Myndigheten för en effektiv statsförvaltning
Meny

Publikationer

Välkommen att ta del av Statskontorets publikationer från de senaste tio åren.

Använd gärna sökfunktionen för att hitta rätt publikation. Det går också att från och med 2015 söka på förvaltningspolitiska ämnesord. Ett urval av våra tidigare publikationer finns från 2000-2005

Våra publikationer är gratis. Har du någon fråga kontakta oss via e-post.

Våra senaste publikationer

2016:12
Utvärdering av stöd för yrkesintroduktionsanställningar. Delrapport II

Statskontoret har i uppdrag att utvärdera stödet för yrkesintroduktionsanställningar. I denna delrapport utvärderar Statskontoret innehållet och kvaliteten i den utbildning och handledning som de yrkesintroduktionsanställda får. I samband med detta undersöker Statskontoret även om arbetsgivarnas förutsättningar för att erbjuda arbetsplatsförlagt lärande har förbättrats inom ramen för yrkesintroduktionsanställningarna.

Sammanfattning av Utvärdering av stöd för yrkesintroduktionsanställningar. Delrapport II

Statskontoret har i uppdrag av regeringen att utvärdera stödet för yrkesintroduktionsanställningar. Syftet med det ekonomiska stödet är att bidra till att underlätta arbetsmarknadsinträdet och minska ungdomsarbetslösheten. För att en arbetsgivare ska få stöd ställs bland annat krav på att en viss andel av den anställdes arbetstid ska utgöras av utbildning och handledning.

I denna delrapport utvärderar Statskontoret innehållet och kvaliteten i den utbildning och handledning som de anställda får. I arbetet har även ingått att undersöka om stödet har lett till att arbetsgivarnas förutsättningar för att erbjuda arbetsplatsförlagt lärande har förbättrats inom ramen för yrkesintroduktionsanställningarna.

Relativt få anställningar har kommit till stånd

Från det att stödet infördes i januari 2014 till februari 2016 har totalt 2 084 ungdomar påbörjat en yrkesintroduktionsanställning. Inflödet har i genomsnitt varit lågt – cirka 80 per månad – och det är långt kvar till regeringens ursprungliga ambition om 30 000 anställda per år i ett fullt utbyggt system. I februari 2016 fanns det totalt 873 yrkesintroduktionsanställda med pågående beslut. Tre av fyra som har anställts är män. Anställningarna har i stor utsträckning koncentrerats till tre avtal som tecknats inom industrin, elbranschen respektive vård- och omsorgsbranschen.

Utbildningen och handledningen fungerar överlag bra

Statskontorets utvärdering visar att de anställda till övervägande del är nöjda med utbildningen och handledningen. Handledarna är ofta erfarna inom yrket och de anställda uppfattar dem som kompetenta. Bland de anställda finns det därtill en utbredd uppfattning om att yrkesintroduktionen ger tillräckligt goda yrkeskunskaper för en fortsatt anställning. Statskontorets sammanfattande bedömning är att utbildningen och handledningen i yrkesintroduktionsanställningarna i stort sett fungerar bra.

För de berörda arbetsgivarna har det ekonomiska stödet varit viktigt för deras beslut om att anställa. Statskontoret bedömer också att det särskilda handledarstödet har en positiv effekt på arbetsgivarnas förutsättningar för att erbjuda arbetsplatsförlagt lärande.

Utbildningen kan bli mer strukturerad och kvalitetssäkrad

Det flesta anställda upplever att utbildningen följer planeringen. Statskontorets utvärdering visar dock att utbildningsplanerna sällan är individuellt anpassade och att det inte framgår tydligt när olika moment eller delar av utbildningen ska vara avklarade. Statskontoret bedömer att utbildningsplanerna skulle tjäna på att vara mer informativa och tydligare.

Det råder stor variation i uppföljningen av vad den anställde har lärt sig. Det är vanligt att uppföljningen sker löpande under arbetets gång och arbetsgivarna avsätter sällan särskild tid för detta. Det finns också ofta brister i dokumentationen av lärandet. Statskontoret bedömer att en mer strukturerad uppföljning och mer dokumentation är viktigt för att säkerställa att målen i utbildningsplanen nås. En mer strukturerad uppföljning kan åstadkommas om arbetsmarknadens parter fortsätter arbetet med att ta fram rekommendationer och riktlinjer om uppföljningens form och innehåll.

Parternas arbete med stödstrukturer bör fortsätta

Statskontoret konstaterar att arbetsmarknadens parter gemensamt utvecklat stödstrukturer för yrkesintroduktion inom alla branscher som vi studerat. Stödstrukturerna innefattar exempelvis mallar för utbildningsplaner, riktlinjer för uppföljning, utbildningsmaterial och handledarutbildningar. Statskontoret bedömer att det är viktigt att parterna fortsätter att utveckla stödstrukturerna, eftersom de utgör ett betydelsefullt bidrag för att uppnå en strukturerad och kvalitetssäkrad utbildning och handledning hos arbetsgivare som anställer på yrkesintroduktionsavtal.

Arbetsförmedlingens rutiner för uppföljning kan utvecklas

En arbetsgivare ska efter avslutad anställning lämna in en slutrapport till Arbetsförmedlingen med uppgifter om innehållet och omfattningen av den utbildning och handledning som den anställde har fått. Enligt vad Statskontoret erfar saknar Arbetsförmedlingen formella rutiner för att hantera slutrapporterna. Statskontoret menar att Arbetsförmedlingen bör se över denna hantering så att förutsättningarna för att upptäcka brister och korrigera felaktiga utbetalningar förbättras.

Det ekonomiska stödet har sannolikt haft betydelse för beslut om anställning

En grundläggande förutsättning för ett förbättrat arbetsplatsförlagt lärande är att anställningar kommer till stånd. Statskontoret konstaterar att stödet, som består av en lönesubvention och ett handledarstöd, har haft en positiv effekt på arbetsgivarnas benägenhet att anställa. Var tredje arbetsgivare menar att stödet har varit helt avgörande i detta sammanhang. Samtidigt noterar Statskontoret att de flesta arbetsgivare som anställer har stor erfarenhet av att anställa och lära upp unga på arbetsplatsen. Det finns därmed anledning att anta att många anställningar hade kommit till stånd även utan stödet.

Handledarstödet är positivt för lärandet

Statskontoret bedömer att det särskilda handledarstödet har en positiv effekt på arbetsgivarnas förutsättningar för att erbjuda arbetsplatsförlagt lärande. Handledarstödet tydliggör att resurser ska avsättas för handledning. Denna stödform är också uppskattad av arbetsgivarna, trots att medlen enligt många ofta inte täcker kostnaderna för handledning och utbildning.

Ökad användning av stödstrukturer skulle stärka yrkesintroduktionsanställningarna

Statskontoret bedömer att en ökad användning av de stödstrukturer som parterna och den statligt finansierade YA-delegationen erbjuder skulle kunna höja kvaliteten i utbildningen och handledningen samt förbättra förutsättningarna för lärandet på arbetsplatserna.

De flesta arbetsgivare upplever att de inte har behov av stöd och hjälp från till exempel partsgemensamma organisationer. Statskontoret bedömer att detta delvis beror på att de inte känner till vad som erbjuds, vilket i sin tur beror på att parterna inte når fram med information till arbetsgivarna. En större insikt om behoven skulle enligt Statskontoret leda till ett ökat användande av det stöd som finns.

Regeringen bör förbättra förutsättningarna för YA-delegationen

Ungdomar som anställs med stöd för yrkesintroduktion skrivs automatiskt in på Arbetsförmedlingen. Med detta följer att de sekretessbestämmelser som gäller för ungdomarna även omfattar de arbetsgivare som anställer. Externa aktörer, såsom YA-delegationen, får därmed inte tillgång till uppgifter om vilka arbetsgivare som har anställt med stöd. Sekretessen utgör ett hinder för YA-delegationens arbete med främjandeinsatser som bland annat syftar till att ge arbetsgivare stöd och information om utbildning och handledning.

Enligt YA-delegationen kan problemet lösas genom en samtyckesblankett för hävande av sekretess från arbetsgivare som anställer på yrkesintroduktionsavtal. Ett eventuellt samtycke skulle då hanteras i samband med ansökningsförfarandet. Statskontoret bedömer att detta är en framkomlig väg.

Statskontoret lämnar följande rekommendation till regeringen:

  • Regeringen bör se över möjligheten att låta YA-delegationen ta del av information om arbetsgivare som beviljas stöd för yrkesintroduktionsanställningar av Arbetsförmedlingen.
Om offentlig sektor 28
Statsförvaltningen efter 20 år i EU

I antologin Statsförvaltningen efter 20 år i EU beskriver forskare och praktiker samspelet mellan EU och den svenska statsförvaltningen.

2016:10
Folkbildningen. En utvärdering utifrån syftena med statsbidraget. Delrapport

Statskontoret har ett uppdrag att utvärdera folkbildningen utifrån de fyra syftena med statsbidraget. I denna delrapport har vi gjort fallstudier av allmän kurs på folkhögskolan och studiecirklar riktade till nysvenskar.

Sammanfattning av Folkbildningen. En utvärdering utifrån syftena med statsbidraget. Delrapport

Statskontoret har regeringens uppdrag att göra en samlad utvärdering av folkbildningen. Det finns fyra syften för statsbidraget till folkbildningen, och det är utifrån dessa som vi har genomfört utvärderingen. Den här rapporten är en delrapport – slutrapporten kommer vi att lämna senast den 18 april 2018.

Folkbildningen består av verksamhet i studieförbund och i folkhögskolor. År 2015 fördelade Folkbildningsrådet 3,4 miljarder kronor i statsbidrag till tio studieförbund och 151 folkhögskolor. Folkbildningsrådet är en ideell organi­sa­­tion som representerar studieförbunden och folkhögskolorna. Även SISU Idrottsutbildarna fördelade en del av statsbidraget – 164 miljoner kronor – till folkbildning inom idrotten.

De fyra syftena med statsbidraget är att

  1. stödja verksamhet som bidrar till att stärka och utveckla demokratin
  2. bidra till att göra det möjligt för en ökad mångfald människor att påverka sin livssituation och skapa engagemang att delta i samhällsutvecklingen
  3. bidra till att utjämna utbildningsklyftor och höja bildnings- och utbild­nings­nivån i samhället
  4. bidra till att bredda intresset för och öka delaktigheten i kulturlivet.

Vi kommer i fortsättningen att benämna syftena demokratisyftet, påverkans- och mångfaldssyftet, utbildnings- och bildningssyftet samt kultursyftet. Syfte­na är vida och överlappar delvis varandra.

Fokus på allmän kurs och studiecirklar för nysvenskar

Folkbildningen är mycket omfattande och innehållsrik. Vi har inför denna delrapport valt att fokusera på två områden som vi har bedömt som viktiga: allmän kurs på folkhögskolan och studiecirklar med syfte att ge förutsätt­ningar för nysvenskar att delta i samhället. Med nysvenskar avser vi personer som har kommit till Sverige från andra länder. Vi har bland annat genomfört två fallstudier:

  • Fokusgrupper med deltagare respektive lärare på allmän kurs på folkhög­skolan. Allmän kurs riktar sig till dem som inte har fullföljt grundskolan eller gymnasiet.
  • Fokusgrupper med ledare för studiecirklar riktade till nysvenskar. 

Demokratisyftet handlar om att skapa mötesplatser

Både på allmän kurs och i studiecirklar för nysvenskar skapar folkbildningen mötesplatser och tränar deltagarna i tolerans och öppenhet. Deltagarna får även kunskap om hur demokratin fungerar.

Folkhögskorna och studieförbunden har till viss del olika profiler, exempelvis ideologiska. Vi kan se att profilerna har viss betydelse för folkhögskolornas och studieförbundens utbud av såväl kurser och ämnen som samman­sätt­ningen av deltagare.

Påverkans- och mångfaldssyftet är tydligt i våra fallstudier

Både allmän kurs och studiecirklar för nysvenskar bidrar till att deltagarna får bättre självförtroende och mod att aktivt ta del i samhället.

Det finns en mångfald bland folkhögskolans och studieförbundens deltagare både vad gäller utländsk bakgrund och funktionsnedsättningar. Personer födda utomlands är väl representerade bland studieförbundens deltagare, men i olika utsträckning i de olika studieförbunden. De är dock underrepresen­te­ra­de på folkhögskolornas särskilda kurser. På allmän kurs har andelen del­tagare med neuropsykiatriska funktionsnedsättningar ökat.

Allmän kurs bidrar tydligt till utbildnings- och bildningssyftet

Allmän kurs ger deltagarna en andra (eller tredje) chans att bli klara med gymnasiet. Studiecirklar för nysvenskar kan ge deltagarna förutsättningar för vidare studier genom att de till exempel lär sig svenska eller får förebilder för vidare studie bland exempelvis de andra deltagarna. Begreppet bildning kopp­las ibland samman med personlig utveckling, något som våra fallstudier visar att både allmän kurs och studiecirklar för nysvenskar bidrar till.

De senaste åren har antalet antagna studenter vid högskolan, som har antagits på grundläggande behörighet från folkhögskolan, ökat. De utgör dock en liten andel, sex procent, av det totala antalet antagna.

Deltagarna i studiecirklar har i allmänhet en högre utbildningsnivå än befolk­ningen i genomsnitt.

Kultursyftet inte lika synligt i våra fallstudier

Syftet att bidra till att bredda intresset för och öka delaktigheten i kulturlivet framträder inte lika tydligt i våra fallstudier som de andra syftena. På allmän kurs kan det handla om att kursen har en kulturinriktning eller att deltagarna blir erbjudna att gå på konserter, teater eller film. I vår fallstudie var studie­cirklarna för nya svenskar inte primärt inriktade på kulturämnen. Däremot menade cirkelledarna att cirklarna bidrar till en ökad förståelse för den egna och andras kulturer.

Att folkbildningen är tillgänglig på orter som inte har andra kulturinstitutioner är viktigt för kultursyftet. Tillgängligheten till folkhögskolor varierar i landet. Flest deltagare finns i storstadsområdena medan antalet deltagare per invå­nare är störst i Norrbotten, Västerbotten och Blekinge. Det finns minst tre studie­förbund i alla Sveriges kommuner.

Svaga drivkrafter till förändring på systemnivå

I våra fallstudier kan vi se att folkbildningen bidrar till de fyra syftena. Vi menar dock att det finns omständigheter på systemnivå som är viktiga att lyfta fram. På denna nivå finns vissa stelheter inom folkbildningen, som vi bedömer innebär en risk för att folkbildningen inte kommer kunna möta nya behov i samhället på ett tillräckligt effektivt sätt.

De stelheter vi har observerat gör att det finns behov av att analysera i vilken utsträckning folkbildningen följer med i samhällets utveckling och lyckas spegla dagens samhälle. Folkbildningen formades till stora delar under första halvan av 1900-talet. De flesta av studieförbunden har funnits i någon form åtminstone sedan mitten av förra seklet. Några studieförbund har sitt ursprung 100 år tillbaka i tiden eller mer. Även många folkhögskolor har en lång histo­ria. Sammantaget ser vi en risk för att de verksamheter, som utgör folk­bild­ningens olika delar, bättre speglar det samhälle som fanns under första halvan av förra århundradet än det samhället som har vuxit fram under de senaste decennierna.

Statsbidraget är konstruerat på ett sådant sätt att det blir en kamp om resurser. Om ett studieförbund eller en folkhögskola får ett högre bidrag, så måste någon annan få ett lägre. Det innebär att folkhögskolor och studieförbund bevakar sina intressen när ett nytt fördelningssystem ska beslutas. Det innebär även att det finns en tveksamhet till att släppa in nya studieförbund. Sam­man­taget har sättet som fördelningen av statsbidrag till folkhögskolor och studie­förbund sker på hittills inneburit små drivkrafter till förändring.

Den fortsatta utvärderingen

Vi planerar att i den fortsatta utvärderingen gå vidare med de delar av folk­bildningen som vi inte belyser i den här delrapporten. Det handlar framförallt om särskild kurs på folkhögskolan och kulturprogrammen hos både folk­hög­skolor och studieförbund. Vi kommer även att fånga bredden i studieför­bundens verksamhet. Vi planerar också att genom en registerstudie följa upp deltagare på allmän kurs vad gäller sysselsättning, inkomst och övergång till högskola. Vidare har vi för avsikt att ta fram förslag på indikatorer för att följa folkbildningen över tiden.

2016:11
Vård till papperslösa. Slutrapport av uppdraget att följa upp lagen om vård till personer som vistas i Sverige utan tillstånd

Sedan den 1 juli 2013 är landstingen skyldiga att erbjuda papperslösa subventionerad vård. Statskontoret har på uppdrag av regeringen följt upp hur landstingen tillämpar det nya regelverket.

Sammanfattning av Vård till papperslösa. Slutrapport av uppdraget att följa upp lagen om vård till personer som vistas i Sverige utan tillstånd

Sedan den 1 juli 2013 är landstingen skyldiga att erbjuda papperslösa perso­ner över 18 år hälso- och sjukvård och tandvård som inte kan anstå. Kostna­derna för denna vård och läkemedel som skrivs ut i samband med vården är subventionerade. Barn under 18 år ska erbjudas vård på motsvarande villkor som gäller för bosatta barn. (1)

Statskontorets uppdrag

Statskontoret har fått i uppdrag av regeringen att analysera hur lagen om vård till papperslösa har implementerats och hur den tillämpas. I uppdraget har det ingått att kartlägga

  • i vilken omfattning papperslösa har erbjudits hälso- och sjukvård
  • vilka åtgärder som har vidtagits för att hälso- och sjukvårdspersonal ska känna till regelverket
  • hur statliga myndigheter och landstingen har arbetat med att utveckla regelverk, vägledningar och rutiner för att underlätta för vården att efter­leva lagstiftningen
  • om hälso- och sjukvårdens sekretessregler och polisens arbete med att söka efter papperslösa har påverkat möjligheten att söka vård
  • vilka konsekvenser regelverket har för migrationen till Sverige.

De flesta papperslösa erbjuds vård i enlighet med vad lagen föreskriver

Statskontorets övergripande slutsats är att de flesta papperslösa som söker vård också erbjuds hälso- och sjukvård, tandvård och läkemedel i enlighet med vad lagen föreskriver. Statskontorets uppföljning visar samtidigt att det finns vissa hinder och brister i vården till papperslösa. Den största risken för att papperslösa inte erbjuds vård i enlighet med lagstiftningen är att vård­personalen har bristande kunskap om lagen.

De intervjuer som Statskontoret har genomfört med frivilligorganisationer, landsting och statliga myndigheter visar tillsammans med vårt övriga arbete att tillämpningen av lagen i huvudsak fungerar väl. Under 2015 registrerades nästan 30 000 besök av papperslösa i vården. Det är en ökning med 56 procent jämfört med 2014. Även om vård till papperslösa utgör en liten del av den samlade vården kan Statskontoret konstatera att landstingen erbjuder pappers­lösa en betydande vårdinsats. Sex landsting erbjuder fullständig vård till papperslösa, det vill säga mer vård än vad lagen kräver.

Informationsinsatser för bättre efterlevnad av lagen

Statskontoret bedömer att kunskapen om lagen behöver förbättras. Vår enkät till allmänläkare i primärvården indikerar att dessa har begränsad kännedom och kunskap om lagen. Sju av tio läkare uppger att de har hört talas om lagen, men inte känner till den så väl. Vidare tyder erfarenheterna hos frivillig­orga­nisationer på att kunskapen om lagen kan förbättras i hela vårdkedjan, från personalen i receptionen till sjuksköterskor och läkare.

Statskontoret anser att landstingen och staten kan göra mer för att underlätta för vården att efterleva lagen. Det behövs framför allt mer kunskap om vilka som omfattas av lagen, vad som avses med begreppet vård som inte kan anstå samt rutiner vid förskrivning av läkemedel. Statskontoret rekommenderar lands­tingen att genomföra utbildningsinsatser och vidareutveckla sina rikt­linjer och vägledningar. Vidare rekommenderar Statskontoret Socialstyrelsen att, som komplement till landstingens insatser, ta fram en handbok med tips till olika personalgrupper om vad som är viktigt att tänka på när papperslösa söker vård.

Lagen behöver bli tydligare om när EU-medborgare ska få vård som papperslösa

Efter det att lagen infördes har antalet så kallade utsatta EU-medborgare som vistas i Sverige ökat betydligt. Statskontoret konstaterar att landstingen gör olika tolkningar av vilken skyldighet de har att erbjuda denna grupp vård som papperslösa. Vissa landsting erbjuder utsatta EU-medborgare subventionerad vård medan andra har som policy att ta ut en avgift för hela vårdkostnaden. Statskontoret anser att det är en principiellt viktig fråga huruvida EU-med­borgare ska ha tillgång till subventionerad vård i Sverige. Enligt Social­styrel­sen saknas det underlag i lagens förarbeten för att ta fram en tydlig vägledning av hur lagen ska tolkas. Statskontoret föreslår därför att regeringen förtydligar vad som avses med beskrivningen i lagens förarbeten om det ”… inte [är] uteslutet att [lagen] i enstaka fall kan komma att bli tillämplig även på unionsmedborgare.” De oklarheter som nu finns kring detta innebär en risk för att vårdsökande felaktigt nekas eller felaktigt ges subventionerad vård.

Statsbidraget täcker landstingens kostnader

Landstingen har hittills överkompenserats för åtagandet att erbjuda vård till papperslösa. Under 2015 motsvarade landstingens vårdkostnader hälften av det statsbidrag på 300 miljoner kronor som landstingen får. Kostnaderna har ökat sedan lagen infördes. Mellan 2014 och 2015 ökade landstingens kostna­der från 100 till 150 miljoner kronor. Statskontoret bedömer att kostnaderna kommer att fortsätta att öka de närmaste åren. Den främsta orsaken till det är att 180 000 personer är inskrivna i Migrationsverkets mottagningssystem, och att en del av dem som får avslag på sin asylansökan kommer att stanna kvar i Sverige som papperslösa. Statskontoret anser mot bakgrund av detta att regeringen inte bör minska nivån på statsbidraget.

Statskontoret bedömer att kostnaderna framför allt kommer att öka i landsting med stora städer där det är lättare att leva som gömd. Under 2015 stod Stockholms läns landsting för 56 procent av de samlade kostnaderna. Stock­holm var också det enda landsting som samma år inte fick full ekonomisk kom­pensation från staten. Statskontoret föreslår att regeringen ändrar den metod som används för att fördela statsbidraget mellan landstingen så att det bättre motsvarar landstingens faktiska kostnader. I dag fördelas bidraget endast utifrån antalet bosatta i landstingen.

Liten risk att bli upptäckt av polisen i vården

Statskontoret bedömer att polisens arbete med att söka efter papperslösa inte utgör ett avgörande hinder för att söka vård. Uppföljningen visar att polisen sällan söker efter papperslösa i vården. Det anses inte effektivt och uppfattas dessutom som känsligt. Statskontoret har inte heller fått några indikationer på att det är vanligt förekommande att vårdpersonal bryter mot sin tystnadsplikt genom att tipsa polisen om att papperslösa söker vård. Statskontoret kan inte bedöma i vilken utsträckning papperslösa avstår från att söka vård på grund av att de är rädda för att bli upptäckta av polisen. Det faktum att papperslösa under 2015 gjorde mer än 30 000 besök i vården visar dock att många bedömer att det är säkert för dem att söka vård.

Lagen har ingen nämnvärd betydelse för migrationen

Lagen har enligt Statskontorets bedömning ingen nämnvärd betydelse för migra­tionen till Sverige. För dem som kommer till Sverige för att leva som papperslösa är det sannolikt i första hand tillgången till någon form av nätverk som kan förmedla arbete, försörjning och bostad som avgör valet av land. Till­­gången till subventionerad vård kan dock i enstaka fall locka vårdbe­hövan­de att söka sig till Sverige. Statskontoret bedömer att risken för att lagen skulle missbrukas på detta sätt är störst när det gäller personer som kan ta sig till Sverige på legala vägar eller röra sig fritt inom EU.

Statskontoret bedömer att lagen även har marginell betydelse för hur länge papperslösa vistats i landet. Livet som papperslös är hårt för de flesta och valet att stanna kvar i Sverige styrs i första hand av hur villkoren i hemlandet ser ut. För ett fåtal som blir allvarligt sjuka i Sverige kan dock möjligheten att få vård bidra till en längre vistelsetid i landet.

Statskontorets förslag och rekommendationer

Förslag till regeringen

  • Ta initiativ till att lagstiftningen preciseras så att det blir tydligt vad som avses med att det inte är uteslutet att lagen i enstaka fall kan komma att bli tillämplig på EU-medborgare.
  • Ändra den metod som används för att kompensera landstingen för deras kostnader för att erbjuda vård till papperslösa så att statsbidraget fördelas på ett sätt som bättre motsvarar landstingens faktiska kostnader.
  • Ge Socialstyrelsen i uppdrag att undersöka om samordningsnummer även kan användas för att registrera vård till papperslösa som har fått avslag på sin asylansökan, förutsatt att detta införs för asylsökande.
  • Överväg att ändra lagstiftningen så att förbrukningsmaterial som är nöd­vändiga för att fullfölja vård subventioneras enligt motsvarande villkor som gäller för läkemedel.

Rekommendationer till Socialstyrelsen

  • Ta fram en handbok med tips som kan användas i vården och som beskri­ver vad som är viktigt att tänka på när papperslösa söker vård.
  • Ta fram en webbutbildning riktad till vårdpersonal samt information till papperslösa särskilt anpassad för att kunna spridas via sociala medier.

Rekommendationer till landstingen

  • Vidareutveckla de rutiner som finns för att registrera vård med hjälp av reservnummer.
  • Ge personalen utbildning och information om vad lagen om vård till papperslösa innebär och hur den ska tillämpas.
  • Vidareutveckla de riktlinjer och vägledningar som beskriver vad som gäller när papperslösa söker vård.
  • Förbättra möjligheten för vårdpersonalen att få ett kollegialt stöd i frågor som rör tillämpningen av begreppet vård som inte kan anstå.
  • Utnyttja frivilligorganisationernas kontakter med papperslösa för att spri­da information om papperslösas möjligheter till vård.

Rekommendation till Sveriges Kommuner och Landsting

  • Följ upp hur landstingens kostnader för att erbjuda vård till papperslösa utveck­­las framöver. Detta skulle kunna samordnas med den uppföljning som Sveriges Kommuner och Landsting gör i dag av landstingens kostnader för att erbjuda vård till asylsökande.

Lag (2013:407) om hälso- och sjukvård till vissa utlänningar som vistas i Sverige utan nödvändiga tillstånd.

2016:9
Myndighetsanalys av Bolagsverket

Statskontoret har analyserat verksamheten vid Bolagsverket enligt modellen för myndighetsanalyser. Bolagsverket är en central förvaltningsmyndighet för företagsregistrering, som bland annat registrerar nya företag, hanterar registerändringar och tar emot årsredovisningar. Verksamheten finansieras till 95 procent med avgifter.

Sammanfattning av Myndighetsanalys av Bolagsverket

På uppdrag av regeringen har Statskontoret analyserat Bolagsverket enligt modellen för myndighetsanalyser. Vi har översiktligt gått igenom myndighetens förutsättningar, verksamhet, resultat och utmaningar. I vårt uppdrag har även ingått att bedöma hållbarheten över tid för Bolags­verkets nuvarande finansieringsmodell samt vissa övriga särskilda frågor.

Bolagsverket är en central förvaltningsmyndighet för företagsregistre­ring. Bolagsverket är till cirka 95 procent avgiftsfinansierat, men har också ett årligt anslag för vissa uppgifter. Myndigheten har cirka 550 anställda och verksamheten är lokaliserad till Sundsvall. 

Bolagsverket lyckas väl

Statskontorets samlade bedömning är att Bolagsverket utför sitt uppdrag på ett bra sätt. Det gäller i verksamhetens samtliga delar.

  • I uppdraget som registreringsmyndighet uppnår Bolagsverket goda resultat, med undantag för handläggningstiden för årsredovisningar. Över tid når myndigheten i huvudsak lägre styckkostnader och ökad digital tillgänglighet för kunder och intressenter. Detta samtidigt som både Bolagsverkets arbetsuppgifter och antalet ärenden har blivit fler.
  • I uppdragsverksamheten säljer Bolagsverket framför allt grund­infor­mation om företag. Det finns stor efterfrågan på denna infor­ma­tion. Verksamheten bedrivs överlag på ett sätt som inte otill­bör­ligt konkurrerar med de alternativ som finns på marknaden.
  • I utvecklings- och samverkansrollen är Bolagsverket en engagerad, drivande och aktiv myndighet. Det har bidragit till ett viktigt arbete för att driva på utvecklingen mot e-förvaltning. Statskontoret note­rar dock att det i Bolagsverkets resultatredovisning inte på ett tyd­ligt sätt framgår vilka resultat och effekter som myndigheten uppnår inom denna verksamhet.

Våra bedömningar av de särskilda uppdragsfrågorna

Finansieringsmodellens hållbarhet över tid

Statskontoret bedömer att Bolagsverkets finansieringsmodell har funge­rat bra hittills. Modellen har flera fördelar och vi ser inga formella hinder eller skäl som talar emot en fortsatt tillämpning av dagens finansie­rings­modell.

Modellen har dock även vissa nackdelar. För att åtgärda dessa kan det finnas skäl för regeringen att göra en finare indelning av avgiftsområden i Bolagsverkets regleringsbrev och att överväga ett förvaltningsanslag för att täcka kostnader som inte ryms i myndighetens avgiftskalkyl. Alter­nativt kan särskilda anslag ges för enskilda uppgifter som rege­rings­uppdrag, kombinerat med möjligheten att ta upp lån för investe­ringar.

Bolagsverkets arbete med förenkling och digital tillgänglighet

Statskontoret bedömer att Bolagsverket är duktiga på och har kommit långt i arbetet med att förenkla och bli digitalt tillgängliga för kunderna. 

Bolagsverkets arbete och planering för nöjda kunder

Bolagsverket har över lag nöjda kunder och dessutom utvecklade system för att hämta in kundsynpunkter.

Bolagsverkets ansvar enligt myndighetsförordningen

Bolagsverkets arbete med att utveckla och effektivisera verksamheten är både aktivt och engagerat. Enligt Statskontoret talar inget för att myn­dig­heten i detta arbete, eller i sina kontakter med regeringen, skulle brista i sitt ansvar att enligt myndighetsförordningen se till att verksam­heten bedrivs effektivt och enligt gällande rätt.

Bolagsverkets egeninitierade verksamhet

Statskontoret bedömer att Bolagsverkets egeninitierade verksamhet är begränsad. Vad som ska menas med egeninitierad verksamhet är dock inte givet, eftersom detta begrepp saknar en allmänt vedertagen defini­tion.

Faktorer av särskild betydelse för rättssäkerhet

Statskontoret bedömer att Bolagsverket är uppmärksamt i sitt arbete med att säkerställa att myndighetens information inte tillgängliggörs i strid mot lagskyddade intressen. Myndigheten har som ambition att göra så mycket information som möjligt tillgänglig för vidare användning. Den har kommit längre än många andra myndigheter i detta arbete.

Utmaningar för framtiden

Statskontoret har identifierat ett flertal områden som Bolagsverket och regeringen behöver utveckla för att myndigheten ska kunna uppfylla sitt uppdrag framöver. Här vill vi särskilt nämna följande utmaningar.

Regeringens styrning och Bolagsverkets kommunikation kan bli tydligare

Regeringen har på ett detaljerat sätt reglerat Bolagsverkets grundupp­drag i instruktionen och olika registerförfattningar. Däremot styr rege­ringen inte Bolagsverket särskilt mycket på årlig basis.Endast en mycket liten del av verksamheten finansieras av anslag och regeringen har inte uttalat några särskilda riktlinjer för hur avgifterna ska bestäm­mas.

Enligt Statskontoret kan det finnas skäl för regeringen att ytterligare klargöra omfattningen av Bolagsverkets uppdrag, i synnerhet avseende samverkans- och utvecklingsrollen. Därmed skulle det också bli lättare att avgöra vad som är egeninitierat i verksamheten.

Att vissa oklarheter tycks råda om inriktningen och omfattningen på Bolagsverkets uppdrag beror dock delvis också på myndighetens eget agerande. Bolagsverket bör bli tydligare i sin kommunikation med Näringsdepartementet, till exempel genom att utveckla redovisningen av samverkans- och utvecklingsverksamheten i syfte att lyfta fram vilka resultat och effekter som man uppnår.

Finansiering och uppdrag avseende myndighetssamverkan bör klaras ut

Tillsammans med andra statliga myndigheter bedriver Bolagsverket en rad uppdrag och projekt med syftet att utveckla myndig­hets­gemen­sam­ma lösningar, till exempel ett gemensamt uppgiftslämnande. Finansie­ringen av detta arbete bygger dock i dag mycket på att myndigheterna kommer överens sinsemellan.

Statskontoret bedömer att vissa åtgärder bör göras för att denna samver­kan ska kunna komma vidare. En tydligare ansvarsfördelning bör ska­pas, liksom mer etablerade former för att finansiera verksamheten.

Regeringen bör besluta om finansieringen av investeringsbehov

Bolagsverket står inför behov av att investera i modernisering och utveck­ling av bland annat it-system. Kostnaderna för dessa extra sats­ningar är dock relativt begränsade jämfört med myndighetens ordinarie verksamhetsutveckling. Enligt Statskontoret borde finansieringen därför inte vara ett avgörande problem. Den finansieringslösning Bolagsverket tänker sig – att använda sitt ackumulerade överskott – kräver dock rege­ringens godkännande. Vi menar att regeringen både kan och bör fatta beslut tämligen omgående.

Bolagsverket står inför en omställning av personal och kompetens

Bolagsverket står inför behov av att ställa om personal och kompetens, som ett led i utvecklingen av e-förvaltningen mot en mer digital verk­sam­het. Bolagsverket har en systematisk plan för detta. Statskontoret bedömer därför att risken är liten att omställningen blir ett stort problem för myndigheten.

2016:8
Statliga myndigheters lokalisering. Ett samlat underlag

Statskontoret har tagit fram ett samlat underlag om statliga myndigheters beslut om lokalisering. Statskontoret har också haft i uppdrag att föreslå utgångspunkter som kan vara vägledande för arbetet med statliga myndigheters lokalisering.

Sammanfattning av Statliga myndigheters lokalisering. Ett samlat underlag

Statskontoret har på uppdrag av regeringen tagit fram ett samlat underlag om statliga myndigheters beslut om lokalisering. I rapporten lämnar vi förslag på utgångspunkter som kan vara vägledande för statliga myndigheters arbete med frågor om som rör lokalisering. Utgångspunkterna har tagits fram med stöd i våra empiriska undersökningar och utifrån gällande författningskrav som ställs på myndigheter.

I rapporten redovisas en kartläggning av den statliga närvaron lokalt och regionalt. Vidare analyseras statliga myndigheters beslut om lokalisering och myndigheters samverkan och koordinering vid beslut om lokalisering.

I rapporten redovisas också en studie av betydelsen av statliga myndigheters beslut om lokalisering för den lokala och regionala arbetsmarknaden. Vi redovisar även en undersökning av medborgarnas uppfattningar om statlig närvaro lokalt och regionalt.

Statskontorets förslag till utgångspunkter som kan vara vägledande för statliga myndigheters lokalisering

  • Myndigheternas lokalisering kan vara angiven av regeringen genom myndigheternas instruktion. Om inte, är det en fråga för myndigheternas ledning att besluta om.
  • Beslut om lokalisering inom myndigheterna bör fattas av myndighetens ledning. Beslutet bör baseras på en samlad konskevensanalys som doku­men­teras.
  • Myndigheternas lokalisering ska utgå från myndighetens uppdrag, som anges i instruktion, verksamhetsspecifika författningar och reglerings­brev.
  • Myndigheterna ska vid beslut om lokalisering utgå från myndighets­för­ordningens krav att bedriva verksamheten effektivt och hushålla med sta­tens medel. Samma krav ställs i förordningen om statliga myndig­heters lokalförsörjning.
  • Myndigheterna ska vid beslut om lokalisering utgå från de krav på service­givande som verksamheten ställer.
  • Myndigheterna bör överväga nya former för sin fysiska service för att möta den demografiska utvecklingen.
  • Myndigheterna ska vid beslut om lokalisering ta hänsyn till regional till­växt.
  • Myndigheterna bör inför beslut om lokalisering samråda med länsstyrel­sen och andra relevanta statliga myndigheter.
  • Myndigheterna bör beakta att geografiska kluster av myndigheter kan skapa regionala arbetsmarknads­effekter och underlätta myndigheternas kompetens­försörjning.
  • Myndigheterna bör överväga om de tillsammans med andra myndigheter på sikt har förutsättningar att skapa nya geografiska kluster av myndig­heter utifrån regionala tillväxtbehov.
  • Myndigheterna bör fortsätta att utveckla sin digitala service eftersom den är geografiskt oberoende.
  • Myndigheterna bör beakta att digitaliseringen kan göra verksamhet geo­gra­fiskt oberoende.

Regeringen sätter ramarna för myndigheternas lokalisering

  • Regeringen har det samlade ansvaret för statliga myndigheters lokali­se­ring och bör följa utvecklingen.
  • Regeringen bör ge Statistiska centralbyrån i uppdrag att komplettera det allmänna myndighetsregistret med uppgifter om var statliga myndigheter är lokaliserade.
  • Regeringen kan ange lokalisering för hela eller delar av myndigheter genom deras instruktioner.
  • Regeringen kan utvidga myndigheternas möjligheter att ta regional hän­syn genom ändring i myndighetsförordningen.
  • Regeringen bör välja formella styrmedel i frågor om myndigheters loka­li­sering, eftersom myndighetens lokalisering har en omfattande påverkan på dess verksamhet.

Den statliga närvaron varierar över landet

År 2014 arbetade 235 000 personer i statliga myndigheter. Staten finns repre­sen­terad i alla län och i 265 av landets kommuner. 60 procent av myndig­heterna har sitt huvudkontor i Stockholms län. De statliga arbetsplatserna finns ofta på större orter.

I absoluta tal minskade antalet statliga arbetstillfällen mest på de minsta tätorterna, det vill säga tätorter med en befolkning upp till 10 000 invånare. Totalt försvann 133 arbetsställen på dessa orter under perioden 2008 till 2014.

Flest statliga anställda finns i Stockholms län, Västra Götalands län, Skåne län och i Uppsala län. 72 procent av de anställda har högre utbildning.

Relateras antalet statligt anställda på länsnivå till befolkningen i länet är andelen statligt anställda högst i Uppsala län, Norrbottens län och Stockholms län. Lägst är andelen i Kalmars län, Jönköpings län och Kronobergs län.

Andelen statligt förvärvsarbetande har ökat i städer med minst 50 000 invåna­re under perioden 2008 till 2014. Andelen statliga jobb i tätorter över 50 000 invånare har ökat i något högre grad jämfört med andra sektorer och i jäm­förelse med andelen av befolkningen som bor på dessa orter. 

Antalet servicearbetsställen har minskat under perioden 2008 till 2014, men finns i en majoritet av kommunerna. Ofta finns dessa arbetsplatser i kommu­ner som kan anses utgöra länscentra i respektive län.

Staten har i många delar av landet stor betydelse för att personer med högre utbildning ska kunna få kvalificerade arbeten. Högst andel kvalificerad arbets­kraft som har staten som arbetsgivare finns i Uppsala län, Gotlands län och i Västerbottens län.

Statskontoret bedömer att det finns ett behov av uppdaterade och samlade data om var statliga myndigheter är lokaliserade. Statskontoret föreslår att rege­ringen ger Statistiska centralbyrån i uppdrag att komplettera det allmänna myndighetsregistret med uppgifter om var statliga myndigheter är lokalise­ra­de.

Statliga myndigheters beslut om lokalisering kan förklaras av myndighetens uppdrag

Statskontorets analys visar att statliga myndigheter sällan fattar beslut om lokalisering i sig. Lokalisering är snarare resultatet av andra beslut som myn­digheten fattar.

Myndigheternas lokalisering motiveras utifrån myndighetens uppdrag och ekonomiska förutsättningar. Myndigheterna bedömer att lokal närvaro har minskande betydelse för att myndigheten ska kunna uppfylla sin service­skyl­dig­het, på grund av digitaliseringen.

Myndigheters samverkan om lokalisering sker ofta sent i beslutsprocessen

Myndigheter ska enligt förordningen om regionalt tillväxtarbete samråda med länsstyrelsen inför beslut om lokalisering. Enbart ett fåtal statliga myn­dig­heter har erfarenheter från samråd med länsstyrelser och kommuner i sam­band med beslut om att flytta verksamheter och arbetsställen. Om samverkan sker är det ofta sent i processen.

En förklaring är att myndigheternas roll i det regionala tillväxtarbetet inte väger lika tungt som andra krav när statliga myndigheter avgör hur verk­sam­heten ska organiseras.

Statskontoret menar att myndigheter bör samråda med länsstyrelsen och andra berörda statliga myndigheter inför förändring av myndighetens loka­lisering. Statskontoret bedömer att länsstyrelsernas inarbetade roll som initia­tiv­tagare till olika former av samråd, samverkan och utbyte av erfarenheter gör dem till en naturlig samrådspartner till de andra statliga myndigheterna.

Små arbetsmarknadseffekter av lokalisering

Statskontorets analys visar att lokalisering av statliga myndigheter ger små effekter på den lokala och regionala arbetsmarknaden.  Tillskottet av arbets­tillfällen blir således ungefär det antal som lokaliseras till myndigheterna.

Även om lokaliserade arbetsställen är relativt stora och tillhör de största enskilda arbetsgivarna i respektive region är detta sällan tillräckligt för att åstadkomma en radikal effekt på arbetsmarknaderna, till exempel genom att fungera som noder i ett växande kluster av verksamheter runt myndigheterna.

Medborgarna värderar myndigheters service högst

I kontakterna med myndigheter anser många medborgare att det viktigaste är att ärenden handläggs snabbt och att man får svar på sina frågor. Medborgare på mindre orter önskar i något högre grad än storstadsbor kunna besöka myn­digheterna fysiskt. Även personer med utländsk bakgrund vill i högre grad kunna besöka myndigheters kontor för att kunna få hjälp med sina ärenden.

Vår medborgarundersökning visar att många medborgare föredrar att ta del av myndigheternas servicegivande digitalt framföra att besöka myndigheten personligen. Myndigheterna bör därför fortsätta att utveckla sitt digitala servicegivande. Digital service är ofta kostnadseffektiv och ger möjlighet att förse medborgare med likvärdig service över hela landet.  Om myndigheten har ett kontor i kommunen så ökar dock sannolikheten för att medborgarna istället väljer besöker myndigheten.

Statskontorets undersökning visar också att medborgare är nästan dubbelt så nöjda med servicen från Arbetsförmedlingen, Försäkringskassan och polisen när myndigheterna har kontor i medborgarens egen kommun.

Vi har även jämfört hur nöjda medborgarna är med tillgängligheten till ser­vice från myndigheterna utifrån om myndigheten har ett kontor eller inte i medborgarens egen kommun. Generellt uppfattar medborgarna att tillgången till livsmedelsbutiker och vårdcentral är viktigare än att myndigheter finns i kommunen där man bor.

Undersökningen visar att det är liten skillnad i uppfattningen om myndig­heters betydelse för den egna kommunen mellan boende i olika typer av kom­muner. På landsbygden ses statliga myndigheter som något mer betydelse­fulla för den egna kommunen, följt av stadsområden och därefter stor­stads­områden.

2016:7
Biståndets samverkan med näringslivet. En analys av rollfördelningen mellan Sida och Swedfund

Statskontoret har utvärderat roll- och arbetsfördelningen mellan Sida och Swedfund när det gäller att genomföra instrumenten för samverkan med näringslivet och innovativa finansieringsformer. I uppdraget har också ingått att pröva mervärdet med ett bilateralt låneinstrument och den mest ändamålsenliga hemvisten för ett sådant instrument.

Sammanfattning av Biståndets samverkan med näringslivet. En analys av rollfördelningen mellan Sida och Swedfund

På uppdrag av regeringen har Statskontoret utvärderat roll- och arbets­för­delningen mellan Sida och Swedfund när det gäller att genomföra instru­menten för samverkan med näringslivet och innovativa finansie­rings­former. I uppdraget har också ingått att pröva mervärdet med ett eventuellt bilateralt låneinstrument och den mest ändamålsenliga hem­visten för ett sådant instrument.

Sida och Swedfund har olika roller

Sida är Sveriges huvudsakliga biståndsmyndighet. Verksamheten hand­lar främst om gåvobaserade insatser, medan samverkan med näringslivet utgör en liten del. För Sida är näringslivssamverkan en av flera arbets­meto­der för att uppnå biståndspolitikens mål och uppfylla sitt uppdrag som biståndsmyndighet. Sida samverkar med näringslivet bland annat utifrån sin allmänna roll att bygga upp fungerande samhälleliga insti­tu­tio­ner och regelverk i utvecklingsländer, men också genom att komplet­tera och underlätta för andra finansiella resurser som bidrar till fattig­doms­bekämpning enligt Sidas instruktion.

Swedfund är ett statligt riskkapitalbolag vars uppdrag är att medverka till att minska fattigdom genom hållbart företagande. Bolaget är Sveriges utvecklingsfinansiär för investeringar i fattiga länder och funge­rar som en direktinvesterande, aktiv ägare i enskilda företag.

Sidas verksamhet är totalt sett betydligt större än Swedfunds. På om­rådet näringslivssamverkan är de två aktörerna dock mer jämnstora. Det gäller för både den ekonomiska omfattningen och det antal personer som arbetar i respektive verksamhet.

Rollfördelningen mellan Sida och Swedfund medför få problem

Statskontoret bedömer att det inte finns något betydande problem med rollfördelningen mellan Sida och Swedfund. De båda aktörerna har i grunden olika ansvarsområden. Deras respektive insatser görs ibland i olika utvecklingsfaser och ibland i samma fas, men oavsett detta har insatserna i huvudsak olika inriktning och karaktär. Det finns också få överlappningar mellan Sidas och Swedfunds instrument. Deras grund­läggande roller kräver i hög grad olika kompetenser och arbetssätt och deras uppdrag utförs dessutom i ganska olikartade kulturer och är väl anpassade för myndighets- respektive bolagsformen.

Samordningen och samarbetet kan förbättras

Samordningen och samarbetet mellan Sida och Swedfund bör kunna förbättras. Det kräver inga organisatoriska förändringar utan kan ske med den nuvarande uppdelningen i en myndighet och ett statligt bolag.

Enligt Statskontoret bör strävan efter förbättrad samverkan utgå från att Sida och Swedfund själva, i en gemensam diskussion, kommer fram till på vilka områden ett utvecklat samarbete bör ske. De samarbetsområden som väljs bör vara sådana där båda parter upplever att det tillför något att samverka.

Statskontoret ser flera möjligheter till ett bättre samarbete. Parterna bör till exempel kunna utbyta information mer regelbundet och ha ett ökat samarbete när nya instrument och arbetssätt utformas. I synnerhet bör Swedfund kunna involveras mer i arbetet med att utforma biståndets resultatstrategier i de fall där det är relevant. Sidas och Swedfunds res­pek­tive samarbeten med strategiska partner bör också kunna samordnas mer. Det kan också finnas skäl att försöka harmonisera definitioner av väsentliga begrepp och eftersträva likartade indikatorer för att mäta och följa upp verksamhetens effekter. Andra möjligheter kan vara att under­lätta utbytestjänstgöring mellan de två aktörerna, att i högre grad sam­utnyttja deras samlade kompetens inom vissa sektorer och att göra fler gemensamma delegationsresor.

Statskontoret vill också betona vikten av tydliga styrsignaler från rege­ringen. Det är väsentligt att Utrikesdepartementet tar en aktiv, styrande roll i den fortsatta utvecklingen för att en förbättrad samverkan ska kan kunna uppnås mellan Sida och Swedfund.

Vissa frågor om ett låneinstrument bör belysas ytterligare

Sida har framfört att det finns en lucka i dagens system för finansiering av biståndsinsatser, som innebär att vissa insatser som har potential att generera återflöden inte blir finansierade eller åtminstone inte blir det på ett optimalt sätt. Sida har därför föreslagit att ett bilateralt låne­instru­ment bör inrättas vid myndigheten.

Statskontoret bedömer visserligen att Sida sannolikt mer än i dag skulle kunna hantera den här luckan med sina nuvarande instrument, det vill säga garantier och gåvobistånd eller andra insatser. Men det räcker knappast för att helt täcka de behov som Sida har pekat på. Storleken på dessa behov kan vi dock inte närmare bedöma. Sida har också visat på situationer där gåvor eller garantier inte skulle utgöra ett fullgott alternativ till ett låneinstrument.

De multilaterala utvecklingsbankerna har rimligen både resurser och kompetens för att täcka de finansieringsbehov som Sida pekar på, om de kan och vill hantera denna typ av lån. Däremot kan de knappast för­väntas att fullt ut ta de hänsyn som Sverige kan tänkas vilja eftersträva. Sannolikt är de också mindre riskbenägna än Sida.

Swedfunds nuvarande låneverktyg kan möjligen utvidgas till att omfatta vissa av de behov som Sida har pekat på. Detta om det handlar om kapitaltillskott till enskilda affärsprojekt av en liknande karaktär som de Swedfund i dag arbetar med. Sannolikt bör en sådan lösning bygga på någon form av samarbete mellan Swedfund och Sida. Det kräver också att Swedfunds ägare ger bolaget ett sådant uppdrag.

Sammantaget bedömer Statskontoret att ett bilateralt låneinstrument kan vara ett värdefullt tillskott till Sidas verktygslåda. Den aktuella arbets­upp­giften framstår heller inte som främmande utifrån vad regeringen anger i Sidas instruktion. Även Sidas mångåriga erfarenhet av närings­livssamverkan och arbete med liknande instrument talar för det.

Innan regeringen kan besluta ifall ett bilateralt låneinstrument eventuellt bör införas, behöver den dock ta ställning i vissa frågor som ytterst berör biståndspolitikens principer. Det gäller dels om det med hänsyn till den stora risken överhuvudtaget är lämpligt att i myndighetsform bedriva låneverksamhet av det slag som Sida beskriver, dels om Swedfund bör kunna ges arbetsuppgifter i sammanhanget. Dessa överväganden borde regeringen kunna göra redan nu. Därefter bör regeringen inhämta det ytterligare beslutsunderlag som kan behövas för att klara ut vissa övriga osäkerheter som för närvarande finns vad gäller verksamhetens omfatt­ning och kostnader samt kompetensfrågor. För det bör Utrikes­depar­tementet ta upp en diskussion med Sida. Eventuellt bör även Swedfund involveras.

2016:6
Myndighetsanalys av Rättsmedicinalverket

Statskontoret har analyserat verksamheten vid Rättsmedicinalverket. Rättsmedicinalverket genomför analyser och undersökningar inom rättsmedicin, rättspsykiatri, rättsgenetik och rättskemi på uppdrag av främst brottsutredande myndigheter.

Sammanfattning av Myndighetsanalys av Rättsmedicinalverket

Statskontoret har på regeringens uppdrag gjort en myndighetsanalys av Rättsmedicinalverket. Vi har översiktligt analyserat myndighetens för­ut­­sättningar, verksamhet och resultat. Dessutom lämnar vi ett antal för­slag till Rättsmedicinalverket.

Rättsmedicinalverket genomför analyser och undersökningar inom rätts­medicin, rättspsykiatri, rättsgenetik och rättskemi på uppdrag av främst brottsutredande myndigheter. Verksamheten finns på nio avdel­ningar på sex platser i landet.

Stabila förutsättningar för att utföra uppdraget

Statskontoret bedömer att regeringen har gett Rättsmedicinalverket sta­bi­la förutsättningar för att utföra sitt uppdrag. Verksamheten är i hög grad författningsreglerad och uppdraget har till stora delar varit oför­ändrat sedan myndigheten bildades 1991. Myndigheten har också under den senaste femårsperioden överlag fått de anslagsmedel den har begärt. Jämfört med andra myndigheter i rättsväsendet har Rätts­medicinal­verket därmed fått förhållandevis stora anslagsökningar.

Rättsmedicinalverket har överlag uppnått goda resultat

Statskontorets övergripande bild är att Rättsmedicinalverket i allt väsent­­ligt fullgör sitt uppdrag. Verksamheten är i huvudsak uppdrags­styrd och målgrupperna är på det hela taget nöjda med de tjänster och den service myndigheten levererar. Myndigheten behöver dock mer systematiskt följa upp uppdragsgivarnas behov och krav på verk­sam­heten.

Rättsmedicinalverket har ett relativt konstant inflöde av ärenden från år till år. Statskontoret anser att verksamhetsområdena rättskemi, rätts­gene­tik och rättspsykiatri uppvisar förhållandevis goda handläggnings­tider. Däremot har handläggningstiderna för obduktioner inom den rätts­medicinska verksamheten ökat under de senaste åren. Det beror till viss del på myndighetens beslut att utföra fler rättsintyg i egen regi i stället för av kontrakterade läkare. Det finns dock stora skillnader i hand­lägg­nings­tiderna för obduktioner mellan de olika rättsmedicinska avdel­ningar­na.

Utrymme för samordningsvinster inom verksamheten

Statskontoret bedömer att Rättsmedicinalverket behöver bli bättre på att ta tillvara samordningsvinster inom myndigheten genom att nyttja gemen­samma resurser i form av personal och kompetens.

Statskontoret anser särskilt att det finns effektiviseringspotential inom den rättsmedicinska verksamheten genom förändrade arbetssätt, gemen­sam ärendehantering och genom att se över vilka servicenivåer som är rimliga utifrån uppdragsgivarnas behov. Den nuvarande organiseringen, med en decentraliserad och geografiskt spridd organisation, har för­svårat samordningen av verksamheten. Statskontoret bedömer att avsak­naden av verksamhetsområdeschefer med beslutsmandat för de rätts­medicinska respektive de rättspsykiatriska avdelningarna har varit ett avgörande hinder för en effektiv samordning.

Samordningen behöver prioriteras i utvecklingsarbetet

Rättsmedicinalverkets nya ledning bedriver för närvarande flera insatser för att utveckla den interna styrningen som tidigare har varit eftersatt. Statskontoret anser dock att ledningen tydligare behöver prioritera mellan sina insatser och främst stärka samordningen inom de rätts­medi­cinska och rättspsykiatriska verksamheterna. Utöver att effektivisera verksamheten ser vi att en ökad samordning även kan utveckla kvalitets­säkringen av bedömningarna i verksamhetens utlåtanden.

Statskontoret vill särskilt lyfta fram att det i en expertorganisation som Rättsmedicinalverket är viktigt att involvera medarbetare i det fortsatta utvecklingsarbetet för att insatserna ska få genomslag i verksamheten. Rättsmedicinalverket behöver vidare städa upp i det stora antalet styr­doku­ment som finns på myndigheten.

Behov av helhetsgrepp om kompetensförsörjningen

Statskontorets bild är att Rättsmedicinalverket till viss del har åtgärdat bristen på specialistläkare som tidigare fanns i myndigheten. Det är viktigt att Rättsmedicinalverket även fortsättningsvis arbetar strategiskt med att säkra läkarbemanningen. Under 2014 ökade också rättsläkarnas arbetsbelastning till följd av myndighetens beslut att genomföra fler rättsintyg i egen regi. Statskontoret anser dock att myndigheten behöver ta ett helhetsgrepp kring kompetensförsörjningen för samtliga personal­kategorier i verksamheten. Kompetent personal är en avgörande faktor för att Rättsmedicinalverket även fortsättningsvis ska uppnå goda resul­tat.

Forskningens olika funktioner behöver bli tydligare

Rättsmedicinalverket behöver förtydliga vilka olika funktioner den egna forskningen ska fylla. Det gäller dels hur forskningen ska vara ett stöd till kärnverksamheten, dels hur forskningen kan användas för att rekry­tera och behålla personal. Utifrån detta kan myndigheten sedan klargöra forskningens roll och utrymme i relation till kärnverksamheten.

Statskontorets förslag

Statskontoret föreslår att Rättsmedicinalverket

  • ser över myndighetens organisationsstruktur, processer och arbets­sätt i syfte att förbättra samordningen mellan avdelningarna
  • överväger möjligheten att tillsätta gemensamma verksamhets­chefer för rättspsykiatri respektive rättsmedicin
  • ser över möjligheten till att inrätta en gemensam ärendehantering inom rättsmedicin respektive rättspsykiatri
  • systematiskt följer upp uppdragsgivarnas uppfattningar om verk­sam­heten
  • rensar och uppdaterar myndighetens styrdokument
  • aktivt involverar medarbetarna i det pågående utvecklingsarbetet
  • ser över det framtida behovet av samtliga yrkesgrupper på myndig­heten och analyserar hur personalsammansättningen och kompe­ten­sen kan utvecklas
  • ser över hur hanteringen av rättsintyg kan utvecklas i förhållande till läkarbemanningen och övriga uppdrag på myndigheten
  • tydliggör forskningens olika funktioner för myndigheten, och ut­i­från det klargör forskningens roll och utrymme i relation till kärn­verksamheten
2016:5
Analys av Arbetsförmedlingens interna styrning och utvecklingsarbete

Statskontoret har analyserat Arbetsförmedlingens styrning och uppföljning samt bedömt myndighetens pågående utvecklingsarbete. Statskontoret drar i denna rapport slutsatsen att Arbetsförmedlingens styrning och uppföljning utvecklas åt rätt håll, men att det finns betydande kvarstående förbättringsbehov.

Sammanfattning av Analys av Arbetsförmedlingens interna styrning och utvecklingsarbete

Statskontoret har på regeringens uppdrag analyserat Arbetsförmedlingens interna ledning, styrning och uppföljning. I uppdraget har ingått att analysera möjligheter och risker i Arbetsförmedlingens pågående utvecklingsarbete. Uppdraget har även innefattat att analysera ändamålsenligheten och utvecklingsbehoven i myndighetens interna styrning.

Statskontorets sammanfattande bedömning

Statskontoret bedömer att Arbetsförmedlingens pågående utvecklingsarbete har en relevant inriktning och är väl förankrat inom myndigheten. Utvecklingsarbetet är dock omfattande och Statskontoret ser vissa risker när det gäller Arbetsförmedlingens förmåga att genomföra alla delar enligt tidsplan. Det gäller särskilt inom IT-utvecklingen och anpassningen av kontorsnätet.

Statskontoret bedömer också att Arbetsförmedlingens interna ledning, styrning och uppföljning utvecklas åt rätt håll, men att det finns betydande kvarstående förbättringsbehov. Arbetet med att minska den detaljerade styrningen och öka delegeringen av verksamhetsansvar är steg i rätt riktning. Dessa förändringar ställer dock höga krav på att Arbetsförmedlingen samtidigt motverkar uppkomsten av omotiverade lokala skillnader i verksamheten, stärker personalens kompetens och utvecklar arbetet med uppföljning och analys.

Många tidigare brister på väg att rättas till

Statskontorets analys bekräftar i huvudsak Arbetsförmedlingens egen bild av tidigare brister i ledning, styrning och uppföljning. Bland annat saknade Arbetsförmedlingen tidigare långsiktighet i, och tillräcklig helhetssyn på, den interna styrningen. Arbetsförmedlingen bedrev inte heller någon systematisk uppföljning och analys av verksamheten vilket innebar att lärdomar inte i tillräcklig utsträckning fångades upp.

Arbetsförmedlingen har vidtagit eller planerar att vidta en rad olika åtgärder för att komma till rätta med de identifierade bristerna. Bland annat har styrningen blivit mer sammanhållen i och med att verksamhetsplaneringsprocessen har fått en mer samordnande roll för myndighetens medelstilldelning, budgetuppföljning, riskhantering och utvecklingsarbete. Arbetsförmedlingen har också förbättrat arbetet med intern styrning och kontroll samt strukturen för upphandling och kontroll av externa aktörer. Statskontorets analys visar dock att det kvarstår betydande utvecklingsbehov i verksamheten, vilket också myndigheten själv har konstaterat.

Utvecklingsarbetet är väl strukturerat och förankrat …

Arbetsförmedlingens påbörjade 2014 ett utvecklingsarbete benämnt förnyelseresan som sträcker sig fram till 2021. Utvecklingsarbetet rymmer ett brett spektra av frågor, från hur Arbetsförmedlingen ska utveckla sin service till arbetssökande och arbetsgivare till hur myndigheten ska säkerställa en korrekt regeltillämpning och en sund förvaltningskultur. Utvecklingsarbetet omfattar också organisatoriska frågor liksom frågor om personalens förhållningssätt och kompetens. Totalt ska Arbetsförmedlingen genomföra närmare hundra utvecklingsåtgärder, varav de flesta påbörjas under 2015 eller 2016.

Statskontorets analys visar att det finns både starka och svaga sidor i utvecklingsarbetet. Till de starka sidorna hör att arbetet har ett långsiktigt tidsperspektiv och en tydlig struktur. Utvecklingsåtgärderna kompletterar varandra och är inriktade på identifierade brister i styrningen. Dessutom ska utvecklingsåtgärderna genomföras i linjeorganisationen, vilket enligt Statskontoret bidrar till ett brett ägarskap för utvecklingsarbetet hos berörda staber och avdelningar. Utvecklingsarbetet framstår också som väl förankrat inom Arbetsförmedlingen.

… men IT-utvecklingen och kontorsanpassningen utgör risker

Statskontoret bedömer dock att det finns risk för att berörda avdelningar inte har tillräcklig kapacitet för att genomföra de planerade utvecklingsåtgärderna eftersom avdelningarna samtidigt behöver hantera sina ordinarie uppgifter. Statskontorets analys visar exempelvis att Arbetsförmedlingen kan ha underskattat sina tidigare problem med att nå resultat inom IT-området, vilket riskerar att försena myndighetens hela utvecklingsarbete. Statskontoret rekommenderar därför Arbetsförmedlingen att fördjupa analysen av förnyelseresans risker och resursbehov, samt ge högsta prioritet åt att utveckla IT-systemen och styrningen inom IT-verksamheten.

Ytterligare en risk rör det hundratal förmedlingskontor som Arbetsförmedlingen har aviserat att avveckla till 2018 i syfte att frigöra resurser till ett mer effektivt arbetssätt. Arbetsförmedlingen har delegerat till sina regiondirektörer att samråda med berörda kommuner och besluta om kontorsstängningar. Hittills har myndigheten beslutat om knappt femtio kontor, företrädesvis obemannade eller med begränsade öppettider. När Arbetsförmedlingen ska stänga resterande femtio kontor kan dock större kontor med fler anställda komma att beröras. Enligt Statskontoret finns det risk för att denna regionala process kan leda till en alltför begränsad kontorsanpassning för att Arbetsförmedlingen ska kunna frigöra de resurser som varit avsikten. Statskontoret rekommenderar därför att Arbetsförmedlingens ledning tar ett större eget ansvar för samråd och beslut om kontorsstängningar.

Mer delegerat ansvar ställer nya krav på den interna styrningen

En viktig del av Arbetsförmedlingens pågående utvecklingsarbete är att myndighetens ledning och huvudkontor inte längre i detalj ska styra den lokala verksamhetens arbetssätt och prioriteringar. I stället ska chefer och handläggare på regional och lokal nivå få större utrymme att avgöra vad som behöver

göras och hur, utifrån de övergripande målen, regelverket och de lokala förutsättningarna. Det innebär bland annat att verksamhetsplaneringen får en mer central roll, och att styrningen ska utgå från en förstärkt linjeorganisation där nödvändiga avvägningar och preciseringar ska göras på relevant nivå i den formella beslutslinjen.

Enligt Statskontoret innebär detta att Arbetsförmedlingen tar steg i rätt riktning, samtidigt som dessa förändringar inte utgör någon garanti för att verksamheten når bättre resultat. En högre grad av delegering av ansvar och befogenheter ställer andra krav på hur Arbetsförmedlingen bör styra och följa upp sin verksamhet. Bland annat har många medarbetare relativt kort anställningstid och har fått bristfällig introduktion, vilket kan göra det svårt att axla ett utökat resultatansvar. Statskontoret rekommenderar därför bland annat att Arbetsförmedlingen stärker sitt arbete med kompetensutveckling och kunskapsstöd till medarbetarna. Statskontoret rekommenderar också att Arbetsförmedlingen inför en sammanhållen styrmodell som visar hur de olika delarna i den interna styrningen hänger ihop.

Både möjligheter och risker med organisatoriska förändringar

Arbetsförmedlingen har genomfört flera organisationsförändringar, som bland annat innebär att större lokala arbetsförmedlingsenheter har bildats, och att det nu finns två organisationsnivåer på den regionala nivån – regioner och marknadsområden. Statskontoret bedömer att större arbetsförmedlingsenheter möjliggör ökad specialisering för arbetsförmedlarna på varje enhet. På så sätt finns förutsättningar för Arbetsförmedlingen att uppnå ökad effektivitet och kvalitet. Samtidigt kan antalet beslutsnivåer i verksamheten öka risken för oönskade variationer i verksamheten. Statskontoret rekommenderar därför att Arbetsförmedlingen närmare analyserar dessa frågor.

Långsiktigt värdegrundsarbete kan stärka organisationen

Den tidigare detaljerade styrningen inom Arbetsförmedlingen medförde ett svagt ansvarstagande bland personalen och brist på förtroende mellan olika delar av organisationen. Arbetsförmedlingen har under 2015 fastställt en gemensam värdegrund och en ledarskapsfilosofi för myndigheten. Enligt Statskontoret kan värdegrunden och ledarskapsfilosofin ge viktig vägledning åt medarbetarna om önskvärt förhållningssätt både internt och externt. Statskontoret rekommenderar att Arbetsförmedlingen fortsätter att bedriva ett aktivt arbete med att diskutera och förankra dessa bland sina medarbetare.

Fokus på resultat och uppföljning behöver stärkas

Enligt Statskontoret behöver Arbetsförmedlingen bli bättre på att bedöma och visa på de resultat som myndigheten åstadkommer. Det förutsätter i sin tur ett förändrat förhållningssätt till uppföljning och resultat inom hela myndigheten och att bedömningar och uppföljningar av effekter görs mer regelmässigt i myndighetens löpande arbete, inte minst i samband med investeringar i IT-utvecklingen. Statskontoret rekommenderar därför Arbetsförmedlingen att arbeta långsiktigt med att stärka uppföljningen och analysen, samt föra en dialog med Arbetsmarknadsdepartementet för att utveckla resultatrapporteringen på ett sätt som möter departementets behov.

Regeringen bör sträva efter att ge Arbetsförmedlingen goda planeringsförutsättningar

Statskontoret menar att regeringen även fortsättningsvis bör hålla fast vid den mindre detaljerade styrning som ger Arbetsförmedlingen mer mandat att avgöra hur målen ska uppnås och tillräckligt handlingsutrymme att utveckla sin verksamhet och sin interna styrning. Regeringen bör därför i första hand inrikta styrningen på strategiska frågor som fokuserar på vad myndigheten bör åstadkomma och vilka resultat den bör uppnå, men så långt som möjligt undvika en alltför detaljerad styrning av hur verksamheten ska bedrivas.

Enligt Statskontoret bör regeringen därför hålla fast vid 2015 och 2016 års inriktning som bland annat har inneburit att antalet uppdrag och återrapporteringskrav i Arbetsförmedlingens regleringsbrev minskat. Regeringen bör också sträva efter att ge Arbetsförmedlingen god framförhållning i sin verksamhet, däribland i möjligaste mån undvika stora och kortsiktiga variationer i fråga om Arbetsförmedlingens förvaltningsmedel. Statskontoret rekommenderar dessutom regeringen att följa upp de utvecklingsbehov i Arbetsförmedlingens verksamhet som Statskontoret pekar på i denna rapport, särskilt avseende kompetensförsörjning, uppföljning och analys samt IT-styrning.

2016:4
Kartläggning av överlappningar i statligt exportfrämjande

Statskontoret har genomfört en kartläggning av överlappningar i uppdrag och verksamhet mellan olika statligt stödda myndigheter och organisationer som är verksamma i det statliga främjandet av export och näringslivets internationalisering.

Sammanfattning av Kartläggning av överlappningar i statligt exportfrämjande

Statskontoret har genomfört en kartläggning av överlappningar i uppdrag och verksamhet mellan olika statligt stödda myndigheter och organisationer som är verksamma i det statliga främjandet av export och näringslivets internationalisering. Själva kartläggningsarbetet har gjorts av Sweco Strategy AB på Statskontorets uppdrag. 

Det statliga systemet för exportfrämjande är diversifierat och relativt svårt att överblicka. Det visas bland annat av att ett femtontal aktörer ingår i kartläggningen. De reella överlappningarna är dock begränsade, även om de finns. Många aktörer arbetar med liknande frågor och målgrupper, men i olika roller, funktioner och faser. Aktörernas tjänster är mer kompletterande än överlappande. 

Kartläggningen visar att målen och aktörernas uppdrag kan behöva förtydligas. Det kan även finnas skäl att se över samordningen mellan aktörerna, deras kännedom om varandras arbete samt hur företagen kan bli bättre lotsade genom det statliga främjandesystemet.

Om offentlig sektor 27
Renodling av statlig verksamhet

Under de senaste åren har det genomförts ett antal relativt omfattande förändringar av myndighetsstrukturen inom flera områden. Syftet med dessa förändringar har många gånger varit att renodla olika myndigheters roller, uppgifter och funktioner för att åstadkomma en mer effektiv och rättssäker förvaltning.

Sammanfattning av Renodling av statlig verksamhet

Under de senaste åren har regeringen genomfört ett antal relativt omfattande förändringar av myndighetsstrukturen inom flera områden. Syftet med dessa förändringar har många gånger varit att renodla olika myndigheters roller för att åstadkomma en effektivare och mer rättssäker förvaltning.

Statskontoret har kartlagt i vilken omfattning verksamheterna har renodlats till fristående myndigheter och vilka motiven för renodlingen har varit samt övergripande analyserat för- och nackdelarna med renodling.

Statskontoret ska enligt sin instruktion bistå regeringen med underlag för utvecklingen av förvaltningspolitiken genom att bland annat följa upp och regelbundet beskriva den offentliga sektorns utveckling. Denna rapport om renodling av statlig verksamhet utgör en del av det uppdraget.

Vanligast att tillsyns- och analysverksamhet renodlas

Vår kartläggning visar att renodling av en verksamhet ofta sker i samband med en större översyn av myndigheterna inom en sektor. I vissa sektorer har omstruktureringarna skett vid ett och samma tillfälle, i andra har förändringarna genomförts successivt över en längre tidsperiod.

Under den studerade perioden har 16 myndigheter renodlats enligt den definition som vi har använt i studien. Av dessa är 6 tillsynsmyndigheter och 6 analysmyndigheter.

Regeringens syfte har ofta varit att utforma en funktionell ansvarsfördelning mellan myndigheterna inom en sektor som tydliggör att de har olika roller och uppgifter när det gäller att bidra till de övergripande målen. Renodlingen handlar nästan alltid om att regeringen vill skilja mellan utvecklande och uppföljande funktioner.

Det finns en underliggande strävan efter att myndighetsstrukturen inom en sektor ska vara ”komplett”, det vill säga bestå av en viss uppsättning myndigheter. Detta är ofta ett underliggande argument när tillsyns- eller analysmyndigheter nybildas eller renodlas.

Motiven för renodling är ofta formulerade på en övergripande nivå

Statskontoret konstaterar att regeringen ofta har uttryckt motiven på en övergripande nivå när den har renodlat verksamheter och i samband med det bildat nya myndigheter. I formuleringarna har ambitioner om ökad effektivitet vävts samman med mål om ökad rättssäkerhet.

Ett skäl till de allmänt hållna motiven kan vara att det finns ett förvaltningspolitiskt ställningstagande som förespråkar renodling av roller. Ställningstagandet har sitt ursprung i en ökad marknadsorientering inom den offentliga sektorn. Med detta synsätt finns en risk att alternativet att låta verksamheten vara kvar i den ursprungliga myndigheten eller att lägga verksamheten hos en annan myndighet inte övervägs.

Regeringen har sällan närmare beskrivit vilka effekter som man vill uppnå med förändringen. Detta skiljer organisatoriska reformer från de flesta andra reformer. Ofta har det  också saknats tillförlitlig information om vad en verksamhet kostar, vilket kan göra det svårt att dimensionera den nya renodlade myndigheten och i efterhand bedöma om verksamheten har blivit effektivare. Renodlingen har i många fall inneburit en ambitionshöjning både genom krav på en effektivare verksamhet och genom ett faktiskt resurstillskott. Sammantaget leder detta till att de organisatoriska förändringarna är svåra, eller till och med omöjliga, att följa upp.

Därmed blir det också svårt att sammanställa den nödvändiga informationen inför omprövningar av de statliga myndigheternas verksamhet inom en sektor. Statskontoret har också konstaterat att det finns ett behov av att ta fram ett kunskapsunderlag om större omorganiseringar och dess konsekvenser.[1] Ett sådant kunskapsunderlag skulle kunna bidra till en vägledning för hur framtida organisationsförändringar kan följas upp och därmed komplettera Regeringskansliets handbok för organisationsförändringar på denna punkt.[2]

Syftet med renodling är ofta att skapa en tydligare rollfördelning

Det är vanligt att regeringen bildar nya eller ombildar myndigheter utifrån behovet av att skilja mellan olika roller, framför allt mellan tillsyn och utvärdering å den ena sidan och bidragsgivning och normering å den andra.

Vi kan dock konstatera att regeringens resonemang om rollfördelningen i viss utsträckning skiljer sig åt mellan olika sektorer. Regeringen har i vissa fall argumenterat för att normering och tillsyn ska finnas på samma myndighet. Skälet kan då vara att en separering skulle innebära alltför små myndigheter.

Det finns exempel på att gränserna har blivit oklara i samband med renodlingen och att det finns överlappningar av ansvar. Detta kan leda till såväl dubbelarbete som att viss verksamhet inte utförs. En överlappning i ansvar kan också vara medveten och bero på att regeringen vill ha en viss konkurrens eller få en verksamhet belyst på olika sätt.

Styrning och resursfördelningsbeslut lyfts en nivå vid renodling

Prioriteringen av resurser inom en sektor, mellan till exempel tillsyn och normering, lyfts till regeringen när dessa verksamheter bedrivs i fristående myndigheter. Regeringens möjligheter att styra och dimensionera verksamheten ökar därmed.

När en verksamhet renodlas i en fristående myndighet får den en egen instruktion och ett eget regleringsbrev och det ställs därmed krav på den nya myndigheten att återrapportera resultaten av verksamheten i en egen årsredovisning. För att kunna göra en väl avvägd prioritering måste regeringen säkerställa att återrapporteringen ger tillräckligt med information för att kunna prioritera mellan exempelvis utvecklande och uppföljande verksamhet.

Styrningen blir enklare i renodlade myndigheter. När olika verksamhetsformer samlas i en myndighet finns det risk för att den styrning som tillämpas är den som är bäst anpassad till den största (eller starkaste) verksamhetsformen, trots att den kanske är mindre lämpad för andra verksamheter inom myndighetens uppdrag. I en fristående myndighet kan styrningen anpassas till verksamheten på ett bättre sätt.

För- och nackdelar med renodling

Sammanfattningsvis har vi sett följande för- respektive nackdelar med att renodla en verksamhet i en egen myndighet.

Fördelar

  • Renodling kan bidra till att synliggöra verksamheten för medborgare och andra aktörer.
  • Regeringens styrning av verksamheten kan bli tydligare genom att myndigheten får en separat instruktion och ett separat regleringsbrev. Verksamheten får egna resurser och därmed anpassas storleken på verksamheten enligt regeringens önskemål.
  • I en fristående myndighet med ett smalare uppdrag är det enklare att anpassa styrningen till verksamheten. Verksamheten kan drivas effektivare när alla är orienterade mot samma mål.
  • Transparensen och insynen ökar i och med att myndigheten måste ta fram ett antal dokument som till exempel budgetunderlag och årsredovisning. Verksamheten blir enklare både att följa och att följa upp.
  • Renodling av normering och tillsyn i olika myndigheter leder till att olika perspektiv på samma verksamhet kommer fram. Regeringen kan därmed få ett bättre beslutsunderlag.
  • Den samverkan mellan olika funktioner inom en sektor, exempelvis mellan normering och tillsyn blir efter organisationsförändringen extern och därmed synlig för övriga aktörer.
  • En ny myndighet har incitament att visa att verksamheten bidrar till målen inom sektorn.
  • Organisationsförändringar som leder till fler eller nya myndigheter inom en sektor ställer större krav på regeringens förmåga att styra och fördela uppdrag och resurser mellan myndigheterna.
  • Kostnaderna ökar med fler fristående myndigheter eftersom varje ny myndighet innebär att vissa funktioner måste dubbleras.
  • En ny myndighet måste motivera sin existens. Detta kan leda till krav på ökade resurser som överstiger nyttan för till exempel tillsyn.
  • Det kan bli problem med rollfördelningen. Det blir fler som ska samverka vilket medför en risk för bristande kunskapsöverföring och dubbelarbete. Omfattande samverkan mellan myndigheter riskerar att bli byråkratisk och resurskrävande.
  • Det finns en risk för att den normerande myndigheten och tillsynsmyndigheten kan ha olika uppfattningar om hur regelverken ska tolkas.
  • Det är sannolikt svårare att upprätthålla en samlad kompetens inom sakområdet i en renodlad myndighet med ett smalare uppdrag.

Nackdelar

  • Organisationsförändringar som leder till fler eller nya myndigheter inom en sektor ställer större krav på regeringens förmåga att styra och fördela uppdrag och resurser mellan myndigheterna.
  • Kostnaderna ökar med fler fristående myndigheter eftersom varje ny myndighet innebär att vissa funktioner måste dubbleras.
  • En ny myndighet måste motivera sin existens. Detta kan leda till krav på ökade resurser som överstiger nyttan för till exempel tillsyn.
  • Det kan bli problem med rollfördelningen. Det blir fler som ska samverka vilket medför en risk för bristande kunskapsöverföring och dubbelarbete. Omfattande samverkan mellan myndigheter riskerar att bli byråkratisk och resurskrävande.
  • Det finns en risk för att den normerande myndigheten och tillsynsmyndigheten kan ha olika uppfattningar om hur regelverken ska tolkas.
  • Det är sannolikt svårare att upprätthålla en samlad kompetens inom sakområdet i en renodlad myndighet med ett smalare uppdrag.

[1] Vägen till en lärande och effektiv förvaltning – utvecklingsområden och prioriteringar 2015­-2016, Statskontoret, dnr 2015/45-5, 2015-06-10.

[2] Riktlinjer för Regeringskansliets arbete med organisations-och strukturförändringar, 2003.

Om offentlig sektor 26
Forskning i praktiken. Om praktikrelevant forskning och praktiknära forskningsmiljöer

Statskontoret vill med den här studien lyfta fram förvaltningspolitisk forskning som har relevans för den offentliga verksamheten.

2016:3
Utvärdering av brobyggarsatsningen inom strategin för romsk inkludering

Statskontoret har utvärderat regeringens satsning på brobyggarverksamhet som pågått 2012–2015. Brobyggare är personer med romsk språk- och kulturkompetens som anställs i offentlig verksamhet och som fungerar som en länk mellan enskilda och offentlig verksamhet. Verksamheten med brobyggare är en del i regeringens tjugoåriga strategi för romsk inkludering och en förstärkning av minoritetspolitiken.

Sammanfattning av Utvärdering av brobyggarsatsningen inom strategin för romsk inkludering

Statskontoret har utvärderat regeringens satsning på brobyggarverksam­het som pågått 2012–2015. Brobyggarverksamheten är en del i rege­ringens tjugoåriga strategi för romsk inkludering och en förstärkning av minoritets­politiken.

Brobyggare är personer med romsk språk- och kulturkompetens som anställs i offentlig verksamhet och som fungerar som en länk mellan enskil­da och offentlig verksamhet. Regeringens satsning på brobyggare är tänkt att öka den romska minoritetens tillgång till utbildning, sociala insatser och Arbetsförmedlingens service. Dessutom är den tänkt att stär­ka förtroendet mellan den romska minoriteten och den kommunala förvaltningen respektive Arbetsförmedlingen.

Det övergripande målet för strategin är att den rom som fyller 20 år 2032 ska ha likvärdiga möjligheter i livet som den som är icke-rom. Strategins målgrupp är framför allt de romer som befinner sig i ett socialt och ekonomiskt utanförskap och är utsatta för diskriminering.

Brobyggarverksamheten har bidragit till romsk inkludering

Statskontoret bedömer sammantaget att brobyggarverksamheten har bidra­git till romsk inkludering. Vår utvärdering visar att brobyggarna genom sin verksamhet har förmedlat kunskap till den romska minori­teten om den kommunala verksamheten och om Arbetsförmedlingens service. Brobyggarna har också ökat kunskapen inom förvaltningarna bland till exempel lärare, rektorer, socialsekreterare och arbets­för­med­lare. De har gett individuell rådgivning och deltagit i trepartssamtal. Brobyggarna har också fungerat som förebilder för exempelvis romska elever. 

Brobyggarverksamhet finns i åtta kommuner och på Arbetsförmedlingen

En central del i regeringens satsning på brobyggarverksamhet har bestått i att ta fram en ny högskoleutbildning för de kommunala brobyggarna. Det har lett till att hittills 24 brobyggare fullföljt utbildningen varav 23 har anställning i 8 kommuner. Uppdraget till Arbetsförmedlingen att arbe­ta med romsk inkludering har lett till att Arbetsförmedlingen har anställt 1 samordnare på huvudkontoret och 5 kundresurser på 5 lokal­kon­tor. Kundresurser är Arbetsförmedlingens motsvarighet till brobyg­ga­re i kommunal verksamhet.

Statens kostnader för den kommunala brobyggarverksamheten 2012–2015 uppgick till drygt 14 miljoner kronor. Arbetsförmedlingen har av­satt ungefär 12 miljoner kronor för insatser för romsk inkludering 2012–2015 och till stor del har dessa insatser finansierats via myndighetens förvaltningsanslag.

Risk för att brobyggarverksamheten inte sprids eller utvecklas

Statskontoret bedömer att det finns en risk för att brobyggar­verk­sam­heten blir en temporär insats, trots goda resultat på flera håll. Det är fort­faran­de osäkert hur vissa kommuner kommer att ta hand om de erfaren­heter man hittills haft av brobyggarverksamheten. Det är också osäkert hur arbetssätt och metoder för brobyggarverksamheten kommer att om­hän­dertas i kommunernas ordinarie strukturer och hur erfarenheterna från de kommuner som utvecklat en brobyggande verksamhet kommer att spridas till andra kommuner. Det är också oklart hur Arbets­för­med­lingens arbete med romsk inkludering kommer att organiseras efter 2015.

Framgångsfaktorer för väl fungerande brobyggarverksamhet

Statskontoret pekar på ett antal framgångsfaktorer som kan förbättra förut­sättningarna för brobyggar­verksamheten i kommunal regi eller inom Arbetsförmedlingen. Till dessa faktorer hör att:

  • det finns fungerande samråd i kommunen där den romska minori­te­ten är väl representerad
  • brobyggare och kundresurser ges möjlighet till utbildning
  • brobyggarrollen har preciserats och förankrats
  • det finns forum för erfarenhetsutbyte för att kunna utveckla bro­byggarverksamheten.

Förslag till regeringen och Arbetsförmedlingen

Statskontoret bedömer att det även fortsättningsvis behövs statliga åtgär­der för att utveckla och sprida arbetet med romsk inkludering i form av bro­byggarverksamhet i kommunerna och inom Arbetsförmedlingen. Stats­kontoret lämnar därför förslag på hur statliga insatser kan stödja fram­tida brobyggarverksamhet i kommuner och på Arbetsförmedlingen.

Statskontoret rekommenderar regeringen att

  • ge fortsatt statligt ekonomiskt stöd för att utbilda och anställa bro­byggare
  • skapa förutsättningar för att Södertörns högskola även fortsätt­nings­vis erbjuder utbildning för kommunala brobyggare i form av en gemen­sam utbildning, oavsett brobyggarnas verksamhetsområde inom kommunen
  • i överenskommelse med SKL verka för att ett nätverk inriktat på att stödja arbetet med romsk inkludering inklusive brobyggande verk­sam­het bildas för kommuner, landsting och regioner
  • ge Arbetsförmedlingen ett fortsatt uppdrag att utveckla och sprida arbetet med romsk inkludering. I uppdraget bör erfarenheterna av kund­resursernas arbete med romsk inkludering tas tillvara.

Statskontoret rekommenderar Arbetsförmedlingen att

  • fortsätta erbjuda kunskapsstöd på central nivå för arbetet med romsk inkludering på regional och lokal nivå.

Statskontoret rekommenderar att Arbetsförmedlingen och kommunerna

  • bör stärka arbetet för att förbättra kvinnors möjligheter att ta del av insatserna för romsk inkludering.
2016:2
Häktningstider och forensiska undersökningar. Förslag för en snabbare forensisk process

Statskontoret har utrett om och i så fall hur hanteringen av forensiska undersökningar kan förändras i syfte att bidra till kortare häktningstider.

Sammanfattning av Häktningstider och forensiska undersökningar. Förslag för en snabbare forensisk process

Regeringen har gett Statskontoret i uppdrag att utreda om och i så fall hur hanteringen av forensiska undersökningar kan förändras i syfte att bidra till kortare häktningstider.

Den forensiska verksamheten vid NFC i fokus

Forensiska undersökningar genomförs av flera myndigheter, bland annat Polismyndigheten, där Nationellt forensiskt centrum (NFC) ingår, Rättsmedicinalverket och Tullverket. Vår bedömning är att det är den forensiska verksamheten vid NFC som har störst påverkan på häkt­nings­tidernas längd.

Forensiska undersökningar kan påverka häktningstiden

Statskontorets kartläggning visar att forensiska undersökningar före­kom­mer i 40 procent av de ärenden där det finns någon häktad. Hante­ringen av forensiska undersökningar kan därför påverka häktningstiden i många, men långt ifrån alla ärenden. 

Vi har granskat framställningar om åtalsförlängning och sett att häkt­nings­tiden ganska ofta förlängs med hänvisning till de forensiska under­sök­ningarna. Det gäller i 37 procent av de undersökta framställningarna. Det exakta sambandet mellan häktningstidernas längd och handlägg­nings­tiderna för forensiska undersökningar går däremot inte att fastställa utifrån de data som finns tillgängliga.

För att korta häktningstiderna är det i första hand relevant att effekti­vi­se­ra hanteringen av forensiska undersökningar i de ärendeslag där häkt­ningstiderna är längst och andelen häktade är störst. Det gäller vålds- och sexualbrott, tillgreppsbrott, narkotikabrott och bedrägeribrott.

Beställningar till NFC är ett kritiskt moment

Forensiska undersökningar genomförs i en process där polis och åkla­gare är beställare och NFC utförare. Beställningsmomentet är ett av två kritis­ka moment i processen som har störst påverkan på häktnings­tidernas längd. Det andra är de interna processerna inom NFC när analy­ser­na ska utföras.

Statskontorets utredning visar att det finns två förhållanden inom be­ställ­ningsmomentet som fördröjer NFC:s handläggning av ärenden. Det ena är att många beställningar inte är kompletta. Det innebär att med­arbe­tarna vid NFC i onödan måste ta kontakt med beställaren för att hämta in kompletterande uppgifter, vilket fördröjer hanteringen.

Den andra fördröjande faktorn är att alla beställningar till NFC inte är relevanta. Konsekvensen är att NFC genomför analyser som egentligen inte behövs inom brottsutredningen och att NFC:s resurser därmed inte används på bästa sätt. Detta beror delvis på att beställarna har bristande forensisk kompetens beträffande vad som bör undersökas. Dessutom missar polis och åklagare att återkalla beställningar som blivit inaktuel­la.

Statskontorets förslag för kompletta och relevanta beställningar

Statskontoret ger följande förslag:

  • Åklagarna ska vara mer aktiva vid beställningar av forensiska under­sökningar. Syftet är att öka andelen relevanta beställningar till NFC. Vi föreslår att Åklagarmyndigheten ska ha ett ökat fokus på foren­siska undersökningar och att ärendehanteringssystemet ska utvecklas för att underlätta åklagarnas arbete.
  • Stödet till beställarna ska förbättras för att öka andelen kompletta och korrekta beställningar. Vi föreslår att beställningsblanketterna ska utvecklas och att Polismyndigheten ska inrätta en forensisk sup­portfunktion. 

Effektivare arbetsprocesser hos NFC kan bidra till kortare häktningstider

Statskontorets slutsats är att NFC behöver effektiva ärendeprocesser för att den forensiska processen ska fungera optimalt. Vår utredning visar att det finns flera faktorer som påverkar handläggningstiderna för ären­den med häktade. Den första är hur förtursärenden hanteras inom NFC. Beställningar kopplade till brottsutredningar där någon är häktad ska behandlas med förtur, men Statskontorets utredning visar att riktlinjerna för hur förtursärenden ska ges högre prioritet är otydliga. NFC har inte heller tillräcklig information om de tidsfrister som gäller när någon häk­tad finns i en brottsutredning.

Ineffektiva arbetsprocesser är den enskilda faktor som i störst utsträck­ning fördröjer hanteringen av forensiska undersökningar. För vissa ärendeslag, bland annat narkotikaanalyser, har förändrade arbetssätt gett mycket bra resultat. Samma typ av utvecklingsarbete inom andra ärende­slag skulle kunna bidra till avsevärt kortare handläggningstider och även till kortare häktningar. Vår bedömning är att NFC i första hand bör effektivisera arbetet med biospårsökningar (sökning och ana­lys av dna-spår) eftersom det är den vanligaste beställningen i brotts­utred­ningar med häktade inom brottskategorierna vålds-, sexual- och till­grepps­brott.

Handläggningstiderna för vapenanalyser har bland annat kritiserats i beslut av JO. Trots insatser från NFC kvarstår problemet med många öppna vapenärenden och långa handläggningstider.

Statskontorets förslag för effektivare interna processer

Statskontoret ger följande förslag:

  • NFC ska förstärka arbetet med att utveckla processerna för ärende­hanteringen och särskilt flödena för förtursärenden. I första hand bör biospårsökningar prioriteras. I förändringsarbetet bör NFC föra en dialog med beställarna för att ta hänsyn till deras behov.
  • NFC ska genom engångsinsatser under 2016 åtgärda de ärende­balan­ser som byggts upp inom ärendeslaget vapenanalys.
2016:1
Uppföljning av karriärstegsreformen. Delrapport 2

Statskontoret följer upp och analyserar hur reformen om att inrätta karriärsteg för särskilt yrkesskickliga lärare implementeras och fungerar. Detta är Statskontorets andra delrapport.

Sammanfattning av Uppföljning av karriärstegsreformen. Delrapport 2

Statskontoret har regeringens uppdrag att följa upp och analysera hur refor­men om att inrätta karriärsteg för särskilt yrkesskickliga lärare har implemen­terats och fungerar.

Statskontoret ska bland annat följa upp hur huvudmännen har valt att fördela tjänsterna i sin verksamhet, hur rekryteringsprocessen ser ut i olika avseenden och vilka anställningsvillkor förstelärare och lektorer har. I uppdraget ingår också att analysera hur lönespridningen för lärarna har påverkats och hur huvud­män och lärare ser på reformens genomförande.

Uppdraget ska rapporteras den 15 juni 2015, den 1 februari 2016 och den 1 februari 2017. Detta är Statskontorets andra delrapport.

Förutsättningar för måluppfyllelse finns inte än

Statskontorets huvudslutsats är att genomförandet av reformen endast till viss del har skapat förutsättningar för att nå målet om ett attraktivare läraryrke och bättre skolresultat.

Trots att reformen är spridd till många skolhuvudmän och skolenheter är den inte förankrad i lärarkåren och har ännu inte funnit sin form. Det är fort­faran­de oklart för både innehavare av karriärtjänster och andra lärare vad uppdra­get som förstelärare eller lektor egentligen innebär och på vilka grunder karriär­tjänsterna tillsätts.

Skolhuvudmännen har stor frihet att tolka och anpassa reformen till lokala behov. Att många lärare inte har klart för sig vad reformen innebär tyder på att kommunikationen mellan skolhuvudmän, skolledning och lärarkollegium inte har fungerat väl.

För att stärka reformens legitimitet behöver huvudmännen

  • vara tydligare med hur de vill använda karriärtjänsterna i sin verksamhet
  • satsa på en ambitiös och transparent rekrytering, bland annat genom att tydliggöra vilka kvalifikationer som meriterar för en tjänst
  • kommunicera vad förstelärare och lektorer förväntas göra utifrån de för­ut­sättningar de har fått
  • synliggöra den nytta som förstelärare och lektorer gör
  • föra en mer aktiv dialog med lärarna för att överkomma eventuella intressekonflikter som står i vägen för en lyckad implementering av refor­men.

Dessa slutsatser bygger på de resultat som Statskontorets undersökning gett och som presenteras här nedan:

Kommunala huvudmän deltar, enskilda avvaktar

Allt fler skolhuvudmän väljer att söka statsbidrag och utse förstelärare och lektorer. Inför bidragsåret 2015/2016 har 70 procent av huvudmännen ansökt om statsbidrag för att inrätta karriärtjänster. Det är framför allt kommunerna som valt att inrätta karriärtjänster, nästan samtliga kommuner deltar i refor­men. Av de enskilda huvudmännen deltar 60 procent. Det är framför allt små, enskilda huvudmän som i högre grad har valt att stå utanför.

Tjänsterna är proportionerligt fördelade mellan skolor

Skolhuvudmännen har fördelat karriärtjänsterna förhållandevis jämnt över olika skolformer och skolenheter, men med en viss betoning av årskurserna 7–9 och gymnasieskolan.

Grundskolor med lägre genomsnittligt meritvärde, med lägre andel elever från studievana hem respektive med högre andel elever med utländsk bak­grund har relativt sett fått något fler karriärtjänster än andra grundskolor. Detta tyder på att skolhuvudmännen har haft en kompensatorisk ambition. Huvudmännen har dock fortsatt haft svårt att rekrytera till de tjänster som finansieras inom ramen för den särskilda satsningen på utanförskapsområden.

Huvudmännen utser redan anställda till förstelärare

Än så länge har karriärstegsreformen framför allt inneburit en förstelärar­reform. Våren 2015 fanns det drygt 12 000 förstelärare, men endast 138 lekto­rer. Enligt huvudmännen saknas det anställda som når upp till kraven för att bli lektor. Huvudmännen ser inte heller att det finns behov av lektorer i verksamheten. 

Den övervägande majoriteten av förstelärarna och lektorerna har rekryterats internt. En tolkning av detta resultat är att huvudmännen i första hand har använt tjänsterna för att premiera befintliga lärare, snarare än för att locka till sig ny kompetens.

Det är framför allt lärare som undervisar ämnena svenska och matematik som har tilldelats karriärtjänsterna i grundskolan. I gymnasieskolan har tjänsterna koncentrerats till de högskoleförberedande programmen. 

Lönespridningen ökar, framför allt i grundskolan

Våra resultat indikerar att karriärstegsreformen kan ha haft en viss effekt på lönespridningen. Lönespridningen bland grundskolans lärare har ökat på sena­re år. Ökningen började redan 2012, men tog ytterligare fart 2013 då karriär­stegsreformen sjösattes. Bland gymnasieskolans lärare finns inte sam­ma tydliga trend. Det är oklart hur reformen kommer att påverka lönesprid­ningen på längre sikt.

Lärarna vill ha karriärmöjligheter, men inte karriärstegsreform

I vår enkätundersökning till lärare anger en majoritet att de är ganska eller mycket negativt inställda till karriärstegsreformen. Många lärare är positiva till ökade karriär­möj­lig­heter, men tveksamma till karriärstegs­reformen som ses som alltför smal och avgränsad. Mer än hälften av lärarna instämmer helt eller till stor del i på­ståen­det att karriärstegsreformen bara är till nytta för de individer som har fått en karriärtjänst. Många lärare är också skeptiska till att reformen kommer att få positiva effekter på läraryrket eller på undervis­ningen.

De som har en karriärtjänst är mer positiva till reformen

De lärare som själva har en karriärtjänst är betydligt mer positiva till reformen än andra lärare. De tror också i högre grad att reformen kommer att få positiva effekter för skolan.

Huvudmännen ser möjlighet till ökad differentiering

Jämfört med lärarna ser huvudmännen större möjligheter med karriär­stegs­reformen. För skolhuvudmännen utgör karriärstegsreformen inte bara ett sätt att öka attraktiviteten i läraryrket, utan den ses också som en hävstång för en reformerad skolorganisation där arbetsuppgifterna kan variera både mellan lärare och över tid. Huvudmännen bedömer också att reformen skapar förut­sättningar för skolutveckling och utvecklad undervisning.

Både lärare och huvudmän ser en risk att reformen skapar splittring och för stora löneskillnader i lärarkåren, men huvudmännen bedömer risken som mindre påtaglig än vad lärarna gör.

Formell men okänd rekryteringsprocess

Huvudmännen uppfyller överlag de krav som regeringen har ställt upp när det gäller vem som får bli förstelärare och lektor. En majoritet av karriär­tjänsterna tillsätts genom interna, öppna rekryteringar och lärarna har styrkt sina kvali­fi­kationer genom personligt brev, beskrivning av pedagogiska visioner och vitsord från rektorn.

Vår enkät till lärare visar dock att det för en majoritet av lärarna utan karriär­tjänst inte är helt klart vad som krävs för att få en förstelärartjänst. Många saknar dessutom både kunskap om och förtroende för hur rekryteringen går till. Den bristande transparensen kring tillsättningen av karriärtjänsterna har skapat utrymme för misstankar om att rekryteringen inte har skett på sakliga grunder.

Enkätsvaren tyder också på att lärarna och huvudmännen kan ha lagt olika tonvikt vid vilka kvalifikationer som ska meritera för en karriärtjänst. Medan lärarna förväntar sig att förstelärartjänsten ska fungera som ett kvitto på upp­nådda prestationer i klassrummet, förefaller många skolhuvudmän att vara inriktade på att hitta personer som kan driva utvecklingen framåt. Vid rekry­teringen av förstelärare har det följaktligen varit vanligare att be de sökande redogöra för sina pedagogiska visioner och ambitioner för uppdraget än att besöka dem i klassrummet. Att tre fjärdedelar av förstelärarna och lektorerna hade helt eller delvis samma uppgifter även innan reformen talar också för att huvudmännen sökt personer med vilja att utveckla verksamheten.

Oklart vad karriäruppdragen innebär

Trots att förstelärare och lektorer i regel har särskilt utpekade uppgifter och ansvarsområden uppfattas uppdragen som otydliga både av dem som har karriärtjänsterna och av övriga lärare. Osäkerheten kring uppdragen kan till viss del kopplas till oklara förutsättningar och förväntningar.

Två tredjedelar av förstelärarna och lektorerna har ett tidsbegränsat uppdrag. Huvudmännens val att tillförordna lärare på viss tid beror främst på osäkerhet om statsbidragets framtid.

Majoriteten av förstelärare och lektorer har också fortsatt att undervisa i sam­ma utsträckning som förut. Få har avsatt särskild tid för sina karriär­uppdrag. Att innehavarna av karriärtjänster finns kvar i klassrummen är i enlighet med regeringens intentioner. Den ökade arbetsbördan gör dock att många förste­lärare och lektorer upplever att tiden inte räcker till för att utföra uppdraget.

Trots bristande tidsmässiga förutsättningar upplever förstelärarna och lekto­rer­na själva att deras kompetens tas tillvara i uppdraget. De uppfattar också att inställningen från kollegerna är försiktigt positiv, samtidigt som de har sin rektors stöd.

Förstelärarna och lektorernas arbete har än så länge gjort ett begränsat avtryck bland kollegorna. En majoritet av lärarna har varken upplevt någon nytta eller några negativa effekter av att det finns förstelärare eller lektorer på skolan.

Om offentlig sektor 25
Att styra mot ökat förtroende – är det rätt väg?

Under senare år har medborgarnas förtroende blivit viktigare för myndigheter med många medborgarkontakter. Statskontoret drar i denna studie slutsatser om under vilka förutsättningar styrning mot ökat förtroende kan vara effektiv och vad som är viktigt att beakta om denna typ av styrning används. Vi studerar särskilt Skatteverket, Försäkringskassan, Arbetsförmedlingen och Polismyndigheten.

2015:28
Myndighetsanalys av Svenska institutet

Statskontoret har analyserat Svenska institutets verksamhet. Myndigheten ska sprida information och kunskap om Sverige och det svenska språket i utlandet samt främja samarbete och lång­siktiga relationer med andra länder på flera områden. Verk­samheten finansieras från flera områden i statens budget, bland annat från biståndsbudgeten

Sammanfattning av Myndighetsanalys av Svenska institutet

Statskontoret har på regeringens uppdrag genomfört en myndighets­analys av Svenska institutet. Det innebär att vi översiktligt har analy­serat Svenska institutets förutsättningar, verksamhet, resultat och framtida utmaningar samt regeringens styrning av myndigheten. Vi lämnar även förslag till regeringen och Svenska institutet.

Svenska institutet har ett komplext uppdrag

Svenska institutets uppdrag är brett och komplext på flera sätt. Myn­dig­­­heten ska sprida information och kunskap om Sverige och det svenska språket i utlandet samt främja sam­arbete och långsiktiga rela­tioner med andra länder på flera områden. Uppdraget spänner över utrikes­politik, utveck­lings- och reform­sam­arbete, närings­livs­främjande och utbild­nings­­­­politik. Anslagen till verksamheten kommer från flera utgifts­om­råden där regeringen styr verksamheten på olika sätt. Upp­draget och anslags­konstruktionen innebär att många enheter i Rege­rings­kansliet är involve­rade i styrningen.

Svenska institutet bedriver sin verksamhet i Stockholm, Visby och Paris. Intäkterna uppgick 2014 till 448 miljoner kronor. Av dessa betala­de myndigheten ut 235 miljoner kronor som bidrag, bland annat i form av stipendier till enskilda individer.

Flera utmaningar genom ökade anslag och nya uppgifter

De senaste fem åren har Svenska institutet ställts inför flera ut­manin­gar som har varit påfrestande för organisationen. Myndighetens anslag för biståndsverksamhet har ökat med 196 miljoner kronor sedan 2010. År 2012 övertog Svenska institutet Sidas Östersjöenhet. Rege­ringen har också ställt krav på att myndig­heten ska beräkna och redo­visa sina för­valt­nings­kostnader på ett bättre sätt. Mot denna bakgrund har Svenska institutet genomfört ett föränd­ringsarbete som har omfattat så­väl orga­ni­sationen som den interna styr­ningen och uppföljningen.

Nödvändigt förändringsarbete har genomförts och pågår

Vad Statskontoret kan bedöma har Svenska institutets förändrings­arbete varit både nödvändigt och lämpligt. Det finns dock viktiga frågor att arbeta vidare med. Vi bedömer att myndigheten är medveten om sina för­bättringsområden. Till exempel har Svenska institutet hittills inte arbe­tat systematiskt med att effektivisera verksamheten, men har nu lagt grunden för ett sådant arbete. Under 2016 planerar myndigheten att ta fram en strategi för sitt fortsatta utveck­lingsarbete.

Svenska institutet hanterar sina uppgifter väl

Statskontorets samlade bild är att Svenska institutet över lag hanterar sitt komplexa uppdrag och sin förvaltning på ett tillfredsställande sätt.  Rege­ringen, Regeringskansliet och andra externa intressenter är i huvud­­sak nöjda med hur Svenska institutet hanterar sina uppgifter. Myn­­dig­heten uppfattas vara lyhörd, ge god service åt ut­lands­myndig­heterna och samarbetar med Regeringskansliet och andra samarbets­partner i positiv anda. Den kritik som regeringen och Regeringskansliet har framfört handlar främst om brister i Svenska institutets analys och redo­visning av verksamhetens resultat.

Svårt att bedöma om resurserna används effektivt

Statskontoret har svårt att bedöma om Svenska institutet använder sina resurser effektivt och hur väl resultaten svarar mot regeringens mål för verk­samheten. Det förklaras av att Svenska institutet i sin resul­tat­redo­visning sällan analyserar sina resultat i förhållande till vad insatserna har kostat. Myndigheten utvärderar sällan de långsiktiga effek­­terna av verk­samheten. Svenska institutet följer främst upp resul­taten i nära anslut­ning till den genomförda insatsen (exempelvis en utställ­ning eller ett ledarskapsprogram).

Behov av resultatanalys och tydligare verksamhetsmål

Statskontoret anser att Svenska institutet behöver förbättra sin resultat­analys och sin resultatredovisning. Ett led i detta är att formulera uppföljningsbara mål på en högre verksamhetsnivå än prestationer. Svenska institutet bör även överväga hur myndigheten strategiskt ska utvärdera verksamhetens effekter på längre sikt, trots att effektkedjan är lång och myndighetens insatser oftast är en pusselbit bland flera.

Regeringens förväntningar på resultat kan bli tydligare

Statskontoret bedömer att regeringen skulle kunna formulera mer verk­samhetsnära mål eller på annat sätt ange tydligare förväntningar på Svens­ka institutets resultat. Det skulle sannolikt underlätta för myndig­heten när den ska formulera mål som det går att bedöma verksamheten mot. Det är ett långt avstånd mellan regeringens relativt visionära mål och Svenska institutets resultat för enskilda prestationer. Regeringens resultatstrategier för delar av den biståndsfinansierade verksamheten ger Svenska institutet vägledning för hur myndigheten ska inrikta sin verk­samhet och vad den ska åstadkomma. Det Sverige­främjande uppdraget är mer öppet formulerat och det finns ett utrymme för regeringen att tydliggöra sina för­vänt­ningar på resultatet.

Regeringskansliet förtydligar och kompletterar ibland regeringens beslut genom kontakter med Svenska institutet. Samtidigt som dialog har sina fördelar kan det också innebära att Svenska institutet upp­fattar Regeringskansliets styrsignaler som regeringens kollektiva vilja. Om myndighetens ledning föränd­rar verksamhetens inriktning till följd av sådana signaler vilar dock ansvaret för beslutens konsekvenser enbart på ledningen.

Risk för att den Sverigefrämjande verksamheten trängs ut

Statskontoret ser en risk för att Svenska institutets Sverigefrämjande verk­samhet trängs ut. Myndigheten behöver använda delar av myndig­hetsanslaget för att täcka förvaltningskostnader för verksamhet som finan­sieras med sakanslag. Det innebär i praktiken att myndig­heten prio­riterar den verk­samhet som finansieras med sakanslag framför verksam­het som man annars hade kunnat planera och genomföra med myn­dig­hetsanslaget. Det gäller framför allt verksamhet inom Sverige­främ­jan­det. Belastningen på myndighets­anslaget har dock minskat.

Det finns en potential för synergier mellan verksamheterna

Svenska institutet strävar efter att identifiera synergier mellan den Sverigefrämjande och biståndsfinansierade verksamheten. Synergier kan uppstå på flera plan, exempelvis genom att metoder och verktyg överförs mellan verksamhetsområden. Flera av dem vi har intervjuat beskriver synergierna med utgångspunkt i Svenska institutets alumn-nätverk, det vill säga nätverk med bland annat tidigare stipendiater. Även om Statskontoret ser en potential för synergier går det inte att bedöma synergiernas omfattning. Svenska institutet behöver fortsätta utveckla sitt arbete med alumnerna för att få ut de synergieffekter som myndigheten eftersträvar. Statskontoret konstaterar exempelvis att Svens­ka institutet saknar kontaktuppgifter till merparten av alumnerna.

Statskontorets förslag

Statskontoret föreslår att Svenska institutet:

  • överväger att ytterligare konkretisera målen på de mer aggregerade verksamhetsnivåerna
  • vidareutvecklar sin resultatanalys och sin resultatredovisning för att tydliggöra resultat och resursanvändning
  • överväger hur myndigheten strategiskt ska arbeta med att utvärdera verksamhetens effekter på längre sikt
  • fortsätter att utveckla arbetet med alumnerna, bland annat genom att prioritera att ta fram en infrastruktur för en effektiv hantering av alum­­nernas kontaktuppgifter och andra relevanta uppgifter
  • prioriterar arbetet med att ta fram en utvecklingsstrategi.

Statskontoret föreslår att regeringen:

  • förtydligar vad som är Svenska institutets kärnuppdrag och vilka uppgifter som myndigheten ska finansiera med myndig­hetsanslaget
  • förtydligar vilka förväntningar regeringen har på Svenska institutets resultat, särskilt i de delar som inte täcks av resultat­strategier som omfattar myndigheten
  • förtydligar vilken ställning Nämnden för Sverigefrämjande i utlan­det har som uppdragsgivare
  • överväger om Regeringskansliet bör minska den dialogbaserade styr­ningen.
2015:27
Den ifrågasatta avgiften. Om arrangörers skyldighet att ersätta polisens bevakningskostnader

Sedan den 1 januari 2014 ska arrangörer inte längre ersätta polisens kostnader för att hålla ordning vid offentliga tillställningar och allmänna sammankomster som arrangeras i vinstsyfte. Statskontoret har fått i uppdrag av regeringen att analysera effekterna av att avskaffa ersättningsskyldigheten.

Sammanfattning av Den ifrågasatta avgiften. Om arrangörers skyldighet att ersätta polisens bevakningskostnader

Sedan den 1 januari 2014 ska arrangörer inte längre ersätta polisens kost­na­der för att hålla ordning vid offentliga tillställningar och allmänna sam­mankomster som anordnas i vinstsyfte. Statskontoret har fått i upp­drag av regeringen att analysera effekterna av att avskaffa ersätt­nings­skyl­digheten.

Ersättningsskyldigheten ifrågasattes och avskaffades

Lagstiftningens innehåll har varierat genom åren, men någon form av ersättningsskyldighet har funnits sedan 1868. Ersättningsskyldigheten gällde enbart vid evenemang som anordnades i vinstsyfte och ideella före­ningar har varit undantagna. Det har länge funnits en acceptans för att arrangörer av evenemang som grundar sig på kommersiella intressen, som till exempel konserter, ska ersätta staten för polisens bevak­nings­kost­nader. Det var först när polisen började tillämpa ersättnings­skyldig­heten på idrottsaktiebolag som lagstiftningen började ifrågasättas och där­efter togs bort. Vissa idrottsklubbar är nämligen organiserade som aktiebolag och andra som ideella föreningar, och ersättnings­skyl­dig­heten för enbart idrottsaktiebolagen uppfattades som orättvis.

Polisens kostnader oförändrade

Polisens kostnader för ordningshållning har inte förändrats på grund av att ersättningsskyldigheten togs bort. Arrangörernas insatser för ordning och säkerhet har inte heller minskat. Det innebär att arrangörerna inte har vältrat över kostnaderna för ordningshållning till polisen, som en effekt av avskaffandet.

Polisen har fortfarande mycket höga kostnader i samband med vissa spe­ci­fika arrangemang, särskilt fotbollsderbyn i Stockholm. I de fallen har det inte gjort någon skillnad att ta bort ersättningsskyldigheten.

Ersättningarna gav relativt blygsamma intäkter till statskassan, och i sam­band med vissa evenemang motsvarade de inte polisens faktiska kost­nader. Vidare skapade ersättningsskyldigheten en oproportionerligt stor administrativ belastning för polisen. Detta arbete tog resurser från rätts­funktionen, tillståndsfunktionen och den operativa verksamheten.

Bättre samverkansklimat ännu utan synlig effekt på ordningen

Under den korta tid som ersättningsskyldigheten tillämpades på idrotts­aktie­bolagen var samarbetsklimatet kyligt mellan polisen och de aktuel­la klubbarna. Enligt båda parter fungerar samverkan påtagligt bättre efter att ersättningsskyldigheten har avskaffats. Statskontoret har dock inte sett några tecken på att det förbättrade samarbetsklimatet haft någon effekt på ordningen; i detta avseende kvarstår fortfarande stora problem, främst i Stockholm. Vi kan heller inte bedöma om några effekter av det för­bättrade ordningsläget kan tänkas komma längre fram.

Villkorsgivningen en mer framkomlig väg

Sammantaget var ersättningsskyldigheten inget effektivt verktyg för poli­sen vid idrottsevenemang. Vid konserter och festivaler har det fungerat bättre, men där förekommer sällan ordningsstörningar i samma omfattning som vid framför allt fotbollsderbyn.

I dag återstår villkoren i samband med tillståndsgivningen som polisens verktyg. Genom tillstånden har polisen stora möjligheter att sätta villkor inför ett evenemang, till exempel ett fotbollsderby. Exempel på villkor som kan ställas upp om ordningen och säkerheten vid tidigare evene­mang inte kunnat upprätthållas är att begränsa antalet åskådare på stå­plats, sektionera ståplatsläktare eller ställa in evenemanget.

Polisen för en dialog med arrangörerna när man anger villkoren för ett evene­mang. Både polisen och fotbollsklubbarna uppger också, som ovan nämnts, att samarbetsklimatet har förbättrats avsevärt sedan ersätt­nings­skyldigheten togs bort. Det bör nu därför finnas goda möjligheter att fördjupa dialogen och formulera skärpta villkor inför högrisk­evene­mang såsom fotbollsderbyn.

En annan fördel är att polisen slipper göra kostnadsvärderingar inför varje evenemang och i stället kan bredda perspektivet och relatera villkors­givningen till samhällets förväntade totala kostnader för ett evenemang. Allmänna medel ska användas på ett så effektivt och ända­målsenligt sätt som möjligt. Därför är det rimligt att minska de samhälle­liga kostnaderna för främst vissa fotbollsmatcher.

2015:106
Myndigheters arbete med frågor om delaktighet i EU

Statskontoret har analyserat myndigheternas arbete med frågor om delaktighet i EU, med fokus på myndigheternas samråd med intresserade aktörer i det svenska samhället.

Sammanfattning av Myndigheters arbete med frågor om delaktighet i EU

Att stärka möjligheterna till inflytande, insyn och delaktighet är en viktig del i regeringens demokratipolitik. Statskontoret har på regeringens uppdrag analyserat regeringens myndigheters arbete med frågor om delaktighet i EU. I uppdraget ingår att

  • kartlägga myndigheternas samrådsformer med intresserade aktörer
  • lyfta fram exempel på samrådsformer där myndigheterna har omfattande samråd med intresserade aktörer
  • föreslå åtgärder som skulle kunna stärka möjligheterna att inhämta syn punkter från intresserade aktörer.

Uppdraget gäller myndigheternas arbete med frågor som kommer att beslutas eller har beslutats på EU-nivå.

Myndigheternas roll och ansvar för att samråda i EU-frågor är ibland otydlig

Statskontorets undersökning visar att det finns en viss otydlighet i roll- och ansvarsfördelningen mellan Regeringskansliet och myndigheterna i EU-arbetet

  • myndigheterna uppfattar vanligtvis att de deltar i EU-arbetet som experter snarare än som representanter för regeringen och Sverige
  • den arbetsfördelning kring samråd som finns mellan departement och myndigheter kan variera mellan sakområden.

Det finns tillfällen då anställda vid myndigheter deltar i processer i EU utifrån en renodlad expertroll, men i de allra flesta fall företräder myndigheterna Sverige som medlemsland och därmed regeringen. Myndigheterna verkar därmed ha svårt att tolka den egna rollen, vilket även kan göra det svårt för myndigheterna att avgöra vilket ansvar de har för att samråda.

Myndigheter och departement framhåller i intervjuer att det finns en arbetsfördelning mellan departement och myndigheter som avgör myndigheternas ansvar för samråd. Denna arbetsfördelning verkar dock i viss utsträckning variera mellan sakområden.

En tydligare förväntan från regeringen på myndigheternas ansvar för samråd kan bidra till att Sverige tidigt kan agera utifrån en väl underbyggd och förankrad position i EU-arbetet, eftersom myndigheterna i EU-frågor ofta har en viktig roll i tidiga skeden.

  • Statskontoret rekommenderar att regeringen tydliggör sina förväntningar på myndigheternas samrådsansvar i EU-arbetet, till exempel genom myndighetsdialoger och regleringsbrev.

Myndigheterna har framför allt informella kontakter

Statskontorets undersökning visar att

  • tre av fyra myndigheter har någon typ av samråd med intresserade aktörer, som branschorganisationer och ideella organisationer, i arbetet med EU-frågor
  • det är vanligare att myndigheterna har informella kontakter med intresserade aktörer i EU-arbetet än att de har mer formaliserade samrådsformer
  • myndigheterna överlag inte informerar brett om de egna samråden – de vänder sig framför allt till de närmast berörda.

Med informella kontakter menar vi att myndigheterna vid behov tar kontakt med den eller de aktörer som de uppfattar är intresserade, i motsats till mer formaliserade och öppna samrådsförfaranden. Myndigheterna uppger att de genom de informella kontakterna får in synpunkter och kunskaper som är viktiga för att få ett bra beslutsunderlag.

De informella kontakterna är dock ofta personberoende, inte särskilt transparenta och för med sig en risk att vissa intressen hörs tydligare än andra. Av demokratipolitiska skäl bör myndigheterna även i större utsträckning använda mer transparenta och formaliserade metoder för att höra intresserade aktörer.

  • Statskontorets rekommenderar att myndigheterna kompletterar de informella kontakterna med fler formaliserade och öppna samrådsformer. 

Myndigheterna tar ett begränsat ansvar för att informera brett i EU-frågor

Statskontorets undersökning visar att många myndigheter tar ett begränsat ansvar för att informera om EU-frågor. Endast

  • två av tre myndigheter publicerar grundläggande information om det egna EU-arbetet på webbplatsen
  • hälften av myndigheterna har information om utvecklingen i aktuella EU-frågor inom myndighetens område på webbplatsen
  • en av tio myndigheter informerar via webbplatsen om möten de deltar i på EU-nivå.

Myndigheterna uppger att de i större utsträckning informerar genom kontakter med de mest berörda. För att möjliggöra insyn och i förlängningen delaktighet är det emellertid viktigt att det finns en transparens i myndigheternas EU-arbete.

  • Statskontoret rekommenderar att myndigheterna tar ett större ansvar för att informera i EU-arbetet.
2015:26
Ändamålsenlig organisering. Om ledningsformen för Nämnden för statligt stöd till trossamfund

Statskontoret har gjort en översyn av Nämnden för statligt stöd till trossamfund. Översynen har haft särskilt fokus på myndighetens ledningsform, organisering och styrning

Sammanfattning av Ändamålsenlig organisering. Om ledningsformen för Nämnden för statligt stöd till trossamfund

Statskontoret har på regeringens uppdrag gjort en översyn av organiseringen av Nämnden för statligt stöd till trossamfund. Myndigheten bildades för att fördela statsbidrag till de bidragsberättigade trossamfunden. Vilka samfund som är bidragsberättigade bestäms av regeringen. Nämndens beslut om bidragsfördelning kan inte överklagas.

Under de senaste åren har regeringen i allt högre grad prioriterat myn­dig­hetens arbete. Detta har skett delvis mot bakgrund av en förändrad samhällsbild och delvis på grund av att myndigheten har arbetat på ett framgångsrikt sätt. Det har bland annat yttrat sig i ett större anslag och i ett antal regeringsuppdrag som ligger utanför den ursprungliga uppgif­ten.

I Statskontorets uppdrag ingår att bedöma vilken ledningsform som är bäst lämpad och mest effektiv med hänsyn till myndighetens nuvarande ansvar och uppdrag. Uppdraget omfattar även frågan om hur organise­ringen och styrningen av myndigheten kan bli mer effektiv och ända­målsenlig. I uppdraget anger regeringen att den bedömer att det finns ett behov av att förbättra förutsättningarna för myndighetens uppdrag som expertmyndighet.

I dag leds Nämnden för statligt stöd till trossamfund av en nämnd som består av nio ledamöter och deras ersättare. Nämnden nomineras av tros­samfunden och förordnas av regeringen. I myndigheten finns en general­sekreterare, som är anställd av nämnden. Generalsekreteraren är kansli­chef och ansvarig för myndighetens personal och det löpande arbetet.

Det nuvarande arbetssättet överensstämmer inte med den organisation som det har beslutats om

Den nuvarande organisationen av myndigheten är inte så väl lämpad för den verksamhet som bedrivs. Detta yttrar sig på flera sätt. Ett exempel är att nämnden, det vill säga myndighetsledningen, har delegerat en stor andel av verksamheten till kanslichefen. Myndighetens nämnd beslutar i dag i stort sett enbart om statsbidragen, vilket är en uppgift som mot­sva­rar ungefär 25 procent av vad myndigheten sysslar med. Kansli­personalen upplever att de inte får några direktiv eller stöd av nämnden i den övriga delen av verksamheten. Samtidigt finns det ett behov av sam­verkan och dialog med trossamfunden vid genomförandet även av de delar som ligger utanför statsbidragsfördelningen.

Den nuvarande organisationen stämmer således illa överens med den ordning som ursprungligen var tänkt och som har formulerats i myn­dig­hetens regelverk.

Olika tänkbara lösningar

När vi har jämfört med andra nämndmyndigheter för att undersöka olika lösningar för att komma till rätta med de nuvarande problemen för Nämn­den för statligt stöd till trossamfund, har vi funnit Nämnden för stat­ligt stöd till trossamfund har en ovanligt bred roll som expert­myn­dig­het. Det vanligaste är att nämndmyndigheterna enbart är ett besluts­organ.

Vad gäller de andra nämndmyndigheterna kan vi konstatera att rege­ringen i något fall har försökt stärka sin styrning över nämndmyn­dig­heten genom att ge kanslichefen särskilda uppgifter, men att det inte föll särskilt väl ut.

Vi har också sett att flera nämndmyndigheter under senare år har ombil­dats till myndigheter med annan ledningsform, som regel enrådig­hets­myndigheter som leds av en myndighetschef. De frågor som tidigare har beslutats av det kollektiva beslutsorganet, det vill säga nämnden, har insorterats på olika sätt. I något fall har den kollektiva beslutsformen övergetts helt, eftersom det fanns en möjlighet att överklaga myn­dig­hetens beslut till domstol. I andra fall har ett särskilt beslutsorgan bildats för att hantera vissa av myndighetens frågor.

En ny styrningsmodell behövs

Den nuvarande ledningsformen av Nämnden för statligt stöd till tros­samfund behöver förändras, eftersom den nuvarande organisationen inte är ändamålsenlig. Utgångspunkten för en ny organisation bör vara:

  • Att förbättra förutsättningarna för myndighetens kontakter med rege­ringen.
  • Att stärka den löpande styrningen av myndigheten, i synnerhet i myn­dighetens expertfunktion.

För trossamfundens del är myndigheten viktig och detta bör tillvaratas även i den nya organisationen. Inom ramen för myndigheten finns det utrym­me för dialog och samarbete trossamfunden emellan.

Eftersom myndigheten är så liten är den också sårbar. Det finns skäl att på sikt överväga hur sårbarheten skulle kunna minskas. I nuläget finns det dock inte skäl att överväga en sammanslagning av Nämnden för stat­ligt stöd till trossamfund med en annan myndighet. Nämnden håller på att bygga upp sin expertkompetens och behöver etablera ett stabilt för­troende bland trossamfunden för att regeringens breda ambitioner med myndigheten ska kunna förverkligas även på sikt.

Enrådighetsmyndighet med särskilt beslutsorgan

Statskontoret föreslår att Nämnden för statligt stöd till trossamfund om­vand­las till en enrådighetsmyndighet, som ska ledas av en myndig­hets­chef. Myndigheten bör byta namn till Myndigheten för trossamfunds­frågor. Dess huvuduppgift bör vara att vara en expertmyndighet för tros­samfundsfrågor i bred bemärkelse. Statsbidragsfrågorna bör inordnas i ett särskilt beslutsorgan som har ansvar för besluten i dessa frågor.

Om förslaget genomförs kommer förutsättningarna för att styra myn­dig­heten förbättras. Förslaget innebär också att myndigheten blir mer flexi­bel. Myndigheten får möjlighet att utvecklas, bland annat genom en stärkt förmåga att ta sig an nya uppgifter som rör trossamfund och tros­samfundsfrågor.

Statskontoret lämnar även förslag till hur myndighetens instruktion bör ändras till följd av den föreslagna organisationsförändringen.

2015:25
Det framtida behovet av teckenspråks- och skrivtolkar. En översyn av tolkutbildningarna vid folkhögskolorna

Statskontoret har gjort en översyn av folkhögskolornas utbildning till teckenspråks- och skrivtolk.

Sammanfattning av Det framtida behovet av teckenspråks- och skrivtolkar. En översyn av tolkutbildningarna vid folkhögskolorna

Statskontoret har på regeringens uppdrag gjort en översyn av
folkhög­sko­lornas utbildning till teckenspråkstolk. I den här rapporten presenterar vi resul­taten.

Utbildningen är överdimensionerad

Under de senaste åren har det varje år utbildats mellan 40 och 60
tecken­språks- och skrivtolkar. Vår bedömning är att det är för många, med tanke på de förväntade behoven av tolkning och på arbetsmarknaden för tecken­språks­tolkar.

Behoven av teckenspråkstolk kommer att minska på sikt

En viktig anledning till att vi bedömer att behovet av tolkar kommer att mins­ka i framtiden är att färre personer kommer att ha teckenspråk som sitt första språk. Sedan 2004 får 95 procent av alla nyfödda döva så kallade cochlea­implantat som möjliggör hörsel. Av dem som opereras som spädbarn får 70–80 procent talspråk som första språk. Detta innebär att omkring 57 barn per år får implantat, varav 40–45 kommer att använda talspråk snarare än tecken­språk som första språk.

Arbetsmarknaden för teckenspråkstolkar är mättad

Arbetsmarknaden för tolkar är redan i dag kärv. Statskontorets enkät till
ny­utbildade tolkar visar att de får arbete men inte i den omfattning som de skulle önska. Många arbetar deltid och en minoritet har fast anställning.

Yrkesverksamma tolkar har i genomsnitt cirka 65 procent av en
heltids­tjänst­göring. Arbetsgivarna spår dessutom att efterfrågan på teckenspråkstolkar kommer att minska eller vara oförändrad under kommande år. Däremot spår majoriteten av arbetsgivarna att behovet av skrivtolkar kommer att öka.

Svagt intresse för krävande utbildning

Utbildningen är också överdimensionerad i förhållande till intresset.
Sök­trycket till tolkutbildningarna är lägre än för andra folkhögskoleutbildningar och har under de senaste åren dessutom minskat. Fler än hälften av dem som söker till utbildningen blir antagna. Om det är lätt att komma in finns risk för att det inte är de mest kvalificerade och motiverade studenterna som antas. Att denna risk är reell visar sig i den stora frekvensen avhopp från utbild­ningarna. Generellt sett är det färre än hälften av deltagarna som påbörjar utbildningen som också fullföljer den med godkänt resultat.

För många folkhögskolor ger tolkutbildning

Det är för många folkhögskolor som bedriver tolkutbildning med hänsyn till antalet sökande. Det menar både folkhögskolorna själva och företrädare för brukarorganisationer. Det krävs också ett visst antal elever för att
utbild­ningarna ska gå ihop ekonomiskt och för att de studerande ska få möjlighet att utveckla sin kompetens genom ömsesidigt utbyte. Om vi ser till de senaste tre åren är det dock endast i ett fåtal fall som en skola har haft fler än tio stude­rande på sista årskursen. I regel har det varit tre till sju deltagare per folk­högskola som varje år har avslutat utbildningen med godkänt resultat.

Tillräckliga men splittrade resurser

Vår analys visar att statens bidrag är fullt tillräckliga för att finansiera den nuvarande utbildningsvolymen. Det finns dock potentiella problem med att bidragen kommer från två olika finansiärer. Myndigheten för yrkeshögskolan (MYH) och Folkbildningsrådet har olika syften med sin verksamhet och finansierar tolkutbildningen med var sitt statsbidrag utifrån olika kriterier och fördelningsprinciper. Om MYH till exempel skulle vilja ställa hårdare kvali­tets­krav på utbildningen skulle det kunna strida mot Folkbildningsrådets upp­gift att värna folkhögskolornas frihet.

Ifrågasatt utbildningskvalitet

Det finns ingen statlig styrning över teckenspråkstolkutbildningens innehåll och utformning. För att få likvärdighet har folkhögskolorna kommit överens om en vägledande utbildningsplan. Vägledningen är dock allmänt utformad och enligt Statskontoret räcker den inte för att utbildningarna ska bli
lik­värdiga.

Att utbildningen bedrivs som folkhögskoleutbildning kommer bland annat till uttryck genom formerna för bedömning och utvärdering. Dessa vilar idag i stor utsträckning på en löpande dialog och diskussion mellan lärare och elever, snarare än på prov och tentamina. Ingen skola använder sig av ett slut­examensprov, utan skolorna gör i stället en samlad bedömning av om stu­den­terna nått utbildningens mål.

Både brukarna och tolkarnas arbetsgivare har synpunkter på tolkarnas
kom­pe­tens. Arbetsgivarna framhåller att studenterna inte har tillräckliga kunska­per i teckenspråk och ett begränsat ordförråd i svenska. En del arbetsgivare menar också att antagnings- och examinationskraven är för lågt satta. Även brukarna menar att tolkarnas kompetens är lägre än vad den varit tidigare.

Yrkesverksamma tolkar behöver fortbildning

Det räcker inte med fyra års utbildning för att bli fullfjädrad tolk. De
yrkes­verk­samma tolkarna behöver fortbildning. Bland annat behövs kunskaper i engelska och konferenstolkning samt ytterligare träning i de olika dövspråken och i bildtelefoni.

En del vidareutbildningar anordnas av vissa folkhögskolor, tolkarnas egen förening STTF och vissa arbetsgivare, men de är få och inte regelbundet åter­kommande.

Statskontorets förslag

Statskontoret har ett antal förslag om hur den framtida utbildningen ska dimensioneras, finansieras och styras.

Minska antalet platser på utbildningen till teckenspråks- och dövblindtolk

Redan i dag utbildas för många teckenspråkstolkar för arbetsmarknadens behov, och vår prognos visar att antalet tolkanvändare kommer att minska med en femtedel på 50 år. Det innebär att antalet nyutbildade
tecken­språks­tolkar kan halveras framöver, från dagens 35–45 till cirka
17–26 nyutbildade tolkar per år. Med den nuvarande genomströmningstakten bör det finnas 43–65 utbildningsplatser på folkhögskolorna.

Minska antalet folkhögskolor som bedriver teckenspråkstolkutbildning

Det minskade behovet av nya tolkar i framtiden innebär också att
utbild­ningen bör bedrivas på färre folkhögskolor än i dag. Vi bedömer att det krävs minst 20 utbildningsplatser för att uppnå nödvändig ekonomi och kvalitet i utbildningarna, och därmed skulle det behövas två, eller högst tre, folkhög­skolor som ger tolkutbildningen. Det kan jämföras med dagens sju folk­hög­skolor. Fellingsbros och Södertörns folkhögskolor har den utbildningsvolym som skulle krävas. Om regeringen anser att närhet till dövmiljö är särskilt viktig för utbildningen skulle även Västanviks folkhögskola kunna vara en möjlig tredje folkhögskola där teckenspråkstolkar kan utbildas.  

Statskontoret beräknar att förslagen om en minskad utbildningsvolym kan leda till en besparing på upp till 20 miljoner kronor per år i statliga utgifter. 

Öka antalet platser på utbildningen till skrivtolk

Behovet av skrivtolkning kommer att öka, bland annat på grund av att fler döva får cochleaimplantat. Därför föreslår Statskontoret att antalet nyutbil­da­de skrivtolkar ökar något.

Ge Myndigheten för yrkeshögskolan ensamt ansvar för att finansiera tolkutbildningarna

Statskontoret menar att utbildningen till teckenspråkstolk främst bör ses som en yrkesutbildning och anpassas till arbetsmarknadens krav. Därför föreslår vi att Myndigheten för yrkeshögskolan får ensamt ansvar för att finansiera tolkutbildningarna.  

Satsa på fortbildning av lärare och tolkar

Vi bedömer att det finns tillräckligt många kompetenta lärare för att bedriva en tolkutbildning av den dimension som vi föreslår. I stället för införa en ny lärarutbildning är det bättre att kompetensutveckla de nuvarande lärarna genom att stärka deras pedagogiska kompetens och
teckenspråks­kompe­ten­sen.

Det finns även ett behov av att fortbilda yrkesverksamma tolkar. Det handlar till exempel om

  • tolkning mellan svenskt teckenspråk och engelska
  • bildtelefoni, dövblindtolkning, skrivtolkning och TSS-tolkning
  • sakkunskap inom olika områden, till exempel juridik
  • tolkning i samband med konferens.

Det nuvarande utbudet av fortbildning tillfredsställer inte dessa behov. Stats­kontoret bedömer att Stockholms universitet i flertalet fall bör kunna vara en lämplig utförare av sådan fortbildning.

2015:24
Myndighetsanalys av Statens museer för världskultur

Statskontoret har analyserat verksamheten vid Statens museer för världskultur (SMVK). Myndigheten består av fyra museer: Etnografiska museet, Medelhavsmuseet, Östasiatiska museet och Världskulturmuseet. SMVK ska bedriva museiverksamhet med inriktning mot att levandegöra världens kulturer.

Sammanfattning av Myndighetsanalys av Statens museer för världskultur

Statskontoret har på regeringens uppdrag gjort en myndighetsanalys av Statens museer för världskultur (SMVK). Analysen omfattar SMVK:s  för­ut­sättningar, verksamhet, resultat och framtida utmaningar samt  rege­ringens styrning av myndigheten. Vi lämnar även ett antal rekom­men­da­tioner till regeringen och SMVK.

SMVK:s verksamhet består av fyra museer: Etnografiska museet, Medel­havsmuseet, Östasiatiska museet och Världskulturmuseet. År 2014 hade myndigheten 130 årsarbetskrafter och intäkter på cirka 184 mil­joner kronor.

SMVK:s uppdrag har inte preciserats

Statskontorets övergripande bild är att SMVK i allt väsentligt uppfyller sitt uppdrag att bedriva museiverksamhet med en särskild inriktning mot att levandegöra världens kulturer. Det är samtidigt svårt att göra en när­mare bedömning av detta eftersom det är otydligt vad inriktningen mot världskultur innebär.

Enligt Statskontoret skulle SMVK:s uppdrag underlättas om regeringen preciserar världskulturuppdragets innebörd. SMVK har heller inte tyd­ligt redovisat hur man tolkar och operationaliserar uppdraget. Samman­taget är det därför svårt att bedöma om myndigheten gör rätt priori­te­ringar.

Myndigheten har uppnått flera goda resultat

Statskontoret bedömer att SMVK under de senaste åren har uppnått goda resultat på flera områden. Myndigheten har producerat flera stora och publik­dragande utställningar och har i samband med detta byggt upp
inter­nationella nätverk som kan bidra till ökad kvalitet i verksamheten. SMVK har också förbättrat både den fysiska och den digitala
till­gäng­lig­heten till myndighetens samlingar. Tillgängligheten kommer att för­bätt­ras ytterligare under 2015–2016 då Världskulturmuseet för första gången visar fasta utställningar med föremål från samlingar som inte har varit tillgängliga sedan myndigheten bildades.

Risk för att resultaten kan försämras

Statskontoret ser dock en risk för att SMVK:s resultat kan försämras under de närmaste åren eftersom myndigheten måste genomföra bespa­ringar för att finansiera ett underskott. En alltför hög andel av intäkterna är även uppbundna i fasta kostnader, framför allt lokaler. För att fullgöra sitt uppdrag behöver SMVK därför frigöra medel som kan användas för verksamhetsutveckling.

Statskontoret bedömer även att SMVK behöver utveckla sin verksamhet om myndigheten ska kunna leva upp till regeringens kulturpolitiska ambi­tioner om att nå ut till större och bredare grupper av besökare. Myn­dig­hetens ekonomiska läge innebär att det publika arbetet under de när­mas­te åren främst kommer att bygga på museernas basutställningar. Detta kan leda till färre besökare eftersom de större tillfälliga utställ­ningarna står för en stor andel av SMVK:s museibesökare.

Kraftfulla åtgärder krävs för en ekonomi i balans

SMVK har påbörjat ett arbete för att minska verksamhetens kostnader. Enligt Statskontorets bedömning måste myndigheten dock göra mer riktade besparingar för att kunna utveckla verksamheten och uppfylla sitt uppdrag.

Statskontoret bedömer att det finns visst utrymme för att effektivisera verksamheten och att öka intäkterna vid sidan av anslaget genom spons­ring och uthyrning av lokaler. Vidare bör SMVK se över om förutsätt­ningarna för att uppfylla uppdraget skulle förbättras om verksamheten in­ordnades i färre museibyggnader. Statskontoret anser att SMVK bör und­vika ett läge där hyreskostnaderna tränger undan möjligheterna att ut­veckla den publika verksamheten.

SMVK behöver utveckla sin styrning och organisation

Statskontorets bild är att den interna styrningen och uppföljningen av verksamheten under flera år har varit eftersatt. Myndigheten har heller inte fullt ut implementerat den matrisorganisation som infördes 2011. SMVK har under senare år genomfört flera viktiga insatser för att för­bättra den interna styrningen och uppföljningen, men man behöver utveck­la styrningen ytterligare för att kunna arbeta mer effektivt. Det handlar bl.a. om att ta fram riktlinjer och styrprocesser som tydliggör roller och ansvarsförhållanden och att se över myndighetens kompe­tensbehov. Vidare finns det utrymme för att förbättra samordningen mel­lan verksamheterna i Stockholm och Göteborg.

Statskontoret anser även att SMVK behöver se över sin organisering utifrån de ekonomiska förutsättningarna och den framtida verksam­hets­inriktningen. Den nuvarande organiseringen har dessutom inneburit ett avsteg från SMVK:s instruktion om att myndigheten ska ha sitt säte i Göteborg. På sikt behöver myndighetens organisering överensstämma med hur sätesorten regleras i instruktionen.

SMVK behöver utveckla delar av resultatredovisningen

SMVK:s resultatredovisning är omfattande och det är svårt att få en samlad bild av verksamhetens resultat och utveckling. Det är även svårt att värdera resultaten i förhållande till vad olika verksamheter kostar eftersom det saknas en samlad redovisning av fördelningen av kostnader mellan större verksamhetsområden. Myndigheten har heller inte tydligt definierat vilka resultat som är viktiga för att bedöma verksamhetens kvalitet eller hur dessa ska följas upp.

Statskontorets rekommendationer

Statskontoret föreslår att regeringen

  • ger SMVK i uppdrag att ta fram ett underlag som tydliggör vad som kan rymmas inom världskulturuppdraget
  • avgränsar och preciserar SMVK:s världskulturuppdrag utifrån ovan­stående underlag
  • tar upp frågan om myndighetens sätesort i kommande års myn­dig­hets­dialoger
  • ger SMVK i uppdrag att redovisa olika handlingsalternativ för att förbättra myndighetens ekonomiska förutsättningar.

Statskontoret föreslår att SMVK

  • tydliggör hur myndigheten tolkar och omsätter världskulturupp­draget
  • ser över myndighetens organisering utifrån ekonomiska förutsätt­ningar och framtida inriktning
  • organiserar myndigheten så att den överensstämmer med hur myn­dig­hetens sätesort regleras i instruktionen
  • fortsätter utveckla den interna styrningen och uppföljningen
  • överväger olika alternativ för att uppnå ett mer effektivt resurs­ut­nytt­jande
  • utvecklar den externa redovisningen av verksamhetens resultat.
2015:23
Myndigheternas arbete för att förebygga och upptäcka korruption

Statskontoret har kartlagt de statliga myndigheternas arbete med att förebygga korruption. I uppdraget har ingått att beskriva myndigheternas nuvarande arbete och att analysera behovet av förändrade arbetssätt.

Sammanfattning av Myndigheternas arbete för att förebygga och upptäcka korruption

På uppdrag av regeringen har Statskontoret kartlagt de statliga myndig­heternas arbete med att förebygga korruption. I uppdraget har ingått att beskriva myndigheternas nuvarande arbete och att analysera behovet av ett förändrat arbetssätt.

I enlighet med vad regeringen har angett i uppdraget har vi utgått från en bred definition av korruption som innebär att utnyttja en offentlig ställning för att uppnå otillbörlig vinning för sig själv eller andra. I utredningen har vi genomfört en enkät om förekomst av misstankar om korruption och det korruptionsförebyggande arbetet hos 260 myndig­heter.

Myndigheter har misstankar om korruption

Vår enkätundersökning visar att var tredje myndighet (28 procent) har haft misstankar om kor­ruption i sin verksamhet under de senaste två åren. Rimligen in­nebär detta att det förekommer faktiska fall av korrup­tion. Vi tolkar detta resultat med viss försiktighet. Vi har undersökt miss­tankar om korruption och inte faktisk förekomst av korruption. Vår breda definition av korruption innebär också att svaren kan omfatta före­teelser av väldigt varierande allvarlighetsgrad, allt från uppsåtlig och grov brottslighet till enstaka och enklare händelser.

Variationer beroende på storlek och risk

Vår enkät visar att myndigheter med många anställda oftare har haft misstankar om korruption än myndigheter med få anställda. Vidare är misstankar vanligare bland myndigheter med hög grad av förväntad korrup­tionsrisk i verk­samheten än bland andra myndigheter. Till myn­dig­heter med stor risk hör bland annat de som lyder under förordningen om intern styrning och kontroll och de som är styrelsemyndigheter. Vi ser också att omfattningen och inriktningen på en­skilda myndigheters vidtagna åtgärder mot korruption korrelerar med storlek och risk.

Däremot finns det vissa myndigheter som avviker från detta mönster. Det handlar om universitet och högskolor samt domstolar. Vid universi­tet och högskolor är det relativt vanligt med misstankar men de vidtar färre förebyggande åtgärder än andra liknande myndigheter. Vid dom­stolar är det ovanligt med misstankar samtidigt som de analyserar risker­na för korruption i mindre utsträckning än andra myndigheter.

En annan variation handlar om att vissa områden i myndig­heters verk­sam­het är särskilt utsatta för korruptionsrisker, främst offentlig upp­hand­­ling och inköp samt hantering av känslig informa­tion. Bland univer­­sitet och högskolor är korruptionsmisstankar ofta kopplade till bi­syss­lor och jäv.

Myndigheternas förebyggande arbete

Misstankar blir kända genom anställda och internkontroller

Misstänkt korruption kan komma till myndighetens kännedom på olika sätt. Vi ser dock att det vanligaste sättet är att det sker genom informa­tion från någon anställd eller genom interna kontroller.

Korruptionsrisker har inte alltid analyserats

Varje myndighet ska identifiera vilka risker för skador eller förluster som det finns i verksamheten enligt förordningen om statliga myndig­heters riskhantering. Trots det har endast hälften av myndigheterna analyserat risker för korruption. Myndigheter som är stora och/eller lyder under förordningen om intern styrning och kontroll gör risk­ana­ly­ser oftare än andra. I verksamhet som myndigheterna bedriver utom­lands är det en av tre som inte har analyse­rat riskerna för korruption.

Alla har vidtagit någon åtgärd, men få följer upp

I stort sett alla myndigheter har vidtagit åtminstone någon åtgärd för att förebygga korruption. De flesta har vidtagit flera. Däremot ser vi att endast hälften av myndigheterna på ett lämpligt sätt följer upp att med­arbetarna har tillräckliga kunskaper om korruption och känner till regler och riktlinjer.

En av fyra myndigheter saknar en operativt ansvarig

I stora myndigheter är ansvaret för korruptionsfrågor ofta utspritt på flera funk­tioner. Vid mindre myndigheter är vanligt att någon en­skild person med ett övergripande ansvar för hela verksamheten är ensamt ansvarig, till exempel generaldirektören. Var fjärde myndighet saknar en utpekad funktion eller person med operativt ansvar för korrup­tions­frågorna. Det är särskilt vanligt bland mindre myndigheter.

Stöd efterfrågas – framför allt av stora myndigheter

I enkäten anger många myndigheter att de vill ha någon form av externt stöd i korruptionsfrågor. Stora myndigheter efterfrågar det i större utsträck­ning än små. Det myndigheterna framför allt efterfrågar är stödmaterial till chefer och anställda som arbetar i riskområden.

Statskontorets förslag på åtgärder

Regeringen bör utveckla stödet till myndigheternas hantering av korruptionsrisker

Statskontoret föreslår att regeringen ger Ekonomistyrningsverket i upp­drag att utveckla stödet till myndigheterna avseende korruptions­före­byggande arbete. Utvecklingsarbetet kan ske inom ramen för myndig­hetens instruktionsenliga uppgifter och bör bygga vidare på det arbete som myndigheten redan bedriver inom området.

Regeringen kan behöva lyfta fram korruptionsfrågan ytterligare

Regeringen kan behöva lyfta fram korruptionsfrågan ytterligare för att öka uppmärksamheten kring behovet av korruptionsförebyggande arbe­te i statsförvaltningen. Om regeringen ser ett sådant behov, föreslår Stats­kontoret att regeringen överväger följande.

  • Utred möjligheterna att inrätta en gemensam visselblåsarfunktion i statsförvaltningen.
  • Inrätta ett mötesforum för myndighetschefer med särskilt ansvar för det korruptionsförebyggande arbetet i statsförvaltningen.

Förslag till myndigheterna om hur de kan utveckla sitt korruptionsförebyggande arbete

Statskontoret föreslår utifrån vår kartläggning och kunskapsöversikt att myndigheterna särskilt beaktar följande i sitt korruptionsförebyggande arbete.

  • Riskanalysen är ett nödvändigt verktyg för arbetet.
  • Säkerställ kunskapen hos anställda.
  • Säkerställ information och rutiner.
  • Följ upp arbetet.
2015:105
Myndigheternas arbete med vidareutnyttjande av information. En nulägesbild

Myndigheter har stora mängder information. Statskontorets undersökning bland 310 statliga och kommunala myndigheter visar att ungefär hälften bedömer att de har omfattande eller viss information som kan vara intressant för vidareutnyttjande. Men undersökningen visar att myndigheterna inte kommit särskilt långt i att tillgängliggöra denna information.

Sammanfattning av Myndigheternas arbete med vidareutnyttjande av information. En nulägesbild

Regeringen har gett Statskontoret i uppdrag att följa upp de statliga och kommunala myndigheternas arbete med att tillgängliggöra handlingar för vidareutnyttjande.

Uppdraget består av två delar. I den första – som redovisas här – ska Stats­ kontoret beskriva situationen innan lagen (2010:566) om vidareutnyttjande av handlingar från den offentliga förvaltningen (PSI-lagen) ändrades den 1 juli 2015. I januari 2018 ska Statskontoret redovisa den andra delen, som består av att följa upp utvecklingen och utvärdera effekterna av de åtgärder som har vidtagits för att främja utvecklingen.

Beskrivningen av nuläget baseras främst på en enkät till ett urval av kommunala och statliga myndigheter samt en undersökning av myndigheternas webbsidor.

Den samlade bilden av Statskontorets undersökning visar att det återstår en hel del arbete innan alla myndigheter lever upp till syftet med PSI-lagen.

Var femte myndighet som har svarat på enkäten anger att de inte känner till PSI-lagens syfte eller vad lagen betyder för dem.

Av dem som känner till lagen svarade drygt var tredje att myndigheten har omfattande information som kan vara intressant att vidareutnyttja. En av fem anger att de inte har någon sådan information alls.

Drygt en tredjedel av dem som känner till PSI-lagen har gjort sin information tillgänglig utan avgifter eller andra villkor, medan var femte bara tillhandahåller information på begäran och efter särskild prövning.

En del myndigheter redovisar olika åtgärder som de har vidtagit för att underlätta vidareutnyttjande av deras information. Vanligast är att de har publicerat allmän information om PSI-lagen och vidareutnyttjande på sina webbplatser. Vissa informerar mer specifikt om informationens typ och innehåll, samt om villkoren för att få del av den för vidareutnyttjande. 
Andra exempel på åtgärder är att utse en kontaktperson och att besluta om en plan och budget för verksamheten.

Statskontoret pekar på ett antal åtgärder som kan främja och öka takten i utvecklingen. Dit hör bland annat information, råd och vägledning till myndigheterna om hur de ska arbeta för att underlätta vidareutnyttjande av deras information.

2015:20
Myndighetsanalys av Statens musikverk

Statskontoret har analyserat Statens musikverk enligt modellen för myndighetsanalyser. Statens musikverk ska främja ett varierat musikaliskt utbud i hela landet. Myndigheten ska också dokumen­tera, bevara, främja, bygga upp kunskap om och tillgängliggöra teaterns, dansens och musikens kulturarv.

Sammanfattning av Myndighetsanalys av Statens musikverk

Statskontoret har på regeringens uppdrag genomfört en myndighetsanalys av Statens musikverk. Analysen omfattar Statens musikverks för­ut­sättningar, verksamhet, resultat och framtida utmaningar samt rege­ring­ens styrning av myndigheten.

Statens musikverk har ett brett uppdrag

Statens musikverk har till uppgift att främja ett varierat musikaliskt utbud i hela landet som är präglat av konstnärlig förnyelse och hög kvalitet. Här ingår att främja utvecklingen av ett professionellt musikliv. Myn­digheten ska också dokumentera, bevara, främja, bygga upp kun­skap om och tillgängliggöra teaterns, dansens och musikens kulturarv.

År 2014 hade Statens musikverk 68 årsarbetskrafter och intäkter på drygt 92 miljoner kronor. Myndigheten fördelar årligen statsbidrag till musiklivet om minst 25 miljoner kronor.

Intentionerna med myndigheten har ännu inte förverkligats

Statens musikverk bildades 2011 genom en sammanslagning av verksam­heter av olika karaktär. Regeringens intentioner med myndigheten var bland annat att stärka kopplingen mellan statens insatser för kultur­arvet och det konstnärliga nyskapandet. Statskontoret bedömer att de verksamheter som fördes samman i stor utsträckning bedrivs med samma ingångsvärde som när Statens musikverk bildades. Spåren av de olika verksamheternas historia, kulturskillnader och tidigare inriktning är fortfarande påtagliga. Det finns en spänning mellan kulturarv och konstnärligt nyskapande. De insatser som Statens musikverk har gjort för att samla myndigheten har ännu inte påtagligt bidragit till att för­verkliga regeringens intentioner.

Sammanslagningen av verksamheter har också inneburit att myndigheten har många målgrupper och intressenter att tillgodose, var och en med sina förvänt­ningar och områden de vill värna om. Detta måste myn­dig­hetens ledning förhålla sig till och hantera när den styr och utvecklar verksamheten.

Myndigheten fullgör stora delar av sitt uppdrag

Även om myndigheten ännu inte har förverkligat regeringens intentioner bedömer Statskontoret att Statens musikverk fullgör stora delar av sitt uppdrag. Det gäller uppgifterna att dokumentera, bevara, främja och till­gängliggöra musikens kulturarv. Det gäller också uppgifterna att pröva frågor om statsbidrag till musiklivet och upplåta studior åt professionella tonsättare och ljudkonstnärer. Statskontoret bedömer dock att Statens musik­verk har svårt att klara av uppgiften att doku­men­tera, bevara, främ­ja, bygga upp kunskap om och tillgängliggöra dansens och, framför allt, teaterns kulturarv.

Kulturarvsuppdraget kan bli svårt att klara framöver

Statskontoret ser en risk för att Statens musikverk kan få svårt att klara sitt samlade kulturarvsuppdrag framöver. Bedömningen grundar sig på ledningens allmänt sett höga ambitioner för verksamheten, medarbetarnas uppgifter om en redan nu hög arbetsbelastning, indikationer på sjunkande resultat sedan något eller ett par år tillbaka samt den oro för kulturarvsuppdragets framtid som vissa målgrupper har gett uttryck för. Samtidigt är det svårt att tolka utvecklingen över tid för myndig­hetens prestationer inom kultur­arvsområdet. Statens musikverk har själva inte analyserat sina resultat i årsredovisningen.

Sjukskrivningarna och personalomsättningen har ökat i myndigheten. Många inom Statens musikverk menar också att arbetsbelast­ningen är hård. Sammantaget ger detta en bild av att verksamheten i nuläget är hårt ansträngd.

Svag intern styrning och uppföljning

Statens musikverk har alltsedan starten haft problem med den administrativa kapaciteten och den interna styrningen och uppföljningen av verksamheten. Statens musikverk har valt att planera och följa upp en verksamhet som bedrivs i stuprör via myndighetsöverskridande proces­ser. Detta förutsätter en tydlig målstyrning. Styr­modellen innehåller dock ett stort antal och olika typer av mål. Målstrukturen och de i många fall abstrakta målen har en svag koppling till konkreta presta­tioner. Detta ger med­arbetarna liten vägledning om vad som ska uppnås och prioriteras.

Statskontorets analys visar också att myndighetens ledningssystem inte ger tillräckligt underlag att följa upp verksam­hetens resultat i förhållan­de till målen. Informationen i ­systemet är heller inte helt tillförlitlig eftersom inrapporte­ringen hanteras på olika sätt i organisationen.

Sammantaget riskerar den svaga interna styrningen och uppföljningen att ge en ineffektiv användning av resurserna. Statskontoret utesluter inte att den även har bidragit till myndighetens arbetsmiljöproblem.

Otillräckligt underlag för att bedöma resultat och effektivitet

Svagheterna i Statens musikverks uppföljning och analys av verksamhetens resultat, måluppfyllelse och kostnader återspeglas i myndig­hetens resultatredovisning. Statskontoret bedömer att årsredovis­ningar­na inte ger regeringen ett tillräckligt underlag för att bedöma vilka resul­tat myndigheten levererar och om resurserna används på ett effektivt sätt.

Regeringen bör förtydliga förväntningarna på myndigheten

Statskontoret rekommenderar regeringen att ge Statens musikverk och dess ledning bättre vägledning för att göra prioriteringar i kärnverksam­heten. Det är angeläget utifrån riskerna för att myndigheten kan få svårt att framöver klara framför allt sitt kulturarvsuppdrag. Statskontoret menar att regeringen i regleringsbrevet kan uttrycka sina förväntningar om ambitionsnivå och resultat liksom önskemål om prioriteringar för att stärka myndighetsledningens möjligheter att styra verksamheten. Det skulle också göra det tydligare för externa intressenter vad de kan förvänta sig av myndigheten.

Statens musikverk bör stärka flera delar i verksamheten

Statskontoret rekommenderar Statens musikverk att stärka den interna styrningen och uppföljningen av verksamheten. En mer utvecklad resultat­­analys och resultatredovisning är också viktigt för att regeringen ska kunna bedöma verksamheten.

Statskontoret rekommenderar också Statens musikverk att förbättra sin hantering av statsbidraget till musiklivet. Systemstödet behöver utveck­las för att handläggningen ska bli mer effektiv och därmed skapa utrym­me för en mer kvalitativ och rättssäker behandling av ansökningarna. Nu­varan­de urvals- och bedömningskriterier lämnar allt för stort utrymme för individuell tolkning, både för handläggarna och för leda­möter­na i det konstnärliga rådet.

Statskontoret rekommenderar också Statens musikverk att arbeta mer strategiskt med sin kompetens­försörjning. Ett systematiskt arbetsmiljöarbete bör här ses som en viktig förutsättning för att behålla och rekry­tera nödvändig kompetens.

Utvecklingsprojekt svarar mot rekommendationerna

Statens musikverk uppger att myndigheten under 2015 har startat flera projekt som ska utveckla och samla verksamheten. De korre­sponderar väl mot de iakttagelser som Statskontoret har gjort i analysen och de rekom­mendationer vi lämnar till myndigheten. Utvecklingsarbetet är angeläget och strategiskt viktigt för myndigheten. Flera parallella satsningar kan dock påverka resultaten negativt och ytterligare spä på arbets­belastningen. Regeringen och Statens musikverk kan därför behöva diskutera satsningarnas prioritetsordning. Regeringen behöver också följa hur utvecklings­arbetet fortskrider.