Myndigheten för en effektiv statsförvaltning

Publikationer

Välkommen att ta del av Statskontorets publikationer från de senaste tio åren.

Använd gärna sökfunktionen för att hitta rätt publikation. Det går också att från och med 2015 söka på förvaltningspolitiska ämnesord. Från samma år finns också sammanfattningar till publikationerna tillgängliga. Ett urval av våra tidigare publikationer finns från 2000-2005. Har du någon fråga kontakta oss via e-post.

Våra senaste publikationer

2015:100
Sjukfrånvaron i staten år 2014 – myndigheter och sektorer

Trenden med ökad sjukfrånvaro i staten håller i sig för tredje året i rad, visar Statskontorets sammanställning av sjukfrånvarostatistik. Långtidsfrånvarons andel av den totala sjukfrånvaron har bytt trendriktning och ökat väsentligt från föregående år.

Sammanfattning av Sjukfrånvaron i staten år 2014 – myndigheter och sektorer

Enligt regleringsbrevet för år 2015 ska Statskontoret senast den 14 maj 2015 sammanställa och redovisa uppgifter om myndigheternas sjukfrånvaro enligt 7 kap. 3 § förordningen (2000:605) om årsredovisning och budgetunderlag.

I genomsnitt var sjukfrånvaron år 2014 i de statliga myndigheterna 3,4 procent av den tillgängliga arbetstiden, vilket innebär att den har ökat marginellt jämfört med år 2013 (då den låg på 3,2 procent). De senaste åren har den genomsnittliga ökningen uppgått till 0,2 procentenheter per år.

Långtidsfrånvaron (mer än 60 dagar) som andel av den totala sjukfrånvaron uppgick till 50,7 procent. Det är en ökning i förhållande till föregående år då den uppgick till 43,2 procent.

Sjukfrånvaron i procent av gruppens ordinarie arbetstid var 4,6 procent för kvinnor och 2,2 procent för män. Sjukfrånvaron har ökat såväl för kvinnor (0,4 procent-enheter) som för män (0,2 procentenheter) i förhållande till föregående år.

Sjukfrånvaron för anställda i åldersgrupperna yngre än 30 år, 30–49 år samt 50 år och äldre i procent av gruppens sammanlagda ordinarie arbetstid uppgick till 2,5, 3,3 respektive 4,0 procent. Sjukfrånvaron har ökat med 0,2, 0,4 respektive 0,3 procentenheter för de som är yngre än 30 år, 30–49 år samt 50 år och äldre.

Av 196 myndigheter var det 78 (40 procent) som hade samma eller lägre sjukfrånvaro och 118 (60 procent) som hade högre sjukfrånvaro år 2014 än det föregående året.

* Uppgifter från det föregående året saknas för fyra myndigheter (E-hälsomyndigheten, Folkhälsomyndigheten, Myndigheten för delaktighet och Stockholms konstnärliga högskola), då dessa nybildades under eller strax inför året 2014.

2015:101
Könsfördelningen i myndigheternas ledningsgrupper – läget i början av 2014

Fördelningen mellan män och kvinnor i statliga myndigheters ledningsgrupper är relativt jämn. Andelen kvinnor varierar mellan verksamhetsområden. För de allra största myndigheterna är fördelningen mer ojämn.

Sammanfattning av Könsfördelningen i myndigheternas ledningsgrupper – läget i början av 2014

Regeringen har gett Statskontoret i uppdrag att genomföra en samlad uppföljning av könsfördelningen i myndigheternas respektive ledningsgrupp. Någon sådan samlad uppföljning har inte genomförts tidigare. Uppföljningen avser läget i början av 2014 och bygger i huvudsak på de uppgifter som 215 myndigheter lämnat till Statskontoret inom ramen för uppdraget. Statistiken redovisas både viktat (med hänsyn tagen till att myndigheterna är olika stora) och oviktat (utan någon sådan hänsyn).

Sammanfattningsvis visar uppföljningen att:

  • andelen kvinnor i ledningsgrupperna uppgår till 44,3 procent (viktat) respektive 50 procent (oviktat),
  • andelen kvinnor i gruppen med operativa befattningar inom ledningsgrupperna (linjeansvariga exklusive myndighetscheferna) uppgår till 46,2 procent (viktat) respektive 47,8 procent (oviktat),
  • andelen kvinnor av medeltalet anställda inom de 215 myndigheterna uppgår till 51,1 procent (viktat) respektive 57,1 procent (oviktat),
  • andelen kvinnor i ledningsgrupperna uppgår till 49,7 procent (viktat) respektive 48,3 procent (oviktat) inom gruppen små myndigheter, till 50,1 procent (viktat) respektive 51,6 procent (oviktat) inom mellanstora myndigheter och till 42,9 procent (viktat) respektive 47 procent (oviktat) inom de stora myndigheterna,
  • av myndigheterna var det 58 stycken (27 procent) som hade mindre än 40 procent, 103 stycken (48 procent) som hade mellan 40 och 60 procent, samt 54 stycken (25 procent) som hade mer än 60 procent kvinnor i sina ledningsgrupper,
  • andelen kvinnor i ledningsgrupperna inom tolv av de största myndigheterna (Arbetsförmedlingen, Domstolsverket, Försvarsmakten, Försäkringskassan, Kriminalvården, Kronofogdemyndigheten, Migrationsverket, Polisen, Skatteverket, Statens institutionsstyrelse, Tullverket och Åklagarmyndigheten) uppgår till 40,3 procent (viktat) respektive 42,3 procent (oviktat). De tolv myndigheterna svarar för fler årsarbetskrafter än vad alla andra myndigheter svarar för tillsammans. Två av de tolv myndighetscheferna är kvinnor,
  • andelen kvinnor i de statliga ledningsgrupperna varierar mellan verksamhetsområden, från 24,9 procent inom försvarsområdet till 52,9 procent inom näringsliv, miljö, bostad och samhällsutveckling (viktat). Även andelen kvinnor av medeltalet anställda varierar mellan verksamhetsområden, från 20,2 procent inom försvarsområdet till 69 procent inom området socialt skydd inklusive hälso- och sjukvård.
Om offentlig sektor 24
Förändringar i svensk statsförvaltning och framtida utmaningar

Statskontoret har i antologin Förändringar i svensk statsförvaltning och framtida utmaningar undersökt vilka förändringar som genomförts i svensk statsförvaltning sedan finanskrisen bröt ut.

2015:10
Vård till papperslösa. En uppföljning av lagen om vård till personer som vistas i Sverige utan tillstånd

Sedan den 1 juli 2013 ska papperslösa som vistas i Sverige erbjudas subventionerad vård. Statskontoret har i denna delrapport analyserat hur landstingen har implementerat och tillämpat det nya regelverket.

Sammanfattning av Vård till papperslösa. En uppföljning av lagen om vård till personer som vistas i Sverige utan tillstånd

Sedan den 1 juli 2013 har landstingen en skyldighet att erbjuda papperslösa över 18 år vård som inte kan anstå och avgiftsfri vård som sker med stöd av smittskyddslagen. Landstingen ska även erbjuda mödrahälsovård, vård vid abort, preventivmedelsrådgivning samt en hälsoundersökning, om det inte är uppenbart obehövligt. Kostnader för vård och mediciner ska subventioneras av landstingen. Barn under 18 år ska erbjudas vård på motsvarande villkor som gäller för barn som är bosatta i landstinget.[1]

Statskontorets uppdrag och delrapportering

Statskontoret har fått i uppdrag av regeringen att analysera hur det nya regelverket har implementerats och hur det tillämpas. Uppdraget ska slutredo­visas senast den 15 april 2016. Denna delrapport har avgränsats till de upp­drags­frågor som består i att kartlägga:

  • i vilken omfattning papperslösa har erbjudits hälso- och sjukvård
  • vilka åtgärder som har vidtagits för att hälso- och sjukvårdspersonal ska känna till det nya regelverket och
  • hur statliga myndigheter och landstingen har arbetat med att utveckla regelverk, vägledningar och rutiner för att underlätta för vården att efter­leva den nya lagstiftningen.

De flesta erbjuds vård i enlighet med vad lagen föreskriver

Statskontoret bedömer att de flesta papperslösa som söker vård erbjuds vård i enlighet med vad lagen förskriver. Vi baserar denna bedömning på intervjuer med administrativ personal vid samtliga landsting och på uppföljningar som frivilligorganisationer har gjort.

Frivilligorganisationerna har följt upp vilka hinder som papperslösa har upp­levt när de har vänt sig till den offentligt finanseriade vården. De vanligaste hindren är att vårdpersonalen har haft bristande kunskaper om den nya lagens innebörd. Det är också relativt vanligt att hinder uppstår på grund av bristande rutiner, exempelvis att recept har utformats felaktigt eller att det uppstått problem med tidsbokning.

Efterfrågan på vård överskattades inför reformen

Under 2014 registrerade landstingen 19 000 besök till en kostnad om drygt 100 miljoner kronor för den vård som erbjöds papperslösa. Vården var kon­cent­rerad till storstadsregionerna. Stockholms läns landsting stod för ungefär hälften av de redovisade kostnaderna.

Den ersättning som landstingen fått för sitt utökade vårdåtagande var tre gånger högre än de redovisade kostnaderna 2014. Även om det finns ett betydan­de bortfall i redovisningen så har landstingen fått en kraftig över­kom­pen­sation för sitt utökade åtagande. Stockholms läns landstings kostnader 2014 motsvarade 80 procent av den ekonomiska ersättningen medan övriga landstings kostnader i genomsnitt uppgick till endast 20 procent av ersätt­ningen.

Statskontoret bedömer att det är för tidigt för regeringen att ompröva den ersättning som landstingen får. Vårdkostnaderna har ökat kontinuerligt sedan lagen infördes, vilket innebär att fler papperslösa har fått vård. Sannolikt kommer kostnaderna att fortsätta stiga som en följd av att lagstiftningen blir mer känd, både bland papperslösa och bland vårdpersonalen.

Vårdpersonalens kunskaper om det nya regelverket kan förbättras

Samtliga landsting genomförde informationsinsatser i samband med att lag­stiftningen infördes. Sedan dess har endast ett fåtal landsting genomfört nya satsningar för att informera om det nya regelverket. Statskontoret bedömer att landstingen behöver arbeta mer med att informera vårdpersonalen om vilken tillgång papperslösa ska ha till vård. Landstingen behöver också se över riktlinjer och vägledningar som beskriver lagstiftningens innebörd. Stats­konto­ret har till exempel sett vägledningsdokument som beskriver lagstift­ningens innebörd på ett felaktigt sätt.

Landstingen behöver utveckla rutiner

Statskontoret bedömer att många landsting behöver utveckla vägledningar och rutiner som beskriver hur den vård som erbjuds papperslösa ska bedrivas. Den dokumentation som finns är sällan fullständig. Det finns dock landsting som har tagit fram information som kan fungera som goda exempel. Bland annat har Stockholms läns landsting publicerat en handbok som ger vägled­ning i de flesta frågor som kan bli aktuella när papperslösa söker vård.

Vägledning behövs om EU-medborgares rätt till subventionerad vård

EU-medborgare har en relativ långtgående rätt att vistas i Sverige och omfat­tas normalt inte av den nya lagstiftningen. Enligt lagens förarbeten är det dock inte uteslutet att lagen i enstaka fall kan bli tillämplig även på unions­med­borgare. Det framgår inte närmare vad som krävs för att EU-medborgare ska omfattas av lagen.

Statskontoret kan konstatera att landstingen gör olika bedömningar av när EU-med­borgare ska betraktas som papperslösa och få tillgång till subven­tio­nerad vård. Vissa landsting tar enligt uppgift i princip alltid betalt för vård som erbjuds EU-medborgare. Andra landsting betraktar EU-medborgare som uppehållit sig i Sverige längre tid än tillåtet som papperslösa. Det finns även landsting som tar hänsyn till om den vårdsökande har möjlighet att ta del av sitt hemlands sjukförsäkring i bedömningen av om en vårdsökande ska betrak­tas som papperslös.

Statskontoret konstaterar att det är stor skillnad mellan dessa sätt att tolka lagstift­ningen. Frågan om huruvida EU-medborgare ska ha tillgång till sub­ventionerad vård i Sverige är en principiellt viktig fråga som bör tolkas enhetligt inom hälso- och sjukvården. Statskontoret anser därför att rege­ringen bör ge Socialstyrelsen i uppdrag att i samråd med berörda myndigheter ta fram en vägledning om hur lagen ska tolkas.

Förutsättningarna för en säker vård behöver förbättras

Den nya lagen innebär att papperslösa ska ha möjlighet att få vård utan att behöva styrka sin identitet. Detta gör det svårt för vården att leva upp till de patientsäkerhetskrav som regleras i annan lagstiftning. Eftersom papperslösa saknar personnummer använder landstingen olika reservnummersystem för att dokumentera den vård som erbjuds. Vissa landsting tar fram ett nytt num­mer vid varje besök. Andra landsting har som rutin att uppmana patienten att spara sitt nummer inför eventuella nya besök i vården.

Statskontoret bedömer att den vård som erbjuds papperslösa skulle bli säkrare om det fanns ett gemensamt reservnummersystem. Det skulle öka förut­sätt­ningarna för att samla uppgifter om vård från olika landsting. Det skulle sanno­likt också ge bättre förutsättningar för att följa en individs vårdhistoria om personen tidigare varit asylsökande.

Statskontorets rekommendationer

Statskontoret ger regeringen följande rekommendationer:

  • Ge Socialstyrelsen i uppdrag att i samråd med berörda myndigheter ta fram en vägledning om när EU-medborgare kan omfattas av lagen om hälso- och sjukvård till vissa utlänningar som vistas i Sverige utan nöd­vändiga tillstånd.
  • Ge Socialstyrelsen i uppdrag att i samråd med landstingen och berörda statliga myndigheter ta fram ett system som bättre tillgodoser patient­säker­hetskraven än de reservnummersystem som nu används för att registrera vård av papperslösa.

Statskontoret ger landstingen följande rekommendationer:

  • Ta fram en handbok eller motsvarande som samlat beskriver hur vård­personal ska hantera olika typer av frågeställningar som kan bli aktuella i samband med att papperslösa söker vård.  
  • Se över och uppdatera riktlinjer och vägledningar som beskriver vem som ska få vård enligt den nya lagstiftningen och vilken vård som landstinget ska erbjuda.
  • Utbilda personal som möter papperslösa om lagen och målgruppen och säkerställa att personalen har tillgång till korrekt och lättillgänglig infor­mation.

 

 



[1] Lagen (2013:407) om hälso- och sjukvård till personer som vistas i Sverige utan nödvändiga tillstånd och nya bestämmelser i smittskyddslagen (2004:168).

2015:9
Utvärdering av regeringens strategi för alkohol-, narkotika-, dopnings- och tobakspolitiken

Statskontoret har utvärderat regeringens alkohol-, narkotika-, dopning- och tobaksstrategi (ANDT-strategi) 2011-2015. Statskontorets övergripande slutsats är att strategins utformning i stort sett varit ändamålsenlig för att nå regeringens mål om att komma till rätta med de problem som bruk och missbruk av alkohol, narkotika, dopning och tobak orsakar.

Sammanfattning av Utvärdering av regeringens strategi för alkohol-, narkotika-, dopnings- och tobakspolitiken

Statskontoret har på regeringens uppdrag utvärderat regeringens samlade strategi för alkohol-, narkotika-, dopnings- och tobakspolitiken, den så kalla­de ANDT-strategin. Strategin tog sin början 2011 och sträcker sig fram till och med 2015.

ANDT-strategin är utformad på ett ändamålsenligt sätt

Statskontorets övergripande slutsats är att strategins utformning i stort sett varit ändamålsenlig för att nå regeringens mål om att komma till rätta med de problem som bruk och missbruk av alkohol, narkotika, dopning och tobak orsakar. Samtidigt menar Statskontoret att det finns behov av att utveckla vissa delar av strategin förutsatt att ANDT-arbetet kommer att drivas med liknande inriktning efter år 2015.

Målstrukturen ger ett bra stöd …

Statskontoret bedömer att ANDT-strategin har bidragit till att förankra målen för regeringens ANDT-politik. Målen är lätta att kommunicera och mål­strukturen är känd bland de aktörer som arbetar med ANDT-frågor på olika nivåer i samhället. Nuvarande målformuleringar och målstruktur bör därför inte genomgå några större förändringar.

… men behöver justeras

De prioriterade målen fokuserar både på processer, strukturer och resultat på befolkningsnivå. Prioriterade mål som är inriktade på processer och strukturer har en mer direkt koppling till de åtgärder som genomförs i ANDT-strategin än resultatmålen eftersom åtgärderna är inriktade på att förbättra processer såsom samverkan och metodanvändning. Statskontoret anser därför att samt­liga prioriterade mål bör formuleras som process- eller strukturmål. Det skulle tydliggöra kopplingen mellan målen och åtgärderna och göra målstrukturen mer konsekvent. 

Vissa prioriterade mål uttrycker tillstånd i stället för en önskvärd riktning, till exempel målen om brottsbekämpning och hälsofrämjande skola. För att målen ska blir mer styrande för arbetet och underlätta uppföljningen av stra­tegin menar Statskontoret att regeringen bör överväga att formulera samtliga prioriterade mål på så sätt att de uttrycker en önskvärd riktning.

Under den gångna strategiperioden har det funnits mål för tobakspolitiken som överlappat mål i ANDT-strategin. Regeringen bör inför en eventuellt kommande strategiperiod även se till att det inte finns några parallella mål­strukturer inom ANDT-området.

Indikatorerna för måluppfyllelse mäter mer än det som strategin påverkar

Regeringens syfte med indikatorerna i ANDT-strategin har främst varit att kunna följa upp ANDT-strategin och att antalet indikatorer ska vara begränsat. De förslag till indikatorer som nu finns för att följa upp de prioriterade målen är omfattande och riskerar att bli kostsamma om de genomförs fullt ut. Flera indikatorer mäter sådant som åtgärderna i strategin inte påverkar. Statskontoret menar att Folkhälsomyndigheten därför bör skilja på de indikatorer för de prioriterade målen som mäter åtgärdernas resultat respektive de indikatorer som mäter faktorer som åtgärderna inte kan påverka. Därefter bör fokus ligga på de förstnämnda. Det kan bidra till att indikatorerna minskar i antal.

Ineffektivt med dubbla uppföljningssystem för ANDT

Folkhälsomyndigheten ansvarar i dag för två databaser som tillhandhåller indikatorer som ska vara kopplade till ANDT-målen. Det finns såväl luckor som överlappningar mellan systemen, vilket kan skapa onödigt dubbelarbete och otydlighet för externa intressenter. Statskontoret anser att Folkhälso­myn­digheten bör pröva behovet av att ha två databaser för att följa utvecklingen inom ANDT-området.

Indikatorer behöver brytas ner på regional och lokal nivå

Kommunerna är en viktig målgrupp för ANDT-strategin men har begränsad nytta av ANDT-indikatorerna. De flesta indikatorerna mäter utvecklingen på nationell nivå men inte på regional eller lokal nivå. Statskontoret menar att Folkhälsomyndigheten bör påskynda arbetet med att göra indikatorer använd­bara på regional och kommunal nivå.

Jämställdhetsperspektivet behöver tydliggöras

Regeringen motiverar sällan ANDT-åtgärderna utifrån ett jämställdhets­perspek­tiv och ställer heller inte krav på att ANDT-finansierade åtgärder ska inne­hålla ett jämställdhetsperspektiv. Det finns dock klara skillnader mellan kvinnor och män när det gäller konsumtion och skadeverkningar av ANDT, även om könsskillnaderna minskat när det gäller alkohol de senaste 20 åren. Män är i många fall en mer utsatt grupp sett till eget missbruk, olyckor och döds­fall. Statskontoret anser att regeringen bör tydliggöra vilka åtgärder som förväntas ha ett jämställdhetsperspektiv eller som kan påverka jämställd­heten.

Folkhälsomyndigheten bör få ett tydligare ansvar på ANDT-området

Folkhälsomyndigheten har ett nationellt ansvar för folkhälsofrågor. Här ryms bland annat frågor som rör alkohol, narkotika, dopning och tobak. Stats­kontorets utvärdering visar att ANDT-strategin har bidragit till att förankra målen för regeringens ANDT-politik och att regeringens åtgärder i stort bidrar till att målen för ANDT-politiken nås. Arbetet med den nuvarande strategin har därmed övergått i en mer förvaltande fas.

Statskontoret menar att regeringen därför bör överväga att i en framtida ANDT-strategi ge Folkhälsomyndigheten ett mer omfattande ansvar. Utöver nuvarande ansvar för uppföljningen bör myndigheten få i uppgift att pröva behovet av myndigheternas årliga lägesrapporter och ta fram förslag på alternativ till dessa rapporter till regeringen. Dessutom bör myndigheten ansvara för att förankra strategin bland aktörerna inom ANDT-området. Vidare bör regeringen i regleringsbrev eller instruktion ge Folkhälso­myn­dig­heten i uppdrag att utveckla sitt stöd till länsstyrelsernas samordningsfunktion för ANDT-frågor.

Folkhälsomyndigheten erbjuder stöd till de regionala ANDT-samordnarna på länsstyrelserna. Vad som ska ingå i stödet är dock oklart. Regeringens styr­ning av Folkhälsomyndigheten när det gäller stödet till länsstyrelsernas ANDT-samordningsfunktion är enligt Statskontoret otydlig. Uppgiften att stödja länsstyrelserna finns inte omnämnd i Folkhälsomyndighetens instruk­tion och inte heller i myndighetens regleringsbrev. Däremot tas uppgiften upp i regeringens åtgärdsprogram för ANDT-politiken.

Regeringen behöver pröva nya sätt att sprida information om strategin

Regeringen har under strategiperioden varje år publicerat ett åtgärdsprogram för att presentera aktuella åtgärder inom ANDT-politiken. Möjligheten att använ­da programmen har dock begränsats av att de publiceras sent på året. Många åtgärder sträcker sig dessutom över flera år, vilket minskar behovet av en årlig rapportering. Det underlag i form av årliga lägesrapporter som myndigheterna förser regeringen med innebär vidare en del merarbete för myndigheterna. Statskontoret anser att regeringen därför bör pröva andra former än en årlig tryckt publikation för att sammanställa och sprida informa­tion om regeringens åtgärder inom ANDT-politiken.

Åtgärderna i ANDT-strategin kan bidra till att nå målen på längre sikt

Statskontoret bedömer att regeringens ANDT-åtgärder i flertalet fall bidrar till att nå målen för ANDT-strategin. Åtgärdernas syften har god koppling till målen, åtgärdernas resultat ligger i linje med åtgärdernas syften, åtgärderna baseras i regel på kunskap och erfarenhet, de medel som har tilldelats har i stort sett förbrukats och merparten av åtgärderna är långsiktiga.

Många åtgärder är inriktade på att bygga upp kunskap och till viss del även att sprida kunskap, vilket är två av statens mest centrala uppgifter på ANDT-området. Denna typ av åtgärder har begränsade möjligheter att ge effekter på målen under strategiperioden, eftersom eventuella effekter också förutsätter att den nya kunskapen omhändertas genom spridning, implementering och förvaltning.

 

2015:11
Reformeringen av försvarslogistiken. Slutrapport

Statskontoret har sedan 2013 följt och utvärderat det arbete som Försvarsmakten och Försvarets materielverk (FMV) gemensamt bedriver för att effektivisera försvarslogistiken. Reformen ska leda till en sammanhållen försörjning av materiel och logistik och till att kostnaderna sänks med 760 miljoner kronor per år från och med 2015.

Sammanfattning av Reformeringen av försvarslogistiken. Slutrapport

Försvarslogistik är ett samlingsnamn för försvarets försörjning av materiel och logistik. Den omfattar stöd till militär verksamhet i form av ett flöde av materiel och tjänster, såsom vapen, fordon, lager, transporter, underhåll och kommunikationssystem.

Riksdagen beslutade i juni 2012 om en ny inriktning och en förändrad organi­sation för försvarslogistiken. Statskontoret har sedan 2013 på regeringens uppdrag följt och analyserat det arbete som Försvarsmakten och Försvarets materielverk (FMV) bedriver för att effektivisera försvarslogistiken utifrån beslutet. Vi har tidigare lämnat två delrapporter till regeringen. Med denna rapport slutredovisar vi uppdraget.

En ny inriktning för försvarslogistiken

Riksdagens beslut innebar att stora delar av den logistikverksamhet som då bedrevs av Försvarsmakten skulle föras över till FMV den 1 januari 2013. Genom en sammanhållen försörjning av materiel och logistik, där Försvars­makten är beställare och FMV är utförare och leverantör, förväntar sig rege­ringen och riksdagen en effektivare verksamhet. Intentionen är att myndig­heterna tillsammans ska sänka kostnaderna inom försvarslogistiken med 760 miljoner kronor per år från och med 2015. Det ska åstadkommas genom sänkta kostnader för personal och inköp. De medel som frigörs ska användas till att ställa om Försvarsmaktens insatsorganisation till mer användbara och tillgängliga förband.

Sedan myndigheterna påbörjade omställningsarbetet har regeringen höjt kraven på Försvarsmaktens beredskap och tillgänglighet. Detta påverkar så­väl förbanden som den logistik som ska stödja deras verksamhet. Till exempel har mer logistik kommit att betraktas som insatsnära logistik, det vill säga verksamhet som utförs av Försvarsmaktens logistikförband FMLOG och av andra förband. Det innebär att Försvarsmakten behöver bedriva en mer om­fattande logistikverksamhet än vad som förutsågs när reformen beslutades.

Ett komplicerat och försenat förändringsarbete

Försvarsmaktens och FMV:s förändringsarbete har varit omfattade och komp­li­cerat. Regeringen har överlåtit åt de båda myndigheterna att gemen­samt ta ansvar för att genomföra de beslutade förändringarna. Det har bland annat innefattat att komma överens om verksamhetsöverföringar, hur det tota­la sparbetinget ska fördelas mellan dem och hur en ny beställar-utförarmodell ska utformas. Dessutom har myndigheterna getts ansvar för att precisera sina inbördes roller och hur de ska samverka inom ramen för sin rollfördelning.

Arbetet med att föra över verksamheter från Försvarsmakten till FMV och att införa nya arbetssätt är försenat med minst två år i förhållande till vad rege­ringen och riksdagen beräknade. Överföringen av verksamhet från För­svars­makten till FMV har skett i tre omgångar, varav den sista genomfördes den 1 januari 2015. Då började myndigheterna sitt arbete med att införa den nya beställar-utförarmodell som de tillsammans har utvecklat. I sin gemensamma kvartalsvisa återrapportering till regeringen har myndig­heterna gradvis skjutit fram tidpunkten för när de säger sig kunna nå regeringens besparingsmål. Först 2017 beräknas den totala besparingen ligga i närheten av målet och då komma att uppgå till drygt 730 miljoner kronor. Enligt myndigheternas be­döm­ning kommer den nya beställar-utförarmodellen att kunna tillämpas fullt ut först 2018.

Reformen har hittills haft flera positiva effekter …

Även om Försvarsmakten och FMV ännu inte har infriat syftet med reformen av försvarslogistiken, bedömer Statskontoret att den hittills har haft flera positiva effekter. Som avsett har ansvarsfördelningen mellan myndigheterna blivit tydligare och dubbelarbetet har minskat, låt vara att dessa ambitioner ännu inte har uppnåtts fullt ut. Genom reformen har också försvarets logistik­resurser, till exempel den nedlagda arbetstiden, i större utsträckning än tidiga­re fått ett pris. Det har sannolikt bidragit till att resurserna utnyttjas effekti­vare.

I enlighet med intentionerna har myndigheterna också kunnat genomföra stora kostnadsminskningar i verksamheten, även om målet 760 miljoner kro­nor per år ännu inte har nåtts. Inom området förråd, service och verkstäder, vilket är ett av regeringens fyra angivna effektiviseringsområden, har myn­dig­heterna redan nått målet om en besparing på 300 miljoner kronor per år. För 2014 har myndigheterna redovisat en ackumulerad besparing om 487 miljoner kronor. Nettobesparingen är dock mindre om man tar hänsyn till omställningskostnaderna.

… men stora utmaningar återstår

Trots vissa framsteg återstår stora utmaningar när myndigheterna ska genom­föra reformen. Den nya beställar-utförarmodellen är ett viktigt verktyg för att uppnå en effektivare och mer sammanhållen försörjning av materiel och logis­tik. Modellen innebär samtidigt en stor förändring i myndigheternas sätt att arbeta. Även om den nu har börjat införas i myndigheternas respektive linje­­organisationer, återstår flera väsentliga frågor för de båda myndigheterna att reda ut. Det nya arbetssättet ska införas i deras reguljära verksamheter. Bland annat ska de lägga respektive hantera beställningar på en högre system­nivå, det vill säga beställningarna ska vara färre och mer samlade. Myndig­heterna behöver också komma överens i vissa sakfrågor. Bland dessa finns skäl att nämna hur vidmakthållandet av materiel ska gå till, vilket gemensamt och långsiktigt it-stöd som ska väljas för försvarslogistiken och hur försvars­logistiken ska anpassas till de operativa kraven. Andra utmaningar är att Försvarsmakten ska kunna visa att kostnadsminskningarna kommer förban­den och insatsorganisationen till del.

Beställningar på högre systemnivå införs stegvis

En bärande tanke med reformen är att Försvarsmakten ska beställa försvars­logistik på högre systemnivå. Därigenom förväntas kostnaderna minska. Exempelvis ska soldatens hela utrustning nu betraktas och beställas som ett sammanhållet tekniskt system. Försvarsmakten har hittills lämnat två beställ­ningar till FMV som är större och mer samlade än tidigare beställningar, men de är inte gjorda enligt den nya modellen. De två beställningarna avser för­sörjningslösningar för internationella insatser.

Försvarslogistikplanen är myndigheternas nya styrdokument för att anskaffa materiel på en högre systemnivå. Planen införs stegvis från 2015. Den första kompletta försvarslogistikplanen förväntas bli klar inför anskaffningen för 2018.

Kostnaderna för vidmakthållande riskerar att bli fortsatt höga

Vidmakthållande av materiel omfattas av den största förändringen i förhål­lan­de till myndigheternas tidigare arbetssätt. Tidigare var det en del av För­svarsmaktens logistikförsörjning. Genom reformen och intentionerna med en sammanhållen försörjning av materiel och logistik ska FMV både anskaffa materielsystem och ta ett större ansvar för att vidmakthålla, det vill säga under­hålla dem. Det innebär att kostnaderna för vidmakthållandet, alltså kost­na­derna för att behålla systemens egenskaper under hela livscykeln, ska be­aktas och beräknas redan när materielen anskaffas. FMV har enligt sin egen internrevision inte tillräcklig kompetens för att beräkna livscykelkostnader. Därmed riskerar kostnaderna för vidmakthållande att bli fortsatt höga.

Utöver detta finns det flera oklarheter om hur vidmakthållandet ska hanteras i den nya beställar-utförarmodellen. Eftersom myndigheterna har kommit överens om att dela på ansvaret, finns det till exempel en risk för att de bygger upp dubbla kompetenser på området. Myndigheterna är inte överens om med vilken tidshorisont vidmakthållandet ska beställas. FMV, som sedan tidigare har arbetat med lång framförhållning i materielförsörjningen, anser att För­svars­makten bör beställa vidmakthållande per förband och för tre år i taget. Försvarsmakten anser sig ha behov av att kunna förändra sin beställning med kort varsel vid snabba omvärldsförändringar. Statskontoret anser att det är viktigt att myndigheterna kommer överens om en ändamålsenlig modell för hur vidmakthållandet ska hanteras.

Systemstödet för försvarslogistiken är en knäckfråga

Den nya beställar-utförarmodellen kräver att Försvarsmakten och FMV ut­byter mer information än tidigare. Myndigheterna har i huvudsak olika lös­ningar för sitt systemstöd och sammantaget höga kostnader för dem. För­svars­makten använder det standardiserade affärssystemet Prio. Genom att de sista delarna av Prio införs våren 2015 ska materiel, underhåll och logistik kunna beställas i systemet. Systemet är dock ännu inte anpassat för beställ­ningar av vidmakthållande. FMV använder främst ett stort antal andra system. Frågan om vilket eller vilka it-system som de ska använda gemensamt har diskuterats i flera år. Fortfarande står myndigheterna långt ifrån varandra. Stats­kontoret anser att det är av största vikt att myndigheterna kommer överens om vilket systemstöd som ska gälla för de delar i försvarslogistiken som är gemensamma.

De operativa kraven bör styra försvarslogistiken

Ytterligare en fråga som myndigheterna behöver klara ut är hur försvars­logis­tiken ska anpassas till de nya kraven på förbandens beredskap och till­gäng­lighet. Kraven på Försvarsmakten innebär att myndigheterna kan behöva göra en annan avvägning mellan logistikverksamhetens kostnadseffektivitet och Försvarsmaktens handlingsfrihet.

Oavsett vilka krav som ställs på försvarsförmågan menar Statskontoret att det alltid måste vara de operativa kraven som ska styra logistikens inriktning. Hur avvägningen ska se ut mellan handlingsfrihet och kostnadseffektivitet kan dock variera. De processer som myndigheterna nu effektiviserar måste kunna anpassas till andra förhållanden än de som gällde inför reformen. Samtidigt gäller det att ta till vara och vidareutveckla de positiva effekter som reformen hittills har inneburit.

Besparingarna är svåra att spåra till förbanden

Försvarsmakten har tilldelats ett ansvar för att inom sitt ansvarsområde se till att kostnadsminskningarna inom försvarslogistiken kommer förbandsverk­sam­heten och insatsorganisationen till godo. När förändringsarbetet inleddes fanns det ingen uppföljningsmodell som kunde spåra besparingar som för­svars­logistikreformen gav upphov till. Först för 2015 har Försvarsmakten kunnat spåra vissa besparingar och omfördela medlen till förbanden.

Regeringen bör fortsatt följa myndigheternas arbete

Mycket återstår att göra i genomförandet av reformen av försvarslogistiken. När den nya beställar-utförarmodellen nu införs i myndigheternas linjeorga­nisationer, uppstår också nya frågor som aldrig berördes i myndigheternas arbete med att ta fram modellen.

Statskontoret förutsätter att många av de problem vi har iakttagit kommer att hanteras i myndigheternas fortsatta arbete med att genomföra reformen. Men vi ser också ett stort behov av att regeringen fortsatt följer upp föränd­rings­arbetet och säkerställer att myndigheterna lever upp till de krav som har ställts på dem.

Reformen kan behöva ses över

I Statskontorets uppdrag har inte ingått att utvärdera försvarslogistikreformen som sådan. Att reformens genomförande har försenats innebär att det i dag är svårt att uttala sig om reformens effekter. Tidigast om tre–fyra år kommer det att vara möjligt för regeringen att slutgiltigt bedöma effekterna av reformen och om syftena med den har uppnåtts.

Vissa av de problem som vi har identifierat i myndigheternas genomförande av reformen har möjligen till en del sin grund i reformens utformning. Ett exempel är att riksdagens beslut medförde mindre renodlade roller mellan myndigheterna än vad utredningen, som låg till grund för reformen, hade föreslagit. Det kan ha bidragit till att myndigheterna har ägnat ett komplicerat och utdraget arbete åt att definiera sina inbördes roller. Ett annat exempel är att Försvarsmakten saknar en väsentlig påtryckningsmöjlighet som beställare normalt har i beställar-utförarmodeller, nämligen möjligheten att vända sig till flera leverantörer. Denna ordning försämrar rimligen Försvarsmaktens möjligheter att tvinga fram kostnadseffektiva lösningar. Ett tredje exempel är att frågan om ett eventuellt gemensamt systemstöd inte var löst innan refor­men började genomföras. Mot denna bakgrund menar Statskontoret att det kan finnas skäl för regeringen att initiera en översyn av försvars­logistik­reformens utformning i sak. 

2015:4
Samverkan för bredband i hela landet

Statskontoret har utvärderat Bredbandsforums verksamhet under åren 2010–2014. Bredbandsforum är en mötesplats för dialog och samverkan mellan regeringen, organisationer och företag som verkar på den svenska bredbandsmarknaden.

Sammanfattning av Samverkan för bredband i hela landet

Statskontoret har på regeringens uppdrag utvärderat den verksamhet som Bredbandsforum har bedrivit under 2010–2014. Vi har analyserat Bredbandsforums verksamhetsinriktning, arbetsmetoder och organisation samt resultatet av arbetet. Vi bedömer även inriktningen för Bredbandsforums arbete framöver och vilken organisationsform som lämpar sig bäst för denna.

Bredbandsforums uppdrag och organisation

Bredbandsforum ska vara en mötesplats för dialog och samverkan mellan regeringen, organisationer och företag som verkar på den svenska bredbandsmarknaden. Syftet är att hitta konstruktiva lösningar som kan bidra till en utbyggnad av bredband i hela landet. I arbetet ingår att utbyta åsikter om och att uppmärksamma möjligheter och hinder för en sådan utbyggnad.

Bredbandsforum är en del av Regeringskansliet (Näringsdepartementet) och organiseras i en styrgrupp som tillsätter arbetsgrupper för särskilda sakfrågor. Bredbandsforum har även ett kansli som är placerat vid Post- och telestyrelsen (PTS) som en självständig grupp.

I huvudsak en relevant verksamhetsinriktning

Statskontoret bedömer att Bredbandsforum i huvudsak har inriktat sin verksamhet på frågor som är väsentliga för bredbandsutbyggnaden i hela landet. Forumet analyserade i ett tidigt skede centrala hinder och lösningar för utbyggnaden. De senaste arbetsgrupperna har enligt vissa deltagare i forumet dock inte haft en lika tydlig koppling till bredbandsutbyggnad i hela landet.

Bredbandsforum har bedrivit en produktiv verksamhet och har tagit fram ett femtiotal förslag som rör bredbandsutvecklingen samt vissa konkreta vägledningar. Bredbandsforum har även genomfört ambitiösa insatser för att öka kunskapen om bredband och forumets verksamhet hos kommuner och byanätsföreningar med flera. De olika uppgifterna har kompletterat varandra på ett konstruktivt sätt. Dialog och samverkan har till exempel varit ett nödvändigt inslag för att deltagarna i ska kunna enas om gemensamma förslag.

Flexibla arbetsmetoder och tydlig organisation

Statskontoret anser att Bredbandsforum har haft en ändamålsenlig kombination av formella och informella inslag i sin arbetsprocess. Arbetsmetoderna har varit flexibla och har därmed underlättat ett öppet samarbetsklimat och framtagandet av konstruktiva förslag.

Bredbandsforums status som särskilt projekt inom Regeringskansliet har bidragit till att forumet uppfattas som en neutral mötesplats för konstruktiv samverkan mellan berörda parter. Arbetet har också underlättats genom att ledamöterna i styrgruppen har ledande befattningar i sina respektive organisationer. Vi bedömer att statsrådets roll som ordförande i styrgruppen har varit central för att säkerställa ett sådant deltagande. Arbetsgrupperna har genomfört sina uppdrag på ett tydligt och välstrukturerat sätt. Vidare har kansliet varit en effektiv stödfunktion med en viktig roll att stödja Bredbandsforums arbete.

Otydligt genomförandeansvar och trubbig modell för uppföljning

Bredbandsforum saknar befogenhet att besluta om både hur och av vem de förslag som forumet lägger fram ska genomföras. Förutsättningarna för att de berörda aktörerna på eget initiativ ska ta på sig detta ansvar ökar om ansvaret är tydligt utpekat. Statskontoret konstaterar dock att det ibland är otydligt vem eller vilka som förväntas ta genomförandeansvaret. Vissa förslag är inte heller tillräckligt konkreta vad gäller vilka åtgärder som behöver vidtas.

Bredbandsforums arbete med att följa upp forumets förslag är viktigt för att främja den fortsatta bredbandsutbyggnaden. Den uppföljningsmodell som används är dock för trubbig för detta syfte. Uppföljningen har också blivit en allt större uppgift för Bredbandsforums kansli.

Stärkt samverkan och vissa konkreta resultat

Bredbandsforums verksamhet är en tidig länk i en lång och komplex kedja av insatser som konkret påverkar bredbandsutbyggnaden. Vi bedömer dock att Bredbandsforum sammantaget har bidragit till att förbättra förutsättningarna för bredbandsutbyggnad i hela landet.

Ett av forumets viktigaste resultat är att det har åstadkommit en stärkt samverkan och ökad samsyn mellan viktiga intressenter på området. Detta har bidragit till att tydliggöra gemensamma problembilder och centrala utmaningar samt till att minska konfliktbenägenheten mellan aktörerna.

Bredbandsforums arbete har till viss del lämnat konkreta avtryck. Bland annat har forumets arbete underlättat bredbandsfinansieringen och gjort kommunernas roll i bredbandsutbyggnaden tydlig. Forumets arbete har till viss del även använts av kommuner och byanätsföreningar.

Framtida arbetsinriktning och organisation

Statskontoret anser att Bredbandsforums framtida organisationsform bör utgå från den arbetsinriktning som forumet fortsättningsvis ska ha. De flesta av Bredbandsforums befintliga uppgifter bör enligt vår mening fortsätta. Det är även lämpligt att Bredbandsforum får en ny uppgift att stödja aktörer på den regionala nivån i bredbandsfrågor.

Överväg arbetsgruppernas framtida arbetsinriktning

Det är särskilt viktigt att överväga vilka frågor som framtida arbets­grupper i Bredbandsforum bör inrikta sig närmare på. Statskontoret ser två möjliga övergripande inriktningar. Den ena är en fortsatt inriktning på utbyggnad av bredband i hela landet. Den andra är ett utvidgat fokus på hur frågor om användning av bredbandstjänster påverkar utbyggnaden av bredband. Statskontoret anser att Bredbandsforum, eller den regeringen anser lämplig, tillsammans med berörda parter bör genomföra en ny, bred analys av viktiga framtida utmaningar med att bygga ut eller använda bredband. 

Nuvarande organisationsform är den mest fördelaktiga

Statskontoret bedömer att Bredbandsforums nuvarande organisationsform som ett särskilt projekt inom Regeringskansliet är mer fördelaktig än att organisera forumet som en statlig offentlig utredning eller som en rådgivande funktion inom PTS. Den nuvarande organisationsformen har bland annat bidragit till att forumet uppfattas som en oberoende mötesplats. Formen ger även en flexibilitet som främjar samverkan och underlättar arbetet med att ta fram förslag. Vidare erbjuder formen en närhet till den politiska ledningen vilket är viktigt för att kunna driva prioriterade förslag.

Viktiga frågor i den fortsatta beredningen

Statskontoret anser att det är viktigt att Bredbandsforum arbetar på ett obe­roende sätt. I det fall Bredbandsforum skulle få en utvidgad arbets­inriktning mot bredbandsanvändning kan det finnas anledning att överväga om kansliet bör ha en annan placering än vid PTS. Ett utvidgat ansvarsområde för Bredbandsforum kan också leda till en alltför heterogen verksamhetsinriktning. Det kan i så fall finnas skäl att överväga om ansvaret för Bredbandsforums olika uppgifter bör delas upp på olika organisationer. Slutligen anser Statskontoret att regeringen, via Näringsdepartementet, bör ha en tydligare roll när det gäller att bedöma vilka av Bredbandsforums hittills lagda förslag som är prioriterade. I de fall det är lämpligt bör regeringen även ta initiativ till att tydliggöra vem som kan ansvara för att realisera respektive förslag.

 

2015:8
Inrättandet av Inspektionen för vård och omsorg. Slutrapport

Den 1 juni 2013 inrättades Inspektionen för vård och omsorg (IVO) som då tog över tillsyn och viss tillståndsverksamhet från Socialstyrelsen. Statskontoret har på regeringens uppdrag följt upp och utvärderat inrättandet av IVO.

Sammanfattning av Inrättandet av Inspektionen för vård och omsorg. Slutrapport

Statskontoret har på regeringens uppdrag utvärderat inrättandet av Inspektionen för vård och omsorg (IVO). IVO inrättades den 1 juni 2013 och tog då över tillsyn och viss tillståndsprövning från Socialstyrelsen. Myndighetens uppgifter består främst av tillsyn och tillståndsprövning av hälso- och sjukvård och socialtjänst samt verksamhet enligt lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade.

IVO:s förändringsarbete i linje med motiven för myndigheten

Statskontoret bedömer sammantaget att IVO:s förändringsarbete ligger i linje med motiven för inrättandet av myndigheten: en tydlig, samordnad och effektiv tillsyn. Statskontorets utvärdering visar också att vård- och omsorgsgivarna ofta vidtar åtgärder efter IVO:s tillsyn.

Litet utrymme för riskbaserad tillsyn

En av utgångspunkterna för inrättandet av IVO var att tillsynen i så hög grad som möjligt skulle vara riskbaserad. Främst på grund av mängden patientklagomål har myndigheten hittills bara kunnat skapa ett margi­nellt utrymme för riskbaserad tillsyn. Hanteringen av patientklagomålen stod för nästan en tredjedel av IVO:s kostnader 2014. Totalt gick när­ma­re 70 procent av myndighetens resurser till tillsyn som till stor del är för­fattningsreglerad och som varken kan eller ska bedrivas riskbaserat: klago­mål, anmälningar enligt lex Maria och lex Sarah samt frekvens­tillsyn av boenden för barn och unga.

IVO har utvecklat flera områden som förväntat

Det har gått drygt ett och ett halvt år sedan IVO inrättades. På denna tid menar Statskontoret att man kan förvänta sig att myndigheten har utarbetat planer för förändringsarbetet som är tids- och resurssatta, har satt igång aktiviteter samt att aktiviteterna har fått ett visst genomslag i den operativa verksamheten. Statskontoret bedömer att IVO har utveck­lat verksamheten enligt förväntningarna inom flera områden. Myn­dig­heten har tagit fram en tillsynspolicy, en nationell riskanalys samt utvecklat kunskapsåterföringen till vård- och omsorgsgivare. Det finns dock andra områden som IVO inte utvecklat lika långt.

IVO behöver utveckla intern kommunikation och enhetlighet

Statskontoret bedömer att IVO behöver utveckla den interna kom­mu­ni­ka­tionen för att säkerställa att myndighetens intentioner med föränd­rings­arbetet blir verklighet. Chefer på alla nivåer har här en särskilt vik­tig roll. Statskontoret bedömer vidare att IVO behöver utveckla sitt arbete med att nå enhetlighet i bedömningar av snarlika tillsynsärenden. Medarbetarna efterfrågar exempelvis mer praxis och vägledning inför bedömning av ärenden.

Handläggningstiderna är fortfarande långa

Antalet pågående ärenden minskade under 2014 för klagomål mot hälso- och sjukvården och socialtjänsten samt anmälningar enligt lex Maria. Fortfarande är vissa av IVO:s handläggningstider dock mycket långa, fram­förallt för enskildas klagomål på hälso- och sjukvården, men även för tillståndsärenden. De långa handläggningstiderna ger negativa kon­sekvenser såväl för patienter och brukare som för vård- och omsorgs­givare. Statskontoret konstaterar att IVO:s effektiviseringsarbete hittills inte har minskat handläggningstiderna för klagomålen. 

Fortsatt behov av att utveckla ärendehanteringssystemet

IVO tog över ett ärendehanteringssystem från Socialstyrelsen som inte var anpassat till verksamhetens behov. IVO har det senaste året vidtagit flera åtgärder för att förbättra systemet. Nu är det exempelvis möjligt att ta ut aggregerade uppföljningsdata från systemet. Däremot kan myn­dig­heten ännu inte säkerställa kvaliteten i indata och möjligheterna att söka i systemet för att kunna hitta likartade tillsynsärenden hos andra enheter och regionala avdelningar är begränsade. IVO har ännu inte tagit fram en tydlig tids- och resursplan för arbetet med att utveckla ärende­hante­rings­system och verktyg för att enkelt kunna styra och följa upp verk­sam­heten.

IVO:s tillståndsprövning står inför stora utmaningar

Ägarprövningsutredningen har lämnat förslag som innebär att fler verk­sam­heter, till exempel privata hemtjänstföretag, kommer att behöva söka tillstånd hos IVO. IVO kommer vidare att behöva annan kompetens än vad myndigheten har i dag för att göra ekonomiska bedömningar av företagen som söker tillstånd. Dessutom pekar Migrationsverkets prog­noser på att antalet asylsökande ensamkommande barn kommer att fort­sätta ligga på en hög nivå, vilket betyder fler tillståndsansökningar om boenden till IVO.

Långa handläggningstider för tillståndsprövningen tillsammans med ökade externa krav innebär att IVO behöver effektivisera handlägg­ningen. Statskontoret konstaterar att IVO nu har börjat se över tillstånds­prövningen, men att en sådan översyn tidigare haft låg prioritet.

Förslag till regeringen och till IVO

För att frigöra utrymme hos IVO för riskbaserad tillsyn föreslår Stats­kontoret att regeringen genomför Klagomålsutredningens förslag om att vårdgivarna och patientnämnderna ska vara en första linje för patient­klagomålen.

Vi föreslår vidare att regeringen minskar kraven på frekvenstillsyn av boenden för barn och unga för att ytterligare frigöra utrymme för risk­baserad tillsyn. IVO har byggt upp en god kunskap om verksamheterna, vilket innebär att myndigheten borde få möjlighet att arbeta mer risk­baserat med tillsynen av dessa boenden.

Statskontoret lämnar också flera förslag till IVO, bland andra att fast­ställa en tidsplan för utvecklingen av ärendehanteringssystemet och att ge chefsjuristen ett tydligt ansvar för att säkerställa enhetlighet i beslu­ten. Vi föreslår vidare att myndigheten ger hög prioritet till arbetet med att effektivisera tillståndsprövningen.

 

2015:7
Jämställdhet i skolan. Utvärdering av Skolverkets särskilda uppdrag 2008–2014

Statskontoret har utvärderat och analyserat regeringens satsningar för att främja jämställdhet i skolväsendet. Vår utvärdering omfattar de fem jämställdhetsfrämjande uppdrag som regeringen har gett Skolverket sedan 2008.

Sammanfattning av Jämställdhet i skolan. Utvärdering av Skolverkets särskilda uppdrag 2008–2014

På uppdrag av regeringen har Statskontoret utvärderat och analyserat rege­ringens satsningar för att främja jämställdhet i skolväsendet. I uppdraget har ingått att analysera de åtgärder som genomförts av Statens skolverk sedan 2008.

Skolverkets insatser har omfattat fem särskilda regeringsuppdrag som de har fått under en sjuårsperiod. För genomförandet av uppdragen har Skolverket tilldelats närmare 145 miljoner kronor, varav cirka 130 miljoner kronor har använts.

Statskontorets utvärdering behandlar framför allt tre typer av insatser som är framträdande inom ramen för de satsningar vi ska utvärdera: fortbildning, lokala utvecklingsprojekt och forskarledd handledning.

Har satsningarna främjat jämställdhet i skolväsendet?

Vår utvärdering visar att regeringens satsningar bidrar till att skapa förut­sättningar för att uppnå regeringens mål för jämställdhet på skolområdet. Vi bedömer dock att detta bidrag blivit mindre än vad regeringen avsett.

För att kunna bedöma satsningarnas effekter har vi tagit fasta på de tre steg som är nödvändiga för att uppnå de avsedda effekterna:

Insatserna når ut till avsedda målgrupper.Insatserna ger ökad kunskap om jämställdhet och hur man kan arbeta för att främja jämställdhet.Den förvärvade kunskapen används och sprids vidare.

Om något av dessa steg brister, har vi anledning att tro att satsningarna inte fullt ut leder till de avsedda effekterna.

Insatserna når i första hand de redan övertygade

När det gäller att nå ut till avsedda målgrupper anser vi att utfallet är till­freds­ställande. Skolverkets insatser har i hög grad varit inriktade på att utveckla lärares och verksamhetschefers kunskaper. Insatserna har på detta sätt lyckats nå ut till de avsedda målgrupperna. Men de som har nåtts är framför allt perso­ner som redan är övertygade om att jämställdhetsfrågor är viktiga, har god kunskap på området och redan arbetar aktivt med frågorna. Det betyder att insatserna i lägre grad har nått mindre engagerade och mindre kunniga per­so­ner. Eftersom insatserna har varit frivilliga är det dock svårt att se att Skol­verket skulle ha kunnat påverka detta i någon större omfattning.

Skolverkets insatser har bidragit till ökad kunskap ...

Insatserna har gett ökad kunskap om jämställdhet och jämställdhetsarbete, åtminstone till de deltagare som inte redan var väl insatta i frågorna. Därför bedömer vi även i detta avseende att utfallet är tillfredsställande.

... men spridningen och användningen är begränsad

Det är mer tveksamt om Skolverkets insatser har lett till att kunskapen använts och spridits i någon större omfattning. Vi ser relativt svaga resultat för alla insatserna här. En jämförelse mellan insatserna visar dock att utvecklings­projekten i något högre grad leder till att kunskaperna kommer till användning och att handledningsinsatserna i något högre grad leder till att kunskaperna sprids.

Det är viktigt att ha rimliga förväntningar

Vid bedömningen av insatsernas resultat är det angeläget att se insatserna i sitt sammanhang och ha rimliga förväntningar på utfallet av enskilda sats­ningar. Många faktorer påverkar utfallet. Det är därför viktigt att uppmärk­sam­ma vilka faktorer som kan stimulera respektive förhindra arbetet.

Kommuner och fristående huvudmän är ansvariga för skolan, inom de ramar som anges av riksdag och regering. Denna ansvarsfördelning innebär att staten sannolikt har begränsade möjligheter att förbättra enskilda kommuners, skolors eller individers jämställdhetsarbete genom obligatoriska åtgärder. Staten behöver därför hitta vägar för att identifiera de förskolor och skolor som har störst behov av jämställdhetsfrämjande åtgärder, och även för att ge dem incitament att delta i insatserna.

Skolverkets genomförande har varit nöjaktigt

Vår bild är att Skolverkets arbete med de fem jämställdhetsfrämjande upp­dragen har präglats av ett sakkunnigt och seriöst tillvägagångssätt. Myndig­heten har bedrivit en omfattande verksamhet som i huvudsak har tagits emot relativt väl av deltagarna från skolväsendet. Samtidigt har det funnits vissa bris­ter i Skolverkets genomförande av uppdragen. Framför allt har deras upp­följning av insatserna varit bristfällig.

Sammantaget anser vi att Skolverket har genomfört sina uppdrag på ett nöj­aktigt sätt. Men trots detta är alltså vår samlade bedömning att regeringens satsningar för att främja jämställdhet i skolväsendet inte fullt ut leder till de avsedda effekterna. Vi bedömer att detta beror mer på de förutsättningar som har gällt för regeringens satsningar och Skolverkets uppdrag, än på brister i hur Skolverket har genomfört uppdragen.

Nycklar för effektiva insatser

Både våra empiriska studier och forskningen inom området visar att vissa fakto­rer är viktiga för att skapa effektiva insatser för jämställdhet. Flera av dessa faktorer är sådana som man generellt kan behöva ta hänsyn till för att få genomslag för politiska satsningar.

Skapa uppmärksamhet och nå ut

Särskilda satsningar har ett signalvärde som klingar av med tiden

Regeringens särskilda satsningar på jämställdhet i skolväsendet har haft ett signalvärde eftersom de har visat att regeringen tycker att frågan är viktig. Satsningarna har även tydliggjort att skolväsendet har ett jäm­ställd­hets­upp­drag. Signalvärdet är dock tillfälligt och avtar troligen med tiden, även om nya liknande satsningar görs. Signalvärdet påverkas även av hur många andra satsningar som görs parallellt. I det här fallet har satsningarna konkurrerat om uppmärksamheten med många andra särskilda satsningar inom skolväsendet.

Frivillighet begränsar räckvidden

Skolverket har ett främjande uppdrag inom skolväsendet, samtidigt som det är kommuner och fristående huvudmän som har huvudansvar för verksam­heten. I sina främjande aktiviteter, som de vi har studerat, arbetar Skolverket i allmänhet med frivilligt deltagande. Vår utvärdering visar att frivilligheten har begränsat räckvidden för satsningen. I första hand beror det på att det är främst de redan engagerade och kunniga som har deltagit.

Om insatserna ska nå längre än till dessa personer behöver regeringen troligen överväga andra styrvägar än frivilliga främjande satsningar. Exempel på sådana vägar finns inom andra politikområden där staten önskar påverka verk­samheter som kommuner ansvarar för. Vi ser exempelvis att staten och Sveriges Kommuner och Landsting i vissa fall sluter så kallade nationella överenskommelser för att uppnå mål som de gemensamt kommit överens om.

Skapa långsiktighet i arbetet

Permanenta uppdrag och särskilda satsningar behöver kunna kombineras

Både skolväsendets aktörer och Skolverket har permanenta uppdrag inom jäm­ställdhetsområdet. Samtidigt finns det ett betydande signalvärde i att kunna göra särskilda satsningar och i att kunna lyfta fram frågor som är sär­skilt politiskt prioriterade. För att skapa en långsiktighet i arbetet behöver alla berörda aktörer kunna kombinera dessa två uppdragsformer på ett konstruk­tivt sätt.

Regeringen bör överväga hur många särskilda uppdrag som bör ges under en viss period, så att de permanenta uppdragen inte konkurreras ut och så att signalvärdet med särskilda satsningar inte förloras. Om regeringen anser att det ska ingå i Skolverkets arbetsuppgifter att fortlöpande främja jämställdhet i skolväsendet, så finns det enligt vår mening skäl att överväga att tydligare skriva in denna arbetsuppgift i myndighetens instruktion.

Vår studie visar att Skolverket har haft organisatoriska problem att hantera de satsningar som vi har utvärderat, eftersom de samtidigt har haft många andra uppdrag att hantera. Statskontoret bedömer att den här typen av problem kan uppstå om en myndighet under en period ges oväntat många särskilda upp­drag.

Samtidigt bedömer vi att en myndighet bör klara att ta emot en stor mängd sär­skilda uppdrag om det är den styrning som regeringen föredrar och om de får uppdragen med viss framförhållning. Både regeringen och myndigheten kan verka för att skapa så god dialog som möjligt om kommande uppdrag, så att myndigheten känner till uppdragen i god tid och därmed kan förbereda sig.

Den stora mängden satsningar påverkar även skolväsendets aktörer. De jäm­ställdhetsfrämjande insatserna har konkurrerat om tid och uppmärksamhet med många andra satsningar. De har också varit frivilliga. Detta kan ha bidra­git till att Skolverket har haft svårt att fylla platserna på några av insatserna.

Sikta på verksamhetens ordinarie processer, inte på eldsjälar

Forskningen visar att ett framgångsrikt jämställdhetsarbete skapas genom kun­­skap, engagemang och ansvar som delas av många i verksamheten. Arbe­tet behöver bedrivas kontinuerligt och integrerat inom ramen för verksam­hetens ordinarie processer. Förekomsten av eldsjälar kan visserligen ge frågan uppmärksamhet, men är inte tillräckligt för att skapa en långsiktighet i arbetet.

De insatser som vi har utvärderat har huvudsakligen varit inriktade på indivi­duell kunskapsutveckling. Det gäller främst fortbildningen, medan forskar­ledd handledning och utvecklingsprojekt legat närmare skolväsendets ordina­rie processer. Ett stort fokus på individuell kunskapsutveckling riskerar att i längden vara mindre effektivt än insatser som riktar sig direkt mot skol­väsen­dets ordinarie processer. Den enkät som vi har gjort visar också att forskar­ledd handledning och utvecklingsprojekt i genomsnitt uppfattas som mer effektiva av deltagarna.

2015:5
Delmodellen för förskola, fritidshem och annan pedagogisk verksamhet – förslag till uppdateringar

Kostnadsutjämningen i det kommunalekonomiska utjämningssystemet består av tio olika delmodeller för olika verksamheter. Delmodellen för förskola, fritidshem och annan pedagogisk verksamhet, som omfördelar cirka 4,1 miljarder kronor 2015 mellan kommuner, är en av modellerna. Statskontorets uppdrag från regeringen är att uppdatera underlaget om barns vistelsetider som används i delmodellen.

Sammanfattning av Delmodellen för förskola, fritidshem och annan pedagogisk verksamhet – förslag till uppdateringar

Syftet med kostnadsutjämningen i det kommunalekonomiska utjämnings­syste­met är att utjämna för strukturella kostnads- och behovsskillnader mellan kommuner och mellan landsting. Utjämning ska däremot inte ske för kost­nads­skillnader som beror på olikheter när det gäller servicenivå, kvalitet, avgifter och effektivitet. Kostnadsutjämningen mellan kommunerna består av tio olika delmodeller för olika verksamheter.

En av modellerna är delmodellen för förskola, fritidshem och annan peda­go­gisk verksamhet. Statskontoret har fått i uppdrag av regeringen att uppdatera det dataunderlag om förskolebarnens vistelsetider som används i delmodel­len. Därutöver används andelen barn i förskoleåldern och andelen inskrivna i fritidshem vid beräkningarna i delmodellen.

De uppgifter om förskolebarnens genomsnittliga vistelsetider som används i dag är från 2005. Uppgifterna finns dessutom endast på kommungruppsnivå. Sedan september 2013 finns det genom Skolverkets så kallade föräldra­under­sökning uppgifter om vistelsetider från 2012 tillgängliga på kommunnivå. Vid beräkningarna i delmodellen är genomslaget för skillnader i vistelsetider reducerat till 50 procent eftersom verksamhetens kostnader inte bedöms öka i samma grad som vistelsetiden.

I Statskontorets uppdrag att lämna förslag på hur underlaget om vistelsetider ska uppdateras ingår att undersöka om indelningsgrunden ska vara kommun­grupp eller kommun. Vidare ska Statskontoret bedöma om reduceringen av genomslaget för skillnader i vistelsetider ska kvarstå eller inte. I uppdraget har det dock inte ingått att göra en översyn av delmodellen som helhet.

Statskontorets förslag är att vistelsetidskomponenten i delmodellen ska upp­dateras enligt följande:

  • Indelningsgrunden ska vara kommun.
  • Reduceringen på 50 procent av genomslaget för skillnader i de genom­snittliga vistelsetiderna ska kvarstå.
  • De genomsnittliga vistelsetiderna som ska användas i delmodellen ska korrigeras och baseras på grunduppgifter där barn till arbetslösa och för­äldra­lediga inte kan ha fler timmar än 15. Syftet är att undvika att kommu­ner kompenseras för en högre servicenivå än vad skollagen kräver.

Indelningsgrunden ska vara kommun

Statskontorets föreslår att kommun ska vara indelningsgrund, eftersom den genomsnittliga vistelsetiden varierar relativt mycket mellan enskilda kommu­ner i samma kommungrupp. Statskontoret har funnit att spridningen i stor utsträck­ning förklaras av hur mycket föräldrarna arbetar och studerar. Utgångspunkten har varit att kostnadsutjämningen bör bygga på kommunvisa uppgifter, eftersom utjämningen sker mellan kommuner. Statskontoret be­dömer att de aktuella uppgifterna om vistelsetider, som baseras på en urvals­under­sökning, har tillräckligt god kvalitet. Statskontoret konstaterar dock att kostnadsutjämningens övriga delmodeller i huvudsak baseras på registerdata, vilket är eftersträvansvärt av flera skäl.

Reduceringen av de genomsnittliga vistelsetiderna ska kvarstå

Statskontoret föreslår att dagens reducering av de genomsnittliga vistelse­tiderna med 50 procent ska kvarstå. Vistelsetiden har ett relativt starkt sam­band med kostnaden per invånare för förskoleverksamhet. Statskontoret bedömer dock att sambandet inte är tillräckligt starkt för att få fullt genomslag vid beräkningarna. Statskontorets uppfattning ska ses mot bakgrund av att det är åldersstrukturen i kommunen som har det starkaste sambandet med kostnad per invånare och som förklarar en betydande del av de strukturella kost­nads­skillnaderna.

Ekonomiska konsekvenser av Statskontorets förslag

Delmodellen omfördelar totalt cirka 4,1 miljarder kronor utjämningsåret 2015. Med Statskontorets förslag minskar omfördelningen till omkring 4 miljarder. För enskilda kommuner förändras det ekonomiska utfallet av be­räk­ningarna i delmodellen med mellan minus 339 kronor och plus 463 kronor per invånare. En majoritet av kommunerna, 174 av 290, får ett förbättrat utfall.

Framtida översynsbehov av delmodellen som helhet

Statskontoret vill uppmärksamma regeringen på det långsiktiga behovet av att revidera delmodellen i sin helhet. Detta gäller i synnerhet om dataför­sörj­ningen inte kan säkerställas. Det är oklart när uppgifterna om vistelsetider kan uppdateras nästa gång. Vidare har åldersstrukturen över tid visat sig förklara alltmer av de strukturella kostnadsskillnaderna mellan kommunerna.

Om offentlig sektor 23
Att göra eller köpa? Om outsourcing av statlig kärnverksamhet

Outsourcing av kärnverksamhet är i dag omfattande inom staten. Samtidigt är denna företeelse förhållandevis lite belyst. Statskontoret vill genom den här studien bidra till att fylla denna kunskapslucka. I studien görs en samlad och övergripande analys av motiv, erfarenheter och konsekvenser av statlig outsourcing.

Sammanfattning av Att göra eller köpa? Om outsourcing av statlig kärnverksamhet

Outsourcing av offentlig verksamhet omsätter i dag mycket stora summor. Konkurrensverket beräknar att de offentliga inköpen 2012 uppgick till ca 600 miljarder kronor, varav en del utgörs av outsourcing av statlig kärnverksamhet. En stor del av de offentliga tjänsterna utförs numera av privata aktörer.

Bakgrunden till vår studie är att Statskontoret har noterat att det saknas en samlad och övergripande analys av outsourcing av statlig kärnverksamhet. Med den här studien vill vi bidra till att minska denna kunskapslucka. Studien bygger på enkätdata, myndighetsintervjuer och studier av forskningsrapporter, utvärderingar, granskningar och annat skriftligt material.

Vad säger forskningen om outsourcing?

Det är ingen entydig bild av outsourcingens resultat som förmedlas av forskningen. Visserligen är ett huvudintryck att outsourcing ofta leder till kostnadsminskningar. Mer splittrad är dock bilden vad gäller kvaliteten i den outsourcade verksamheten.

Resultaten av outsourcing har ett nära samband med vilken typ av verksamhet som outsourcas. Förenklat kan man säga att ju mer komplex en tjänst är desto svårare blir det att uppnå ett lyckat resultat med outsourcing. Marknaden tycks lämpa sig bäst för tjänster som är enkla och lätta att specificera och mäta.

Ett av de problem som har uppmärksammats i forskningen och i granskningar är risken att konkurrensen på marknaden för den tjänst som ska upphandlas är bristfällig. I Sverige är drift och underhåll av vägar och järnvägar områden med få aktörer på marknaden och där konkurrensen därmed tenderar att brista. En annan fara med outsourcing av kärnverksamhet är att den outsourcande myndighetens kompetens på sikt urlakas. Särskilt problematiskt är det för den myndighet som helt har avvecklat sin egen verksamhet inom den outsourcade tjänsten.

De effektivitetsvinster som en outsourcing kan ge är också beroende av utgångsläget. Myndigheter som redan tidigare arbetat aktivt med effektivitetsfrämjande åtgärder har förmodligen mindre att tjäna på en outsourcing.

Varför outsourcar myndigheter?

Ibland finns det i praktiken inget val

Vår studie visar att valet att outsourca inte alltid är frivilligt från myndighetens sida. Arbetsförmedlingen är exempel på en myndighet som för viss verksamhet inte har haft något egentligt val. Regeringen har för delar av myndighetens verksamhet varit tydlig med att verksamheten ska upphandlas av privata entreprenörer och att det ska göras i ett valfrihetssystem. För tjänsten att tillhandahålla etableringslotsar är också lagstiftningen tvingande för Arbetsförmedlingen. Ett annat exempel där regeringen har gett en tydlig signal är Tillväxtanalys. I Tillväxtanalys instruktion anges att myndigheten i betydande omfattning bör upphandla utvärderingar och analyser från andra aktörer.

Det är emellertid endast undantagsvis som regeringens vilja i det här avseendet är så pass tydligt formulerad. Vanligare är att en myndighet ges sådana förutsättningar för sin verksamhet att outsourcing av viss kärnverksamhet närmast blir en nödvändighet. En liten myndighet med ett relativt litet förvaltningsanslag och ett omfattande uppdrag, som Trafikanalys eller Tillväxtanalys, har i praktiken begränsade möjligheter att fullfölja det uppdraget med egen personal. Detsamma gäller även för större myndigheter som får många regeringsuppdrag, som Socialstyrelsen och Skolverket.

Regeringsuppdrag är ofta specifika och begränsade i tid. Båda dessa faktorer bidrar till att det för den enskilda myndigheten är bättre att upphandla tillfällig kompetens än att anställa en person med speciell kompetens för att utföra uppdraget. En person vars specialistkompetens kanske är överflödig när väl uppdraget är avslutat.

När myndigheterna kan välja: spara pengar och hämta kunskap

Vår studie visar att myndigheter vanligtvis väljer att outsourca kärnverksamhet av effektivitets- och besparingsskäl. Särskilt tydligt är detta när större volymer av tjänster upphandlas. Bygg- och driftentreprenader är exempel på detta.

Ett annat viktigt motiv till att outsourca är att få tillgång till ny kunskap och nya idéer; kunskap som myndigheterna annars inte hade haft möjlighet att hålla internt. Här är inte huvudsyftet att spara pengar, utan det är kunskapsinhämtningen i sig som är det centrala. Samtidigt finns det bland myndigheter en medvetenhet om, och i vissa fall en oro för, att en omfattande outsourcing av expertkunskap kan leda till att den interna kompetensen urholkas.

I vissa fall är outsourcing inte i första hand kopplad till att få tillgång till ny kunskap, utan ett sätt att hantera mer tillfälliga toppar i verksamheten. En myndighet kan hamna i en situation där den av tids- och/eller resursskäl inte kan utföra en viss verksamhet med egen personal.

Outsourcing till ett valfrihetssystem har sina särskilda förutsättningar

En utgångspunkt för ett fungerande valfrihetssystem är att de personer som tar del av systemets tjänster kan göra rationella val. För att detta ska vara möjligt måste personerna få information om de olika alternativ som finns att välja mellan och också vara kapabla att ta till sig den informationen och därmed kunna väga för- och nackdelar med de olika alternativen mot varandra. Faktorer som avgör om en person kan göra välinformerade val inom ett valfrihetssystem är bl.a. sociala resurser och komplexiteten i den tjänst valet avser.

Arbetsförmedlingen tillhandahåller ett antal tjänster inom ramen för valfrihetssystem. Ett syfte som regeringen hade med att införa valfrihetssystem inom myndigheten var att arbetssökande genom fler aktörer skulle erbjudas ett större och mer varierat utbud av förmedlingstjänster. Något som i sin tur skulle leda till bättre service och en förbättrad matchning för de arbetssökande. Arbetsförmedlingens valfrihetssystem har också kommit att kännetecknas av en mycket stor mängd aktörer. Mängden aktörer sammanhänger med den låga kostnaden för en aktör att träda in på marknaden. Det krävs inga stora investeringar, eller några särskilda utbildningskrav för att etablera sig där. En konsekvens av det stora antalet aktörer är att det är svårt de personer som ska välja inom systemen att göra välinformerade val.

För att kunna göra ett välinformerat val bör personen som ska välja således vara kapabel att ta till sig information, att förstå den och förstå syftet med tjänsten. Förutsättningarna för detta är dåliga inom Arbetsförmedlingens valfrihetssystem. För exempelvis etableringslotsarna är det uppenbart att personer som ska välja inom systemet har svårt att göra ett välinformerat val. Svårigheterna sammanhänger bl.a. med att en till Sverige nyanländ person inte kan förväntas ha någon förförståelse för vad tjänsten kan innebära.

Om en tjänst öppnas för en stor mängd aktörer utan särskilda krav på utrustning eller personal och om brukarna av tjänsten har svårigheter att göra välinformerade val bland dessa aktörer kommer inte den mekanism i valfrihetssystemet som ska göra att kvalitativt sämre aktörer slås ut att fungera fullt ut. Om leverantörerna märker att en kvalitativt god verksamhet inte leder till att man får fler deltagare kan intresset för att hålla hög kvalitet i verksamheten förväntas minska.

Konsekvenser för staten

En förändrad stat

En betydande del av det statliga åtagandet utförs i dag av privata aktörer. Staten utför mindre, men kontrollerar mer. I en stat där konkurrens på marknader utgör en grundförutsättning för en blomstrande samhällsekonomi spelar dock staten fortfarande en stor och viktig roll. Staten utformar en mängd lagar, inrättar nya myndigheter, förändrar befintliga myndigheters uppdrag och sprider information genom sina myndigheter etc. Men staten gör detta delvis med ett annat perspektiv än tidigare, nämligen att stärka konkurrensen. Vi har bl.a. fått en ny och utvecklad konkurrenslagstiftning, en lag om offentlig upphandling och en lag om valfrihetssystem. Vidare har exempelvis myndigheter som Konkurrensverket, Marknadsdomstolen och Finansinspektionen fått en förändrad och stärkt roll.

När så många statliga verksamheter upphandlas påverkar det inte bara staten, utan också de privata utförarna. Genom att bli utförare av offentlig verksamhet kommer företagen att "dras in" i staten. De krav som ställs på offentlig verksamhet ställs också i ökad utsträckning på de privata utförarna. Den statliga regleringen och kontrollen av privata utförare av offentlig kärnverksamhet har skärpts. Vi kan även notera att det finns krav på ytterligare skärpning och på ett närmande till den reglering som gäller för offentlig verksamhet.

Privata utförare av offentlig verksamhet har också att förhålla sig till de upphandlingskrav som följer av upphandlingslagstiftningen. Vi kan därför förvänta oss att företag som säljer mycket verksamhet till det offentliga även internt kommer att påverkas av denna relation och såväl medvetet som omedvetet anpassa sig till de krav och önskemål som ställs av de offentliga upphandlarna.

Tjänstemannarollen och den statliga värdegrunden

Tjänstemannarollen påverkas också genom outsourcing. En tjänsteman anställd i staten är först och främst verksam i sin yrkesroll. Hon eller han anställs huvudsakligen utifrån sin utbildning och kunskap. Samtidigt, genom att arbeta i staten socialiseras statstjänstemännen in i en speciell värdegemenskap som skiljer sig från den som kollegor i det privata näringslivet upplever.

Den statliga värdegrunden har som utgångspunkt att tjänstemannens uppgift är att tjäna medborgarna. Privata företag och deras anställda har en avgörande roll för vår välfärd, men deras värdegrund utgår inte från demokrati, rättssäkerhet och att tjäna medborgarna. Grunden för ett företags och dess medarbetares agerande är vinst, affärsmässighet och konkurrenskraft. De privatanställda tjänstemän som utför tjänster som statliga myndigheter har ansvar för kan sägas arbeta i statens namn, men kan inte förväntas ha socialiserats in i en statlig värdegrund.

Frågor att ta ställning till

Vår studie har visat att valet att outsourca kärnverksamhet kan få konsekvenser som varken är avsedda eller uppenbara. Att outsourca statlig kärnverksamhet är något som kräver eftertanke. Vi har därför valt att formulera studiens slutsatser i form av fem frågor som den som överväger att outsourca sin kärnverksamhet bör tänka över. Dessa frågor är:

  • Vad ska outsourcas och varför?
  • Finns det risk för att andra värden äventyras om outsourcing planeras av främst besparingsskäl?
  • Vad innebär outsourcing för myndigheten internt?
  • Vilka krav ställer outsourcingen på styrningen?
  • Hur säkerställs den egna kompetensen vid outsourcing?

Fler studier behövs

2015:6
Värna demokratin mot våldsbejakande extremism. Utvärdering av en handlingsplan

En utvärdering av handlingsplanen för att värna demokratin mot våldsbejakande extremism. De flesta av åtgärderna som Statskontoret har utvärderat har bidragit till respektive delmål och därmed till de övergripande målen med handlingsplanen.

Sammanfattning av Värna demokratin mot våldsbejakande extremism. Utvärdering av en handlingsplan

Statskontoret har fått regeringens uppdrag att utvärdera 2011 års hand­lingsplan för att värna demokratin mot våldsbejakande extremism. Syftet med handlingsplanen är att värna och stärka demokratin och att därmed göra samhället mer motståndskraftigt mot våldsbejakande extre­mism.

Regeringens handlingsplan omfattar 15 åtgärder som har sorterats under sex delmål. De sex delmålen anger den strategiska inriktningen för det framtida arbetet inom området för att förebygga extremism. Åtgärderna omfattar ett antal uppdrag till olika myndigheter. Bland annat har Forum för levande historia fått i uppdrag att utveckla meto­der och arbets­mate­rial för att stärka ungas demokratiska värderingar. Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällesfrågor har fått två upp­drag att fördela medel till organisationer inom det civila samhället som arbetar med verk­samhet som stärker ungas demokratiska värderingar respektive före­bygger att individer ansluter sig till extremiströrelser eller hjälper individer som avser att lämna sådana miljöer. Regeringen har även gett uppdrag till bland annat Brottsförebyggande rådet, För­svarshögskolan och Nämnden för statligt stöd till trossamfund och Statens medieråd. De 15 åtgärderna har finansierats genom att regeringen avsatte cirka 61 miljoner under perioden 2012-2014.

Statskontoret utvärderar handlingsplanen och dess åtgärder. I uppdraget ingår att utvärdera om syftet med handlingsplanen har uppfyllts. Enligt uppdraget omfattas de åtgärder som rör demokratifrämjande insatser och insatser mot våldsbejakande extremism. I utvärderingen ingår 9 av de 15 åtgärderna.

En handlingsplan med grunden i det demokratifrämjande arbetet

Regeringen anger i handlingsplanen att det är angeläget att arbetet med att värna demokratin fördjupas för att motverka antidemokratiska ten­den­ser. För att detta ska kunna ske är det viktigt att myndigheter och rele­vanta samhällsaktörer får redskap och resurser för att förebygga vålds­bejakande extremism.

Frågan om det demokratifrämjande arbetet sträcker sig över ett antal olika politikområden. Statskontoret bedömer att en handlingsplan är ett effektivt sätt att systematisera den här typen av arbete.

Sveriges handlingsplan skiljer sig från många av dem som finns i andra länder. En skillnad är att fokus inte endast ligger på den extremism som har en religiös bakgrund, utan omfattar de tre mest framträdande vålds­bejakande extremistmiljöerna i Sverige; den vänsterautonoma miljön, vit makt-miljön och våldsbejakande islamism. Handlingsplanen sätter dessutom fokus på det demokratiska problemet med våldsbejakande extremism, medan flera andra länder enbart inriktar sitt arbete mot våld och terrorism. Statskontoret bedömer att det finns vinster med att inrama handlingsplanen på detta sätt, bland annat för att angreppssättet sanno­likt har minskat stigmatiseringen av dem som befinner sig i eller i när­heten av miljöerna. Planen har även omfattat specifika finansierade åtgärder, vilket är en förutsättning för att åstadkomma resultat.

Flera delar saknades i handlingsplanen

I handlingsplanen saknas en fördjupad analys om vem planen riktas mot. Eftersom regeringen inte har gjort någon målgruppsanalys har rege­ringen inte heller tagit ställning till vilka åtgärder som förväntas få effekt för vilka specifika målgrupper. Enligt Statskontoret har det medfört att det har blivit otydligt vad som konkret ska uppnås.

I förhållande till det syfte som har angetts för handlingsplanen innehåller den enligt Statskontoret för få initiativ och för få aktörer. I andra länder finns exempel på fler åtgärder och dessa kan fungera som förebild även för vad Sverige kan arbeta vidare med. Statskontoret menar bland annat att det lokala perspektivet inte var tydligt nog i den ursprungliga hand­lingsplanen. Regeringen har senare försökt åtgärda detta genom att inrät­ta en nationell samordnare för att värna demokratin mot våldsbejakande extremism.

Svag samordning och styrning

Demokratienheten i Regeringskansliet har samordnat genomförandet av handlingsplanen. Regeringen har dock valt att inte inrätta något formellt nätverk inom Regeringskansliet för att samordna arbetet. Inte heller har det funnits någon formaliserad samverkan mellan de inblandade myn­digheterna. Detta har påverkat förutsättningarna för att styra arbetet på ett effektivt sätt, bland annat vad gäller att hantera inkomna förslag till utveckling och analys av åtgärdernas resultat.

Åtgärderna har bidragit till delmålen

De flesta av åtgärderna som Statskontoret har utvärderat har bidragit till respektive delmål. De har därmed även bidragit till de övergripande målen med handlingsplanen. Det går dock inte att uttala sig om huruvida extremismen har påverkats av detta, bland annat för att de övergripande målen och delmålen är allmänt formulerade och svåra att mäta. Stats­kon­toret bedömer att handlingsplanen bland annat har gett regeringen ett kunskapsunderlag som kan användas i det framtida arbetet. Stats­kontoret konstaterar också att många av åtgärderna har införlivats i de berörda myndigheternas och organisationernas ordinarie verksamhet. De har således inte bara karaktären av enskilda och tidsbegränsade pro­jekt.

Arbetet med att stärka demokratin mot våldsbejakande extremism bör fortsätta

Statskontoret rekommenderar att styrningen av arbetet för att värna demo­kra­tin mot våldsbejakande extremism förstärks.

  • Det behövs en ny handlingsplan eller annan systematisk samman­ställning av åtgärder för att komplettera arbetet som den nationella samordnaren bedriver.
  • Handlingsplanen behöver föregås av en målgruppsanalys.
  • Arbetet med handlingsplanen bör koordineras med den nationella sam­ordnarens förslag.
  • I det fortsatta arbetet bör frågor om styrning och samverkan prio­ri­te­ras, bland annat bör en interdepartemental arbetsgrupp inrättas och myndighetssamverkan formaliseras.
2015:3
Rekrytering av nämndemän. Konsekvensanalys av förslaget om en fri kvot

Förslaget om införande av en fri kvot där allmänheten kan ansöka om uppdrag som nämndeman skulle öppna upp för en bredare rekrytering. Däremot skulle det inte förändra nämndemannakårens ålderssammansättning i någon större utsträckning, visar Statskontorets rapport.

Sammanfattning av Rekrytering av nämndemän. Konsekvensanalys av förslaget om en fri kvot

Nämndemannautredningen lämnade 2013 ett betänkande om breddad rekrytering och kvalificerad medverkan av nämndemän i domstol. Statskontoret har fått i uppdrag av regeringen att göra en konsekvensanalys av ett av utredningens förslag: att införa en fri kvot genom vilken alla svenska medborgare ska kunna ansöka om eller nominera någon annan till uppdrag som nämndeman. Ambitionen med införandet är att minst häften av nämndemännen ska väljas genom den fria kvoten.

De övergripande målen kommer inte att uppnås

Statskontorets tolkning av förslaget är att det har två övergripande mål. Det ena är en ambition att minska det politiska inslaget i rekryteringen av nämndemän. Det andra är att åstadkomma en mer allsidig sammansättning av nämndemannakåren, framför allt sett till nämndemännens ålder.

Statskontorets analys visar att det politiska inslaget i huvudsak kvarstår, även om förslaget öppnar för en bredare rekrytering. För att åstadkomma en fullständig avpolitisering krävs helt andra åtgärder. Vår analys visar också att ett införande av en fri kvot sannolikt inte skulle förändra nämndemannakårens ålderssammansättning i någon större utsträckning. 

Det finns ett intresse för en fri kvot bland allmänhet och föreningar

Inom ramen för uppdraget har Statskontoret genomfört en medborgarundersökning. Två tredjedelar av de svarande uppger att deras intresse för att ansöka om uppdrag som nämndeman skulle öka om en fri kvot infördes. Mer än hälften av de som inte är intresserade av att ansöka inom ramen för det nuvarande systemet, det vill säga genom ett politiskt parti, uppger att deras intresse skulle öka genom en fri kvot. Det är dock osäkert om samtliga landets kommuner och landsting kommer att ha ett tillräckligt underlag för att välja 50 procent av nämndemännen genom en fri kvot. 

Även ideella föreningar visar ett intresse för att nominera medlemmar till uppdrag som nämndemän. Bland dessa föreningar finns sådana som företräder särskilda intressen eller grupper i samhället. Det innebär att även oönskade särintressen kan komma att ges tillträde till den dömande verksamheten. Detta är dock något som är ofrånkomligt med utredningens förslag.

Det krävs förbättrade tjänstgöringsvillkor för att öka andelen yngre nämndemän

Äldre personer är klart överrepresenterade i dagens nämndemannakår, och en fri kvot skulle i sig troligtvis inte leda till en föryngring. Äldres överrepresentation är ännu högre om man ser till vilka som faktiskt tjänstgör vid domstolarna, än om man endast ser till kårens sammansättning. Inte heller detta förhållande skulle påverkas av en fri kvot. För att åstadkomma en föryngring krävs därför, enligt Statskontoret, att nämndemännens tjänstgöringsvillkor förbättras.

Vår medborgarundersökning visar att ett höjt arvode har större betydelse för yngre än för äldre personers intresse för att ansöka om uppdrag som nämndeman. En höjning av arvodet skulle sannolikt locka fler yngre personer att söka uppdraget och dessutom öka deras incitament att tjänstgöra.

Vår analys visar också att mer än var tredje nämndeman har haft sitt uppdrag i åtta år eller mer. Av dessa personer är 80 procent 60 år eller äldre. Enligt Statskontoret kan en föryngring av nämndemannakåren åstadkommas genom en begränsning av hur många sammanhängande mandatperioder en nämndeman tillåts tjänstgöra. 

Det finns en risk för att lämpligheten inte kan garanteras

Statskontorets analys visar på att många är tveksamma till om lämpligheten hos nämndemännen kan garanteras om en fri kvot införs. Endast 19 procent av landets tillfrågade domstolschefer anser att så är fallet. Även nämndemän och företrädare för kommuner ställer sig tveksamma till om lämpligheten kan garanteras.

De kandidater som i dag nomineras av partierna är oftast kända genom att de har haft olika politiska uppdrag. Den personkännedom som detta innebär är enligt vår bedömning svår att ersätta.

Det är svårt att bedöma förslagets konsekvenser när det gäller garantier för lämpligheten, eftersom det inte finns några erfarenheter att luta sig emot. Det finns dock enligt Statskontoret en risk för att fler olämpliga personer kan komma att väljas till nämndemän om en fri kvot införs. 

Frågetecken kring förslaget att ge kommunerna i uppgift att hantera lämplighetsbedömningar

Nämndemannautredningen föreslog att kommuner och landsting, förslagsvis på tjänstemannanivå, ska ansvara för att pröva de sökandes och nominerades lämplighet. Enligt Statskontoret finns det ett antal problem och frågetecken kring detta förslag.

Förslaget skiljer sig från vad som i regel kännetecknar delegering av uppgifter från staten till kommunerna, eftersom kommuner och landsting i detta fall inte har något verksamhetsansvar för uppgiften. Vidare tillhör uppgiften ett utgiftsområde för vilket staten har det huvudsakliga ansvaret. Flertalet företrädare för de kommuner och landsting vi har intervjuat ställer sig av bland annat den anledningen tveksamma till att åta sig ansvaret för lämplighetsprövningar.

Förslaget innebär att den kommunala förvaltningen eller den ansvarige tjänstemannen kan påverka vilka kandidater som ska nomineras till fullmäktige, både kandidater från politiska partier och kandidater från den fria kvoten. Det finns i förslaget inte heller några hinder mot att välja ett större antal kandidater från den fria kvoten, så att de utgör över 50 procent av nämndemännen. Detta innebär att sökande från den fria kvoten kan komma att konkurrera ut politiskt nominerade kandidater. Frågan är om den politiska nivån har något intresse eller några incitament att bidra till detta. Prioriteringarna mellan sökande genom den fria kvoten och politiskt nominerande innebär också att en enskild tjänsteman eller förvaltning kan hamna i en lojalitetskonflikt gentemot sin arbetsgivare, kommunstyrelsen. Problematiken kring dessa prioriteringar gäller i slutänden även för valförsamlingarna.

De krav som en nämndeman ska uppfylla anges i rättegångsbalken. Bestämmelserna är dock tämligen vaga och beskriver personliga egenskaper. För att kommunerna ska kunna göra tillfredsställande lämplighetsbedömningar krävs enligt Statskontoret att rättegångsbalkens bestämmelser kompletteras med mer konkreta kriterier för att bedöma lämplighet.

Förslaget innebär att politiskt nominerade kandidater ska genomgå en dubbel lämplighetsprövning, dels av den egna valberedningen, dels av den kommunala förvaltningen. Enligt Statskontoret kan det ifrågasättas om de politiska nominerade kandidaterna ska behöva genomgå denna dubbla prövning. 

Kommunerna kan komma att hantera uppgiften mycket olika

Det är kommunstyrelsen som ansvarar för att samordna kommunens uppgifter, och det är inte möjligt för staten att ålägga en enskild tjänsteman att utföra en viss uppgift. Kommuner och landsting kan därför komma att organisera och hantera lämplighetsbedömningarna på mycket olika sätt, både resursmässigt och sett till ambitionsnivå. Det finns därför en risk för att kommunernas lämplighetsprövningar inte görs på ett enhetligt sätt. I förlängningen kan detta vara ett problem ur ett rättssäkerhetsperspektiv. 

Frågan om allmänhetens förtroende är komplex

Nästan hälften av de tillfrågade i vår medborgarundersökning anser att förtroendet för domstolarna skulle öka om en fri kvot infördes, medan endast var tionde anser att förtroendet skulle minska. Frågan är dock komplex. En mer öppen rekrytering skulle i sig sannolikt leda till ett ökat förtroende. Detsamma gäller en mer representativ åldersfördelning av kåren. Vi har dock inga belägg för att det senare skulle bli fallet med en fri kvot.

Förtroendet för domstolarna kan komma att påverkas negativt om en ökad andel olämpliga nämndemän utses. Detsamma gäller om det skulle bli ett ökat antal avhopp, till exempel som en följd av att en större andel oerfarna personer väljs. Utifrån ett medialt perspektiv räcker det sannolikt med ett fåtal uppmärksammade fall för att förtroendet ska påverkas negativt.

Nämndemannautredningens förslag innebär att ett redan ifrågasatt rekryteringssystem kompletteras med ytterligare ett oprövat förfarande vars effektivitet och funktionssätt vi inte vet något om. Genom att införa två parallella spår för rekrytering av nämndemän blir det ännu svårare för allmänheten att ta till sig systemet. I detta ligger också en risk för ett minskat förtroende. 

Statskontorets rekommendationer och förslag

Vi har visat att det finns ett antal osäkerheter förknippade med införandet av en fri kvot för rekrytering av nämndemän, bland annat när det gäller garantier för lämplighet och kommunernas hantering av lämplighetsprövningar. Vi vet inte heller hur många personer som kommer att ansöka om uppdraget genom en fri kvot. Mot den bakgrunden föreslår Statskontoret följande:

  • Att regeringen, i det fall den avser införa en fri kvot, startar en försöksverksamhet i mindre skala. Statskontoret föreslår att en sådan försöksverksamhet genomförs i förslagsvis tre domkretsar under en mandatperiod. Valet av domkretsar bör göras så de är representativa för riket sett till bland annat demografiska förhållanden, arbetsmarknad, utbildningsnivå och de nuvarande nämndemännens ålder.

  • Om regeringen bedömer att det finns en överhängande risk för att olämpliga nämndemän kommer att utses med utredningens förslag, bör rekryteringsförfarandet stärkas, till exempel genom personliga intervjuer eller någon form av personliga test.

Nämndemannautredningens förslag innebär att samtliga kandidater, både politiskt nominerade och sökande från allmänheten, ska prövas av kommuner och landsting.

  • Enligt Statskontoret bör endast sökande genom den fria kvoten bli föremål för kommunernas lämplighetsbedömningar.

Vår analys visar att en fri kvot troligen inte kommer att leda till en mer allsidigt sammansatt nämndemannakår. För att åstadkomma en föryngring av nämndemannakåren bör regeringen därför enligt Statskontoret överväga följande åtgärder:

  • En höjning av nämndemännens arvode i enlighet med Nämndemannautredningens förslag.

  • En begränsning av antalet tillåtna sammanhängande tjänstgöringsperioder till två. Denna begränsning bör endast avse nämndemän som i framtiden väljs för första gången.

2015:2
Analys av den nationella handlingsplanen för arbetsmiljöpolitiken

Statskontoret har analyserat den nationella handlingsplanen för arbetsmiljöpolitik för perioden 2010−2015. I rapporten analyseras planens vägledande och styrande funktion för prioriteringar inom arbetsmiljöpolitiken samt dess träffsäkerhet i förhållande till trender och utmaningar på arbetsmiljöområdet

Sammanfattning av Analys av den nationella handlingsplanen för arbetsmiljöpolitiken

Statskontoret har på regeringens uppdrag analyserat den nationella handlingsplanen för arbetsmiljöpolitik för perioden 2010−2015. Insatserna i planen handlar exempelvis om att förstärka Arbetsmiljöverkets informationsverksamhet, genomföra ändringar i arbetsmiljölagen och arbetsmiljöförordningen, förenkla regler samt satsa mer på forskning och kunskapsutveckling inom arbetsmiljöområdet. En viktig del i uppdraget har varit att analysera planens utformning och förutsättningar för utvärdering. Statskontorets uppdrag har också omfattat att bedöma planens vägledande och styrande funktion för prioriteringar inom arbetsmiljöpolitiken samt dess träffsäkerhet i förhållande till trender och utmaningar på arbetsmiljöområdet. Statskontorets analys ska kunna ligga till grund för regeringens arbete med en ny handlingsplan för nästa femårsperiod. 

Statskontorets övergripande bedömning är att planen inte uppfyller grundläggande krav

Statskontorets övergripande bedömning är att handlingsplanen inte uppfyller de krav som bör ställas på en plan som avses vara styrande för att genomföra åtgärder inom arbetsmiljöpolitiken. Det gäller till exempel krav på tydliga målformuleringar, ett utpekat ansvar för genomförandet av konkreta åtgärder samt krav på uppföljning och återrapportering av resultat. Statskontoret lämnar därför i rapportens avslutande kapitel en rad förslag som lägger grund för att nästa handlingsplan bättre ska kunna leva upp till dessa krav. Förslagen avser såväl hur processen kan utformas som planens struktur samt dess inriktning och omfattning. 

Planen saknar en tydlig strategi och insatserna åtföljs inte av konkreta åtgärder

En kartläggning av planen och dess 29 insatser visar att ungefär hälften av insatserna har avslutats och cirka en tredjedel är del av en löpande verksamhet, i de flesta fall Arbetsmiljöverkets. Av dessa pågår tre av insatserna fortfarande och två har osäker status eftersom det saknas närmare information om insatserna. Totalt har cirka 312 miljoner kronor öronmärkts av regeringen för insatser i handlingsplanen under perioden 2010–2014. 

Kartläggningen visar också att syftet med planens insatser inte alltid framgår på ett tydligt sätt och att planen i stor utsträckning saknar konkreta aktiviteter och åtgärder som kan stödja och driva på genomförandet. För vissa insatser saknas ett tydligt utpekat ansvar för genomförandet och insatserna följs heller inte alltid av krav på uppföljning och återrapportering av resultat. Endast för cirka en tredjedel av planens insatser finns avsatta medel. Statskontoret bedömer därför att det finns en risk för att planen är underfinansierad. Enligt Statskontorets bedömning saknar planen sammantaget en tydlig strategi som ger förutsättningar för att den ska kunna uppfylla sina mål. 

Planen har inte haft någon styrande verkan eller fungerat som vägledning för prioriteringar

Av Statskontorets intervjuer med berörda statliga myndigheter och med arbetsmarknadens parter framgår att handlingsplanen inte har haft någon direkt styrande effekt varken för myndigheterna eller för parterna. De statliga insatser som har genomförts har snarare styrts genom uppdrag direkt till myndigheterna. Åtgärder från privata aktörer har skett på initiativ av arbetsmarknadens parter oberoende av handlingsplanen. Vidare har vissa brister i samrådet med arbetsmarknadens parter enligt Statskontorets bedömning sannolikt bidragit till att handlingsplanen inte har fått bredare genomslag. 

Planen fångar upp många viktiga utmaningar medan andra är otillräckligt hanterade

Statskontoret bedömer att planens styrkor är dess träffsäkerhet och att den i stor utsträckning fångar upp viktiga utmaningar som behöver uppmärksammas på arbetsmiljöområdet. Många av dem som Statskontoret har intervjuat anser att planen lyfter fram viktiga områden och ger en värdefull signal från regeringen om politikens nya inriktning. Det framkommer dock också att planen inte i tillräcklig utsträckning beaktar andra utmaningar. Det gäller exempelvis arbetsmiljöfrågor i samband med globalisering och outsourcing, det alltmer digitala samhället samt det gränslösa arbetet. Planen har också förhållandevis stort fokus på det privata näringslivet. Många av de utmaningar som beskrivs i planen saknar relevans för kommuner, landsting och staten. 

Planen avspeglar en ny inriktning men tyngdpunkten ligger inte på främjande insatser

Regeringens ambition med handlingsplanen har varit att vidga den traditionella arbetsmiljöpolitiken och att lyfta fram arbetsmiljöns utvecklande potential. Planen ger också tydliga signaler om den nya inriktningen i sin inledning och i sina målformuleringar. Däremot ligger inte tyngdpunkten i handlingsplanen på främjande insatser där de positiva arbetsmiljöfaktorerna synliggörs. Totalt sett har endast en tredjedel av insatserna någon form av främjande eller utvecklande syfte. 

Utvärderingen visar att två insatser har bidragit till den önskade utvecklingen men planen är svår att utvärdera

Statskontorets utvärdering av planen visar att två insatser troligen har gett upphov till effekter på arbetsmiljöområdet. Det gäller Pilotprojekt screening i grafikerbranschen samt projektet Säkert bondförnuft. Båda dessa har sannolikt bidragit till en förbättrad arbetsmiljö och en trendmässig minskning av antalet olyckor och dödsfall inom aktuella branscher. Statskontoret bedömer att genomförandet av dessa insatser därmed har stött den önskade utvecklingen i förhållande till det övergripande målet för arbetsmiljöpolitiken.

Statskontoret kan dock konstatera att förutsättningarna för att utvärdera handlingsplanen har vissa brister. Till att börja med är endast hälften av insatserna slutförda och möjliga att utvärdera. Vidare är målen med planen och ibland dess insatser oklara och därmed svåra att följa upp. Det saknas också tydliga kopplingar mellan insatser och mål samt förväntade resultat i form av antingen prestationer eller effekter. Ibland saknas eller brister dokumentationen av resultat till underlag för bedömning av effekter. Statskontoret bedömer sammantaget att planen i sin helhet är svår att utvärdera i sin nuvarande utformning.

2015:1
Sju förslag för effektivare användning av tolkar i domstol

Statskontoret har tagit fram förslag på åtgärder som syftar till att skapa goda förutsättningar för domstolarna att nyttja befintliga tolk- och översättarresurser mer effektivt.

Sammanfattning av Sju förslag för effektivare användning av tolkar i domstol

I februari 2014 gav regeringen Statskontoret i uppdrag att överväga och föreslå åtgärder som kan leda till att domstolarna bättre kan utnyttja befintliga tolk- och översättarresurser i syfte att använda så kvalificerade tolkar och översättare som möjligt i domstol.

För att kunna lämna relevanta och realistiska förslag som kan ge effekt har Statskontoret gjort en fördjupad empirisk analys av hur domstolarna använder tolkar och översättare. Därefter har vi utarbetat förslag på åtgärder i en bred dialog med berörda aktörer.

Under utredningens gång har samråd skett med Domstolsverket och Kammarkollegiet. Domstolsverket har bidragit på flera olika sätt och varit ett viktigt stöd till utredningen.

Domstolarna tar onödiga risker

Statskontorets utredning visar att behovet av tolkar vid Sveriges domstolar är stort. Det har ökat under senare år och tolkning betraktas i dag som ett naturligt inslag i domstolarnas vardag. Varje månad sker mellan 2 000 och 3 000 tolkningar vid domstol.

Utredningen konstaterar samtidigt att domstolarna använder sig av många tolkar som inte är auktoriserade. I genomsnitt sker var tredje förhandling utan den tolkkompetens som rättegångsbalken anger som norm. Detta innebär att domstolarna tar onödiga risker, att felaktigheter kan uppstå och med det, att rättssäkerheten för enskilda äventyras.

Eftersom tillgången på auktoriserade tolkar är ojämnt fördelad i landet är dessa risker större i vissa delar av Sverige. Det innebär att alla rättsfall inte får likvärdiga förutsättningar.

Ett grundläggande problem är den mycket begränsade tillgången på kvalificerade tolkar i Sverige. Av de cirka 6 000 tolkarna som är aktiva i Sverige är drygt 1 000 auktoriserade. Utredning visar dock att det också finns andra förklaringar till varför domstolarna inte får tillgång till auktoriserade tolkar i högre grad. Statskontoret konstaterar bland annat detta:

  • Domstolspersonal saknar nödvändiga kunskaper om tolkning och vad som gäller vid tolkanvändning.
  • Det saknas effektiva rutiner för att anlita kvalificerade tolkar.
  • Videotolkning används inte i tillräcklig utsträckning. Tekniken har också vissa begränsningar som påverkar användandet på ett negativt sätt.
  • Ramavtalet för tolkförmedlingstjänster upplevs som krångligt och används inte alltid som det är tänkt.
  • Fel och brister vid tolkning och förmedling av tolkar identifieras inte alltid och kan därmed inte åtgärdas tillräckligt snabbt.

Förslag på åtgärder

Statskontoret anser att det inte finns någon enskild åtgärd som kan lösa hela problemet. För att nå bästa möjliga effekt krävs en rad olika åtgärder, såväl små som mer omfattande. Det är summan av dessa förbättringar som tillsammans kan bidra till en effektivare användning av tolkresurserna i Sverige. Det finns också ett värde i att dessa insatser är samordnade och sker samtidigt för att skapa tillräcklig energi till förändring.

Statskontorets förslag på åtgärder:

Styrning genom stöd till domstolarna: För att domstolarna ska arbeta på ett mer effektivt och likformigt sätt föreslår Statskontoret att regeringen ger Domstolsverket i uppdrag att utforma riktlinjer för domstolarna som gäller användning av tolkar.

Utveckling av tekniska lösningar: Statskontoret föreslår att regeringen ger Domstolsverket i uppdrag att utveckla och bygga ut videotekniken på domstolarna på ett sådant sätt att den inte utgör ett hinder för tolkar att befinna sig på annan plats och tolka simultant för en domstol på annan ort.

Förstärk domstolspersonalens kunskaper: Statskontoret föreslår att regeringen ger Domstolsverket i uppdrag att utveckla och arrangera utbildningar i syfte att stärka domstolspersonalens kunskaper.

Utveckla administrativa stödsystem: Statskontoret anser att det måste bli enklare för domstolarna att avropa tolktjänster och att de bör göra det på ett mer likformigt sätt. Därför föreslår Statskontoret att regeringen ger Kammarkollegiet i uppdrag att utveckla en avropsportal för tolktjänster. På kort sikt bör Domstolsverket utveckla blanketter för avrop i stödsystemet Vera.

Nytt men fortfarande gemensamt avtal: Statskontoret föreslår att Kammarkollegiet tills vidare är ansvarig för det statliga ramavtalet för tolkförmedlingstjänster. Kammarkollegiet bör dock inleda förarbetet med att utveckla ett nytt ramavtal redan nu. Det bör på ett bättre sätt ta hänsyn till de särskilda förhållanden som gäller för tolktjänster.

Förstärkt uppföljning och utvärdering: Statskontoret föreslår att Kammarkollegiet bättre anpassar sin uppföljning och utvärdering av ramavtalet till de särskilda förutsättningar som råder för att problem och felaktigheter inte ska bli allt för varaktiga. Domstolarna behöver också förstärka sitt arbete med att rapportera avvikelser och felaktigheter. Utan dessa underlag är det svårt för Kammarkollegiet att vidta några åtgärder.

Bättre samordning av tolkrelaterade frågor: Statskontoret föreslår att de domstolar som använder tolkar i hög omfattning inrättar en samordnare för tolkfrågor. Denna samordnare är viktig för att sprida kunskap och information, att stödja myndighetens arbete med tolkar och fungera som kontaktyta gentemot andra aktörer i tolkfrågor.

Om offentlig sektor 22
Överenskommelser som styrmedel

Denna studie analyserar överenskommelser mellan regeringen och SKL. Syftet har varit att belysa hur överenskommelser kan användas som styrmedel för regeringen, när de fungerar mest effektivt och när det är lämpligare att använda sig av andra styrmedel.

Sammanfattning av Överenskommelser som styrmedel

Sammanfattning av Överenskommelser som styrmedel (Om offentlig sektor)

I denna rapport analyserar Statskontoret överenskommelser mellan staten och Sveriges kommuner och landsting (SKL) och deras funktion som styrmedel. Syftet med denna studie är att belysa hur överenskommelser kan användas som styrmedel av regeringen, när de fungerar mest effektivt och när det är lämpligare att använda sig av andra styrmedel.

Överenskommelser ingås mellan två parter och bygger på frivillighet. Överenskommelser representerar därmed en styrform för regeringen som skiljer sig från gängse styrmedel såsom lagstiftning och resultatstyrning. Statskontoret har i en tidigare analys om nationella samordnare konstaterat att användningen av otraditionella styrformer har blivit allt vanligare. Överenskommelser innebär ofta att olika styrmedel kombineras, såsom specialdestinerade statsbidrag och kunskapsutvecklande insatser.

Genom överenskommelser tar staten en mer aktiv roll i utvecklingen av verksamheter som hanteras av kommuner och landsting. Överenskommelser innebär även nya roller och arbetssätt hos SKL, statliga myndigheter och kommuner och landsting. Därför är det viktigt att i möjligaste mån tydliggöra roller, ansvar och processer i det fortsatta arbetet med överenskommelser.

Överenskommelser mellan regeringen och SKL förekommer inom flera olika områden men merparten finns inom vård- och omsorgsområdet. De överenskommelser som vi analyserat i denna studie finns inom detta område och omfattar drygt 5,7 miljarder kronor från statsbudgeten för 2014. Merparten av dessa medel, omkring 4,5 miljarder kronor, fördelas till kommuner och landsting efter uppnådda prestationer eller resultat.

Det huvudsakliga underlaget till denna studie är Statskontorets utvärderingar av två överenskommelser inom vård- och omsorgsområdet; överenskommelsen om stöd till en evidensbaserad praktik för god kvalitet inom socialtjänsten och överenskommelsen om sammanhållen vård och omsorg om de mest sjuka äldre. Inom ramen för dessa båda utvärderingsuppdrag, som löper mellan år 2010 och 2015, har vi gjort iakttagelser kring hur överenskommelser fungerar som styrmedel i ett generellt perspektiv. Tillsammans med tidigare rapporter kring statlig styrning presenterar vi här en sammanfattande bild av våra iakttagelser på området.

När bör överenskommelser användas?

Statskontorets analys visar att överenskommelser som syftar till att utveckla kunskap eller systematisera arbetssätt har förutsättningar att fungera väl eftersom de bygger på överenskommelsens frivilliga karaktär. Tidigare rapporter från Statskontoret visar att dessa överenskommelser har bidragit till verksamhetsutveckling, även om målen med överenskommelserna ännu inte nåtts.

Överenskommelser kan vidare vara effektiva om regeringen vill sätta ett område i fokus, till exempel i frågor som normalt sett styrs och utvecklas av kommuner och landsting. Det kan vara av stor symbolisk betydelse att båda parterna har pekat ut områdena som angelägna.

Statskontorets samlade bedömning är att om regeringen vill prioritera ett område och samtidigt ta tillvara lokala förutsättningar kan överenskommelser vara ett effektivt styrmedel. Regeringen bör dock vara förhållandevis restriktiv med att använda överenskommelser, bland annat eftersom mängden överenskommelser i sig kan motverka själva syftet med arbetet, som ofta är att sätta fokus på en prioriterad fråga. Ett annat skäl till att vara restriktiv med överenskommelser är att den svenska förvaltningsmodellen redan fördelar ansvars- och uppgiftsfördelningen mellan stat, kommuner och landsting på ett tydligt sätt. Så långt som möjligt bör de traditionella styrmedlen användas. Överenskommelser bör i stället användas i de fall där regeringen ser behov av att komplettera den sedvanliga styrningen med mer samverkan, till exempel i frågor som behöver hanteras av samtliga förvaltningsnivåer och som kräver gemensamt lärande.

När bör överenskommelser inte användas?

Statskontoret menar att överenskommelser inte kan ersätta den befintliga förvaltningsmodellen och fördelningen av ansvar mellan stat, kommun och landsting. Inte heller är det lämpligt att använda överenskommelser för att nå följsamhet mot lagar och förordningar. Med ett särskilt belöningssystem för följsamhet mot vissa lagkrav finns det risk för att andra lagkrav prioriteras ned. Det är också problematiskt om ekonomisk ersättning ges för krav som är lägre ställda än de som stipuleras i lag.

Överenskommelser är inte heller det effektivaste sättet att styra tidsbegränsade projekt, där syftet inte är att huvudmännen ska fortsätta ett utvecklingsarbete efter projektets slut. Arbetet med överenskommelser innebär ökad arbetsbelastning för såväl Regeringskansliet, SKL som huvudmännen. För att kunna motivera denna ökade arbetsbelastning krävs att arbetet kan fortsätta att utvecklas efter att överenskommelsen har avslutats.

Hur bör överenskommelser utformas?

Överenskommelser har som alla styrmedel sina svagheter. De är till exempel inte formellt bindande och de parter som ingår överenskommelserna har inte det direkta ansvaret för genomförandet. Vidare får SKL delvis motstridiga roller då de agerar kravställare gentemot sina medlemmar, samtidigt som de är en intresseorganisation. SKL:s privaträttsliga status som intresseorganisation innebär också att regeringens möjligheter till styrning och insyn inte är desamma som för statliga myndigheter. Vid utformandet av en överenskommelse och i styrningen av arbetet bör man försöka mildra eller kompensera de svagheter som finns med överenskommelser. Det finns också åtgärder som kan vidtas för att stärka överenskommelsernas styreffekter. Det kan till exempel handla om att säkerställa att problembilden delas hos huvudmän och verksamheter.