Myndigheten för en effektiv statsförvaltning
Meny

Publikationer

Sökning på förvaltningspolitiskt ämnesord: Intern organisering


Tillbaka till sökformuläret


2017:22
Riksteatern – en turnerande nationalscen som bygger på ideellt engagemang. En analys enligt myndighetsanalysmodellen

Statskontoret har på regeringens uppdrag gjort en analys av Riksteatern. Vi bedömer att Riksteatern i allt väsentligt fullgör sitt uppdrag om att producera, arrangera och främja scenkonst. Riksteatern har ett brett uppdrag och genomför insatser inom alla de områden som finns i regeringens riktlinjer. Vi bedömer också att Riksteatern har tagit tag i många frågor som är av strategisk vikt för verksamheten på längre sikt.

Sammanfattning av Riksteatern – en turnerande nationalscen som bygger på ideellt engagemang. En analys enligt myndighetsanalysmodellen

Statskontoret har på regeringens uppdrag gjort en analys av Riksteatern. Riksteatern ska producera, arrangera och främja scenkonst och vara en turnerande nationalscen för alla. Riksteatern är en ideell förening med nationell, regional och lokal verk­samhet över hela landet, som bedrivs både med hjälp av ideella krafter och anställd personal. Riksteaterns uppgifter formuleras både i kongressens mål och i regeringens riktlinjer. Verksamheten finansieras till största del av statsbidrag. Karaktären på Riks­teaterns uppdrag gör att de har många och breda målgrupper och behöver samverka med många aktörer.

Riksteatern fullgör i allt väsentligt sitt uppdrag

Statskontoret bedömer att Riksteatern i allt väsentligt fullgör sitt uppdrag om att pro­du­cera, arrangera och främja scenkonst. Riksteatern har ett brett uppdrag och genom­för insatser inom alla de områden som finns i regeringens riktlinjer. Vi bedömer också att Riksteatern har tagit tag i många frågor som är av strategisk vikt för verksamheten på längre sikt. Ett exempel är att den interna styrningen har förbättrats, vilket har skapat förutsättningar för en tydligare ansvarsfördelning och effektivare styrning.

Vår samlade bild från intervjuer och enkäter är att Riksteatern bedöms vara en viktig aktör för såväl scenkonsten som ett levande kulturliv i hela landet och att Riks­tea­terns produktioner anses hålla hög kvalitet. Dessutom framhålls Riksteaterns unika uppdrag att producera angelägen och kvalitativ scenkonst som kommer ut i hela landet och även deras möjligheter att genomföra produktioner som mindre teatrar inte har resurser till. Även Riksteaterns kompetens som expertstöd för andra inom scenkonstområdet lyfts fram i positiva ordalag.

Samtidigt är det svårt att bedöma resultaten och måluppfyllelsen. Det beror delvis på uppdragets karaktär men också på brister i Riksteaterns resultatredovisning.

Fortsättningsvis i sammanfattningen fokuserar vi på de områden där vi bedömer att Riksteatern har möjlighet att ytterligare stärka sin verksamhet för att möta framtida utmaningar.

Riksteatern behöver satsa på arrangörsutveckling för att attrahera ny publik och fler medlemmar

Riksteaterns största utmaning är enligt vår bedömning att attrahera nya, yngre och aktiva medlemmar och ny publik. Det måste finnas medlemmar som arbetar med arran­gemangen ute i riksteaterföreningarna annars faller verksamheten. Riksteatern har svårt med återväxten bland medlemmarna, en utmaning som de delar med resten av civilsamhället. Efter att ha fokuserat på scenkonstproduktionen och den interna styrningen under några år är det nu angeläget att Riksteatern flyttar fokus till att stötta riksteaterföreningarna i deras arbete med att värva nya medlemmar. Riksteaterns behöver också stärka föreningarnas arrangörskap i syfte att nå en bredare publik.

Statskontoret rekommenderar därför Riksteatern att bland annat effektivisera arbetet med arrangörsutveckling. Detta genom att exempelvis gruppera föreningarna utifrån grad av aktivitet och ta fram relevanta stödinsatser utifrån gruppernas respektive behov.

Koncentrera Tyst Teaters verksamhet till vissa orter

Riksteaterns breda uppdrag kräver att ledningen gör tydliga prioriteringar i verksam­heten. På senare år har Riksteaterns ledning också gjort vissa förändringar för att kunna fokusera på huvuduppdraget. Ytterligare en förändring som Statskontoret anser att Riksteatern borde överväga är att geografiskt begränsa Tyst Teaters verk­sam­het till ett antal orter, eftersom Tyst Teaters målgrupper är koncentrerade till vissa orter. Syftet är att effektivisera Riksteaterns insatser och därmed också höja kvali­teten på arrangemangen.

De regionala föreningarnas roll bör förtydligas

I och med kultursamverkansmodellen har den regionala nivåns betydelse för kultu­ren stärkts. Under vår utredning har det framkommit att de regionala föreningarnas roll är otydlig, både när det gäller syfte och verksamhet. Rollen behöver därför tyd­lig­göras både internt och externt. Riksteatern bör därför analysera vilka insatser som den nationella och regionala verksamheten kan göra för att göra de regionala före­ningarnas roll tydligare.

Färre mål gör styrningen tydligare

Ett grundproblem är att regeringens riktlinjer tillsammans med kongressens mål leder till att styrelsen måste förhålla sig till många mål. Vi bedömer att det är bra att styrelsen för samman kongressens mål och regeringens riktlinjer i ett styrdokument att utgå ifrån. I det pågående arbetet med att ta fram den kommande verksam­hets­planen har Riksteaterns ledning som ambition att antalet resultatmål ska minska. Med tanke på mängden mål ser Statskontoret det som extra viktigt att Riksteatern fortsätter arbetet med att minska antalet interna mål för den nationella verksamheten.

Omorganisationen har inneburit förbättringar men är inte klar

Riksteatern har sedan 2015 organiserat om den nationella verksamheten och arbetat med att förbättra den interna styrningen. Vi bedömer att Riksteatern har skapat en struk­tur för verksamhetsplanering som ger förutsättningar för en tydligare ansvars­för­delning och effektivare styrning.

Även om personalen och ledningen till övervägande del är nöjda med den nya orga­ni­sationen har den ännu inte funnit sin form fullt ut. Statskontoret rekommenderar därför Riksteatern att fortsätta arbetet med att införa den interna styrningsprocessen och organisationen.

Arbetsmiljöarbetet har stärkts men behöver fortsatt fokus

Med den nya ledningen och organisationen har samarbetsklimatet inom den natio­nella verksamheten förbättrats väsentligt. Under de senaste åren har dessutom personalavdelningen arbetat för att stärka arbetet med personalen och arbetsmiljön. Personalavdelningen har också genomfört insatser för ökad mångfald och hantering av kränkande särbehandling, trakasserier och diskriminering.

Men det ställs extra höga krav på Riksteatern som arbetsgivare, eftersom delar av Riks­teaterns personal befinner sig på turné. Dessutom är många av de turnerande medarbetarna tillfälligt anställda och enligt Riksteatern därmed angelägna om goda vitsord. Uppropen under rubrikerna #tystnadtagning och #metoo vittnar om ett gene­rellt behov av en kulturförändring i scenskonstbranschen. Riksteaterns ledning har visat stor vilja att arbeta med dessa frågor, vilket är mycket positivt. Men de har ett stort arbete framför sig. Detsamma gäller området jämlikhet och mångfald.

Utöka samverkan med Folkets Hus och Parker och länsteatrarna

I princip hela Riksteaterns verksamhet bygger på samverkan med olika aktörer och samverkan på olika nivåer. Utifrån Riksteaterns egna undersökningar och våra inter­vjuer verkar den samverkan som finns fungera bra.

Vi bedömer att Riksteaterns samverkan med Folkets Hus och Parker borde utvecklas eftersom Folkets Hus och Parker har längre erfarenhet av digitalisering. Vi anser att organisationerna även borde samverka mer utifrån sina gemensamma erfarenheter av arrangörsutveckling för att stärka arrangörsledet. Riksteatern bör också om möj­ligt i högre utsträckning möta länsteatrarnas behov av Riksteaterns expertkompetens.

Förbättra uppföljning och redovisning

Det finns en medvetenhet hos Riksteatern om att de behöver förbättra sitt arbete med att följa upp och redovisa verksamheten. Riksteatern behöver förbättra sin resultat­redo­visning på flera punkter, exempelvis när det gäller vilka kostnader som hör till olika delar av verksamheten och när det gäller att utveckla analysen av resultatet. Riksteatern bör även ta fram könsuppdelad statistik inom personalområdet, mot bak­grund av Riksteaterns uttalat höga ambitioner inom jämlikhetsområdet. Riks­tea­tern skulle också kunna förbättra sin uppföljning av publiken genom att öka använd­ningen av det digitala biljettförsäljningssystemet.

Riksteatern bör därför se över lämpligt incitament för att få fler riksteaterföreningar att ansluta sig till biljettförsäljningssystemet 

Den statliga representationen i styrelsen är ändamålsenlig

Statskontoret har inte funnit några skäl till att föreslå några förändringar när det gäller den statliga representationen i styrelsen. Vi anser att den är ändamålsenlig i sin nuvarande utformning.

Fler nya uppdrag riskerar att påverka grunduppdraget negativt

Under de senaste tre åren har Riksteatern fått tre nya uppdrag. Riksteatern har sam­tidigt arbetat med att utveckla verksamheten bland annat genom en omorganisation av den nationella verksamheten och genom att införa en ny struktur för verksam­hets­planeringen.

Vi bedömer att Riksteatern inte kan ta sig an fler uppdrag på kort sikt med nuvarande ekonomiska ramar, utan att det riskerar att påverka kvaliteten i verksamheten. Rege­ringen kan underlätta för Riksteatern genom att noga överväga om och prioritera bland de uppdrag man planerar ge Riksteatern framöver.

Minskningen i antalet samproduktioner är inte i linje med regeringens riktlinjer

Under de senaste fem åren har antalet samproduktioner minskat med knappt 20 pro­cent. Minskningen i antalet samproduktioner är inte alarmerande, men samtidigt är regeringen tydlig i sina riktlinjer om att Riksteatern i möjligaste mån ska pro­du­cera sina föreställningar i samverkan med andra. Om regeringen fortfarande har sam­ma mål i kommande riktlinjer för statsbidraget bör regeringen även lyfta fram detta i sin dialog med Riksteatern. 

Ställ krav på tydligare resultatredovisning

Statskontoret har haft svårt att analysera Riksteaterns resultat och måluppfyllelse utifrån de resultatredovisningar som Riksteatern har lämnat till regeringen. Vi rekom­menderar därför regeringen att ställa krav på en tydligare resultatredovisning på ett antal punkter.

Följ den ekonomiska utvecklingen

Det finns anledning för regeringen att närmare följa Riksteaterns ekonomi framöver, mot bakgrund av att Riksteatern efter 2019 inte kommer att ha fonderade medel i samma utsträckning som de har haft under senare år och de ännu okända ekonomiska konsekvenserna av en eventuell försäljning av fastigheten Södra Teatern. Statskon­to­ret rekommenderar därför regeringen att inför 2019 begära att Riksteatern redo­visar en långsiktig plan för sin ekonomiska situation.

Följ arbetet med att ta fram jämlikhetsdata

Det är mycket positivt att Riksteatern initierat ett projekt tillsammans med Myndig­heten för kulturanalys för att utveckla arbetet med att följa upp och analysera publi­ken ur ett jämlikhetsperspektiv. Regeringen bör i sin dialog med Riksteatern och Myndigheten för kulturanalys löpande följa utvecklingen av detta arbete. Riksteatern har också tagit initiativ till ett nätverk för kulturinstitutioner där deltagarna kan dela erfarenheter av uppföljning.

2017:24
Från offentligt till privat. En kartläggning av överlåtelser av kommunalt driven verksamhet

Statskontoret har kartlagt överlåtelser av kommunalt driven verksamhet under tidsperioden 2007-2016. Statskontoret har bland annat kartlagt vad överlåtelsen omfattat, överlåtelsebeloppen och vem som övertagit verksamheten.

Sammanfattning av Från offentligt till privat. En kartläggning av överlåtelser av kommunalt driven verksamhet

Statskontoret har kartlagt de överlåtelser som genomförts av kommunalt driven verksamhet i kommuner och landsting under tidsperioden 2007–2016. Kartläggningen har omfattat verksamheter inom skolväsendet, socialtjänsten samt hälso- och sjukvården.

Statskontoret har identifierat 46 överlåtelser i 10 kommuner samt 17 över­låtel­ser i 2 landsting. Varje överlåtelse gäller en eller flera enheter, exem­pel­vis förskolor eller vårdcentraler. Utöver detta har 4 kommuner och 2 landsting angivit att de överlåtit kommunalt driven verksamhet. Men de har inte kom­mit in med närmare uppgifter om den verksamhet som har överlåtits och vi har därför inte kunnat kontrollera att uppgifterna stämmer.

En stor andel av överlåtelserna i kommunerna har genomförts i Stockholms län och gäller för- och grundskolor eller hemtjänst. 39 av de 46 överlåtelserna i kommunerna genomfördes eller beslutades 2007 eller 2008. Då var det van­ligt att tidigare anställda tog över verksamheterna, så kallade avknoppningar. De överlåtelser som identifierats i landstingen har genomförts i Stockholm och Uppsala län och gäller främst vårdcentraler. 14 av 17 överlåtelser i landstingen har genomförts 2010 eller tidigare. En del av dessa verksamheter har övertagits av personal som tidigare varit anställd vid landstingen.

Några kommuner har överlåtit byskolor, det vill säga för- och grundskolor i mindre samhällen. Det handlar om verksamheter som kommunerna aviserat att de ska lägga ned, men som i stället överlåtits till föräldrakooperativ, lokala föreningar eller liknande. Några av dessa överlåtelser har skett utan betalning till kommunerna.

De flesta överlåtelser har omfattat lokaler och inventarier och även medfört personalövergångar som reglerats i överlåtelseavtalen. Vanligtvis har även elever, patienter eller brukare följt med vid överlåtelserna enligt de listningar som gällde före överlåtelserna.

Vid de överlåtelser som genomfördes 2007 och 2008 låg ofta endast inven­ta­rier till grund för värderingen av de överlåtna verksamheterna. Över­låtel­se­beloppen har i dessa fall oftast inte överstigit en miljon kronor. Vid de över­låtelser som genomförts vid senare tidpunkter har hela verksamheterna värde­rats i större utsträckning och då även inkluderat immateriella värden. Över­låtelsebeloppen för de senare genomförda överlåtelserna är generellt sett högre än för de som genomfördes i början av tidsperioden.

Det finns även indikationer på att verksamheter som tidigare bedrevs i kom­munal regi i dag bedrivs i enskild regi utan att det genomförts en formell överlåtelse av verksamheterna. Detta handlar om situationer där kommuner och landsting lagt ned en kommunalt driven verksamhet och enskilda utförare och huvudmän i ett senare skede tagit över lokaler och inventarier för att bedriva en likartad verksamhet.

2017:20
Myndighetsanalys av Arvsfondsdelegationen

Statskontoret har analyserat Arvsfondsdelegationen enligt modellen för myndighetsanalyser. Arvsfondsdelegationen är en nämndmyndighet som fördelar medel ur Allmänna arvsfonden till nyskapande projekt som riktar sig till barn, ungdomar eller personer med funktionsnedsättning. Delegationen ska även ha en samlad strategi för utvärdering och uppföljning av den verksamhet som får medel samt informera allmänheten om arvsfondens ändamål och hur fondmedlen används.

Sammanfattning av Myndighetsanalys av Arvsfondsdelegationen

Statskontoret har på regeringens uppdrag genomfört en myndighetsanalys av Arvsfondsdelegationen. Arvsfondsdelegationen har till uppgift att fatta beslut om fördelning av medel till projekt från Allmänna arvsfonden. All­männa arvsfonden består av kvarlåtenskap för vilken det inte har funnits några arvingar.

Delegationen ska även ha en samlad strategi för utvärdering och uppfölj­ning av den verksamhet som får medel från Allmänna arvsfonden samt infor­mera allmänheten om arvsfondens ändamål och hur fondmedlen används. Arvsfondsdelegationen är en nämndmyndighet. Kammarkollegiet ansvarar för delegationens kanslistöd.

Myndigheten fullgör i allt väsentligt sitt uppdrag

Statskontoret bedömer att Arvsfondsdelegationen i allt väsentligt fullgör sitt uppdrag. Arvsfondsdelegationen delade förra året ut drygt 700 miljoner kro­nor. Statskontoret bedömer att delegationen väl utför uppgifterna att fatta beslut om fördelning av medel och att kvalitetsgranska underlagen till beslut.

Statskontoret bedömer också att delegationen fullgör sina två övriga upp­gifter om att informera allmänheten om verksamheten samt ha en strategi för uppföljning och utvärdering. Vi menar dock att inriktningen på dessa två uppgifter kan utvecklas för att bättre leva upp till såväl den egna verk­samhetens behov, som målgruppernas behov av kännedom och kunskap om Arvsfonden och vilka projekt som kan beviljas medel ur fonden.

Utvärderingarna har ett alltför snävt perspektiv

Strategin för utvärdering och uppföljning beslutades 2011. Statskontoret har noterat att alla projekt som får medel från Allmänna arvsfonden följs upp och många av dem utvärderas också. Däremot är det få av dem som har inter­vjuats som använder utvärderingsrapporterna och det finns en efter­frågan på mer kunskap om det samlade resultatet av Arvsfondens projekt. Statskontoret bedömer därför att utvärderingsverksamheten har ett alltför snävt perspektiv på vilka som bör vara målgrupper för utvärderingarna, vilket leder till att nyttan av utvärderingarna är begränsad.

Helhetsperspektiv saknas i informationsuppgiften

Informationsverksamheten är viktig för att stärka legitimiteten i Arvs­fonds­delegationens verksamhet och för att få in bra projektansökning­ar. Men kännedomen om Arvsfonden bland allmänheten och särskilt bland unga har sjunkit under senare år. Delegationens kommunikationsinsatser har utveck­lats med anledning av detta, men det saknas uppföljningar som kan visa om åtgärderna har haft effekt.

Kommunikationsverksamheten är organisatoriskt skild från det övriga kansli­stödet. Statskontoret bedömer att organiseringen försvårar ett hel­hets­perspektiv och en samordning av verksamheten. Delegationens informa­tions- och kommunikationsarbete framstår som svagt förankrat bland dem inom kanslistödet som har sakkunskap om medelsfördelningen och arvs­fonds­projekten. Resultaten från utvärderingarna av projekten utnyttjas ock­så endast i liten utsträckning av kommunikationsfunktionen. Statskontoret bedömer att detta sammantaget är en risk för effektiviteten i kommuni­ka­tions­arbetet och i förlängningen för resultatet av det.

Brist på tid för strategiska diskussioner

Statskontoret bedömer att det finns ett behov av att delegationen avsätter tid för diskussioner om vilken inriktning kommunikations- och utvärde­rings­uppgifterna ska ha. Likaså behöver delegationen besluta om inrikt­ningen för kanslistödet.

Delegationen sammanträder sex gånger om året och arbetsbördan är stor inför varje sammanträde. Samtliga ledamöter tar del av ett omfattande underlag för besluten om fördelning av medel, eftersom varje beslut fattas kollektivt. Det finns dock begränsad tid för diskussioner av de strategiska beslut som fattas.

Delegationen har infört en förändring som innebär att delegationen fattar fleråriga beslut om fördelning av medel. Statskontoret bedömer att det kan minska delegationens arbetsbörda, men effekterna av förändringen har ännu inte realiserats.

Svårt att fullt ut ansvara för styrning och ledning

Arvsfondsdelegationen ska med några få undantag uppfylla kraven i myn­dig­hetsförordningen. Statskontorets analys visar att delegationen i prakti­ken inte har förutsättningar att fullt ut ta ett sådant ansvar.

Delegationen har en allt större verksamhet att ansvara för, både sett till voly­men medel som ska fördelas och till dimensioneringen av kanslistöd­et. Arvsfondsdelegationens kanslistöd har vuxit under senare år för att klara av dels den ökande volymen, dels ökade krav på kontroll och rätts­säkerhet.

Inom kanslistödet har det på olika nivåer uttryckts önskemål om mer ledning och styrning. Den upplevda bristen på ledning och styrning har påverkat kanslistödets arbetsmiljö negativt. Statskontoret bedömer att detta inte har påverkat kvaliteten i handläggningen, men att det finns en risk för att problemen i arbetsmiljön i framtiden kan försämra kvaliteten i dele­ga­tio­nens beslutsunderlag.

Regeringen bör överväga om tjänstemän från Regeringskansliet ska ingå i delegationen

Enligt lag ska delegationens ordförande komma från Regeringskansliet. Trots att erfarenheterna hittills har varit goda rekommenderar Statskontoret att regeringen överväger om delegationen fortsatt ska ledas av en tjänste­man från Regeringskansliet. Statskontoret bedömer att denna ordning kan med­föra problem med bristande transparens i styrningen och försämra möj­lig­heterna till ett tydligt ansvars­utkrävande.

Alternativ 1: Ett särskilt beslutsorgan i Kammarkollegiet

Statskontoret bedömer att delegationen inte har förutsättningar att fullt ut ta ansvar för alla sina uppgifter. Statskontoret menar att en lösning på de prob­lem vi har funnit kan vara att omvandla Arvsfondsdelegationen till ett särskilt beslutsorgan inom Kammarkollegiet. Delegationens övriga upp­gif­ter, när det gäller information till allmänheten om Allmänna arvsfonden och fondens ändamål samt strategi för uppföljning och utvärdering, bör då Kammarkollegiet få ansvar för.

Det finns flera fördelar med en sådan lösning. Det kollektiva beslutsfat­tandet i fördelningen av medel kan bibehållas. Delegationen får bättre för­utsättningar att fatta beslut även vid ökade volymer. Ansvaret för styrningen och ledningen blir också tydligare. Kammarkollegiet får bättre möjlig­heter till insyn i kanslistödets verksamhet och ett större helhetsansvar för de frå­gor som rör Allmänna arvsfonden.

Alternativ 2: Åtgärder inom nuvarande organisation

Om regeringen väljer att behålla den nuvarande organisationen bedömer Stats­kontoret att det finns åtgärder, som regeringen och Arvsfonds­dele­ga­tio­nen kan vidta för att stärka verksamheten och styrningen av den. Åt­gär­derna kan ge delegationen bättre förutsättningar att fatta beslut i framtiden och även ge möjligheter till en utveckling av kanslistödet

Statskontoret rekommenderar regeringen att:

  • Överväga att öka antalet ledamöter och bredda kompetensen i dele­ga­tionen.
  • Utveckla myndighetsstyrningen ytterligare.

Statskontoret rekommenderar Arvsfondsdelegationen att:

  • Undersöka möjligheterna att frigöra tid till strategiska diskus­sioner.
  • Se över inriktningen av verksamheten, framför allt vad gäller upp­gifterna om information till allmänheten och strategi för utvär­dering och uppföljning.
2017:18
Delat ansvar för fastighetsbildning

Statskontoret har utvärderat hur organiseringen av fastighetsbildningen fungerar utifrån regeringens krav på en enhetlig, rättssäker och effektiv verksamhet. Statskontoret har också utrett vilka åtgärder som Lantmäteriet har genomfört för att förkorta sina handläggningstider.

Sammanfattning av Delat ansvar för fastighetsbildning

Statskontoret har på regeringens uppdrag utvärderat hur organiseringen av fastig­hets­bildningen i en statlig och 39 kommunala lantmäterimyndigheter fungerar uti­från kraven på en enhetlig, rättssäker och effektiv verk­samhet. Statskontoret har också utrett vilka åtgärder som Lantmäteriet har genom­fört för att förkorta hand­lägg­ningstiderna och vilken effekt åtgärderna har fått.

Fastighetsbildning är myndighetsutövning

Fastighetsbildning är myndighetsutövning som bland annat handlar om att bilda nya fastigheter, ändra fastighetsgränser och skapa rättigheter som exem­pelvis servitut eller ledningsrätt. Sådana åtgärder behövs för att bland annat bygga ut infrastruktur eller bygga nya bostäder. Genom en förrättning utreder lantmäteri­myndigheten om det är juridiskt och praktiskt möjligt att genomföra den åtgärd som fastighetsägaren eller sakägaren vill ha utförd. Sakägaren ska betala en avgift för handläggningen. Priset beror på den tid som lantmäterimyndigheten har lagt ner på ärendet och de taxor som den använder.

Lantmäteri­myndigheterna utför tillsammans närmare 20 000 förrättningar varje år. Lantmäteriet ansvarar för drygt 70 procent av dessa. Under 2016 hade lant­mäteri­myndigheterna totalt 885 miljoner kronor i intäkter från förrättningarna.

Organiseringen är unik och medför risk för rollkonflikter

Fastighetsbildning är i grunden ett statligt ansvar, men regeringen har gett 39 kom­muner tillstånd att inrätta en egen lantmäteri­myndighet. För att få tillstånd ska kom­munen uppfylla vissa villkor i lag. Som lantmäteri­myndigheter utför staten och kom­munerna en närmast identisk verksamhet men inom olika geografiska om­råden. På så sätt är organiseringen unik i stats­förvaltningen.

Organiseringen innebär att Lantmäteriet har flera uppgifter och där vissa kan inne­bära risk för rollkonflikter. Utöver att genomföra förrättningar ger Lantmäteriet stöd till hela verksamheten och har tillsyn över de kommunala lantmäteri­myndig­heterna. Myndigheten yttrar sig som enda remissinstans också över ansökningar från kom­muner som vill bilda en egen lantmäteri­myndighet.

Långa handläggningstider i fastighetsbildningen

Långa handläggningstider i fastighetsbildningen kan leda till att viktiga samhälls­processer som är beroende av lantmäterimyndigheternas beslut tar längre tid. Lant­mäteriet har de senaste åren fått allt större problem med långa hand­lägg­ningstider. De enklaste ärendena tar för närvarande myndigheten i genomsnitt 27 veckor att handlägga och de svåraste 169 veckor. Men under merparten av handlägg­ningstiden ligger ärendet stilla i kö eller i väntan på någon åtgärd.

De samlade personalresurserna utnyttjas inte effektivt

Statskontoret bedömer att organiseringen medför att de samlade personalresurserna i fastighetsbildningen inte utnyttjas effektivt. Det delade huvudmannaskapet bidrar till inlåsning av resurser, men också till kon­kurrens om personal. Problemet har blivit mer påtagligt i och med att det är brist på lant­mätare. Vissa lantmäteri­­myndigheter har stora ärendebalanser, men det finns ingen möjlighet att överföra ärenden mellan myndigheterna. Lant­mäteriet har däremot möjlighet att fördela ärenden mellan sina kontor för att använda resurserna effektivt.

Sakägare behandlas inte lika i prissättningen

Statskontoret bedömer att organiseringen bidrar till att sakägare inte behandlas på ett enhetligt eller likvärdigt sätt, särskilt när det gäller det pris de betalar för för­rätt­ningen. Det beror också på att regeringen tillåter de kommunala lant­mäteri­­myndig­heterna att ta ut lägre avgifter än de som Lant­mäteriet har beslutat ska gälla. Stats­kontoret föreslår därför att regeringen skapar förutsättningar för en mer enhetlig pris­sättning i förrättningsverksamheten.

Statskontoret bedömer däremot att det finns goda förutsättningar för en enhetlig rätts­till­ämpning genom lantmäterimyndigheternas gemensamma stöd och verktyg samt rutiner för att återkommande granska kvaliteten i ett urval av förrättningsbeslut.

Lantmäteriets övergripande ansvar för fastighetsbildningen är otydligt

Lantmäteriet har ett övergripande ansvar för fastighetsbildningen och ska verka för en enhetlig och ända­mål­senlig förrättningsverksamhet. Lantmäteriet bistår sedan länge hela verksamheten med olika typer av stöd, till exempel it-stöd för hand­lägg­ningen och fastighets­rättsligt stöd, men har tvingats dra ner på stödet som en följd av bristen på personal. Det är inte tydligt vad stödet ska innehålla och vad Lant­mäteriet respektive kommunerna ska finansiera, vilket leder till förhandlingar om detta. Stats­kontoret föreslår att regeringen tydliggör det statliga ansvaret för fastig­hets­bildningen och vad det innebär för Lantmäteriets stöd till de kommunala lant­mäteri­­­myndigheterna.

Kommunala lantmäterimyndigheter fungerar över lag väl

Vad Statskontoret kan bedöma fungerar förrättnings­verksamheten i kommunerna över lag väl. I förhållande till Lant­mäteriet har de en stabilare och mer erfaren per­sonal­styrka och deras förrättningsbeslut håller ungefär samma kvalitet. För enklare ärenden har de i genomsnitt också något kortare handläggningstider än Lantmäteriet.

Kommuner med egen lantmäterimyndighet anser att de får en bättre samordning mellan fastighets­bildningen och plan- och byggprocessen och att deras detaljplaner blir bättre. Regeringens och riksdagens mål med att tillåta vissa kommuner att inrätta en egen lantmäteri­myndighet har därmed i huvudsak uppfyllts.

Kraven för att inrätta en kommunal lantmäterimyndighet har ökat

Sedan 2015 har sex kommuner ansökt om att få bilda en lantmäterimyndighet. Regeringen har hittills prövat och avslagit två av ansökningarna. Besluten kan tolkas som att regeringen anser att Sverige har tillräckligt många kommunala lantmäteri­myndigheter för att staten ska kunna upprätthålla verksamhet i hela landet. Rege­ringen ställer nu högre krav på verksamhetens omfattning och kompetens än tidigare. Det innebär att det finns en skillnad mellan lag och praxis. Statskontoret anser att de förändrade kraven bör återspeglas i lagen och föreslår därför att regeringen tydliggör vilket verksamhetsunderlag och vilken kompetens som krävs för att en kommun ska få inrätta en lantmäterimyndighet.

Brist på information om den samlade verksamhetens resultat

Regeringen har inte tagit en aktiv roll för att styra och följa upp den samlade fastig­hets­bildningen och har i hög grad överlåtit uppföljningen av den kommunala verk­samheten till Lantmäteriet. Därför saknas det information om den samlade verksam­hetens resultat och effektivitet. Transparensen i den kommunalt bedrivna verksam­heten är generellt sett lägre än i den statliga. De kommunala lantmäteri­myndighet­erna blir sällan föremål för tillsyn och resultaten från tillsynen presenteras endast översiktligt. Samman­taget blir det därför svårt att bedöma hur de enskilda myndig­heterna fullgör sitt uppdrag.

De kommunala lantmäteri­myndigheternas tillstånd är förenat med villkor. Därför bedömer Statskontoret att regeringen kan ställa krav på att de redovisar och åter­rapporterar verksamhetens resultat. Statskontoret föreslår därför att regeringen ut­vecklar resultat­styrningen och tydliggör Lantmäteriets ansvar för uppföljning och de kommunala lantmäterimyndigheternas ansvar för återrapportering.

Många åtgärder men ännu ingen effekt på handläggningstider­na

Lantmäteriet har genom sitt förändringsarbete de senaste fem åren genomfört många åtgärder för att bland annat utnyttja personalresurserna mer effektivt och att få en mer enhetlig behandling av sakägare. Några av de viktigare åtgärderna är produk­tions­utjämning samt ett teambaserat och processinriktat sätt att arbeta. De nya arbetssätten har ännu inte fått fullt genomslag i organisationen.

Statskontorets bedömer att Lantmäteriets åtgärder har varit både nöd­vändiga och relevanta, men de har inte varit tillräckligt kraftfullt inriktade på att förkorta hand­läggningstiderna. Än så länge har åtgärderna heller inte gett några märkbara effekter på handläggningstiderna. Under första halvåret 2017 har handläggnings­tiderna snarare blivit längre. Men ärenden som gäller nya bostäder har kortare hand­lägg­nings­tid än genomsnittet eftersom de ofta får förtur.

Lantmäteriet bedömer att de till i juli 2018 inte kommer att kunna nå regeringens mål på högst 40 veckors handläggningstid i genomsnitt för ärenden som har inkom­mit de senaste fem åren. Däremot bedömer Lantmäteriet att målet kan överträffas till i slutet av 2019 när myndigheten har genomfört de drygt 30 åtgärder som de redo­visade till regeringen i maj.

Flera förklaringar till varför effekterna dröjer

En förklaring till de långa handläggningstiderna är att Lantmäteriet har brist på för­rättningslantmätare och särskilt sådana med erfaren­het. Andra förklaringar till varför effekterna dröjer är att Lantmäteriet inte har styrt verksamheten och förändrings­arbetet tillräckligt sammanhållet.

Fram till för ett par år sedan hade myndigheten inte tillräcklig kontroll över sina förrättningsärenden och har därutöver ställt för låga krav på att de ska hand­läggas aktivt. Ärenden har kunnat ligga orörda under långa perioder och myndigheten har fort­farande många äldre ärenden liggande som de nu försöker avsluta. Stats­kontoret föreslår att Lantmäteriet sätter ett tydligt mål för när myndigheten ska ha slutfört samtliga ärenden som är äldre än fem år.

Verksamhetsutvecklingen inom fastighets­bildningen har också varit relativt lågt prioriterad av Lantmäteriets ledning och startade sent. Verksamheten har därför omoderna it-stöd och ligger efter i digitaliseringen. För att förkorta hand­läggnings­tiderna ställer Lantmäteriet nu stor förhoppning till en ökad digitalisering av förrätt­ningsprocessen. Mot bakgrund av de stora risker som brukar finnas med stora it-projekt föreslår Statskontoret att Lantmäteriet tar fram kostnads- och nytto­kalkyler samt har väl utvecklade rutiner för att styra och följa upp projekten.

Förändringsarbetet har fått ny kraft men kräver tydlig styrning

Lantmäteriets förändringsarbete har fått ny kraft som en följd av regeringens tydliga krav på kortare handläggningstider. Många nya åtgärder är planerade. Statskontoret kan inte bedöma hur sannolikt det är att Lantmäteriet kan överträffa regeringens mål för handläggningstiden till i slutet av 2019. I sin rapport till regeringen har Lant­mäteriet inte gjort det tillräckligt tydligt hur myndigheten kommer att ta sig an det fortsatta ­arbetet och de presenterade åtgärderna.

Lantmäteriet har haft vissa problem i styrningen av förändringsarbetet hittills. För att nå framgång i myndighetens fortsatta arbete föreslår Statskontoret att Lantmäte­riet bland annat pekar ut en tydlig färdriktning med uppföljningsbara mål. De insat­ser som har störst betydelse för att korta hand­läggnings­tiderna bör prioriteras. Större förändringar bör också föregås av en riskanalys och en plan för hur åtgärderna ska följas upp och utvärderas. Lant­mäteriet bör också utveckla indika­torer för att bättre kunna följa hur de viktigare delarna av förändringsarbetet framskrider och vad de leder till för resultat. 

2017:16
Myndighetsanalys av Institutet för rymdfysik

Statskontoret har analyserat Institutet för rymdfysik enligt modellen för myndighetsanalyser. Institutet ska bedriva och främja forskning och utvecklingsarbete av högsta vetenskapliga kvalitet samt mät- och registreringsverksamhet inom främst ämnesområdet rymdfysik.

Sammanfattning av Myndighetsanalys av Institutet för rymdfysik

Statskontoret har på uppdrag av regeringen genomfört en myndighetsanalys av Institutet för rymdfysik (IRF). Detta innebär att vi har analyserat IRF:s förutsättningar, verksamhet, resultat och utmaningar.

IRF:s övergripande uppdrag är att bedriva och främja forskning och utveck­lingsarbete av högsta vetenskapliga kvalitet samt mät- och registrerings­verksamhet inom främst ämnesområdet rymdfysik. Myndigheten ska medverka vid utbildning på avancerad nivå eller forskarnivå vid Uppsala universitet och Umeå universitet och får medverka vid sådan utbildning vid andra universitet och högskolor.

Myndigheten fullgör sitt uppdrag på ett mycket förtjänstfullt sätt

Statskontoret bedömer att IRF på ett mycket förtjänstfullt sätt fullgör sitt uppdrag. Två av institutets forskningsprogram har på senare år varit syn­nerligen framgångsrika, inte minst i ett internationellt perspektiv. Vidare är institutet en högt värderad samarbetspartner och medarbetarna upplever att de har ett stimulerande arbete i en positiv och inkluderande miljö.

Bland de utmaningar som institutet står inför hör insatser för att stärka sam­arbetet mellan forskningsprogram och mellan verksamhetsorter, renodla föreståndarens roll, fatta beslut om framtiden för två av institutets forsk­ningsprogram och utarbeta en strategi för kompetensförsörjning.

Statskontoret bedömer att dessa utmaningar behöver hanteras för att IRF ska kunna uppnå goda resultat även framöver.

Regeringens styrning och IRF:s roll i svensk rymdforskning

Statskontoret bedömer att regeringens styrning av IRF är ändamålsenlig. Samtidigt bör regeringen förtydliga vilken roll IRF ska ha i svensk och internationell rymdverksamhet i framtiden. IRF bör i sin tur redovisa för regeringen hur institutet vill bidra till att vidareutveckla den svenska rymd­forskningen och redovisa vilka kostnader som en sådan utveckling skulle föra med sig.

Ramanslagets användning behöver tydliga principer

Statskontorets analys visar att institutet använder ramanslaget som en form av regulator efter det att forskningsbidragen har fördelats inom verksam­heten. Vi anser att fördelningen av ramanslaget istället bör bygga på tydliga, transparenta och förutsägbara principer. Exempelvis bör IRF tydliggöra hur länge ett forskningsprogram ska kunna upprätthålla sin forskning med mer­parten av sin finansiering från ramanslaget.

Samarbetet mellan IRF:s verksamheter behöver stärkas

Samarbetet mellan IRF:s verksamhetsorter och mellan forskningsprogram­men är mycket begränsat idag. Även om konkurrens är ett naturligt inslag i forskningsverksamhet bedömer Statskontoret att det finns risk för att insti­tutet inte utnyttjar möjliga synergier mellan forskningsprogram och mellan verksamhetsorter, exempelvis vad gäller utbyte av personella resurser.

Forskningsprogrammen PAF:s och STP:s framtid behöver klargöras

IRF:s forskning är, i likhet med andra forskningsverksamheter, i hög grad beroende av externa forskningsbidrag. Det är också naturligt att intresset för olika forskningsfält varierar över tid och därmed även möjligheterna att hitta finansiering.

De externa forskningsbidragen till forskningsprogrammen PAF (Polar­atmosfärforskning) och STP (Solärterrester fysik) har minskat under senare år. Statskontoret ser därför positivt på att IRF vid tiden för denna analys tagit initiativ till en förändring av programmens inriktning och organisering. IRF har dock ännu inte fattat beslut i frågan. 

IRF är en mycket uppskattad samarbetspartner men samarbetet med svenska lärosäten saknar strategisk styrning

Statskontoret konstaterar att IRF är en mycket uppskattad samarbetspartner både nationellt och internationellt. Externa aktörer menar att de har stor nytta av att samarbeta med IRF och att deras forskning håller mycket hög vetenskaplig kvalitet.

Samtidigt visar Statskontorets analys att representanter för Umeå universi­tet, Uppsala universitet och Luleå tekniska universitet är något mindre positiva till samarbetet med IRF än övriga externa aktörer.

Det som universiteten efterfrågar är en tydligare struktur för samarbetet, mer engagemang och intresse från IRF:s ledning samt strategiska diskus­sioner om hur det framtida samarbetet ska se ut. Vi menar därför att det finns utrymme för IRF att förbättra samarbetet med dessa lärosäten.  

Föreståndarens roll behöver renodlas

Föreståndaren för IRF har idag tre roller på institutet; myndighetschef, chef för ett av de största forskningsprogrammen, SSPT (Solsystemets fysik och rymdteknik), samt projektledare för ett av projekten inom SSPT. Trots goda resultat från bland annat SSPT visar Statskontorets analys av olika alterna­tiv att föreståndarens roll behöver renodlas till att endast vara myndighets­chef. Det är framför allt två skäl som ligger till grund för vår bedömning.

Det ena skälet är att nuvarande ordning undergräver personalens förtroende för föreståndaren som myndighetschef. Chefer i institutsledningen, fackliga representanter och en majoritet av de medarbetare vi intervjuat anser att intressekonflikter riskerar att uppstå.

Det andra skälet är föreståndarens höga arbetsbörda till följd av de olika rollerna. Denna arbetsbörda har två huvudsakliga följdverkningar i organi­sationen. För det första uppges föreståndaren inte vara tillräckligt insatt i vad som sker i SSPT och kan därför inte utöva ett tillräckligt närvarande ledarskap. För det andra drar föreståndaren ut på tiden med att fatta beslut när det gäller IRF:s förvaltning.

Den biträdande föreståndarens arbetsuppgifter och ansvar bör tydliggöras

I samband med att IRF renodlar föreståndarens roll bör institutet även för­tydliga den biträdande föreståndarens arbetsuppgifter och ansvar. IRF:s arbets- och delegationsordning beskriver inte vad den biträdande förestån­darens roll ska vara på institutet. Dennes arbetsuppgifter består i huvudsak av att stödja föreståndaren i förvaltningsfrågor samt projektledarskap för ett forskningsprojekt inom SPT. Vi bedömer att ett förtydligande skulle klar­göra den biträdande föreståndarens roll för medarbetarna, vilket skulle bidra till ett tydligare ledarskap på institutet.

IRF har en god arbetsmiljö men arbetsbelastningen är hög för forskningsingenjörer och tekniker

Statskontorets analys visar att arbetsmiljön på IRF överlag är mycket god. Samtidigt upplever särskilt forskningsingenjörer och tekniker att arbetsbe­lastningen är för hög, särskilt de som arbetar i SSPT. Viktiga åtgärder är enligt Statskontoret dels att deras programchef avsätter mer tid för att hålla sig informerad om vad som händer i forskningsprogrammet, dels att sam­arbetet mellan den tekniska personalen och forskare fungerar på ett effekti­vare sätt.

Institutet behöver utveckla sitt kompetensförsörjningsarbete

Statskontoret bedömer att det idag saknas en långsiktig plan för IRF:s kom­petensförsörjning, samtidigt som personalens kompetens är en viktig fram­gångsfaktor för institutet. IRF bör därför utarbeta en kompetensförsörj­ningsplan som identifierar vilken kompetens som finns på institutet idag och vilken kompetens som kommer att behövas på kort respektive lång sikt. IRF bör även ta fram en strategi för hur IRF ska säkerställa att nödvändig kompetens finns på institutet.

Statskontorets rekommendationer

Statskontoret rekommenderar regeringen att

  • ge ett särskilt uppdrag till IRF att precisera hur institutet vill bidra till att vidareutveckla den svenska rymdforskningen
    • efter IRF:s redovisning av uppdraget, tydliggöra sin syn på institutets roll och inriktning i svensk och internationell rymdverksamhet.

Statskontoret rekommenderar IRF att

  • ta fram en strategi med principer för hur ramanslaget ska användas
  • införa rutiner för hur avstämningar ska ske mellan forskningsprogram och mellan verksamhetsorter för att skapa förutsättningar för samord­ningsvinster
  • överväga insatser som kan öka känslan av att IRF är ett institut
  • så snart som möjligt fatta beslut om den framtida organiseringen och inriktningen för forskningsprogrammen PAF (Polaratmosfärforskning) och STP (Solärterrester fysik)
  • utveckla strategier för hur och inom vilka områden institutet ska sam­arbeta med Uppsala universitet, Umeå universitet och Luleå tekniska universitet
  • föra fortlöpande dialoger i strategiska frågor om samarbetet med respektive universitet
  • renodla föreståndarens roll så att han inte har någon annan roll på IRF än den som myndighetschef
  • beskriva den biträdande föreståndarens arbetsuppgifter och ansvar i institutets arbets- och delegationsordning
  • se över arbetssituationen för forskningsingenjörer och tekniker, i syn­nerhet de som är knutna till SSPT
  • utarbeta en plan för kompetensförsörjning
  • överväga om fler forskningsingenjörer och tekniker behöver rekry­teras.
2017:14
Myndigheternas arbete med att förebygga och minska sjukfrånvaro

Statskontoret har genomfört en fördjupad analys av myndigheternas arbete med att förebygga och minska sjukfrånvaron bland sina anställda. Uppdraget omfattar att analysera skillnader i hur olika grupper av myndigheter arbetar. I uppdraget ingår även att identifiera faktorer som har betydelse för ett framgångsrikt arbete och att följa upp genomslaget av ett antal goda exempel som Statskontoret har identifierat i tidigare analyser.

Sammanfattning av Myndigheternas arbete med att förebygga och minska sjukfrånvaro

Statskontoret har på regeringens uppdrag genomfört en fördjupad analys av myndig­heternas arbete med att förebygga och minska sjukfrånvaron bland sina anställda. Syftet har varit att undersöka hur myndigheterna arbetar och att identifiera faktorer som har betydelse för ett framgångsrikt arbete.

Statskontorets samlade bedömning är att myndigheterna i flera avseenden arbetar i linje med forskningen om friskfaktorer för att förebygga och minska sjukfrånvaron bland sina anställda. Myndigheterna uppger exempelvis att linjecheferna tillämpar ett närvarande ledarskap och hanterar arbetsbelastning och stress bland sina medar­betare. Statskontoret anser dock att myndigheterna kan behöva förbättra dessa arbetssätt eftersom många samtidigt uppger att de saknar system för att upptäcka ohälsa och hantera hög arbetsbelastning och stress bland medarbetarna. Vi bedömer även att myndigheterna bör ta ett större helhetsgrepp kring sjukfrånvaron bland an­ställda kvinnor.

Faktorer för ett framgångsrikt arbete med att förebygga och minska sjukfrånvaron

Statskontoret har identifierat ett antal faktorer som har betydelse för ett framgångs­rikt arbete med att förebygga och minska sjukfrånvaron bland de statliga myndighet­erna:

  • Linjecheferna bedriver ett närvarande ledarskap, genom att vara fysiskt och socialt närvarande på arbetsplatsen och genom att hålla regelbundna och pre­stigelösa dialoger med medarbetarna om arbetssituation och hälsa
  • Chefen omfördelar resurser och arbetsuppgifter utifrån medarbetarnas förut­sättningar
  • Medarbetarna ges inflytande över det egna arbetet
  • Medarbetarna deltar i verksamhetsutveckling och förbättringsarbete
  • Tydliga uppdrag och mål för verksamheten
  • Tillämpning av individuella lösningar för att motverka och förkorta sjukskriv­ningar
  • Tidig och regelbunden kontakt med sjukskrivna medarbetare
  • HR-funktionerna arbetar med hålla arbetsmiljöfrågan levande i organisationen 
  • Myndighetsledningen signalerar att arbetet med att förebygga och minska sjukfrånvaron ska prioriteras
  • Tydliga beställningar mot företagshälsovården

Fördjupad analys av myndigheternas arbete

Myndigheterna bedriver ett närvarande ledarskap men många saknar system för att upptäcka ohälsa

Ett närvarande ledarskap innebär att cheferna är tillgängliga för sina medarbetare och att de har god kännedom om medarbetarnas hälsa och förutsättningar att klara arbetet. På så vis kan cheferna upptäcka tidiga tecken på ohälsa och vidta åtgärder i ett tidigt skede för att undvika en annalkande sjukskrivning. Av de svarande HR-funktionerna i vår enkätundersökning uppger 90 procent att linjecheferna på deras myndighet bedriver ett närvarande ledarskap i hög eller i ganska hög utsträckning. Samtidigt saknar många myndigheter system eller arbetssätt för att upptäcka tidiga tecken på ohälsa.

Linjecheferna hanterar arbetsbelastning och stress men system saknas ofta för att hantera problemet

En majoritet av HR-funktionerna uppger att linjecheferna arbetar med att hantera hög arbetsbelastning och stress. Däremot saknar 50 procent av myndigheterna sys­tem eller arbetssätt för att hantera problemet. Hög arbetsbelastning och stress är, en­ligt vår enkätundersökning, ett problem på hela 96 procent av de myndigheter som har besvarat vår enkät. Endast drygt hälften av de anställda inom staten upplever dessutom att chefen stödjer dem i att finna en balans mellan arbete och privatliv.

Många myndigheter har vidtagit åtgärder för att öka medarbetarnas inflytande över det egna arbetet

Vår undersökning visar att nästan hälften av myndigheterna har vidtagit åtgärder för att öka medarbetarnas handlingsutrymme i och kontroll över det egna arbetet under de senaste åren. Endast 20 procent av myndigheterna uppger att de inte har haft ett behov av att vidta sådana åtgärder. Detta tyder på att det har funnits ett stort behov av att öka medarbetarnas inflytande över det egna arbetet på många myndigheter.

Begränsade möjligheter till arbetsanpassning

Vår enkät visar att medarbetarnas möjlighet att byta eller få anpassade arbetsupp­gifter är begränsade på hela 45 procent av myndigheterna. Detta försvårar för myn­digheterna att tillämpa individuella lösningar, både när en medarbetare ska rehabili­teras tillbaka i arbete och vid tidiga tecken på ohälsa för att undvika sjukskrivning, eftersom lösningarna vanligtvis innebär någon form av anpassning av arbetsuppgif­ter och arbetstider.

Enligt HR-funktionerna i vår enkätundersökning tar dock de flesta myndigheter tidig och regelbunden kontakt med sjukskrivna medarbetare, vilket är viktigt för att för­korta deras tid i sjukfrånvaro.

Myndigheterna arbetar med att minska sjukfrånvaron bland kvinnor i varierande grad

Sjukfrånvaron i staten är högre bland kvinnor än bland män. Detta kan bland annat bero på att kvinnor generellt sett har en sämre arbetsmiljö än män vilket motiverar att åtgärder vidtas för att förbättra arbetsmiljön där kvinnor dominerar.

Vår enkätundersökning visar dock att många myndigheter inte analyserar arbetsmil­jön ur ett genusperspektiv eller vidtar åtgärder för att minska sjukfrånvaron bland kvinnor i någon högre utsträckning. Detta tyder på att många myndigheter kan göra mer för att minska sjukfrånvaron bland kvinnor.

Skillnader mellan hur olika myndigheter arbetar

Enkäten visar överlag inte på några större skillnader mellan kvinnodominerade och övriga myndigheter. Enkäten visar inte heller på några större skillnader vad gäller hur myndigheter med olika nivå på sjukfrånvaron arbetar för att minska den.

Vi har dock identifierat att myndigheter som bedriver undervisning och forskning arbetar mindre aktivt med frågan jämfört med myndigheter inom övriga verksam­hetsområden. Vi även har identifierat skillnader mellan myndigheter med olika stor­lek. Linjechefer på stora myndigheter bedriver till exempel i mindre utsträckning ett närvarande ledarskap och arbetar mindre med att hantera hög arbetsbelastning och stress bland medarbetarna, jämfört med linjechefer på mindre myndigheter.

Genomslaget av goda exempel

I Statskontorets tidigare analys av myndigheternas arbete med att förebygga och minska sjukfrånvaron lyfte vi fram ett antal goda exempel på hur myndigheterna arbetar inom Kriminalvården, Försäkringskassan och Arbetsförmedlingen. I denna analys har vi följt upp genomslaget av dessa exempel.

Vi kan konstatera att Kriminalvården är den myndighet som har kommit längst i implementeringen. Enligt externa utvärderingar har arbetssättet bidragit till att minska korttidssjukfrånvaron och det finns indikationer på att det har förbättrat den psykosociala arbetsmiljön inom myndigheten.

Arbetsförmedlingen och Försäkringskassan har inte kommit lika långt i implemen­teringen. Det är därför svårare att uttala sig om vilka eventuella effekter deras respek­tive arbete har haft på medarbetas arbetsmiljö och hälsa. 

2017:10
Ombildningen till en sammanhållen polismyndighet. Delrapport 2 – om den nya organisationens genomslag

Den 1 januari 2015 ombildades Rikspolisstyrelsen, de 21 länspolismyndigheterna och Statens kriminaltekniska laboratorium till en sammanhållen myndighet, Polismyndigheten. Det över­gripande målet med reformen är att ska skapa förutsättningar för ett förbättrat verksamhets­resultat och en högre kvalitet i polisens arbete. Statskontoret har fått regeringens uppdrag att utvärdera ombildningen. Uppdraget ska slutredovisas den 1 oktober 2018. Detta är den andra delrapporten.

Sammanfattning av Ombildningen till en sammanhållen polismyndighet. Delrapport 2 – om den nya organisationens genomslag

Den 1 januari 2015 ombildades Polisen till en sammanhållen myndighet. Regeringen har gett Statskontoret i uppdrag att utvärdera reformen. Den här rapporten är den andra delrapporten. Statskontoret ska lämna en slut­rapport senast den 1 oktober 2018.

Inför den här delrapporten har vi undersökt reformens genomslag och hur Polismyndigheten utnyttjar de möjligheter till tydlig ledning och styrning som den sammanhållna myndigheten ger. Det är både ett mål i sig och en förutsättning för att nå andra mål med reformen. I slutrapporten kommer vi att ta ställning till hur väl reformens övergripande mål har uppfyllts, det vill säga om ombildningen av Polisen har skapat förutsättningar för bättre verksamhetsresultat och högre kvalitet i polisens arbete.

Statskontoret bedömer att sedan vi publicerade vår första delrapport i okto­ber 2016 har utvecklingen i flera delar varit positiv. Till exempel har alla ordinarie chefer nu tillsatts och stödavdelningarna har utvecklat sitt verk­samhetsnära stöd till kärnverksamheten. Samtidigt finns det flera utma­ningar som Polismyndigheten behöver hantera om målen för reformen ska kunna nås på sikt, vilket vi redogör för i det följande.

Polismyndighetens styrning får inte fullt genomslag

Statskontoret bedömer att Polismyndighetens styrning inte får fullt genom­slag. Det leder bland annat till sämre förutsättningar att uppnå en likvärdig service till medborgarna och en högre effektivitet i arbetet.

Statskontorets utvärdering visar att styrningen inte är tillräckligt samord­nad och förankrad, vilket leder till att det i praktiken överlåts till de lokala cheferna att prioritera mellan olika styrsignaler. Myndigheten har inte hel­ler lyckats kommunicera internt vilka förväntningar på resurser som är realistiska för olika delar av verksamheten. Vidare är underlagen för styr­ningen inte alltid fullständiga. När myndigheten beslutar om utvecklings­initiativ saknas ofta närmare analyser för myndigheten som helhet och vilka finansiella konsekvenser initiativet får. Vi konstaterar att kostnads­besparingarna är i otakt med de kvalitetshöjande åtgärder som genomförs som en del av omorganisationen.

Den nya organisationens möjligheter bör utnyttjas bättre

För att nå målen med reformen behöver Polismyndigheten bli bättre på att utnyttja de möjligheter som den nya organisationen ger. Styrningen behö­ver utgå från ett helhetsperspektiv och det finns ett behov av att Polismyn­digheten gör tydliga prioriteringar. Myndighetens styrning behöver också ta bättre hänsyn till verksamhetens förutsättningar i form av tillgängliga resurser och kompetensutvecklingsbehov.

Polismyndigheten använder processtyrning för att säkerställa enhetlighet. För att processtyrningen ska få genomslag behöver de som ansvarar för den ha en samsyn mellan sig. Det krävs också att myndigheten har rutiner för att kommunicera beslut och att medarbetarna i kärnverksamheten involve­ras i arbetet. Vi anser också att Polismyndigheten behöver analysera vilka områden som passar för att styra genom processer.

Statskontoret anser vidare att Polismyndigheten behöver hitta en balans mellan central styrning och lokalt ansvar. Polismyndigheten behöver vid­are prioritera aktiviteter som stöder gruppcheferna i rollen som ledare. De är nyckeln till en fungerande intern kommunikation. Statskontoret kon­staterar även att verksamhetsuppföljningen ännu inte har anpassats så att den stöder styrningen.

Bättre förutsättningar för det lokala arbetet

Statskontoret bedömer att förutsättningarna har förbättrats för att polisen ska kunna stärka det lokala arbetet och komma närmare medborgarna. Kommunerna har en övervägande positiv syn på att Polismyndigheten har infört medborgarlöften och tillsatt kommunpoliser. Vår utvärdering visar också att förutsättningarna för ett stärkt medarbetarskap har förbättrats. Det som myndigheten benämner medarbetardrivet utvecklingsarbete har dock inte kommit igång överallt. Om myndigheten ska uppnå ett lokalt förankrat arbete behöver medarbetarna involveras i utvecklingsarbetet.

Utmaningar kvarstår för det lokala arbetet

Statskontoret konstaterar att det finns flera utmaningar för att på sikt nå målet att komma närmare medborgarna. Det handlar bland annat om att be­hålla erfarna medarbetare för att kunna arbeta uthålligt och att klargöra rollen för områdespoliserna. Polismyndigheten behöver även upprätthålla kvaliteten i stödet till kärnverksamheten när besparingar genomförs och kunna ge ett tillräckligt ledningsstöd till hårt administrativt belastade che­fer.

Risk att resultaten för utredningsverksamheten inte vänder

Resultaten inom utredningsverksamheten har försämrats under en längre tid. Tanken är att omorganisationen ska bidra till att stärka Polisens för­måga att utreda brott. Åklagarna bedömer dock enligt vår enkätundersök­ning att kvaliteten och produktiviteten i polisens utredningsarbete hittills har försämrats sedan omorganisationen. Enligt vår undersökning är det relativt få av Polisens anställda som tror att omorganisationen på sikt kom­mer leda till en bättre utredningsförmåga. Statskontoret konstaterar att det fortfarande är en stor utmaning för Polisen att vända den negativa resultat­trenden.

Bättre samarbete för att ta tillvara nyttan av nya initiativ

Omorganisationen innebär att Polismyndigheten genomför åtgärder som på sikt kan bidra till bättre resultat för utredningsverksamheten. Men det är ännu för tidigt att kunna utläsa några sådana effekter. Polismyndigheten behöver säkerställa att åtgärderna leder till ett effektivare arbete inom ut­redningsverksamheten som helhet. För att få full utväxling av de nya eller utbyggda funktionerna behöver de integreras med resten av utrednings­verksamheten. Exempelvis behöver det finnas avsättningsytor för både det arbete som brottssamordningsfunktionerna genomför och för det utred­ningsarbete som Polisens kontaktcenter kommer att bidra med.

Polismyndigheten behöver även överbrygga de revir som det enligt en del chefer och medarbetare finns mellan de olika nivåerna inom utrednings­verksamheten. Reviren förvårar möjligheterna att bedriva ett effektivt ut­redningsarbete. Polisen behöver också se över fördelningen av resurser och utveckla samarbetsvägarna med Åklagarmyndigheten.

 

2017:13
Myndighetsanalys av Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällesfrågor

Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällesfrågor (MUCF) ska främja och förmedla kun­skap om ungas levnadsvillkor och om det civila samhällets förutsättningar. På uppdrag av regeringen fördelar myndigheten också statsbidrag till kommuner och olika organisationer i den civila sektorn.

Sammanfattning av Myndighetsanalys av Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällesfrågor

Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällesfrågor (MUCF) ska främja och förmedla kunskap om ungas levnadsvillkor och om det civila samhällets förutsättningar. På uppdrag av regeringen fördelar myndigheten också olika bidrag. År 2016 fördelade MUCF drygt 600 miljoner kronor till kommuner och omkring 400 organisationer i den civila sektorn.

Statskontoret har gjort en myndighetsanalys av MUCF. Vi har särskilt analyserat kontrollen och kvalitetssäkringen i bidragsgivningen samt redovisningen av resultat och administrativa kostnader för att hantera statsbidragen till den civila sektorn. Vi har även analyserat regeringens styrning av MUCF och hur myndighetens verksamhet förhåller sig till myndigheter med näraliggande uppgifter.

MUCF måste hantera flera utmaningar

Statskontoret bedömer att MUCF i allt väsentligt fullgör sitt uppdrag. Samtidigt visar vår myndighetsanalys att det finns vissa utmaningar inom både myndighetens bidragsgivning och kunskapsuppdrag.

Trovärdigheten i bidragsgivningen är ifrågasatt

Myndighetens kontroll av bidragsgivningen har under lång tid uppmärksammats i media. Under perioden februari–augusti 2017 har MUCF:s bidrag till ett femtontal organisationer ifrågasatts på ledarsidor och i debatt- och nyhetsartiklar. Kritiken handlar i de flesta fall om att mottagarna inte anses vara en organisation med demokratiska värderingar eller att de inte bedriver sina verksamheter seriöst. Under det senaste året har också ett tiotal organisationer överklagat MUCF:s bidragsbeslut till förvaltningsdomstolen, trots att bidragsförordningarna förbjuder det.
Därutöver har MUCF också krävt tillbaka bidrag från några organisationer. En del av dessa bidrag har återbetalats medan ett femtontal organisationer är föremål för
inkasso.

Det felaktiga utnyttjandet av bidrag är allvarligt men utgör bara en liten del
Den ifrågasatta bidragsgivningen, överklagandena och MUCF:s återkrav är inte omfattande sett i relation till antalet organisationer som får bidrag. Statskontoret bedömer att det ändå är tillräckligt stort för att rubba medborgarnas förtroende för utbetalningar av statliga bidrag. MUCF:s kontroll måste kunna garantera att skattepengar inte betalas ut till organisationer som på olika sätt bryter mot förordningarnas villkor. Statskontorets slutsats är att MUCF:s kontroll inte är tillräcklig för att förhindra bidragsfusk.

Handläggarnas möjligheter till kvalificerad kontroll är begränsat MUCF ska inte bara kontrollera för oegentligheter, utan också göra svåra avvägningar när det gäller organisationers demokratiska värderingar och besluten ska hålla juridiskt. Samtidigt har antalet stödda organisationer liksom antalet beviljade bidrag ökat över tid vilket innebär mer arbete för handläggare genom kontroll och uppföljning av organisationerna. I dag ansvarar 13 personer (10 årsarbetskrafter) för att dela ut 350 miljoner kronor till omkring 400 organisationer. Bidragskontrollen är i stor utsträckning automatiserad och effektiviserad och handläggarnas utrymme för att göra kvalificerade bedömningar och kontroller är begränsat.

Organisationerna är beroende av bidrag för att överleva

Vår undersökning visar att de organisationer som stöds av MUCF i genomsnitt får 60–70 procent av sina intäkter från bidragen. I vart tionde fall uppger organisationerna att de enbart har intäkter från MUCF. Därtill får flera av de organisationer som har organisationsbidrag även projektbidrag från MUCF. Bidragsberoendet har ökat sedan 2014.
Statskontoret ser en risk med att ideella organisationer som i grunden ska bygga på medlemmarnas engagemang blir alltmer bidragsberoende. En princip är att den ideella sektorn ska vara oberoende och självständig i förhållande till offentliga aktörer. Med liten eller ingen egenfinansiering kan medlemmarnas engagemang på sikt urholkas. Statskontoret bedömer att det ökade ekonomiska beroendet knappast ökar det civila samhällets oberoende och självständighet.

Regeringens styrning av kunskapsuppdraget är spretig

MUCF är en tvärsektoriell myndighet som får många särskilda uppdrag från flera departement inom olika områden och med olika inriktningar. Uppdragen är oftast tidsbegränsade och kommer ibland med kort varsel. De finansieras i stor utsträckning genom olika sakanslag som kan variera kraftigt mellan åren, vilket försvårar MUCF:s planering och bemanning.
Uppgifterna i MUCF:s instruktion har också utvidgats över tid. De särskilda prioriteringar som regeringen anger i regleringsbrevet täcker också i stort sett in hela myndighetens verksamhetsområde.

Statskontorets förslag

I rapporten redovisar Statskontoret ett antal förslag som framför allt syftar till att effektivisera verksamheten, stärka bidragskontrollen och förtydliga MUCF:s uppdrag.

Öka kontrollen i bidragsgivningen

För att stärka och effektivisera MUCF:s bidragskontroll föreslår Statskontoret att MUCF bland annat prövar att avdela ett par personer som särskilt ska arbeta med kontrollen av bidrag. Myndigheten bör också lägga mer resurser på omvärldsbevakning och i ökad utsträckning använda ett riskbaserat tankesätt i kontrollarbetet.
Statskontoret föreslår att regeringen överväger att öka MUCF:s förvaltningsanslag för att stärka bidragskontrollen. En ökning av förvaltningsanslaget kan finansieras genom att medlen som i dag ges till organisationerna minskas med samma belopp. Statskontoret anser också att MUCF bör ges bättre möjligheter att ställa krav på att organisationerna i större utsträckning ska egenfinansiera sin verksamhet.

Förenkla och samordna förordningarna

Det finns många skillnader i villkoren i förordningar som styr bidragen till den civila sektorn som skulle kunna vara gemensamma. Det gäller exempelvis ansökan, återrapportering och revision. Skillnaderna medför svårigheter och merarbete för MUCF eftersom myndigheten behöver separata kontrollrutiner för varje bidrag. Statskontoret föreslår att regeringen ska påbörja ett arbete med att förenkla och samordna bidragsförordningarna.

Förstärkt stöd till MUCF för svåra bidragsbeslut

MUCF har fattat svåra beslut om att neka organisationer bidrag utifrån en bedömning av deras värderingar, det vill säga att de inte uppfyller villkor om att vara en demokratisk organisation. Både myndighetens ledning och bidragshandläggarna efterfrågar ett bättre stöd för att bedöma sådana ärenden. Statskontoret föreslår därför att regeringen överväger att inrätta ett råd kopplat till MUCF:s myndighetsledning som kan fungera som ett stöd vid svåra avvägningar i bidragsprövningen eller en nämnd för bidragsprövning.
Vår analys visar att flera myndigheter betalar bidrag till en och samma organisation. Statskontoret föreslår därför att regeringen tar initiativ för att skapa en gemensam databas för bidragsgivande myndigheter. Syftet med databasen är att skapa en bättre överblick över statens bidragsgivning till den civila sektorn.

Regeringen bör se över instruktionen och förbättra fördelningen av kunskapsuppdragen

Statskontoret anser att regeringens övergripande styrning av MUCF på flera sätt kan utvecklas. Regeringen bör bland annat tydliggöra MUCF:s tvärsektoriella uppdrag i myndighetens instruktion.

För att underlätta MUCF:s planering och bemanning av verksamheten bör regeringen även tydligare ange i regleringsbrevet vad myndigheten ska prioritera under kommande år samt se över hur de olika departementens uppdrag till MUCF kan samordnas bättre.

MUCF kan förbättra effektredovisningen av sina insatser

MUCF har som mål att den kunskap myndigheten tar fram ska vara användbar för deras målgrupper. Men MUCF redovisar inte kunskapsproduktionens effekter i relation till detta. Statskontoret föreslår att MUCF ska utveckla redovisningen så att den bättre korresponderar med myndighetens mål, exempelvis med vad målgrupperna anser om myndighetens publikationer.
Även effektredovisningen av bidragen kan utvecklas. Det är till exempel inte effektivt att följa upp resultat och effekter för samtliga statsbidrag varje år. Statskontoret föreslår därför att MUCF ska följa upp resultat och effekter av några statsbidrag åt gången.

2017:8
Myndighetsanalys av Forum för levande historia

Statskontoret har analyserat Forum för levande historia enligt modellen för myndighetsanalyser. Forum för levande historia ska främja arbete med demokrati, tolerans och mänskliga rättigheter med utgångspunkt i Förintelsen.

Sammanfattning av Myndighetsanalys av Forum för levande historia

Statskontoret har på regeringens uppdrag gjort en myndighetsanalys av Forum för levande historia.

Forum för levande historias övergripande uppdrag är att främja arbete med demokrati, tolerans och mänskliga rättigheter med utgångspunkt i Förintel­sen. Myndigheten ska bedriva utåtriktad verksamhet med fokus på kunskap, kultur och utbildning. Forum för levande historia arrangerar bland annat utställ­ningar, fortbildningar och informerar om Förintelsen och kommu­nis­tis­ka regimers brott mot mänskligheten via myndighetens webbplats.  Den främsta målgruppen för verksamheten är lärare och elever inom grund- och gymnasieskolan. Myndigheten ska bedriva verksamheten i nära kontakt och samverkan med olika aktörer som arbetar med angränsande frågor, till exem­pel forskare, myndigheter och föreningar.

År 2016 hade Forum för levande historia 34 årsarbetskrafter och ett anslag på 59 miljoner kronor.

Myndigheten fullgör i allt väsentligt sitt uppdrag

Statskontoret bedömer att Forum för levande historia i allt väsentligt fullgör sitt övergripande uppdrag. Forum för levande historias uppföljningar visar i allmänhet på goda resultat. Omdömena från huvudmålgruppen lärare samt övriga externa intressenter är i huvudsak positiva. De upplever att myn­dig­hetens verksamhet håller en hög kvalitet, bland annat vad gäller semi­narier och utbildningsmaterial riktat till lärare och elever. Sett till myn­dig­hetens storlek genomför Forum för levande historia årligen ett stort antal utåt­riktade aktiviteter och tillhandahåller omfattande information och under­­lag på sin webbplats. Besökarna till myndighetens utställningar och digi­tala kanaler har också ökat under den senaste femårsperioden.

Stora utmaningar för myndigheten framöver

Statskontoret bedömer samtidigt att Forum för levande historia står inför flera stora utmaningar framöver.

Myndigheten har under senare år fått fler och mer omfattande regerings­upp­drag än tidigare. Uppdragen innebär på flera sätt en förändring av verk­samheten, som hittills i huvudsak har riktat sig till skolväsendet. Regeringen ställer bland annat krav på att myndigheten ska bredda sina målgrupper och öka den regionala spridningen av verksamheten.

Forum för levande historia påbörjade 2016 ett omfattande förändringsarbete för att utveckla myndighetens interna styrning och organisering, bland annat utifrån regeringens krav på verksamheten. Myndigheten har exem­pel­vis infört en ny organisation och har även arbetat med att utveckla den stra­te­giska styrningen. Ett stort antal utvecklingsinsatser ska även genomföras under 2017.

Statskontoret konstaterar att det finns brister i den organisatoriska och sociala arbetsmiljön på myndigheten, till exempel är förtroendet mellan led­ningen och medarbetarna för närvarande svagt. Statskontoret bedömer att det finns en risk för att dessa utmaningar kommer att påverka myndighetens resultat negativt om de inte hanteras. 

Se över myndighetens instruktion

Statskontoret anser att regeringen behöver se över myndighetens instruktion för att skapa en större tydlighet och långsiktighet i sin styrning. Att bredda myn­dighetens målgrupper och öka den regionala spridningen av verk­sam­heten kräver ett omfattande och långsiktigt arbete för att ge varaktiga effek­ter. Statskontoret kan konstatera att de tillfälliga regeringsuppdragen till Forum för levande historia i vissa fall har haft för snäva tidsramar. Det finns även en risk för att verksamheten avslutas när myndigheten har förbrukat de tilldelade medlen.

I översynen av myndighetens instruktion bör bland annat ingå att ta ställ­ning till om regeringens intentioner med de tillfälliga regeringsuppdragen ska inarbetas i myndighetens instruktion. Det skulle förbättra Forum för levan­de historias förutsättningar för att planera och prioritera inom verk­sam­heten.

Prioritera i det pågående förändringsarbetet

Statskontoret ser positivt på att myndigheten har initierat ett arbete med att utveckla den interna styrningen och organiseringen. Den nya organisationen är till exempel ett viktigt steg för att skapa tydligare roller och ansvars­grän­ser i myndigheten.

Statskontoret anser dock att Forum för levande historia behöver ta ett samlat grepp om myndighetens förändringsarbete och skapa en tydligare priori­te­ring av insatserna. Vår bild är att myndighetens ledning har underskattat vikten av att prioritera och genomföra förändringarna etappvis. Om myn­dig­heten ska nå framgång i förändringsarbetet behöver de viktigaste utveck­lings­­behoven identifieras i en sammanhållen tidsplan. Tidsplanen bör innehålla en beskrivning av avsatta resurser, tidsramar och utpekade ansva­riga. Statskontoret anser särskilt att Forum för levande historia bör prioritera att förtydliga den strategiska styrningen och den interna styrkedjan på myn­digheten.

Förtydliga den strategiska styrningen på myndigheten

Statskontoret anser att Forum för levande historia behöver skapa en större sam­syn om myndighetens uppdrag och inriktning. Den strategiska styr­ningen på myndigheten har varit svag och instruktionen har inte brutits ned i någon konkret vägledning för verksamheten. Det har lett till att samord­ningen inom verksamheten har varit svag.

Myndigheten har under 2016 tagit fram strategiska mål som främst handlar om hur myndigheten ska arbeta, snarare än om verksamhetens innehåll. Stats­kontoret anser att Forum för levande historia behöver förtydliga hur styrningen hänger ihop genom att ta fram strategiska mål som tydliggör de instruktionsenliga uppgifterna samt verksamhetsmål som fungerar som en vägledning för verksamhetens innehåll. Forum för levande historia behöver också fatta beslut om vilka huvudsakliga målgrupper myndigheten ska rikta sig till.

Återskapa förtroendet mellan medarbetarna och ledningen

Forum för levande historia har initierat flera aktiviteter för att komma till rätta med myndighetens arbetsmiljöproblem. Det finns dock fortsatt stora utmaningar i det arbete som pågår. Statskontoret bedömer att om Forum för levande historia ska kunna fullgöra sitt uppdrag framöver så är det särskilt viktigt att förtroendet mellan medarbetarna och ledningen återskapas.

Statskontoret anser att myndigheten i sitt fortsatta utvecklingsarbete bör ta fasta på det som har varit framgångsfaktorer för myndighetens goda resultat. Forum för levande historia behöver därför på ett tydligare sätt ta tillvara medarbetarnas erfarenheter och kompetens i förändringsarbetet. Myndigheten behöver även tydligare prioritera arbetet med att utveckla ledarskapet.

Se över myndighetens kompetensbehov

Forum för levande historias breda uppdrag och de tillfälliga uppdrag som myndigheten har fått innebär att det är svårt att bemanna myndigheten med en fast kompetens. Statskontoret bedömer att myndighetens strategi med en hög andel rörliga kostnader för externa inköp av konsulter till stor del har varit ändamålsenlig. Myndigheten har därmed kunnat anpassa kompetensen efter behov.

Myndigheten har i nuläget ingen strategisk styrning av kompetens­för­sörj­ningen, men avser att genomföra en kompetensinventering under 2017. Stats­kontoret bedömer att inventeringen kan vara en bra grund för att göra en samlad analys av vilken kompetens som myndigheten behöver internt och vilken typ av kompetens som ska köpas in externt. Statskontoret menar också att det behövs en tydligare styrning och samordning av inköp och upp­handling av de externa konsulttjänsterna.

Statskontorets förslag

Statskontoret föreslår att regeringen bör

  • minska antalet tillfälliga uppdrag till Forum för levande historia till dess att myndighetens förändringsarbete är genomfört
  • överväga att förtydliga Forum för levande historias instruktion
  • ange i regleringsbrevet för Forum för levande historia att myndigheten ska redovisa vilka åtgärder som har vidtagits för att utveckla den inter­na styrningen och organiseringen.

Statskontoret föreslår att Forum för levande historia bör

  • prioritera bland aktiviteterna i det pågående och planerade föränd­rings­arbetet
  • ta fram en sammanhållen plan för det fortsatta förändringsarbetet utifrån de identifierade prioriteringarna
  • ta fram strategiska mål som bryter ned innehållet i instruktionen
  • fatta beslut om vilka målgrupper myndigheten främst ska rikta sig till
  • ta tillvara medarbetarnas erfarenhet och kunskap i förändringsarbetet
  • utveckla ledarskapet på myndigheten
  • utveckla och konkretisera handlingsplanen för arbetsmiljön
  • ta fram en plan för myndighetens kompetensförsörjning. 
2017:102
Sjukfrånvaron i staten år 2016 – myndigheter och sektorer

Trenden med ökad sjukfrånvaro i staten håller i sig för femte året i rad, visar Statskontorets sammanställning av sjukfrånvarostatistik. Långtidsfrånvarons andel av den totala sjukfrånvaron har också fortsatt ökat.

2017:6
Utvärdering av Migrationsverkets nya organisation

Den 1 januari 2015 övergick Migrationsverket från att vara en verksamhet organiserad utifrån verksamhetsområden till en regionalt indelad organisation. Med omorganisationen ville myndigheten öka det lokala ansvaret och samtidigt stärka den centrala styrningen. Därtill ville myndigheten utveckla det processorienterade arbetssättet.

Sammanfattning av Utvärdering av Migrationsverkets nya organisation

För att få en mer flexibel och effektiv verksamhet beslutade Migrations­verket i februari 2014 att gå från en verksamhet som var organiserad utifrån verksamhetsområden till en regionalt indelad organisation. Med omorgani­sa­tio­nen ville myndigheten öka det lokala ansvaret och samtidigt stärka den centrala styrningen. I samband med omorganisationen utvecklade man även myndighetens processorienterade arbetssätt. Den nya organisationen sjö­sat­tes den 1 januari 2015.

Statskontoret har fått i uppdrag att analysera hur Migrationsverket har genom­fört omorganiseringen av verksamheten. I uppdraget har det ingått att kartlägga och bedöma om ansvarsfördelningen, den interna styrningen och stödet till verksamheten motsvarar syftet med den nya organisationen.

Genomförandet var väl förankrat

Vår utvärdering visar att genomförandet av omorganisationen generellt sett har fungerat väl och att verksamheten i allt väsentligt har kunnat fortlöpa rela­tivt ostört. Vi bedömer att beslutet att genomföra en omorganisation vilade på en välgrundad analys och att tanken med ett ökat lokalt ansvar som balanseras med en förstärkt central styrning var motiverad utifrån tidi­ga­re erfarenheter. Den nya organisationen var även väl förankrad hos perso­na­len inför omorganisationen.

Organisationen är i stora delar ändamålsenlig

Statskontoret bedömer att den nya organisationen i stora delar motsvarar syf­tet med omorganisationen. Ansvarsfördelningen mellan de centrala funk­tio­nerna och regionerna har bland annat gjort det lättare att flytta resur­ser mellan verksamhetsområden och gjort beslutsvägarna för vissa frågor kortare. Statskontoret anser också att den nya organisationen till följd av detta har blivit mer ändamålsenlig för stora delar av verksamheten. Sam­tidigt konstaterar vi att de mål som innebär att omorganisationen ska säker­ställa enhetlighet och effektivitet i verksamheten ännu inte är uppfyllda.

Den centrala styrningen får inte fullt genomslag

För att Migrationsverkets verksamhet ska bli mer effektiv och enhetlig bedö­mer Statskontoret att den centrala styrningen behöver få ett tydligare genomslag i den operativa verksamheten. I vår analys har vi identifierat ett antal hinder för detta.

Operativa chefens mandat skapar problem

Migrationsverket har lagt all kärnverksamhet under en chef, vilket är ovan­ligt för stora myndigheter. Statskontoret bedömer att det skapas en obalans av att det finns en operativ chef som ansvarar för närmare 90 procent av myndighetens årsarbetskrafter. Det extra chefsledet gör att myndighets­led­ningen kommer längre ifrån regionerna vilket försvårar styrningen. Dess­utom blir det svårare för stödfunktionerna att genomföra sina uppdrag.

Arbetet för enhetlighet och effektivitet behöver förstärkas

Det processorienterade arbetet ska bidra till enhetliga och effektiva arbets­processer. Även om det i grunden finns en positiv inställning till att arbeta mer processinriktat har målet ännu inte fått fullt genomslag i verksamheten. Det finns flera förklaringar till att arbetet inte har nått ända fram.

Kvalitetsavdelningen får inte genomslag
Statskontoret konstaterar att kvalitetsavdelningen, som ansvarar för myn­dig­hetens löpande förbättringsarbete, i allt för hög grad saknar legitimitet i regio­nerna. Den operativa delen av organisationen upplever att kvalitets­avdel­ningen inte förstår deras verksamhet och dess behov. Detta har för­svårat kvalitetsavdelningens arbete och möjlighet att stödja den operativa verk­samheten.

Tudelat ansvar försvårar genomslaget för processorienteringen
Det tudelade ansvaret mellan kvalitetschefen och den operativa chefen leder till dubbla styrsignaler, vilket medför att det blir oklart för medarbetarna vad som är prioriterat.

Ingen tydlig motpart i regionerna
För närvarande har sektionscheferna i vissa regioner processansvar, medan de i andra regioner inte har det. Avsaknaden av en tydlig motpart för den centrala styrningen i samtliga regioner har hämmat genomslaget för pro­cess­orienteringen.

Behov av strategisk styrning och ett samlat huvudkontor

Utrymmet för att hantera strategiska frågor har varit begränsat för Migra­tions­verket. Statskontoret menar att det framöver finns ett behov av en mer strategisk och samlad styrning. Ledningsgruppen diskuterar i dag i relativt liten omfattning övergripande prioriteringar. Därtill har vi sett att general­direk­tören har delegerat den långsiktiga strategiska myndighetsstyrningen till ekonomidirektören och att samordningen av huvudkontorets avdel­ningar brister. Sammantaget hämmar det en harmoniserad och strategisk styr­ning av verksamheten.

Statskontorets förslag

I rapporten lämnar Statskontoret ett antal förslag som syftar till att komma till rätta med de identifierade problemen. Statskontoret föreslår att Migra­tions­verket

  • avskaffar nivån med en operativ chef och utreder var nuvarande stöd­funktioner under den operativa chefen ska placeras
  • avskaffar kvalitetsavdelningen och förlägger förändringsarbetet och utvecklingen av processer till huvudkontoret med representanter i regio­nerna
  • fastställer sektionschefernas ansvar i processarbetet
  • säkerställer att det finns en strategisk styrning, bland annat genom att slutföra arbetet med en verksamhetsstrategi och att generaldirektören inte delegerar den långsiktiga strategiska myndighetsstyrningen
  • klargör i vilka frågor, forum och former som samverkan mellan myn­dig­hetens avdelningar ska äga rum.
2017:4
Myndighetsanalys av Riksarkivet

Statskontoret har analyserat Riksarkivet. Statskontorets samlade bedömning är att Riksarkivet fullgör sitt uppdrag på ett tillfredsställande sätt. Riksarkivet och regeringen bör dock hantera ett antal utmaningar som är betydelsefulla för Riksarkivets verksamhet och resultat framöver. Till dessa utmaningar hör att besvara det stora antalet skriftliga förfrågningar som Riksarkivet får. Riksarkivet står också inför en fortsatt storskalig digitalisering av det arkivmaterial de förvarar samt lever med en viss osäkerhet när det gäller antalet framtida leveranser av arkivmaterial från andra myndigheter.

Sammanfattning av Myndighetsanalys av Riksarkivet

På uppdrag av regeringen har Statskontoret analyserat Riksarkivet enligt modellen för myndighetsanalyser. Det innebär att vi har analyserat Riks­arkivets förutsättningar, verksamhet, resultat och utmaningar.

Riksarkivet har ett särskilt ansvar för den statliga arkivverksamheten och för arkiv­vården i landet. Deras verksamhet kan delas upp i två huvud­sakliga upp­drag, som vi har benämnt kulturarvsuppdraget och det förvaltnings­orien­terade uppdraget:

  • Kulturarvsuppdraget: Riksarkivet ska bevara, tillgängliggöra och tillhandahålla det arkivmaterial som de själv förvarar. Det förvarade materialet kommer till största delen från andra myndigheter.
  • Det förvaltningsorienterade uppdraget: Riksarkivet ska kontrol­le­ra den offentliga arkivverksamheten och påverka andra arkiv­bil­dare, exempelvis genom att ta fram föreskrifter, utöva tillsyn och utbilda. Riksarkivet ska också ha en nationell överblick över arkiv­frågorna.

Riksarkivet fullgör uppdraget men står inför ett antal utmaningar

Statskontorets samlade bedömning är att Riksarkivet fullgör sitt uppdrag på ett tillfredsställande sätt. Riksarkivet och regeringen bör dock hantera ett antal utmaningar som är betydelsefulla för Riksarkivets verksamhet och resultat framöver.

Kulturarvsuppdraget står för 85 procent av Riksarkivets kostnader. Denna del av verksamheten fungerar generellt sett väl, och intressen­ter­na är överlag nöjda med hur Riksarkivet arbetar med uppdraget. Riks­arkivet har i huvudsak hållit en jämn nivå under de senaste åren när det gäller volym, prestationer och kvalitet. Statskontoret konstaterar också att Riksarkivets ekonomi i dag är i balans.

Men vår analys visar samtidigt att Riksarkivet bör förbättra stödet till andra myndigheter och effektivisera delar av verksamheten. De står bland annat inför en fortsatt storskalig digitalisering av arkivmaterialet. Dessutom levererar andra myndigheter mindre mängder arkivmaterial än tidigare, vilket gör framtiden oviss.

Förändringsåtgärderna behöver få genomslag

Riksarkivet har bedrivit ett omfattande förändringsarbete mer eller mindre kontinuerligt under de senaste sju åren. En bakgrund till detta är den stora förändringen av organisationen som skedde under 2010, när de sju tidigare fristående landsarkiven slogs samman med det dåvarande Riksarkivet. Förändringsarbetet har ännu inte uppnått det önskade resul­tatet och är långt ifrån avslutat.

Riksarkivet planerar flera åtgärder för att förändra organisationen. Enligt Statskontoret är det viktigt att Riksarkivet genomför och följer upp dessa åtgärder. Framför allt är det viktigt att Riksarkivet blir en mer sammanhållen myndighet, att de utvecklar en långsiktig plan för sin kompetensförsörjning och att de identifierar hur verksamheten kan bli effektivare.

Riksarkivet behöver effektivisera arbetet med skriftliga förfrågningar

Riksarkivet har haft svårt att besvara det stora antalet skriftliga förfråg­ningar som de får in inom en rimlig tid. Detta har bland annat lett till att Riksarkivet har fått prioritera ned andra delar av verksamheten. Arbets­be­last­ningen bör minska efter hand, med hjälp av nya webbtjänster, digi­tal tillgång till arkivmaterial och Riksarkivets införda policy om att inte ta emot pappersmaterial som är yngre än 20 år. Men Statskontoret anser ändå att Riksarkivet behöver effektivisera arbetet med att besvara skrift­liga förfrågningar, eftersom det tar så stora resurser i anspråk.

Att digitalisera arkivet skapar möjligheter och utmaningar

Arbetet med att digitalisera arkivmaterialet har medfört såväl möjlig­heter som utmaningar för Riksarkivet. Till möjligheterna hör en ökad för­måga att tillgängliggöra och tillhandahålla arkivmaterialet. Till utmaningar­na hör att Riksarkivet inte kan ersätta sitt kulturarvsmaterial med digitala representationer. Därmed blir inte kostnaderna för verk­sam­heten nödvändigtvis mindre genom digitalisering.

I dagsläget är endast 3 procent av Riksarkivets arkivmaterial digitalise­rat. De kommer därför att behöva digitalisera i stor skala under många år framöver. Enligt Statskontoret är det viktigt att Riksarkivet genomför detta arbete på ett långsiktigt, strategiskt och kostnadseffektivt sätt.

Myndigheterna minskar sina leveranser till Riksarkivet

Antalet leveranser av arkivmaterial från statliga myndigheter har mins­kat successivt under det senaste decenniet. Det beror bland annat på att vissa myndigheter planerar att själva långtidsförvara sina arkiv. Detta kan leda till att myndigheterna inte använder de statliga resurserna på ett effektivt sätt. Det påverkar också Riksarkivets ekonomi och deras möj­lig­heter att långsiktigt planera sin verksamhet. 

Myndigheterna efterfrågar mer stöd av Riksarkivet

Statskontorets analys visar att andra myndigheter vill få mer praktiskt stöd från Riksarkivet. De vill också få bättre vägledning om hur de ska agera i sin roll som arkivbildare. Efterfrågan är särskilt stor på grund av myndigheternas utveckling mot en e-förvaltning. Utan en samordnande kraft i denna utveckling riskerar myndigheterna att behöva lösa samma problem på var sitt håll, vilket kan bli både kontraproduktivt och dyrt.

Statskontorets förslag till Riksarkivet och regeringen

För att kunna hantera dessa utmaningar föreslår Statskontoret att Riks­arkivet

  • upprättar en strategisk, långsiktig plan för arbetet med att digita­li­se­ra arkivmaterialet
  • ser över möjligheterna att förbättra stödet till myndigheterna i deras roll som arkivbildare.

Statskontoret föreslår även att regeringen

  • ger Riksarkivet i uppdrag att redovisa hur de kan effektivisera arbe­tet med skriftliga förfrågningar
  • ger Riksarkivet i uppdrag att redovisa de ekonomiska konsek­ven­ser­na av att göra deras digitala arkivinformation tillgänglig som avgifts­fri, öppen data
  • ser till att den kommande översynen av arkivområdet lämnar förslag som underlättar för Riksarkivet att förutse intäkterna från komman­de leveranser och deras framtida behov av förvaringsutrymme
  • ser till att Riksarkivets mandat och roll i den offentliga arkivverk­sam­hetens utveckling mot e-förvaltning först utreds inom ramen för den kommande översynen av arkivområdet och sedan förtydligas.
2017:2
Myndighetsanalys av Konstnärsnämnden

Statskontoret har analyserat verksamheten vid Konstnärsnämnden. Konstnärsnämnden ska främja konstnärers möjligheter att utveckla sitt konstnärskap och verka för konstnärlig utveckling, främst genom att fördela statliga stipendier och bidrag men även genom andra främjande insatser. Myndigheten ska också analysera och sprida kunskap om konstnärernas ekonomiska och sociala villkor.

Sammanfattning av Myndighetsanalys av Konstnärsnämnden

Konstnärsnämnden ska främja konstnärers möjligheter att utveckla sitt konstnärskap och verka för konstnärlig utveckling, främst genom att fördela stipendier och bidrag men även genom andra åtgärder. Myndig­heten ska också analysera och sprida kunskap om konstnärernas eko­no­miska och sociala villkor. Yrkesverksamma konstnärer är den främs­ta målgruppen. Karaktären på och bredden i Konstnärsnämndens upp­gif­ter innebär att myndigheten behöver samverka med många aktörer, både nationellt och internationellt.

Uppgifterna och verksamheten har utökats

Under senare år har Konstnärsnämndens uppgifter blivit fler och verk­sam­heten har därigenom fått en större omfattning. Med detta har följt fler anställda, nya målgrupper, mer pengar att fördela och fler besluts­organ. Med sina 28 anställda är Konstnärsnämnden fortfarande en jäm­förelsevis liten myndighet. Trots detta är den samlade organisationen snårig med många besluts­- och berednings­organ. Den utökade verksam­heten har också medfört att myndighetens uppgifter har närmat sig andra kulturmyndigheters, som Kulturrådet och Kultur­analys.

Konstnärsnämnden fullgör i allt väsentligt sitt uppdrag

Statskontoret bedömer att Konstnärsnämnden i allt väsentligt fullgör sitt uppdrag. Det underrepresenterade könet gynnas i bidragsgivningen och myn­dig­heten redovisar den regionala spridningen av sin bidragsfördel­ning. Konstnärerna anser att de statliga bidragen stödjer deras inter­natio­nella utbyte. Kvaliteten i bidragsgivningen garanteras i hög grad av de arvoderade ledamöterna i Konstnärsnämndens berednings- och besluts­organ. Myndigheten gör även utredningar, sprider information om konst­­närers ekonomiska och sociala villkor samt svarar för en webbplats för konstnärer om skatte- och trygghetssystemens utformning. 

Svårt att bedöma om resurserna används effektivt

Statskontoret anser att det är svårt att bedöma om Konstnärsnämnden använder sina resurser effektivt. Konstnärsnämnden gör ingen samlad analys i sin årsredovisning av kostnads­utvecklingen i verksamheten där kost­naderna ställs i relation till hur myndighetens prestationer har ut­veck­lats.

Regeringen ger Konstnärsnämnden relativt stort mandat

Regeringen ger genom sin resultatstyrning och finansiella styrning Konst­närsnämnden ett relativt stort mandat att själva avgöra hur verk­sam­heten ska genomföras och utvecklas samt hur mycket medel som kan användas för verksamheten. Samtidigt har regeringen ett stort infly­tan­de över delar av verksamheten, regeringen beslutar till exempel om de särskilda beslutsorganens antal och samman­sättning. Till en del mins­kar detta Konstnärs­nämndens möjligheter att kunna påverka sin orga­ni­se­ring och att utföra verksamheten effektivt.

Flera utmaningar framöver

Konstnärsnämnden har under senare tid identifierat flera utvecklings­behov och genomför nu förändringar i sin organisation samt förbättrar den interna styrningen och kontrollen. Nya chefer har relativt nyligen kommit på plats. Samtidigt löper förordnandet för den nuvarande myn­dig­hetschefen (direktören) ut den 1 juni 2017. Statskontoret ser mot denna bakgrund flera utmaningar för Konstnärsnämnden framöver. Någ­ra av dessa menar vi att de själva kan hantera medan andra förut­sät­ter åtgärder från regeringens sida.

Ge den nya myndighetschefen en bra start

Ledarskapet i myndig­heten har hittills i hög grad varit koncentrerat till direktören och en ställföreträdande direktör. Stats­kontoret anser att det är viktigt att Konstnärsnämndens styrelse och direktör noga planerar för överlämnandet till en ny direktör. Det är viktigt att den nya direktören får en bra start och att kompetensförlusterna för verksamheten minime­ras. Det behövs också en aktuell doku­men­tation över bland annat på­gåen­de utvecklingsarbete. 

Fullfölj arbetet med de organisatoriska förändringarna och justera vid behov

Statskontoret ser i första hand fördelar med de organisatoriska föränd­ringar som Konstnärsnämnden nu genomför. Myndigheten har inrättat nya chefsbefattningar och tagit fram en kompletterande intern arbets­ord­ning som tydliggör chefernas ansvarsområden. Vi vill dock betona vik­ten av att Konstnärs­nämnden fullföljer arbetet med att delegera och ytter­li­gare tydliggöra ansvarsfördelning inom myndigheten, men sam­tidigt är vaksam på behovet av justeringar.

Säkerställ den interna styrningen och kontrollen

Statskontoret anser att Konstnärsnämndens pågående arbete med att stär­ka den interna styrningen och kontrollen är väl motiverat, men det är ännu för tidigt att bedöma resultatet av insatserna. Myndig­heten har bland annat sett över sina arbetsrutiner, tagit fram centrala styrdokument och förstärkt det administrativa stödet. Samtidigt har arbetet med att länka ihop det digitala ärendehanteringssystemet för stipendie- och bidrags­­ansökningar med ekonomisystemet inte kunnat slutföras som pla­nerat. Konstnärsnämnden har heller inte genomfört en risk- och sår­bar­hetsanalys som täcker myndighetens samlade verksamhet. Stats­kon­to­ret bedömer därför att Konstnärsnämndens styrelse fortsatt behöver följa arbetet och särskilt uppmärk­samma frågor som berör myndighetens interna styrning, funktionssätt och utvecklingsbehov.

Involvera medarbetarna i utvecklingsarbetet

Statskontoret bedömer att Konstnärs­nämnden bör skapa arbetsformer som bättre tar till vara medarbetarnas kunskaper, erfarenheter och enga­ge­mang i såväl den löpande verksamheten som det långsiktiga utveck­lingsarbetet. En bra samverkan mellan ledning och medarbetare är vik­tig, inte minst nu när pågående förändringar i organisation och arbetssätt ska realiseras.

Gör en samlad analys av stödet till konstnärerna

Statskontoret anser att Konstnärsnämnden bör överväga att göra en sam­lad analys av vad myndighetens stöd till konstnärer ger för resultat. En djupare och mer samlad analys kan ge ett bättre underlag för den fram­tida prioriteringen mellan olika typer av främjande insatser. Analysen skulle också kunna ge regeringen en bättre bild av myndig­hetens resul­tat. Statskontoret bedömer att en sådan analys med fördel kan genom­föras i dialog med den utredning som för närvarande ser över de statliga insatserna för professionellt verksamma konstnärer.

Överlåt utnämningsmakt till Konstnärsnämnden

Statskontoret anser att regeringen bör överväga att överlåta till Konst­närs­nämndens styrelse att utse ledamöterna i de två beslutsorganen Bild­konstnärsfonden och Kulturbryggan. Vi bedömer att det skulle göra styr­kedjan och ansvarsförhållandena tydligare mellan regeringen och Konst­närs­nämnden samt mellan styrelsen och de två beslutsorganen. Kvaliteten i Konstnärsnämndens bidragsgivning förutsätter att personer med rätt kvalifikationer deltar i myndighetens berednings- och besluts­processer. Detta talar för att myndigheten själv har ett stort intresse av att få kompetenta ledamöter till beslutsorganen.

Öka transparensen i myndighetens samlade förvaltningskostnader

Konstnärsnämndens anslagskonstruktion har en bristande transparens när det gäller dels hur mycket myndigheten får använda av sitt ena sak­anslag för administration, dels hur mycket den faktiskt använder. Stats­kon­toret anser därför att regeringen bör ställa krav på Konstnärs­nämn­den att redovisa sina verksamhets­kostnader mer utförligt. Regeringen bör även överväga att per anslagspost ange vilka högsta belopp som får användas för att täcka kostnader för myndighetens förvaltning.

2017:3
Myndighetsanalys av Statens Skolinspektion

Statskontoret har analyserat verksamheten vid Statens Skolinspektion (Skolinspektionen). Skolinspektionen granskar skolor och bedömer ansökningar om att bedriva fristående skola.

Sammanfattning av Myndighetsanalys av Statens Skolinspektion

Statskontoret har på regeringens uppdrag utfört en myndighetsanalys av Skol­inspektionen. Det innebär att vi översiktligt har analyserat Skol­inspektionens förutsättningar, verksamhet och resultat. Vi lämnar även ett antal rekommen­dationer till regeringen och Skolinspektionen.

Skolinspektionen fullgör uppdraget

Statskontoret bedömer att Skolinspektionen fullgör sitt samlade upp­drag. Myndigheten håller en hög produktivitet och framstår överlag som effektiv och välfungerande.

Inspektionens inriktning är ifrågasatt, men uppdraget som tillsynsmyndighet har begränsningar

Det finns en kritik bland myndighetens målgrupper mot att Skolinspekt­ionens fokus på regelefterlevnad är väl snäv. Bland såväl huvudmän som personal och ledning inom skolan efterlyser många ett större fokus på centrala kvali­tetsfrågor och mer stöd till utveckling. Det finns även en kritik mot Skol­inspektionens dokumentationskrav, som upplevs som betungande.

Målgrupperna för Skolinspektionens verksamhet uppfattar överlag att myn­dighetens kunskapsåterföring är alltför begränsad. Det gäller till­synen, men också myndighetens mer tematiskt orienterade kvalitets­granskningar.

Skolinspektionen har en stor frihet att utforma sin inspektionsverksam­het på det sätt man bedömer är mest ändamålsenligt. En huvudsaklig tonvikt på regelefterlevnad eller på mer kvalitativt orienterade inslag är därmed inte på förhand given, utan kan utformas så som myndigheten finner det lämpligt.

Statskontoret kan emellertid konstatera att uppdraget som tillsyns­myndighet medför begränsningar. Det finns redan i dag överlappningar mellan Skol­inspektionens och Skolverkets uppdrag. En utveckling mot en allt mer stöd­jande och rådgivande roll för Skolinspektionen riskerar därför att medföra ytterligare gränsdragningsproblem mellan myndig­heterna.

Regeringen bör förtydliga inspektionens framtida roll

Regeringens styrning av Skolinspektionen är inte detaljerad och medger ett relativt stort utrymme för myndigheten att själv bestämma över sin verksam­het. Statskontoret bedömer att detta är ett ändamålsenligt sätt att styra en till­synsmyndighet som Skolinspektionen.

Statskontoret ser dock att de signaler som når Skolinspektionen om utform­ningen av tillsynen inte är alldeles enkla att förena. Regeringens tillitsreform syftar exempelvis till att balansera behovet av kontroll med förtroende för medarbetarnas verksamhetsnära kunskap, vilket skulle kunna tala för en mer begränsad kontroll av regelavvikelser. Samtidigt finns det en efterfrågan på att Skolinspektionen ska kontrollera hur sko­lor och huvudmän lever upp till skollagen och andra regleringar samt säkerställa att offentliga medel används till just den verksamhet som de är avsedda för.

Statskontoret rekommenderar därför att regeringen förtydligar sina för­vänt­ningar framöver på myndighetens tillsyn.

Regeringen bör se över insynsrådet

Statskontoret rekommenderar att regeringen överväger nyttan med Skol­inspektionens insynsråd.

Regeringen bör följa utvecklingen av antalet anmälningar

Antalet anmälningar om skolsituationen för enskilda elever har ökat påtagligt de senaste åren. Skolinspektionen har hittills klarat detta väl genom att effek­tivisera ärendehandläggningen. Om trenden fortsätter kommer dock myndig­heten och ytterst regeringen att behöva ta ställning till om denna uppgift ska prioriteras och i så fall hur handläggningen ska finansieras.

Skolinspektionen bör förbättra kunskapsåterföringen

Det finns en stor efterfrågan bland Skolinspektionens målgrupper på en ökad kunskapsåterföring när det gäller de granskningar som myndig­heten gör.

Statskontoret bedömer att Skolinspektionens kunskapsåterföring bör förbätt­ras, både när det gäller beslut och bedömningar inom ramen för myndighetens regelbundna tillsyn och Skolinspektionens kvalitets­granskningar.

Skolinspektionen bör skapa ett större utbyte mellan de regionala avdelningarna

Skolinspektionen har en regional organisation med avdelningar på fem orter. Myndigheten arbetar aktivt med en processorienterad styrning av de centrala uppgifterna, som överlag har ett fokus på effektivitet och produktivitet. Denna styrning bidrar till att myndigheten bland annat har effektiviserat ärendehand­läggningen. Vi ser dock även att myndigheten i vissa delar har en väl detalje­rad styrning, och har haft en stor tilltro till nyttan med omfattande styrdoku­ment. Myndigheten har dock börjat arbeta med att minska mängden styr­dokument.

Statskontoret bedömer att det är en riktig prioritering, men vi ser också att myndigheten bör se över möjligheten att skapa ett större utbyte och lärande mellan de regionala avdelningarna. Det kan bidra till en ökad likvärdighet mellan skolinspektörernas tillsynsbedömningar vid de olika avdelningarna.

Skolinspektionen bör se över kompetensförsörjningen

Skolinspektionens personalomsättning är relativt hög. Samtidigt har sjuk­skrivningarna ökat de senaste åren, om än i linje med utvecklingen i allmänhet på statliga myndigheter. Eftersom även långtidssjukskriv­ningarna har ökat på myndigheten finns det dock skäl för myndigheten att följa utvecklingen och se över sina rutiner.

2016:26A
Tillitsbaserad styrning i statsförvaltningen. Kan Regeringskansliet visa vägen?

Statskontoret har på uppdrag av regeringen analyserat hur statens styrning av offentlig sektor kan utvecklas. Som en del i detta arbete har filosofie doktor Cajsa Niemann, verksam vid Förvaltningsakademin vid Södertörns högskola, haft i uppdrag att med utgångspunkt i sin forskning diskutera ett exempel på tillitsbaserad styrning i staten: relationen mellan politiker och tjänstemän i Regeringskansliet.

2016:22
Ombildningen till en sammanhållen polismyndighet. Delrapport 1 om genomförandearbetet

Den 1 januari 2015 ombildades Rikspolisstyrelsen, de 21 länspolismyndigheterna och Statens kriminaltekniska laboratorium till en sammanhållen myndighet, Polismyndigheten. Statskontoret har fått regeringens uppdrag att utvärdera ombildningen utifrån målen för reformen. Det övergripande målet är att den nya organisationen ska skapa förutsättningar för ett förbättrat verksamhetsresultat och en högre kvalitet i polisens arbete.

Sammanfattning av Ombildningen till en sammanhållen polismyndighet. Delrapport 1 om genomförandearbetet

Statskontorets uppdrag

Den 1 januari 2015 ombildades polisen till en sammanhållen myndighet, Polis­myndigheten. Statskontoret har fått regeringens uppdrag att utvär­de­ra ombildningen. Utvärderingen ska göras i förhållande till de mål regeringen och riksdagen har angett för reformen. De övergripande målen är att den nya organisationen ska skapa bättre förutsättningar för ett förbättrat verksamhetsresultat och en högre kvalitet i polisens arbete.

Uppdraget ska delredovisas till regeringen senast den 1 oktober 2016 respektive den 1 oktober 2017. Slutredovisningen ska ske senast den 1 oktober 2018. Denna rapport är den första delrapporten i uppdraget.

I denna delrapport ligger tyngdpunkten på hur omorganisationen har genomförts och om polisen har skapat tillräckliga förutsättningar för att på sikt nå målen med reformen. Eftersom omorganisationen fortfarande pågår, är det ännu för tidigt att bedöma reformens effekter för polisens verksamhet. Vi bedömer att det sannolikt är först mot slutet av vår utvär­dering som det är möjligt att uttala sig om reformens effekter på verk­sam­hetsresultatet och se några tendenser för hur verksamhetsresultatet kan komma att utvecklas på sikt. Vår analys kommer därför att fördjupas i dessa delar i de kommande rapporterna.

Flera viktiga delar av omorganisationen är genomförda

Statskontorets sammanfattande bedömning är att polisen hittills har genom­fört flera viktiga delar av omorganisationen, men att många utmaningar återstår. Även om flera moment i genomförandearbetet skulle ha kunnat fungera bättre, så har omorganisationen i vissa avseen­den nått så långt som det är rimligt att förvänta sig.

Stärkt nationell förmåga och bättre samordning

Polismyndighetens operativa förmåga på nationell nivå har stärkts som en följd av den nya organisationen. Resurserna kan nu användas mer flexibelt och möjligheterna till samordning har förbättrats.

Polisen har i flera fall under 2015 och 2016 behövt göra nationella kraft­samlingar. Det har bland annat gällt den yttre gränskontrollen, i samband med vissa grova våldsbrott och vid hot om terrordåd. Att förutsätt­ningar­na för att samverka har förbättrats syns även på lägre nivå, exempelvis vad gäller ärende- och brottssamordning.

På väg att bli en nationell polis

Polismyndigheten har skapat en grund för att styra och leda polisen som en sammanhållen myndighet. De tidigare länspolismyndigheterna skilde sig åt på många sätt. Polismyndigheten har etablerat nationella styrfor­mer som i flera avseenden saknades tidigare, till exempel en nationell operativ avdelning med starkt mandat och en nationell operativ led­nings­grupp. Det finns nu också en beslutad och accepterad styrfilosofi och styrmodell.

Steg har tagits för att komma närmare medborgarna

Polismyndigheten har tagit flera initiativ som på sikt kommer att stärka polisens kontakt med medborgarna. Ett exempel på en sådan åtgärd är att så kallade medborgarlöften har börjat användas. Samverkan med kom­munerna har förstärkts genom införandet av särskilda kommun­poliser. Ytterligare en satsning är områdespoliserna, som ansvarar för det brottsförebyggande arbetet inom ett utpekat område. Dessa funk­tio­ner och verktyg är i hög grad på plats inom organisationen.

Viktiga och svåra utmaningar återstår

Även om flera delar av omorganisationen är på väg att genomföras kvar­står en rad utmaningar.

Genomförandet av reformen har fördröjts

En erfarenhet av tidigare stora myndighetsreformer, både i Sverige och i andra länder, är att genomförandet ofta är mer komplext och tar längre tid än vad som har förutsetts. Omorganisationen av polisen är en av de mest omfattande reformerna inom svensk statsförvaltning på många år. Det är därför rimligt att förvänta sig svårigheter och fördröjningar i genom­förandet.

En oförutsedd omständighet är de utökade uppgifterna relaterat till asyl- och flyktingmottagandet. Det har också visat sig ta längre tid än planerat att tillsätta ordinarie chefer, liksom att tillgodose lokalbehoven och att få ett ändamålsenligt verksamhetsstöd på plats. Dessa omständigheter har bidragit till att fördröja genomförandet av den nya organisationen.

Krävs ökat fokus på medarbetarskap och förankring

I genomförandet av reformen har tyngdpunkten hittills legat på central­styr­ning och att stärka den nationella strukturen. Fortsättningsvis be­höver Polismyndigheten även lägga tyngd på att stärka medarbetar­skapet i organisationen. Den nya styrfilosofin och styrmodellen bygger på en kombination av ökad enhetlighet och ökat fokus på medarbetar­skap.

I inledningsskedet har det i många fall varit nödvändigt att betona enhetlighet. Samtidigt har det medfört ett glapp mellan vad många chefer och medarbetare har förväntat sig av reformen och det faktiska utfallet. Förändringsarbetet har i detta avseende försvårats av att ordi­narie chefer inte har varit på plats i hela organisationen. Nu när alla chefsled har blivit bemannade finns förutsättningar för att få till stånd en nystart i kommunikation, förankring och ledarskap i det fortsatta genom­förandet.

Lokalpolisområdenas behov bör prioriteras ytterligare

I det fortsatta arbetet behöver det lokala polisarbetet prioriteras. Hittills har enhetlighet och att stärka den nationella nivån prioriterats i för­hål­lande till lokal anpassning och arbetet i lokalpolisområdena.

För att på sikt nå målen med omorganisationen bör lokalpolisområdena tillförsäkras tillräckliga beslutsbehörigheter för att kunna styra och pla­ne­ra sitt arbete. De behöver även ändamålsenliga resurser för att kunna bedriva arbetet i lokalsamhället med uthållighet.

Polismyndigheten behöver även utveckla uppföljningen av sin verksam­het, så att den speglar den nya styrfilosofin och styrmodellen. Det inklu­de­rar bland annat att ta fram metoder för att kunna följa resultaten av det lokala polisarbetet.

Utredningsverksamheten måste stärkas

Polismyndigheten måste i högre grad prioritera utredningsverksamheten för att nå reformens mål om att förbättra resultaten inom utredning och lag­föring. Under en följd av år har utredningsverksamhetens resultat kontinuerligt försämrats. För att komma tillrätta med detta krävs ett lång­siktigt arbete. Det handlar både om att stärka utrednings­verk­sam­heten resurs- och kompetensmässigt och om att utveckla och införa nya arbetsmetoder.

Utvecklingsinitiativen bör samordnas och prioriteras

I det fortsatta utvecklingsarbetet bör Polismyndigheten i högre grad prioritera mellan och samordna olika initiativ än vad man hittills gjort. Att utveckla verksamheten är nödvändigt, liksom att höja ambitions­nivån i både kärn- och stödverksamheten. Bristen på samordning har dock lett till svårigheter för kärnverksamheten att ta sig an nya arbetssätt och verktyg.

Detta gäller inte minst initiativ som tas från de nya nationella gemen­samma avdelningarna. Kärnverksamhetens behov bör vara utgångs­punk­ten vid det fortsatta arbetet med att utveckla och effektivisera stöd­funktionerna. Ett led i detta är att säkerställa att den pågående effek­ti­vi­se­ringen inte medför att administrativa uppgifter flyttas över till kärn­verk­samhetens chefer och ledningsstöd.

Om offentlig sektor 29
Förändringsprocesser i stora organisationer

Hur lång tid tar en omorganisation? Vad kostar det? Hur genomför man förändringarna på ett effektivt sätt? Frågorna är utgångspunkt för denna forskningsöversikt som Statskontoret har tagit initiativ till.

2016:18
Myndighetsanalys av Myndigheten för delaktighet

Statskontoret har analyserat verksamheten vid Myndigheten för delaktighet. Myndigheten ska bland annat följa upp och analysera hur staten och kommunerna genomför regeringens funktions­hinderspolitik samt sprida information och kunskap till stöd för politikens genomförande.

Sammanfattning av Myndighetsanalys av Myndigheten för delaktighet

Myndigheten för delaktighet startade sin verksamhet den 1 maj 2014 när myndigheten Handi­sam slogs ihop med delar av den ideella föreningen Hjälpmedels­institutet. Regeringen ville skapa en samlad organisa­tion för ett effekti­vare och mer kun­skaps­baserat arbete inom funk­tions­hinders­politiken. Statskontorets analys av Myndig­heten för delaktighet visar att det är långt kvar innan regeringens mål är uppnått.

Främja ett effektivt genomförande av funktionshinderspolitiken

Myndigheten för delaktighet ska på olika sätt främja ett effektivt genom­föran­de av regeringens tvärsektoriella funktionshinderspolitik. En av myndig­hetens upp­gifter är att följa upp och ana­lysera hur statliga myn­digheter och kommuner genom­för poli­ti­ken. Andra uppgifter är att sprida information och kunskap till stöd för genom­förandet. Till följd av orga­nisationsförändringen tillkom uppgifter såsom välfärds­teknologi och upphandling av ledar­hundar.

Myndighetens verksamhet bedrivs inte effektivt

Statskontoret bedömer att Myndigheten för delaktighet inte bedriver en effek­tiv verksamhet. De två första åren har myndig­heten uppvisat låg pro­duktivitet och svaga resultat i förhållande till både de egna och intres­sen­ternas förvänt­ningar. En del av den externa kritiken mot myndig­heten hand­lar om att produk­terna inte håller förväntad kvalitet eller är tillräckligt analytiska. Myn­dig­heten har inte använt sina tilldelade anslagsmedel. Av anslagna 85 miljo­ner kronor 2015 lämnade myndigheten tillbaka 12.

Många interna rutiner som är nöd­vändiga för att myndigheten ska kunna be­driva en effektiv verk­sam­het av hög kvalitet är inte på plats. Det gäller rutiner för bland annat beredning och beslut, kvalitets­säkring, projekt­styr­ning och publicering. Myndighetens informa­tions- och kunskapsspridning har påver­kats negativt till följd av att myndighetens kommunikations­funk­tion inte har fungerat tillfredsställande under två års tid.

Andra uttryck för att verksamheten inte bedrivs effektivt är att delar av myn­dig­hetens verksamhet inte är tydligt avgränsad mot den som andra myndig­heter bedriver. Statskontoret bedömer att överlappningarna är störst inom välfärdsteknologi, tillgänglighet i byggd miljö och standar­disering.

Myndigheten söker fortfarande sin roll

Myndigheten för delaktighet söker fortfarande sin roll i funk­tions­hinders­poli­tiken och hur den ska väga av olika intressen. Som statlig myndig­het måste den avväga allmänintresset mot funktions­hinderspolitikens sär­intressen. Om myndigheten lutar för mycket åt särintresset kan dess tro­värdighet ifråga­sättas. Om myndigheten enbart utgår från allmänintresset kan dess relevans för funktionshinderspolitiken minska. Myndigheten måste också balansera mellan att å ena sidan vara sektorsövergripande, bland annat i uppgiften att följa upp funktions­hinders­politikens utfall, och å andra sidan sektorsspecifik, bland annat genom att kunna arbeta med välfärdsteknologi inom vissa sekto­rer, som exempelvis inom social omsorg. Om myndigheten arbetar alltför sektorsspecifikt riskerar den att ta över andra myndigheters uppgifter.

Internt har myndigheten inte kunnat nå samsyn om hur uppdraget i instruk­tionen ska tolkas och därmed inte heller hur verk­sam­heten ska inriktas och utföras så att resurserna används på bästa sätt. Bristen på samsyn har inneburit att personalen på myndigheten har dragit åt olika håll. Myndig­heten har därmed arbetat både för särintresset och all­män­­intresset samt både sektors­över­gripande och sektorsspecifikt. Detta har avspeglat sig i svaga resul­tat, arbetsmiljö­problem och ett lågt förtroende för myndighetens ledning. 

Tolkningsutrymmet i uppdraget har bidragit till den tröga starten

Statskontoret bedömer att myndighetens tröga start och problem att hitta sin roll till stor del har sin grund i att regeringens uppdrag till myndigheten inte är tillräckligt tydligt och avgränsat. Utöver att instruktionen medger stort utrym­me för tolkning har regeringen genom vissa sektorsspecifika och opera­tiva uppdrag till myndigheten bidragit till att göra både myndigheten och dess intressen­ter osäkra på verksam­hetens inriktning. Uppdrag av sådan karaktär överens­stämmer inte heller med regeringens tidigare uttalanden om att myndig­heten ska arbeta sektorsövergripande. Regerings­upp­dragen har också krävt resurser och minskat myndighetens utrymme att på egen hand forma sin verksamhet utifrån de instruktionsenliga uppgifterna.

Trögheterna beror också på luckor i förarbetet

Förklaringar till den tröga starten beror också på luckor i förarbetet till orga­ni­sations­föränd­ringen. När myndigheten startade sin verksamhet var det till exempel inte klarlagt vad det nya uppdraget inom välfärdsteknologi inne­bar eller vilken kompetens ett mer kunskapsbaserat arbete skulle kräva. Myn­dig­hetens samlade kompetensbas matchar inte det förändrade upp­draget. Än så länge har myndigheten ingen strategi för sin kompetens­för­sörjning, men ser behov av fler med analytisk och strategisk kompetens.

Bli en effektiv sektorsövergripande kunskapsmyndighet

Om Myndigheten för delaktighet ska kunna infria regeringens förväntningar på resultat, effektivitet och kvalitet så behöver myndig­heten arbeta på en mer sektorsövergripande nivå framöver. Det innebär bland annat att myn­dig­hetens uppgifter och verksamhet till en del behöver renodlas och att över­lappningar mot andra myndigheter behöver minska. Myn­dig­heten behöver också arbeta mer kunskapsbaserat och analytiskt.

För att åstadkomma denna förändring krävs lämpliga åtgärder av både rege­ringen och Myndigheten för delaktighet. Regeringen behöver förändra sin styr­ning för att ge myndigheten bättre förutsättningar. Myndigheten för del­aktig­het behöver fortsätta sitt utvecklingsarbete, vilket kräver besluts­kraft och uthållighet.

Förtydliga instruktionen och minska antalet särskilda uppdrag

Statskontoret föreslår att regeringen förtydligar myndighetens instruktion och anger tydligare resultatförväntningar på verksamheten när så behövs. I instruk­tionen är uppgifter och målgrupper vagt angivna. Instruktionen inne­hål­ler också överlapp­ningar som bland annat gör det svårt att utläsa vad rege­ringen vill att myndig­heten ska prioritera. Statskontoret bedömer att rege­ringen behöver förtydliga instruktionen med innebörden att Myndig­heten för delaktighet är en sektors­övergripande kunskaps­myn­dighet på det funk­tions­­hinders­politiska området. Instruktionen bör också kunna struk­tureras på ett sätt som gör det tyd­ligare vad myndigheten ska åstad­komma.

Statskontoret föreslår också att regeringen minskar antalet särskilda uppdrag till myndigheten. Myndigheten för delaktighet behöver utrymme att för­änd­ra och stärka sin verksamhet i linje med regeringens förväntningar. Om myn­digheten ska arbeta sektorsöver­gripande bedömer Statskontoret att regeringen inte bör ge myndig­heten uppdrag som är sektors­specifika eller av operativ karaktär.

Pröva om vissa uppgifter kan överföras till Socialstyrelsen

Statskontoret föreslår att regeringen ger Hjälpmedelsutredningen i uppdrag att pröva om vissa uppgifter som Myndigheten för delaktighet har kan över­föras till Socialstyrelsen. Det gäller de uppgifter som myndigheten har inom välfärdstek­nologi, upphandling av ledarhundar och en stödfunktion om assistans­­­hundar.

Myndigheten för delaktighet har inte funnit formerna för sina uppgifter inom välfärdsteknologi. Myndigheten och Social­styrelsen har fått flera liknande upp­drag på området, och det har skapat en otydlighet för många. Vad Stats­kontoret kan bedöma är välfärds­teknologi inte någon nödvändig förutsättning för att myndigheten ska kunna genomföra sina sektorsöver­gripande upp­gifter. Det verkar därför mer ändamålsenligt att Social­styrelsen, som har kompetens på hjälp­medels­området, får ta ett samlat ansvar för frågor om hjälpmedel och välfärds­teknologi. Socialstyrelsen har också genom sin instruktion en naturli­gare koppling till dem som förskriver hjälpmedel inom vård och omsorg. Ledarhundar och assistans­hundar kan också hänföras till hjälp­medel.

Nå enighet om uppdraget och besluta om de interna rutinerna

Statskontoret föreslår att Myndigheten för delaktighet prioriterar att nå enig­het om uppdraget och verksamhetens inriktning. Det krävs samsyn men också en sammanhållen lednings­grupp som visar vägen i förändrings­arbetet. Myn­dig­heten bör ta tillvara lärdomarna från förändrings­resan under de två gångna åren. Rege­ringens åtgärder för att förtydliga och av­gränsa uppdraget är andra viktiga förutsättningar för led­ningens fram­gång.

Statskontoret föreslår också att Myndigheten för delaktighet snarast beslutar om de grundläggande interna rutiner och processer som ska gälla för myndig­hetens arbete. Rutinerna är viktiga för att myndigheten ska uppvisa resultat och i övrigt kunna bedriva ett effektivt arbete med hög kvalitet.

Ta fram en handlingsplan för det fortsatta utvecklingsarbetet

Statskontoret föreslår att Myndigheten för delaktighet tar fram en handlings­plan för det fortsatta utvecklingsarbetet för att bli en effektiv kunskaps­myn­dig­het. Myndigheten har i dag inget samlat grepp om sitt utvecklings­arbete. Problem och förseningar i arbetet visar att led­ningen har underskattat vikten av att prioritera och genomföra för­änd­ringar etappvis.

Om myndigheten ska arbeta effektivare och mer kunskaps­baserat krävs också ett ökat samarbete mellan avdelningarna. Myndigheten behöver också arbeta mer strategiskt i sin kunskapsspridning för att den ska komma så många som möjligt till del.

Ett led i att stärka myndigheten i rollen som kunskapsmyndighet är att inrätta det kunskapsråd som instruktionen föreskriver. Kunskaps­rådet bör kunna ersät­ta det funktionshindersråd som myndig­heten har fram till utgången av 2016.

2016:16
Myndighetsanalys av Brottsoffermyndigheten

Statskontoret har analyserat verksamheten vid Brottsoffermyndigheten. Brottsoffermyndigheten arbetar för att främja brottsoffers rättigheter samt uppmärksamma deras behov och intressen.

Sammanfattning av Myndighetsanalys av Brottsoffermyndigheten

Statskontoret har på regeringens uppdrag genomfört en myndighets­analys av Brottsoffermyndigheten. I uppdraget ingår bland annat att beskri­va hur myndigheten fullgör sitt uppdrag och om regeringens styr­ning är ändamålsenlig.

Brottsoffermyndigheten fullgör uppdraget

Statskontorets samlade bedömning är att Brottsoffermyndigheten över­lag fullgör sitt uppdrag att främja brottsoffers rättigheter, uppmärksam­ma deras behov och intressen samt vara ett informations- och kunskaps­centrum för brottsofferfrågor. Huvuddelen av verksamheten framstår som välfungerande, även om handläggningstiderna för brottsskade­ersätt­ning bör kortas. Målgrupperna uppskattar myndighetens verksam­het.

Styrningen av myndigheten kan utvecklas

Statskontoret bedömer dock att det finns en utvecklingspotential och att Brottsoffermyndigheten kan bli till än större nytta inom brottsoffer­området. Regeringens styrning ger Brottsoffermyndigheten ett stort ansvar för att göra egna prioriteringar i verksamheten. Myndigheten är lyhörd för regeringens styrsignaler, men förmår inte fullt ut bryta ner målen för verksamheten och ta egna initiativ inom brottsofferområdet. Både myndighetens interna styrning och regeringens styrning bör därför utvecklas.

Brottsoffermyndigheten bör förbättra uppföljningen och identifiera prioriterade områden

Myndigheten gör ingen systematisk sammanställning av brottutsattas behov och situation och följer inte heller upp hur brottsoffer påverkas av myn­dighetens verksamhet. Därmed saknar myndigheten ett viktigt under­­lag för att planera, prioritera och styra verksamheten.

Brottsoffermyndigheten bör därför analysera utvecklingen inom brotts­offer­området, till exempel identifiera nya grupper av brottsutsatta och följa upp bemötandet av brottsoffer, och peka ut vilka insatser och mål­grupper myndigheten ser som prioriterade.

Brottsoffermyndigheten bör fortsätta utveckla verksamhetsplanen

Från och med 2016 har Brottsoffermyndigheten utvecklat sin verksam­hets­plan och den ger nu bättre förutsättningar att styra verksamheten. Statskontorets bedömning är dock att myndigheten bör vidareutveckla verk­samhetsplanen genom att mer systematiskt bryta ner målen och kon­centrera sig på ett mindre antal mål.

Brottsoffermyndigheten bör korta handläggningstiderna för brottsskadeärenden

Brottsoffermyndighetens handläggningstider för att pröva ärenden om brottsskadeersättning har mer än fördubblats de senaste fem åren. Stats­kontoret bedömer att myndigheten kan effektivisera denna verksamhet.

Brottsoffermyndigheten bör bland annat avgöra vad som är en rimlig service­grad och handläggningstid, utifrån brottsutsattas behov och myn­dig­hetens resurser. Myndigheten bör också avsätta tid för att utbilda beredningsassistenterna, en personalkategori som har fått utökat ansvar. Vidare bör man införa riktmärken för hur många ärenden som ska bere­das respektive beslutas varje vecka. Myndigheten bör även i större utsträck­ning utnyttja möjligheterna att följa upp och analysera statistik för att identifiera tidstjuvar och flaskhalsar i ärendehandläggningen.

Brottsoffermyndigheten bör ta fram och offentliggöra bedömningskriterier för Brottsofferfonden

Brottsoffermyndigheten har kriterier för att bedöma forsknings­an­sök­ningar till Brottsofferfonden. Brottsoffermyndigheten saknar dock mot­sva­rande kriterier för att prioritera mellan övriga ansökningar till fonden, framför allt från ideella organisationer.

Myndigheten bör därför utveckla tydliga bedömningskriterier för alla typer av ansökningar till Brottsofferfonden. Dessa kriterier bör även publiceras på webbplatsen för att öka transparensen. Tydligare bedöm­ningskriterier skulle även kunna underlätta i en eventuell framtida utvär­dering av effekterna av Brottsofferfondens stöd.

Regeringen bör prioritera mellan Brottsoffermyndighetens målgrupper

Brottsoffermyndigheten ska arbeta mot brett definierade målgrupper, bland annat brottsoffer, andra myndigheter, andra samhällsaktörer och allmänheten. Myndigheten har inte resurser att arbeta på ett systematiskt sätt mot samtliga målgrupper. Det finns anledning för regeringen, men även för myndigheten, att på ett mer konsekvent sätt peka ut vilka mål­grupper som är högst prioriterade.

Regeringen bör förtydliga rollen som kunskapscentrum

Statskontoret bedömer att myndighetens roll som kunskapscentrum för brottsofferfrågor skulle stärkas av ett mer analytiskt arbetssätt. Det kan handla om att analysera kunskapsläget, men också om att följa upp vilket stöd och bemötande brottsutsatta får från olika myndigheter. Detta är en förutsättning för att myndigheten ska kunna göra rätt prioriteringar och identifiera utvecklingsområden i stödet till brottsutsatta.

Brottsoffermyndigheten har begränsade resurser och därför bör rege­ringen överväga att i instruktionen förtydliga sina förväntningar på Brotts­offermyndigheten som kunskapscentrum. Det skulle tydliggöra myndighetens roll i rättsväsendet, både för Brottsoffermyndigheten och för andra myndigheter.

Regeringen bör se över styrningen av Brottsofferfonden

Brottsofferfonden används i allt större utsträckning till vittnes­stöds­verk­samhet och för verksamhetsstöd till ideella organisationer. Regeringen har preciserat hur fondens medel ska användas i regleringsbreven för 2015 och 2016. Om regeringen ser verksamhetsstödet till ideella organi­sa­tioner och finansieringen av vittnesstödsverksamhet som ett lång­sik­tigt åtagande skulle anslagsfinansiering kunna vara ett alternativ. Ett annat alternativ är att regeringen överväger att uppdatera förordningen om Brottsofferfonden, som kan vara ett mer lämpligt verktyg än reg­le­ringsbreven för att peka ut en långsiktig inriktning för fonden.

Regeringen bör överväga utökad uppföljning av brottsskadeersättning

Det finns i dag inga uppgifter om hur många som har rätt till brotts­skade­ersättning. Brottsoffermyndigheten framhåller att det behövs uppfölj­ning från Åklagarmyndigheten, Sveriges domstolar och Kronofogden för att det ska bli möjligt att bedöma hur många brottsutsatta som i dag inte får den ersättning de har rätt till. Regeringen kan alltså överväga att ställa krav på en utvecklad uppföljning som möjliggör att få fram en tillförlitlig bild.

Ett annat alternativ är att regeringen ger exempelvis Brottsoffermyndig­heten eller Brottsförebyggande rådet i uppdrag att göra en uppskattning av hur många som har rätt till brottsskadeersättning.

2016:100
Sjukfrånvaron i staten år 2015 – myndigheter och sektorer

Trenden med ökad sjukfrånvaro i staten håller i sig och ökar, visar Statskontorets sammanställning av sjukfrånvarostatistik. Sjukfrånvaron ökar snabbare bland kvinnor än män. Skillnaden mellan män och kvinnors sjukfrånvaro är den största på fem år.

2016:6
Myndighetsanalys av Rättsmedicinalverket

Statskontoret har analyserat verksamheten vid Rättsmedicinalverket. Rättsmedicinalverket genomför analyser och undersökningar inom rättsmedicin, rättspsykiatri, rättsgenetik och rättskemi på uppdrag av främst brottsutredande myndigheter.

Sammanfattning av Myndighetsanalys av Rättsmedicinalverket

Statskontoret har på regeringens uppdrag gjort en myndighetsanalys av Rättsmedicinalverket. Vi har översiktligt analyserat myndighetens för­ut­­sättningar, verksamhet och resultat. Dessutom lämnar vi ett antal för­slag till Rättsmedicinalverket.

Rättsmedicinalverket genomför analyser och undersökningar inom rätts­medicin, rättspsykiatri, rättsgenetik och rättskemi på uppdrag av främst brottsutredande myndigheter. Verksamheten finns på nio avdel­ningar på sex platser i landet.

Stabila förutsättningar för att utföra uppdraget

Statskontoret bedömer att regeringen har gett Rättsmedicinalverket sta­bi­la förutsättningar för att utföra sitt uppdrag. Verksamheten är i hög grad författningsreglerad och uppdraget har till stora delar varit oför­ändrat sedan myndigheten bildades 1991. Myndigheten har också under den senaste femårsperioden överlag fått de anslagsmedel den har begärt. Jämfört med andra myndigheter i rättsväsendet har Rätts­medicinal­verket därmed fått förhållandevis stora anslagsökningar.

Rättsmedicinalverket har överlag uppnått goda resultat

Statskontorets övergripande bild är att Rättsmedicinalverket i allt väsent­­ligt fullgör sitt uppdrag. Verksamheten är i huvudsak uppdrags­styrd och målgrupperna är på det hela taget nöjda med de tjänster och den service myndigheten levererar. Myndigheten behöver dock mer systematiskt följa upp uppdragsgivarnas behov och krav på verk­sam­heten.

Rättsmedicinalverket har ett relativt konstant inflöde av ärenden från år till år. Statskontoret anser att verksamhetsområdena rättskemi, rätts­gene­tik och rättspsykiatri uppvisar förhållandevis goda handläggnings­tider. Däremot har handläggningstiderna för obduktioner inom den rätts­medicinska verksamheten ökat under de senaste åren. Det beror till viss del på myndighetens beslut att utföra fler rättsintyg i egen regi i stället för av kontrakterade läkare. Det finns dock stora skillnader i hand­lägg­nings­tiderna för obduktioner mellan de olika rättsmedicinska avdel­ningar­na.

Utrymme för samordningsvinster inom verksamheten

Statskontoret bedömer att Rättsmedicinalverket behöver bli bättre på att ta tillvara samordningsvinster inom myndigheten genom att nyttja gemen­samma resurser i form av personal och kompetens.

Statskontoret anser särskilt att det finns effektiviseringspotential inom den rättsmedicinska verksamheten genom förändrade arbetssätt, gemen­sam ärendehantering och genom att se över vilka servicenivåer som är rimliga utifrån uppdragsgivarnas behov. Den nuvarande organiseringen, med en decentraliserad och geografiskt spridd organisation, har för­svårat samordningen av verksamheten. Statskontoret bedömer att avsak­naden av verksamhetsområdeschefer med beslutsmandat för de rätts­medicinska respektive de rättspsykiatriska avdelningarna har varit ett avgörande hinder för en effektiv samordning.

Samordningen behöver prioriteras i utvecklingsarbetet

Rättsmedicinalverkets nya ledning bedriver för närvarande flera insatser för att utveckla den interna styrningen som tidigare har varit eftersatt. Statskontoret anser dock att ledningen tydligare behöver prioritera mellan sina insatser och främst stärka samordningen inom de rätts­medi­cinska och rättspsykiatriska verksamheterna. Utöver att effektivisera verksamheten ser vi att en ökad samordning även kan utveckla kvalitets­säkringen av bedömningarna i verksamhetens utlåtanden.

Statskontoret vill särskilt lyfta fram att det i en expertorganisation som Rättsmedicinalverket är viktigt att involvera medarbetare i det fortsatta utvecklingsarbetet för att insatserna ska få genomslag i verksamheten. Rättsmedicinalverket behöver vidare städa upp i det stora antalet styr­doku­ment som finns på myndigheten.

Behov av helhetsgrepp om kompetensförsörjningen

Statskontorets bild är att Rättsmedicinalverket till viss del har åtgärdat bristen på specialistläkare som tidigare fanns i myndigheten. Det är viktigt att Rättsmedicinalverket även fortsättningsvis arbetar strategiskt med att säkra läkarbemanningen. Under 2014 ökade också rättsläkarnas arbetsbelastning till följd av myndighetens beslut att genomföra fler rättsintyg i egen regi. Statskontoret anser dock att myndigheten behöver ta ett helhetsgrepp kring kompetensförsörjningen för samtliga personal­kategorier i verksamheten. Kompetent personal är en avgörande faktor för att Rättsmedicinalverket även fortsättningsvis ska uppnå goda resul­tat.

Forskningens olika funktioner behöver bli tydligare

Rättsmedicinalverket behöver förtydliga vilka olika funktioner den egna forskningen ska fylla. Det gäller dels hur forskningen ska vara ett stöd till kärnverksamheten, dels hur forskningen kan användas för att rekry­tera och behålla personal. Utifrån detta kan myndigheten sedan klargöra forskningens roll och utrymme i relation till kärnverksamheten.

Statskontorets förslag

Statskontoret föreslår att Rättsmedicinalverket

  • ser över myndighetens organisationsstruktur, processer och arbets­sätt i syfte att förbättra samordningen mellan avdelningarna
  • överväger möjligheten att tillsätta gemensamma verksamhets­chefer för rättspsykiatri respektive rättsmedicin
  • ser över möjligheten till att inrätta en gemensam ärendehantering inom rättsmedicin respektive rättspsykiatri
  • systematiskt följer upp uppdragsgivarnas uppfattningar om verk­sam­heten
  • rensar och uppdaterar myndighetens styrdokument
  • aktivt involverar medarbetarna i det pågående utvecklingsarbetet
  • ser över det framtida behovet av samtliga yrkesgrupper på myndig­heten och analyserar hur personalsammansättningen och kompe­ten­sen kan utvecklas
  • ser över hur hanteringen av rättsintyg kan utvecklas i förhållande till läkarbemanningen och övriga uppdrag på myndigheten
  • tydliggör forskningens olika funktioner för myndigheten, och ut­i­från det klargör forskningens roll och utrymme i relation till kärn­verksamheten
2016:5
Analys av Arbetsförmedlingens interna styrning och utvecklingsarbete

Statskontoret har analyserat Arbetsförmedlingens styrning och uppföljning samt bedömt myndighetens pågående utvecklingsarbete. Statskontoret drar i denna rapport slutsatsen att Arbetsförmedlingens styrning och uppföljning utvecklas åt rätt håll, men att det finns betydande kvarstående förbättringsbehov.

Sammanfattning av Analys av Arbetsförmedlingens interna styrning och utvecklingsarbete

Statskontoret har på regeringens uppdrag analyserat Arbetsförmedlingens interna ledning, styrning och uppföljning. I uppdraget har ingått att analysera möjligheter och risker i Arbetsförmedlingens pågående utvecklingsarbete. Uppdraget har även innefattat att analysera ändamålsenligheten och utvecklingsbehoven i myndighetens interna styrning.

Statskontorets sammanfattande bedömning

Statskontoret bedömer att Arbetsförmedlingens pågående utvecklingsarbete har en relevant inriktning och är väl förankrat inom myndigheten. Utvecklingsarbetet är dock omfattande och Statskontoret ser vissa risker när det gäller Arbetsförmedlingens förmåga att genomföra alla delar enligt tidsplan. Det gäller särskilt inom IT-utvecklingen och anpassningen av kontorsnätet.

Statskontoret bedömer också att Arbetsförmedlingens interna ledning, styrning och uppföljning utvecklas åt rätt håll, men att det finns betydande kvarstående förbättringsbehov. Arbetet med att minska den detaljerade styrningen och öka delegeringen av verksamhetsansvar är steg i rätt riktning. Dessa förändringar ställer dock höga krav på att Arbetsförmedlingen samtidigt motverkar uppkomsten av omotiverade lokala skillnader i verksamheten, stärker personalens kompetens och utvecklar arbetet med uppföljning och analys.

Många tidigare brister på väg att rättas till

Statskontorets analys bekräftar i huvudsak Arbetsförmedlingens egen bild av tidigare brister i ledning, styrning och uppföljning. Bland annat saknade Arbetsförmedlingen tidigare långsiktighet i, och tillräcklig helhetssyn på, den interna styrningen. Arbetsförmedlingen bedrev inte heller någon systematisk uppföljning och analys av verksamheten vilket innebar att lärdomar inte i tillräcklig utsträckning fångades upp.

Arbetsförmedlingen har vidtagit eller planerar att vidta en rad olika åtgärder för att komma till rätta med de identifierade bristerna. Bland annat har styrningen blivit mer sammanhållen i och med att verksamhetsplaneringsprocessen har fått en mer samordnande roll för myndighetens medelstilldelning, budgetuppföljning, riskhantering och utvecklingsarbete. Arbetsförmedlingen har också förbättrat arbetet med intern styrning och kontroll samt strukturen för upphandling och kontroll av externa aktörer. Statskontorets analys visar dock att det kvarstår betydande utvecklingsbehov i verksamheten, vilket också myndigheten själv har konstaterat.

Utvecklingsarbetet är väl strukturerat och förankrat …

Arbetsförmedlingens påbörjade 2014 ett utvecklingsarbete benämnt förnyelseresan som sträcker sig fram till 2021. Utvecklingsarbetet rymmer ett brett spektra av frågor, från hur Arbetsförmedlingen ska utveckla sin service till arbetssökande och arbetsgivare till hur myndigheten ska säkerställa en korrekt regeltillämpning och en sund förvaltningskultur. Utvecklingsarbetet omfattar också organisatoriska frågor liksom frågor om personalens förhållningssätt och kompetens. Totalt ska Arbetsförmedlingen genomföra närmare hundra utvecklingsåtgärder, varav de flesta påbörjas under 2015 eller 2016.

Statskontorets analys visar att det finns både starka och svaga sidor i utvecklingsarbetet. Till de starka sidorna hör att arbetet har ett långsiktigt tidsperspektiv och en tydlig struktur. Utvecklingsåtgärderna kompletterar varandra och är inriktade på identifierade brister i styrningen. Dessutom ska utvecklingsåtgärderna genomföras i linjeorganisationen, vilket enligt Statskontoret bidrar till ett brett ägarskap för utvecklingsarbetet hos berörda staber och avdelningar. Utvecklingsarbetet framstår också som väl förankrat inom Arbetsförmedlingen.

… men IT-utvecklingen och kontorsanpassningen utgör risker

Statskontoret bedömer dock att det finns risk för att berörda avdelningar inte har tillräcklig kapacitet för att genomföra de planerade utvecklingsåtgärderna eftersom avdelningarna samtidigt behöver hantera sina ordinarie uppgifter. Statskontorets analys visar exempelvis att Arbetsförmedlingen kan ha underskattat sina tidigare problem med att nå resultat inom IT-området, vilket riskerar att försena myndighetens hela utvecklingsarbete. Statskontoret rekommenderar därför Arbetsförmedlingen att fördjupa analysen av förnyelseresans risker och resursbehov, samt ge högsta prioritet åt att utveckla IT-systemen och styrningen inom IT-verksamheten.

Ytterligare en risk rör det hundratal förmedlingskontor som Arbetsförmedlingen har aviserat att avveckla till 2018 i syfte att frigöra resurser till ett mer effektivt arbetssätt. Arbetsförmedlingen har delegerat till sina regiondirektörer att samråda med berörda kommuner och besluta om kontorsstängningar. Hittills har myndigheten beslutat om knappt femtio kontor, företrädesvis obemannade eller med begränsade öppettider. När Arbetsförmedlingen ska stänga resterande femtio kontor kan dock större kontor med fler anställda komma att beröras. Enligt Statskontoret finns det risk för att denna regionala process kan leda till en alltför begränsad kontorsanpassning för att Arbetsförmedlingen ska kunna frigöra de resurser som varit avsikten. Statskontoret rekommenderar därför att Arbetsförmedlingens ledning tar ett större eget ansvar för samråd och beslut om kontorsstängningar.

Mer delegerat ansvar ställer nya krav på den interna styrningen

En viktig del av Arbetsförmedlingens pågående utvecklingsarbete är att myndighetens ledning och huvudkontor inte längre i detalj ska styra den lokala verksamhetens arbetssätt och prioriteringar. I stället ska chefer och handläggare på regional och lokal nivå få större utrymme att avgöra vad som behöver

göras och hur, utifrån de övergripande målen, regelverket och de lokala förutsättningarna. Det innebär bland annat att verksamhetsplaneringen får en mer central roll, och att styrningen ska utgå från en förstärkt linjeorganisation där nödvändiga avvägningar och preciseringar ska göras på relevant nivå i den formella beslutslinjen.

Enligt Statskontoret innebär detta att Arbetsförmedlingen tar steg i rätt riktning, samtidigt som dessa förändringar inte utgör någon garanti för att verksamheten når bättre resultat. En högre grad av delegering av ansvar och befogenheter ställer andra krav på hur Arbetsförmedlingen bör styra och följa upp sin verksamhet. Bland annat har många medarbetare relativt kort anställningstid och har fått bristfällig introduktion, vilket kan göra det svårt att axla ett utökat resultatansvar. Statskontoret rekommenderar därför bland annat att Arbetsförmedlingen stärker sitt arbete med kompetensutveckling och kunskapsstöd till medarbetarna. Statskontoret rekommenderar också att Arbetsförmedlingen inför en sammanhållen styrmodell som visar hur de olika delarna i den interna styrningen hänger ihop.

Både möjligheter och risker med organisatoriska förändringar

Arbetsförmedlingen har genomfört flera organisationsförändringar, som bland annat innebär att större lokala arbetsförmedlingsenheter har bildats, och att det nu finns två organisationsnivåer på den regionala nivån – regioner och marknadsområden. Statskontoret bedömer att större arbetsförmedlingsenheter möjliggör ökad specialisering för arbetsförmedlarna på varje enhet. På så sätt finns förutsättningar för Arbetsförmedlingen att uppnå ökad effektivitet och kvalitet. Samtidigt kan antalet beslutsnivåer i verksamheten öka risken för oönskade variationer i verksamheten. Statskontoret rekommenderar därför att Arbetsförmedlingen närmare analyserar dessa frågor.

Långsiktigt värdegrundsarbete kan stärka organisationen

Den tidigare detaljerade styrningen inom Arbetsförmedlingen medförde ett svagt ansvarstagande bland personalen och brist på förtroende mellan olika delar av organisationen. Arbetsförmedlingen har under 2015 fastställt en gemensam värdegrund och en ledarskapsfilosofi för myndigheten. Enligt Statskontoret kan värdegrunden och ledarskapsfilosofin ge viktig vägledning åt medarbetarna om önskvärt förhållningssätt både internt och externt. Statskontoret rekommenderar att Arbetsförmedlingen fortsätter att bedriva ett aktivt arbete med att diskutera och förankra dessa bland sina medarbetare.

Fokus på resultat och uppföljning behöver stärkas

Enligt Statskontoret behöver Arbetsförmedlingen bli bättre på att bedöma och visa på de resultat som myndigheten åstadkommer. Det förutsätter i sin tur ett förändrat förhållningssätt till uppföljning och resultat inom hela myndigheten och att bedömningar och uppföljningar av effekter görs mer regelmässigt i myndighetens löpande arbete, inte minst i samband med investeringar i IT-utvecklingen. Statskontoret rekommenderar därför Arbetsförmedlingen att arbeta långsiktigt med att stärka uppföljningen och analysen, samt föra en dialog med Arbetsmarknadsdepartementet för att utveckla resultatrapporteringen på ett sätt som möter departementets behov.

Regeringen bör sträva efter att ge Arbetsförmedlingen goda planeringsförutsättningar

Statskontoret menar att regeringen även fortsättningsvis bör hålla fast vid den mindre detaljerade styrning som ger Arbetsförmedlingen mer mandat att avgöra hur målen ska uppnås och tillräckligt handlingsutrymme att utveckla sin verksamhet och sin interna styrning. Regeringen bör därför i första hand inrikta styrningen på strategiska frågor som fokuserar på vad myndigheten bör åstadkomma och vilka resultat den bör uppnå, men så långt som möjligt undvika en alltför detaljerad styrning av hur verksamheten ska bedrivas.

Enligt Statskontoret bör regeringen därför hålla fast vid 2015 och 2016 års inriktning som bland annat har inneburit att antalet uppdrag och återrapporteringskrav i Arbetsförmedlingens regleringsbrev minskat. Regeringen bör också sträva efter att ge Arbetsförmedlingen god framförhållning i sin verksamhet, däribland i möjligaste mån undvika stora och kortsiktiga variationer i fråga om Arbetsförmedlingens förvaltningsmedel. Statskontoret rekommenderar dessutom regeringen att följa upp de utvecklingsbehov i Arbetsförmedlingens verksamhet som Statskontoret pekar på i denna rapport, särskilt avseende kompetensförsörjning, uppföljning och analys samt IT-styrning.

Om offentlig sektor 26
Forskning i praktiken. Om praktikrelevant forskning och praktiknära forskningsmiljöer

Statskontoret vill med den här studien lyfta fram förvaltningspolitisk forskning som har relevans för den offentliga verksamheten.

2015:28
Myndighetsanalys av Svenska institutet

Statskontoret har analyserat Svenska institutets verksamhet. Myndigheten ska sprida information och kunskap om Sverige och det svenska språket i utlandet samt främja samarbete och lång­siktiga relationer med andra länder på flera områden. Verk­samheten finansieras från flera områden i statens budget, bland annat från biståndsbudgeten

Sammanfattning av Myndighetsanalys av Svenska institutet

Statskontoret har på regeringens uppdrag genomfört en myndighets­analys av Svenska institutet. Det innebär att vi översiktligt har analy­serat Svenska institutets förutsättningar, verksamhet, resultat och framtida utmaningar samt regeringens styrning av myndigheten. Vi lämnar även förslag till regeringen och Svenska institutet.

Svenska institutet har ett komplext uppdrag

Svenska institutets uppdrag är brett och komplext på flera sätt. Myn­dig­­­heten ska sprida information och kunskap om Sverige och det svenska språket i utlandet samt främja sam­arbete och långsiktiga rela­tioner med andra länder på flera områden. Uppdraget spänner över utrikes­politik, utveck­lings- och reform­sam­arbete, närings­livs­främjande och utbild­nings­­­­politik. Anslagen till verksamheten kommer från flera utgifts­om­råden där regeringen styr verksamheten på olika sätt. Upp­draget och anslags­konstruktionen innebär att många enheter i Rege­rings­kansliet är involve­rade i styrningen.

Svenska institutet bedriver sin verksamhet i Stockholm, Visby och Paris. Intäkterna uppgick 2014 till 448 miljoner kronor. Av dessa betala­de myndigheten ut 235 miljoner kronor som bidrag, bland annat i form av stipendier till enskilda individer.

Flera utmaningar genom ökade anslag och nya uppgifter

De senaste fem åren har Svenska institutet ställts inför flera ut­manin­gar som har varit påfrestande för organisationen. Myndighetens anslag för biståndsverksamhet har ökat med 196 miljoner kronor sedan 2010. År 2012 övertog Svenska institutet Sidas Östersjöenhet. Rege­ringen har också ställt krav på att myndig­heten ska beräkna och redo­visa sina för­valt­nings­kostnader på ett bättre sätt. Mot denna bakgrund har Svenska institutet genomfört ett föränd­ringsarbete som har omfattat så­väl orga­ni­sationen som den interna styr­ningen och uppföljningen.

Nödvändigt förändringsarbete har genomförts och pågår

Vad Statskontoret kan bedöma har Svenska institutets förändrings­arbete varit både nödvändigt och lämpligt. Det finns dock viktiga frågor att arbeta vidare med. Vi bedömer att myndigheten är medveten om sina för­bättringsområden. Till exempel har Svenska institutet hittills inte arbe­tat systematiskt med att effektivisera verksamheten, men har nu lagt grunden för ett sådant arbete. Under 2016 planerar myndigheten att ta fram en strategi för sitt fortsatta utveck­lingsarbete.

Svenska institutet hanterar sina uppgifter väl

Statskontorets samlade bild är att Svenska institutet över lag hanterar sitt komplexa uppdrag och sin förvaltning på ett tillfredsställande sätt.  Rege­ringen, Regeringskansliet och andra externa intressenter är i huvud­­sak nöjda med hur Svenska institutet hanterar sina uppgifter. Myn­­dig­heten uppfattas vara lyhörd, ge god service åt ut­lands­myndig­heterna och samarbetar med Regeringskansliet och andra samarbets­partner i positiv anda. Den kritik som regeringen och Regeringskansliet har framfört handlar främst om brister i Svenska institutets analys och redo­visning av verksamhetens resultat.

Svårt att bedöma om resurserna används effektivt

Statskontoret har svårt att bedöma om Svenska institutet använder sina resurser effektivt och hur väl resultaten svarar mot regeringens mål för verk­samheten. Det förklaras av att Svenska institutet i sin resul­tat­redo­visning sällan analyserar sina resultat i förhållande till vad insatserna har kostat. Myndigheten utvärderar sällan de långsiktiga effek­­terna av verk­samheten. Svenska institutet följer främst upp resul­taten i nära anslut­ning till den genomförda insatsen (exempelvis en utställ­ning eller ett ledarskapsprogram).

Behov av resultatanalys och tydligare verksamhetsmål

Statskontoret anser att Svenska institutet behöver förbättra sin resultat­analys och sin resultatredovisning. Ett led i detta är att formulera uppföljningsbara mål på en högre verksamhetsnivå än prestationer. Svenska institutet bör även överväga hur myndigheten strategiskt ska utvärdera verksamhetens effekter på längre sikt, trots att effektkedjan är lång och myndighetens insatser oftast är en pusselbit bland flera.

Regeringens förväntningar på resultat kan bli tydligare

Statskontoret bedömer att regeringen skulle kunna formulera mer verk­samhetsnära mål eller på annat sätt ange tydligare förväntningar på Svens­ka institutets resultat. Det skulle sannolikt underlätta för myndig­heten när den ska formulera mål som det går att bedöma verksamheten mot. Det är ett långt avstånd mellan regeringens relativt visionära mål och Svenska institutets resultat för enskilda prestationer. Regeringens resultatstrategier för delar av den biståndsfinansierade verksamheten ger Svenska institutet vägledning för hur myndigheten ska inrikta sin verk­samhet och vad den ska åstadkomma. Det Sverige­främjande uppdraget är mer öppet formulerat och det finns ett utrymme för regeringen att tydliggöra sina för­vänt­ningar på resultatet.

Regeringskansliet förtydligar och kompletterar ibland regeringens beslut genom kontakter med Svenska institutet. Samtidigt som dialog har sina fördelar kan det också innebära att Svenska institutet upp­fattar Regeringskansliets styrsignaler som regeringens kollektiva vilja. Om myndighetens ledning föränd­rar verksamhetens inriktning till följd av sådana signaler vilar dock ansvaret för beslutens konsekvenser enbart på ledningen.

Risk för att den Sverigefrämjande verksamheten trängs ut

Statskontoret ser en risk för att Svenska institutets Sverigefrämjande verk­samhet trängs ut. Myndigheten behöver använda delar av myndig­hetsanslaget för att täcka förvaltningskostnader för verksamhet som finan­sieras med sakanslag. Det innebär i praktiken att myndig­heten prio­riterar den verk­samhet som finansieras med sakanslag framför verksam­het som man annars hade kunnat planera och genomföra med myn­dig­hetsanslaget. Det gäller framför allt verksamhet inom Sverige­främ­jan­det. Belastningen på myndighets­anslaget har dock minskat.

Det finns en potential för synergier mellan verksamheterna

Svenska institutet strävar efter att identifiera synergier mellan den Sverigefrämjande och biståndsfinansierade verksamheten. Synergier kan uppstå på flera plan, exempelvis genom att metoder och verktyg överförs mellan verksamhetsområden. Flera av dem vi har intervjuat beskriver synergierna med utgångspunkt i Svenska institutets alumn-nätverk, det vill säga nätverk med bland annat tidigare stipendiater. Även om Statskontoret ser en potential för synergier går det inte att bedöma synergiernas omfattning. Svenska institutet behöver fortsätta utveckla sitt arbete med alumnerna för att få ut de synergieffekter som myndigheten eftersträvar. Statskontoret konstaterar exempelvis att Svens­ka institutet saknar kontaktuppgifter till merparten av alumnerna.

Statskontorets förslag

Statskontoret föreslår att Svenska institutet:

  • överväger att ytterligare konkretisera målen på de mer aggregerade verksamhetsnivåerna
  • vidareutvecklar sin resultatanalys och sin resultatredovisning för att tydliggöra resultat och resursanvändning
  • överväger hur myndigheten strategiskt ska arbeta med att utvärdera verksamhetens effekter på längre sikt
  • fortsätter att utveckla arbetet med alumnerna, bland annat genom att prioritera att ta fram en infrastruktur för en effektiv hantering av alum­­nernas kontaktuppgifter och andra relevanta uppgifter
  • prioriterar arbetet med att ta fram en utvecklingsstrategi.

Statskontoret föreslår att regeringen:

  • förtydligar vad som är Svenska institutets kärnuppdrag och vilka uppgifter som myndigheten ska finansiera med myndig­hetsanslaget
  • förtydligar vilka förväntningar regeringen har på Svenska institutets resultat, särskilt i de delar som inte täcks av resultat­strategier som omfattar myndigheten
  • förtydligar vilken ställning Nämnden för Sverigefrämjande i utlan­det har som uppdragsgivare
  • överväger om Regeringskansliet bör minska den dialogbaserade styr­ningen.
2015:26
Ändamålsenlig organisering. Om ledningsformen för Nämnden för statligt stöd till trossamfund

Statskontoret har gjort en översyn av Nämnden för statligt stöd till trossamfund. Översynen har haft särskilt fokus på myndighetens ledningsform, organisering och styrning

Sammanfattning av Ändamålsenlig organisering. Om ledningsformen för Nämnden för statligt stöd till trossamfund

Statskontoret har på regeringens uppdrag gjort en översyn av organiseringen av Nämnden för statligt stöd till trossamfund. Myndigheten bildades för att fördela statsbidrag till de bidragsberättigade trossamfunden. Vilka samfund som är bidragsberättigade bestäms av regeringen. Nämndens beslut om bidragsfördelning kan inte överklagas.

Under de senaste åren har regeringen i allt högre grad prioriterat myn­dig­hetens arbete. Detta har skett delvis mot bakgrund av en förändrad samhällsbild och delvis på grund av att myndigheten har arbetat på ett framgångsrikt sätt. Det har bland annat yttrat sig i ett större anslag och i ett antal regeringsuppdrag som ligger utanför den ursprungliga uppgif­ten.

I Statskontorets uppdrag ingår att bedöma vilken ledningsform som är bäst lämpad och mest effektiv med hänsyn till myndighetens nuvarande ansvar och uppdrag. Uppdraget omfattar även frågan om hur organise­ringen och styrningen av myndigheten kan bli mer effektiv och ända­målsenlig. I uppdraget anger regeringen att den bedömer att det finns ett behov av att förbättra förutsättningarna för myndighetens uppdrag som expertmyndighet.

I dag leds Nämnden för statligt stöd till trossamfund av en nämnd som består av nio ledamöter och deras ersättare. Nämnden nomineras av tros­samfunden och förordnas av regeringen. I myndigheten finns en general­sekreterare, som är anställd av nämnden. Generalsekreteraren är kansli­chef och ansvarig för myndighetens personal och det löpande arbetet.

Det nuvarande arbetssättet överensstämmer inte med den organisation som det har beslutats om

Den nuvarande organisationen av myndigheten är inte så väl lämpad för den verksamhet som bedrivs. Detta yttrar sig på flera sätt. Ett exempel är att nämnden, det vill säga myndighetsledningen, har delegerat en stor andel av verksamheten till kanslichefen. Myndighetens nämnd beslutar i dag i stort sett enbart om statsbidragen, vilket är en uppgift som mot­sva­rar ungefär 25 procent av vad myndigheten sysslar med. Kansli­personalen upplever att de inte får några direktiv eller stöd av nämnden i den övriga delen av verksamheten. Samtidigt finns det ett behov av sam­verkan och dialog med trossamfunden vid genomförandet även av de delar som ligger utanför statsbidragsfördelningen.

Den nuvarande organisationen stämmer således illa överens med den ordning som ursprungligen var tänkt och som har formulerats i myn­dig­hetens regelverk.

Olika tänkbara lösningar

När vi har jämfört med andra nämndmyndigheter för att undersöka olika lösningar för att komma till rätta med de nuvarande problemen för Nämn­den för statligt stöd till trossamfund, har vi funnit Nämnden för stat­ligt stöd till trossamfund har en ovanligt bred roll som expert­myn­dig­het. Det vanligaste är att nämndmyndigheterna enbart är ett besluts­organ.

Vad gäller de andra nämndmyndigheterna kan vi konstatera att rege­ringen i något fall har försökt stärka sin styrning över nämndmyn­dig­heten genom att ge kanslichefen särskilda uppgifter, men att det inte föll särskilt väl ut.

Vi har också sett att flera nämndmyndigheter under senare år har ombil­dats till myndigheter med annan ledningsform, som regel enrådig­hets­myndigheter som leds av en myndighetschef. De frågor som tidigare har beslutats av det kollektiva beslutsorganet, det vill säga nämnden, har insorterats på olika sätt. I något fall har den kollektiva beslutsformen övergetts helt, eftersom det fanns en möjlighet att överklaga myn­dig­hetens beslut till domstol. I andra fall har ett särskilt beslutsorgan bildats för att hantera vissa av myndighetens frågor.

En ny styrningsmodell behövs

Den nuvarande ledningsformen av Nämnden för statligt stöd till tros­samfund behöver förändras, eftersom den nuvarande organisationen inte är ändamålsenlig. Utgångspunkten för en ny organisation bör vara:

  • Att förbättra förutsättningarna för myndighetens kontakter med rege­ringen.
  • Att stärka den löpande styrningen av myndigheten, i synnerhet i myn­dighetens expertfunktion.

För trossamfundens del är myndigheten viktig och detta bör tillvaratas även i den nya organisationen. Inom ramen för myndigheten finns det utrym­me för dialog och samarbete trossamfunden emellan.

Eftersom myndigheten är så liten är den också sårbar. Det finns skäl att på sikt överväga hur sårbarheten skulle kunna minskas. I nuläget finns det dock inte skäl att överväga en sammanslagning av Nämnden för stat­ligt stöd till trossamfund med en annan myndighet. Nämnden håller på att bygga upp sin expertkompetens och behöver etablera ett stabilt för­troende bland trossamfunden för att regeringens breda ambitioner med myndigheten ska kunna förverkligas även på sikt.

Enrådighetsmyndighet med särskilt beslutsorgan

Statskontoret föreslår att Nämnden för statligt stöd till trossamfund om­vand­las till en enrådighetsmyndighet, som ska ledas av en myndig­hets­chef. Myndigheten bör byta namn till Myndigheten för trossamfunds­frågor. Dess huvuduppgift bör vara att vara en expertmyndighet för tros­samfundsfrågor i bred bemärkelse. Statsbidragsfrågorna bör inordnas i ett särskilt beslutsorgan som har ansvar för besluten i dessa frågor.

Om förslaget genomförs kommer förutsättningarna för att styra myn­dig­heten förbättras. Förslaget innebär också att myndigheten blir mer flexi­bel. Myndigheten får möjlighet att utvecklas, bland annat genom en stärkt förmåga att ta sig an nya uppgifter som rör trossamfund och tros­samfundsfrågor.

Statskontoret lämnar även förslag till hur myndighetens instruktion bör ändras till följd av den föreslagna organisationsförändringen.

2015:24
Myndighetsanalys av Statens museer för världskultur

Statskontoret har analyserat verksamheten vid Statens museer för världskultur (SMVK). Myndigheten består av fyra museer: Etnografiska museet, Medelhavsmuseet, Östasiatiska museet och Världskulturmuseet. SMVK ska bedriva museiverksamhet med inriktning mot att levandegöra världens kulturer.

Sammanfattning av Myndighetsanalys av Statens museer för världskultur

Statskontoret har på regeringens uppdrag gjort en myndighetsanalys av Statens museer för världskultur (SMVK). Analysen omfattar SMVK:s  för­ut­sättningar, verksamhet, resultat och framtida utmaningar samt  rege­ringens styrning av myndigheten. Vi lämnar även ett antal rekom­men­da­tioner till regeringen och SMVK.

SMVK:s verksamhet består av fyra museer: Etnografiska museet, Medel­havsmuseet, Östasiatiska museet och Världskulturmuseet. År 2014 hade myndigheten 130 årsarbetskrafter och intäkter på cirka 184 mil­joner kronor.

SMVK:s uppdrag har inte preciserats

Statskontorets övergripande bild är att SMVK i allt väsentligt uppfyller sitt uppdrag att bedriva museiverksamhet med en särskild inriktning mot att levandegöra världens kulturer. Det är samtidigt svårt att göra en när­mare bedömning av detta eftersom det är otydligt vad inriktningen mot världskultur innebär.

Enligt Statskontoret skulle SMVK:s uppdrag underlättas om regeringen preciserar världskulturuppdragets innebörd. SMVK har heller inte tyd­ligt redovisat hur man tolkar och operationaliserar uppdraget. Samman­taget är det därför svårt att bedöma om myndigheten gör rätt priori­te­ringar.

Myndigheten har uppnått flera goda resultat

Statskontoret bedömer att SMVK under de senaste åren har uppnått goda resultat på flera områden. Myndigheten har producerat flera stora och publik­dragande utställningar och har i samband med detta byggt upp
inter­nationella nätverk som kan bidra till ökad kvalitet i verksamheten. SMVK har också förbättrat både den fysiska och den digitala
till­gäng­lig­heten till myndighetens samlingar. Tillgängligheten kommer att för­bätt­ras ytterligare under 2015–2016 då Världskulturmuseet för första gången visar fasta utställningar med föremål från samlingar som inte har varit tillgängliga sedan myndigheten bildades.

Risk för att resultaten kan försämras

Statskontoret ser dock en risk för att SMVK:s resultat kan försämras under de närmaste åren eftersom myndigheten måste genomföra bespa­ringar för att finansiera ett underskott. En alltför hög andel av intäkterna är även uppbundna i fasta kostnader, framför allt lokaler. För att fullgöra sitt uppdrag behöver SMVK därför frigöra medel som kan användas för verksamhetsutveckling.

Statskontoret bedömer även att SMVK behöver utveckla sin verksamhet om myndigheten ska kunna leva upp till regeringens kulturpolitiska ambi­tioner om att nå ut till större och bredare grupper av besökare. Myn­dig­hetens ekonomiska läge innebär att det publika arbetet under de när­mas­te åren främst kommer att bygga på museernas basutställningar. Detta kan leda till färre besökare eftersom de större tillfälliga utställ­ningarna står för en stor andel av SMVK:s museibesökare.

Kraftfulla åtgärder krävs för en ekonomi i balans

SMVK har påbörjat ett arbete för att minska verksamhetens kostnader. Enligt Statskontorets bedömning måste myndigheten dock göra mer riktade besparingar för att kunna utveckla verksamheten och uppfylla sitt uppdrag.

Statskontoret bedömer att det finns visst utrymme för att effektivisera verksamheten och att öka intäkterna vid sidan av anslaget genom spons­ring och uthyrning av lokaler. Vidare bör SMVK se över om förutsätt­ningarna för att uppfylla uppdraget skulle förbättras om verksamheten in­ordnades i färre museibyggnader. Statskontoret anser att SMVK bör und­vika ett läge där hyreskostnaderna tränger undan möjligheterna att ut­veckla den publika verksamheten.

SMVK behöver utveckla sin styrning och organisation

Statskontorets bild är att den interna styrningen och uppföljningen av verksamheten under flera år har varit eftersatt. Myndigheten har heller inte fullt ut implementerat den matrisorganisation som infördes 2011. SMVK har under senare år genomfört flera viktiga insatser för att för­bättra den interna styrningen och uppföljningen, men man behöver utveck­la styrningen ytterligare för att kunna arbeta mer effektivt. Det handlar bl.a. om att ta fram riktlinjer och styrprocesser som tydliggör roller och ansvarsförhållanden och att se över myndighetens kompe­tensbehov. Vidare finns det utrymme för att förbättra samordningen mel­lan verksamheterna i Stockholm och Göteborg.

Statskontoret anser även att SMVK behöver se över sin organisering utifrån de ekonomiska förutsättningarna och den framtida verksam­hets­inriktningen. Den nuvarande organiseringen har dessutom inneburit ett avsteg från SMVK:s instruktion om att myndigheten ska ha sitt säte i Göteborg. På sikt behöver myndighetens organisering överensstämma med hur sätesorten regleras i instruktionen.

SMVK behöver utveckla delar av resultatredovisningen

SMVK:s resultatredovisning är omfattande och det är svårt att få en samlad bild av verksamhetens resultat och utveckling. Det är även svårt att värdera resultaten i förhållande till vad olika verksamheter kostar eftersom det saknas en samlad redovisning av fördelningen av kostnader mellan större verksamhetsområden. Myndigheten har heller inte tydligt definierat vilka resultat som är viktiga för att bedöma verksamhetens kvalitet eller hur dessa ska följas upp.

Statskontorets rekommendationer

Statskontoret föreslår att regeringen

  • ger SMVK i uppdrag att ta fram ett underlag som tydliggör vad som kan rymmas inom världskulturuppdraget
  • avgränsar och preciserar SMVK:s världskulturuppdrag utifrån ovan­stående underlag
  • tar upp frågan om myndighetens sätesort i kommande års myn­dig­hets­dialoger
  • ger SMVK i uppdrag att redovisa olika handlingsalternativ för att förbättra myndighetens ekonomiska förutsättningar.

Statskontoret föreslår att SMVK

  • tydliggör hur myndigheten tolkar och omsätter världskulturupp­draget
  • ser över myndighetens organisering utifrån ekonomiska förutsätt­ningar och framtida inriktning
  • organiserar myndigheten så att den överensstämmer med hur myn­dig­hetens sätesort regleras i instruktionen
  • fortsätter utveckla den interna styrningen och uppföljningen
  • överväger olika alternativ för att uppnå ett mer effektivt resurs­ut­nytt­jande
  • utvecklar den externa redovisningen av verksamhetens resultat.
2015:20
Myndighetsanalys av Statens musikverk

Statskontoret har analyserat Statens musikverk enligt modellen för myndighetsanalyser. Statens musikverk ska främja ett varierat musikaliskt utbud i hela landet. Myndigheten ska också dokumen­tera, bevara, främja, bygga upp kunskap om och tillgängliggöra teaterns, dansens och musikens kulturarv.

Sammanfattning av Myndighetsanalys av Statens musikverk

Statskontoret har på regeringens uppdrag genomfört en myndighetsanalys av Statens musikverk. Analysen omfattar Statens musikverks för­ut­sättningar, verksamhet, resultat och framtida utmaningar samt rege­ring­ens styrning av myndigheten.

Statens musikverk har ett brett uppdrag

Statens musikverk har till uppgift att främja ett varierat musikaliskt utbud i hela landet som är präglat av konstnärlig förnyelse och hög kvalitet. Här ingår att främja utvecklingen av ett professionellt musikliv. Myn­digheten ska också dokumentera, bevara, främja, bygga upp kun­skap om och tillgängliggöra teaterns, dansens och musikens kulturarv.

År 2014 hade Statens musikverk 68 årsarbetskrafter och intäkter på drygt 92 miljoner kronor. Myndigheten fördelar årligen statsbidrag till musiklivet om minst 25 miljoner kronor.

Intentionerna med myndigheten har ännu inte förverkligats

Statens musikverk bildades 2011 genom en sammanslagning av verksam­heter av olika karaktär. Regeringens intentioner med myndigheten var bland annat att stärka kopplingen mellan statens insatser för kultur­arvet och det konstnärliga nyskapandet. Statskontoret bedömer att de verksamheter som fördes samman i stor utsträckning bedrivs med samma ingångsvärde som när Statens musikverk bildades. Spåren av de olika verksamheternas historia, kulturskillnader och tidigare inriktning är fortfarande påtagliga. Det finns en spänning mellan kulturarv och konstnärligt nyskapande. De insatser som Statens musikverk har gjort för att samla myndigheten har ännu inte påtagligt bidragit till att för­verkliga regeringens intentioner.

Sammanslagningen av verksamheter har också inneburit att myndigheten har många målgrupper och intressenter att tillgodose, var och en med sina förvänt­ningar och områden de vill värna om. Detta måste myn­dig­hetens ledning förhålla sig till och hantera när den styr och utvecklar verksamheten.

Myndigheten fullgör stora delar av sitt uppdrag

Även om myndigheten ännu inte har förverkligat regeringens intentioner bedömer Statskontoret att Statens musikverk fullgör stora delar av sitt uppdrag. Det gäller uppgifterna att dokumentera, bevara, främja och till­gängliggöra musikens kulturarv. Det gäller också uppgifterna att pröva frågor om statsbidrag till musiklivet och upplåta studior åt professionella tonsättare och ljudkonstnärer. Statskontoret bedömer dock att Statens musik­verk har svårt att klara av uppgiften att doku­men­tera, bevara, främ­ja, bygga upp kunskap om och tillgängliggöra dansens och, framför allt, teaterns kulturarv.

Kulturarvsuppdraget kan bli svårt att klara framöver

Statskontoret ser en risk för att Statens musikverk kan få svårt att klara sitt samlade kulturarvsuppdrag framöver. Bedömningen grundar sig på ledningens allmänt sett höga ambitioner för verksamheten, medarbetarnas uppgifter om en redan nu hög arbetsbelastning, indikationer på sjunkande resultat sedan något eller ett par år tillbaka samt den oro för kulturarvsuppdragets framtid som vissa målgrupper har gett uttryck för. Samtidigt är det svårt att tolka utvecklingen över tid för myndig­hetens prestationer inom kultur­arvsområdet. Statens musikverk har själva inte analyserat sina resultat i årsredovisningen.

Sjukskrivningarna och personalomsättningen har ökat i myndigheten. Många inom Statens musikverk menar också att arbetsbelast­ningen är hård. Sammantaget ger detta en bild av att verksamheten i nuläget är hårt ansträngd.

Svag intern styrning och uppföljning

Statens musikverk har alltsedan starten haft problem med den administrativa kapaciteten och den interna styrningen och uppföljningen av verksamheten. Statens musikverk har valt att planera och följa upp en verksamhet som bedrivs i stuprör via myndighetsöverskridande proces­ser. Detta förutsätter en tydlig målstyrning. Styr­modellen innehåller dock ett stort antal och olika typer av mål. Målstrukturen och de i många fall abstrakta målen har en svag koppling till konkreta presta­tioner. Detta ger med­arbetarna liten vägledning om vad som ska uppnås och prioriteras.

Statskontorets analys visar också att myndighetens ledningssystem inte ger tillräckligt underlag att följa upp verksam­hetens resultat i förhållan­de till målen. Informationen i ­systemet är heller inte helt tillförlitlig eftersom inrapporte­ringen hanteras på olika sätt i organisationen.

Sammantaget riskerar den svaga interna styrningen och uppföljningen att ge en ineffektiv användning av resurserna. Statskontoret utesluter inte att den även har bidragit till myndighetens arbetsmiljöproblem.

Otillräckligt underlag för att bedöma resultat och effektivitet

Svagheterna i Statens musikverks uppföljning och analys av verksamhetens resultat, måluppfyllelse och kostnader återspeglas i myndig­hetens resultatredovisning. Statskontoret bedömer att årsredovis­ningar­na inte ger regeringen ett tillräckligt underlag för att bedöma vilka resul­tat myndigheten levererar och om resurserna används på ett effektivt sätt.

Regeringen bör förtydliga förväntningarna på myndigheten

Statskontoret rekommenderar regeringen att ge Statens musikverk och dess ledning bättre vägledning för att göra prioriteringar i kärnverksam­heten. Det är angeläget utifrån riskerna för att myndigheten kan få svårt att framöver klara framför allt sitt kulturarvsuppdrag. Statskontoret menar att regeringen i regleringsbrevet kan uttrycka sina förväntningar om ambitionsnivå och resultat liksom önskemål om prioriteringar för att stärka myndighetsledningens möjligheter att styra verksamheten. Det skulle också göra det tydligare för externa intressenter vad de kan förvänta sig av myndigheten.

Statens musikverk bör stärka flera delar i verksamheten

Statskontoret rekommenderar Statens musikverk att stärka den interna styrningen och uppföljningen av verksamheten. En mer utvecklad resultat­­analys och resultatredovisning är också viktigt för att regeringen ska kunna bedöma verksamheten.

Statskontoret rekommenderar också Statens musikverk att förbättra sin hantering av statsbidraget till musiklivet. Systemstödet behöver utveck­las för att handläggningen ska bli mer effektiv och därmed skapa utrym­me för en mer kvalitativ och rättssäker behandling av ansökningarna. Nu­varan­de urvals- och bedömningskriterier lämnar allt för stort utrymme för individuell tolkning, både för handläggarna och för leda­möter­na i det konstnärliga rådet.

Statskontoret rekommenderar också Statens musikverk att arbeta mer strategiskt med sin kompetens­försörjning. Ett systematiskt arbetsmiljöarbete bör här ses som en viktig förutsättning för att behålla och rekry­tera nödvändig kompetens.

Utvecklingsprojekt svarar mot rekommendationerna

Statens musikverk uppger att myndigheten under 2015 har startat flera projekt som ska utveckla och samla verksamheten. De korre­sponderar väl mot de iakttagelser som Statskontoret har gjort i analysen och de rekom­mendationer vi lämnar till myndigheten. Utvecklingsarbetet är angeläget och strategiskt viktigt för myndigheten. Flera parallella satsningar kan dock påverka resultaten negativt och ytterligare spä på arbets­belastningen. Regeringen och Statens musikverk kan därför behöva diskutera satsningarnas prioritetsordning. Regeringen behöver också följa hur utvecklings­arbetet fortskrider. 

2015:16
Myndighetsanalys av Statens skolverk

Statskontoret har genomfört en myndighetsanalys av Skolverket och undersökt både regeringens styrning av Skolverket och myndighetens interna styrning och uppföljning.

Sammanfattning av Myndighetsanalys av Statens skolverk

Statskontoret har på regeringens uppdrag genomfört en myndighets­analys av Statens skolverk (Skolverket). Vi har översiktligt analyserat Skolverkets förutsättningar, verksamhet och resultat. Dessutom lämnar vi ett antal förslag till regeringen och Skolverket.

Skolverket behöver en nystart

Kommuner och fristående huvudmän ansvarar för att bedriva utbildning i skolan. Regeringen har begränsade möjligheter att direkt påverka utveck­lingen i skolan och Skolverket är en viktig myndighet för rege­ringens skolpolitik.

Statskontoret kan dock konstatera brister i både regeringens styrning av Skolverket och verkets styrning och uppföljning av sin egen verksamhet. Det försämrar Skolverkets möjligheter att nå goda resultat och använda sina resurser på bästa sätt. Statskontoret anser därför att Skolverket behöver en nystart. Regeringen behöver förändra sin styr­ning samtidigt som Skolverket behöver utveckla sin organisation, styr­ning och upp­följ­ning.

Detaljstyrningen skapar en ineffektiv myndighet

Regeringen har styrt Skolverket genom ett stort antal, ofta detaljerade, uppdrag. Det stora antalet regeringsuppdrag tränger undan Skolverkets löpande uppgifter som att följa utvecklingen i skolan. Regeringens de­taljstyrning leder också till att Skolverkets insatser får sämre effekt och att regeringens skolpolitik därmed blir mindre verkningsfull.

Regeringen har dessutom i stor utsträckning styrt Skolverkets finansie­ring genom att öronmärka medel för särskilda regeringsuppdrag. Det låser in medlen och försämrar Skolverkets möjligheter att använda medlen effektivt. Skolverkets förvaltningsanslag täcker dessutom bara en tredjedel av verksamhetskostnaderna vilket bland annat får konse­kven­ser för myndighetens kompetensförsörjning.

Detaljstyrningen av Skolverket har lett till att regeringens förvänt­ningar på vad myndigheten ska göra och vad den ska åstadkomma har blivit otydliga. Genom detaljstyrningen har regeringen i praktiken också tagit över det huvudsakliga ansvaret för utformningen och sam­ordningen av Skolverkets verksamhet. Därmed blir det svårare för re­geringen att utkräva ansvar av Skolverket om myndigheten inte uppnår goda resultat.

Verksamhetsutvecklingen är eftersatt

Skolverket har vuxit kraftigt under senare år och myndighetens upp­drag har förändrats med skolpolitikens utveckling. Myndigheten måste därför vara flexibel och löpande kunna utveckla sin verksamhet. Skol­verket har dock inte prioriterat sin egen verksamhetsutveckling i till­räcklig utsträck­ning och har endast långsamt anpassat sig till det för­ändrade uppdraget. Organisationen motsvarar inte längre verksam­hetens behov, och funktioner som ekonomi, upphandling, IT och resul­tatuppföljning har inte heller utvecklats i takt med att myndigheten har vuxit. Skol­verket har därför ett uppdämt behov av att utveckla sin verksamhet för att kunna utföra sitt uppdrag på bästa sätt.

Skolverket behöver utveckla styrning och organisation

Skolverket har utvecklats till att i huvudsak vara en uppdragsmyndig­het som genomför verksamhet i projektform. Samtidigt är myndigheten organiserad som en linjeorganisation där projekten främst bemannas och drivs inom enheterna. Det försämrar möjligheterna att utnyttja Skol­verkets samlade kompetens på bästa sätt och försvårar myndighetens samordning av de många och ofta likartade regeringsuppdragen. Led­ningen styr däremot myndigheten främst utifrån Skolverkets stora antal projekt och övriga uppgifter. Därmed får ledningen svårt att styra och följa upp verksamheten.

Skolverkets styrning av sin IT-verksamhet har länge varit ett problem vilket försämrar Skolverkets möjligheter att bedriva en effektiv verk­samhet. Exempelvis saknar myndigheten tillräckligt IT-stöd för sin han­te­ring av statsbidrag och statistik. Skolverkets långa handlägg­ningstider för lärares ansökningar om legitimationer beror också bland annat på svårigheten att utveckla ett IT-stöd för hanteringen.

Skolverket behöver bli bättre på att redovisa resultat

Skolverkets resultatredovisning är uppsplittrad och myndigheten redo­visar sällan effekterna av sin verksamhet. Det beror delvis på att rege­ringen har styrt Skolverkets redovisning genom ett stort antal åter­rap­por­­te­ringskrav. Myndighetens uppföljning och utvärdering av verksam­heten ger därför inte regeringen tillräckligt underlag för att bedöma om myndig­heten uppnår goda resultat. Regeringen får därmed svårare att styra myndigheten strategiskt.

Ledningsformen kan utvecklas

Skolverket är en enrådighetsmyndighet, men passar enligt regeringens kriterier bättre som en styrelsemyndighet. Statskontoret bedömer också att en styrelse skulle kunna vara ett stöd för generaldirektören både i det interna förändringsarbetet och i dialogen med Regeringskansliet.

Skolverket har en överdirektör som utses av regeringen. En överdirek­tör har en svår roll i styrkedjan och överdirektörer finns bara vid ett fåtal myndigheter. Statskontoret ser inga särskilda skäl för regeringen att även fortsättningsvis utse en överdirektör för Skolverket.

Statskontorets förslag

Statskontoret föreslår att regeringen

  • förtydligar och preciserar förväntningarna på Skolverket,
  • ser över Skolverkets instruktion och regleringsbrev,
  • tydligare prioriterar vilka uppdrag man lägger och hur detaljerat dessa utformas,
  • ser över finansieringen av Skolverket och
  • överväger att se över ledningsformen.

Statskontoret föreslår att Skolverket

  • finner former för kontinuerlig verksamhetsutveckling,
  • genomför sin organisationsöversyn,
  • utvecklar resultatuppföljningen och
  • utvecklar årsredovisningen.
2015:15
Myndighetsanalys av Ekonomistyrningsverket

På uppdrag av regeringen har Statskontoret gjort en myndighetsanalys av Ekonomistyrningsverket (ESV). Statskontoret bedömer att ESV i stort fullgör sitt samlade uppdrag och att prestationerna mestadels håller hög kvalitet.

Sammanfattning av Myndighetsanalys av Ekonomistyrningsverket

Statskontoret har på regeringens uppdrag genomfört en myndighets­analys av Ekonomistyrningsverket (ESV).

ESV:s verksamhet är tämligen diversifierad. Myndigheten utvecklar och för­valtar den ekonomiska styrningen för statliga myndigheter. Vidare ger ESV Regeringskansliet och myndigheterna expertstöd för att utveck­la en ändamålsenlig ekonomisk styrning. ESV gör analyser och prog­no­ser för statens ekonomi och följer upp de budgetpolitiska målen. ESV utarbetar också underlaget till statsredovisningen åt regeringen. Till ESV:s uppgifter hör också att utföra revision av Sveriges hantering av EU-medel och främja en korrekt hantering av dessa. Myndigheten förvaltar även informationssystemet Hermes som används av Rege­rings­kansliet och andra statliga myndigheter. ESV har även till exempel vissa rådgivande uppgifter inom den statliga lokalförsörjningen.

Statskontorets övergripande bedömning

Statskontoret bedömer att ESV är en i stort sett väl fungerande myn­dig­het och att prestationerna mestadels håller hög kvalitet. Exempelvis får myndigheten generellt positiva synpunkter i sina kundundersökningar och av olika aktörer i sin omvärld.

Samtidigt finns det indikationer på kvalitetsproblem i ESV:s verk­sam­het. Bland annat har betygen sjunkit i myndighetens kund­under­sök­ningar under de senaste åren, låt vara från en hög nivå. En viktig utmaning för ESV är därför att säkerställa att kvaliteten i tjänsterna utvecklas i positiv riktning.

Arbetet med regeringsuppdrag

ESV har på senare år fått fler regeringsuppdrag av allmän utrednings­karaktär, i första hand när det gäller styrningsfrågor i staten. Stats­kon­to­rets bedömning är att ESV bör utveckla sin förmåga att genomföra sådana uppdrag. Myndigheten bör överväga att rekrytera viss ny kom­petens och delvis utveckla nya arbetssätt. ESV bör även se över sina ruti­ner för att kvalitetssäkra sina rapporter.

En myndighet med många olika typer av uppgifter

ESV:s grunduppdrag är tydligt inriktat på ekonomistyrning och därmed sammanhängande frågor. Med tiden har regeringen även gett myndig­heten andra typer av uppgifter, vilket har lett till dagens mer diversifie­ra­de verksamhet.

Den breda sammansättningen av verksamheter verkar inte skapa några nackdelar men tycks heller inte medföra några betydande synergi­effek­ter för myndigheten. Möjligen skulle vissa av ESV:s verksamheter kunna fungera mer effektivt för staten som helhet om de flyttades till andra myndigheter. Det gäller förvaltningen av ramavtal som eventuellt kan överföras till Kammarkollegiet och ESV:s prognosverksamhet som skulle kunna överföras till Konjunkturinstitutet. Statskontoret rekom­men­derar att regeringen låter utvärdera dessa frågor.

En mer effektiv EU-revision

Sverige har en förhållandevis låg andel felaktiga utbetalningar av EU-medel. Det kan tala för att Sverige möjligen kan förändra dagens avväg­ning mellan insatta resurser för kontrollerna och den förväntade effekten i form av färre felutbetalningar. Detta behöver inte nödvändigtvis med­föra en sänkt ambitionsnivå i EU-revisionen eftersom det kan gå att göra besparingar genom förändrade arbetssätt med ett ökat fokus på risken för felutbetalningar. Statskontoret anser att regeringen bör låta utreda om det är möjligt och lämpligt att förändra Sveriges EU-revisions arbets­sätt i syfte att uppnå besparingar i verksamheten.

Effektivisering av statlig verksamhet

Enligt sin instruktion ska ESV bistå regeringen med det underlag som regeringen behöver för att säkerställa att statsförvaltningen är effektiv och att den interna styrningen och kontrollen är betryggande. Utifrån vad som har framkommit i myndighetsanalysen förefaller det att i viss mån råda olika uppfattningar hos ESV respektive Regeringskansliet om hur ESV:s roll i arbetet med att effektivisera statsförvaltningen mer i detalj bör se ut.

Statskontoret menar att det är naturligt att ESV har en uppgift inom detta område men att ESV:s roll i nuläget kan uppfattas som otydlig. Stats­kontoret anser att regeringen bör tydliggöra ESV:s roll i detta arbete som en del i regeringens strävan mot en effektivare statsförvaltning.

Ett mer proaktivt arbetssätt

Det finns även skäl för ESV att överväga ett mer proaktivt förhåll­nings­sätt i sitt arbete med att effektivisera statsförvaltningen. Statskontoret menar att ESV i högre grad på eget initiativ bör ta fram förslag på tänk­bara åtgärder för att effektivisera statsförvaltningen. Det kan även gälla arbetet med intern styrning och kontroll samt resultatstyrning.

Utvärdera prognosverksamheten

Statskontoret ser inga indikationer på systematiska fel i ESV:s progno­ser. För att säkerställa prognosernas kvalitet anser Statskontoret dock att ESV i det korta perspektivet bör analysera om det förkommer syste­ma­tiska prognosfel för centrala variabler i prognoserna. En sådan analys bör genomföras med stöd av en formell statistisk utvärderingsmodell.

2015:14
På rätt väg? Uppföljning av Trafikverket och Transportstyrelsen

Statskontoret har följt upp Trafikverkets och Transportstyrelsens verksamhet och resultat i ljuset av senare års organisatoriska förändringar på transportområdet.

Sammanfattning av På rätt väg? Uppföljning av Trafikverket och Transportstyrelsen

Under 2009 och 2010 genomfördes flera organisatoriska förändringar bland myndigheterna på transportområdet. Med utgångspunkt i föränd­ringarna har Statskontoret på regeringens uppdrag följt upp Transport­styrelsens och Trafikverkets verksamheter. I denna rapport behandlar Statskontoret de fördjupningsfrågor som redovisades i vår delrapport 2014:33.

Transportstyrelsen

Transportstyrelsen bildades bland annat för att förbättra förutsätt­ningar­na för trafikslagsövergripande lärande och likformighet mellan trafik­slagen i myndighetsutövningen. Myndigheten har också ett krav på sig om att ha enkla och effektiva regelverk. Statskontoret har följt upp hur Transportstyrelsen har arbetat för detta samt studerat myndighetens marknadsövervakning.

Verksamheterna utvecklas åt rätt håll men det finns flera brister

Statskontoret bedömer att Transportstyrelsen genom successiva för­ändringar av arbetssätt och organisering har arbetat för att uppfylla kraven om enkla regelverk, trafikslagsövergripande lärande och likfor­mig­­het mel­lan trafikslag. De verksamheter vi har studerat utvecklas över­lag åt rätt håll. Samtidigt visar uppföljningen att det finns brister och ut­maningar för Transportstyrelsen att hantera.

Myndighetens styrelse och ledning har tagit flera initiativ som rör regel­förenkling och ändamålsenliga regler på transportområdet. Samtidigt rik­tar transportbranschen kritik mot att Transportstyrelsen i praktiken detaljreglerar och överreglerar. Statskontoret anser att ledningen inte fullt ut har lyckats styra verksamheten så att den ligger i linje med myn­dighetens egen strategi och mål för detta.

Viktigt med en fungerande tillsyn över Trafikverket

Uppföljningen visar att det funnits brister i Transportstyrelsens tillsyn på järnvägsområdet och i tillsynen av Trafikverket. En väl fungerande och oberoende tillsyn är grundläggande för att upprätthålla säkerheten på transportområdet. Det är också viktigt för att Transportstyrelsens trovärdighet som reglerare inte ska ifrågasättas.

De sanktionsmöjligheter som finns i Transportstyrelens tillsyn över Trafik­verket och andra statliga myndigheter kan i enskilda situationer vara för trubbiga. Detta medför en risk för att sanktioner inte kan utfär­das fullt ut. Vi föreslår att regeringen ger Transportstyrelsen eller någon annan utförare i uppdrag att analysera om dagens sanktioner är ända­målsenliga och vid behov lämna förslag till åtgärder.

Transportstyrelsen behöver utveckla marknadsövervakningen

Marknadsövervakning på transportområdet handlar enligt Statskontoret om att förbättra transportmarknadernas funktionssätt genom att följa och analysera hur de fungerar, identifiera problem och föreslå åtgärder. Transportstyrelsen har sedan myndigheten inrättades varit sökande i hur den ska tolka och bedriva marknadsövervakningen. Statskontoret anser att myndigheten behöver utveckla övervakningen och föreslår att den initierar en intern översyn av verksamheten. Vi rekommenderar också Transportstyrelsen att fördjupa samrådet med Konkurrensverket för att förbättra arbetssättet i marknadsövervakningen.

Regeringen bör förtydliga styrningen av marknadsövervakningen

Regeringen har inte varit tillräckligt tydlig i styrningen av marknads­över­vakningen. Statskontoret föreslår att regeringen förtydligar uppgif­ten och förväntningarna på myndighetens insatser. Regeringen bör bland annat klargöra att övervakningen avser hela transportområdet samt förtydliga kravet i regleringsbrevet på att Transportstyrelsen ska utveck­la insatserna på området.

Statskontoret anser att det är svårt att bedöma vilka resultat marknads­övervakningen har fått på transportmarknaderna. Vi föreslår därför att regeringen ger Transportstyrelsen i uppdrag att utveckla uppföljningen av övervakningens resultat.

Trafikverket

Trafikverket bildades bland annat för att förbättra förutsättningarna för en trafikslagsövergripande planering och åstadkomma en förbättrad produktivitet och innovationsgrad i anläggningsbranschen. I samband med bildandet uttrycktes dock farhågor om att myndighetens storlek kunde medföra att den blev svår att styra. Statskontoret har följt upp hur Trafikverket har arbetat för detta.

Bättre förutsättningar för trafikslagsövergripande planering

Statskontoret bedömer att bildandet av Trafikverket och myndighetens sätt att organisera arbetet har underlättat en trafikslagsövergripande planering. Planeringsprocessen har dock blivit mer resurskrävande.

Ett hinder för en trafikslagsövergripande planering som har påtalats i våra intervjuer är att Trafikverket har brist på kompetens inom främst sjö- och luftfartsområdena. Statskontoret föreslår därför att Trafikverket analyserar hur de i sin planeringsverksamhet ska upprätthålla tillräcklig kunskap inom alla trafikslag.

Osäkert vilket som är det bästa sättet att främja produktivitet och innovationsgrad inom anläggningsmarknaden

För att stimulera till ökad produktivitet och innovation inom anlägg­ningsbranschen strävar Trafikverket efter att lägga över ett större åtagan­de på branschens aktörer. Myndigheten har även samordnat och systematiserat sitt upphandlingsarbete.

Avsaknaden av bra mått på och mätningar av produktivitet och inno­va­tionsgrad gör det svårt att avgöra om Trafikverkets åtgärder har lett till ökad produktivitet eller innovation. Statskontoret bedömer dock att det troligen har lett till kostnadsminskningar och att planeringsförut­sätt­ningarna på anläggningsmarknaden har blivit bättre.

Statskontoret föreslår att Trafikverket i sitt fortsatta arbete aktivt prövar olika åtgärder och varierar arbetssättet utifrån förutsättningarna inom olika delar av anläggningsmarknaden. Regeringen bör i dialog med Trafik­verket verka för en samsyn om myndighetens beställarroll och i vilken utsträckning verksamheten får och bör drivas i egen regi.

Trafikverket – en svår myndighet att styra och organisera

Statskontoret bedömer att Trafikverkets organisation och arbetssätt lig­ger i linje med de intentioner som uttrycktes i förarbetena när myn­dig­heten bildades. Det finns dock problem i den nuvarande organisationen som bland annat tar sig uttryck i att avståndet mellan den högre led­ningen och medarbetarna har blivit långt. Det finns även brister i samordningen mellan verksamhetsområdena som Trafikverket bör åt­gär­da.

Forskning och statistik på transportområdet

Arbetet med forskning och statistik har lyfts fram som ett område där ansvarsfördelningen mellan myndigheterna på transportområdet inte är tydlig eller ändamålsenlig. Vi har därför analyserat detta närmare.

Forskningsansvaret är ändamålsenligt fördelat men alla myndigheter har inte egna forskningsmedel

Statskontoret anser att ansvarsfördelningen för forskning och innovation mellan myndigheterna på transportområdet är tydlig och ger goda för­ut­sätt­ningar för att forskningen ska få en relevant inriktning och att forsk­ningsresultaten nyttiggörs.

När det gäller sjöfarts- respektive luftfartsforskning finns det öronmärk­ta medel i Trafikverkets regleringsbrev. Detta leder till en ineffektiv admi­nistration. Statskontoret rekommenderar att regeringen utreder möj­ligheten att i stället tilldela Sjöfartsverket och Luftfartsverket egna forsk­ningsmedel.

Liten risk för dubbelarbete på statistikområdet

Statskontoret bedömer att det inte finns något omotiverat eller omfat­tande dubbelarbete på transportområdet, varken i datainsamling eller i statistikproduktion. De berörda myndigheterna samordnar arbetet inom ramen för ett så kallat producentråd vilket minskar risken för dubbel­arbete.

2015:103
Statligt ägda asylbostäder? Kostnader och konsekvenser

Statlig förvaltning och ägande av asylbostäder är inte ett kostnadseffektivt alternativ för staten i jämförelse med nuvarande lösning där Migrationsverket upphandlar bostäder.

Sammanfattning av Statligt ägda asylbostäder? Kostnader och konsekvenser

Statskontoret har haft i uppdrag att bedöma de statsfinansiella konsekvenserna av fastighetsförvärv och nybyggnation av bostäder för asylsökande.

Uppdraget har bestått av följande delar:

Att bedöma om det är kostnadseffektivt för staten att genom ett statligt bolag eller myndighet förvärva fastigheter och genom ny- eller ombyggnad eller genom upphandling av flyttbara moduler skapa bostäder för asylsökande. Även juridiska och praktiska möjligheter ska bedömas. Statskontoret har även haft i uppdrag att beskriva hur statliga asylboenden kan organiseras.

I uppdraget har även ingått att inventera befintligt statligt fastighetsbestånd som kan användas som asylbostäder. 

Hur stora är nuvarande kostnader för asylbostäder?

För att kunna bedöma om det är kostnadseffektivt för staten att upphandla och förvalta asylbostäder krävs att det går att jämföra dessa beräknade kostnader med dagens kostnader för asylboenden.

Statskontorets bedömning är att det är svårt att få en korrekt bild av dagens kostnader för olika typer av asylboenden. Detta begränsar möjligheterna att jämföra kostnaderna mellan alternativen att upphandla boendeplatser respektive att staten upphandlar och förvaltar asylbostäder.

Statskontoret anser att det finns vissa möjligheter för Migrationsverket att sänka kostnaderna för dagens asylboenden. Detta kan bland annat göras genom att teckna längre avtal och genom att i större utsträckning använda konkurrens vid upphandling av asylboenden. Dessa faktorer bör tas med vid en jämförelse mellan dagens kostnader för asylboenden och kostnaderna för statligt ägda asylbostäder.

 

Är det kostnadseffektivt för staten att upphandla och förvalta asylbostäder?

Statskontorets beräkningar visar att kostnaderna för att bygga egna asylbostäder varierar beroende på vilka underliggande antaganden som görs. Utfallet enligt huvudalternativet i beräkningarna visar dock på en kostnadsbild som liknar den som finns i dag för tillfälliga asylbostäder (ABT).

Statskontorets analys visar att om staten skulle bygga och förvalta egna asylboenden varierar dygnskostnaden enligt huvudalternativet i våra beräkningar mellan 81 kronor och 132 kronor. Beräkningar har gjorts för alternativen nybyggnad, ombyggnad samt att bygga baracker och modulhus. Till denna kostnad ska läggas utgifter för möbler och viss utrustning till varje lägenhet.  Kostnaden för boendedelen i privata asylbostäder är drygt 100 kronor enligt de företag vi har intervjuat.

Statskontorets samlade bedömning är att det – med det underlag som har varit tillgängligt – inte är kostnadseffektivt för staten att äga och förvalta asylbostäder. Bedömningen grundar sig också på de juridiska restriktioner och praktiska svårigheter som en sådan lösning skulle föra med sig. 

Juridiska och praktiska möjligheter att äga och förvalta statliga asylbostäder

För det fallet regeringen väljer att gå vidare med förslaget om att upphandla och förvalta statliga asylbostäder finns det ett antal juridiska och praktiska förhållanden som kommer att påverka ett sådant fastighetsbestånd.

Statskontorets juridiska analys är inte fullständig eller djupgående. Dels är det i nuläget oklart hur ett statligt bostadsbestånd av asylbostäder skulle utformas, dels handlar det om nya juridiska frågeställningar och det kan vara svårt att ge några definitiva svar innan frågorna prövats rättsligt.

Ur ett konkurrensrättsligt perspektiv blir lagen om offentlig upphandling tillämplig i situationer där ett statligt organ anskaffar byggentreprenader Såväl anskaffning som uthyrning måste ske på marknadsmässiga villkor enligt konkurrenslagen. Därutöver är Statskontorets bedömning att EU:s statsstödsregler ställer krav på marknadsmässiga hyror, både vid uthyrning till Migrationsverket och till andra hyresgäster.

Utöver de konkurrensrättsliga dimensionerna finns det begräsningar i plan- och bygglagen samt i det statliga ekonomiskt administrativa regelverket.

Förutom de juridiska frågeställningarna ovan finns ett antal praktiska frågor som bör utredas ytterligare om staten går vidare med förslaget att bygga och förvalta asylbostäder. Dessa är bland annat hur det eventuella beståndet av statliga asylbostäder bör se ut och hur stora enheter som ska byggas.

En ytterligare fråga är de långsiktiga effekterna av att placera statligt ägda asylboenden i ett antal kommuner. Vilka konsekvenser detta har på lokal arbetsmarknad, bostadsmarknad, den kommunala planprocessen och för kommunernas ansvar för bostadsförsörjningen av nyanlända, är frågor som behöver utredas ytterligare. 

Hur bör ett statligt bestånd av asylbostäder organiseras?

Enligt Statskontoret bedömning finns det i dag inte någon befintlig myndighet eller statligt bolag som har ett uppdrag som på ett ändamålsenligt sätt skulle kunna förenas med uppgiften att handla upp och långsiktigt förvalta statliga asylbostäder.

Enligt Statskontorets analys bör ett sådant uppdrag organiseras inom ramen för ett av staten helägt bolag. Alternativen att låta en myndighet förvalta ett bolag eller att låta en myndighet handla upp och förvalta asylbostäder är inte lämpliga enligt vår bedömning.

Vår bedömning är att ett eventuellt statligt ägt fastighetsbestånd bör organiseras och förvaltas i ett dotterbolag till ett av de fyra befintliga statliga fastighetsbolagen. 

Finns det statliga fastigheter som kan användas?

Statskontorets bedömning är att det finns vissa statligt ägda fastigheter och markområden som potentiellt skulle kunna användas för att bygga asylbostäder. Markområdena är dock i allmänhet inte detaljplanelagda vilket innebär att marken inte kan bebyggas förrän en sådan process har genomförts.

2015:100
Sjukfrånvaron i staten år 2014 – myndigheter och sektorer

Trenden med ökad sjukfrånvaro i staten håller i sig för tredje året i rad, visar Statskontorets sammanställning av sjukfrånvarostatistik. Långtidsfrånvarons andel av den totala sjukfrånvaron har bytt trendriktning och ökat väsentligt från föregående år.

Sammanfattning av Sjukfrånvaron i staten år 2014 – myndigheter och sektorer

Enligt regleringsbrevet för år 2015 ska Statskontoret senast den 14 maj 2015 sammanställa och redovisa uppgifter om myndigheternas sjukfrånvaro enligt 7 kap. 3 § förordningen (2000:605) om årsredovisning och budgetunderlag.

I genomsnitt var sjukfrånvaron år 2014 i de statliga myndigheterna 3,4 procent av den tillgängliga arbetstiden, vilket innebär att den har ökat marginellt jämfört med år 2013 (då den låg på 3,2 procent). De senaste åren har den genomsnittliga ökningen uppgått till 0,2 procentenheter per år.

Långtidsfrånvaron (mer än 60 dagar) som andel av den totala sjukfrånvaron uppgick till 50,7 procent. Det är en ökning i förhållande till föregående år då den uppgick till 43,2 procent.

Sjukfrånvaron i procent av gruppens ordinarie arbetstid var 4,6 procent för kvinnor och 2,2 procent för män. Sjukfrånvaron har ökat såväl för kvinnor (0,4 procent-enheter) som för män (0,2 procentenheter) i förhållande till föregående år.

Sjukfrånvaron för anställda i åldersgrupperna yngre än 30 år, 30–49 år samt 50 år och äldre i procent av gruppens sammanlagda ordinarie arbetstid uppgick till 2,5, 3,3 respektive 4,0 procent. Sjukfrånvaron har ökat med 0,2, 0,4 respektive 0,3 procentenheter för de som är yngre än 30 år, 30–49 år samt 50 år och äldre.

Av 196 myndigheter var det 78 (40 procent) som hade samma eller lägre sjukfrånvaro och 118 (60 procent) som hade högre sjukfrånvaro år 2014 än det föregående året.

* Uppgifter från det föregående året saknas för fyra myndigheter (E-hälsomyndigheten, Folkhälsomyndigheten, Myndigheten för delaktighet och Stockholms konstnärliga högskola), då dessa nybildades under eller strax inför året 2014.

2015:101
Könsfördelningen i myndigheternas ledningsgrupper – läget i början av 2014

Fördelningen mellan män och kvinnor i statliga myndigheters ledningsgrupper är relativt jämn. Andelen kvinnor varierar mellan verksamhetsområden. För de allra största myndigheterna är fördelningen mer ojämn.

Sammanfattning av Könsfördelningen i myndigheternas ledningsgrupper – läget i början av 2014

Regeringen har gett Statskontoret i uppdrag att genomföra en samlad uppföljning av könsfördelningen i myndigheternas respektive ledningsgrupp. Någon sådan samlad uppföljning har inte genomförts tidigare. Uppföljningen avser läget i början av 2014 och bygger i huvudsak på de uppgifter som 215 myndigheter lämnat till Statskontoret inom ramen för uppdraget. Statistiken redovisas både viktat (med hänsyn tagen till att myndigheterna är olika stora) och oviktat (utan någon sådan hänsyn).

Sammanfattningsvis visar uppföljningen att:

  • andelen kvinnor i ledningsgrupperna uppgår till 44,3 procent (viktat) respektive 50 procent (oviktat),
  • andelen kvinnor i gruppen med operativa befattningar inom ledningsgrupperna (linjeansvariga exklusive myndighetscheferna) uppgår till 46,2 procent (viktat) respektive 47,8 procent (oviktat),
  • andelen kvinnor av medeltalet anställda inom de 215 myndigheterna uppgår till 51,1 procent (viktat) respektive 57,1 procent (oviktat),
  • andelen kvinnor i ledningsgrupperna uppgår till 49,7 procent (viktat) respektive 48,3 procent (oviktat) inom gruppen små myndigheter, till 50,1 procent (viktat) respektive 51,6 procent (oviktat) inom mellanstora myndigheter och till 42,9 procent (viktat) respektive 47 procent (oviktat) inom de stora myndigheterna,
  • av myndigheterna var det 58 stycken (27 procent) som hade mindre än 40 procent, 103 stycken (48 procent) som hade mellan 40 och 60 procent, samt 54 stycken (25 procent) som hade mer än 60 procent kvinnor i sina ledningsgrupper,
  • andelen kvinnor i ledningsgrupperna inom tolv av de största myndigheterna (Arbetsförmedlingen, Domstolsverket, Försvarsmakten, Försäkringskassan, Kriminalvården, Kronofogdemyndigheten, Migrationsverket, Polisen, Skatteverket, Statens institutionsstyrelse, Tullverket och Åklagarmyndigheten) uppgår till 40,3 procent (viktat) respektive 42,3 procent (oviktat). De tolv myndigheterna svarar för fler årsarbetskrafter än vad alla andra myndigheter svarar för tillsammans. Två av de tolv myndighetscheferna är kvinnor,
  • andelen kvinnor i de statliga ledningsgrupperna varierar mellan verksamhetsområden, från 24,9 procent inom försvarsområdet till 52,9 procent inom näringsliv, miljö, bostad och samhällsutveckling (viktat). Även andelen kvinnor av medeltalet anställda varierar mellan verksamhetsområden, från 20,2 procent inom försvarsområdet till 69 procent inom området socialt skydd inklusive hälso- och sjukvård.
Om offentlig sektor 24
Förändringar i svensk statsförvaltning och framtida utmaningar

Statskontoret har i antologin Förändringar i svensk statsförvaltning och framtida utmaningar undersökt vilka förändringar som genomförts i svensk statsförvaltning sedan finanskrisen bröt ut.

2015:11
Reformeringen av försvarslogistiken. Slutrapport

Statskontoret har sedan 2013 följt och utvärderat det arbete som Försvarsmakten och Försvarets materielverk (FMV) gemensamt bedriver för att effektivisera försvarslogistiken. Reformen ska leda till en sammanhållen försörjning av materiel och logistik och till att kostnaderna sänks med 760 miljoner kronor per år från och med 2015.

Sammanfattning av Reformeringen av försvarslogistiken. Slutrapport

Försvarslogistik är ett samlingsnamn för försvarets försörjning av materiel och logistik. Den omfattar stöd till militär verksamhet i form av ett flöde av materiel och tjänster, såsom vapen, fordon, lager, transporter, underhåll och kommunikationssystem.

Riksdagen beslutade i juni 2012 om en ny inriktning och en förändrad organi­sation för försvarslogistiken. Statskontoret har sedan 2013 på regeringens uppdrag följt och analyserat det arbete som Försvarsmakten och Försvarets materielverk (FMV) bedriver för att effektivisera försvarslogistiken utifrån beslutet. Vi har tidigare lämnat två delrapporter till regeringen. Med denna rapport slutredovisar vi uppdraget.

En ny inriktning för försvarslogistiken

Riksdagens beslut innebar att stora delar av den logistikverksamhet som då bedrevs av Försvarsmakten skulle föras över till FMV den 1 januari 2013. Genom en sammanhållen försörjning av materiel och logistik, där Försvars­makten är beställare och FMV är utförare och leverantör, förväntar sig rege­ringen och riksdagen en effektivare verksamhet. Intentionen är att myndig­heterna tillsammans ska sänka kostnaderna inom försvarslogistiken med 760 miljoner kronor per år från och med 2015. Det ska åstadkommas genom sänkta kostnader för personal och inköp. De medel som frigörs ska användas till att ställa om Försvarsmaktens insatsorganisation till mer användbara och tillgängliga förband.

Sedan myndigheterna påbörjade omställningsarbetet har regeringen höjt kraven på Försvarsmaktens beredskap och tillgänglighet. Detta påverkar så­väl förbanden som den logistik som ska stödja deras verksamhet. Till exempel har mer logistik kommit att betraktas som insatsnära logistik, det vill säga verksamhet som utförs av Försvarsmaktens logistikförband FMLOG och av andra förband. Det innebär att Försvarsmakten behöver bedriva en mer om­fattande logistikverksamhet än vad som förutsågs när reformen beslutades.

Ett komplicerat och försenat förändringsarbete

Försvarsmaktens och FMV:s förändringsarbete har varit omfattade och komp­li­cerat. Regeringen har överlåtit åt de båda myndigheterna att gemen­samt ta ansvar för att genomföra de beslutade förändringarna. Det har bland annat innefattat att komma överens om verksamhetsöverföringar, hur det tota­la sparbetinget ska fördelas mellan dem och hur en ny beställar-utförarmodell ska utformas. Dessutom har myndigheterna getts ansvar för att precisera sina inbördes roller och hur de ska samverka inom ramen för sin rollfördelning.

Arbetet med att föra över verksamheter från Försvarsmakten till FMV och att införa nya arbetssätt är försenat med minst två år i förhållande till vad rege­ringen och riksdagen beräknade. Överföringen av verksamhet från För­svars­makten till FMV har skett i tre omgångar, varav den sista genomfördes den 1 januari 2015. Då började myndigheterna sitt arbete med att införa den nya beställar-utförarmodell som de tillsammans har utvecklat. I sin gemensamma kvartalsvisa återrapportering till regeringen har myndig­heterna gradvis skjutit fram tidpunkten för när de säger sig kunna nå regeringens besparingsmål. Först 2017 beräknas den totala besparingen ligga i närheten av målet och då komma att uppgå till drygt 730 miljoner kronor. Enligt myndigheternas be­döm­ning kommer den nya beställar-utförarmodellen att kunna tillämpas fullt ut först 2018.

Reformen har hittills haft flera positiva effekter …

Även om Försvarsmakten och FMV ännu inte har infriat syftet med reformen av försvarslogistiken, bedömer Statskontoret att den hittills har haft flera positiva effekter. Som avsett har ansvarsfördelningen mellan myndigheterna blivit tydligare och dubbelarbetet har minskat, låt vara att dessa ambitioner ännu inte har uppnåtts fullt ut. Genom reformen har också försvarets logistik­resurser, till exempel den nedlagda arbetstiden, i större utsträckning än tidiga­re fått ett pris. Det har sannolikt bidragit till att resurserna utnyttjas effekti­vare.

I enlighet med intentionerna har myndigheterna också kunnat genomföra stora kostnadsminskningar i verksamheten, även om målet 760 miljoner kro­nor per år ännu inte har nåtts. Inom området förråd, service och verkstäder, vilket är ett av regeringens fyra angivna effektiviseringsområden, har myn­dig­heterna redan nått målet om en besparing på 300 miljoner kronor per år. För 2014 har myndigheterna redovisat en ackumulerad besparing om 487 miljoner kronor. Nettobesparingen är dock mindre om man tar hänsyn till omställningskostnaderna.

… men stora utmaningar återstår

Trots vissa framsteg återstår stora utmaningar när myndigheterna ska genom­föra reformen. Den nya beställar-utförarmodellen är ett viktigt verktyg för att uppnå en effektivare och mer sammanhållen försörjning av materiel och logis­tik. Modellen innebär samtidigt en stor förändring i myndigheternas sätt att arbeta. Även om den nu har börjat införas i myndigheternas respektive linje­­organisationer, återstår flera väsentliga frågor för de båda myndigheterna att reda ut. Det nya arbetssättet ska införas i deras reguljära verksamheter. Bland annat ska de lägga respektive hantera beställningar på en högre system­nivå, det vill säga beställningarna ska vara färre och mer samlade. Myndig­heterna behöver också komma överens i vissa sakfrågor. Bland dessa finns skäl att nämna hur vidmakthållandet av materiel ska gå till, vilket gemensamt och långsiktigt it-stöd som ska väljas för försvarslogistiken och hur försvars­logistiken ska anpassas till de operativa kraven. Andra utmaningar är att Försvarsmakten ska kunna visa att kostnadsminskningarna kommer förban­den och insatsorganisationen till del.

Beställningar på högre systemnivå införs stegvis

En bärande tanke med reformen är att Försvarsmakten ska beställa försvars­logistik på högre systemnivå. Därigenom förväntas kostnaderna minska. Exempelvis ska soldatens hela utrustning nu betraktas och beställas som ett sammanhållet tekniskt system. Försvarsmakten har hittills lämnat två beställ­ningar till FMV som är större och mer samlade än tidigare beställningar, men de är inte gjorda enligt den nya modellen. De två beställningarna avser för­sörjningslösningar för internationella insatser.

Försvarslogistikplanen är myndigheternas nya styrdokument för att anskaffa materiel på en högre systemnivå. Planen införs stegvis från 2015. Den första kompletta försvarslogistikplanen förväntas bli klar inför anskaffningen för 2018.

Kostnaderna för vidmakthållande riskerar att bli fortsatt höga

Vidmakthållande av materiel omfattas av den största förändringen i förhål­lan­de till myndigheternas tidigare arbetssätt. Tidigare var det en del av För­svarsmaktens logistikförsörjning. Genom reformen och intentionerna med en sammanhållen försörjning av materiel och logistik ska FMV både anskaffa materielsystem och ta ett större ansvar för att vidmakthålla, det vill säga under­hålla dem. Det innebär att kostnaderna för vidmakthållandet, alltså kost­na­derna för att behålla systemens egenskaper under hela livscykeln, ska be­aktas och beräknas redan när materielen anskaffas. FMV har enligt sin egen internrevision inte tillräcklig kompetens för att beräkna livscykelkostnader. Därmed riskerar kostnaderna för vidmakthållande att bli fortsatt höga.

Utöver detta finns det flera oklarheter om hur vidmakthållandet ska hanteras i den nya beställar-utförarmodellen. Eftersom myndigheterna har kommit överens om att dela på ansvaret, finns det till exempel en risk för att de bygger upp dubbla kompetenser på området. Myndigheterna är inte överens om med vilken tidshorisont vidmakthållandet ska beställas. FMV, som sedan tidigare har arbetat med lång framförhållning i materielförsörjningen, anser att För­svars­makten bör beställa vidmakthållande per förband och för tre år i taget. Försvarsmakten anser sig ha behov av att kunna förändra sin beställning med kort varsel vid snabba omvärldsförändringar. Statskontoret anser att det är viktigt att myndigheterna kommer överens om en ändamålsenlig modell för hur vidmakthållandet ska hanteras.

Systemstödet för försvarslogistiken är en knäckfråga

Den nya beställar-utförarmodellen kräver att Försvarsmakten och FMV ut­byter mer information än tidigare. Myndigheterna har i huvudsak olika lös­ningar för sitt systemstöd och sammantaget höga kostnader för dem. För­svars­makten använder det standardiserade affärssystemet Prio. Genom att de sista delarna av Prio införs våren 2015 ska materiel, underhåll och logistik kunna beställas i systemet. Systemet är dock ännu inte anpassat för beställ­ningar av vidmakthållande. FMV använder främst ett stort antal andra system. Frågan om vilket eller vilka it-system som de ska använda gemensamt har diskuterats i flera år. Fortfarande står myndigheterna långt ifrån varandra. Stats­kontoret anser att det är av största vikt att myndigheterna kommer överens om vilket systemstöd som ska gälla för de delar i försvarslogistiken som är gemensamma.

De operativa kraven bör styra försvarslogistiken

Ytterligare en fråga som myndigheterna behöver klara ut är hur försvars­logis­tiken ska anpassas till de nya kraven på förbandens beredskap och till­gäng­lighet. Kraven på Försvarsmakten innebär att myndigheterna kan behöva göra en annan avvägning mellan logistikverksamhetens kostnadseffektivitet och Försvarsmaktens handlingsfrihet.

Oavsett vilka krav som ställs på försvarsförmågan menar Statskontoret att det alltid måste vara de operativa kraven som ska styra logistikens inriktning. Hur avvägningen ska se ut mellan handlingsfrihet och kostnadseffektivitet kan dock variera. De processer som myndigheterna nu effektiviserar måste kunna anpassas till andra förhållanden än de som gällde inför reformen. Samtidigt gäller det att ta till vara och vidareutveckla de positiva effekter som reformen hittills har inneburit.

Besparingarna är svåra att spåra till förbanden

Försvarsmakten har tilldelats ett ansvar för att inom sitt ansvarsområde se till att kostnadsminskningarna inom försvarslogistiken kommer förbandsverk­sam­heten och insatsorganisationen till godo. När förändringsarbetet inleddes fanns det ingen uppföljningsmodell som kunde spåra besparingar som för­svars­logistikreformen gav upphov till. Först för 2015 har Försvarsmakten kunnat spåra vissa besparingar och omfördela medlen till förbanden.

Regeringen bör fortsatt följa myndigheternas arbete

Mycket återstår att göra i genomförandet av reformen av försvarslogistiken. När den nya beställar-utförarmodellen nu införs i myndigheternas linjeorga­nisationer, uppstår också nya frågor som aldrig berördes i myndigheternas arbete med att ta fram modellen.

Statskontoret förutsätter att många av de problem vi har iakttagit kommer att hanteras i myndigheternas fortsatta arbete med att genomföra reformen. Men vi ser också ett stort behov av att regeringen fortsatt följer upp föränd­rings­arbetet och säkerställer att myndigheterna lever upp till de krav som har ställts på dem.

Reformen kan behöva ses över

I Statskontorets uppdrag har inte ingått att utvärdera försvarslogistikreformen som sådan. Att reformens genomförande har försenats innebär att det i dag är svårt att uttala sig om reformens effekter. Tidigast om tre–fyra år kommer det att vara möjligt för regeringen att slutgiltigt bedöma effekterna av reformen och om syftena med den har uppnåtts.

Vissa av de problem som vi har identifierat i myndigheternas genomförande av reformen har möjligen till en del sin grund i reformens utformning. Ett exempel är att riksdagens beslut medförde mindre renodlade roller mellan myndigheterna än vad utredningen, som låg till grund för reformen, hade föreslagit. Det kan ha bidragit till att myndigheterna har ägnat ett komplicerat och utdraget arbete åt att definiera sina inbördes roller. Ett annat exempel är att Försvarsmakten saknar en väsentlig påtryckningsmöjlighet som beställare normalt har i beställar-utförarmodeller, nämligen möjligheten att vända sig till flera leverantörer. Denna ordning försämrar rimligen Försvarsmaktens möjligheter att tvinga fram kostnadseffektiva lösningar. Ett tredje exempel är att frågan om ett eventuellt gemensamt systemstöd inte var löst innan refor­men började genomföras. Mot denna bakgrund menar Statskontoret att det kan finnas skäl för regeringen att initiera en översyn av försvars­logistik­reformens utformning i sak.