Myndigheten för en effektiv statsförvaltning
Meny

Sammanfattning av När planeringen möter verkligheten – Försvarsmaktens interna ledning, styrning och uppföljning

Regeringen har gett Statskontoret i uppdrag att analysera om de ekonomiska under­lag som Försvarsmakten lämnar till regeringen är ändamålsenliga för budgetpro­ces­sen eller inte. Statskontoret ska också föreslå hur förutsättningarna kan förbätt­ras för en väl fungerande ledning, styrning och uppföljning inom Försvarsmakten.

Underlagen har inte varit ändamålsenliga

Vi bedömer att de ekonomiska underlag som Försvarsmakten har lämnat till rege­ringen inte har varit ändamålsenliga för regeringens ekonomiska styrning, plane­ring och uppföljning. Underlagen har inte varit tillräckligt tydliga när det gäller myndighetens ekonomiska tillstånd och behov.

De ekonomiska underlagen har inte varit tillräckligt transparenta, bland annat för att de varit ofullständiga eller inte tillräckligt begripliga och tillförlitliga. Detta be­ror bland annat på att Försvarsmakten har utgått från antaganden om framtida till­skott, att investeringsplanen inte följer regelverket för statliga investeringar och att konsekvensbeskrivningarna inte har varit tillräckligt konkreta och rättvisande.

Men vi bedömer också att Försvarsmakten har förbättrat underlagen och den inter­na styrningen och uppföljningen. Det ökar förutsättningarna för att underlagen ska kunna bli mer ändamålsenliga. Samtidigt återstår ett ganska omfattande arbete.

Styrningen säkerställer inte att myndigheten använder sina resurser effektivt

Vi bedömer att riksdagen, regeringen och Försvarsmakten har fört in risker och osä­kerheter i planeringen. Försvarsmakten behöver därför varje år hantera en pla­nering som överskrider myndighetens anslag. Detta har lett till att Försvarsmakten återkommande behöver planera om, skjuta upp, reducera och ta bort planerad verk­samhet, anskaffningar och åtgärder för att vidmakthålla materiel.

Ett delat ansvar för problemen och bristerna

Vår analys visar att problemen och bristerna i de ekonomiska underlagen och den in­terna styrningen har flera orsaker. De beror dels på faktorer som Försvarsmakten råder över, dels på faktorer som regeringen och Försvarets materielverk ansvarar för.

Försvarsmakten har till exempel tolkat myndighetens mål och uppgifter alltför am­bi­tiöst. Det leder till att Försvarsmakten planerar in fler investeringar och mer verk­samhet än vad det finns medel till. Försvarsmakten har också byggt planeringen på antaganden om kommande ekonomiska tillskott. Försvarsmakten har därför skjutit viktiga beslut och prioriteringar framför sig in i nästa inriktningsperiod.

Riksdagens och regeringens styrning har också bidragit till problemen och bristerna både i de ekonomiska underlagen och i Försvarsmaktens ledning och styrning av verk­samheten. Vi bedömer att vissa av riksdagens och regeringens beslut om nya in­satser, investeringar och ambitionshöjningar varken har varit verksamhetsmässigt eller finansiellt möjliga att genomföra. Vi bedömer också att regeringen inte har hjälpt myndigheten att prioritera på en övergripande nivå. Regeringen har samtidigt även begränsat Försvarsmaktens möjligheter att fördela resurser och prioritera inom den egna organisationen.

Vi bedömer också att brister i samspelet mellan Försvarsmakten och Försvarets ma­terielverk har bidragit till problemen i planeringen. Det handlar om att För­svars­makten inte har fått de underlag som myndigheten behöver och att det finns brister i de objektsbeskrivningar som Försvarets materielverk bistår Försvarsmakten med. Försvarsmakten har inte heller haft förutsättningar att ompröva och kvalitetssäkra Försvarets materielverks underlag. 

Statskontorets förslag

Statskontoret anser att flera olika delar av systemet behöver förändras på ett sam­man­hållet sätt för att problemen och bristerna ska gå att lösa. Vi bedömer att för­svarsområdet alltför länge har präglats av en oenighet mellan de berörda aktörerna om varför problem med Försvarsmaktens ekonomi och planering uppstår ungefär halvvägs in i en inriktningsperiod. För att åstadkomma en varaktig förändring och ge Försvarsmakten långsiktiga planeringsförutsättningar behöver regeringen, För­svarsmakten och Försvarets materielverk utifrån sina roller och uppgifter ta ett ge­men­samt ansvar för att komma till rätta med problemen och bristerna. Vi föreslår därför att Försvarsmakten och regeringen vidtar åtgärder som syftar till att:

  • göra de ekonomiska underlagen mer ändamålsenliga för budgetprocessen
  • förbättra förutsättningarna för en väl fungerande ledning, styrning och upp­följning inom Försvarsmakten.

Förslag för mer ändamålsenliga underlag

Vi föreslår att Försvarsdepartementet tar initiativ till och leder ett arbete för att ut­veckla ändamålsenligheten i budgetunderlagen. Regeringen behöver då tydliggöra sina förväntningar på underlagen, eftersom Försvarsdepartementet och Försvars­makten inte har samma bild av vad som utgör ett ändamålsenligt budgetunderlag. Försvarsdepartementets enhet för militär förmåga och insatser bör ha huvud­an­sva­ret för att genomföra arbetet. Enheten bör i detta arbete samverka både med För­svars­makten, övriga delar av Försvarsdepartementet och berörda delar av Rege­ringskansliet.

Vi föreslår också att Försvarsmakten utvecklar ändamålsenligheten i budgetunder­lagen och säkerställer att investeringsplanen följer regelverket för statliga inves­te­ringar. När det gäller investeringsplanen behöver Försvarsmakten och Försvarets materielverk framför allt utveckla beskrivningarna av de ekonomiska riskerna i de olika projekten.

Vi bedömer att Försvarets materielverks stöd till Försvarsmakten när det gäller att pla­nera materiel- och logistikförsörjningen kan förbättras. Samtidigt kan För­svars­makten ge Försvarets materielverk bättre förutsättningar att klara sitt åtagande. Vi föreslår därför att regeringen för in denna samverkansuppgift i de båda myndig­he­ternas instruktioner. Regeringen bör också ge Ekonomistyrningsverket i uppdrag att utvärdera ansvarsfördelningen och samverkan mellan de två myndigheterna.

Förslag för att förbättra ledning, styrning och uppföljning

Vi föreslår att regeringen säkerställer att nya politiska beslut som påverkar För­svars­makten är finansiellt och verksamhetsmässigt genomförbara. Regeringen be­höver därför se till att de konsekvensanalyser och kostnadsberäkningar som olika aktörer tar fram inför försvarspolitiska beslut lever upp till kraven i kommitté­för­ord­ningen, riktlinjerna för arbetet med konsekvensutredningar i Regeringskansliet och propositionshandboken.

Försvarsmakten bör i sin tur utveckla sina processer för att inrikta, planera och föl­ja upp verksamheten. Vi föreslår att Försvarsmakten vänder på planeringsper­spek­tivet i myndigheten så att den ekonomiska ramen får styra planeringen på kort och lång sikt. Försvarsmakten bör också införa en princip om att myndigheten inte får planera in mer investeringar och verksamhet än vad ramen tillåter. Vi föreslår ock­så att förstärka den roll och det ansvar som chefen för ledningsstaben har, för att säkerställa att planeringen på kort och lång sikt är verksamhetsmässigt och finan­siellt genomförbar.

Vi föreslår att regeringen förstärker och utvecklar resultatstyrningen av Försvars­mak­ten för att göra det lättare för Försvarsmakten att hantera risker och osäkerheter i planeringen. Vi bedömer att regeringen behöver ge Försvarsmakten större möjlig­heter att på egen hand fördela resurser och prioritera inom den egna organisationen.

Vi bedömer också att Försvarsdepartementet behöver systematisera de informella kontakterna med Försvarsmakten. Försvarsmakten behöver å sin sida utveckla sitt sätt att ta emot styrning från regeringen och systematisera sina informella kontakter med Regeringskansliet.