Myndigheten för en effektiv statsförvaltning
Meny

Sammanfattning av Analys av Arbetsförmedlingens interna styrning och utvecklingsarbete

Statskontoret har på regeringens uppdrag analyserat Arbetsförmedlingens interna ledning, styrning och uppföljning. I uppdraget har ingått att analysera möjligheter och risker i Arbetsförmedlingens pågående utvecklingsarbete. Uppdraget har även innefattat att analysera ändamålsenligheten och utvecklingsbehoven i myndighetens interna styrning.

Statskontorets sammanfattande bedömning

Statskontoret bedömer att Arbetsförmedlingens pågående utvecklingsarbete har en relevant inriktning och är väl förankrat inom myndigheten. Utvecklingsarbetet är dock omfattande och Statskontoret ser vissa risker när det gäller Arbetsförmedlingens förmåga att genomföra alla delar enligt tidsplan. Det gäller särskilt inom IT-utvecklingen och anpassningen av kontorsnätet.

Statskontoret bedömer också att Arbetsförmedlingens interna ledning, styrning och uppföljning utvecklas åt rätt håll, men att det finns betydande kvarstående förbättringsbehov. Arbetet med att minska den detaljerade styrningen och öka delegeringen av verksamhetsansvar är steg i rätt riktning. Dessa förändringar ställer dock höga krav på att Arbetsförmedlingen samtidigt motverkar uppkomsten av omotiverade lokala skillnader i verksamheten, stärker personalens kompetens och utvecklar arbetet med uppföljning och analys.

Många tidigare brister på väg att rättas till

Statskontorets analys bekräftar i huvudsak Arbetsförmedlingens egen bild av tidigare brister i ledning, styrning och uppföljning. Bland annat saknade Arbetsförmedlingen tidigare långsiktighet i, och tillräcklig helhetssyn på, den interna styrningen. Arbetsförmedlingen bedrev inte heller någon systematisk uppföljning och analys av verksamheten vilket innebar att lärdomar inte i tillräcklig utsträckning fångades upp.

Arbetsförmedlingen har vidtagit eller planerar att vidta en rad olika åtgärder för att komma till rätta med de identifierade bristerna. Bland annat har styrningen blivit mer sammanhållen i och med att verksamhetsplaneringsprocessen har fått en mer samordnande roll för myndighetens medelstilldelning, budgetuppföljning, riskhantering och utvecklingsarbete. Arbetsförmedlingen har också förbättrat arbetet med intern styrning och kontroll samt strukturen för upphandling och kontroll av externa aktörer. Statskontorets analys visar dock att det kvarstår betydande utvecklingsbehov i verksamheten, vilket också myndigheten själv har konstaterat.

Utvecklingsarbetet är väl strukturerat och förankrat …

Arbetsförmedlingens påbörjade 2014 ett utvecklingsarbete benämnt förnyelseresan som sträcker sig fram till 2021. Utvecklingsarbetet rymmer ett brett spektra av frågor, från hur Arbetsförmedlingen ska utveckla sin service till arbetssökande och arbetsgivare till hur myndigheten ska säkerställa en korrekt regeltillämpning och en sund förvaltningskultur. Utvecklingsarbetet omfattar också organisatoriska frågor liksom frågor om personalens förhållningssätt och kompetens. Totalt ska Arbetsförmedlingen genomföra närmare hundra utvecklingsåtgärder, varav de flesta påbörjas under 2015 eller 2016.

Statskontorets analys visar att det finns både starka och svaga sidor i utvecklingsarbetet. Till de starka sidorna hör att arbetet har ett långsiktigt tidsperspektiv och en tydlig struktur. Utvecklingsåtgärderna kompletterar varandra och är inriktade på identifierade brister i styrningen. Dessutom ska utvecklingsåtgärderna genomföras i linjeorganisationen, vilket enligt Statskontoret bidrar till ett brett ägarskap för utvecklingsarbetet hos berörda staber och avdelningar. Utvecklingsarbetet framstår också som väl förankrat inom Arbetsförmedlingen.

… men IT-utvecklingen och kontorsanpassningen utgör risker

Statskontoret bedömer dock att det finns risk för att berörda avdelningar inte har tillräcklig kapacitet för att genomföra de planerade utvecklingsåtgärderna eftersom avdelningarna samtidigt behöver hantera sina ordinarie uppgifter. Statskontorets analys visar exempelvis att Arbetsförmedlingen kan ha underskattat sina tidigare problem med att nå resultat inom IT-området, vilket riskerar att försena myndighetens hela utvecklingsarbete. Statskontoret rekommenderar därför Arbetsförmedlingen att fördjupa analysen av förnyelseresans risker och resursbehov, samt ge högsta prioritet åt att utveckla IT-systemen och styrningen inom IT-verksamheten.

Ytterligare en risk rör det hundratal förmedlingskontor som Arbetsförmedlingen har aviserat att avveckla till 2018 i syfte att frigöra resurser till ett mer effektivt arbetssätt. Arbetsförmedlingen har delegerat till sina regiondirektörer att samråda med berörda kommuner och besluta om kontorsstängningar. Hittills har myndigheten beslutat om knappt femtio kontor, företrädesvis obemannade eller med begränsade öppettider. När Arbetsförmedlingen ska stänga resterande femtio kontor kan dock större kontor med fler anställda komma att beröras. Enligt Statskontoret finns det risk för att denna regionala process kan leda till en alltför begränsad kontorsanpassning för att Arbetsförmedlingen ska kunna frigöra de resurser som varit avsikten. Statskontoret rekommenderar därför att Arbetsförmedlingens ledning tar ett större eget ansvar för samråd och beslut om kontorsstängningar.

Mer delegerat ansvar ställer nya krav på den interna styrningen

En viktig del av Arbetsförmedlingens pågående utvecklingsarbete är att myndighetens ledning och huvudkontor inte längre i detalj ska styra den lokala verksamhetens arbetssätt och prioriteringar. I stället ska chefer och handläggare på regional och lokal nivå få större utrymme att avgöra vad som behöver

göras och hur, utifrån de övergripande målen, regelverket och de lokala förutsättningarna. Det innebär bland annat att verksamhetsplaneringen får en mer central roll, och att styrningen ska utgå från en förstärkt linjeorganisation där nödvändiga avvägningar och preciseringar ska göras på relevant nivå i den formella beslutslinjen.

Enligt Statskontoret innebär detta att Arbetsförmedlingen tar steg i rätt riktning, samtidigt som dessa förändringar inte utgör någon garanti för att verksamheten når bättre resultat. En högre grad av delegering av ansvar och befogenheter ställer andra krav på hur Arbetsförmedlingen bör styra och följa upp sin verksamhet. Bland annat har många medarbetare relativt kort anställningstid och har fått bristfällig introduktion, vilket kan göra det svårt att axla ett utökat resultatansvar. Statskontoret rekommenderar därför bland annat att Arbetsförmedlingen stärker sitt arbete med kompetensutveckling och kunskapsstöd till medarbetarna. Statskontoret rekommenderar också att Arbetsförmedlingen inför en sammanhållen styrmodell som visar hur de olika delarna i den interna styrningen hänger ihop.

Både möjligheter och risker med organisatoriska förändringar

Arbetsförmedlingen har genomfört flera organisationsförändringar, som bland annat innebär att större lokala arbetsförmedlingsenheter har bildats, och att det nu finns två organisationsnivåer på den regionala nivån – regioner och marknadsområden. Statskontoret bedömer att större arbetsförmedlingsenheter möjliggör ökad specialisering för arbetsförmedlarna på varje enhet. På så sätt finns förutsättningar för Arbetsförmedlingen att uppnå ökad effektivitet och kvalitet. Samtidigt kan antalet beslutsnivåer i verksamheten öka risken för oönskade variationer i verksamheten. Statskontoret rekommenderar därför att Arbetsförmedlingen närmare analyserar dessa frågor.

Långsiktigt värdegrundsarbete kan stärka organisationen

Den tidigare detaljerade styrningen inom Arbetsförmedlingen medförde ett svagt ansvarstagande bland personalen och brist på förtroende mellan olika delar av organisationen. Arbetsförmedlingen har under 2015 fastställt en gemensam värdegrund och en ledarskapsfilosofi för myndigheten. Enligt Statskontoret kan värdegrunden och ledarskapsfilosofin ge viktig vägledning åt medarbetarna om önskvärt förhållningssätt både internt och externt. Statskontoret rekommenderar att Arbetsförmedlingen fortsätter att bedriva ett aktivt arbete med att diskutera och förankra dessa bland sina medarbetare.

Fokus på resultat och uppföljning behöver stärkas

Enligt Statskontoret behöver Arbetsförmedlingen bli bättre på att bedöma och visa på de resultat som myndigheten åstadkommer. Det förutsätter i sin tur ett förändrat förhållningssätt till uppföljning och resultat inom hela myndigheten och att bedömningar och uppföljningar av effekter görs mer regelmässigt i myndighetens löpande arbete, inte minst i samband med investeringar i IT-utvecklingen. Statskontoret rekommenderar därför Arbetsförmedlingen att arbeta långsiktigt med att stärka uppföljningen och analysen, samt föra en dialog med Arbetsmarknadsdepartementet för att utveckla resultatrapporteringen på ett sätt som möter departementets behov.

Regeringen bör sträva efter att ge Arbetsförmedlingen goda planeringsförutsättningar

Statskontoret menar att regeringen även fortsättningsvis bör hålla fast vid den mindre detaljerade styrning som ger Arbetsförmedlingen mer mandat att avgöra hur målen ska uppnås och tillräckligt handlingsutrymme att utveckla sin verksamhet och sin interna styrning. Regeringen bör därför i första hand inrikta styrningen på strategiska frågor som fokuserar på vad myndigheten bör åstadkomma och vilka resultat den bör uppnå, men så långt som möjligt undvika en alltför detaljerad styrning av hur verksamheten ska bedrivas.

Enligt Statskontoret bör regeringen därför hålla fast vid 2015 och 2016 års inriktning som bland annat har inneburit att antalet uppdrag och återrapporteringskrav i Arbetsförmedlingens regleringsbrev minskat. Regeringen bör också sträva efter att ge Arbetsförmedlingen god framförhållning i sin verksamhet, däribland i möjligaste mån undvika stora och kortsiktiga variationer i fråga om Arbetsförmedlingens förvaltningsmedel. Statskontoret rekommenderar dessutom regeringen att följa upp de utvecklingsbehov i Arbetsförmedlingens verksamhet som Statskontoret pekar på i denna rapport, särskilt avseende kompetensförsörjning, uppföljning och analys samt IT-styrning.