Myndigheten för en effektiv statsförvaltning
Meny

Publikationer

Sökning på förvaltningspolitiskt ämnesord: EU och statsförvaltningen


Tillbaka till sökformuläret


2018:7
Tillsyn enligt NIS-direktivet – kostnader och finansiering

Statskontoret har utrett de ekonomiska konsekvenserna för de myndigheter som enligt det så kallade NIS-direktivet ska utföra tillsyn av leverantörer av samhällsviktiga och digitala tjänster.

Sammanfattning av Tillsyn enligt NIS-direktivet – kostnader och finansiering

I maj 2018 börjar det så kallade NIS-direktivet att gälla. Direktivet innebär bland annat att sex statliga myndigheter ska utföra tillsyn av informationssäkerheten hos leve­ran­törer av samhällsviktiga och digitala tjänster.(*) Myndigheten för samhälls­skydd och beredskap (MSB) har i uppgift att samordna arbetet.

Statskontoret har på uppdrag av regeringen utrett de ekonomiska konsekvenserna för MSB och de myndigheter som får ansvar för tillsynen. I uppdraget ingår också att utreda om tillsynsverksamheten bör finansieras med avgifter. Oavsett vår bedömning i den frågan har vi också haft i uppdrag att utreda hur en avgiftsfinansiering kan ut­­­for­mas för varje sektor i direktivet.

Statskontoret har utrett tillsynsmyndigheternas initiala kostnader, och deras löpande kostnader för tillsynen för att bedöma de ekonomiska konsekvenserna för dem. Våra beräkningar av kostnaderna bygger på myndigheternas egna uppskattningar.

Exempel på faktorer som påverkar de initiala kostnaderna är om myndigheterna be­höver rekrytera ny kompetens, om de behöver genomföra informationsinsatser eller om det uppstår engångskostnader i samband med att de startar tillsyns­verk­samheten. Exempel på faktorer som påverkar de löpande kostnaderna är antalet till­syns­objekt, frekvensen i tillsynen och det praktiska genomförandet.

De utpekade myndigheterna anser att det är svårt att bedöma de ekonomiska kon­se­kven­serna av den nya tillsynen. Regeringen har ännu inte gett myndigheterna något formellt tillsynsuppdrag och antalet leverantörer som ska kontrolleras är ännu inte klar­lagt. För de flesta av myndigheterna är tillsyn av informationssäkerhet också ett nytt tillsynsområde.

Myndigheterna uppskattar att de initiala kostnaderna är sammanlagt 17,2 miljoner kronor, men variationen mellan myndigheterna är stor. Deras sammanlagda upp­skatt­ning av de löpande kostnaderna är nästan 60 miljoner kronor per år. Inspek­tionen för vård och omsorgs uppskattning på knappt 20 miljoner kronor är den hög­sta, medan Finansinspektionens uppskattning på 3 miljoner kronor är den lägsta.

Även om myndigheternas uppskattningar är preliminära vilar beräkningarna på en någorlunda stabil grund. I sina beräkningar har myndigheterna beaktat ungefär 75 pro­cent av de sammanlagt 29 faktorer som Statskontoret bedömer kan ha en bety­dande påverkan på kostnaderna.

Statskontoret bedömer att det kommer att ta några år innan det går att beräkna de exakta kostnaderna för respektive tillsynsmyndighet. Vi anser därför att regeringen bör ställa krav på myndigheterna att redovisa tillsynsverksamhetens kostnader och om­fattning, åtminstone för de närmast kommande åren.

Tillsynen bör finansieras med anslag

Statskontoret anser inte att tillsynen enligt NIS-direktivet bör finansieras med av­gifter. Vår analys visar att nackdelarna med en sådan finansieringsform väger tyngre än fördelarna för fem av de sex aktuella myndigheterna. Det är framför allt fyra skäl som talar emot att tillsynsobjekten ska betala en avgift för tillsyn enligt NIS-direktivet. Dessa är

  • risken för konkurrenssnedvridande effekter
  • jämförelsevis höga administrationskostnader
  • svårigheter att utforma tillsynen över sektorerna på ett enhetligt sätt
  • svårigheten att påvisa en tydlig motprestation för avgiften.

Statskontoret föreslår därför att tillsynen enligt NIS-direktivet ska finansieras med anslag.

Även en avgiftsfinansierad tillsyn bör ha en gemensam utformning

Trots att vi bedömer att tillsynen ska finansieras med anslag ingår även i uppdraget att föreslå hur en avgiftsfinansiering kan utformas för varje sektor i NIS-direktivet.

Statskontoret anser att om tillsynen blir avgiftsfinansierad så bör den utformas på ett likartat sätt inom varje sektor. Detta skulle underlätta för myndigheterna att kontinu­er­ligt utbyta erfarenheter. De som får betala för tillsynen kommer också att uppleva den på liknande sätt. Men vi anser ändå att avgifterna inom varje sektor bör anpassas efter respektive tillsynsmyndighets kostnader, enligt principen om full kostnads­täckning. Samtidigt finns anledning för de föreslagna tillsynsmyndigheterna att sträva efter att närma sig varandra, även när det gäller avgiftens storlek.

Statskontoret menar också att ett eventuellt avgiftssystem bör bestå av en fast årlig avgift som är densamma för alla tillsynsobjekt inom respektive sektor. Vi anser även att tillsynsmyndigheterna inte bör få besluta om avgiftens storlek och inte heller dis­po­nera intäkterna. Vi bedömer att en sådan modell bäst främjar en tillsyn som är en­hetlig, effektiv och enkel ur ett administrativt perspektiv.

MSB behöver avsätta betydande resurser till arbetet

MSB:s uppgifter är bland annat att vara nationell kontaktpunkt, att leda ett sam­arbets­forum för tillsynsmyndigheterna samt att representera Sverige i EU. MSB ska utveckla ett system för att ta emot och analysera incidentrapporter. I uppgifterna ingår också att ta fram föreskrifter för arbetet med tillsyn, stödja myndigheterna med till­synsmetodik samt att informera om regler och krav.

Enligt MSB behöver myndigheten avsätta 10–11 årsarbetskrafter för sitt arbete med NIS-direktivet. MSB uppskattar sina totala kostnader för genomförandet till 14 mil­joner kronor per år, inklusive overheadkostnader. Statskontoret ifrågasätter inte MSB:s uppskattning, men vi konstaterar att de ekonomiska konsekvenserna i hög grad beror på hur MSB väljer att genomföra de nya uppgifterna.


*Det betänkande som ligger till grund för att genomföra NIS-direktivet (SOU 2017:36) föreslår att följande myndigheter får tillsynsansvar: Statens energimyndighet, Transport­styrelsen, Finansinspektionen, Inspektionen för vård och omsorg, Livsmedelsverket och Post- och telestyrelsen.

2018:1
Fler uppgifter för Regelrådet. Bör rådet arbeta mer med EU-lagstiftning och digitalisering?

Regelrådet har i uppgift att granska de konsekvensutredningar som görs i samband med utredningar, lagstiftning och annan regelgivning. På uppdrag av regeringen har Statskontoret utrett om Regelrådet bör få en utökad roll vid införlivandet av EU-lagstiftning i svensk rätt. I uppdraget har också ingått att utreda om Regelrådet i sitt arbete bör beakta om nya och ändrade regler är utformade med hänsyn tagen till den digitala utvecklingen.

Sammanfattning av Fler uppgifter för Regelrådet. Bör rådet arbeta mer med EU-lagstiftning och digitalisering?

Regelrådet har i uppgift att granska de konsekvensutredningar som görs i samband med utredningar, lagstiftning och annan regelgivning. I granskningarna undersöker Regelrådet om utredningarna lever upp till de krav som ställs på att konsekvenserna för näringslivet ska vara tillräckligt beskrivna. 

Statskontoret har på uppdrag av regeringen utrett förutsättningarna för att ge Regelrådet utökade uppgifter. I uppdraget har det ingått att ta ställning till om Regelrådet bör få en utökad roll vid införlivandet av EU-lagstiftning och om de bör arbeta med tidigare införlivad EU-lagstiftning. Statskontoret ska även undersöka om rådet bör beakta om nya och ändrade regler är utformade med hänsyn till den digitala utvecklingen i sina granskningar. Om vi föreslår att Regelrådet ska få nya uppgifter ska vi också ta ställning till om rådet bör omorganiseras. 

Statskontoret föreslår att Regelrådets arbete med EU-kommissionens konsekvensanalyser utvecklas. Regelrådet bör också beakta digitaliseringsfrågor i sina granskningar. Statskontoret anser dock att det saknas förutsättningar för att ge Regelrådet utökade uppgifter vid införlivandet av EU-lagstiftning, utöver granskningen av konsekvensanalyser. Förutsättningar saknas också för att ge rådet i uppgift att arbeta med tidigare införlivad EU-lagstiftning. 

De förändringar som Statskontoret föreslår föranleder inte att Regelrådet behöver omorganiseras. 

Regelrådets granskningsverksamhet kan utvecklas

Statskontoret bedömer att Regelrådets arbete med att granska konsekvensanalyser kan utvecklas på två sätt. Rådet kan dels göra fler granskningar av EU-kommissionens konsekvensanalyser, dels även ha ett digitaliseringsperspektiv i granskningarna av svenska konsekvensutredningar. 

För närvarande granskar Regelrådet konsekvensanalyser från EU-kommissionen när Regeringskansliet begär det. Det innebär att endast en handfull sådana granskningar görs per år. Statskontoret bedömer att dessa granskningar kan utvecklas till att bli betydelsefulla beståndsdelar i den process som föregår implementeringen av lagförslag med EU-bakgrund. Det förutsätter att Regelrådet får möjlighet att granska alla sådana konsekvensanalyser och att rådet tillsammans med mottagarna utvecklar granskningarnas metodik. Statskontoret föreslår därför att det blir obligatoriskt för Regeringskansliet att skicka EU-kommissionens konsekvensanalyser på remiss till Regelrådet. 

Statskontorets utredning visar att digitaliseringens möjligheter för närvarande har en relativt undanskymd roll i Regelrådets granskningar, trots att digitaliseringsfrågan är av stor vikt både för regelförenklingsarbetet och för samhället i stort. Statskontoret bedömer att digitaliseringsaspekter bör ingå i konsekvensutredningarna och därmed också i Regelrådets granskningar. Statskontoret föreslår ett tillägg med den innebörden i förordningen som styr konsekvensutredningar. Regelrådet och Tillväxtverket bör gemensamt utveckla vilka aspekter av digitalisering som bör ingå i konsekvensutredningarna. 

Regelrådet bör inte få ett nytt uppdrag utöver att granska konsekvensutredningar

Statskontoret har jämfört Regelrådets uppdrag med hur det danska Implementeringsrådet arbetar. Tillsammans med annat utredningsmaterial visar jämförelsen att det saknas några viktiga förutsättningar för att ge Regelrådet ett uppdrag vid införlivandet av EU-lagstiftning, utöver granskningen av konsekvensanalyser. Framför allt bedömer Statskontoret att det inte på ett tillräckligt enkelt sätt går att göra de förändringar utanför Regelrådet som skulle behövas. I den nuvarande svenska beredningsprocessen för lagförslag finns det inget delmoment där en rådgivning av det slag som Implementeringsrådet utför skulle ha avsedd effekt. Det existerar heller inte någon process för att utvärdera existerande lagstiftning där initiativ från Regelrådet skulle kunna tas om hand på ett effektivt sätt. Jämförelsen med Danmark visar också vikten av att regelförenklingsförslag kan dömas av mot andra prioriteringar. I Danmark sker detta i en kommitté av ministrar, men det är inte självklart att en sådan lösning skulle fungera i Sverige. 

Statskontoret bedömer inte att Regelrådet behöver organiseras om som en följd av förslagen för att utveckla granskningen. Däremot är det viktigt att Regelrådet har förutsebara resurser till sitt förfogande. Denna fråga bör tas upp mellan Regeringskansliet och Tillväxtverket.

Om offentlig sektor 28
Statsförvaltningen efter 20 år i EU

I antologin Statsförvaltningen efter 20 år i EU beskriver forskare och praktiker samspelet mellan EU och den svenska statsförvaltningen.

2015:106
Myndigheters arbete med frågor om delaktighet i EU

Statskontoret har analyserat myndigheternas arbete med frågor om delaktighet i EU, med fokus på myndigheternas samråd med intresserade aktörer i det svenska samhället.

Sammanfattning av Myndigheters arbete med frågor om delaktighet i EU

Att stärka möjligheterna till inflytande, insyn och delaktighet är en viktig del i regeringens demokratipolitik. Statskontoret har på regeringens uppdrag analyserat regeringens myndigheters arbete med frågor om delaktighet i EU. I uppdraget ingår att

  • kartlägga myndigheternas samrådsformer med intresserade aktörer
  • lyfta fram exempel på samrådsformer där myndigheterna har omfattande samråd med intresserade aktörer
  • föreslå åtgärder som skulle kunna stärka möjligheterna att inhämta syn punkter från intresserade aktörer.

Uppdraget gäller myndigheternas arbete med frågor som kommer att beslutas eller har beslutats på EU-nivå.

Myndigheternas roll och ansvar för att samråda i EU-frågor är ibland otydlig

Statskontorets undersökning visar att det finns en viss otydlighet i roll- och ansvarsfördelningen mellan Regeringskansliet och myndigheterna i EU-arbetet

  • myndigheterna uppfattar vanligtvis att de deltar i EU-arbetet som experter snarare än som representanter för regeringen och Sverige
  • den arbetsfördelning kring samråd som finns mellan departement och myndigheter kan variera mellan sakområden.

Det finns tillfällen då anställda vid myndigheter deltar i processer i EU utifrån en renodlad expertroll, men i de allra flesta fall företräder myndigheterna Sverige som medlemsland och därmed regeringen. Myndigheterna verkar därmed ha svårt att tolka den egna rollen, vilket även kan göra det svårt för myndigheterna att avgöra vilket ansvar de har för att samråda.

Myndigheter och departement framhåller i intervjuer att det finns en arbetsfördelning mellan departement och myndigheter som avgör myndigheternas ansvar för samråd. Denna arbetsfördelning verkar dock i viss utsträckning variera mellan sakområden.

En tydligare förväntan från regeringen på myndigheternas ansvar för samråd kan bidra till att Sverige tidigt kan agera utifrån en väl underbyggd och förankrad position i EU-arbetet, eftersom myndigheterna i EU-frågor ofta har en viktig roll i tidiga skeden.

  • Statskontoret rekommenderar att regeringen tydliggör sina förväntningar på myndigheternas samrådsansvar i EU-arbetet, till exempel genom myndighetsdialoger och regleringsbrev.

Myndigheterna har framför allt informella kontakter

Statskontorets undersökning visar att

  • tre av fyra myndigheter har någon typ av samråd med intresserade aktörer, som branschorganisationer och ideella organisationer, i arbetet med EU-frågor
  • det är vanligare att myndigheterna har informella kontakter med intresserade aktörer i EU-arbetet än att de har mer formaliserade samrådsformer
  • myndigheterna överlag inte informerar brett om de egna samråden – de vänder sig framför allt till de närmast berörda.

Med informella kontakter menar vi att myndigheterna vid behov tar kontakt med den eller de aktörer som de uppfattar är intresserade, i motsats till mer formaliserade och öppna samrådsförfaranden. Myndigheterna uppger att de genom de informella kontakterna får in synpunkter och kunskaper som är viktiga för att få ett bra beslutsunderlag.

De informella kontakterna är dock ofta personberoende, inte särskilt transparenta och för med sig en risk att vissa intressen hörs tydligare än andra. Av demokratipolitiska skäl bör myndigheterna även i större utsträckning använda mer transparenta och formaliserade metoder för att höra intresserade aktörer.

  • Statskontorets rekommenderar att myndigheterna kompletterar de informella kontakterna med fler formaliserade och öppna samrådsformer. 

Myndigheterna tar ett begränsat ansvar för att informera brett i EU-frågor

Statskontorets undersökning visar att många myndigheter tar ett begränsat ansvar för att informera om EU-frågor. Endast

  • två av tre myndigheter publicerar grundläggande information om det egna EU-arbetet på webbplatsen
  • hälften av myndigheterna har information om utvecklingen i aktuella EU-frågor inom myndighetens område på webbplatsen
  • en av tio myndigheter informerar via webbplatsen om möten de deltar i på EU-nivå.

Myndigheterna uppger att de i större utsträckning informerar genom kontakter med de mest berörda. För att möjliggöra insyn och i förlängningen delaktighet är det emellertid viktigt att det finns en transparens i myndigheternas EU-arbete.

  • Statskontoret rekommenderar att myndigheterna tar ett större ansvar för att informera i EU-arbetet.