Myndigheten för en effektiv statsförvaltning
Meny

Vård till papperslösa. En uppföljning av lagen om vård till personer som vistas i Sverige utan tillstånd

Sammanfattning av Vård till papperslösa. En uppföljning av lagen om vård till personer som vistas i Sverige utan tillstånd

Sedan den 1 juli 2013 har landstingen en skyldighet att erbjuda papperslösa över 18 år vård som inte kan anstå och avgiftsfri vård som sker med stöd av smittskyddslagen. Landstingen ska även erbjuda mödrahälsovård, vård vid abort, preventivmedelsrådgivning samt en hälsoundersökning, om det inte är uppenbart obehövligt. Kostnader för vård och mediciner ska subventioneras av landstingen. Barn under 18 år ska erbjudas vård på motsvarande villkor som gäller för barn som är bosatta i landstinget. (Lagen (2013:407) om hälso- och sjukvård till personer som vistas i Sverige utan nödvändiga tillstånd och nya bestämmelser i smittskyddslagen (2004:168).)

Statskontorets uppdrag och delrapportering

Statskontoret har fått i uppdrag av regeringen att analysera hur det nya regelverket har implementerats och hur det tillämpas. Uppdraget ska slutredo­visas senast den 15 april 2016. Denna delrapport har avgränsats till de upp­drags­frågor som består i att kartlägga:

  • i vilken omfattning papperslösa har erbjudits hälso- och sjukvård
  • vilka åtgärder som har vidtagits för att hälso- och sjukvårdspersonal ska känna till det nya regelverket och
  • hur statliga myndigheter och landstingen har arbetat med att utveckla regelverk, vägledningar och rutiner för att underlätta för vården att efter­leva den nya lagstiftningen.

De flesta erbjuds vård i enlighet med vad lagen föreskriver

Statskontoret bedömer att de flesta papperslösa som söker vård erbjuds vård i enlighet med vad lagen förskriver. Vi baserar denna bedömning på intervjuer med administrativ personal vid samtliga landsting och på uppföljningar som frivilligorganisationer har gjort.

Frivilligorganisationerna har följt upp vilka hinder som papperslösa har upp­levt när de har vänt sig till den offentligt finanseriade vården. De vanligaste hindren är att vårdpersonalen har haft bristande kunskaper om den nya lagens innebörd. Det är också relativt vanligt att hinder uppstår på grund av bristande rutiner, exempelvis att recept har utformats felaktigt eller att det uppstått problem med tidsbokning.

Efterfrågan på vård överskattades inför reformen

Under 2014 registrerade landstingen 19 000 besök till en kostnad om drygt 100 miljoner kronor för den vård som erbjöds papperslösa. Vården var kon­cent­rerad till storstadsregionerna. Stockholms läns landsting stod för ungefär hälften av de redovisade kostnaderna.

Den ersättning som landstingen fått för sitt utökade vårdåtagande var tre gånger högre än de redovisade kostnaderna 2014. Även om det finns ett betydan­de bortfall i redovisningen så har landstingen fått en kraftig över­kom­pen­sation för sitt utökade åtagande. Stockholms läns landstings kostnader 2014 motsvarade 80 procent av den ekonomiska ersättningen medan övriga landstings kostnader i genomsnitt uppgick till endast 20 procent av ersätt­ningen.

Statskontoret bedömer att det är för tidigt för regeringen att ompröva den ersättning som landstingen får. Vårdkostnaderna har ökat kontinuerligt sedan lagen infördes, vilket innebär att fler papperslösa har fått vård. Sannolikt kommer kostnaderna att fortsätta stiga som en följd av att lagstiftningen blir mer känd, både bland papperslösa och bland vårdpersonalen.

Vårdpersonalens kunskaper om det nya regelverket kan förbättras

Samtliga landsting genomförde informationsinsatser i samband med att lag­stiftningen infördes. Sedan dess har endast ett fåtal landsting genomfört nya satsningar för att informera om det nya regelverket. Statskontoret bedömer att landstingen behöver arbeta mer med att informera vårdpersonalen om vilken tillgång papperslösa ska ha till vård. Landstingen behöver också se över riktlinjer och vägledningar som beskriver lagstiftningens innebörd. Stats­konto­ret har till exempel sett vägledningsdokument som beskriver lagstift­ningens innebörd på ett felaktigt sätt.

Landstingen behöver utveckla rutiner

Statskontoret bedömer att många landsting behöver utveckla vägledningar och rutiner som beskriver hur den vård som erbjuds papperslösa ska bedrivas. Den dokumentation som finns är sällan fullständig. Det finns dock landsting som har tagit fram information som kan fungera som goda exempel. Bland annat har Stockholms läns landsting publicerat en handbok som ger vägled­ning i de flesta frågor som kan bli aktuella när papperslösa söker vård.

Vägledning behövs om EU-medborgares rätt till subventionerad vård

EU-medborgare har en relativ långtgående rätt att vistas i Sverige och omfat­tas normalt inte av den nya lagstiftningen. Enligt lagens förarbeten är det dock inte uteslutet att lagen i enstaka fall kan bli tillämplig även på unions­med­borgare. Det framgår inte närmare vad som krävs för att EU-medborgare ska omfattas av lagen.

Statskontoret kan konstatera att landstingen gör olika bedömningar av när EU-med­borgare ska betraktas som papperslösa och få tillgång till subven­tio­nerad vård. Vissa landsting tar enligt uppgift i princip alltid betalt för vård som erbjuds EU-medborgare. Andra landsting betraktar EU-medborgare som uppehållit sig i Sverige längre tid än tillåtet som papperslösa. Det finns även landsting som tar hänsyn till om den vårdsökande har möjlighet att ta del av sitt hemlands sjukförsäkring i bedömningen av om en vårdsökande ska betrak­tas som papperslös.

Statskontoret konstaterar att det är stor skillnad mellan dessa sätt att tolka lagstift­ningen. Frågan om huruvida EU-medborgare ska ha tillgång till sub­ventionerad vård i Sverige är en principiellt viktig fråga som bör tolkas enhetligt inom hälso- och sjukvården. Statskontoret anser därför att rege­ringen bör ge Socialstyrelsen i uppdrag att i samråd med berörda myndigheter ta fram en vägledning om hur lagen ska tolkas.

Förutsättningarna för en säker vård behöver förbättras

Den nya lagen innebär att papperslösa ska ha möjlighet att få vård utan att behöva styrka sin identitet. Detta gör det svårt för vården att leva upp till de patientsäkerhetskrav som regleras i annan lagstiftning. Eftersom papperslösa saknar personnummer använder landstingen olika reservnummersystem för att dokumentera den vård som erbjuds. Vissa landsting tar fram ett nytt num­mer vid varje besök. Andra landsting har som rutin att uppmana patienten att spara sitt nummer inför eventuella nya besök i vården.

Statskontoret bedömer att den vård som erbjuds papperslösa skulle bli säkrare om det fanns ett gemensamt reservnummersystem. Det skulle öka förut­sätt­ningarna för att samla uppgifter om vård från olika landsting. Det skulle sanno­likt också ge bättre förutsättningar för att följa en individs vårdhistoria om personen tidigare varit asylsökande.

Statskontorets rekommendationer

Statskontoret ger regeringen följande rekommendationer:

  • Ge Socialstyrelsen i uppdrag att i samråd med berörda myndigheter ta fram en vägledning om när EU-medborgare kan omfattas av lagen om hälso- och sjukvård till vissa utlänningar som vistas i Sverige utan nöd­vändiga tillstånd.
  • Ge Socialstyrelsen i uppdrag att i samråd med landstingen och berörda statliga myndigheter ta fram ett system som bättre tillgodoser patient­säker­hetskraven än de reservnummersystem som nu används för att registrera vård av papperslösa.

Statskontoret ger landstingen följande rekommendationer:

  • Ta fram en handbok eller motsvarande som samlat beskriver hur vård­personal ska hantera olika typer av frågeställningar som kan bli aktuella i samband med att papperslösa söker vård.  
  • Se över och uppdatera riktlinjer och vägledningar som beskriver vem som ska få vård enligt den nya lagstiftningen och vilken vård som landstinget ska erbjuda.
  • Utbilda personal som möter papperslösa om lagen och målgruppen och säkerställa att personalen har tillgång till korrekt och lättillgänglig infor­mation.

 

Sedan den 1 juli 2013 ska papperslösa som vistas i Sverige erbjudas subventionerad vård. Statskontoret har i denna delrapport analyserat hur landstingen har implementerat och tillämpat det nya regelverket.

Statskontoret bedömer att de flesta papperslösa i Sverige som söker vård erbjuds vård enligt den nya lagen. Landstingen registrerade 19 000 besök av papperslösa under 2014 till en kostnad av drygt 100 miljoner kronor. Storstadsregionerna svarar för 85 procent av den vården.

Det finns dock hinder i tillämpningen av lagen. Den vanligaste orsaken är bristande kunskaper bland vårdpersonal om vad lagen innebär. Statskontoret lämnar därför ett antal förslag på hur berörda aktörer kan förbättra sitt arbete