Myndigheten för en effektiv statsförvaltning
Meny

Publikationer

Välkommen att ta del av Statskontorets publikationer från de senaste tio åren.

Använd gärna sökfunktionen för att hitta rätt publikation. Det går också att från och med 2015 söka på förvaltningspolitiska ämnesord. Ett urval av våra tidigare publikationer finns från 2000-2005

Våra publikationer är gratis. Har du någon fråga kontakta oss via e-post.

Våra senaste publikationer

2016:20
Utvecklat medarbetarskap och ledarskap i staten

Statskontoret har analyserat hur medarbetarskap och ledarskap i staten kan utvecklas.

Sammanfattning av Utvecklat medarbetarskap och ledarskap i staten

Statskontoret redovisar i denna rapport ett uppdrag från regeringen som handlar om ett utvecklat medarbetarskap och ledarskap i staten. Upp­dra­get har varit att analysera och föreslå hur medarbetares kompetens och erfarenhet bättre kan tas tillvara i myndigheternas planering, utveckling, genomförande och uppföljning av olika verksamheter. I enlighet med uppdraget har Statskontoret även analyserat vilka krav som bör ställas på ett ledarskap som tar tillvara och stärker medarbetares kompetens och erfarenhet och med beaktande av ett jämställdhetsperspektiv. Det har också varit Statskontorets uppdrag att föreslå hur statliga ledares kompe­tens bör utvecklas för att stärka statsförvaltningen i dess förmåga att vara innovativ och samverkande samt att föreslå hur arbetet med ledar­skaps­frågorna kan stimuleras ytterligare.

Det uppdrag som redovisas här är en av sju delar i ett större uppdrag från regeringen till Statskontoret om statlig styrning av offentlig sektor.

Regeringen har delegerat det arbetsgivarpolitiska ansvaret

Frågor om utvecklat medarbetarskap och ledarskap är en del av den delegerade arbetsgivarpolitiken. Myndigheterna ska enligt myndighets­för­ordningen bland annat skapa goda arbetsförhållanden och ta till vara och utveckla de anställdas kompetens och erfarenhet. Myndigheterna ska också i samverkan med andra myndigheter utveckla och samordna den statliga arbetsgivarpolitiken. Arbetsgivarverket är myndigheternas arbets­­givarorganisation. De ska bland annat svara för sådan information, rådgivning och utbildning som arbetsgivare på det statliga området behöver.

Ett utvecklat medarbetarskap

Regeringens uppdrag till myndigheten och den allmänna rollen som stats­tjänsteman sätter ramarna för att utveckla medarbetarskapet i staten. Formerna för och innehållet i ett utvecklat medarbetarskap ser olika ut beroen­de på verksamheternas behov och vilka centrala värden som verk­sam­heten behöver värna. Ett utvecklat medarbetarskap kan exempelvis handla om att medarbetare är delaktiga eller involverade i myndighetens utveckling och planering eller att de ges större frihet att påverka sin arbetssituation. Det kan också innebära, men är alltså inte synonymt med, ökad professionell autonomi.

Vi har inte sett några tecken på att statliga myndigheter generellt har problem med att ta tillvara medarbetarnas kompetens, även om det på vissa håll finns anledning att ägna frågorna särskild uppmärksamhet. Stat­ligt anställda upplever sig snarare ha större möjligheter än anställda i andra sektorer att påverka arbetsuppgifter och arbetssituation. Det finns emellertid olika faktorer som påverkar möjligheterna att bättre ta tillvara medarbetarnas kompetens. Framför allt handlar det om regeringens och myndighetens styrning.

Myndigheternas förståelse av uppdraget är grundläggande

En grundläggande förutsättning för att myndigheterna ska kunna ta till­vara medarbetarnas kompetens är att det står klart för myndigheten och dess medarbetare vilka myndighetens huvudsakliga uppgifter är och vilket syfte verksamheten har. Det innebär bland annat att myn­dig­heter­nas uppdrag bör vara tydligt formulerat i instruktionen, att myndighets­ledningen har kompetens att tolka och konkretisera uppdraget och att det finns en samsyn internt om myndighetens uppdrag. 

Regeringens styrning påverkar

Regeringens behov av att styra myndigheterna kan påverka förutsätt­ningarna för att kunna ta tillvara medarbetarnas kompetens. Regeringen kan till exempel ha behov av att detaljstyra myndigheterna eller på kort varsel förändra inriktningen på myndighetens uppdrag. Myndig­hets­chefen har därför en central uppgift att översätta regeringens styrning till en intern styrning som leder till en effektiv verksamhet.

Myndighetens interna styrning påverkar

Myndigheterna behöver i den egna styrningen finna en balans mellan kontroll och tillit i verksamheten. Att i större utsträckning ta tillvara med­arbetares kompetens handlar i många fall om att förändra kulturen inom myndigheten. Medarbetarna behöver ges utrymme och samtidigt ta ansvar för myndighetens verksamhet. Det är en process som kan ta tid och som behöver förankras hos medarbetarna.

Rätt kompetens och förståelse för rollen

En styrning som i ökad utsträckning tar tillvara medarbetarnas kompe­tens och erfarenheter förutsätter att medarbetarna har dels den kom­petens som myndighetens uppdrag ställer krav på, dels en allmän kompe­tens som statstjänsteman. Förändringar i uppdraget, i omvärlden eller i personalens sammansättning kan därför på olika sätt kräva att myn­digheten förstärker kompetensen.

Krav på ledarskap i staten

Ledarskap är något som uppstår i den specifika situationen och därför finns det enligt forskningen inget allmängiltigt svar på vad som är ett bra ledarskap eller vilken kompetens en ledare ska ha. Ett för­troende­ingivande ledarskap lyfts dock ofta fram som en viktig faktor för organi­sationens resultat och arbetsmiljö. Det uppstår när medarbetarna upp­fattar att ledningen är kompetent, har integritet och är stödjande i med­arbeta­rens yrkesmässiga utveckling och behov av balans mellan yrkesliv och privatliv.

Förutsättningar för att utveckla ledarskapet

Regeringen kan genom styrningen av myndigheterna underlätta deras arbete med att utveckla ledarskapet. De insatser i styrningen som det handlar om är i stor utsträckning samma som för att underlätta arbetet med medarbetarskap. I rapporten pekar Statskontoret dessutom på ytter­ligare ett antal faktorer som är viktiga för att utveckla ledarskapet i staten.

Cheferna behöver ha tid att utveckla sitt ledarskap

För att utveckla sitt ledarskap behöver cheferna ha möjlighet till konti­nuer­lig kontakt och diskussioner med medarbetarna om myndighetens upp­drag. Men det räcker inte med att kontakten är kontinuerlig. Den ska helst också uppfattas som nära av medarbetarna i myndighetens orga­ni­sa­toriska hierarki för att en dialog ska komma till stånd och med­arbe­tarna ges reella förutsättningar att utveckla myndigheternas verksamhet. 

Minskad administration kan frigöra tid

Chefernas tid kan i stor utsträckning ätas upp av administration, vilket gör att de blir mindre närvarande i kärnverksamheten. Cheferna önskar mer stöd kring ekonomi, personaladministration, bokningar och beställ­ningar.

Små myndigheter har andra förutsättningar

I vår rapport visar vi att det finns skillnader mellan stora och små myn­dig­heter när det gäller förutsättningarna att utveckla ledarskapet. En uppenbar skillnad är att chefer i mindre myndigheter inte har samma möjlighet till kollegialt stöd som chefer i större myndigheter. Stöd i form av HR-funktioner finns inte heller utvecklat på samma sätt som i större myndigheter. Arbetsgivarverket har uppmärksammat de små arbets­givar­nas särskilda förutsättningar och utvecklar för närvarande sitt stöd till denna grupp.

Myndighetschefen har en viktig roll

Myndighetschefen har en viktig roll för att ge chefer på lägre nivå möjlighet att utforma verksamheten för att ta tillvara medarbetares kom­pe­tens och erfarenhet. Alla myndighetschefer behöver kunna arbeta stra­te­giskt med rekryterings- och personalutvecklingsfrågor för att leva upp till målen för förvaltningspolitiken och kraven i myndighets­för­ord­ningen.

Vägval för arbetsgivarpolitiken

Statskontoret bedömer att det inom ramen för ett bibehållet delegerat arbetsgivaransvar finns ett begränsat utrymme för regeringen att styra myndigheternas arbete med medarbetarskap och ledarskap. Arbetet behöver huvudsakligen drivas av myndigheterna var för sig och i sam­verkan inom ramen för Arbetsgivarverket. Om regeringen vill ta ett ökat ansvar för dessa frågor finns det därför anledning att ta ett större grepp och se över hela delegeringen.

Statskontorets förslag

Statskontoret presenterar i rapporten ett antal förslag på hur arbetet med utvecklat medarbetarskap och ledarskap kan underlättas och stimuleras.

Förslag inom ramen för det delegerade arbetsgivaransvaret

  • Statskontoret föreslår att regeringen fortsätter arbetet med att utveck­la myndigheternas instruktioner så att de ger en tydlig väg­ledning om vad myndigheten förväntas åstadkomma och hur olika uppgifter ska prioriteras.
  • Statskontoret föreslår att det ska finnas en samlad funktion för värdegrundsfrågor i staten som förmår skänka arbetet med dessa frågor kontinuitet och stabilitet.
  • Statskontoret föreslår att regeringen fortlöpande arbetar för att minska och förebygga onödigt tidskrävande administration i syfte att frigöra mer tid för att utveckla ledarskap och medarbetarskap.
  • Statskontoret föreslår att myndigheternas ledning skapar förutsätt­ningar för en intern samsyn kring uppdraget genom att ta ansvaret för uttolka och föra en kontinuerlig dialog om uppdraget.
  • Statskontoret föreslår att myndigheternas ledning fortlöpande arbe­tar för att minska och förebygga onödigt tidskrävande administ­ra­tion för mellanchefer i syfte att frigöra mer tid för att utöva ledar­skap.
  • Statskontoret föreslår att Arbetsgivarverket fortsätter att utveckla stöd för ledare i staten, företrädelsevis genom att underlätta kolle­gial samverkan eller nätverk.

Utvärdera delegeringen

  • Statskontoret föreslår att regeringen låter utvärdera den arbetsgivar­politiska delegeringen och Arbetsgivarverkets roll.
2016:19
Mer tid till kärnverksamheten

Statskontoret har analyserat hur statliga myndigheters uppgiftslämnande och administration kan minska, förenklas eller automatiseras. Syftet är att myndigheterna ska kunna frigöra tid för sin kärnverksamhet.

Sammanfattning av Mer tid till kärnverksamheten

Statskontoret har på regeringens uppdrag analyserat hur statliga myndig­heters uppgiftslämnande och administration kan minska, förenklas eller automatiseras. Syftet är att myndigheterna ska kunna frigöra tid för sin kärnverksamhet.

Vi lämnar i rapporten ett antal olika förslag på hur regeringen och myn­dig­heterna kan minska den onödigt tidskrävande administrationen. Det handlar både om löpande insatser för att hämma tillväxten av administ­ra­tion och om särskilda insatser för att minska och förenkla admi­nist­ra­tions­skapande regler och processer.

Det uppdrag som redovisas här är en av sju delar i ett större uppdrag från regeringen till Statskontoret om statlig styrning av offentlig sektor.

En del administration skapar tidstjuvar

En stor del av administrationen i myndigheterna är nödvändig och en natur­­lig del av organisationers behov av att samordna komplex verksam­het. Administration bidrar till att upprätthålla värden som rättssäkerhet och till att stärka lärande och resultatutveckling. Men när kostnaden i form av arbetstid blir för hög i förhållande till nyttan av administrationen så uppstår så kallade tidstjuvar för myndigheterna. De stjäl tid från kärn­verksamheten, leder till frustration bland medarbetarna och försvårar för cheferna att utöva ett gott ledarskap.

En tidstjuv kan uppstå för att nyttan av ett administrativt krav är låg. Rege­ringen kanske inte har så stor användning för de uppgifter den begär in eller så leder inte kravet till att myndigheten arbetar på det sätt som regeringen önskar. Men en tidstjuv kan också uppstå när kostnaden blir för hög eftersom myndigheten inte hanterar kravet på ett effektivt sätt eller sätter en orimligt hög ambitionsnivå för sitt arbete.

Administration uppstår till följd av både interna och externa krav

All administration har någon form av koppling till olika externa krav. Men inom flera områden har myndigheterna stor frihet att utforma sin administration och sina processer. Vad som är externt respektive internt genererad administration är därför inte alltid en lätt bedömning. Vår rapport visar att administrativa chefer i statsförvaltningen själva be­dömer att administrationen i hög grad är internt genererad. De bedömer dock även att krav från regeringen och andra myndigheter orsakar admi­nis­tration. För ett mindre antal myndigheter genererar också krav från EU omfattande administration.

Ett starkt ledarskap kan motverka egeninitierad administration

Myndighetschefen och chefer på lägre nivåer har en viktig roll för att sätta en rimlig ambitionsnivå för administrationen och agera grindvakter för att förhindra onödigt tidskrävande administration. Dessutom ansva­rar myndighetens ledning för att kontinuerligt effektivisera och utveckla verksamheten genom att exempelvis undanröja tidstjuvar.

Genom att anpassa styrningen kan regeringen underlätta för myndig­hets­cheferna och chefer på lägre nivåer att utöva ett ledarskap som mot­ver­kar onödigt tidskrävande uppgiftslämnande och administration. Det handlar framför allt om att utforma tydliga uppdrag, vara vaksam mot alltför detaljerad eller kortsiktig styrning och bygga en tillitsfull relation till myndighetschefen.

Verksamhetsanpassade krav från regeringen minskar administration

En alltför detaljerad styrning genom särskilda uppdrag, återrapporte­rings­krav och detaljerade krav på finansieringen riskerar att skapa onödigt tidskrävande administration för myndigheterna. Även otydliga krav på samverkan och tvärsektoriella krav som inte anpassas till verk­sam­heten skapar administration.

För att frigöra tid för kärnverksamheterna föreslår Statskontoret

  • att regeringen fortsätter sitt arbete med att verksamhetsanpassa styr­ningen av myndigheterna
  • att Regeringskansliet fortsätter utbildningsinsatserna för sina tjänste­män för att öka kunskaperna om hur olika styrverktyg kan använ­das i syfte att ytterligare verksamhetsanpassa styrningen

Förenkling och digitalisering kan minska administration orsakad av krav på redovisning

Arbetet med myndigheternas årsredovisningar och delårsrapporter orsa­kar administration.

För att frigöra tid för kärnverksamheterna föreslår Statskontoret

  • att regeringen ger Ekonomistyrningsverket i uppdrag att utveckla system för att myndigheters årsredovisningar i sin helhet kan hante­ras digitalt
  • att regeringen tydligare kommunicerar årsredovisningens syfte till myndigheterna
  • att Ekonomistyrningsverket ser över sina föreskrifter, råd och annat material för att förtydliga resultatredovisningens syfte och omfatt­ning
  • att regeringen ger Ekonomistyrningsverket i uppdrag att se över hur regelverket kan justeras så att myndigheter inte längre blir skyldiga att lämna in en särskild delårsrapport

Regeringen bör vara restriktiv med att styra myndigheternas interna processer 

Regeringens krav på myndigheternas interna processer skapar administ­ra­tion av olika slag. I vissa fall är dessa krav nödvändiga för att för­valt­ningen ska upprätthålla värden som rättssäkerhet och en effektiv an­vänd­ning av offentliga medel. Det finns dock vissa krav på interna processer där den administrativa kostnaden blir för hög i förhållande till nyttan. 

För att frigöra tid för kärnverksamheterna föreslår Statskontoret

  • att regeringen låter utvärdera internrevisionen i statsförvaltningen
  • att Ekonomistyrningsverket lämnar sin årliga rapport till regeringen om internrevisionen i staten mindre frekvent
  • att regeringen upphäver förordningen (2007:603) om intern styr­ning och kontroll

Hämma vissa krav från andra myndigheter

Vår utredning visar att uppgiftslämnande till andra myndigheter i rela­tivt stor utsträckning skapar administration. Det handlar om att svara på enkäter från andra myndigheter och att följa andra myndigheters före­skrifter.

För att frigöra tid för kärnverksamheterna föreslår Statskontoret

  • att regeringen inför ett krav på samråd inför statliga myndigheters statistikinsamling. Statskontoret ser att ett antal myndigheter skulle kunna vara lämpliga att ansvara för ett sådant samrådsförfarande
  • att regeringen ger Statistiska centralbyrån i uppdrag att analysera behovet av att utveckla befintlig statistik om statlig förvaltning
  • att regeringen ändrar Ekonomistyrningsverkets instruktion så att myn­digheten inte behöver ansvara för att fastställa ekonomi­admi­nistrativa värden för varje myndighet
  • att regeringen ger Ekonomistyrningsverket i uppdrag att fortsätt­nings­vis tillhandahålla ett begränsat självskattningsinstrument som myndigheterna kan använda för att mäta sin ekonomiadministrativa standard
  • att regeringen beslutar om ett tillägg till förordning (2007:1244) om konsekvensutredningar vid regelgivning så att 7 § även omfattar myndigheternas administrativa börda

Många myndigheter upplever att det krävs alltför mycket tid för att hante­ra Statens servicecenters tjänster och att den administrativa bördan för myndigheten har ökat med anslutningen. 

För att frigöra tid för kärnverksamheterna föreslår Statskontoret

  • att regeringen låter utreda Statens servicecenter

EU skapar administration för ett fåtal myndigheter

För ett fåtal myndigheter innebär återrapportering till EU:s institutioner en stor administrativ börda.

För att frigöra tid för kärnverksamheterna föreslår Statskontoret

  • att Regeringskansliet tydliggör i interna riktlinjer att administrativa kostnader för myndigheter ska beaktas i arbetet med att ta fram nya förslag inom EU. Det bör också finnas en vägledning för hur den ansva­riga förhandlaren ska väga behov av uppföljning och åter­rapportering mot konsekvenser i form av administration för med­lems­staternas myndigheter
  • att regeringen är restriktiv med att utforma egna, avvikande krav på återrapportering till de myndigheter som hanterar omfattande åter­rapportering till EU.
2016:101
Utvärdering av stöd för yrkesintroduktionsanställningar

Statskontoret gör i denna slutrapport en övergripande bedömning av om det ekonomiska stödet för yrkesintroduktionsanställningar når sitt syfte. Stödet och parternas yrkesintroduktionsavtal syftar i första hand till att underlätta ungas övergång från skola till arbetsliv och säkerställa arbetsgivarnas långsiktiga kompetensförsörjning.

2016:17
Regeringens vindkraftsamordnare. En utvärdering

Statskontoret har utvärderat den verksamhet som bedrivits av regeringens fyra vindkraftsamordnare. Dessa inrättades av regeringen 2006 med uppdrag att underlätta samspelet mellan vindkraftprojektörer, myndigheter och andra aktörer på central, regional och lokal nivå.

2016:18
Myndighetsanalys av Myndigheten för delaktighet

Statskontoret har analyserat verksamheten vid Myndigheten för delaktighet. Myndigheten ska bland annat följa upp och analysera hur staten och kommunerna genomför regeringens funktions­hinderspolitik samt sprida information och kunskap till stöd för politikens genomförande.

Sammanfattning av Myndighetsanalys av Myndigheten för delaktighet

Myndigheten för delaktighet startade sin verksamhet den 1 maj 2014 när myndigheten Handi­sam slogs ihop med delar av den ideella föreningen Hjälpmedels­institutet. Regeringen ville skapa en samlad organisa­tion för ett effekti­vare och mer kun­skaps­baserat arbete inom funk­tions­hinders­politiken. Statskontorets analys av Myndig­heten för delaktighet visar att det är långt kvar innan regeringens mål är uppnått.

Främja ett effektivt genomförande av funktionshinderspolitiken

Myndigheten för delaktighet ska på olika sätt främja ett effektivt genom­föran­de av regeringens tvärsektoriella funktionshinderspolitik. En av myndig­hetens upp­gifter är att följa upp och ana­lysera hur statliga myn­digheter och kommuner genom­för poli­ti­ken. Andra uppgifter är att sprida information och kunskap till stöd för genom­förandet. Till följd av orga­nisationsförändringen tillkom uppgifter såsom välfärds­teknologi och upphandling av ledar­hundar.

Myndighetens verksamhet bedrivs inte effektivt

Statskontoret bedömer att Myndigheten för delaktighet inte bedriver en effek­tiv verksamhet. De två första åren har myndig­heten uppvisat låg pro­duktivitet och svaga resultat i förhållande till både de egna och intres­sen­ternas förvänt­ningar. En del av den externa kritiken mot myndig­heten hand­lar om att produk­terna inte håller förväntad kvalitet eller är tillräckligt analytiska. Myn­dig­heten har inte använt sina tilldelade anslagsmedel. Av anslagna 85 miljo­ner kronor 2015 lämnade myndigheten tillbaka 12.

Många interna rutiner som är nöd­vändiga för att myndigheten ska kunna be­driva en effektiv verk­sam­het av hög kvalitet är inte på plats. Det gäller rutiner för bland annat beredning och beslut, kvalitets­säkring, projekt­styr­ning och publicering. Myndighetens informa­tions- och kunskapsspridning har påver­kats negativt till följd av att myndighetens kommunikations­funk­tion inte har fungerat tillfredsställande under två års tid.

Andra uttryck för att verksamheten inte bedrivs effektivt är att delar av myn­dig­hetens verksamhet inte är tydligt avgränsad mot den som andra myndig­heter bedriver. Statskontoret bedömer att överlappningarna är störst inom välfärdsteknologi, tillgänglighet i byggd miljö och standar­disering.

Myndigheten söker fortfarande sin roll

Myndigheten för delaktighet söker fortfarande sin roll i funk­tions­hinders­poli­tiken och hur den ska väga av olika intressen. Som statlig myndig­het måste den avväga allmänintresset mot funktions­hinderspolitikens sär­intressen. Om myndigheten lutar för mycket åt särintresset kan dess tro­värdighet ifråga­sättas. Om myndigheten enbart utgår från allmänintresset kan dess relevans för funktionshinderspolitiken minska. Myndigheten måste också balansera mellan att å ena sidan vara sektorsövergripande, bland annat i uppgiften att följa upp funktions­hinders­politikens utfall, och å andra sidan sektorsspecifik, bland annat genom att kunna arbeta med välfärdsteknologi inom vissa sekto­rer, som exempelvis inom social omsorg. Om myndigheten arbetar alltför sektorsspecifikt riskerar den att ta över andra myndigheters uppgifter.

Internt har myndigheten inte kunnat nå samsyn om hur uppdraget i instruk­tionen ska tolkas och därmed inte heller hur verk­sam­heten ska inriktas och utföras så att resurserna används på bästa sätt. Bristen på samsyn har inneburit att personalen på myndigheten har dragit åt olika håll. Myndig­heten har därmed arbetat både för särintresset och all­män­­intresset samt både sektors­över­gripande och sektorsspecifikt. Detta har avspeglat sig i svaga resul­tat, arbetsmiljö­problem och ett lågt förtroende för myndighetens ledning. 

Tolkningsutrymmet i uppdraget har bidragit till den tröga starten

Statskontoret bedömer att myndighetens tröga start och problem att hitta sin roll till stor del har sin grund i att regeringens uppdrag till myndigheten inte är tillräckligt tydligt och avgränsat. Utöver att instruktionen medger stort utrym­me för tolkning har regeringen genom vissa sektorsspecifika och opera­tiva uppdrag till myndigheten bidragit till att göra både myndigheten och dess intressen­ter osäkra på verksam­hetens inriktning. Uppdrag av sådan karaktär överens­stämmer inte heller med regeringens tidigare uttalanden om att myndig­heten ska arbeta sektorsövergripande. Regerings­upp­dragen har också krävt resurser och minskat myndighetens utrymme att på egen hand forma sin verksamhet utifrån de instruktionsenliga uppgifterna.

Trögheterna beror också på luckor i förarbetet

Förklaringar till den tröga starten beror också på luckor i förarbetet till orga­ni­sations­föränd­ringen. När myndigheten startade sin verksamhet var det till exempel inte klarlagt vad det nya uppdraget inom välfärdsteknologi inne­bar eller vilken kompetens ett mer kunskapsbaserat arbete skulle kräva. Myn­dig­hetens samlade kompetensbas matchar inte det förändrade upp­draget. Än så länge har myndigheten ingen strategi för sin kompetens­för­sörjning, men ser behov av fler med analytisk och strategisk kompetens.

Bli en effektiv sektorsövergripande kunskapsmyndighet

Om Myndigheten för delaktighet ska kunna infria regeringens förväntningar på resultat, effektivitet och kvalitet så behöver myndig­heten arbeta på en mer sektorsövergripande nivå framöver. Det innebär bland annat att myn­dig­hetens uppgifter och verksamhet till en del behöver renodlas och att över­lappningar mot andra myndigheter behöver minska. Myn­dig­heten behöver också arbeta mer kunskapsbaserat och analytiskt.

För att åstadkomma denna förändring krävs lämpliga åtgärder av både rege­ringen och Myndigheten för delaktighet. Regeringen behöver förändra sin styr­ning för att ge myndigheten bättre förutsättningar. Myndigheten för del­aktig­het behöver fortsätta sitt utvecklingsarbete, vilket kräver besluts­kraft och uthållighet.

Förtydliga instruktionen och minska antalet särskilda uppdrag

Statskontoret föreslår att regeringen förtydligar myndighetens instruktion och anger tydligare resultatförväntningar på verksamheten när så behövs. I instruk­tionen är uppgifter och målgrupper vagt angivna. Instruktionen inne­hål­ler också överlapp­ningar som bland annat gör det svårt att utläsa vad rege­ringen vill att myndig­heten ska prioritera. Statskontoret bedömer att rege­ringen behöver förtydliga instruktionen med innebörden att Myndig­heten för delaktighet är en sektors­övergripande kunskaps­myn­dighet på det funk­tions­­hinders­politiska området. Instruktionen bör också kunna struk­tureras på ett sätt som gör det tyd­ligare vad myndigheten ska åstad­komma.

Statskontoret föreslår också att regeringen minskar antalet särskilda uppdrag till myndigheten. Myndigheten för delaktighet behöver utrymme att för­änd­ra och stärka sin verksamhet i linje med regeringens förväntningar. Om myn­digheten ska arbeta sektorsöver­gripande bedömer Statskontoret att regeringen inte bör ge myndig­heten uppdrag som är sektors­specifika eller av operativ karaktär.

Pröva om vissa uppgifter kan överföras till Socialstyrelsen

Statskontoret föreslår att regeringen ger Hjälpmedelsutredningen i uppdrag att pröva om vissa uppgifter som Myndigheten för delaktighet har kan över­föras till Socialstyrelsen. Det gäller de uppgifter som myndigheten har inom välfärdstek­nologi, upphandling av ledarhundar och en stödfunktion om assistans­­­hundar.

Myndigheten för delaktighet har inte funnit formerna för sina uppgifter inom välfärdsteknologi. Myndigheten och Social­styrelsen har fått flera liknande upp­drag på området, och det har skapat en otydlighet för många. Vad Stats­kontoret kan bedöma är välfärds­teknologi inte någon nödvändig förutsättning för att myndigheten ska kunna genomföra sina sektorsöver­gripande upp­gifter. Det verkar därför mer ändamålsenligt att Social­styrelsen, som har kompetens på hjälp­medels­området, får ta ett samlat ansvar för frågor om hjälpmedel och välfärds­teknologi. Socialstyrelsen har också genom sin instruktion en naturli­gare koppling till dem som förskriver hjälpmedel inom vård och omsorg. Ledarhundar och assistans­hundar kan också hänföras till hjälp­medel.

Nå enighet om uppdraget och besluta om de interna rutinerna

Statskontoret föreslår att Myndigheten för delaktighet prioriterar att nå enig­het om uppdraget och verksamhetens inriktning. Det krävs samsyn men också en sammanhållen lednings­grupp som visar vägen i förändrings­arbetet. Myn­dig­heten bör ta tillvara lärdomarna från förändrings­resan under de två gångna åren. Rege­ringens åtgärder för att förtydliga och av­gränsa uppdraget är andra viktiga förutsättningar för led­ningens fram­gång.

Statskontoret föreslår också att Myndigheten för delaktighet snarast beslutar om de grundläggande interna rutiner och processer som ska gälla för myndig­hetens arbete. Rutinerna är viktiga för att myndigheten ska uppvisa resultat och i övrigt kunna bedriva ett effektivt arbete med hög kvalitet.

Ta fram en handlingsplan för det fortsatta utvecklingsarbetet

Statskontoret föreslår att Myndigheten för delaktighet tar fram en handlings­plan för det fortsatta utvecklingsarbetet för att bli en effektiv kunskaps­myn­dig­het. Myndigheten har i dag inget samlat grepp om sitt utvecklings­arbete. Problem och förseningar i arbetet visar att led­ningen har underskattat vikten av att prioritera och genomföra för­änd­ringar etappvis.

Om myndigheten ska arbeta effektivare och mer kunskaps­baserat krävs också ett ökat samarbete mellan avdelningarna. Myndigheten behöver också arbeta mer strategiskt i sin kunskapsspridning för att den ska komma så många som möjligt till del.

Ett led i att stärka myndigheten i rollen som kunskapsmyndighet är att inrätta det kunskapsråd som instruktionen föreskriver. Kunskaps­rådet bör kunna ersät­ta det funktionshindersråd som myndig­heten har fram till utgången av 2016.

Offentliga sektorn i korthet 2016
Den offentliga sektorn i korthet 2016

Statskontoret har till uppgift att löpande följa och redovisa den offentliga sektorns utveckling. I årets rapport Den offentliga sektorn i korthet 2016 redovisar Statskontoret en översiktlig bild av utvecklingen de senaste åren inom ett antal utvalda områden. Fokus ligger på att redovisa det senaste årets utveckling, framför allt inom den statliga förvaltningen.

Sammanfattning av Den offentliga sektorn i korthet 2016

I denna rapport beskriver vi utvecklingen av den svenska offentliga sektorn inom fyra olika områden: offentliga finanser, sysselsättning, antalet myndigheter och årsarbetskrafter i staten, samt medborgarnas uppfattningar om kvaliteten i offentlig verksamhet. Fokus ligger på att redovisa det senaste årets utveckling inom främst den statliga förvalt­ningen.

I korthet ser vi följande:

  • Underskottet i de offentliga finanserna minskade 2015 med 1,3 procentenheter av BNP jämfört med 2014.
  • Sysselsättningen i den offentliga sektorn ökade marginellt under 2014 jämfört med 2013. Det gäller i alla delsektorerna: stat, kom­mun och landsting.
  • Antalet statliga myndigheter under regeringen fortsätter att minska, men inte i samma takt som i början och mitten av 2000-talet. I januari 2016 fanns det 347 myndigheter, vilket är 2 färre än det fanns 2015.
  • Medborgarna är mest positiva till Skatteverkets och Polisens arbete, medan Arbetsförmedlingen är den minst uppskattade av de myndig­heter som ingått i undersökningen.

 

2016:16
Myndighetsanalys av Brottsoffermyndigheten

Statskontoret har analyserat verksamheten vid Brottsoffermyndigheten. Brottsoffermyndigheten arbetar för att främja brottsoffers rättigheter samt uppmärksamma deras behov och intressen.

Sammanfattning av Myndighetsanalys av Brottsoffermyndigheten

Statskontoret har på regeringens uppdrag genomfört en myndighets­analys av Brottsoffermyndigheten. I uppdraget ingår bland annat att beskri­va hur myndigheten fullgör sitt uppdrag och om regeringens styr­ning är ändamålsenlig.

Brottsoffermyndigheten fullgör uppdraget

Statskontorets samlade bedömning är att Brottsoffermyndigheten över­lag fullgör sitt uppdrag att främja brottsoffers rättigheter, uppmärksam­ma deras behov och intressen samt vara ett informations- och kunskaps­centrum för brottsofferfrågor. Huvuddelen av verksamheten framstår som välfungerande, även om handläggningstiderna för brottsskade­ersätt­ning bör kortas. Målgrupperna uppskattar myndighetens verksam­het.

Styrningen av myndigheten kan utvecklas

Statskontoret bedömer dock att det finns en utvecklingspotential och att Brottsoffermyndigheten kan bli till än större nytta inom brottsoffer­området. Regeringens styrning ger Brottsoffermyndigheten ett stort ansvar för att göra egna prioriteringar i verksamheten. Myndigheten är lyhörd för regeringens styrsignaler, men förmår inte fullt ut bryta ner målen för verksamheten och ta egna initiativ inom brottsofferområdet. Både myndighetens interna styrning och regeringens styrning bör därför utvecklas.

Brottsoffermyndigheten bör förbättra uppföljningen och identifiera prioriterade områden

Myndigheten gör ingen systematisk sammanställning av brottutsattas behov och situation och följer inte heller upp hur brottsoffer påverkas av myn­dighetens verksamhet. Därmed saknar myndigheten ett viktigt under­­lag för att planera, prioritera och styra verksamheten.

Brottsoffermyndigheten bör därför analysera utvecklingen inom brotts­offer­området, till exempel identifiera nya grupper av brottsutsatta och följa upp bemötandet av brottsoffer, och peka ut vilka insatser och mål­grupper myndigheten ser som prioriterade.

Brottsoffermyndigheten bör fortsätta utveckla verksamhetsplanen

Från och med 2016 har Brottsoffermyndigheten utvecklat sin verksam­hets­plan och den ger nu bättre förutsättningar att styra verksamheten. Statskontorets bedömning är dock att myndigheten bör vidareutveckla verk­samhetsplanen genom att mer systematiskt bryta ner målen och kon­centrera sig på ett mindre antal mål.

Brottsoffermyndigheten bör korta handläggningstiderna för brottsskadeärenden

Brottsoffermyndighetens handläggningstider för att pröva ärenden om brottsskadeersättning har mer än fördubblats de senaste fem åren. Stats­kontoret bedömer att myndigheten kan effektivisera denna verksamhet.

Brottsoffermyndigheten bör bland annat avgöra vad som är en rimlig service­grad och handläggningstid, utifrån brottsutsattas behov och myn­dig­hetens resurser. Myndigheten bör också avsätta tid för att utbilda beredningsassistenterna, en personalkategori som har fått utökat ansvar. Vidare bör man införa riktmärken för hur många ärenden som ska bere­das respektive beslutas varje vecka. Myndigheten bör även i större utsträck­ning utnyttja möjligheterna att följa upp och analysera statistik för att identifiera tidstjuvar och flaskhalsar i ärendehandläggningen.

Brottsoffermyndigheten bör ta fram och offentliggöra bedömningskriterier för Brottsofferfonden

Brottsoffermyndigheten har kriterier för att bedöma forsknings­an­sök­ningar till Brottsofferfonden. Brottsoffermyndigheten saknar dock mot­sva­rande kriterier för att prioritera mellan övriga ansökningar till fonden, framför allt från ideella organisationer.

Myndigheten bör därför utveckla tydliga bedömningskriterier för alla typer av ansökningar till Brottsofferfonden. Dessa kriterier bör även publiceras på webbplatsen för att öka transparensen. Tydligare bedöm­ningskriterier skulle även kunna underlätta i en eventuell framtida utvär­dering av effekterna av Brottsofferfondens stöd.

Regeringen bör prioritera mellan Brottsoffermyndighetens målgrupper

Brottsoffermyndigheten ska arbeta mot brett definierade målgrupper, bland annat brottsoffer, andra myndigheter, andra samhällsaktörer och allmänheten. Myndigheten har inte resurser att arbeta på ett systematiskt sätt mot samtliga målgrupper. Det finns anledning för regeringen, men även för myndigheten, att på ett mer konsekvent sätt peka ut vilka mål­grupper som är högst prioriterade.

Regeringen bör förtydliga rollen som kunskapscentrum

Statskontoret bedömer att myndighetens roll som kunskapscentrum för brottsofferfrågor skulle stärkas av ett mer analytiskt arbetssätt. Det kan handla om att analysera kunskapsläget, men också om att följa upp vilket stöd och bemötande brottsutsatta får från olika myndigheter. Detta är en förutsättning för att myndigheten ska kunna göra rätt prioriteringar och identifiera utvecklingsområden i stödet till brottsutsatta.

Brottsoffermyndigheten har begränsade resurser och därför bör rege­ringen överväga att i instruktionen förtydliga sina förväntningar på Brotts­offermyndigheten som kunskapscentrum. Det skulle tydliggöra myndighetens roll i rättsväsendet, både för Brottsoffermyndigheten och för andra myndigheter.

Regeringen bör se över styrningen av Brottsofferfonden

Brottsofferfonden används i allt större utsträckning till vittnes­stöds­verk­samhet och för verksamhetsstöd till ideella organisationer. Regeringen har preciserat hur fondens medel ska användas i regleringsbreven för 2015 och 2016. Om regeringen ser verksamhetsstödet till ideella organi­sa­tioner och finansieringen av vittnesstödsverksamhet som ett lång­sik­tigt åtagande skulle anslagsfinansiering kunna vara ett alternativ. Ett annat alternativ är att regeringen överväger att uppdatera förordningen om Brottsofferfonden, som kan vara ett mer lämpligt verktyg än reg­le­ringsbreven för att peka ut en långsiktig inriktning för fonden.

Regeringen bör överväga utökad uppföljning av brottsskadeersättning

Det finns i dag inga uppgifter om hur många som har rätt till brotts­skade­ersättning. Brottsoffermyndigheten framhåller att det behövs uppfölj­ning från Åklagarmyndigheten, Sveriges domstolar och Kronofogden för att det ska bli möjligt att bedöma hur många brottsutsatta som i dag inte får den ersättning de har rätt till. Regeringen kan alltså överväga att ställa krav på en utvecklad uppföljning som möjliggör att få fram en tillförlitlig bild.

Ett annat alternativ är att regeringen ger exempelvis Brottsoffermyndig­heten eller Brottsförebyggande rådet i uppdrag att göra en uppskattning av hur många som har rätt till brottsskadeersättning.

2016:15
Inrättandet av Upphandlingsmyndigheten. En delredovisning

Statskontoret har i uppdrag att följa upp och utvärdera inrättandet av Upphandlingsmyndigheten. Myndigheten startade sin verksamhet den 1 september 2015 och denna rapport utgör en delredovisning av uppdraget.

Sammanfattning av Inrättandet av Upphandlingsmyndigheten. En delredovisning

Den 1 september 2015 inrättades Upphandlingsmyndigheten. Myndig­heten tog då över den statliga stöd- och informationsverksamheten om offentlig upphandling, inklusive innovationsupphandling och verksam­heten med miljökriterier, från Konkurrensverket.

Statskontoret har regeringens uppdrag att följa upp och utvärdera inrät­tan­det av Upphandlingsmyndigheten. Denna rapport utgör en delredo­visning av uppdraget. Statskontoret kommer att slutredovisa uppdraget senast den 31 oktober 2017.

Upphandlingsmyndigheten har endast funnits en kort tid och det tar ofta tid för en nyinrättad myndighet att få organisation och administrativa rutiner på plats. Det går därför inte att i denna delredovisning göra någon mer precis bedömning av hur myndighetens arbete i olika delar bidrar till att regeringens mål med den offentliga upphandlingen nås. Stats­kontorets bedömning avseende myndighetens mål och verksamheter är således av mer samlad och övergripande karaktär.

Upphandlingsmyndighetens arbete bidrar till regeringens mål för den offentliga upphandlingen

Regeringens mål för den offentliga upphandlingen är att den ska vara effek­tiv, rättssäker och ta till vara konkurrensen på marknaden samtidigt som innovativa lösningar främjas samt miljöhänsyn och sociala hänsyn beaktas.

Statskontorets samlade bedömning av Upphandlingsmyndighetens in­ledan­­de arbete är att det bidrar till regeringens mål för den offentliga upphandlingen. Bidraget kunde dock vara större om myndigheten inte hade haft problem avseende ledning, styrning och organisering av verk­sam­heten.

Myndigheten har en otydlig organisation

Enhetsorganisationen i Upphandlingsmyndigheten är densamma som när verksamheten bedrevs i Konkurrensverket. Organisationen har inte funge­rat på ett bra sätt i Upphandlingsmyndigheten. Bland annat är ansvarsområdena otydliga och det finns överlappningar i ansvarsför­del­ningen mellan enheterna.

Det har saknats mål och prioriteringar för verksamheten

I mars 2016 beslutade Upphandlingsmyndigheten om sin verksam­hets­plan. Fram till dess saknade myndigheten mål och genomtänkta priori­te­ringar för verksamheten. Detta har medfört att ledningen ibland har haft svårt att prioritera vad de anställda ska ägna sin tid åt. Upp­hand­lingsmyndighetens regeringsuppdrag har haft en hög prioritet, men i övrigt är det oklart varför vissa projekt fått företräde framför andra. Stats­kontoret konstaterar också att det för vissa projekt har saknats pro­jekt­planer och att tidplaner, där sådana funnits, inte alltid har följts.

Tillfälligt ledarskap har bidragit till en svag styrning  

Statskontoret bedömer att en betydande del av de problem som vi har uppmärksammat beror på att myndigheten har saknat ordinarie och permanenta chefer. När myndigheten inrättades utsågs en vikarierande general­direktör och av övriga sex chefer var under hösten endast en tills­vidareanställd. Det var också länge oklart hur lång tid generaldirektörens förordnande skulle vara.

Den vikarierande generaldirektören har i avvaktan på att en efterträdare skulle utnämnas dröjt med att rekrytera chefer och med att genomföra en nödvändig omorganisation av verksamheten. Medarbetarna anser i hög grad att den nuvarande ledningen brister i ledarskap, tydlighet och i förmågan att sprida information. Flera av cheferna saknar också ledar­erfarenhet. Sammantaget menar Statskontoret att det tillfälliga ledarska­pet bidragit till en svag styrning av myndigheten och ett lågt förtroende för ledningen.

Arbetet med sociala hänsyn behöver utvecklas

Av regeringens mål för den offentliga upphandlingen framgår att den ska främja innovativa lösningar och bidra till att miljöhänsyn och sociala hänsyn beaktas i upphandlingarna. Statskontoret bedömer att det inom dessa områden kommer att vara möjligt för Upphandlingsmyndigheten att nå målen med inrättandet av myndigheten.

Sociala hänsyn är det område där mest arbete återstår för att Upphand­lings­myndigheten ska kunna ge ett effektivt bidrag till regeringens mål med den offentliga upphandlingen. Det är också ett område som är out­vecklat inom myndigheten. Med tanke på den stora efterfrågan på stöd­material som finns är det viktigt att Upphandlingsmyndigheten priori­terar arbetet med sociala hänsyn.

Det finns förutsättningar för att målen ska nås

I Upphandlingsmyndighetens verksamhetsplan för 2016 presenteras en modell för verksamhetsstyrning. I styrmodellen anges mål och strategier som ska vara styrande för enheternas verksamhet. Vidare har myn­dig­heten tagit fram en process för uppföljning, som bland annat innehåller krav på kvartalsvisa uppföljningar av all verksamhet. För uppföljningen finns också nyckeltal angivna för ett antal områden.

Av verksamhetsplanen framgår att myndigheten har identifierat de frå­gor som Statskontoret menar är viktigast att arbeta med för att åstad­kom­ma en väl fungerande verksamhet. Dessa är att 

  • stärka ledningsgruppen i syfte att åstadkomma ett tydligt och kom­mu­nikativt ledarskap
  • organisera ansvaret mellan enheterna på ett ändamålsenligt och tyd­ligt sätt och att i detta arbete involvera medarbetarna
  • arbeta med att skapa en gemensam myndighetsidentitet
  • prioritera arbetet med sociala hänsyn.

Genom styrmodellen skapas också förutsättningar att

  • tydliggöra prioriteringar och konkreta mål i verksamheten
  • rätt resurssätta projekt och verksamheter
  • stärka uppföljningen och analysen av verksamhetens resultat.
2016:14
Det statliga åtagandet för kurser inom läkarnas vidareutbildning

Statskontoret har analyserat det statliga åtagandet för de så kallade specialistkompetenskurserna (SK-kurserna) inom ramen för läkarnas specialiseringstjänstgöring. SK-kurserna är statligt finansierade och utgör ett komplement till den övriga utbildningen i läkarnas specialiseringstjänstgöring.

Sammanfattning av Det statliga åtagandet för kurser inom läkarnas vidareutbildning

Ansvaret för läkares grundutbildning och vidarebildning är delat mellan staten och landstingen. Medan staten har ansvar för läkares grund­utbild­ning vid universiteten svarar landstingen för den specialiserings­tjänst­göring på minst fem år som de flesta läkare genomgår efter att de fått läkarlegitimation. En mindre andel av kurserna inom specialiserings­tjänstgöringen är statligt finansierad och tillhandahålls av Socialstyrel­sen. Dessa kurser kallas specialistkompetenskurser (SK-kurser).

Statskontorets uppdrag

Statskontoret har fått i uppdrag att analysera det statliga ansvaret och styrningen av utbudet av SK-kurserna samt lämna förslag på hur det statliga åtagandet för SK-kurserna bör vara utformat i förhållande till andra relevanta aktörers åtagande, för att långsiktigt säkra kom­pe­tens­försörjningen av specialistläkare.

Statskontorets sammanfattande bedömning

Statskontoret kan konstatera att systemet med SK-kurserna har en stor legitimitet hos de berörda aktörerna. Det finns inte något som talar för att uppdraget skulle kunna utföras mer effektivt av någon annan aktör i dagsläget. Statskontoret bedömer därför att Socialstyrelsen bör behålla uppdraget med SK-kurserna.

SK-kurserna är efterfrågade och har stor legitimitet

SK-kurserna är efterfrågade bland ST-läkarna och de anses överlag hålla en hög kvalitet. Statskontoret kan också konstatera att SK-kurserna har stor legitimitet både bland huvudmännen och inom professionen. Mer­parten av de intressenter som Statskontoret intervjuat framhåller behovet av ett fortsatt statligt åtagande för kurser inom läkarnas specialistutbild­ning.

Argument för ett fortsatt statligt åtagande

Statskontoret har gjort en principiell avvägning när det gäller ansvars­för­delningen för läkarnas specialistutbildning. Statskontoret bedömer att det finns tre huvudsakliga skäl till att det statliga åtagandet för SK-kurser­na alltjämt bör bestå.

För det första är systemet med de nationellt administrerade SK-kurser­na sannolikt en mer kostnadseffektiv lösning än om medlen för SK-kur­serna skulle fördelas till huvudmännen. En nationell hantering av kurserna gör det möjligt att ha fler deltagare per kurs till lägre kostnader.

För det andra kan SK-kurserna bidra till att motverka regionala skillna­der mellan små och stora landsting. Eftersom SK-kurserna erbjuds samtliga ST-läkare, oavsett vilket landsting de tillhör, kan de bidra till en likvärdig specialistutbildning över hela landet.

För det tredje innebär SK-kurserna en möjlighet för staten att vid behov utöva ett strategiskt inflytande inom specialistutbildningen, till exempel för att bidra till att komma till rätta med en eventuell brist på specialist­läkare inom vissa inriktningar, eller för att uppmärksamma vissa hälso- och sjukvårdspolitiska frågor.

Risker med det statliga åtagandet

Det finns också tänkbara risker med det statliga åtagandet. Systemet med SK-kurserna skulle kunna betraktas som en möjlig inblandning i den kommunala självstyrelsen. Eftersom SK-kurserna är frivilliga bedömer dock Statskontoret att det inte rör sig om någon inblandning från statligt håll. En annan risk är att SK-kurserna medför undan­träng­nings­effekter, genom att landstingens incitament att anordna kur­ser mins­kar när staten tillhandahåller nationella kurser som dessutom är avgiftsfria. Ytterligare en risk är att bristfällig information försvårar Social­styrelsens planering av SK-kursutbudet och därmed minskar effek­ti­viteten i det statliga åtagandet.

Statskontorets förslag och rekommendationer

Statskontoret bedömer att ett antal förutsättningar behöver uppfyllas för att Socialstyrelsen ska kunna bedriva verksamheten med SK-kurserna mer effektivt och därmed bidra till att säkra den långsiktiga kompe­tens­försörjningen av specialistläkare.

Statskontoret lämnar följande förslag och rekommendationer:

Statskontorets förslag till regeringen

  • Regeringen bör precisera Socialstyrelsens uppdrag avseende SK-kurserna. Socialstyrelsen bör få möjlighet att, efter avstämning med berörda aktörer, göra tydligare prioriteringar i utbudet av SK-kurser. Socialstyrelsen bör även få i uppdrag att löpande analysera och lämna förslag om eventuella behov av särskilda satsningar.
  • Regeringen bör överväga att ge Socialstyrelsen möjlighet att ta ut en administrativ avgift vid sena avhopp från SK-kurserna.
  • Regeringen bör överväga om uppgifter om specialiserings­tjänst­göring för läkare skulle kunna infogas i Socialstyrelsens register över personal inom hälso- och sjukvården.
  • Regeringen bör överväga att genomföra en översyn av läkarnas specialistutbildning.

Statskontorets rekommendation till Socialstyrelsen

Socialstyrelsen har höga administrativa kostnader för SK-kurserna och därtill långa ledtider i upphandlingen. Statskontoret rekommenderar Socialstyrelsen att se över och effektivisera hanteringen av SK-kurserna.

Statskontorets övriga överväganden

Statskontoret konstaterar att det finns flera initiativ för en ökad samord­ning mellan staten och huvudmännen när det gäller kompetens­för­sörjningen. Statskontoret lämnat därför inget ytterligare förslag i det fallet.

2016:100
Sjukfrånvaro i staten år 2015 – myndigheter och sektorer

Trenden med ökad sjukfrånvaro i staten håller i sig och ökar, visar Statskontorets sammanställning av sjukfrånvarostatistik. Sjukfrånvaron ökar snabbare bland kvinnor än män. Skillnaden mellan män och kvinnors sjukfrånvaro är den största på fem år.

2016:13
Utvärdering av en samlad styrning med kunskap för hälso- och sjukvård och socialtjänst. Delrapport

Den 1 juli 2015 inrättades ett råd med nio myndigheter som har centrala uppgifter för den statliga kunskapsstyrningen för hälso- och sjukvården och socialtjänsten. I rådet ska myndighetscheferna diskutera strategiska frågor som har betydelse för att kunskap om kvalitetssäkrade metoder sprids och används på ett effektivt sätt bland huvudmän inom hälso- och sjukvården och socialtjänsten.

Sammanfattning av Utvärdering av en samlad styrning med kunskap för hälso- och sjukvård och socialtjänst. Delrapport

Den 1 juli 2015 inrättades ett råd med nio myndigheter som har centrala uppgifter för den statliga kunskapsstyrningen för hälso- och sjukvården och socialtjänsten. Myndigheternas samverkan med varandra och med huvudmännen, det vill säga landsting och kommuner, regleras i för­ordningen (2015:155) om statlig styrning med kunskap avseende hälso- och sjukvård och socialtjänst. Statskontoret utvärderar på rege­ringens uppdrag om syftet med förordningen uppnås.

Denna rapport är en delrapport. Statskontoret lämnar en slutrapport senast den 1 november 2018.

Statskontorets sammanfattande bedömning

Statskontorets sammanfattande bedömning är att myndigheterna som samverkar i rådet inledningsvis har vidtagit relevanta åtgärder, även om det är för tidigt att utläsa konkreta resultat. Denna samverkan står dock inför utmaningar som kräver att myndigheterna gör strategiska ställ­nings­taganden framöver, vilket vi utvecklar i det följande.

Ett inledande steg har tagits mot samlad kunskapsstyrning

Statskontoret anser att myndigheterna har tagit ett inledande steg mot en samlad kunskapsstyrning. Samverkan mellan myndigheterna har etable­rats och myndigheterna har tagit hänsyn till huvudmännens övergri­pande prioritering.

Myndigheterna arbetar också mot målen i förordningen, som handlar om att kunskapsstyrningen ska bli samordnad, effektiv och anpassad till behoven hos professioner och huvudmän. Myndigheterna arbetar bland annat med att förbättra den gemensamma kommunikationen till mål­grupperna. Det är dock långt kvar innan målen är uppfyllda. Arbetet med att anpassa kunskapsstyrningen till mottagarnas behov är till exempel fortfarande i ett inledande skede.

Myndigheterna behöver skifta perspektiv

Enligt Statskontoret krävs det förhållandevis stora förändringar i myn­dig­heternas arbete om kunskapsstyrningen ska kunna anpassas till de behov som finns inom hälso- och sjukvården och socialtjänsten och för att vara ett verkligt stöd i arbetet med evidensbaserad praktik. Det fordras ett perspektivskifte från myndigheterna som ger professionerna mer utrymme. Ett så kallat uppifrån-ner-perspektiv ska bytas mot dialog. Annars finns det risk för att kunskapsstödet inte blir något stöd för pro­fes­sionerna, vilket i sin tur innebär att den statliga styrningen inte får något reellt genomslag.

Samverkan står inför utmaningar

Det krävs samverkan på flera plan för att målen för kunskapsstyrningen ska nås. Statskontoret konstaterar att denna samverkan står inför stora utmaningar. Samtliga myndigheter i rådet känner sig inte lika berörda av uppdraget och det finns inte heller en tidigare upparbetad samverkan att falla tillbaka på. Statskontoret anser att regleringen av samverkan i förordningen ger myndigheterna förutsättningar för att bättre kunna möta dessa utmaningar. Kunskapsstyrningen är tydligt formaliserad, rikt­ningen är utpekad och ansvarsfördelningen är klargjord genom att ledningen för respektive organisation är ansvarig för samverkan. Detta är förhållanden som underlättar samverkan.

Behov av strategi för prioriteringar

Statskontoret anser att myndigheterna behöver identifiera de viktigaste frågorna för att kunskapsstyrningen ska motsvara målen och vara ett stöd för verksamheterna. Det finns behov av att rådet utarbetar en stra­tegi som pekar ut vilka prioriteringar som rådet ska göra. Rådet behöver också tydliggöra på vilket sätt de myndigheter som endast omfattas av delar av kunskapsstyrningen bäst kan bidra till arbetet.

Behov av att systematisera beprövad erfarenhet

Inom flera områden saknas vetenskapliga kunskapsunderlag, vilket myn­dig­heterna agerar för att åtgärda. Det är dock angeläget att verk­samheterna i dessa fall får vägledning i avvaktan på mer stabila kun­skaps­underlag. Verksamheterna behöver få information om det finns beprövad erfarenhet som kan följas tills vidare. Myndigheterna i rådet bör därför prioritera arbetet att inhämta lokala kunskaper och systema­tisera den beprövade erfarenheten i högre utsträckning.

Behov av bättre samarbete kring vetenskapliga underlag

Berörda myndigheter har ännu inte funnit sina respektive roller sedan Statens beredning för medicinsk och social utvärdering (SBU) fick ett samlat ansvar för de vetenskapliga kunskapsöversikterna. Exempelvis har den samverkan som behövs mellan Socialstyrelsen och SBU vid utfor­mandet av nationella riktlinjer inte fungerat helt tillfredställande. Därmed finns risk för att arbetet med nationella riktlinjer inte effekti­vi­se­ras i den utsträckning som är tänkt.

Behov av långsiktig finansiering av webbplats

E-förvaltningsinitiativ kan vara kostsamma för den enskilda myndig­heten och förväntade vinster faller sällan ut direkt. Statskontoret anser därför att berörda myndigheter bör ta ställning till hur en uppdaterad webbplats med utvecklade uppgifter och funktioner ska finanserias lång­siktigt. Myndigheterna kan till exempel hämta inspiration från de gemen­samma initiativ som utvecklades inom ramen för den tidigare E-delegationen.

Behov av integrerad kunskapsstyrning

Det krävs ofta samverkan mellan hälso- och sjukvården och social­tjäns­ten för att den enskilde ska få en god vård och omsorg. Rådet har en viktig uppgift i att uppmärksamma sambanden mellan de två områdena. Statskontoret konstaterar att rådet inledningsvis har valt att integrera arbetet med hälso- och sjukvården och socialtjänsten, men att det finns synpunkter på att frågorna borde delas upp mer. Oavsett hur myn­dig­heterna i rådet väljer att organisera arbetet framöver, anser Statskontoret att det är angeläget att de tar hänsyn till sambanden mellan socialtjänsten och hälso- och sjukvården.

Förslag till rådets myndigheter och regeringen

Statskontoret föreslår att myndigheterna som samverkar i rådet:

  • utarbetar en strategi som pekar ut vilka prioriteringar rådet ska göra och hur de myndigheter som endast omfattas av delar av kun­skaps­styrningen bäst kan bidra till arbetet,
  • prioriterar att inhämta kunskap från lokal nivå och systematisera den beprövade erfarenheten för att peka ut bästa tillgängliga kunskap,
  • tar ställning till hur en framtida webbplats kan finansieras,
  • finner former för ett fungerande samarbete i arbetet med kunskaps­över­sikter som utgår från SBU:s samlade ansvar,
  • säkerställer att de, oavsett hur de väljer att organisera rådets arbete, tar hänsyn till sambanden mellan hälso- och sjukvården och social­tjänsten.

Inrättandet av rådet innebär inte några principiella skillnader för rege­ringens styrning. Regeringen behöver dock beakta förordningen när regle­ringsbrev och särskilda uppdrag utformas så att myndigheterna i rådet styrs på ett konsekvent sätt.

2016:12
Utvärdering av stöd för yrkesintroduktionsanställningar. Delrapport 2

Statskontoret har i uppdrag att utvärdera stödet för yrkesintroduktionsanställningar. I denna delrapport utvärderar Statskontoret innehållet och kvaliteten i den utbildning och handledning som de yrkesintroduktionsanställda får. I samband med detta undersöker Statskontoret även om arbetsgivarnas förutsättningar för att erbjuda arbetsplatsförlagt lärande har förbättrats inom ramen för yrkesintroduktionsanställningarna.

Sammanfattning av Utvärdering av stöd för yrkesintroduktionsanställningar. Delrapport 2

Statskontoret har i uppdrag av regeringen att utvärdera stödet för yrkesintroduktionsanställningar. Syftet med det ekonomiska stödet är att bidra till att underlätta arbetsmarknadsinträdet och minska ungdomsarbetslösheten. För att en arbetsgivare ska få stöd ställs bland annat krav på att en viss andel av den anställdes arbetstid ska utgöras av utbildning och handledning.

I denna delrapport utvärderar Statskontoret innehållet och kvaliteten i den utbildning och handledning som de anställda får. I arbetet har även ingått att undersöka om stödet har lett till att arbetsgivarnas förutsättningar för att erbjuda arbetsplatsförlagt lärande har förbättrats inom ramen för yrkesintroduktionsanställningarna.

Relativt få anställningar har kommit till stånd

Från det att stödet infördes i januari 2014 till februari 2016 har totalt 2 084 ungdomar påbörjat en yrkesintroduktionsanställning. Inflödet har i genomsnitt varit lågt – cirka 80 per månad – och det är långt kvar till regeringens ursprungliga ambition om 30 000 anställda per år i ett fullt utbyggt system. I februari 2016 fanns det totalt 873 yrkesintroduktionsanställda med pågående beslut. Tre av fyra som har anställts är män. Anställningarna har i stor utsträckning koncentrerats till tre avtal som tecknats inom industrin, elbranschen respektive vård- och omsorgsbranschen.

Utbildningen och handledningen fungerar överlag bra

Statskontorets utvärdering visar att de anställda till övervägande del är nöjda med utbildningen och handledningen. Handledarna är ofta erfarna inom yrket och de anställda uppfattar dem som kompetenta. Bland de anställda finns det därtill en utbredd uppfattning om att yrkesintroduktionen ger tillräckligt goda yrkeskunskaper för en fortsatt anställning. Statskontorets sammanfattande bedömning är att utbildningen och handledningen i yrkesintroduktionsanställningarna i stort sett fungerar bra.

För de berörda arbetsgivarna har det ekonomiska stödet varit viktigt för deras beslut om att anställa. Statskontoret bedömer också att det särskilda handledarstödet har en positiv effekt på arbetsgivarnas förutsättningar för att erbjuda arbetsplatsförlagt lärande.

Utbildningen kan bli mer strukturerad och kvalitetssäkrad

Det flesta anställda upplever att utbildningen följer planeringen. Statskontorets utvärdering visar dock att utbildningsplanerna sällan är individuellt anpassade och att det inte framgår tydligt när olika moment eller delar av utbildningen ska vara avklarade. Statskontoret bedömer att utbildningsplanerna skulle tjäna på att vara mer informativa och tydligare.

Det råder stor variation i uppföljningen av vad den anställde har lärt sig. Det är vanligt att uppföljningen sker löpande under arbetets gång och arbetsgivarna avsätter sällan särskild tid för detta. Det finns också ofta brister i dokumentationen av lärandet. Statskontoret bedömer att en mer strukturerad uppföljning och mer dokumentation är viktigt för att säkerställa att målen i utbildningsplanen nås. En mer strukturerad uppföljning kan åstadkommas om arbetsmarknadens parter fortsätter arbetet med att ta fram rekommendationer och riktlinjer om uppföljningens form och innehåll.

Parternas arbete med stödstrukturer bör fortsätta

Statskontoret konstaterar att arbetsmarknadens parter gemensamt utvecklat stödstrukturer för yrkesintroduktion inom alla branscher som vi studerat. Stödstrukturerna innefattar exempelvis mallar för utbildningsplaner, riktlinjer för uppföljning, utbildningsmaterial och handledarutbildningar. Statskontoret bedömer att det är viktigt att parterna fortsätter att utveckla stödstrukturerna, eftersom de utgör ett betydelsefullt bidrag för att uppnå en strukturerad och kvalitetssäkrad utbildning och handledning hos arbetsgivare som anställer på yrkesintroduktionsavtal.

Arbetsförmedlingens rutiner för uppföljning kan utvecklas

En arbetsgivare ska efter avslutad anställning lämna in en slutrapport till Arbetsförmedlingen med uppgifter om innehållet och omfattningen av den utbildning och handledning som den anställde har fått. Enligt vad Statskontoret erfar saknar Arbetsförmedlingen formella rutiner för att hantera slutrapporterna. Statskontoret menar att Arbetsförmedlingen bör se över denna hantering så att förutsättningarna för att upptäcka brister och korrigera felaktiga utbetalningar förbättras.

Det ekonomiska stödet har sannolikt haft betydelse för beslut om anställning

En grundläggande förutsättning för ett förbättrat arbetsplatsförlagt lärande är att anställningar kommer till stånd. Statskontoret konstaterar att stödet, som består av en lönesubvention och ett handledarstöd, har haft en positiv effekt på arbetsgivarnas benägenhet att anställa. Var tredje arbetsgivare menar att stödet har varit helt avgörande i detta sammanhang. Samtidigt noterar Statskontoret att de flesta arbetsgivare som anställer har stor erfarenhet av att anställa och lära upp unga på arbetsplatsen. Det finns därmed anledning att anta att många anställningar hade kommit till stånd även utan stödet.

Handledarstödet är positivt för lärandet

Statskontoret bedömer att det särskilda handledarstödet har en positiv effekt på arbetsgivarnas förutsättningar för att erbjuda arbetsplatsförlagt lärande. Handledarstödet tydliggör att resurser ska avsättas för handledning. Denna stödform är också uppskattad av arbetsgivarna, trots att medlen enligt många ofta inte täcker kostnaderna för handledning och utbildning.

Ökad användning av stödstrukturer skulle stärka yrkesintroduktionsanställningarna

Statskontoret bedömer att en ökad användning av de stödstrukturer som parterna och den statligt finansierade YA-delegationen erbjuder skulle kunna höja kvaliteten i utbildningen och handledningen samt förbättra förutsättningarna för lärandet på arbetsplatserna.

De flesta arbetsgivare upplever att de inte har behov av stöd och hjälp från till exempel partsgemensamma organisationer. Statskontoret bedömer att detta delvis beror på att de inte känner till vad som erbjuds, vilket i sin tur beror på att parterna inte når fram med information till arbetsgivarna. En större insikt om behoven skulle enligt Statskontoret leda till ett ökat användande av det stöd som finns.

Regeringen bör förbättra förutsättningarna för YA-delegationen

Ungdomar som anställs med stöd för yrkesintroduktion skrivs automatiskt in på Arbetsförmedlingen. Med detta följer att de sekretessbestämmelser som gäller för ungdomarna även omfattar de arbetsgivare som anställer. Externa aktörer, såsom YA-delegationen, får därmed inte tillgång till uppgifter om vilka arbetsgivare som har anställt med stöd. Sekretessen utgör ett hinder för YA-delegationens arbete med främjandeinsatser som bland annat syftar till att ge arbetsgivare stöd och information om utbildning och handledning.

Enligt YA-delegationen kan problemet lösas genom en samtyckesblankett för hävande av sekretess från arbetsgivare som anställer på yrkesintroduktionsavtal. Ett eventuellt samtycke skulle då hanteras i samband med ansökningsförfarandet. Statskontoret bedömer att detta är en framkomlig väg.

Statskontoret lämnar följande rekommendation till regeringen:

  • Regeringen bör se över möjligheten att låta YA-delegationen ta del av information om arbetsgivare som beviljas stöd för yrkesintroduktionsanställningar av Arbetsförmedlingen.
Om offentlig sektor 28
Statsförvaltningen efter 20 år i EU

I antologin Statsförvaltningen efter 20 år i EU beskriver forskare och praktiker samspelet mellan EU och den svenska statsförvaltningen.

2016:10
Folkbildningen. En utvärdering utifrån syftena med statsbidraget. Delrapport

Statskontoret har ett uppdrag att utvärdera folkbildningen utifrån de fyra syftena med statsbidraget. I denna delrapport har vi gjort fallstudier av allmän kurs på folkhögskolan och studiecirklar riktade till nysvenskar.

Sammanfattning av Folkbildningen. En utvärdering utifrån syftena med statsbidraget. Delrapport

Statskontoret har regeringens uppdrag att göra en samlad utvärdering av folkbildningen. Det finns fyra syften för statsbidraget till folkbildningen, och det är utifrån dessa som vi har genomfört utvärderingen. Den här rapporten är en delrapport – slutrapporten kommer vi att lämna senast den 18 april 2018.

Folkbildningen består av verksamhet i studieförbund och i folkhögskolor. År 2015 fördelade Folkbildningsrådet 3,4 miljarder kronor i statsbidrag till tio studieförbund och 151 folkhögskolor. Folkbildningsrådet är en ideell organi­sa­­tion som representerar studieförbunden och folkhögskolorna. Även SISU Idrottsutbildarna fördelade en del av statsbidraget – 164 miljoner kronor – till folkbildning inom idrotten.

De fyra syftena med statsbidraget är att

  1. stödja verksamhet som bidrar till att stärka och utveckla demokratin
  2. bidra till att göra det möjligt för en ökad mångfald människor att påverka sin livssituation och skapa engagemang att delta i samhällsutvecklingen
  3. bidra till att utjämna utbildningsklyftor och höja bildnings- och utbild­nings­nivån i samhället
  4. bidra till att bredda intresset för och öka delaktigheten i kulturlivet.

Vi kommer i fortsättningen att benämna syftena demokratisyftet, påverkans- och mångfaldssyftet, utbildnings- och bildningssyftet samt kultursyftet. Syfte­na är vida och överlappar delvis varandra.

Fokus på allmän kurs och studiecirklar för nysvenskar

Folkbildningen är mycket omfattande och innehållsrik. Vi har inför denna delrapport valt att fokusera på två områden som vi har bedömt som viktiga: allmän kurs på folkhögskolan och studiecirklar med syfte att ge förutsätt­ningar för nysvenskar att delta i samhället. Med nysvenskar avser vi personer som har kommit till Sverige från andra länder. Vi har bland annat genomfört två fallstudier:

  • Fokusgrupper med deltagare respektive lärare på allmän kurs på folkhög­skolan. Allmän kurs riktar sig till dem som inte har fullföljt grundskolan eller gymnasiet.
  • Fokusgrupper med ledare för studiecirklar riktade till nysvenskar. 

Demokratisyftet handlar om att skapa mötesplatser

Både på allmän kurs och i studiecirklar för nysvenskar skapar folkbildningen mötesplatser och tränar deltagarna i tolerans och öppenhet. Deltagarna får även kunskap om hur demokratin fungerar.

Folkhögskorna och studieförbunden har till viss del olika profiler, exempelvis ideologiska. Vi kan se att profilerna har viss betydelse för folkhögskolornas och studieförbundens utbud av såväl kurser och ämnen som samman­sätt­ningen av deltagare.

Påverkans- och mångfaldssyftet är tydligt i våra fallstudier

Både allmän kurs och studiecirklar för nysvenskar bidrar till att deltagarna får bättre självförtroende och mod att aktivt ta del i samhället.

Det finns en mångfald bland folkhögskolans och studieförbundens deltagare både vad gäller utländsk bakgrund och funktionsnedsättningar. Personer födda utomlands är väl representerade bland studieförbundens deltagare, men i olika utsträckning i de olika studieförbunden. De är dock underrepresen­te­ra­de på folkhögskolornas särskilda kurser. På allmän kurs har andelen del­tagare med neuropsykiatriska funktionsnedsättningar ökat.

Allmän kurs bidrar tydligt till utbildnings- och bildningssyftet

Allmän kurs ger deltagarna en andra (eller tredje) chans att bli klara med gymnasiet. Studiecirklar för nysvenskar kan ge deltagarna förutsättningar för vidare studier genom att de till exempel lär sig svenska eller får förebilder för vidare studie bland exempelvis de andra deltagarna. Begreppet bildning kopp­las ibland samman med personlig utveckling, något som våra fallstudier visar att både allmän kurs och studiecirklar för nysvenskar bidrar till.

De senaste åren har antalet antagna studenter vid högskolan, som har antagits på grundläggande behörighet från folkhögskolan, ökat. De utgör dock en liten andel, sex procent, av det totala antalet antagna.

Deltagarna i studiecirklar har i allmänhet en högre utbildningsnivå än befolk­ningen i genomsnitt.

Kultursyftet inte lika synligt i våra fallstudier

Syftet att bidra till att bredda intresset för och öka delaktigheten i kulturlivet framträder inte lika tydligt i våra fallstudier som de andra syftena. På allmän kurs kan det handla om att kursen har en kulturinriktning eller att deltagarna blir erbjudna att gå på konserter, teater eller film. I vår fallstudie var studie­cirklarna för nya svenskar inte primärt inriktade på kulturämnen. Däremot menade cirkelledarna att cirklarna bidrar till en ökad förståelse för den egna och andras kulturer.

Att folkbildningen är tillgänglig på orter som inte har andra kulturinstitutioner är viktigt för kultursyftet. Tillgängligheten till folkhögskolor varierar i landet. Flest deltagare finns i storstadsområdena medan antalet deltagare per invå­nare är störst i Norrbotten, Västerbotten och Blekinge. Det finns minst tre studie­förbund i alla Sveriges kommuner.

Svaga drivkrafter till förändring på systemnivå

I våra fallstudier kan vi se att folkbildningen bidrar till de fyra syftena. Vi menar dock att det finns omständigheter på systemnivå som är viktiga att lyfta fram. På denna nivå finns vissa stelheter inom folkbildningen, som vi bedömer innebär en risk för att folkbildningen inte kommer kunna möta nya behov i samhället på ett tillräckligt effektivt sätt.

De stelheter vi har observerat gör att det finns behov av att analysera i vilken utsträckning folkbildningen följer med i samhällets utveckling och lyckas spegla dagens samhälle. Folkbildningen formades till stora delar under första halvan av 1900-talet. De flesta av studieförbunden har funnits i någon form åtminstone sedan mitten av förra seklet. Några studieförbund har sitt ursprung 100 år tillbaka i tiden eller mer. Även många folkhögskolor har en lång histo­ria. Sammantaget ser vi en risk för att de verksamheter, som utgör folk­bild­ningens olika delar, bättre speglar det samhälle som fanns under första halvan av förra århundradet än det samhället som har vuxit fram under de senaste decennierna.

Statsbidraget är konstruerat på ett sådant sätt att det blir en kamp om resurser. Om ett studieförbund eller en folkhögskola får ett högre bidrag, så måste någon annan få ett lägre. Det innebär att folkhögskolor och studieförbund bevakar sina intressen när ett nytt fördelningssystem ska beslutas. Det innebär även att det finns en tveksamhet till att släppa in nya studieförbund. Sam­man­taget har sättet som fördelningen av statsbidrag till folkhögskolor och studie­förbund sker på hittills inneburit små drivkrafter till förändring.

Den fortsatta utvärderingen

Vi planerar att i den fortsatta utvärderingen gå vidare med de delar av folk­bildningen som vi inte belyser i den här delrapporten. Det handlar framförallt om särskild kurs på folkhögskolan och kulturprogrammen hos både folk­hög­skolor och studieförbund. Vi kommer även att fånga bredden i studieför­bundens verksamhet. Vi planerar också att genom en registerstudie följa upp deltagare på allmän kurs vad gäller sysselsättning, inkomst och övergång till högskola. Vidare har vi för avsikt att ta fram förslag på indikatorer för att följa folkbildningen över tiden.

2016:11
Vård till papperslösa. Slutrapport av uppdraget att följa upp lagen om vård till personer som vistas i Sverige utan tillstånd

Sedan den 1 juli 2013 är landstingen skyldiga att erbjuda papperslösa subventionerad vård. Statskontoret har följt upp hur landstingen tillämpar det nya regelverket.

Sammanfattning av Vård till papperslösa. Slutrapport av uppdraget att följa upp lagen om vård till personer som vistas i Sverige utan tillstånd

Sedan den 1 juli 2013 är landstingen skyldiga att erbjuda papperslösa perso­ner över 18 år hälso- och sjukvård och tandvård som inte kan anstå. Kostna­derna för denna vård och läkemedel som skrivs ut i samband med vården är subventionerade. Barn under 18 år ska erbjudas vård på motsvarande villkor som gäller för bosatta barn. (1)

Statskontorets uppdrag

Statskontoret har fått i uppdrag av regeringen att analysera hur lagen om vård till papperslösa har implementerats och hur den tillämpas. I uppdraget har det ingått att kartlägga

  • i vilken omfattning papperslösa har erbjudits hälso- och sjukvård
  • vilka åtgärder som har vidtagits för att hälso- och sjukvårdspersonal ska känna till regelverket
  • hur statliga myndigheter och landstingen har arbetat med att utveckla regelverk, vägledningar och rutiner för att underlätta för vården att efter­leva lagstiftningen
  • om hälso- och sjukvårdens sekretessregler och polisens arbete med att söka efter papperslösa har påverkat möjligheten att söka vård
  • vilka konsekvenser regelverket har för migrationen till Sverige.

De flesta papperslösa erbjuds vård i enlighet med vad lagen föreskriver

Statskontorets övergripande slutsats är att de flesta papperslösa som söker vård också erbjuds hälso- och sjukvård, tandvård och läkemedel i enlighet med vad lagen föreskriver. Statskontorets uppföljning visar samtidigt att det finns vissa hinder och brister i vården till papperslösa. Den största risken för att papperslösa inte erbjuds vård i enlighet med lagstiftningen är att vård­personalen har bristande kunskap om lagen.

De intervjuer som Statskontoret har genomfört med frivilligorganisationer, landsting och statliga myndigheter visar tillsammans med vårt övriga arbete att tillämpningen av lagen i huvudsak fungerar väl. Under 2015 registrerades nästan 30 000 besök av papperslösa i vården. Det är en ökning med 56 procent jämfört med 2014. Även om vård till papperslösa utgör en liten del av den samlade vården kan Statskontoret konstatera att landstingen erbjuder pappers­lösa en betydande vårdinsats. Sex landsting erbjuder fullständig vård till papperslösa, det vill säga mer vård än vad lagen kräver.

Informationsinsatser för bättre efterlevnad av lagen

Statskontoret bedömer att kunskapen om lagen behöver förbättras. Vår enkät till allmänläkare i primärvården indikerar att dessa har begränsad kännedom och kunskap om lagen. Sju av tio läkare uppger att de har hört talas om lagen, men inte känner till den så väl. Vidare tyder erfarenheterna hos frivillig­orga­nisationer på att kunskapen om lagen kan förbättras i hela vårdkedjan, från personalen i receptionen till sjuksköterskor och läkare.

Statskontoret anser att landstingen och staten kan göra mer för att underlätta för vården att efterleva lagen. Det behövs framför allt mer kunskap om vilka som omfattas av lagen, vad som avses med begreppet vård som inte kan anstå samt rutiner vid förskrivning av läkemedel. Statskontoret rekommenderar lands­tingen att genomföra utbildningsinsatser och vidareutveckla sina rikt­linjer och vägledningar. Vidare rekommenderar Statskontoret Socialstyrelsen att, som komplement till landstingens insatser, ta fram en handbok med tips till olika personalgrupper om vad som är viktigt att tänka på när papperslösa söker vård.

Lagen behöver bli tydligare om när EU-medborgare ska få vård som papperslösa

Efter det att lagen infördes har antalet så kallade utsatta EU-medborgare som vistas i Sverige ökat betydligt. Statskontoret konstaterar att landstingen gör olika tolkningar av vilken skyldighet de har att erbjuda denna grupp vård som papperslösa. Vissa landsting erbjuder utsatta EU-medborgare subventionerad vård medan andra har som policy att ta ut en avgift för hela vårdkostnaden. Statskontoret anser att det är en principiellt viktig fråga huruvida EU-med­borgare ska ha tillgång till subventionerad vård i Sverige. Enligt Social­styrel­sen saknas det underlag i lagens förarbeten för att ta fram en tydlig vägledning av hur lagen ska tolkas. Statskontoret föreslår därför att regeringen förtydligar vad som avses med beskrivningen i lagens förarbeten om det ”… inte [är] uteslutet att [lagen] i enstaka fall kan komma att bli tillämplig även på unionsmedborgare.” De oklarheter som nu finns kring detta innebär en risk för att vårdsökande felaktigt nekas eller felaktigt ges subventionerad vård.

Statsbidraget täcker landstingens kostnader

Landstingen har hittills överkompenserats för åtagandet att erbjuda vård till papperslösa. Under 2015 motsvarade landstingens vårdkostnader hälften av det statsbidrag på 300 miljoner kronor som landstingen får. Kostnaderna har ökat sedan lagen infördes. Mellan 2014 och 2015 ökade landstingens kostna­der från 100 till 150 miljoner kronor. Statskontoret bedömer att kostnaderna kommer att fortsätta att öka de närmaste åren. Den främsta orsaken till det är att 180 000 personer är inskrivna i Migrationsverkets mottagningssystem, och att en del av dem som får avslag på sin asylansökan kommer att stanna kvar i Sverige som papperslösa. Statskontoret anser mot bakgrund av detta att regeringen inte bör minska nivån på statsbidraget.

Statskontoret bedömer att kostnaderna framför allt kommer att öka i landsting med stora städer där det är lättare att leva som gömd. Under 2015 stod Stockholms läns landsting för 56 procent av de samlade kostnaderna. Stock­holm var också det enda landsting som samma år inte fick full ekonomisk kom­pensation från staten. Statskontoret föreslår att regeringen ändrar den metod som används för att fördela statsbidraget mellan landstingen så att det bättre motsvarar landstingens faktiska kostnader. I dag fördelas bidraget endast utifrån antalet bosatta i landstingen.

Liten risk att bli upptäckt av polisen i vården

Statskontoret bedömer att polisens arbete med att söka efter papperslösa inte utgör ett avgörande hinder för att söka vård. Uppföljningen visar att polisen sällan söker efter papperslösa i vården. Det anses inte effektivt och uppfattas dessutom som känsligt. Statskontoret har inte heller fått några indikationer på att det är vanligt förekommande att vårdpersonal bryter mot sin tystnadsplikt genom att tipsa polisen om att papperslösa söker vård. Statskontoret kan inte bedöma i vilken utsträckning papperslösa avstår från att söka vård på grund av att de är rädda för att bli upptäckta av polisen. Det faktum att papperslösa under 2015 gjorde mer än 30 000 besök i vården visar dock att många bedömer att det är säkert för dem att söka vård.

Lagen har ingen nämnvärd betydelse för migrationen

Lagen har enligt Statskontorets bedömning ingen nämnvärd betydelse för migra­tionen till Sverige. För dem som kommer till Sverige för att leva som papperslösa är det sannolikt i första hand tillgången till någon form av nätverk som kan förmedla arbete, försörjning och bostad som avgör valet av land. Till­­gången till subventionerad vård kan dock i enstaka fall locka vårdbe­hövan­de att söka sig till Sverige. Statskontoret bedömer att risken för att lagen skulle missbrukas på detta sätt är störst när det gäller personer som kan ta sig till Sverige på legala vägar eller röra sig fritt inom EU.

Statskontoret bedömer att lagen även har marginell betydelse för hur länge papperslösa vistats i landet. Livet som papperslös är hårt för de flesta och valet att stanna kvar i Sverige styrs i första hand av hur villkoren i hemlandet ser ut. För ett fåtal som blir allvarligt sjuka i Sverige kan dock möjligheten att få vård bidra till en längre vistelsetid i landet.

Statskontorets förslag och rekommendationer

Förslag till regeringen

  • Ta initiativ till att lagstiftningen preciseras så att det blir tydligt vad som avses med att det inte är uteslutet att lagen i enstaka fall kan komma att bli tillämplig på EU-medborgare.
  • Ändra den metod som används för att kompensera landstingen för deras kostnader för att erbjuda vård till papperslösa så att statsbidraget fördelas på ett sätt som bättre motsvarar landstingens faktiska kostnader.
  • Ge Socialstyrelsen i uppdrag att undersöka om samordningsnummer även kan användas för att registrera vård till papperslösa som har fått avslag på sin asylansökan, förutsatt att detta införs för asylsökande.
  • Överväg att ändra lagstiftningen så att förbrukningsmaterial som är nöd­vändiga för att fullfölja vård subventioneras enligt motsvarande villkor som gäller för läkemedel.

Rekommendationer till Socialstyrelsen

  • Ta fram en handbok med tips som kan användas i vården och som beskri­ver vad som är viktigt att tänka på när papperslösa söker vård.
  • Ta fram en webbutbildning riktad till vårdpersonal samt information till papperslösa särskilt anpassad för att kunna spridas via sociala medier.

Rekommendationer till landstingen

  • Vidareutveckla de rutiner som finns för att registrera vård med hjälp av reservnummer.
  • Ge personalen utbildning och information om vad lagen om vård till papperslösa innebär och hur den ska tillämpas.
  • Vidareutveckla de riktlinjer och vägledningar som beskriver vad som gäller när papperslösa söker vård.
  • Förbättra möjligheten för vårdpersonalen att få ett kollegialt stöd i frågor som rör tillämpningen av begreppet vård som inte kan anstå.
  • Utnyttja frivilligorganisationernas kontakter med papperslösa för att spri­da information om papperslösas möjligheter till vård.

Rekommendation till Sveriges Kommuner och Landsting

  • Följ upp hur landstingens kostnader för att erbjuda vård till papperslösa utveck­­las framöver. Detta skulle kunna samordnas med den uppföljning som Sveriges Kommuner och Landsting gör i dag av landstingens kostnader för att erbjuda vård till asylsökande.

Lag (2013:407) om hälso- och sjukvård till vissa utlänningar som vistas i Sverige utan nödvändiga tillstånd.

2016:9
Myndighetsanalys av Bolagsverket

Statskontoret har analyserat verksamheten vid Bolagsverket enligt modellen för myndighetsanalyser. Bolagsverket är en central förvaltningsmyndighet för företagsregistrering, som bland annat registrerar nya företag, hanterar registerändringar och tar emot årsredovisningar. Verksamheten finansieras till 95 procent med avgifter.

Sammanfattning av Myndighetsanalys av Bolagsverket

På uppdrag av regeringen har Statskontoret analyserat Bolagsverket enligt modellen för myndighetsanalyser. Vi har översiktligt gått igenom myndighetens förutsättningar, verksamhet, resultat och utmaningar. I vårt uppdrag har även ingått att bedöma hållbarheten över tid för Bolags­verkets nuvarande finansieringsmodell samt vissa övriga särskilda frågor.

Bolagsverket är en central förvaltningsmyndighet för företagsregistre­ring. Bolagsverket är till cirka 95 procent avgiftsfinansierat, men har också ett årligt anslag för vissa uppgifter. Myndigheten har cirka 550 anställda och verksamheten är lokaliserad till Sundsvall. 

Bolagsverket lyckas väl

Statskontorets samlade bedömning är att Bolagsverket utför sitt uppdrag på ett bra sätt. Det gäller i verksamhetens samtliga delar.

  • I uppdraget som registreringsmyndighet uppnår Bolagsverket goda resultat, med undantag för handläggningstiden för årsredovisningar. Över tid når myndigheten i huvudsak lägre styckkostnader och ökad digital tillgänglighet för kunder och intressenter. Detta samtidigt som både Bolagsverkets arbetsuppgifter och antalet ärenden har blivit fler.
  • I uppdragsverksamheten säljer Bolagsverket framför allt grund­infor­mation om företag. Det finns stor efterfrågan på denna infor­ma­tion. Verksamheten bedrivs överlag på ett sätt som inte otill­bör­ligt konkurrerar med de alternativ som finns på marknaden.
  • I utvecklings- och samverkansrollen är Bolagsverket en engagerad, drivande och aktiv myndighet. Det har bidragit till ett viktigt arbete för att driva på utvecklingen mot e-förvaltning. Statskontoret note­rar dock att det i Bolagsverkets resultatredovisning inte på ett tyd­ligt sätt framgår vilka resultat och effekter som myndigheten uppnår inom denna verksamhet.

Våra bedömningar av de särskilda uppdragsfrågorna

Finansieringsmodellens hållbarhet över tid

Statskontoret bedömer att Bolagsverkets finansieringsmodell har funge­rat bra hittills. Modellen har flera fördelar och vi ser inga formella hinder eller skäl som talar emot en fortsatt tillämpning av dagens finansie­rings­modell.

Modellen har dock även vissa nackdelar. För att åtgärda dessa kan det finnas skäl för regeringen att göra en finare indelning av avgiftsområden i Bolagsverkets regleringsbrev och att överväga ett förvaltningsanslag för att täcka kostnader som inte ryms i myndighetens avgiftskalkyl. Alter­nativt kan särskilda anslag ges för enskilda uppgifter som rege­rings­uppdrag, kombinerat med möjligheten att ta upp lån för investe­ringar.

Bolagsverkets arbete med förenkling och digital tillgänglighet

Statskontoret bedömer att Bolagsverket är duktiga på och har kommit långt i arbetet med att förenkla och bli digitalt tillgängliga för kunderna. 

Bolagsverkets arbete och planering för nöjda kunder

Bolagsverket har över lag nöjda kunder och dessutom utvecklade system för att hämta in kundsynpunkter.

Bolagsverkets ansvar enligt myndighetsförordningen

Bolagsverkets arbete med att utveckla och effektivisera verksamheten är både aktivt och engagerat. Enligt Statskontoret talar inget för att myn­dig­heten i detta arbete, eller i sina kontakter med regeringen, skulle brista i sitt ansvar att enligt myndighetsförordningen se till att verksam­heten bedrivs effektivt och enligt gällande rätt.

Bolagsverkets egeninitierade verksamhet

Statskontoret bedömer att Bolagsverkets egeninitierade verksamhet är begränsad. Vad som ska menas med egeninitierad verksamhet är dock inte givet, eftersom detta begrepp saknar en allmänt vedertagen defini­tion.

Faktorer av särskild betydelse för rättssäkerhet

Statskontoret bedömer att Bolagsverket är uppmärksamt i sitt arbete med att säkerställa att myndighetens information inte tillgängliggörs i strid mot lagskyddade intressen. Myndigheten har som ambition att göra så mycket information som möjligt tillgänglig för vidare användning. Den har kommit längre än många andra myndigheter i detta arbete.

Utmaningar för framtiden

Statskontoret har identifierat ett flertal områden som Bolagsverket och regeringen behöver utveckla för att myndigheten ska kunna uppfylla sitt uppdrag framöver. Här vill vi särskilt nämna följande utmaningar.

Regeringens styrning och Bolagsverkets kommunikation kan bli tydligare

Regeringen har på ett detaljerat sätt reglerat Bolagsverkets grundupp­drag i instruktionen och olika registerförfattningar. Däremot styr rege­ringen inte Bolagsverket särskilt mycket på årlig basis.Endast en mycket liten del av verksamheten finansieras av anslag och regeringen har inte uttalat några särskilda riktlinjer för hur avgifterna ska bestäm­mas.

Enligt Statskontoret kan det finnas skäl för regeringen att ytterligare klargöra omfattningen av Bolagsverkets uppdrag, i synnerhet avseende samverkans- och utvecklingsrollen. Därmed skulle det också bli lättare att avgöra vad som är egeninitierat i verksamheten.

Att vissa oklarheter tycks råda om inriktningen och omfattningen på Bolagsverkets uppdrag beror dock delvis också på myndighetens eget agerande. Bolagsverket bör bli tydligare i sin kommunikation med Näringsdepartementet, till exempel genom att utveckla redovisningen av samverkans- och utvecklingsverksamheten i syfte att lyfta fram vilka resultat och effekter som man uppnår.

Finansiering och uppdrag avseende myndighetssamverkan bör klaras ut

Tillsammans med andra statliga myndigheter bedriver Bolagsverket en rad uppdrag och projekt med syftet att utveckla myndig­hets­gemen­sam­ma lösningar, till exempel ett gemensamt uppgiftslämnande. Finansie­ringen av detta arbete bygger dock i dag mycket på att myndigheterna kommer överens sinsemellan.

Statskontoret bedömer att vissa åtgärder bör göras för att denna samver­kan ska kunna komma vidare. En tydligare ansvarsfördelning bör ska­pas, liksom mer etablerade former för att finansiera verksamheten.

Regeringen bör besluta om finansieringen av investeringsbehov

Bolagsverket står inför behov av att investera i modernisering och utveck­ling av bland annat it-system. Kostnaderna för dessa extra sats­ningar är dock relativt begränsade jämfört med myndighetens ordinarie verksamhetsutveckling. Enligt Statskontoret borde finansieringen därför inte vara ett avgörande problem. Den finansieringslösning Bolagsverket tänker sig – att använda sitt ackumulerade överskott – kräver dock rege­ringens godkännande. Vi menar att regeringen både kan och bör fatta beslut tämligen omgående.

Bolagsverket står inför en omställning av personal och kompetens

Bolagsverket står inför behov av att ställa om personal och kompetens, som ett led i utvecklingen av e-förvaltningen mot en mer digital verk­sam­het. Bolagsverket har en systematisk plan för detta. Statskontoret bedömer därför att risken är liten att omställningen blir ett stort problem för myndigheten.

2016:8
Statliga myndigheters lokalisering. Ett samlat underlag

Statskontoret har tagit fram ett samlat underlag om statliga myndigheters beslut om lokalisering. Statskontoret har också haft i uppdrag att föreslå utgångspunkter som kan vara vägledande för arbetet med statliga myndigheters lokalisering.

Sammanfattning av Statliga myndigheters lokalisering. Ett samlat underlag

Statskontoret har på uppdrag av regeringen tagit fram ett samlat underlag om statliga myndigheters beslut om lokalisering. I rapporten lämnar vi förslag på utgångspunkter som kan vara vägledande för statliga myndigheters arbete med frågor om som rör lokalisering. Utgångspunkterna har tagits fram med stöd i våra empiriska undersökningar och utifrån gällande författningskrav som ställs på myndigheter.

I rapporten redovisas en kartläggning av den statliga närvaron lokalt och regionalt. Vidare analyseras statliga myndigheters beslut om lokalisering och myndigheters samverkan och koordinering vid beslut om lokalisering.

I rapporten redovisas också en studie av betydelsen av statliga myndigheters beslut om lokalisering för den lokala och regionala arbetsmarknaden. Vi redovisar även en undersökning av medborgarnas uppfattningar om statlig närvaro lokalt och regionalt.

Statskontorets förslag till utgångspunkter som kan vara vägledande för statliga myndigheters lokalisering

  • Myndigheternas lokalisering kan vara angiven av regeringen genom myndigheternas instruktion. Om inte, är det en fråga för myndigheternas ledning att besluta om.
  • Beslut om lokalisering inom myndigheterna bör fattas av myndighetens ledning. Beslutet bör baseras på en samlad konskevensanalys som doku­men­teras.
  • Myndigheternas lokalisering ska utgå från myndighetens uppdrag, som anges i instruktion, verksamhetsspecifika författningar och reglerings­brev.
  • Myndigheterna ska vid beslut om lokalisering utgå från myndighets­för­ordningens krav att bedriva verksamheten effektivt och hushålla med sta­tens medel. Samma krav ställs i förordningen om statliga myndig­heters lokalförsörjning.
  • Myndigheterna ska vid beslut om lokalisering utgå från de krav på service­givande som verksamheten ställer.
  • Myndigheterna bör överväga nya former för sin fysiska service för att möta den demografiska utvecklingen.
  • Myndigheterna ska vid beslut om lokalisering ta hänsyn till regional till­växt.
  • Myndigheterna bör inför beslut om lokalisering samråda med länsstyrel­sen och andra relevanta statliga myndigheter.
  • Myndigheterna bör beakta att geografiska kluster av myndigheter kan skapa regionala arbetsmarknads­effekter och underlätta myndigheternas kompetens­försörjning.
  • Myndigheterna bör överväga om de tillsammans med andra myndigheter på sikt har förutsättningar att skapa nya geografiska kluster av myndig­heter utifrån regionala tillväxtbehov.
  • Myndigheterna bör fortsätta att utveckla sin digitala service eftersom den är geografiskt oberoende.
  • Myndigheterna bör beakta att digitaliseringen kan göra verksamhet geo­gra­fiskt oberoende.

Regeringen sätter ramarna för myndigheternas lokalisering

  • Regeringen har det samlade ansvaret för statliga myndigheters lokali­se­ring och bör följa utvecklingen.
  • Regeringen bör ge Statistiska centralbyrån i uppdrag att komplettera det allmänna myndighetsregistret med uppgifter om var statliga myndigheter är lokaliserade.
  • Regeringen kan ange lokalisering för hela eller delar av myndigheter genom deras instruktioner.
  • Regeringen kan utvidga myndigheternas möjligheter att ta regional hän­syn genom ändring i myndighetsförordningen.
  • Regeringen bör välja formella styrmedel i frågor om myndigheters loka­li­sering, eftersom myndighetens lokalisering har en omfattande påverkan på dess verksamhet.

Den statliga närvaron varierar över landet

År 2014 arbetade 235 000 personer i statliga myndigheter. Staten finns repre­sen­terad i alla län och i 265 av landets kommuner. 60 procent av myndig­heterna har sitt huvudkontor i Stockholms län. De statliga arbetsplatserna finns ofta på större orter.

I absoluta tal minskade antalet statliga arbetstillfällen mest på de minsta tätorterna, det vill säga tätorter med en befolkning upp till 10 000 invånare. Totalt försvann 133 arbetsställen på dessa orter under perioden 2008 till 2014.

Flest statliga anställda finns i Stockholms län, Västra Götalands län, Skåne län och i Uppsala län. 72 procent av de anställda har högre utbildning.

Relateras antalet statligt anställda på länsnivå till befolkningen i länet är andelen statligt anställda högst i Uppsala län, Norrbottens län och Stockholms län. Lägst är andelen i Kalmars län, Jönköpings län och Kronobergs län.

Andelen statligt förvärvsarbetande har ökat i städer med minst 50 000 invåna­re under perioden 2008 till 2014. Andelen statliga jobb i tätorter över 50 000 invånare har ökat i något högre grad jämfört med andra sektorer och i jäm­förelse med andelen av befolkningen som bor på dessa orter. 

Antalet servicearbetsställen har minskat under perioden 2008 till 2014, men finns i en majoritet av kommunerna. Ofta finns dessa arbetsplatser i kommu­ner som kan anses utgöra länscentra i respektive län.

Staten har i många delar av landet stor betydelse för att personer med högre utbildning ska kunna få kvalificerade arbeten. Högst andel kvalificerad arbets­kraft som har staten som arbetsgivare finns i Uppsala län, Gotlands län och i Västerbottens län.

Statskontoret bedömer att det finns ett behov av uppdaterade och samlade data om var statliga myndigheter är lokaliserade. Statskontoret föreslår att rege­ringen ger Statistiska centralbyrån i uppdrag att komplettera det allmänna myndighetsregistret med uppgifter om var statliga myndigheter är lokalise­ra­de.

Statliga myndigheters beslut om lokalisering kan förklaras av myndighetens uppdrag

Statskontorets analys visar att statliga myndigheter sällan fattar beslut om lokalisering i sig. Lokalisering är snarare resultatet av andra beslut som myn­digheten fattar.

Myndigheternas lokalisering motiveras utifrån myndighetens uppdrag och ekonomiska förutsättningar. Myndigheterna bedömer att lokal närvaro har minskande betydelse för att myndigheten ska kunna uppfylla sin service­skyl­dig­het, på grund av digitaliseringen.

Myndigheters samverkan om lokalisering sker ofta sent i beslutsprocessen

Myndigheter ska enligt förordningen om regionalt tillväxtarbete samråda med länsstyrelsen inför beslut om lokalisering. Enbart ett fåtal statliga myn­dig­heter har erfarenheter från samråd med länsstyrelser och kommuner i sam­band med beslut om att flytta verksamheter och arbetsställen. Om samverkan sker är det ofta sent i processen.

En förklaring är att myndigheternas roll i det regionala tillväxtarbetet inte väger lika tungt som andra krav när statliga myndigheter avgör hur verk­sam­heten ska organiseras.

Statskontoret menar att myndigheter bör samråda med länsstyrelsen och andra berörda statliga myndigheter inför förändring av myndighetens loka­lisering. Statskontoret bedömer att länsstyrelsernas inarbetade roll som initia­tiv­tagare till olika former av samråd, samverkan och utbyte av erfarenheter gör dem till en naturlig samrådspartner till de andra statliga myndigheterna.

Små arbetsmarknadseffekter av lokalisering

Statskontorets analys visar att lokalisering av statliga myndigheter ger små effekter på den lokala och regionala arbetsmarknaden.  Tillskottet av arbets­tillfällen blir således ungefär det antal som lokaliseras till myndigheterna.

Även om lokaliserade arbetsställen är relativt stora och tillhör de största enskilda arbetsgivarna i respektive region är detta sällan tillräckligt för att åstadkomma en radikal effekt på arbetsmarknaderna, till exempel genom att fungera som noder i ett växande kluster av verksamheter runt myndigheterna.

Medborgarna värderar myndigheters service högst

I kontakterna med myndigheter anser många medborgare att det viktigaste är att ärenden handläggs snabbt och att man får svar på sina frågor. Medborgare på mindre orter önskar i något högre grad än storstadsbor kunna besöka myn­digheterna fysiskt. Även personer med utländsk bakgrund vill i högre grad kunna besöka myndigheters kontor för att kunna få hjälp med sina ärenden.

Vår medborgarundersökning visar att många medborgare föredrar att ta del av myndigheternas servicegivande digitalt framföra att besöka myndigheten personligen. Myndigheterna bör därför fortsätta att utveckla sitt digitala servicegivande. Digital service är ofta kostnadseffektiv och ger möjlighet att förse medborgare med likvärdig service över hela landet.  Om myndigheten har ett kontor i kommunen så ökar dock sannolikheten för att medborgarna istället väljer besöker myndigheten.

Statskontorets undersökning visar också att medborgare är nästan dubbelt så nöjda med servicen från Arbetsförmedlingen, Försäkringskassan och polisen när myndigheterna har kontor i medborgarens egen kommun.

Vi har även jämfört hur nöjda medborgarna är med tillgängligheten till ser­vice från myndigheterna utifrån om myndigheten har ett kontor eller inte i medborgarens egen kommun. Generellt uppfattar medborgarna att tillgången till livsmedelsbutiker och vårdcentral är viktigare än att myndigheter finns i kommunen där man bor.

Undersökningen visar att det är liten skillnad i uppfattningen om myndig­heters betydelse för den egna kommunen mellan boende i olika typer av kom­muner. På landsbygden ses statliga myndigheter som något mer betydelse­fulla för den egna kommunen, följt av stadsområden och därefter stor­stads­områden.

2016:7
Biståndets samverkan med näringslivet. En analys av rollfördelningen mellan Sida och Swedfund

Statskontoret har utvärderat roll- och arbetsfördelningen mellan Sida och Swedfund när det gäller att genomföra instrumenten för samverkan med näringslivet och innovativa finansieringsformer. I uppdraget har också ingått att pröva mervärdet med ett bilateralt låneinstrument och den mest ändamålsenliga hemvisten för ett sådant instrument.

Sammanfattning av Biståndets samverkan med näringslivet. En analys av rollfördelningen mellan Sida och Swedfund

På uppdrag av regeringen har Statskontoret utvärderat roll- och arbets­för­delningen mellan Sida och Swedfund när det gäller att genomföra instru­menten för samverkan med näringslivet och innovativa finansie­rings­former. I uppdraget har också ingått att pröva mervärdet med ett eventuellt bilateralt låneinstrument och den mest ändamålsenliga hem­visten för ett sådant instrument.

Sida och Swedfund har olika roller

Sida är Sveriges huvudsakliga biståndsmyndighet. Verksamheten hand­lar främst om gåvobaserade insatser, medan samverkan med näringslivet utgör en liten del. För Sida är näringslivssamverkan en av flera arbets­meto­der för att uppnå biståndspolitikens mål och uppfylla sitt uppdrag som biståndsmyndighet. Sida samverkar med näringslivet bland annat utifrån sin allmänna roll att bygga upp fungerande samhälleliga insti­tu­tio­ner och regelverk i utvecklingsländer, men också genom att komplet­tera och underlätta för andra finansiella resurser som bidrar till fattig­doms­bekämpning enligt Sidas instruktion.

Swedfund är ett statligt riskkapitalbolag vars uppdrag är att medverka till att minska fattigdom genom hållbart företagande. Bolaget är Sveriges utvecklingsfinansiär för investeringar i fattiga länder och funge­rar som en direktinvesterande, aktiv ägare i enskilda företag.

Sidas verksamhet är totalt sett betydligt större än Swedfunds. På om­rådet näringslivssamverkan är de två aktörerna dock mer jämnstora. Det gäller för både den ekonomiska omfattningen och det antal personer som arbetar i respektive verksamhet.

Rollfördelningen mellan Sida och Swedfund medför få problem

Statskontoret bedömer att det inte finns något betydande problem med rollfördelningen mellan Sida och Swedfund. De båda aktörerna har i grunden olika ansvarsområden. Deras respektive insatser görs ibland i olika utvecklingsfaser och ibland i samma fas, men oavsett detta har insatserna i huvudsak olika inriktning och karaktär. Det finns också få överlappningar mellan Sidas och Swedfunds instrument. Deras grund­läggande roller kräver i hög grad olika kompetenser och arbetssätt och deras uppdrag utförs dessutom i ganska olikartade kulturer och är väl anpassade för myndighets- respektive bolagsformen.

Samordningen och samarbetet kan förbättras

Samordningen och samarbetet mellan Sida och Swedfund bör kunna förbättras. Det kräver inga organisatoriska förändringar utan kan ske med den nuvarande uppdelningen i en myndighet och ett statligt bolag.

Enligt Statskontoret bör strävan efter förbättrad samverkan utgå från att Sida och Swedfund själva, i en gemensam diskussion, kommer fram till på vilka områden ett utvecklat samarbete bör ske. De samarbetsområden som väljs bör vara sådana där båda parter upplever att det tillför något att samverka.

Statskontoret ser flera möjligheter till ett bättre samarbete. Parterna bör till exempel kunna utbyta information mer regelbundet och ha ett ökat samarbete när nya instrument och arbetssätt utformas. I synnerhet bör Swedfund kunna involveras mer i arbetet med att utforma biståndets resultatstrategier i de fall där det är relevant. Sidas och Swedfunds res­pek­tive samarbeten med strategiska partner bör också kunna samordnas mer. Det kan också finnas skäl att försöka harmonisera definitioner av väsentliga begrepp och eftersträva likartade indikatorer för att mäta och följa upp verksamhetens effekter. Andra möjligheter kan vara att under­lätta utbytestjänstgöring mellan de två aktörerna, att i högre grad sam­utnyttja deras samlade kompetens inom vissa sektorer och att göra fler gemensamma delegationsresor.

Statskontoret vill också betona vikten av tydliga styrsignaler från rege­ringen. Det är väsentligt att Utrikesdepartementet tar en aktiv, styrande roll i den fortsatta utvecklingen för att en förbättrad samverkan ska kan kunna uppnås mellan Sida och Swedfund.

Vissa frågor om ett låneinstrument bör belysas ytterligare

Sida har framfört att det finns en lucka i dagens system för finansiering av biståndsinsatser, som innebär att vissa insatser som har potential att generera återflöden inte blir finansierade eller åtminstone inte blir det på ett optimalt sätt. Sida har därför föreslagit att ett bilateralt låne­instru­ment bör inrättas vid myndigheten.

Statskontoret bedömer visserligen att Sida sannolikt mer än i dag skulle kunna hantera den här luckan med sina nuvarande instrument, det vill säga garantier och gåvobistånd eller andra insatser. Men det räcker knappast för att helt täcka de behov som Sida har pekat på. Storleken på dessa behov kan vi dock inte närmare bedöma. Sida har också visat på situationer där gåvor eller garantier inte skulle utgöra ett fullgott alternativ till ett låneinstrument.

De multilaterala utvecklingsbankerna har rimligen både resurser och kompetens för att täcka de finansieringsbehov som Sida pekar på, om de kan och vill hantera denna typ av lån. Däremot kan de knappast för­väntas att fullt ut ta de hänsyn som Sverige kan tänkas vilja eftersträva. Sannolikt är de också mindre riskbenägna än Sida.

Swedfunds nuvarande låneverktyg kan möjligen utvidgas till att omfatta vissa av de behov som Sida har pekat på. Detta om det handlar om kapitaltillskott till enskilda affärsprojekt av en liknande karaktär som de Swedfund i dag arbetar med. Sannolikt bör en sådan lösning bygga på någon form av samarbete mellan Swedfund och Sida. Det kräver också att Swedfunds ägare ger bolaget ett sådant uppdrag.

Sammantaget bedömer Statskontoret att ett bilateralt låneinstrument kan vara ett värdefullt tillskott till Sidas verktygslåda. Den aktuella arbets­upp­giften framstår heller inte som främmande utifrån vad regeringen anger i Sidas instruktion. Även Sidas mångåriga erfarenhet av närings­livssamverkan och arbete med liknande instrument talar för det.

Innan regeringen kan besluta ifall ett bilateralt låneinstrument eventuellt bör införas, behöver den dock ta ställning i vissa frågor som ytterst berör biståndspolitikens principer. Det gäller dels om det med hänsyn till den stora risken överhuvudtaget är lämpligt att i myndighetsform bedriva låneverksamhet av det slag som Sida beskriver, dels om Swedfund bör kunna ges arbetsuppgifter i sammanhanget. Dessa överväganden borde regeringen kunna göra redan nu. Därefter bör regeringen inhämta det ytterligare beslutsunderlag som kan behövas för att klara ut vissa övriga osäkerheter som för närvarande finns vad gäller verksamhetens omfatt­ning och kostnader samt kompetensfrågor. För det bör Utrikes­depar­tementet ta upp en diskussion med Sida. Eventuellt bör även Swedfund involveras.

2016:6
Myndighetsanalys av Rättsmedicinalverket

Statskontoret har analyserat verksamheten vid Rättsmedicinalverket. Rättsmedicinalverket genomför analyser och undersökningar inom rättsmedicin, rättspsykiatri, rättsgenetik och rättskemi på uppdrag av främst brottsutredande myndigheter.

Sammanfattning av Myndighetsanalys av Rättsmedicinalverket

Statskontoret har på regeringens uppdrag gjort en myndighetsanalys av Rättsmedicinalverket. Vi har översiktligt analyserat myndighetens för­ut­­sättningar, verksamhet och resultat. Dessutom lämnar vi ett antal för­slag till Rättsmedicinalverket.

Rättsmedicinalverket genomför analyser och undersökningar inom rätts­medicin, rättspsykiatri, rättsgenetik och rättskemi på uppdrag av främst brottsutredande myndigheter. Verksamheten finns på nio avdel­ningar på sex platser i landet.

Stabila förutsättningar för att utföra uppdraget

Statskontoret bedömer att regeringen har gett Rättsmedicinalverket sta­bi­la förutsättningar för att utföra sitt uppdrag. Verksamheten är i hög grad författningsreglerad och uppdraget har till stora delar varit oför­ändrat sedan myndigheten bildades 1991. Myndigheten har också under den senaste femårsperioden överlag fått de anslagsmedel den har begärt. Jämfört med andra myndigheter i rättsväsendet har Rätts­medicinal­verket därmed fått förhållandevis stora anslagsökningar.

Rättsmedicinalverket har överlag uppnått goda resultat

Statskontorets övergripande bild är att Rättsmedicinalverket i allt väsent­­ligt fullgör sitt uppdrag. Verksamheten är i huvudsak uppdrags­styrd och målgrupperna är på det hela taget nöjda med de tjänster och den service myndigheten levererar. Myndigheten behöver dock mer systematiskt följa upp uppdragsgivarnas behov och krav på verk­sam­heten.

Rättsmedicinalverket har ett relativt konstant inflöde av ärenden från år till år. Statskontoret anser att verksamhetsområdena rättskemi, rätts­gene­tik och rättspsykiatri uppvisar förhållandevis goda handläggnings­tider. Däremot har handläggningstiderna för obduktioner inom den rätts­medicinska verksamheten ökat under de senaste åren. Det beror till viss del på myndighetens beslut att utföra fler rättsintyg i egen regi i stället för av kontrakterade läkare. Det finns dock stora skillnader i hand­lägg­nings­tiderna för obduktioner mellan de olika rättsmedicinska avdel­ningar­na.

Utrymme för samordningsvinster inom verksamheten

Statskontoret bedömer att Rättsmedicinalverket behöver bli bättre på att ta tillvara samordningsvinster inom myndigheten genom att nyttja gemen­samma resurser i form av personal och kompetens.

Statskontoret anser särskilt att det finns effektiviseringspotential inom den rättsmedicinska verksamheten genom förändrade arbetssätt, gemen­sam ärendehantering och genom att se över vilka servicenivåer som är rimliga utifrån uppdragsgivarnas behov. Den nuvarande organiseringen, med en decentraliserad och geografiskt spridd organisation, har för­svårat samordningen av verksamheten. Statskontoret bedömer att avsak­naden av verksamhetsområdeschefer med beslutsmandat för de rätts­medicinska respektive de rättspsykiatriska avdelningarna har varit ett avgörande hinder för en effektiv samordning.

Samordningen behöver prioriteras i utvecklingsarbetet

Rättsmedicinalverkets nya ledning bedriver för närvarande flera insatser för att utveckla den interna styrningen som tidigare har varit eftersatt. Statskontoret anser dock att ledningen tydligare behöver prioritera mellan sina insatser och främst stärka samordningen inom de rätts­medi­cinska och rättspsykiatriska verksamheterna. Utöver att effektivisera verksamheten ser vi att en ökad samordning även kan utveckla kvalitets­säkringen av bedömningarna i verksamhetens utlåtanden.

Statskontoret vill särskilt lyfta fram att det i en expertorganisation som Rättsmedicinalverket är viktigt att involvera medarbetare i det fortsatta utvecklingsarbetet för att insatserna ska få genomslag i verksamheten. Rättsmedicinalverket behöver vidare städa upp i det stora antalet styr­doku­ment som finns på myndigheten.

Behov av helhetsgrepp om kompetensförsörjningen

Statskontorets bild är att Rättsmedicinalverket till viss del har åtgärdat bristen på specialistläkare som tidigare fanns i myndigheten. Det är viktigt att Rättsmedicinalverket även fortsättningsvis arbetar strategiskt med att säkra läkarbemanningen. Under 2014 ökade också rättsläkarnas arbetsbelastning till följd av myndighetens beslut att genomföra fler rättsintyg i egen regi. Statskontoret anser dock att myndigheten behöver ta ett helhetsgrepp kring kompetensförsörjningen för samtliga personal­kategorier i verksamheten. Kompetent personal är en avgörande faktor för att Rättsmedicinalverket även fortsättningsvis ska uppnå goda resul­tat.

Forskningens olika funktioner behöver bli tydligare

Rättsmedicinalverket behöver förtydliga vilka olika funktioner den egna forskningen ska fylla. Det gäller dels hur forskningen ska vara ett stöd till kärnverksamheten, dels hur forskningen kan användas för att rekry­tera och behålla personal. Utifrån detta kan myndigheten sedan klargöra forskningens roll och utrymme i relation till kärnverksamheten.

Statskontorets förslag

Statskontoret föreslår att Rättsmedicinalverket

  • ser över myndighetens organisationsstruktur, processer och arbets­sätt i syfte att förbättra samordningen mellan avdelningarna
  • överväger möjligheten att tillsätta gemensamma verksamhets­chefer för rättspsykiatri respektive rättsmedicin
  • ser över möjligheten till att inrätta en gemensam ärendehantering inom rättsmedicin respektive rättspsykiatri
  • systematiskt följer upp uppdragsgivarnas uppfattningar om verk­sam­heten
  • rensar och uppdaterar myndighetens styrdokument
  • aktivt involverar medarbetarna i det pågående utvecklingsarbetet
  • ser över det framtida behovet av samtliga yrkesgrupper på myndig­heten och analyserar hur personalsammansättningen och kompe­ten­sen kan utvecklas
  • ser över hur hanteringen av rättsintyg kan utvecklas i förhållande till läkarbemanningen och övriga uppdrag på myndigheten
  • tydliggör forskningens olika funktioner för myndigheten, och ut­i­från det klargör forskningens roll och utrymme i relation till kärn­verksamheten
2016:5
Analys av Arbetsförmedlingens interna styrning och utvecklingsarbete

Statskontoret har analyserat Arbetsförmedlingens styrning och uppföljning samt bedömt myndighetens pågående utvecklingsarbete. Statskontoret drar i denna rapport slutsatsen att Arbetsförmedlingens styrning och uppföljning utvecklas åt rätt håll, men att det finns betydande kvarstående förbättringsbehov.

Sammanfattning av Analys av Arbetsförmedlingens interna styrning och utvecklingsarbete

Statskontoret har på regeringens uppdrag analyserat Arbetsförmedlingens interna ledning, styrning och uppföljning. I uppdraget har ingått att analysera möjligheter och risker i Arbetsförmedlingens pågående utvecklingsarbete. Uppdraget har även innefattat att analysera ändamålsenligheten och utvecklingsbehoven i myndighetens interna styrning.

Statskontorets sammanfattande bedömning

Statskontoret bedömer att Arbetsförmedlingens pågående utvecklingsarbete har en relevant inriktning och är väl förankrat inom myndigheten. Utvecklingsarbetet är dock omfattande och Statskontoret ser vissa risker när det gäller Arbetsförmedlingens förmåga att genomföra alla delar enligt tidsplan. Det gäller särskilt inom IT-utvecklingen och anpassningen av kontorsnätet.

Statskontoret bedömer också att Arbetsförmedlingens interna ledning, styrning och uppföljning utvecklas åt rätt håll, men att det finns betydande kvarstående förbättringsbehov. Arbetet med att minska den detaljerade styrningen och öka delegeringen av verksamhetsansvar är steg i rätt riktning. Dessa förändringar ställer dock höga krav på att Arbetsförmedlingen samtidigt motverkar uppkomsten av omotiverade lokala skillnader i verksamheten, stärker personalens kompetens och utvecklar arbetet med uppföljning och analys.

Många tidigare brister på väg att rättas till

Statskontorets analys bekräftar i huvudsak Arbetsförmedlingens egen bild av tidigare brister i ledning, styrning och uppföljning. Bland annat saknade Arbetsförmedlingen tidigare långsiktighet i, och tillräcklig helhetssyn på, den interna styrningen. Arbetsförmedlingen bedrev inte heller någon systematisk uppföljning och analys av verksamheten vilket innebar att lärdomar inte i tillräcklig utsträckning fångades upp.

Arbetsförmedlingen har vidtagit eller planerar att vidta en rad olika åtgärder för att komma till rätta med de identifierade bristerna. Bland annat har styrningen blivit mer sammanhållen i och med att verksamhetsplaneringsprocessen har fått en mer samordnande roll för myndighetens medelstilldelning, budgetuppföljning, riskhantering och utvecklingsarbete. Arbetsförmedlingen har också förbättrat arbetet med intern styrning och kontroll samt strukturen för upphandling och kontroll av externa aktörer. Statskontorets analys visar dock att det kvarstår betydande utvecklingsbehov i verksamheten, vilket också myndigheten själv har konstaterat.

Utvecklingsarbetet är väl strukturerat och förankrat …

Arbetsförmedlingens påbörjade 2014 ett utvecklingsarbete benämnt förnyelseresan som sträcker sig fram till 2021. Utvecklingsarbetet rymmer ett brett spektra av frågor, från hur Arbetsförmedlingen ska utveckla sin service till arbetssökande och arbetsgivare till hur myndigheten ska säkerställa en korrekt regeltillämpning och en sund förvaltningskultur. Utvecklingsarbetet omfattar också organisatoriska frågor liksom frågor om personalens förhållningssätt och kompetens. Totalt ska Arbetsförmedlingen genomföra närmare hundra utvecklingsåtgärder, varav de flesta påbörjas under 2015 eller 2016.

Statskontorets analys visar att det finns både starka och svaga sidor i utvecklingsarbetet. Till de starka sidorna hör att arbetet har ett långsiktigt tidsperspektiv och en tydlig struktur. Utvecklingsåtgärderna kompletterar varandra och är inriktade på identifierade brister i styrningen. Dessutom ska utvecklingsåtgärderna genomföras i linjeorganisationen, vilket enligt Statskontoret bidrar till ett brett ägarskap för utvecklingsarbetet hos berörda staber och avdelningar. Utvecklingsarbetet framstår också som väl förankrat inom Arbetsförmedlingen.

… men IT-utvecklingen och kontorsanpassningen utgör risker

Statskontoret bedömer dock att det finns risk för att berörda avdelningar inte har tillräcklig kapacitet för att genomföra de planerade utvecklingsåtgärderna eftersom avdelningarna samtidigt behöver hantera sina ordinarie uppgifter. Statskontorets analys visar exempelvis att Arbetsförmedlingen kan ha underskattat sina tidigare problem med att nå resultat inom IT-området, vilket riskerar att försena myndighetens hela utvecklingsarbete. Statskontoret rekommenderar därför Arbetsförmedlingen att fördjupa analysen av förnyelseresans risker och resursbehov, samt ge högsta prioritet åt att utveckla IT-systemen och styrningen inom IT-verksamheten.

Ytterligare en risk rör det hundratal förmedlingskontor som Arbetsförmedlingen har aviserat att avveckla till 2018 i syfte att frigöra resurser till ett mer effektivt arbetssätt. Arbetsförmedlingen har delegerat till sina regiondirektörer att samråda med berörda kommuner och besluta om kontorsstängningar. Hittills har myndigheten beslutat om knappt femtio kontor, företrädesvis obemannade eller med begränsade öppettider. När Arbetsförmedlingen ska stänga resterande femtio kontor kan dock större kontor med fler anställda komma att beröras. Enligt Statskontoret finns det risk för att denna regionala process kan leda till en alltför begränsad kontorsanpassning för att Arbetsförmedlingen ska kunna frigöra de resurser som varit avsikten. Statskontoret rekommenderar därför att Arbetsförmedlingens ledning tar ett större eget ansvar för samråd och beslut om kontorsstängningar.

Mer delegerat ansvar ställer nya krav på den interna styrningen

En viktig del av Arbetsförmedlingens pågående utvecklingsarbete är att myndighetens ledning och huvudkontor inte längre i detalj ska styra den lokala verksamhetens arbetssätt och prioriteringar. I stället ska chefer och handläggare på regional och lokal nivå få större utrymme att avgöra vad som behöver

göras och hur, utifrån de övergripande målen, regelverket och de lokala förutsättningarna. Det innebär bland annat att verksamhetsplaneringen får en mer central roll, och att styrningen ska utgå från en förstärkt linjeorganisation där nödvändiga avvägningar och preciseringar ska göras på relevant nivå i den formella beslutslinjen.

Enligt Statskontoret innebär detta att Arbetsförmedlingen tar steg i rätt riktning, samtidigt som dessa förändringar inte utgör någon garanti för att verksamheten når bättre resultat. En högre grad av delegering av ansvar och befogenheter ställer andra krav på hur Arbetsförmedlingen bör styra och följa upp sin verksamhet. Bland annat har många medarbetare relativt kort anställningstid och har fått bristfällig introduktion, vilket kan göra det svårt att axla ett utökat resultatansvar. Statskontoret rekommenderar därför bland annat att Arbetsförmedlingen stärker sitt arbete med kompetensutveckling och kunskapsstöd till medarbetarna. Statskontoret rekommenderar också att Arbetsförmedlingen inför en sammanhållen styrmodell som visar hur de olika delarna i den interna styrningen hänger ihop.

Både möjligheter och risker med organisatoriska förändringar

Arbetsförmedlingen har genomfört flera organisationsförändringar, som bland annat innebär att större lokala arbetsförmedlingsenheter har bildats, och att det nu finns två organisationsnivåer på den regionala nivån – regioner och marknadsområden. Statskontoret bedömer att större arbetsförmedlingsenheter möjliggör ökad specialisering för arbetsförmedlarna på varje enhet. På så sätt finns förutsättningar för Arbetsförmedlingen att uppnå ökad effektivitet och kvalitet. Samtidigt kan antalet beslutsnivåer i verksamheten öka risken för oönskade variationer i verksamheten. Statskontoret rekommenderar därför att Arbetsförmedlingen närmare analyserar dessa frågor.

Långsiktigt värdegrundsarbete kan stärka organisationen

Den tidigare detaljerade styrningen inom Arbetsförmedlingen medförde ett svagt ansvarstagande bland personalen och brist på förtroende mellan olika delar av organisationen. Arbetsförmedlingen har under 2015 fastställt en gemensam värdegrund och en ledarskapsfilosofi för myndigheten. Enligt Statskontoret kan värdegrunden och ledarskapsfilosofin ge viktig vägledning åt medarbetarna om önskvärt förhållningssätt både internt och externt. Statskontoret rekommenderar att Arbetsförmedlingen fortsätter att bedriva ett aktivt arbete med att diskutera och förankra dessa bland sina medarbetare.

Fokus på resultat och uppföljning behöver stärkas

Enligt Statskontoret behöver Arbetsförmedlingen bli bättre på att bedöma och visa på de resultat som myndigheten åstadkommer. Det förutsätter i sin tur ett förändrat förhållningssätt till uppföljning och resultat inom hela myndigheten och att bedömningar och uppföljningar av effekter görs mer regelmässigt i myndighetens löpande arbete, inte minst i samband med investeringar i IT-utvecklingen. Statskontoret rekommenderar därför Arbetsförmedlingen att arbeta långsiktigt med att stärka uppföljningen och analysen, samt föra en dialog med Arbetsmarknadsdepartementet för att utveckla resultatrapporteringen på ett sätt som möter departementets behov.

Regeringen bör sträva efter att ge Arbetsförmedlingen goda planeringsförutsättningar

Statskontoret menar att regeringen även fortsättningsvis bör hålla fast vid den mindre detaljerade styrning som ger Arbetsförmedlingen mer mandat att avgöra hur målen ska uppnås och tillräckligt handlingsutrymme att utveckla sin verksamhet och sin interna styrning. Regeringen bör därför i första hand inrikta styrningen på strategiska frågor som fokuserar på vad myndigheten bör åstadkomma och vilka resultat den bör uppnå, men så långt som möjligt undvika en alltför detaljerad styrning av hur verksamheten ska bedrivas.

Enligt Statskontoret bör regeringen därför hålla fast vid 2015 och 2016 års inriktning som bland annat har inneburit att antalet uppdrag och återrapporteringskrav i Arbetsförmedlingens regleringsbrev minskat. Regeringen bör också sträva efter att ge Arbetsförmedlingen god framförhållning i sin verksamhet, däribland i möjligaste mån undvika stora och kortsiktiga variationer i fråga om Arbetsförmedlingens förvaltningsmedel. Statskontoret rekommenderar dessutom regeringen att följa upp de utvecklingsbehov i Arbetsförmedlingens verksamhet som Statskontoret pekar på i denna rapport, särskilt avseende kompetensförsörjning, uppföljning och analys samt IT-styrning.

2016:4
Kartläggning av överlappningar i statligt exportfrämjande

Statskontoret har genomfört en kartläggning av överlappningar i uppdrag och verksamhet mellan olika statligt stödda myndigheter och organisationer som är verksamma i det statliga främjandet av export och näringslivets internationalisering.

Sammanfattning av Kartläggning av överlappningar i statligt exportfrämjande

Statskontoret har genomfört en kartläggning av överlappningar i uppdrag och verksamhet mellan olika statligt stödda myndigheter och organisationer som är verksamma i det statliga främjandet av export och näringslivets internationalisering. Själva kartläggningsarbetet har gjorts av Sweco Strategy AB på Statskontorets uppdrag. 

Det statliga systemet för exportfrämjande är diversifierat och relativt svårt att överblicka. Det visas bland annat av att ett femtontal aktörer ingår i kartläggningen. De reella överlappningarna är dock begränsade, även om de finns. Många aktörer arbetar med liknande frågor och målgrupper, men i olika roller, funktioner och faser. Aktörernas tjänster är mer kompletterande än överlappande. 

Kartläggningen visar att målen och aktörernas uppdrag kan behöva förtydligas. Det kan även finnas skäl att se över samordningen mellan aktörerna, deras kännedom om varandras arbete samt hur företagen kan bli bättre lotsade genom det statliga främjandesystemet.

Om offentlig sektor 27
Renodling av statlig verksamhet

Under de senaste åren har det genomförts ett antal relativt omfattande förändringar av myndighetsstrukturen inom flera områden. Syftet med dessa förändringar har många gånger varit att renodla olika myndigheters roller, uppgifter och funktioner för att åstadkomma en mer effektiv och rättssäker förvaltning.

Sammanfattning av Renodling av statlig verksamhet

Under de senaste åren har regeringen genomfört ett antal relativt omfattande förändringar av myndighetsstrukturen inom flera områden. Syftet med dessa förändringar har många gånger varit att renodla olika myndigheters roller för att åstadkomma en effektivare och mer rättssäker förvaltning.

Statskontoret har kartlagt i vilken omfattning verksamheterna har renodlats till fristående myndigheter och vilka motiven för renodlingen har varit samt övergripande analyserat för- och nackdelarna med renodling.

Statskontoret ska enligt sin instruktion bistå regeringen med underlag för utvecklingen av förvaltningspolitiken genom att bland annat följa upp och regelbundet beskriva den offentliga sektorns utveckling. Denna rapport om renodling av statlig verksamhet utgör en del av det uppdraget.

Vanligast att tillsyns- och analysverksamhet renodlas

Vår kartläggning visar att renodling av en verksamhet ofta sker i samband med en större översyn av myndigheterna inom en sektor. I vissa sektorer har omstruktureringarna skett vid ett och samma tillfälle, i andra har förändringarna genomförts successivt över en längre tidsperiod.

Under den studerade perioden har 16 myndigheter renodlats enligt den definition som vi har använt i studien. Av dessa är 6 tillsynsmyndigheter och 6 analysmyndigheter.

Regeringens syfte har ofta varit att utforma en funktionell ansvarsfördelning mellan myndigheterna inom en sektor som tydliggör att de har olika roller och uppgifter när det gäller att bidra till de övergripande målen. Renodlingen handlar nästan alltid om att regeringen vill skilja mellan utvecklande och uppföljande funktioner.

Det finns en underliggande strävan efter att myndighetsstrukturen inom en sektor ska vara ”komplett”, det vill säga bestå av en viss uppsättning myndigheter. Detta är ofta ett underliggande argument när tillsyns- eller analysmyndigheter nybildas eller renodlas.

Motiven för renodling är ofta formulerade på en övergripande nivå

Statskontoret konstaterar att regeringen ofta har uttryckt motiven på en övergripande nivå när den har renodlat verksamheter och i samband med det bildat nya myndigheter. I formuleringarna har ambitioner om ökad effektivitet vävts samman med mål om ökad rättssäkerhet.

Ett skäl till de allmänt hållna motiven kan vara att det finns ett förvaltningspolitiskt ställningstagande som förespråkar renodling av roller. Ställningstagandet har sitt ursprung i en ökad marknadsorientering inom den offentliga sektorn. Med detta synsätt finns en risk att alternativet att låta verksamheten vara kvar i den ursprungliga myndigheten eller att lägga verksamheten hos en annan myndighet inte övervägs.

Regeringen har sällan närmare beskrivit vilka effekter som man vill uppnå med förändringen. Detta skiljer organisatoriska reformer från de flesta andra reformer. Ofta har det  också saknats tillförlitlig information om vad en verksamhet kostar, vilket kan göra det svårt att dimensionera den nya renodlade myndigheten och i efterhand bedöma om verksamheten har blivit effektivare. Renodlingen har i många fall inneburit en ambitionshöjning både genom krav på en effektivare verksamhet och genom ett faktiskt resurstillskott. Sammantaget leder detta till att de organisatoriska förändringarna är svåra, eller till och med omöjliga, att följa upp.

Därmed blir det också svårt att sammanställa den nödvändiga informationen inför omprövningar av de statliga myndigheternas verksamhet inom en sektor. Statskontoret har också konstaterat att det finns ett behov av att ta fram ett kunskapsunderlag om större omorganiseringar och dess konsekvenser.[1] Ett sådant kunskapsunderlag skulle kunna bidra till en vägledning för hur framtida organisationsförändringar kan följas upp och därmed komplettera Regeringskansliets handbok för organisationsförändringar på denna punkt.[2]

Syftet med renodling är ofta att skapa en tydligare rollfördelning

Det är vanligt att regeringen bildar nya eller ombildar myndigheter utifrån behovet av att skilja mellan olika roller, framför allt mellan tillsyn och utvärdering å den ena sidan och bidragsgivning och normering å den andra.

Vi kan dock konstatera att regeringens resonemang om rollfördelningen i viss utsträckning skiljer sig åt mellan olika sektorer. Regeringen har i vissa fall argumenterat för att normering och tillsyn ska finnas på samma myndighet. Skälet kan då vara att en separering skulle innebära alltför små myndigheter.

Det finns exempel på att gränserna har blivit oklara i samband med renodlingen och att det finns överlappningar av ansvar. Detta kan leda till såväl dubbelarbete som att viss verksamhet inte utförs. En överlappning i ansvar kan också vara medveten och bero på att regeringen vill ha en viss konkurrens eller få en verksamhet belyst på olika sätt.

Styrning och resursfördelningsbeslut lyfts en nivå vid renodling

Prioriteringen av resurser inom en sektor, mellan till exempel tillsyn och normering, lyfts till regeringen när dessa verksamheter bedrivs i fristående myndigheter. Regeringens möjligheter att styra och dimensionera verksamheten ökar därmed.

När en verksamhet renodlas i en fristående myndighet får den en egen instruktion och ett eget regleringsbrev och det ställs därmed krav på den nya myndigheten att återrapportera resultaten av verksamheten i en egen årsredovisning. För att kunna göra en väl avvägd prioritering måste regeringen säkerställa att återrapporteringen ger tillräckligt med information för att kunna prioritera mellan exempelvis utvecklande och uppföljande verksamhet.

Styrningen blir enklare i renodlade myndigheter. När olika verksamhetsformer samlas i en myndighet finns det risk för att den styrning som tillämpas är den som är bäst anpassad till den största (eller starkaste) verksamhetsformen, trots att den kanske är mindre lämpad för andra verksamheter inom myndighetens uppdrag. I en fristående myndighet kan styrningen anpassas till verksamheten på ett bättre sätt.

För- och nackdelar med renodling

Sammanfattningsvis har vi sett följande för- respektive nackdelar med att renodla en verksamhet i en egen myndighet.

Fördelar

  • Renodling kan bidra till att synliggöra verksamheten för medborgare och andra aktörer.
  • Regeringens styrning av verksamheten kan bli tydligare genom att myndigheten får en separat instruktion och ett separat regleringsbrev. Verksamheten får egna resurser och därmed anpassas storleken på verksamheten enligt regeringens önskemål.
  • I en fristående myndighet med ett smalare uppdrag är det enklare att anpassa styrningen till verksamheten. Verksamheten kan drivas effektivare när alla är orienterade mot samma mål.
  • Transparensen och insynen ökar i och med att myndigheten måste ta fram ett antal dokument som till exempel budgetunderlag och årsredovisning. Verksamheten blir enklare både att följa och att följa upp.
  • Renodling av normering och tillsyn i olika myndigheter leder till att olika perspektiv på samma verksamhet kommer fram. Regeringen kan därmed få ett bättre beslutsunderlag.
  • Den samverkan mellan olika funktioner inom en sektor, exempelvis mellan normering och tillsyn blir efter organisationsförändringen extern och därmed synlig för övriga aktörer.
  • En ny myndighet har incitament att visa att verksamheten bidrar till målen inom sektorn.
  • Organisationsförändringar som leder till fler eller nya myndigheter inom en sektor ställer större krav på regeringens förmåga att styra och fördela uppdrag och resurser mellan myndigheterna.
  • Kostnaderna ökar med fler fristående myndigheter eftersom varje ny myndighet innebär att vissa funktioner måste dubbleras.
  • En ny myndighet måste motivera sin existens. Detta kan leda till krav på ökade resurser som överstiger nyttan för till exempel tillsyn.
  • Det kan bli problem med rollfördelningen. Det blir fler som ska samverka vilket medför en risk för bristande kunskapsöverföring och dubbelarbete. Omfattande samverkan mellan myndigheter riskerar att bli byråkratisk och resurskrävande.
  • Det finns en risk för att den normerande myndigheten och tillsynsmyndigheten kan ha olika uppfattningar om hur regelverken ska tolkas.
  • Det är sannolikt svårare att upprätthålla en samlad kompetens inom sakområdet i en renodlad myndighet med ett smalare uppdrag.

Nackdelar

  • Organisationsförändringar som leder till fler eller nya myndigheter inom en sektor ställer större krav på regeringens förmåga att styra och fördela uppdrag och resurser mellan myndigheterna.
  • Kostnaderna ökar med fler fristående myndigheter eftersom varje ny myndighet innebär att vissa funktioner måste dubbleras.
  • En ny myndighet måste motivera sin existens. Detta kan leda till krav på ökade resurser som överstiger nyttan för till exempel tillsyn.
  • Det kan bli problem med rollfördelningen. Det blir fler som ska samverka vilket medför en risk för bristande kunskapsöverföring och dubbelarbete. Omfattande samverkan mellan myndigheter riskerar att bli byråkratisk och resurskrävande.
  • Det finns en risk för att den normerande myndigheten och tillsynsmyndigheten kan ha olika uppfattningar om hur regelverken ska tolkas.
  • Det är sannolikt svårare att upprätthålla en samlad kompetens inom sakområdet i en renodlad myndighet med ett smalare uppdrag.

[1] Vägen till en lärande och effektiv förvaltning – utvecklingsområden och prioriteringar 2015­-2016, Statskontoret, dnr 2015/45-5, 2015-06-10.

[2] Riktlinjer för Regeringskansliets arbete med organisations-och strukturförändringar, 2003.

Om offentlig sektor 26
Forskning i praktiken. Om praktikrelevant forskning och praktiknära forskningsmiljöer

Statskontoret vill med den här studien lyfta fram förvaltningspolitisk forskning som har relevans för den offentliga verksamheten.

2016:3
Utvärdering av brobyggarsatsningen inom strategin för romsk inkludering

Statskontoret har utvärderat regeringens satsning på brobyggarverksamhet som pågått 2012–2015. Brobyggare är personer med romsk språk- och kulturkompetens som anställs i offentlig verksamhet och som fungerar som en länk mellan enskilda och offentlig verksamhet. Verksamheten med brobyggare är en del i regeringens tjugoåriga strategi för romsk inkludering och en förstärkning av minoritetspolitiken.

Sammanfattning av Utvärdering av brobyggarsatsningen inom strategin för romsk inkludering

Statskontoret har utvärderat regeringens satsning på brobyggarverksam­het som pågått 2012–2015. Brobyggarverksamheten är en del i rege­ringens tjugoåriga strategi för romsk inkludering och en förstärkning av minoritets­politiken.

Brobyggare är personer med romsk språk- och kulturkompetens som anställs i offentlig verksamhet och som fungerar som en länk mellan enskil­da och offentlig verksamhet. Regeringens satsning på brobyggare är tänkt att öka den romska minoritetens tillgång till utbildning, sociala insatser och Arbetsförmedlingens service. Dessutom är den tänkt att stär­ka förtroendet mellan den romska minoriteten och den kommunala förvaltningen respektive Arbetsförmedlingen.

Det övergripande målet för strategin är att den rom som fyller 20 år 2032 ska ha likvärdiga möjligheter i livet som den som är icke-rom. Strategins målgrupp är framför allt de romer som befinner sig i ett socialt och ekonomiskt utanförskap och är utsatta för diskriminering.

Brobyggarverksamheten har bidragit till romsk inkludering

Statskontoret bedömer sammantaget att brobyggarverksamheten har bidra­git till romsk inkludering. Vår utvärdering visar att brobyggarna genom sin verksamhet har förmedlat kunskap till den romska minori­teten om den kommunala verksamheten och om Arbetsförmedlingens service. Brobyggarna har också ökat kunskapen inom förvaltningarna bland till exempel lärare, rektorer, socialsekreterare och arbets­för­med­lare. De har gett individuell rådgivning och deltagit i trepartssamtal. Brobyggarna har också fungerat som förebilder för exempelvis romska elever. 

Brobyggarverksamhet finns i åtta kommuner och på Arbetsförmedlingen

En central del i regeringens satsning på brobyggarverksamhet har bestått i att ta fram en ny högskoleutbildning för de kommunala brobyggarna. Det har lett till att hittills 24 brobyggare fullföljt utbildningen varav 23 har anställning i 8 kommuner. Uppdraget till Arbetsförmedlingen att arbe­ta med romsk inkludering har lett till att Arbetsförmedlingen har anställt 1 samordnare på huvudkontoret och 5 kundresurser på 5 lokal­kon­tor. Kundresurser är Arbetsförmedlingens motsvarighet till brobyg­ga­re i kommunal verksamhet.

Statens kostnader för den kommunala brobyggarverksamheten 2012–2015 uppgick till drygt 14 miljoner kronor. Arbetsförmedlingen har av­satt ungefär 12 miljoner kronor för insatser för romsk inkludering 2012–2015 och till stor del har dessa insatser finansierats via myndighetens förvaltningsanslag.

Risk för att brobyggarverksamheten inte sprids eller utvecklas

Statskontoret bedömer att det finns en risk för att brobyggar­verk­sam­heten blir en temporär insats, trots goda resultat på flera håll. Det är fort­faran­de osäkert hur vissa kommuner kommer att ta hand om de erfaren­heter man hittills haft av brobyggarverksamheten. Det är också osäkert hur arbetssätt och metoder för brobyggarverksamheten kommer att om­hän­dertas i kommunernas ordinarie strukturer och hur erfarenheterna från de kommuner som utvecklat en brobyggande verksamhet kommer att spridas till andra kommuner. Det är också oklart hur Arbets­för­med­lingens arbete med romsk inkludering kommer att organiseras efter 2015.

Framgångsfaktorer för väl fungerande brobyggarverksamhet

Statskontoret pekar på ett antal framgångsfaktorer som kan förbättra förut­sättningarna för brobyggar­verksamheten i kommunal regi eller inom Arbetsförmedlingen. Till dessa faktorer hör att:

  • det finns fungerande samråd i kommunen där den romska minori­te­ten är väl representerad
  • brobyggare och kundresurser ges möjlighet till utbildning
  • brobyggarrollen har preciserats och förankrats
  • det finns forum för erfarenhetsutbyte för att kunna utveckla bro­byggarverksamheten.

Förslag till regeringen och Arbetsförmedlingen

Statskontoret bedömer att det även fortsättningsvis behövs statliga åtgär­der för att utveckla och sprida arbetet med romsk inkludering i form av bro­byggarverksamhet i kommunerna och inom Arbetsförmedlingen. Stats­kontoret lämnar därför förslag på hur statliga insatser kan stödja fram­tida brobyggarverksamhet i kommuner och på Arbetsförmedlingen.

Statskontoret rekommenderar regeringen att

  • ge fortsatt statligt ekonomiskt stöd för att utbilda och anställa bro­byggare
  • skapa förutsättningar för att Södertörns högskola även fortsätt­nings­vis erbjuder utbildning för kommunala brobyggare i form av en gemen­sam utbildning, oavsett brobyggarnas verksamhetsområde inom kommunen
  • i överenskommelse med SKL verka för att ett nätverk inriktat på att stödja arbetet med romsk inkludering inklusive brobyggande verk­sam­het bildas för kommuner, landsting och regioner
  • ge Arbetsförmedlingen ett fortsatt uppdrag att utveckla och sprida arbetet med romsk inkludering. I uppdraget bör erfarenheterna av kund­resursernas arbete med romsk inkludering tas tillvara.

Statskontoret rekommenderar Arbetsförmedlingen att

  • fortsätta erbjuda kunskapsstöd på central nivå för arbetet med romsk inkludering på regional och lokal nivå.

Statskontoret rekommenderar att Arbetsförmedlingen och kommunerna

  • bör stärka arbetet för att förbättra kvinnors möjligheter att ta del av insatserna för romsk inkludering.
2016:2
Häktningstider och forensiska undersökningar. Förslag för en snabbare forensisk process

Statskontoret har utrett om och i så fall hur hanteringen av forensiska undersökningar kan förändras i syfte att bidra till kortare häktningstider.

Sammanfattning av Häktningstider och forensiska undersökningar. Förslag för en snabbare forensisk process

Regeringen har gett Statskontoret i uppdrag att utreda om och i så fall hur hanteringen av forensiska undersökningar kan förändras i syfte att bidra till kortare häktningstider.

Den forensiska verksamheten vid NFC i fokus

Forensiska undersökningar genomförs av flera myndigheter, bland annat Polismyndigheten, där Nationellt forensiskt centrum (NFC) ingår, Rättsmedicinalverket och Tullverket. Vår bedömning är att det är den forensiska verksamheten vid NFC som har störst påverkan på häkt­nings­tidernas längd.

Forensiska undersökningar kan påverka häktningstiden

Statskontorets kartläggning visar att forensiska undersökningar före­kom­mer i 40 procent av de ärenden där det finns någon häktad. Hante­ringen av forensiska undersökningar kan därför påverka häktningstiden i många, men långt ifrån alla ärenden. 

Vi har granskat framställningar om åtalsförlängning och sett att häkt­nings­tiden ganska ofta förlängs med hänvisning till de forensiska under­sök­ningarna. Det gäller i 37 procent av de undersökta framställningarna. Det exakta sambandet mellan häktningstidernas längd och handlägg­nings­tiderna för forensiska undersökningar går däremot inte att fastställa utifrån de data som finns tillgängliga.

För att korta häktningstiderna är det i första hand relevant att effekti­vi­se­ra hanteringen av forensiska undersökningar i de ärendeslag där häkt­ningstiderna är längst och andelen häktade är störst. Det gäller vålds- och sexualbrott, tillgreppsbrott, narkotikabrott och bedrägeribrott.

Beställningar till NFC är ett kritiskt moment

Forensiska undersökningar genomförs i en process där polis och åkla­gare är beställare och NFC utförare. Beställningsmomentet är ett av två kritis­ka moment i processen som har störst påverkan på häktnings­tidernas längd. Det andra är de interna processerna inom NFC när analy­ser­na ska utföras.

Statskontorets utredning visar att det finns två förhållanden inom be­ställ­ningsmomentet som fördröjer NFC:s handläggning av ärenden. Det ena är att många beställningar inte är kompletta. Det innebär att med­arbe­tarna vid NFC i onödan måste ta kontakt med beställaren för att hämta in kompletterande uppgifter, vilket fördröjer hanteringen.

Den andra fördröjande faktorn är att alla beställningar till NFC inte är relevanta. Konsekvensen är att NFC genomför analyser som egentligen inte behövs inom brottsutredningen och att NFC:s resurser därmed inte används på bästa sätt. Detta beror delvis på att beställarna har bristande forensisk kompetens beträffande vad som bör undersökas. Dessutom missar polis och åklagare att återkalla beställningar som blivit inaktuel­la.

Statskontorets förslag för kompletta och relevanta beställningar

Statskontoret ger följande förslag:

  • Åklagarna ska vara mer aktiva vid beställningar av forensiska under­sökningar. Syftet är att öka andelen relevanta beställningar till NFC. Vi föreslår att Åklagarmyndigheten ska ha ett ökat fokus på foren­siska undersökningar och att ärendehanteringssystemet ska utvecklas för att underlätta åklagarnas arbete.
  • Stödet till beställarna ska förbättras för att öka andelen kompletta och korrekta beställningar. Vi föreslår att beställningsblanketterna ska utvecklas och att Polismyndigheten ska inrätta en forensisk sup­portfunktion. 

Effektivare arbetsprocesser hos NFC kan bidra till kortare häktningstider

Statskontorets slutsats är att NFC behöver effektiva ärendeprocesser för att den forensiska processen ska fungera optimalt. Vår utredning visar att det finns flera faktorer som påverkar handläggningstiderna för ären­den med häktade. Den första är hur förtursärenden hanteras inom NFC. Beställningar kopplade till brottsutredningar där någon är häktad ska behandlas med förtur, men Statskontorets utredning visar att riktlinjerna för hur förtursärenden ska ges högre prioritet är otydliga. NFC har inte heller tillräcklig information om de tidsfrister som gäller när någon häk­tad finns i en brottsutredning.

Ineffektiva arbetsprocesser är den enskilda faktor som i störst utsträck­ning fördröjer hanteringen av forensiska undersökningar. För vissa ärendeslag, bland annat narkotikaanalyser, har förändrade arbetssätt gett mycket bra resultat. Samma typ av utvecklingsarbete inom andra ärende­slag skulle kunna bidra till avsevärt kortare handläggningstider och även till kortare häktningar. Vår bedömning är att NFC i första hand bör effektivisera arbetet med biospårsökningar (sökning och ana­lys av dna-spår) eftersom det är den vanligaste beställningen i brotts­utred­ningar med häktade inom brottskategorierna vålds-, sexual- och till­grepps­brott.

Handläggningstiderna för vapenanalyser har bland annat kritiserats i beslut av JO. Trots insatser från NFC kvarstår problemet med många öppna vapenärenden och långa handläggningstider.

Statskontorets förslag för effektivare interna processer

Statskontoret ger följande förslag:

  • NFC ska förstärka arbetet med att utveckla processerna för ärende­hanteringen och särskilt flödena för förtursärenden. I första hand bör biospårsökningar prioriteras. I förändringsarbetet bör NFC föra en dialog med beställarna för att ta hänsyn till deras behov.
  • NFC ska genom engångsinsatser under 2016 åtgärda de ärende­balan­ser som byggts upp inom ärendeslaget vapenanalys.