Förvaltningspolitik i förändring

Peter Ehn & Göran Sundström i forskningsantologin "Statlig förvaltningspolitik för 2020-talet"

Vi befinner oss i en förvaltningspolitisk intressant period. Efter flera decennier av genomgripande reformeringar av staten har reformtakten avtagit under senare år. Tidigare omhuldade marknadslösningar och managementmodeller är i dag mer ifrågasatta. Kritiker har bland annat pekat på att de många marknadslösningarna och de omsorgsfullt utarbetade styrmodellerna har medfört en omfattande reglering och granskning, som i sin tur har skapat en rad oavsedda effekter inom staten. Allt starkare kritik har också kommit att riktas mot det sätt som staten styr och påverkar verksamheter i kommuner och regioner. Omfattningen och detaljeringsgraden i den styrningen motverkar en ändamålsenlig och effektiv kommunal verksamhet, hävdar kritikerna.

Det ökade antalet privata aktörer som på olika sätt deltar i utförandet av offentliga åtaganden bidrar till att aktualisera grundläggande förvaltningspolitiska frågor om statens roll gentemot det omgivande samhället, om styrning av den offentliga verksamheten och om tjänstemannarollens och den offentliga värdegrundens innebörd och räckvidd. Regeringen har också noterat de förvaltningspolitiska utmaningarna och påbörjat en reformering av förvaltningspolitiken. Den har pekat på behovet av en mer samordnad och samverkande förvaltning samtidigt som den efterlyst ett delvis nytt förhållningssätt gentemot marknaderna, där inte minst behovet av och möjligheten att utnyttja upphandling som ett sätt att påverka marknaderna har lyfts fram. Som ett alternativ till en styrning mer grundad på misstro har regeringen även tagit initiativ till en så kallad tillitsreform, med ambitionen att ta fram nya styrmodeller som går bortom New Public Management. I regeringsförklaringen 2014 framhåller regeringen bland annat att professionerna i den offentliga sektorn behöver stärkas och att ”nya styrmodeller som skapar större frihet för medarbetarna i offentlig sektor ska utvecklas.”

I det här kapitlet redogör vi för huvuddragen i de idéer och åtgärder som riksdag och regering har riktat mot statsförvaltningen i dess helhet under de senaste decennierna, det vill säga den förvaltningspolitik som i hög grad har format statsförvaltningen av i dag. Framställningen ska ses som en fond för de kommande kapitlen där antologins olika författare fördjupar diskussionen kring olika aspekter av förvaltningspolitiken och även diskuterar hur den skulle kunna utvecklas och stärkas. Innan vi redogör för de förvaltningspolitiska reformarbetena ska vi dock helt kort
peka på ett antal mer grundläggande samhällsförändringar som också har påverkat villkoren för styrningen, organiseringen och arbetssättet i staten. Staten i ett nytt samhällslandskap
Det har förstås hänt mycket i, och runtomkring, staten under de senaste decennierna. Förändringar som på olika sätt har påverkat statsförvaltningen och dess anställda. Många av dessa förändringar är av mer grundläggande slag, varav en del är politiska. Exempelvis har vi sedan slutat av 1970-talet kunnat bevittna allt tätare regeringsskiften och alltmer komplicerade parlamentariska lägen, där minoritetsregeringar har fått styra riket på basis av allt osäkrare riksdagsmandat. Det har även blivit vanligare med olika typer av överenskommelser mellan regeringsmakt och opposition, vilket påverkar handlingsutrymmet för förvaltningens arbete. Det så kallade januariavtalet från 2019 utgör ett tydligt exempel. Samtidigt har politiken internationaliserats, med innebörden att stater i allt större utsträckning har kommit att omfattas av överstatliga och transnationella regleringar och granskningar. Privat reglering genom standarder har också blivit allt vanligare. Detsamma gäller så kallad mjuk reglering, det vill säga mål, rekommendationer, överenskommelser, strategier, handlingsprogram med mera.

Dessa politiska förändringar har ackompanjerats av olika ekonomiska förändringar. Minskade budgetutrymmen och återkommande statsfinansiella utmaningar har inneburit åtstramningar och besparingskrav för många myndigheter. Offentliga åtaganden har på ett alltmer systematiskt sätt kommit att prövats i grunden. Statens kaka är inte längre lika säker som den en gång var, och myndigheter kommer och går på ett helt annat sätt än tidigare.

De teknologiska landvinningarna har märkts också inom staten, med en kraftfull utveckling vad gäller informations- och kommunikationssystem. Internet har revolutionerat tillvaron också för statstjänstemannen. Digitalisering är i dag någonting som alla myndigheter arbetar med för att effektivisera såväl sitt interna arbete som utbytet med medborgarna. För detta arbete finns även en särskild myndighet, Myndigheten gör digital förvaltning (Digg), med uppgift att samordna och stödja den förvaltningsgemensamma digitaliseringen, i syfte att göra den offentliga förvaltningen mer effektiv och ändamålsenlig.

Till detta kommer också olika sociala förändringar. Det rör sig dels om demografiska förändringar, med bland annat en åldrande befolkning, en alltmer avfolkad landsbygd och en växande andel utrikesfödda svenskar, dels om fluktuerande migrationsströmmar samt växande ekonomiska klyftor och ökande segregering i samhället. Till detta kommer samhällets tilltagande individualisering. Det gäller exempelvis idéer om mer upplysta medborgare, med förmåga att välja och ta eget ansvar för sina val; idéer som ofta paras med idéer om stärkt ansvarstagande för individen. Dessa idéer om ett stärkt individuellt ansvarstagande har också kommit att gälla alltmer inom det offentliga; något som har accentuerats via en delvis förändrad medialogik, där den enskilda politikern och den enskilda statstjänstemannen har hamnat under luppen på ett helt annat sätt än tidigare.

Förvaltningspolitiska reformer

Det finns således en rad samhällsförändringar av mer grundläggande karaktär som har påverkat arbetsvillkoren för de statsanställda. Visserligen är dessa förändringar i viss utsträckning föranledda av politiska beslut, men det rör sig inte om beslut riktade direkt mot förvaltningens organisation eller de statsanställdas arbetssätt. Under de senaste decennierna har det emellertid även fattats politiska beslut med just sådan inriktning, det vill säga förvaltningspolitiska beslut. Sådana beslut borde vara av särskilt intresse för dem som intresserar sig för statens omvandling och de utmaningar som statsförvaltningen står inför. Det är i förvaltningspolitiken riksdag och regering kan föra mer direkta resonemang om hur de ser på de statliga myndigheterna och dess anställda: hur dessa bör agera gentemot varandra och gentemot medborgarna, vilka värden de bör vägledas av i sin dagliga verksamhet och hur myndigheterna bör organiseras med avseende på ledningsformer, finansiering, styrning med mera.

Förvaltningspolitiska beslut kan sannolikt spåras ända tillbaka till statsförvaltningens tillblivelse. Samtidigt saknade förvaltningspolitiken länge de olika institutionella arrangemang som kännetecknar etablerade politikområden, såsom särskilda förvaltningspolitiska program, myndigheter, departement, ministrar och så vidare. Det är i stället rimligt att beskriva statsförvaltningen som uppbyggd sektor för sektor. Det var först vid mitten av 1970-talet som förvaltningspolitiken började få den bredd, djup, systematik och uthållighet som präglar andra politikområden. Vid denna tid tilltog försöken att bedriva ”politik på tvären”, med bredare, sektorsövergripande program och åtgärder. Då föddes den ”moderna” förvaltningspolitiken.

Det som skedde i Sverige skedde också i många andra länder. Det var inte bara så att många OECD-länder vid denna tid allmänt kom att stärka sin förvaltningspolitik, utan denna politik kom också att få ett likartat innehåll. Den engelska statsvetaren Christopher Hood skulle kring 1990 sammanfatta denna förvaltningspolitiska reformrörelse i begreppet New Public Management (NPM). I dag finns det en omfattande forskning som rör NPM, såväl dess idémässiga grunder som dess konkreta åtgärder och konsekvenserna av dessa.

Eftersom NPM är ett analytiskt begrepp, ämnat att fånga många olika förvaltningspolitiska reformer i ett stort antal länder, är det tämligen sammansatt. Det finns ingen gemensam, auktoriserad definition av begreppet. NPM:s idégrund kan sägas bestå i en allmän övertygelse om att skillnaderna mellan offentlig och privat sektor inte är så viktiga och att offentliga och privata organisationer både bör och kan organiseras och arbeta på ett likartat sätt. Näringslivet och företaget är normbildande för förvaltningen och myndigheten. Med start i Reaganadministrationen i USA och Thatchers regering i Storbritannien, och med Nya Zeeland som ett slags försöksverkstad och spjutspets, kom denna grundidé under 1980- och 1990-talen att generera ett stort antal konkreta åtgärder runt om i världen, också i Sverige. Åtgärderna kan delas in i två huvudkategorier, där den första riktade in sig på förvaltningens omfattning och funktioner och den andra på förvaltningens styrning och ledning.

Marknadisering

De förstnämnda åtgärderna har sammanfattats under beteckningar som marknadisering och renodling och har handlat om att koncentrera statens verksamhet till vissa områden och till vissa uppgifter och roller. Redan 1989 formulerade den socialdemokratiska regeringen de första generella idéerna om att rulla tillbaka staten och koncentrera den till det som kom att benämnas ”kärnverksamheterna”. Regeringen började således föra över till marknaderna verksamheter som den ansåg kunde, och borde, konkurrensutsättas. Regeringen började också separera beställarrollen från producentrollen och pröva entreprenader och upphandling på marknaderna som alternativ till verksamhet i offentlig regi. Konkurrens blev den överordnade samordningsmekanismen i samhället. Och det betydde inte bara att verksamheter så långt som möjligt skulle föras över från staten till marknaderna, utan även att mer konkurrens skulle införas i staten, där den delvis skulle ersätta statens traditionella samordningsmekanism – hierarki.

Idén om renodling och koncentration till kärnverksamheter vetter ytterst mot det som brukar benämnas nattväktarstaten, där staten i huvudsak ansvarar för uppgifter som rör rikets inre och yttre säkerhet, det vill säga polis, försvar, rättsväsende och skatteuppbörd. Där är vi inte i dag. Renodlingen av statens verksamheter har dock inneburit att allt fler tjänster upphandlas på marknaden. För trots att en hel del av det som tidigare sköttes offentligt nu utförs av privata aktörer är många av dessa verksamheter fortfarande offentligt finansierade. Det har också ställts ökade krav på granskning, för att se till att avreglerade marknader fungerar effektivt och att offentliga medel förvaltas väl av de privata utförarna. Offentlig upphandling och tillsyn har därmed kommit att bli en allt viktigare del av statens kärnverksamhet. I takt med att insikter har vunnits om att de avreglerade marknaderna många gånger har svårt att fungera i enlighet med de neoklassiska marknadsteorierna har staten även kommit att arbeta alltmer medvetet med andra metoder för att påverka marknaderna, till exempel reglering, sanktioner och information.

Renodlingsarbetet har således lett till en omfattande upphandlings- och tillsynsverksamhet. Dessa två områden är hårt lagreglerade med omfattande inslag av myndighetsutövning, där det ofta finns möjligheter till överklaganden och domstolsavgöranden. Det förvaltningspolitiska grundvärde som idealt bör dominera den stat som kvarstår efter en långtgående renodling och marknadisering borde därför vara rättssäkerhet. Det betyder att den statsanställdas lojalitet i hög grad bör riktas mot lagen, med objektivitet, integritet, opartiskhet, oberoende och noggrannhet som främsta ledord.

Managementisering

Vi har således kunnat bevittna en mer grundläggande strukturell utveckling som går i riktning mot renodling till kärnverksamheter, kompletterad med omfattande upphandlings- och granskningsverksamhet, där rättssäkerhetsvärdet borde bli framträdande. Samtidigt har det pågått andra förvaltningspolitiska reformarbeten som inte har handlat om vilka sakpolitiska verksamheter staten ska syssla med – som ju renodlingsidén främst har handlat om – utan som mer har gällt hur de verksamheter som kvarstår i staten ska hanteras.

Det reformarbete som har varit mest framträdande och omfattande på detta område har sammanfattats i begrepp som företagisering och managementisering. Precis som renodlingsarbetet tog detta reformarbete ordentlig fart mot slutet av 1980-talet, och dess tydligaste uttryck blev införandet av den styrfilosofi som kallas mål- och resultatstyrning. Filosofin, som fortfarande dominerar svensk statsförvaltning, rymmer starka idéer om delegering, där en bärande tanke är att det går att skilja mellan politik och förvaltning. Politik anses vara att formulera mål och visioner, och det ska politikerna syssla med. Valen av medlen för att uppnå dessa mål och visioner ses som administration, och är därför ämnat för de opolitiska tjänstemännen att hantera och besluta om.

Införandet av mål- och resultatstyrning har bland annat kännetecknats av att staten har hämtat in en hel begreppsapparat från näringslivet och managementlitteraturen, med sådant som produktivitet, verksamhetsmål, resultatredovisningar, återrapporteringskrav, styckkostnader, nyckeltal, indikatorer och kunder. Under de senaste decennierna har myndigheterna också successivt byggt ut sina ekonomifunktioner till större enheter och avdelningar ofta ledda av ekonomiutbildade chefer och controllers. Chefer som i regel har plats i verksledningar, staber och direktioner.

Raka befäl- och ansvarslinjer har eftersträvats. Myndigheterna har tilldelats egna mål, eget resultatansvar, de gör egna årsredovisningar, egna verksamhetsplaner med mera. Målen och resultatkraven bryts också ofta ned i enhetsspecifika mål och resultatkrav. Idealt ska målen vara
SMART:a, det vill säga Specifika, Mätbara, Accepterade, Realistiska och Tidsatta. Verksamheternas resultat ska sedan noga följas upp på de olika nivåerna och aggregeras uppåt och läggas till grund för beslut om nya mål på olika beslutsnivåer.

Med idén om raka och tydliga befäl- och ansvarslinjer har också följt en idé om ett stärkt och tydligare ledarskap. Ledarskap har blivit viktigare. Det som har eftersträvats är ett mer samordnat och kraftfullt handlande i organisationen. Som chef gäller det bland annat att klargöra prioriteringar, koppla samman kompetenser, bygga slagkraftiga team samt utveckla och ”coacha” medarbetarna. Chefen ska fungera som förebild för medarbetarna genom att låta sina värderingar och förhållningssätt återspeglas i ledarskapet; medarbetarna ska både vägledas och inspireras av chefen. Egenskaper som social kompetens, karisma och image värderas därför högt. Samtidigt har chefskapet blivit en alltmer tydlig profession, vilket bland annat har tagit sig uttryck i att avdelnings- och enhetschefer i allt högre utsträckning rekryteras externt och är utbildade i just chefs- och ledarskap.

Parallellt med detta har myndigheterna också stärkt sina personal- och informationsavdelningar, eller HR- respektive PR-avdelningar som de numera ofta kallas. Detta har tagit sig olika uttryck. Bland annat har myndigheter skaffat sig egna visioner, egna värdeord, egna loggor och egna hemsidor. Man försöker på olika sätt skapa en attraktiv bild av organisationen. Genom att sticka ut och betona det egna och unika vill myndigheter locka både arbetskraft och ”kunder”.

Det förvaltningspolitiska grundvärde som det här reformarbetet vetter mot är inte rättssäkerhet utan (organisatorisk) kostnadseffektivitet. Det handlar om att uppnå politiskt uppsatta organisationscentrerade mål på det smartaste och billigaste sättet. Statstjänstemannen ska vara lojal mot den egna organisationen och organisationens egna och mer verksamhetsnära mål, som i regel formuleras i särskilda måldokument. Flitigt förekommande ledord är resultat, service, rationalisering, flexibilitet, handlingskraft, affärsmässigt och kostnadsmedvetet.

Utmaningar

Renodlingen och managementiseringen är tveklöst de två förvaltningspolitiska reformarbeten som har påverkat förvaltningen mest under de senaste decennierna, och de utgör som vi har nämnt NPM:s båda ”ben”. De har format såväl strukturer och arbetssätt som identiteter och rolluppfattningar hos chefer och anställda. De exakta effekterna av reformarbetena är svåra att fastställa. Klart är dock att reformerna har debatterats under lång tid, både i och utanför förvaltningen. Och medan det i denna debatt knappast finns någon som hävdar att reformerna har varit rakt igenom misslyckade och obehövliga, torde det heller inte finnas någon som menar att de har varit rakt igenom lyckade och oumbärliga. Mellan dessa ytterlighetsståndpunkter tycks det finnas lika många uppfattningar som bedömare.

Tillskyndarna av NPM brukar framhålla att reformerna har skapat en mer lättstyrd, flexibel och samhällstillvänd stat. Den tröghet och stelbenthet som anses ha präglat den gamla tidens förvaltning sägs ha trängts undan till förmån för värden som lyhördhet, service och nytänkande. Kontrollen över ekonomin sägs också ha ökat i takt med att de ekonomiadministrativa styrsystemen moderniserats och de statsanställda blivit mer kostnads- och resultatmedvetna.

Kritikerna brukar i stället peka på att strävan efter att göra myndigheterna mer lika privata företag har stärkt myndigheternas identitet på ett sätt som inte har varit ämnat. Fokus på den egna organisationen, de egna målen och den egna verksamheten har kommit att dominera på ett sätt som har bidragit till att försvaga de krafter som håller samman den statliga förvaltningen som helhet. Den enskilda medarbetaren tenderar att se sig allt mindre som en statsanställd som arbetar på uppdrag av statsmakterna i syfte förverkliga medborgarnas behov och önskningar och alltmer som en tjänsteman i vilken organisation som helst. Kritiker anser att utvecklingen har medfört att myndigheterna fjärmat sig från varandra, och fjärmat sig från politiken. Följden har blivit en organisatorisk och identitetsmässig fragmentering.

Den starka idén om att efterlikna företag i allmänhet, och fokuseringen på raka befäls- och ansvarslinjer i synnerhet, anses också ha trängt undan grundläggande värden som objektivitet, saklighet och integritet. I sin iver att uppnå myndighetens, enhetens eller individens egna mål – inte sällan i samarbete med privata konsulter som arbetar under andra regler och normer – anses de anställda ha fått allt svårare att följa sin etiska kompass. Allt oftare tycks löpsedlar och tidningars förstauppslag handla om korruptionsskandaler i staten och visa bilder på molokna chefstjänstemän, på väg till någon minister för uppsträckning, eller till KU för något förhör. Samtidigt hävdas det att medarbetarna längre ned i förvaltningshierarkin blir allt mindre benägna att säga ifrån när de anser att en chef eller medarbetare har agerat på ett sätt som de bedömer som olagligt, oetiskt eller olämpligt; förvaltningen sägs ha ”tystnat”. Den tilltagande granskning som har följt med de nya styrmodellerna anses ha verkat i samma riktning. Den uppges undergräva tilliten och skapa passiva och ängsliga tjänstemän.

Nära kopplat till denna kritik om en tystnande förvaltning finns det även de som menar att NPM-reformerna har fört med sig en avprofessionalisering i staten. De nya styr- och kontrollsystemen ska ha lett till en omfattande byråkratisk överbyggnad, där ”organisationsexperter” via en alltmer omfattande ”dokumentstyrning” tar över och där professionella normer trängs undan. Med organisationsexperterna i förarsätet och de professionella förpassade till baksätet har det, menar kritikerna, byggts upp styr- och kontrollsystem som mer tar sikte på verksamhet som är förhållandevis lätt att beskriva och mäta, medan annan – många gånger viktigare men mer svårfångad – verksamhet tenderar att falla utanför systemen. Styrning av enheter blir viktigare än styrning av verksamheter, och jakten på ansvar viktigare än jakten på en effektivt organiserad stat.

Kritiker menar också att de omfattande ekonomiadministrativa systemen – i form av tjänster, funktioner, enheter, regler, planeringsprocesser, granskningar och olika mål- och redovisningsdokument – har genererat vad som har kommit att kallas en ”managementbyråkrati” och ett ”administrationssamhälle”. En byråkrati som kostar mycket pengar och som rent resursmässigt tränger undan kärnverksamheten.

Motstrategier

Många forskare menar att det förvaltningspolitiska reformarbete som har bedrivits under de senaste 40 åren i hög grad kan förstås som en ”modernisering”, där verksamheterna har anpassats till sådana föreställningar, normer och krav som har varit dominerande i samhället. I mer begränsad utsträckning har reformarbetet utgått från den speciella typ av organisation som förvaltningen är. Kritikerna menar att reformarbetet i betydligt högre grad måste utgå från en grundläggande diskussion om vad som särskiljer offentlig verksamhet från annan verksamhet och från hur förutsättningarna för styrning av offentliga och privata organisationer skiljer sig åt. Vad betyder det exempelvis för styrningen att förvaltningar, till skillnad från företag, har pengar som medel och inte mål? Vad betyder det att de ytterst leds av politiker som vanligtvis är lekmän och som ofta måste söka kompromisser. Politiker som dessutom ogärna vill binda sig genom att formulera sig alltför precist och alltför tidigt i processer, men som samtidigt av politiska skäl ibland behöver involvera sig i detaljfrågor? Vad betyder det för styrningen att förvaltningar, jämfört med privata företag, ofta hanterar mer komplexa problem med många fler aktörer inblandande, där orsakssamband mellan åtgärder och effekter är notoriskt svåra att spåra? Och vad betyder det för styrningen att statstjänstemännen med iakttagande av objektivitet och saklighet ska lyda lagen, samtidigt som de ska vara lojala mot politikerna, ta hänsyn till brukarna och tillämpa sina professionella kunskaper?

Regeringen har förvisso inte stått handfallen inför de iakttagna problemen. Senare års förvaltningspolitik har haft inslag som går att tolka som ett slags motstrategier till NPM. Exempelvis har regeringen försökt motverka fragmentering och suboptimeringar genom att efterlysa mer samordning inom staten och mer samverkan mellan staten och det omgivande samhället. Den grundläggande idén med en sådan stärkt ”nätverksförvaltning” är att man ska ”poola resurser” från olika organisationer – både offentliga och privata – och samtala kring hur politik ska utformas och genomföras för att nå bästa resultat. Här är det inte den enskilda myndigheten och dess mål som ska stå i fokus för det kreativa utbytet mellan organisationer och personer som deltar i nätverkandet, utan i stället ska ”innovationskraften” riktas mot de samhällsproblem som myndigheterna är satta att hantera. Det har talats om en förbättrad systemsyn, där de anställdas lojalitet ska riktas mot det gemensamma åtagandet, snarare än den egna organisationen.

Även om regeringen alltså har understrukit behovet av samordning och samverkan har detta reformarbete inte fått samma kraft som renodlingen och managementiseringen. De konkreta åtgärderna för att åstadkomma en nätverksförvaltning har varit jämförelsevis få. Nätverksförvaltningen tenderar dessutom att skapa nya problem. Till skillnad från idéerna om renodling och managementisering, som betonar avgränsade och tydligt styrda organisationer, innebär en nätverksförvaltning mer porösa och otydliga gränser gentemot omvärlden. Såväl beslutsfattandet som verkställandet av besluten tenderar att bli mer informellt i nätverksförvaltningen. Det är många gånger oklart vem som får access till nätverken, hur arbetsformerna ser ut och vem som bestämmer. Vem bär ansvar för de beslut som fattas, och vilken rättslig status har de dokument som kommer ur dessa samverkansprocesser? Dokument med benämningar som överenskommelser, måldokument, strategier med mera. Mycket talar också för att de aktörer som redan är starka och kan artikulera sina intressen blir ännu starkare genom dessa informella nätverk, medan mindre och svagare grupperingar, på grund av begränsade resurser eller oförmågor att formulera sina intressen, får svårare att delta och hävda sina intressen.

Även den nuvarande regeringens så kallade tillitsreform kan ses som en motreaktion till NPM. Syftet är att gå ”bortom NPM”, som det uttrycktes av socialdemokratiska företrädare inför valet 2014. Regeringen betonar att vi måste sätta ökad tillit till de professionella. I det syftet har den sagt sig vilja avreglera de offentliga verksamheterna och ta bort stora delar av det ekonomiadministrativa regelverk som vuxit fram inom ramen för resultatstyrningen och som uppges tynga de offentliganställda och hålla dem borta från deras egentliga arbetsuppgifter. Genom detta professionsinriktade reformarbete ska statstjänstemannens lojalitet riktas mer direkt mot medborgaren, med ledord som sakkunskap, erfarenhet, problemlösning och oberoende.

Efter alla vittnesmål och reportage om så kallade pinnjakter och tjänstemän som dignar under administrativa bördor av olika slag kan det vara lätt att sympatisera med idén om att ge de offentliganställda ökad handlingsfrihet. Samtidigt har det i debatten väckts frågor om vad detta
slags professionalisering egentligen kommer att leda till. Kritiker anser inte bara att det allmänt är höljt i dunkel vad som ska ersätta etablerade styr- och kontrollsystem, utan de varnar också för att släppa på kontrollen av de offentliganställda, eftersom det inte går att ställa höga krav på myndigheter och tjänstemän om det saknas granskningssystem med fullödiga och heltäckande resultat- och kvalitetsmått. I botten finns här en betydande misstänksamhet mot de offentliganställda och en oro för att en minskad styrning och kontroll kommer att lämna alltför mycket makt åt dem. Följden skulle då kunna bli att offentliganställda kommer att driva verksamheten åt ett håll som enbart gynnar dem själva. Tillit tolkas av dessa kritiker som naivitet.

En mångbottnad förvaltningspolitik

Genomgången visar att våra folkvalda politiker har velat förändra statsförvaltningen i ett antal avseenden under de senaste decennierna. På ett mer övergripande strukturellt plan har de eftersträvat en mer renodlad stat dominerad av verksamheter som är hårt lagreglerade och som rymmer betydande inslag av myndighetsutövning, där rättssäkerhetsvärdet borde väga tungt. Samtidigt har politikerna velat göra myndigheterna mer företagslika med starkt fokus på myndigheternas egna mål och resultat, där det interna ledarskapet och myndigheternas inre effektivitet betonas. I en strävan att hitta nya och bättre sätt att hantera olika gränsöverskridande problem har regeringen under senare tid understrukit betydelsen av att myndigheterna samverkar mer med varandra och med andra kringliggande organisationer. Enligt den nuvarande regeringen ska också tilliten till myndigheternas egna professionella bedömningar öka; vetenskap och erfarenhetsbaserat lärande ska vara ledstjärnor för myndigheternas arbete. Utvecklingen sammanfattas i tabellen nedan.

Hur allt detta landar i den enskilda myndigheten, och hos enskilda statstjänstemannen, är i slutändan en empirisk fråga. Medan reformerna kan ha haft stor påverkan på organisation, arbetssätt, personal och styrning inom vissa områden och myndigheter kan de ha gått mer obemärkt förbi inom andra områden och myndigheter. Detta sammanhänger med vilken typ av verksamhet en förvaltning arbetar med, men även med dess historia och erfarenhet.Alla verksamheter har dock haft att förhålla sig till dessa olika förvaltningspolitiska reformarbeten.