Myndigheten för en effektiv statsförvaltning
Meny

Sammanfattning av Utvärdering av likvärdighetsbidraget till skolan. En lägesrapport

Statskontoret har regeringens uppdrag att utvärdera statsbidraget för stärkt likvärdighet och kunskapsutveckling (likvärdighetsbidraget). Vi ska slutredovisa uppdraget den 3 februari 2021. Denna rapport är en lägesrapport. Lägesrapporten innehåller våra iakttagelser om hur huvudmännen har hanterat och använt bidraget under bidragets två första år.

Rapporten bygger i stor utsträckning på en intervjuundersökning med 109 politiker, skoltjänstemän och rektorer från 15 kommunala och 5 enskilda skolhuvudmän med varierande socioekonomiska, demografiska och geografiska förutsättningar. Intervjuundersökningen har vi kompletterat med statistik om hur huvudmännen har utnyttjat bidraget.

Många användningsområden för brett bidrag

Reglerna för likvärdighetsbidraget ger huvudmännen stor frihet att använda bidraget utifrån hur de själva bedömer att de behöver stärka likvärdigheten och kunskapsutvecklingen i grundskolan och förskoleklassen. Vår utredning visar att huvudmännen har uppskattat och utnyttjat denna frihet. Det innebär samtidigt att bidraget har använts på många olika sätt och i delvis olika syften.

En stor del av huvudmännen har sökt och använt bidraget

Likvärdighetsbidraget är ett välutnyttjat statsbidrag. En stor och ökande andel av huvudmännen söker bidraget. Inför bidragsåret 2020 har alla kommuner och 83 procent av de bidragsberättigade enskilda huvudmännen ansökt om totalt 99 procent av de tillgängliga medlen.

Vår undersökning visar att bidragets storlek, angelägna syfte och breda användnings­område är några förklaringar till att så många har ansökt om bidraget och att så mycket av det utnyttjas. Många kommuner har också en utsatt ekonomisk situation vilket har medfört att de har haft svårt att tacka nej till bidraget.

Bidraget används för att skapa likvärdighet på olika sätt

Likvärdighetsbidraget syftar till att stärka en resursfördelning som i större utsträckning kompenserar för elevernas olika behov av stöd. Bidragskonstruktionen innebär att huvudmän vars elever har sämre socioekonomiska förutsättningar, och därmed statistiskt sett en lägre sannolikhet att bli behöriga till gymnasiet, får ett större bidrag per elev. Huvudmännen har sedan mandat att själva fördela bidraget till insatser för likvärdighet och kunskapsutveckling i grundskolan och förskoleklassen.

I linje med hur bidraget är konstruerat använder de intervjuade huvudmännen i flera fall bidraget för att kompensera för elevernas olika familjebakgrund. Men utmaningarna och förutsättningarna ser inte likadana ut överallt och huvudmännen har därför tagit hänsyn till fler aspekter än elevernas familjebakgrund när de har styrt och fördelat bidraget i verksamheten. De intervjuade huvudmännen har bland annat använt bidraget för att förbättra undervisningen för elever med särskilda behov och för att utjämna skillnader i kvalitet mellan skolor som har olika organisatoriska och ekonomiska förutsättningar. Anpassningen till olika lokala behov och prioriteringar har gett bidraget en bred profil.

Analys och planering har underlättats av bra kvalitetsarbete

De allra flesta av de intervjuade huvudmännen beskriver att de redan tidigare hade god kunskap om hur behoven såg ut och i flera fall också idéer om insatser som de skulle vilja genomföra. Men det finns också några huvudmän som är kritiska till sitt eget analys- och planeringsarbete. De pekar då på att det har funnits brister i deras systematiska kvalitetsarbete.

Olika typer av personalförstärkningar är den vanligaste insatsen

Huvudmännens redovisningar till Skolverket visar att de genomgående har lagt en stor del av bidraget på olika typer av personal. Våra intervjuer visar att det handlar om lärare samt om personal som ska avlasta lärarna och öka elevernas trygghet. Ett hinder för att genomföra insatserna har därför varit bristen på behöriga lärare och annan utbildad personal.

Bättre än andra bidrag, men många problem kvarstår

Likvärdighetsbidraget har i jämförelse med andra statsbidrag fått en delvis ny konstruktion där detaljstyrningen har minskat till förmån för att huvudmännen ska kunna anpassa hur de använder bidraget utifrån lokala förutsättningar. Det har gjort det lättare att använda bidraget. Men samtidigt kvarstår många av de problem som brukar vara förknippade med riktade statsbidrag.

Lättare att använda men otydligare fokus

Utformningen av likvärdighetsbidraget illustrerar den avvägning som regeringen kan behöva göra mellan nationella mål och möjligheten till lokala prioriteringar. Det breda användningsområdet har inneburit att bidraget i större utsträckning än många andra statsbidrag har gått att integrera i huvudmännens övriga utvecklings­arbete. Därmed har huvudmännen kunnat undgå den typ av ryckiga prioriteringar som ofta blir konsekvensen av mer detaljstyrda bidrag. Det uppfattar de intervjuade huvudmännen som mycket positivt.

Men en konsekvens av att huvudmännen kan anpassa bidraget till lokala behov är att bidraget har fått ett något otydligare fokus. Bidraget är utformat för att kompensera för elevers socioekonomiska förhållanden, men lokalt kan andra behov vara mer aktuella eller väga tyngre.

Fortfarande en del av tungrott statsbidragssystem

Sitt breda användningsområde till trots är likvärdighetsbidraget fortfarande ett riktat statsbidrag som har de problem som brukar uppstå vid hanteringen av riktade statsbidrag. Årliga bidrag innebär att det är svårt för huvudmännen att planera och satsa långsiktigt. Att söka, planera och redovisa bidraget tar också tid och resurser. Likvärdighetsbidraget är inget undantag, även om de intervjuade huvudmännen påpekar att det framför allt är mängden bidrag som skapar problem.

Kostnadsvillkoret har varit särskilt problematiskt

Den del av likvärdighetsbidraget som har skapat störst problem för huvudmännen är det så kallade kostnadsvillkoret. Kostnadsvillkoret gällde under bidragsåren 2018 och 2019 och innebar att huvudmännen inte fick minska sina egna kostnader per elev för undervisning och elevhälsa.

Inför bidragsåret 2020 valde regeringen att ta bort villkoret efter att ha fått varningar om att villkoret riskerade att hindra huvudmän med stora behov från att ta del av bidraget. Vi kan inte se i den tillgängliga bidragsstatistiken att villkoret har hindrat huvudmän med socioekonomiskt utsatta elever från att söka och använda bidraget under 2018 och 2019. Däremot framgår det av våra intervjuer att villkoret har skapat problem på flera andra sätt.

Konstruktionen av villkoret innebar att huvudmännen var bundna till att hålla samma kostnad per elev som under tidigare år, även om verksamhetens behov eller huvudmannens ekonomiska förutsättningar hade förändrats. Det har varit bekymmersamt för huvudmän som av olika skäl behövde sänka kostnaderna. En komplicerande faktor har varit att huvudmän med varierande elevantal inte på förhand har kunnat avgöra om de kommer att klara villkoret eller inte. Våra intervjuer visar att huvudmän som har varit osäkra på om de ska klara villkoret har tvingats lägga mycket tid och kraft på att bevaka sina kostnader per elev. Ett par av de intervjuade huvudmännen berättar att de inte har vågat använda hela bidraget, utan lagt pengar åt sidan. De lyfter framför allt fram att kostnadsvillkoret inte har varit långsiktigt hållbart. Det ekonomiska läget i många kommuner är kärvt och det kommer att krävas både effektiviseringar och besparingar för att verksamheten ska gå runt. Därför bedömer vi att det var en rimlig åtgärd att ta bort villkoret.