Myndigheten för en effektiv statsförvaltning
Meny

Publikationer

Välkommen att ta del av Statskontorets publikationer från de senaste åren. Vi publicerar ca 25 publikationer/år i vår rapportserie.  Vi gör också  PM i form av kortare utredningar, som endast finns i pdf. Vi ger årligen ut ett antal skrifter i vår serie Om offentlig sektor samt de årliga publikationerna Offentliga sektorn i korthet och Utveckling av den statliga styrningen av kommuner och landsting. Inom området Förvaltningskultur ger vi ut handböcker  som kan användas som kunskapsbas för anställda i staten.

Använd gärna sökfunktionen för att hitta rätt publikation.  Ett urval av våra tidigare publikationer finns från 2000-2005

Våra publikationer är gratis. Har du någon fråga kontakta oss via e-post.

Våra senaste publikationer

2019:19
Hur utvecklas Migrationsverkets nya organisation?

Statskontoret har analyserat Migrationsverkets organisation som började gälla den 1 april 2018. I analysen har det ingått att följa upp hur Migrationsverket har tagit hand om de förslag som Statskontoret lämnade i en utvärdering 2017. Vi har också analyserat hur Migrationsverket arbetar för att stärka kärnverksamheten och använda resurserna effektivt.

Sammanfattning av Hur utvecklas Migrationsverkets nya organisation?

Statskontoret har i uppdrag att analysera Migrationsverkets organisation som gäller från och med den 1 april 2018. Vi har bland annat följt upp hur Migrationsverket har tagit hand om de förslag som Statskontoret lämnade i en rapport från 2017.

Vi bedömer att grunderna för organisationen är ändamålsenliga och att den därför ger förutsättningar för att Migrationsverket ska kunna jobba effektivt och nå bättre resultat i verksamheten. Men Migrationsverket behöver utveckla den strategiska styrningen, tydliggöra hur de ska arbeta med digitalisering och även genomföra omorganisationen fullt ut.

Kliv framåt för den strategiska styrningen

Migrationsverket har sedan vår förra rapport genomfört insatser för att stärka den strategiska styrningen. Vi konstaterar att ledningen numera diskuterar strategiska frågor på ett annat sätt än tidigare. Den nya verksamhetsstrategin är en bra grund för styrningen av myndigheten.

Överdirektören och myndighetsstaben stöder sedan 2018 myndighetens interna styrning. Vi anser att dessa funktioner kan stärka styrningen ännu mer än vad de redan gör. Myndighetsstaben bör vara mer involverad när underlag tas fram till ledningen och överdirektören kan få en utpekad roll i att utveckla en effektiv intern styrning.

Förvaret behöver integreras bättre i styrningen

Förvaret har vuxit kraftigt samtidigt som förutsättningarna har förändrats för verksamheten. För närvarande analyserar myndigheten inte konsekvenserna för förvaret på ett systematiskt sätt vid myndighetsgemensamma beslut. Vi ger i rapporten exempel på hur Migrationsverket bättre ska kunna integrera förvaret i styrning och stödverksamhet, samtidigt som myndigheten kan ta hänsyn till förvarets särart.

Utvecklingsbehov inom digitaliseringsarbetet

Förutsättningarna att driva digitalisering och utveckling har förbättrats genom den nya gemensamma avdelningen för digitalisering och utveckling (DUA). Men myndighetens systemmiljö är komplex, med överlappande it-system och beroenden mellan gamla och nya it-system. Det hämmar utvecklingen av it-stödet, orsakar merarbete för handläggare och hindrar effektivisering av verksamheten. Myndigheten har inte heller tydliga, vägledande mål för digitaliseringen av verksamheten, vilket gör det svårare för ledningen att prioritera mellan olika it-projekt.

Processtyrningen går framåt, men steg kvar att ta

Arbetet med processer går framåt, men det har inte fått fullt genomslag. En orsak är att arbetet med processerna inte sker tillräckligt verksamhetsnära. Vi föreslår därför att rollen som processledare placeras i regionerna i stället för på DUA. Därmed kan processtyrningen slå igenom bättre i verksamheten. DUA kan i stället helt fokusera på strategisk process-styrning, bland annat på att utveckla forumen för samverkan inom myndigheten. Som forumen fungerar nu har de ännu inte bidragit tillräckligt till att samordna myndighetens processer. Mandaten för att föreslå ändringar i processerna är inte heller tillräckligt tydliga.

Resurserna behöver användas mer effektivt

Migrationsverket har hittills inte haft någon plan för att utnyttja den effektiviseringspotential som uppstod i och med den senaste omorganisationen. Vi har även identifierat andra faktorer som hindrar att resurser används effektivt. Ett exempel är att myndigheten inte är tillräckligt flexibel när det gäller att flytta resurser mellan regioner.

Migrationsverket behöver särskilt analysera de funktioner som fördes över till Nationella samordningsavdelningen (NSA) och DUA. Funktionerna flyttades i princip rakt in i de två nya avdelningarna utan att myndigheten analyserade möjligheterna till effektiviseringar och om funktionerna var ändamålsenligt placerade. En utgångspunkt bör vara att ansvaret för huvudkontorets uppföljning ska vara så samlad som möjligt och att befintliga synergier mellan it- och verksamhetsutveckling ska stärkas.

Ansvar och roller bör förtydligas och förankras

Statskontoret bedömer att Migrationsverket behöver fortsätta att förtydliga och förankra organisationen. Roller och ansvar behöver kommuniceras till hela organisationen. Vi föreslår att överdirektören får leda detta arbete.
Det finns fortfarande roller och ansvar som behöver förtydligas. Chefer har till exempel inte alltid tillräckligt mandat att utöva sitt ledarskap, vilket gör det svårare för dem att förankra beslut och se till att besluten får genomslag. Myndigheten behöver också utveckla processen för att samordna frågor inom huvudkontoret. Den operativa verksamheten får ibland motstridiga signaler, eftersom huvudkontoret inte samordnar linje- och processtyrningen tillräckligt.

Statskontorets förslag

Statskontoret föreslår Migrationsverket följande:

  • Se till att myndighetsstaben stödjer det strategiska arbetet.
  • Integrera förvaret i myndighetens styrning och stödverksamhet och utveckla samtidigt former för att ta hänsyn till förvarets särart.
  • Definiera vägledande mål för digitaliseringsarbetet, prioritera vilka it-projekt som är viktigast för att nå målen och ta fram en långsiktig handlingsplan för hur it-systemen kan ensas och förbättras.
  • Lägg ansvaret för processledare i regionerna och se till att DUA helt fokuserar på strategisk processtyrning.
  • Ta fram en plan för hur personalresurserna kan användas så effektivt som möjligt. Den bör ta hänsyn till de faktorer som Statskontoret har pekat ut och som hindrar att personalresurser används effektivt.
  • Utred om placeringen och arbetssätten i funktionerna som fördes över till NSA och DUA är ändamålsenliga utifrån att uppföljningen bör vara så samlad som möjligt och att myndigheten bör stärka synergier, till exempel med hjälp av tvärgående arbetssätt.
  • Ge överdirektören i uppdrag att leda ett arbete med att tydliggöra och förankra ansvar, mandat och roller i organisationen.

 

2019:17
Lärarlönelyftet. En lägesbeskrivning

Lärarlönelyftet är ett riktat statsbidrag till skolhuvudmän för höjda löner till särskilt kvalificerade lärare och förskollärare. På uppdrag av regeringen följer Statskontoret upp reformen. Det här är en lägesbeskrivning inom uppdraget som ska slutredovisas i juni 2021.

Sammanfattning av Lärarlönelyftet. En lägesbeskrivning

Lärarlönelyftet är ett riktat statsbidrag som syftar till att öka läraryrkets attraktionskraft och på sikt öka kvaliteten i skolan och förbättra elevernas resultat. Statskontoret har fått regeringens uppdrag att utvärdera Lärarlönelyftet fram till 2021. Vi har i denna lägesbeskrivning främst följt upp hur huvudmännen använder och fördelar statsbidraget samt analyserat hur löneutvecklingen har sett ut för de lärare som har fått del av Lärarlönelyftet i jämförelse med övriga lärare.

Högt deltagande men risker med ökade kostnader

Deltagandet i Lärarlönelyftet har varit högt sedan statsbidraget infördes 2016. Bidragsåret 2018/2019 använde samtliga kommuner och nio av tio enskilda skolhuvudmän Lärarlönelyftet. De huvudmän som inte deltar har ofta få elever. Det är en relativt jämn spridning av utdelade lärarlönelyft mellan olika skolformer och mellan olika typer av kommuner.

Statsbidraget täcker inte alltid huvudmännens kostnader för att delta, till exempel ökade kostnader för pensionsinbetalningar. Statskontorets utvärdering visar även att många huvudmän och rektorer uppfattar att Lärarlönelyftet inte bara har höjt lönerna för de lärare som tar del av satsningen utan att det också har bidragit till att öka lönerna för andra lärare. Samtidigt har en majoritet av huvudmännen antingen ännu inte bedömt om de kan hantera de extra kostnader som uppstår eller så bedömer de att de kommer att få svårt att hantera dem.

Lärares skicklighet prioriteras men inte elevernas behov

Lärarlönelyften går i regel till samma grupp av lärare varje termin. De fördelas i första hand när en anställd som tidigare har fått lönetillägget slutar. Huvudmännen ändrar också sällan de principer som de fördelar lärarlönelyften efter. Både huvudmän och rektorer har fördelat lärarlönelyften utifrån var de skickligaste lärarna finns, men det är lika vanligt att de har utgått från att fördela statsbidraget jämnt mellan sina skolenheter.

Statsbidragets förordning anger fyra kriterier som ska användas för att urskilja de särskilt kvalificerade lärarna. Huvudmän och rektorer har fortsatt att prioritera de kriterier som handlar om att utveckla undervisningen genom kollegialt lärande på vetenskaplig grund och att läraren ska ha tagit ansvar för komplicerade undervisningssituationer.

Förordningen nämner också att kommunerna ska ta hänsyn till elevers behov och förutsättningar när de fördelar resurser till skolan. Samtidigt är det få huvudmän som uppger att de fördelar lärarlönelyften efter elevers behov och förutsättningar. Statskontoret kan även konstatera att den faktiska fördelningen av lärarlönelyft mellan skolenheter också tyder på att lärarlönelyftsresurserna fortfarande inte fördelas kompensatoriskt.

Lärarlönelyftslärare prioriteras inte i löneöversynerna

Lärarlönelyftet ska höja lönen för de lärare som får del av satsningen utöver vad som följer av den ordinarie löneöversynen. Statsbidraget ska till exempel inte påverka utfallet i löneöversynerna. Men Statskontorets analyser av löneutvecklingen visar att lärare som har fått lärarlönelyft har haft en något sämre löneutveckling än de övriga lärarna, om vi räknar bort statsbidraget.

Det kan finnas flera förklaringar till denna utveckling. Statskontorets utvärdering visar bland annat att lärarlönelyftslärare inte har prioriterats i de ordinarie löneöversynerna, trots att de som får del av statsbidraget ska vara de mest kvalificerade lärarna. Det är däremot vanligare att rektorerna i de ordinarie löneöversynerna har prioriterat de lärare som inte fått ett lärarlönelyft men som de bedömer är kvalificerade. Huvudmännen kan exempelvis ha gjort särskilda lönesatsningar för de lärare som inte omfattas av reformen, vilket till viss del ligger i linje med regeringens signaler.

Risk att reformen också får negativa konsekvenser

Statskontoret konstaterar att lärarnas genomsnittslöner har ökat relativt mycket de senaste åren. Detta kan vara gynnsamt för läraryrkets attraktivitet och exempelvis bidra till att fler personer vill bli lärare. Samtidigt finns det en risk att reformen också får negativa konsekvenser för skolverksamheten. Det handlar till exempel om risken att de högre lönekostnaderna leder till att skolverksamheten får mindre resurser i andra delar. Det gäller också risken att högre personalrörlighet, särskilt bland lärare som inte fått del av lönetillägget, kan ge sämre kontinuitet för eleverna. Sådana risker kan motverka möjligheterna att nå reformens mer långsiktiga kvalitets- och resultatmål. Vi undersöker bland annat lärares rörlighet på arbetsmarknaden i Statskontorets slutredovisning 2021.

2019:18
Utvärdering av det nya klagomålssystemet inom hälso- och sjukvården. Slutrapport

Sedan den 1 januari 2018 ska patienter som vill klaga på vården vända sig till vårdgivaren i första hand. Om patienten inte är nöjd med svaret kan hen vända sig till Inspektionen för vård och omsorg (IVO), men IVO utreder numera enbart allvarliga klagomål. Det nya klagomålssystemet ska öka patientsäkerheten och stärka patienternas ställning i vården.

Sammanfattning av Utvärdering av det nya klagomålssystemet inom hälso- och sjukvården. Slutrapport

Sedan den 1 januari 2018 gäller nya bestämmelser som ska bidra till ett mer ändamålsenligt klagomålssystem i hälso- och sjukvården. Statskontoret har haft i uppdrag av regeringen att följa upp och utvärdera det nya systemet. Detta är Statskontorets slutrapport.

Genom det nya klagomålssystemet vill riksdagen och regeringen stärka patienternas ställning och utveckla det systematiska patientsäkerhetsarbetet. I det nya systemet ska patienterna i första hand vända sig till vårdgivaren för att lämna klagomål. Inspektionen för vård och omsorg (IVO) ska enbart utreda de mest allvarliga klagomålen. IVO ska i stället utveckla sin egeninitierade tillsyn.

Klagomålshanteringen är effektivare men reformen har ännu inte bidragit till att stärka patientsäkerheten

Statskontoret bedömer att reformen har skapat förutsättningar för att patienterna ska få vänta kortare tid på att få sina klagomål besvarade, eftersom vårdgivarna besvarar klagomål snabbare än vad IVO gör. Vårdgivarna har också utvecklat arbetssätt för att ta emot och hantera klagomålen, ofta på lägre nivåer i organisationen, närmare patienten. Det har gett dem bättre förutsättningar att genomföra åtgärder för att förebygga brister och vårdskador.

Men Statskontoret konstaterar att det nya klagomålssystemet ännu inte har lett till förväntade effekter för patienterna och patientsäkerheten i alla avseenden. Patienterna har fortfarande svårt att navigera i klagomålssystemet och få är nöjda med svaren från vårdgivarna. Dessutom bidrar klagomålssystemet ännu inte till att stärka patientsäkerheten i någon större utsträckning. Det beror på att lärdomar från klagomålen ofta stannar på lägre nivåer inom vårdverksamheterna och att det saknas möjlighet att sammanställa, analysera och dra lärdom av klagomålen på högre nivåer inom vårdgivarnas organisationer samt på nationell nivå.

Statskontoret ser heller inga belägg för att antalet klagomål till vårdgivarna har ökat. Det är en grundförutsättning för att systemet ska fungera, eftersom det bygger på att vårdgivarna får information om brister i vården via patienternas klagomål.

Reformen har gett IVO förutsättningar att öka den egeninitierade tillsynen

Statskontoret konstaterar att IVO har börjat att föra över resurser från klagomålshanteringen till den egeninitierade tillsynen och genomför fler egeninitierade tillsyner under 2019 än tidigare. Men arbetet är nyligen påbörjat och resursfördelningen mellan de två områdena är ännu inte stabil eftersom den bland annat påverkas av hur många klagomål som IVO kommer att ta emot framöver.

Statskontorets rekommendationer

  • Regeringen bör följa upp hur antalet klagomål utvecklas framöver samt öka kunskapen om de privata vårdgivarnas klagomålshantering.
  • Regeringen bör fortsätta att finansiera Sveriges kommuner och regioners arbete med att utveckla 1177 Vårdguiden så att patienter kan framföra klagomål via webbtjänsten.
  • IVO bör fortsätta arbetet med att överföra resurser till den egeninitierade tillsynen. IVO behöver dessutom säkerställa att hanteringen av enskildas klagomål är enhetlig och rättssäker samt fortsätta att utveckla samverkan med patientnämnderna.
  • Regionerna bör säkerställa att alla patientnämnder har tillräcklig finansiering för att utföra sitt uppdrag. I dag har många det, men inte alla.
  • Vårdgivarna bör använda klagomålen som ett underlag i det systematiska patientsäkerhetsarbetet. Vårdgivarna bör också stärka kunskapen om och utveckla synen på klagomål så att de inte ser dem som något negativt utan som ett verktyg för att förbättra verksamheten.
Värdegrund. Handledning
Diskutera den statliga värdegrunden

En handledning till skriften Den statliga värdegrunden - gemensamma principer för en god förvaltning för ett kontinuerligt lärande kring vad den statliga värdegrunden innebär med övningar, diskussionsfrågor och handledning till samtalsledaren.

Statliga värdegrunden
Den statliga värdegrunden – gemensamma principer för en god förvaltning

Den här skriften beskriver den statliga värdegrunden. Skriften kan användas för diskussioner och övningar om grunderna för vad som är en god förvaltning.

2019:105
Myndigheternas introduktionsutbildningar – en kartläggning och analys

Statskontorets kartläggning visar att nästan alla som påbörjar en anställning på en statlig myndighet erbjuds en introduktionsutbildning. De flesta myndigheter anordnar utbildningen själva och den är som regel handledarledd. Vid ungefär hälften av myndigheterna innehåller utbildningen digitala inslag

Sammanfattning av Myndigheternas introduktionsutbildningar – en kartläggning och analys

Statskontoret har kartlagt och analyserat de statliga myndigheternas introduktionsutbildningar för Tillitsdelegationens räkning. Vi har kartlagt dessa utbildningar med hjälp av en enkätundersökning som har besvarats av 193 myndigheter.

Av de kartlagda myndigheterna uppger 92 procent att de har en introduktionsutbildning för sina anställda. De myndigheter som saknar en sådan utbildning är oftast små och står tillsammans för en mycket liten andel av de anställda inom statsförvaltningen. Det innebär att nästan alla som påbörjar en anställning på en statlig myndighet erbjuds en introduktionsutbildning.

Vid 80 procent av de myndigheter som har en introduktionsutbildning är utbildningen obligatorisk för både medarbetare och chefer som tillsvidareanställs. Utbildningen är ofta obligatorisk även för de som anställs under begränsad tid, men i mer begränsad utsträckning för praktikanter och konsulter.

De flesta myndigheterna anordnar utbildningen huvudsakligen själva. Vissa myndigheter samverkar om utbildningen inom ramen för olika myndighetsnätverk. Det förekommer även att myndigheter låter andra myndigheter, ofta högskolor och universitet, ordna hela eller delar av utbildningen. På så gott som samtliga myndigheter är utbildningen handledarledd, men i över hälften av fallen finns det även digitala inslag i varierande grad. De digitala lösningarna är särskilt vanliga på stora myndigheter som har verksamhet på flera orter.

De allra flesta introduktionsutbildningarna omfattar moment om myndighetens organisation och verksamhet, regelverk som styr myndighetens verksamhet samt om handlingars offentlighet och sekretess. Särskilt bland stora myndigheter är det även vanligt att utbildningen omfattar myndighetens egen värdegrund.

Statskontorets kartläggning visar att de allra flesta introduktionsutbildningarna i någon mån omfattar de grundläggande rättsprinciper och regelverk som gäller i statsförvaltningen och för rollen som statsanställd. Sju av tio behandlar den statliga värdegrunden i sin helhet. I kartläggningen identifierar vi elva myndigheter med omfattande service till och kontakt med medborgare. Samtliga dessa myndigheter behandlar den statliga värdegrunden i sin helhet. De myndigheter som helt saknar moment om rollen som statsanställd är i de flesta fall små.

En majoritet av myndigheterna anser att den egna introduktionsutbildningen ger de anställda den kunskap om rollen som statsanställd som de behöver, men endast en fjärdedel har undersökt vad de anställda verkligen behöver inom detta ämne. Det är också förhållandevis många introduktionsutbildningar som enligt vår definition inte fullt ut bidrar till att säkerställa regeringens mål om att alla anställda i staten ska ha goda kunskaper om rollen som statsanställd. Vid nästan 40 procent av myndigheterna uppfyller utbildningen inte de två kriterier som vi ställt upp som minimikrav för detta, nämligen att utbildningen ska vara obligatorisk för alla som tillsvidareanställs och att den ska omfatta den statliga värdegrunden i sin helhet.

Samtidigt som myndigheterna i stor uträckning uppger att den egna utbildningen i rollen som statsanställd ger de anställda den kunskap som de behöver anser nästan 80 procent att det finns behov av en gemensam utbildning för hela staten. Många myndigheter beskriver i vår kartläggning att en gemensam utbildning kan skapa bättre förutsättningar för att kvalitetssäkra utbildningens innehåll och även vara effektivare att genomföra än att varje myndighet ska ordna sin egen utbildning

2019:16
Nationalmuseums interna ledning, styrning och uppföljning

Regeringen har gett Statskontoret i uppdrag att analysera ändamålsenligheten i Nationalmuseums ledning, styrning och uppföljning samt de ekonomiska underlag som myndigheten lämnar till regeringen. Nationalmuseum befinner sig i en svår ekonomisk situation med stora underskott och höga fasta kostnader. Statskontorets bedömning är att myndigheten har flera strukturella problem att hantera för att bland annat bättre kunna hantera det ekonomiska läget. Det har däremot inte ingått i Statskontorets uppdrag att utreda vilka konsekvenser det ekonomiska läget fått för verksamheten.

Sammanfattning av Nationalmuseums interna ledning, styrning och uppföljning

Nationalmuseum har befunnit sig i en svår ekonomisk situation under 2019 med stora underskott och höga fasta kostnader. Regeringen har därför föreslagit att myndigheten ska tillföras ytterligare 52 miljoner kronor för 2019. Det finns flera orsaker till den uppkomna situationen. Det handlar bland annat om ökade kostnader till följd av renoveringen av museets huvudbyggnad och ett stort publikintresse i samband med och efter nyöppningen samt att avgiftsintäkterna blivit lägre än beräknat. Nationalmuseum har också pekat på att kompensationen för fri entré-reformen inte täcker myndighetens kostnader.

Det har inte ingått i uppdraget att utreda den ekonomiska situationen, hur den har uppstått eller vilka konsekvenser den har fått för myndigheten. Regeringens styrning har delvis bidragit till problemen och bristerna i ledningen, styrningen och uppföljningen vid Nationalmuseum. Detta eftersom styrningen har varit svag under en period där myndigheten hade behövt en mer aktiv styrning. I stället har regeringens uppdrag till Statskontoret varit avgränsat till att analysera ändamålsenligheten i Nationalmuseums ledning, styrning och uppföljning samt de ekonomiska underlag som myndigheten lämnat till regeringen under senare år.

De ekonomiska underlagen har inte varit ändamålsenliga

Statskontorets analys visar att de ekonomiska underlag som Nationalmuseum har lämnat till regeringen inte har varit ändamålsenliga. Underlagen har inte varit tillräckligt transparenta, tillförlitliga, fullständiga och begripliga. Det handlar bland annat om att det saknas nödvändig information om grundläggande beräkningar, antaganden, osäkerheter och risker samt att det saknas konsekvensbeskrivningar av interna och externa förändringar och möjliga handlingsalternativ. Vi bedömer också att förändringar av behov, antaganden och beräkningar mellan olika år och hur ökade kostnader ska finansieras inte förklaras i underlagen. Flera av underlagen lever inte heller upp till det ekonomiadministrativa regelverkets krav på information. Underlagen har därför inte varit lämpade för regeringens ekonomiska styrning. Inte heller för myndighetens planering på kort och lång sikt eller för uppföljning.

Ledningen, styrningen och uppföljningen har inte varit ändamålsenlig

Vår analys visar också att ledningen, styrningen och uppföljningen vid Nationalmuseum inte har varit ändamålsenlig. Vi bedömer att Nationalmuseum saknar lämpliga strukturer, processer och arbetssätt för att planera, styra och följa upp sin verksamhet. Analysen visar vidare att frågor om ledning, styrning och uppföljning inte har varit tillräckligt prioriterade och att frågor om ekonomi och ekonomistyrning har fått svårt att få genomslag i myndigheten. Därmed lever inte Nationalmuseum upp till kraven i bland annat myndighetsförordningen. I förlängningen innebär detta att myndigheten inte kan använda resurser effektivt eller hushålla väl med statens medel.
Det finns flera orsaker till bristerna i ledningen, styrningen och uppföljningen vid Nationalmuseum. Till exempel har myndigheten under en tid präglats av ett frånvarande ledarskap och otydliga ansvarsförhållanden. Det har också funnits brister i förvaltningskulturen i myndigheten. Det har gjort att ett informellt ledarskap och informella arbetssätt har växt fram i myndigheten. Avdelningarna har i den informella kultur som uppstått löst en del av sina uppgifter på egna sätt. Cheferna i myndigheten har varit starka i förhållande till den högsta ledningen och staben, som i sin tur har haft svårt att staka ut riktningen för verksamheten och att leda myndigheten.

Samtidigt har regeringens styrning av Nationalmuseum varit svag och i delar otydlig. De informella kontakterna mellan myndigheten och Regeringskansliet har varit många, men syftet och verkan av dessa kontakter har varit otydlig och de har också fått konsekvenser för hur pass ändamålsenliga de ekonomiska underlagen har varit. Kontakterna har också fått konsekvenser för ledningen, styrningen och uppföljningen i myndigheten.

Förutsättningarna för att styra verksamheten har förändrats

Samtidigt har Nationalmuseums förutsättningar för att styra och leda verksamheten förändrats under senare år. Till exempel har renoveringen av huvudbyggnaden medfört att verksamheten under flera år bedrivits i tillfälliga lokaler. Myndigheten har också lagt mycket resurser på nyöppningen. Samtidigt har myndighetens uppdrag delvis förändrats med ökat fokus på tillgänglighet, det publika uppdraget och en strävan efter att nå nya och museiovana målgrupper. Verksamheten har också expanderat genom de större utställningsytorna i huvudbyggnaden och att myndigheten öppnat en ny filial i Östersund samt tagit över driften för Gustavsbergs porslinsmuseum. Under tiden som museet var stängt har fri entré-reformen också genomförts vilket har fått konsekvenser för myndighetens möjligheter att finansiera verksamheten med avgiftsintäkter. 

Vi bedömer att samtliga dessa omständigheter i kombination med de brister i ledningen, styrningen och uppföljningen som vi har identifierat i vår analys har samverkat och bidragit till den nuvarande ekonomiska situationen.

Nationalmuseum har inlett ett nödvändigt utvecklingsarbete

Nationalmuseum har under 2018 och 2019 inlett ett arbete för att utveckla sin ledning, styrning och uppföljning. Vi ser positivt på detta arbete och menar att det är nödvändigt för att myndigheten ska kunna hantera nuvarande problem och framtida utmaningar.

Men vi bedömer också att det finns vissa risker med utvecklingsarbetet. Det handlar bland annat om att arbetet hittills inte varit tillräckligt förankrat bland medarbetare och chefer och att det behöver bedrivas med uthållighet för att åstadkomma verklig förändring. Vi bedömer också att frågor om ekonomistyrning har fått en för undanskymd roll i myndighetens utvecklingsarbete.

Statskontorets förslag

Statskontoret anser att såväl Nationalmuseum som regeringen behöver vidta åtgärder för att ledningen, styrningen och uppföljningen vid Nationalmuseum ska bli ändamålsenlig. Det behövs också åtgärder för att komma tillrätta med bristerna i de ekonomiska underlagen.

Vi föreslår att Nationalmuseum:

  • stärker sitt arbete med ledning, styrning och uppföljning bland annat genom att skapa en stab direkt underställd överintendenten men överordnad övriga avdelningar. Staben bör ansvara för att stödja ledningen i strategisk ledning, verksamhetsplanering, budgetering och uppföljning av verksamheten.
  • tolkar och operationaliserar sitt uppdrag och prioriterar tydligare mellan de olika verksamheterna som ingår i myndighetens uppdrag.
  • ser över sin arbets- och delegationsordning och sina interna regelverk i syfte att få till en tydligare och mer ändamålsenlig organisering, ansvarsfördelning och beslutsordning.
  • utvecklar den ekonomiska planeringen och de ekonomiska underlagen samt utbildar samtliga chefer i myndigheten i ekonomistyrning, budgetprocessen och det ekonomiadministrativa regelverket.
  • bygger vidare på det pågående utvecklingsarbetet och tar hand om de möjligheter och risker som följer av arbetet.

Vi föreslår också att regeringen:

  • systematiskt följer upp hur Nationalmuseums arbete med att utveckla ledningen, styrningen och uppföljningen utvecklas.
  • ger Ekonomistyrningsverket i uppdrag att stödja Nationalmuseum i arbetet med att utveckla myndighetens ledning, styrning och uppföljning.
  • leder ett arbete för att utveckla den löpande dialogen mellan regeringen och Nationalmuseum.

 

Om offentlig sektor 37
Offentligt anställdas bisysslor. En studie av hanteringen av bisysslor i myndigheter, kommuner och regioner

Många offentliganställda chefer och medarbetare har bisysslor. Även om det stora flertalet bisysslor är oproblematiska och också kan vara berikande för det ordinarie arbetet finns det bisysslor som kan skada förtroendet för den enskilda myndigheten, kommunen eller regionen och ytterst för den offentliga verksamheten i stort. Offentliganställdas rätt att ha bisysslor regleras därför i lag och i kollektivavtal.

Sammanfattning av Offentligt anställdas bisysslor. En studie av hanteringen av bisysslor i myndigheter, kommuner och regioner

I den här studien beskriver vi hur myndigheter, kommuner och regioner hanterar sina anställdas bisysslor. Vi beskriver också regleringen av bisysslorna. Vidare lämnar vi vissa förslag på hur arbetet med de offentliganställdas bisysslor kan stärkas.

En svårtillämpad reglering

Vår studie visar att regleringen av offentliganställdas bisysslor är komplex och kan vara svår att tolka. Det beror bland annat på att den är uppdelad mellan lag och kollektivavtal. Genom en förändring av kollektivavtalet för kommuner och regioner har regleringen blivit mer svårtillämpad. Det kan också vara svårt att avgöra om en bisyssla ska vara tillåten eller inte. Här ger förarbeten och praxis endast begränsad vägledning.

I studien pekar vi på vissa oklarheter när det gäller högskolelärarnas vidgade rätt att bedriva bisysslor, så kallade FoU-bisysslor. Det handlar bland annat om otydligheter när det gäller nyttjandegörandet av forskningsresultaten.

Ett förhållande som vi lyfter fram i studien är att bisysslorna inte är reglerade för alla anställda inom offentlig verksamhet. Vi berör de oklarheter som gäller regleringen av bisysslor för anställda i statliga och kommunala bolag, för privat anställda konsulter verksamma i myndigheter, kommuner och regioner samt anställda hos privata utförare av offentlig verksamhet, huvudsakligen inom skolan, vården och omsorgen.

Statskontoret bedömer att när det gäller anställda i bolag och konsulter verksamma i den egna organisationen bör den offentliga arbetsgivaren ställa samma krav som på sin egen personal.

Flertalet har rutiner för att hantera bisysslor men få granskar sina anställdas bisysslor

Vår studie visar att de flesta kommuner, regioner och myndigheter har rutiner för att hantera bisysslor. Arbetsgivarna har riktlinjer, informerar om vilka regler som gäller och dokumenterar sina anställdas bisysslor.

Studien visar samtidigt att kommuner och regioner sällan granskar anställdas bisysslor, och myndigheter gör det än mer sällan. Offentliga arbetsgivare tycks inte anse att fördelarna med att kontrollera de anställdas bisysslor uppväger den tid och resurser som skulle krävas.

Hanteringen av bisysslor måste bygga på en balans mellan tillit och kontroll

Statskontoret anser att en fungerande hantering av anställdas bisysslor måste bygga på en balans mellan arbetsgivarens tillit till att den anställde korrekt informerar om sina bisysslor och en kontroll som är effektiv, men som inte kränker den anställdes integritet eller är administrativt betungande. Det bästa sättet att förebygga förekomsten av otillåtna bisysslor är att hålla frågan levande inom organisationen. Det görs bland annat genom kontinuerlig information och genom att bisysslorna tas upp vid introduktionsutbildningar, anställningsintervjuer och medarbetarsamtal. Viktigast av allt är att första linjens chefer får det stöd de behöver för att i sin tur informera och göra rätt bedömningar.

I studien pekar vi på ett antal faktorer som de offentliga arbetsgivarna bör tänka på i arbetet med de anställdas bisysslor. Det handlar bland annat om att säkerställa att chefer och medarbetare känner till regleringen och att riskbasera kontrollen genom att fokusera på "riskgrupper" och områden som kräver särskild uppmärksamhet, bland annat bisysslor i samband med upphandling.

Behov av tydligare vägledning och stöd

Vår studie visar även att myndigheter, kommuner och regioner efterfrågar en tydligare vägledning och stöd i bedömningen av om en bisyssla ska anses vara tillåten eller inte. Statskontoret föreslår att Arbetsgivarverket, SKL och Universitetskanslersämbetet (UKÄ) bistår med fördjupad information och eventuellt stödmaterial.

2019:15
Agenda 2030 i myndigheter, kommuner och regioner. Delrapport

Statskontoret har i uppdrag att analysera och följa upp hur Agenda 2030 påverkar myndigheters, kommuners och regioners hållbarhetsarbete. I denna delrapport redovisar vi svaren på några av våra uppdragsfrågor.

Sammanfattning av Agenda 2030 i myndigheter, kommuner och regioner. Delrapport

Statskontoret har regeringens uppdrag att följa upp och analysera hur Agenda 2030 påverkar myndigheters, kommuners och regioners hållbarhetsarbete. Syftet med uppdraget är att öka kunskapen och ge underlag för att utveckla genomförandet av Agenda 2030. Detta är en delrapportering av uppdraget. Vi kommer att presentera vår slutrapport senast den 30 juni 2020.

Agenda 2030 antogs i september 2015 av FN:s generalförsamling och är en femtonårig handlingsplan för global hållbar utveckling. Den har 17 mål och 169 delmål. Agendan syftar bland annat till att utrota fattigdom och hunger, förverkliga de mänskliga rättigheterna och säkerställa ett varaktigt skydd för planeten.
I denna delrapport analyserar och följer vi upp om och hur myndigheter, kommuner och regioner arbetar med Agenda 2030, hur den påverkar deras hållbarhetsarbete och om agendan har skapat nya eller stärkt tidigare samarbeten. Vi analyserar även hur länsstyrelserna bidrar till det nationella genomförandet av Agenda 2030 och om myndigheterna använder politiken för global utveckling (PGU) som ett verktyg för att genomföra agendan. I slutrapporten kommer vi att fördjupa vår analys och lämna förslag på hur genomförandet av Agenda 2030 kan utvecklas.

Majoriteten av myndigheterna, kommunerna och regionerna använder Agenda 2030 i sitt hållbarhetsarbete

I våra enkätundersökningar uppger en klar majoritet av myndigheterna, kommunerna och regionerna att de använder Agenda 2030 i sitt hållbarhetsarbete. Vi kan även se att andelen kommuner och regioner som använder Agenda 2030 har ökat betydligt under de två senaste åren. Det finns även många aktörer som arbetar med hållbarhet, utan att uttryckligen beskriva hur arbetet bidrar till agendans mål. Men vår uppföljning fångar inte upp dessa aktörers arbete.

Vi kan se stora likheter i vilka typer av aktiviteter som kommuner, regioner och myndigheter har valt att genomföra i sitt arbete med Agenda 2030. Det vanligaste är att genomföra interna aktiviteter som bidrar till att höja medarbetarnas kunskap om agendan och dess relation till den egna verksamheten. Det är också relativt vanligt att myndigheter, kommuner och regioner har inrättat en funktion för Agenda 2030 eller att de har reviderat sina centrala styrdokument så att de hänvisar till de globala målen.

De flesta myndigheters, kommuners och regioners hållbarhetsarbete har påverkats i liten utsträckning av Agenda 2030

I och med att agendans mål är så ambitiösa har vi utgått ifrån att det krävs att organisationerna behöver höja sina ambitioner i hållbarhetsarbetet för att kunna genomföra agendan tills 2030. Men vi bedömer att merparten av de aktiviteter som myndigheter, kommuner och regioner har genomfört med koppling till agendan i endast liten utsträckning bidrar till att utveckla deras hållbarhetsarbete.

Vårt underlag visar visserligen att Agenda 2030 har lett till många aktiviteter bland myndigheter, kommuner och regioner. Men samtidigt kan vi se att aktiviteterna inte har påverkat aktörernas arbetssätt eller prioriteringar, i de flesta fall. I stället handlar det ofta om enstaka insatser samt mindre och tidsbegränsade sidoprojekt, såsom seminarier, kortare utbildningar och kartläggningar av verksamheten. Aktiviteterna har syftat till att aktörerna själva ska förstå och analysera agendans innehåll, och att relatera den till den egna verksamheten. Vi bedömer att de mer konkreta verksamhetsförändringar som aktörerna har genomfört i många fall är ytliga. Till exempel har flera organisationer inrättat en Agenda 2030-funktion. Men det har i många fall inte inneburit mer än att en aktör har ändrat namn på en befintlig funktion snarare än att de har omprioriterat organisationens resurser. Ett skäl till detta är att många myndigheter, kommuner och regioner inte uppfattar att deras verksamheter ska förändras som en följd av arbetet med agendan.

Ett fåtal kommuner och myndigheter har mer grundligt förändrat sina arbetssätt med utgångspunkt i Agenda 2030. Men bland regionerna har vi inte sett några exempel på några lika genomgripande förändringar. En avgörande faktor i de fall där en mer grundlig förändring har skett är att det har funnits ett stöd och en uttalad vilja från organisationens ledning, inte minst från den politiska ledningen i kommunerna. I flera organisationer är ambitionsnivån sammankopplad med enskilda personers engagemang eller vilka resurser och mandat som finns för att arbeta med agendan.

Agenda 2030 har lett till några nya samarbeten, men det är oklart i vilken mån den har stärkt tidigare samarbeten

Partnerskap och samarbeten är centrala beståndsdelar i att genomföra Agenda 2030, eftersom aktörer från olika sektorer måste samverka för att nå målen. I vår uppföljning har vi sett några exempel på samarbeten som helt och hållet har uppstått till följd av arbetet med Agenda 2030. Men det är vanligare att arbeta med Agenda 2030 inom redan upparbetade samarbeten.

Vår analys visar att agendan har fungerat som ett stöd för myndigheter, kommuner och regioner att arbeta tillsammans med frågor om hållbarhet. Men det är få myndigheter som uppger att de använt regeringens handlingsplan för Agenda 2030 i detta arbete.
Agendan har i många fall försett de offentliga aktörerna med en gemensam referensram och ett gemensamt sätt att tala om hållbarhet. Företrädare för myndigheter, kommuner och regioner uppger att agendan har underlättat för dem att samverka med privata och idéburna aktörer. Samtidigt visar våra enkätundersökningar att merparten av de samarbeten som myndigheter, kommuner och regioner ingår kring Agenda 2030 endast involverar aktörer inom den offentliga sektorn. Så till viss del har agendan, i enlighet med intentionerna i regeringens handlingsplan för Agenda 2030, bidragit till att stärka förutsättningarna för samarbeten och partnerskap.

De flesta samarbeten kring Agenda 2030 har syftat till att de samarbetande aktörerna tillsammans lär sig om agendan genom olika typer av informationsinsatser, kunskapshöjande aktiviteter och erfarenhetsutbyten. Vi ser att myndigheter, kommuner och regioner har behövt detta, men att många fortfarande efterfrågar konkret stöd i hur de kan arbeta med agendan. Vi har också sett ett fåtal samarbeten som har fyllt andra funktioner, exempelvis att mer operativt och konkret arbeta tillsammans mot agendans mål.

Länsstyrelserna bidrar till det nationella genomförandet

Länsstyrelserna har haft en särskild roll i att genomföra Agenda 2030 genom olika uppdrag i regleringsbrevet. I regleringsbrevet för 2018 fick de i uppdrag att verka för att nå målen i Agenda 2030 och sprida information om agendan på regional och lokal nivå.

Vi bedömer att länsstyrelsernas arbete med agendan hittills främst har handlat om interna aktiviteter för att höja medarbetarnas kunskap om agendan och de globala målen. Länsstyrelserna har genomfört ett stort antal aktiviteter av det här slaget. Många företrädare beskriver att arbetet med agendan fortfarande befinner sig i ett startskede. Externt har länsstyrelserna arbetat med olika informationsinsatser för att synliggöra agendan, liksom insatser inom ramen för redan upparbetade samverkansstrukturer. Men en tredjedel av länsstyrelserna uppger att de inte har genomfört några externa informationsinsatser om agendan. Det kan bero på att uppdraget som handlar om detta bara gällde under 2018, och att alla länsstyrelser därför inte har hunnit genomföra det.

Vi kan se tecken på att olika länsstyrelser har prioriterat Agenda 2030-arbetet olika högt, och att de även har olika syn på i vilken utsträckning agendan ska påverka verksamheten. Vissa tolkar det som att agendan inte ska innebära att ambitionen höjs i de uppgifter som länsstyrelserna har sedan tidigare, utan att arbetet framför allt syftar till att få till ett mer tvärsektoriellt arbete. Det medför ändå att agendan är en utmaning för länsstyrelserna, eftersom deras verksamhet i hög grad är sektoriserad. Andra företrädare tolkar det som att agendan ska användas för att förändra länsstyrelsernas arbetssätt. De bedömer att de framöver kommer att komma in i en mer operativ fas, även om de ännu inte har nått dit.

Länsstyrelserna efterfrågar ett tydligare uppdrag om sin roll i att genomföra Agenda 2030. Vi har även sett tecken på att rollfördelningen mellan länsstyrelser och regioner i vissa delar är otydlig och att regeringen kan behöva beskriva dessa roller tydligare.

Det är inte tydligt för myndigheterna hur PGU ska användas i arbetet med Agenda 2030

Vårt underlag pekar på att det är svårt för de statliga myndigheterna att ta till sig och förstå regeringens ambition om att myndigheterna ska använda politiken för global utveckling (PGU) som ett verktyg för att genomföra Agenda 2030. Endast en femtedel av de myndigheter som använder agendan i sitt hållbarhetsarbete uppger i vår enkätundersökning att de använder PGU i arbetet med Agenda 2030. Men vi bedömer att även dessa myndigheter är osäkra på hur kopplingen mellan PGU och Agenda 2030 är tänkt att fungera. Samtidigt ser vi att PGU:s grundläggande principer om samstämmighet kommer till uttryck i myndigheternas praktiska arbete med agendan, även om myndigheterna inte formulerar detta eller är medvetna om det.

Regeringen kan behöva utveckla sin styrning av myndigheterna

Hittills har regeringens styrning av myndigheterna dominerats av övergripande uppdrag om att integrera Agenda 2030 i verksamheten, eller att bidra i det nationella genomförandet av Agenda 2030. För myndigheterna har det varit svårt att omsätta detta i konkret verksamhet. Styrningen har också lett till variationer i hur arbetet bedrivs vid olika myndigheter, liksom vilken ambitionsnivå de har haft när det gäller att genomföra uppdragen från regeringen. Vi kan konstatera att regeringens formuleringar i styrningen av myndigheterna kan ha gjort myndigheterna osäkra och bidragit till att arbetet med agendan har fördröjts. Vi bedömer därför att regeringen kan behöva utveckla sin styrning av myndigheternas arbete med agendan.

Vårt fokus i slutrapporten

Vi kommer att presentera vår slutrapport senast den 30 juni 2020. Då kommer vi att ge förslag på hur myndigheter, kommuner och regioner kan utveckla sitt arbete med att genomföra Agenda 2030. Det handlar bland annat om hur myndigheter, kommuner och regioner ska kunna omsätta Agenda 2030 i mer konkret handling. Vi kommer också att föreslå om och hur regeringen, kommuner och regioner kan leda och ta ett strategiskt helhetsgrepp kring Agenda 2030. Vi kommer även att analysera hur ansvarsfördelningen mellan länsstyrelserna och regionerna kan bli tydligare när det gäller Agenda 2030. I slutrapporten kommer vi också att undersöka möjligheterna för regeringen att tydliggöra sina förväntningar på myndigheterna, att utveckla en mer verksamhetsanpassad styrning av myndigheterna och att förtydliga kopplingen mellan agendans mål och andra mål.

2019:14
Utvärdering av regeringens utvecklingsprogram för jämställdhetsintegrering i myndigheter. Slutrapport

Statskontoret har utvärderat regeringens utvecklingsprogram för jämställdhetsintegrering i myndigheter (JiM). Programmet pågick under perioden 2013–2018 och omfattade totalt 60 myndigheter. Vi har i denna slutrapport främst analyserat regeringens styrning av JiM-programmet för att ge regeringen ett underlag för att utveckla styrningen av myndigheternas arbete med jämställdhetsintegrering.

Sammanfattning av Utvärdering av regeringens utvecklingsprogram för jämställdhetsintegrering i myndigheter. Slutrapport

Statskontoret har utvärderat regeringens utvecklingsprogram för jämställdhetsintegrering i myndigheter (JiM). Programmet pågick under perioden 2013–2018 och omfattade totalt 60 myndigheter. Vi har i denna slutrapport främst analyserat regeringens styrning av JiM-programmet för att ge regeringen ett underlag för att utveckla styrningen av myndigheternas arbete med jämställdhetsintegrering.
JiM-programmet bestod av två delar. De deltagande myndigheterna hade i uppdrag att utveckla sin verksamhet så att den bättre skulle bidra till att nå de jämställdhetspolitiska målen. Dessutom hade en nationell stödfunktion i uppdrag att stödja myndigheterna i arbetet.

JiM-programmet har varit förhållandevis framgångsrikt

Statskontoret bedömer sammantaget att JiM-programmet har varit förhållandevis framgångsrikt. Regeringen har i flera delar skapat goda förutsättningar för att myndigheterna ska kunna bidra till att nå de jämställdhetspolitiska målen. Myndigheterna har genomfört ett omfattande arbete och flera av deras resultat har stor potential att bidra till att nå målen. Det är en framgång med tanke på att det generellt sett är svårt att få genomslag för tvärsektoriella frågor i styrningen. Men regeringen hade kunnat bidra till att uppfylla målen i ännu högre grad genom att styra tydligare, mer verksamhetsanpassat och mer resurseffektivt.

Syftet med JiM är uppfyllt

Syftet med JiM-programmet är att myndigheterna ska stärka sitt arbete med jämställdhetsintegrering. Vi bedömer att syftet med programmet är uppfyllt. Myndigheterna har generellt sett spridit JiM-arbetet väl i sina verksamheter. De allra flesta av myndigheterna inkluderade hela eller stora delar av sin externt riktade verksamhet i arbetet och de engagerade även flera delar av organisationen.

Målet med JiM är delvis uppfyllt

Målet för JiM-programmet är att de deltagande myndigheternas verksamheter ska utvecklas så att de ännu bättre bidrar till att nå de jämställdhetspolitiska målen. Vi bedömer att målet är delvis uppfyllt. Vår utvärdering visar att flera av myndigheterna har nått långtgående resultat. De har förändrat sitt sätt att arbeta och kan visa att arbetet har gett ett mer jämställt utfall för målgrupperna. Dessa resultat har stor potential att bidra till att nå de jämställdhetspolitiska målen. Men vi ser även många exempel på resultat som vi bedömer endast kan bidra marginellt till målen. Det beror främst på att myndigheternas arbete ofta har haft en svag koppling till faktiska jämställdhetsproblem i verksamheten eller i samhället.

Regeringens styrning var kraftfull men gav inte tillräcklig vägledning

Regeringen har styrt JiM-programmet på ett kraftfullt sätt. Regeringen har prioriterat jämställdhet högt under hela programtiden och har omsatt den politiska viljan i sin styrning, till exempel genom att ge uppdrag till myndigheterna och till en extern stödfunktion. Detta bidrog till att myndigheterna genomförde ett omfattande arbete. På så sätt var styrningen av programmet ändamålsenlig.

Regeringens styrning var något mindre ändamålsenlig för att få myndigheterna att arbeta med rätt saker för att kunna bidra till att nå de jämställdhetspolitiska målen. Myndigheterna fick inte tillräcklig vägledning i JiM-arbetet. De hade överlag svårt att hantera sina öppet formulerade uppdrag och Regeringskansliet uppmärksammade inte heller detta. Stödfunktionen hade ett alltför omfattande uppdrag i förhållande till sina resurser vilket gjorde det svårt att ge myndigheterna ett tillräckligt omfattande och verksamhetsanpassat stöd.

Regeringen bör tydliggöra myndigheternas uppdrag och koncentrera sina och stödfunktionens resurser

Vi bedömer att regeringens styrning av myndigheternas arbete med jämställdhetsintegrering framöver skulle bli ännu mer ändamålsenlig om den blir tydligare, mer verksamhetsanpassad och mer resurseffektiv. Vi rekommenderar därför att:

  • Regeringen preciserar myndigheternas jämställdhetsuppdrag genom att bryta ned de jämställdhetspolitiska delmålen i verksamhetsanpassade mål som specificerar vad respektive myndighet ska uppnå. Det är även rimligt att regeringen tydliggör vilka jämställdhetsproblem i verksamheten eller på samhällsnivå som de förväntar sig att respektive myndighet ska lösa eller bidra till att lösa.
  • Regeringen fortsätter att tillhandahålla en extern stödfunktion för myndigheternas arbete med jämställdhetsintegrering, men renodlar stödfunktionens uppdrag till uppgifter som kräver funktionens expertkompetens.
  • Regeringen koncentrerar sina och stödfunktionens resurser till de myndigheter som har störst möjlighet att bidra till att nå de jämställdhetspolitiska målen.
  • Regeringen använder Regeringskansliets samlade jämställdhetskompetens för att löpande styra myndigheternas arbete med jämställdhetsintegrering.

 

2019:13
Planerad lokalisering av statlig verksamhet – en kartläggning av tio större myndigheter

Statskontoret har kartlagt tio större myndigheters beslut och planer för hur de ska lokalisera sin verksamhet under perioden 2014 till 2022.

Sammanfattning av Planerad lokalisering av statlig verksamhet – en kartläggning av tio större myndigheter

Statskontoret har på uppdrag av regeringen kartlagt och sammanställt tio statliga myndigheters planer för lokalisering av sin verksamhet. De myndigheter som ingår i kartläggningen är Arbetsförmedlingen, Centrala studiestödsnämnden, Försäkringskassan, Kriminalvården, Kronofogdemyndigheten, Lantmäteriet, Pensionsmyndigheten, Polismyndigheten, Skatteverket och Trafikverket. Vi redovisar dels myndigheternas planer och strategier fram till 2022, dels vilka förändringar i lokalisering som har skett under perioden 2014–2018. Vi redovisar också antalet kontor per myndighet och hur de sammantaget fördelar sig mellan olika län och kommungrupper för åren 2014, 2019 och 2022.

De flesta myndigheters lokalisering präglas av stabilitet

De flesta myndigheter planerar inte att göra några stora förändringar av sin lokalisering. Myndigheterna har heller inte genomfört några omfattande förändringar av kontorsstrukturen mellan 2014 och 2018. Det gäller såväl avveckling av all verksamhet i en kommun som etablering av verksamhet i en kommun där de tidigare inte hade någon verksamhet.

Arbetsförmedlingen och Lantmäteriet avviker dock från den generella bilden. Arbetsförmedlingen planerar att lägga ner samtliga kontor i cirka hälften av de kommuner där myndigheten är verksam i dag. Arbetsförmedlingen har också genomfört omfattande förändringar under perioden 2014–2018, då den avvecklat hela sin verksamhet i 60 kommuner. Lantmäteriet avvecklade all sin verksamhet i 19 kommuner mellan 2014–2018, men har inga ytterligare planer på att förändra kontorsstrukturen.

För små kontor och problem att kompetensförsörja är vanliga skäl till att kontor läggs ner

De vanligaste skälen till att myndigheterna avvecklar kontor är att de är för små, att de har svårt med kompetensförsörjningen, att digitaliseringen minskar behovet av fysisk närvaro eller att arbetssätten behöver förändras. De generella effektiviseringskraven på myndigheterna är också en orsak till att de ser över och anpassar sin kontorsstruktur.

De flesta myndigheter har strategier för sin lokalisering

Myndigheternas lokaliseringsstrategier består oftast av ett antal principer om var i landet de ska bedriva verksamhet. I första hand är det myndighetens uppdrag och behov som styr hur de lokaliserar sin verksamhet. Generellt är också den långsiktiga kompetensförsörjningen central för myndigheterna när de ska fatta beslut om var de ska bedriva verksamhet. Digitaliseringens möjligheter gör att några myndigheter bedömer att den fysiska närvaron kommer att minska i betydelse. Dessa faktorer stämmer väl överens med resultaten från Statskontorets tidigare utredning Statliga myndigheters lokalisering – ett samlat underlag (2016).

Flera myndigheter planerar att flytta tjänster från Stockholm till andra delar av landet – men enbart inom ramen för den befintliga kontorsstrukturen

Flera myndigheter har planer på att flytta tjänster från Stockholm till andra delar av landet. Då kommer de att genomföra förändringarna inom ramen för sin befintliga kontorsstruktur. Regeringens ambition om att öka antalet statliga arbetstillfällen utanför Stockholm får därmed genomslag i flera av myndigheternas strategier.
Nyetableringar har framför allt skett i landsbygdskommuner och avser servicekontor
Myndigheterna har etablerat ny verksamhet i 10 län under perioden 2014–2018. Flest nyetableringar har skett i landsbygdskommuner, framför allt genom de nya servicekontoren som etablerats på uppdrag av regeringen. För perioden 2019–2022 är det endast Trafikverket som planerar att etablera sig i en kommun där de inte har haft verksamhet tidigare. I övrigt kommer inga nyetableringar att göras i kommuner där myndigheterna inte sedan tidigare bedriver verksamhet.

Avvecklingar är vanligast i pendlingskommuner

Myndigheterna har avvecklat verksamhet i alla län utom Gotlands län. Flest avvecklingar berör visserligen Västra Götalands och Skåne län, men de länen har också redan många kontor. Vi ser också att avvecklingar oftare sker i pendlings-kommuner nära mindre och större städer, det vill säga kommuner där minst mellan 30 och 40 procent av befolkningen arbetspendlar till en annan kommun. Men det kommer inte att ändra hur det totala antalet kontor för de tio myndigheterna fördelar sig mellan olika län och typer av kommuner särskilt mycket. Andelen kontor i pendlingskommuner kommer att minska något medan andelen kontor i mindre och större städer kommer att öka något.

Antalet kommuner med minst ett myndighetskontor kommer att minska under perioden 2014–2022. År 2014 fanns någon av de myndigheter som ingår i vår underökning representerade med minst ett kontor i nästan samtliga kommuner (99 procent). Om de tio myndigheternas avsikter faller ut som planerat, kommer denna andel att sjunka till 91 procent 2022. Minskningen är mer påtaglig när det gäller antalet kommuner med minst två kontor. 89 procent av kommunerna hade minst två kontor 2014, att jämföra med att 56 procent kommer att ha det 2022.

2019:104
Myndighetsnätverket mot korruption – redovisning av uppdraget

Statskontoret ska verka för att utveckla och intensifiera myndigheternas arbete med att upptäcka och förebygga korruption och andra oegentligheter. Detta gör vi bland annat genom ett statligt myndighetsnätverk mot korruption som utgör en plattform för lärande och erfarenhetsutbyte. Nätverket består idag av cirka 230 myndigheter och Statskontoret anordnar sex möten per år.

2019:103
Förvaltningspolitik i förändring – långsiktiga utvecklingstendenser och strategiska utvecklingsbehov

Statskontoret har fått i uppdrag att identifiera långsiktiga förvaltningspolitiska utvecklingstendenser och strategiska utvecklingsbehov. I promemorian redogör vi för ett antal av de förvaltningspolitiska utvecklingstendenser som vi bedömer att regeringen och Statskontoret kan behöva prioritera under kommande år.

Sammanfattning av Förvaltningspolitik i förändring – långsiktiga utvecklingstendenser och strategiska utvecklingsbehov

Statskontoret har fått i uppdrag att identifiera långsiktiga förvaltningspolitiska utvecklingstendenser och strategiska utvecklingsbehov. I promemorian redovisar vi våra iakttagelser och slutsatser. Promemorian är tänkt att fungera som ett diskussionsunderlag om hur förvaltningspolitiken kan utvecklas och vilka uppdrag och egeninitierade rapporter som Statskontoret kan göra under 2019–2020.

I promemorian redogör vi för ett antal tendenser som vi bedömer har präglat den offentliga förvaltningens utveckling under de senaste tio åren. Vi beskriver bland annat hur förvaltningens struktur har förändrats och vilka utmaningar det leder till. Vi beskriver vidare regeringens försök att hitta metoder för att hantera utmaningar som går på tvären över sektorerna.

I promemorian konstaterar vi att regeringens styrning av förvaltningen har präglats av två delvis motstående tendenser. Regeringen vill å ena sidan minska detaljstyrningen av myndigheterna. Samtidigt vill den å andra sidan styra mer sammanhållet utifrån statens samlade intressen.

Vi beskriver också hur ett antal utmaningar kopplade till de ekonomiska förutsättningarna, kompetensförsörjningen och ett ökat fokus på säkerhetsfrågor sannolikt kommer att påverka förvaltningen och regeringens styrning under kommande år.

Med utgångspunkt i de tendenser och utmaningar som vi identifierat i analysen beskriver vi sedan ett antal strategiska utvecklingsbehov. Det handlar om behov inom följande områden:

  • Regeringens myndighetsstyrning
  • De styr-, kompetens- och organisationsutmaningar som följer av den tekniska utvecklingen
  • Regeringens behov av underlag för reformer och omprövning
  • Den statliga styrningen av kommuner och regioner.

Inom dessa områden presenterar vi också ett antal förslag för hur regeringen kan agera för att möta de identifierade utvecklingsbehoven.

Promemorian avslutas med ett förslag till regeringen att formulera ett samlat utvecklingsprogram för styrningen av den offentliga förvaltningen. Bakgrunden till förslaget är att regeringen under senare år har gett uttryck för att den vill introducera en ny styrning av den offentliga sektorn. Det utvecklingsprogram som vi föreslår kan vara ett sätt för regeringen att stärka och konkretisera det utvecklingsarbete som redan har påbörjats inom ramen för tillitsreformen.

Målsättningen med ett samlat utvecklingsprogram skulle vara att skapa förutsättningar för en mer flexibel och ändamålsenlig styrning som utgår från utvärderingar, analyser och beprövad erfarenhet. För att åstadkomma detta bör utvecklingsprogrammet stärka regeringens förmåga att styra förvaltningen mer sammanhållet. Inom ramen för utvecklingsprogrammet bör regeringen också överväga att reformera resultatstyrningen och förbättra förutsättningarna för att använda sig av andra sätt att styra sin förvaltning.

2019:12
Utvärdering av strategin för unga som varken arbetar eller studerar. Slutrapport

Statskontoret har haft i uppdrag att utvärdera genomförandet av åtgärderna i regeringens strategi för unga som varken arbetar eller studerar. Strategin har syftat till att förbättra möjligheterna för de unga att etablera sig i samhället.

Sammanfattning av Utvärdering av strategin för unga som varken arbetar eller studerar. Slutrapport

Statskontoret har haft i uppdrag av regeringen att utvärdera hur åtgärderna i regeringens strategi för unga som varken arbetar eller studerar (UVAS) genomförts. Strategin har syftat till att förbättra möjligheterna för unga att etablera sig i arbets- och samhällslivet.

Strategin omfattar åtgärder för bättre samverkan kring UVAS, åtgärder för bättre kunskap om UVAS och åtgärder som riktats direkt till UVAS. De senare består av statsbidrag till två olika typer av projekt samt stöd till gymnasieskolor för att förebygga att unga hoppar av gymnasieskolan. Statskontoret har särskilt granskat dessa tre åtgärder, i enlighet med uppdraget.

En heterogen målgrupp med komplex problembild

År 2018 beräknades att det finns 71 000 UVAS, vilket innebär att de utgör 6,2 procent av samtliga unga. Gruppen är heterogen och deras behov och förutsättningar varierar mycket. UVAS är generellt oftare än övriga unga lågutbildade, utrikes födda och har i större utsträckning funktionsvariationer eller lider av psykisk ohälsa.

En strategi utan strategiskt innehåll

Regeringens strategi har spänt över ett brett område och involverat många aktörer av skilda slag. Men det har saknats en tydlig idé om hur de olika delarna ska hänga ihop och komplettera varandra.

Åtgärderna i strategin har i de flesta fall inte inneburit stora kostnader i sig. Men i relation till hur många som har nåtts av insatserna som riktas direkt mot målgruppen så framstår dessa åtgärder som kostsamma. Potentiellt kan samhällets besparingar av åtgärderna bli stora, men det förutsätter att man uppnår långsiktiga effekter för individer.

Lång startsträcka för insatserna riktade mot målgruppen

Tre åtgärder riktade sig direkt mot målgruppen. De ansvariga aktörerna på nationell nivå, Skolverket, Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällesfrågor samt Folkbildningsrådet, hade svårt att tolka sina uppdrag. Det bidrog till att det tog lång tid att utlysa statsbidragen och stödet till skolorna. Det har haft konsekvenser på den lokala nivån, där de ibland har haft kort tid på sig att starta projekten.

Den geografiska spridningen av statsbidragen har överlag varit god. Men satsningen har inte nått flera regioner med höga nivåer av UVAS. Projekten har nått grupper som har nämnts av regeringen: unga med psykisk ohälsa, unga med funktionsvariation och nyanlända. Men projekten har haft svårare att nå kvinnor än män. Individer med särskilt svår problematik har ibland krävt en arbetsintensiv uppsökande verksamhet, och alla projekt har inte nått dessa individer.

Verksamheter har kunnat stärka sitt stöd...

Statsbidraget har lett till nya och utvecklade stödinsatser till UVAS. De inblandade aktörerna har kunnat använda mer arbetsintensiva metoder och har utvecklat nya insikter om målgruppen och om vilka metoder som är verksamma.

...men det är svårt att sprida goda erfarenheter

Man har bara i mycket liten utsträckning utvärderat de enskilda statsbidragsstödda projekten. Statskontoret har funnit att verksamheterna har använt beviljade medel effektivt, och att stödet har varit mycket värdefullt för individerna. Men för att bidra till ny kunskap krävs att enskilda projekt och arbetsmetoder utvärderas.

De unga är mycket positiva till stödet de fått från projekten

Deltagare i projekten anser att stödet har varit värdefullt, för många ovärderligt. Framgång märks i stegförflyttningar mot studier och arbete. Vissa har också gått vidare till studier, praktik och arbete. Men det är för tidigt att se långsiktiga effekter.

Kortsiktiga projekt minskar effektiviteten och möjligheten att uppfylla mål

Projektbidrag har beviljats för endast ett år i taget, och många har fått avslag när de ansökt för ytterligare projektår. En stor del av det första projektåret har ofta gått åt till att dra igång verksamheten och få kontakt med deltagare. Det har inte lämnat mycket tid för metodutveckling och kunskapsspridning. Majoriteten av de verksamheter som utvecklats genom dessa statsbidrag söker ny finansiering för att kunna fortsätta ge det stöd de kunnat erbjuda UVAS, efter att projektfinansieringen är slut.

När det gäller skolorna kan vi se att de nya metoder som initierats på de skolor som fått stöd av Skolverket riskerar att avstanna om rektorn slutar på skolan.

Svårt se effekter på samhällsnivå

Potentiellt kan vinsterna vara stora för denna typ av åtgärder. Men åtgärderna har nått få individer. Det är också för tidigt att urskilja långsiktiga effekter. Åtgärderna har bara i liten utsträckning nått områden med höga nivåer av UVAS. Vi kan inte heller se att kunskaper har spridits utanför det lokala området eller skolan.

Statskontorets förslag

Statskontoret menar att det går att åstadkomma en mer effektiv strategi om det finns en strategisk färdriktning. För att statsbidragsstödda projekt ska få ett bestående värde behöver regeringen slå fast vad projekten ska uppnå. Möjliga motiv skulle kunna vara

  • kunskapsuppbyggnad och erfarenhetsspridning
  • hjälp till enskilda aktörer att bygga upp ny verksamhet
  • ett stöd till aktörer med stora problem.

Regeringen bör i en framtida satsning ta hänsyn till motivet då den konstruerar villkoren för statsbidraget. För att åstadkomma att projekten verkligen bidrar till ökad kunskap måste resurser avsätts för utvärdering. Hjälp att bygga upp ny verksamhet underlättas av om mottagaren lovar att använda arbetssätt som visat sig framgångsrika. Om stödet ska nå aktörer med stora problem behöver det vara riktat till dem.
Statskontoret lämnar inget konkret förslag om hur ett stöd till skolorna skulle kunna utformas.

Stat i korthet
Statsförvaltningen i korthet

I rapporten Statsförvaltningen i korthet redovisar Statskontoret en översiktlig bild av den statliga förvaltningen.

2019:11
Myndigheternas information och samråd i EU-frågor. En fördjupad analys av 12 myndigheters delaktighetsarbete

Statskontoret har undersökt hur 12 myndigheter arbetar för att underlätta för intresseorganisationer och ideella föreningar att vara delaktiga i myndighetens EU-arbete.

Sammanfattning av Myndigheternas information och samråd i EU-frågor. En fördjupad analys av 12 myndigheters delaktighetsarbete

Statskontoret har på regeringens uppdrag genomfört en fördjupad analys av 12 myndigheters arbete med frågor om delaktighet i EU. I uppdraget till Statskontoret handlar delaktighet om information och samråd riktat mot det civila samhället och andra relevanta aktörer. Syftet med denna analys är att bidra till att utveckla myndigheternas delaktighetsarbete.

Det är stora variationer i myndigheternas arbete

Statskontorets undersökning visar att många myndigheter tillhandahåller grundläggande information om sitt EU-arbete. De flesta tar även initiativ till någon form av samråd med intresseorganisationer eller ideella föreningar för att ta del av deras synpunkter. Det vanligaste sättet för myndigheterna i undersökningen att samråda är genom informella kontakter med branschorganisationer.

Arbetet med samråd och information i EU-arbetet varierar både mellan och inom myndigheterna. Skillnaderna beror delvis på att myndigheternas EU-arbete skiljer sig åt. Myndigheter som ofta är involverade i lagstiftningsarbete eller andra processer inom EU som leder till bindande beslut har ofta ett mer ambitiöst och utvecklat arbete med information och samråd. Men skillnaderna beror också på att myndigheterna har olika ambitionsnivå i delaktighetsarbetet. Intressenterna anser att det inte finns några skäl för skillnaderna i myndigheternas arbetsformer och de uppfattar att myndighetskontakterna ofta är slumpartade och personberoende.

Ansvaret och rollerna i EU-arbetet är inte alltid tydliga för utomstående intressenter
De departement och myndigheter som vi har undersökt anser att det är någorlunda tydligt vem av dem som ska informera och vem som har ansvaret för att samråda med olika intressenter. Men de intresseorganisationer och ideella föreningar som vi har pratat med uppfattar inte att det är lika tydligt vad som är myndigheternas respektive Regeringskansliets ansvar i processerna. Det kan göra att intressenterna kan missa möjligheten att lämna sina synpunkter på ett förslag.

Myndigheterna kan göra mer för att öka delaktigheten

Regeringen anser att det är viktigt med delaktighet i EU:s beslutsprocesser för att uppnå ett mer strategiskt och samlat agerande i EU-arbetet. Ett mål för demokratipolitiken är en levande demokrati som kännetecknas av delaktighet.
Statskontorets kartläggning visar att det finns flera goda exempel på att myndigheterna genomför informationsinsatser och samråd. Men vår generella bild är att myndigheterna kan utveckla sitt arbete för att öka delaktigheten. Alla myndigheter i vår undersökning skulle i olika utsträckning kunna lära något av hur andra myndigheter arbetar.

Statskontoret föreslår att myndigheterna i större utsträckning ska publicera grundläggande information om EU-arbetet på sina webbplatser. Denna grundläggande information är en förutsättning för delaktighet. Vi föreslår också att ambitionsnivån i delaktighetsarbetet bör vara högre för de myndigheter som återkommande deltar i processer som leder till bindande beslut. Delaktighetsdialoger, tydligare interna riktlinjer för EU-arbetet och nätverk för erfarenhetsutbyte är förslag på konkreta arbetssätt för att enkelt och effektivt utveckla delaktighetsarbetet.

I denna rapport diskuterar vi olika verktyg som regeringen och Regeringskansliet kan använda för att hjälpa myndigheterna att genomföra våra förslag.

Verksamhetsanpassad styrning och dialog bör vara en av utgångspunkterna, eftersom myndigheternas EU-arbete och arbetssätt skiljer sig åt. Vi har sett att de myndigheter som har en löpande diskussion om delaktighetsfrågor med sitt departement generellt sett har ett mer aktivt och genomtänkt delaktighetsarbete. En andra utgångspunkt bör vara att regeringen och Regeringskansliet på ett tydligare sätt uttrycker vilka förväntningar de har på myndigheterna.

2019:101
Uppföljning av moderna beredskapsjobb i staten. Redovisning 3 (PM)

Statskontoret har i uppdrag att följa upp hur myndigheterna har bidragit till regeringens satsning på moderna beredskapsjobb i staten. Det här är den tredje uppföljningen.

Sammanfattning av Uppföljning av moderna beredskapsjobb i staten. Redovisning 3 (PM)

Statskontoret har i uppdrag att följa upp hur myndigheterna har bidragit till regeringens satsning på moderna beredskapsjobb i staten. De statliga myndigheterna ska genom satsningen erbjuda jobb med lägre kvalifikationskrav åt personer som står långt ifrån arbetsmarknaden och på så vis förbättra deras framtida jobbchanser. De specifika målgrupperna är långtidsarbetslösa och nyanlända.

Satsningen på moderna beredskapsjobb i staten har pågått sedan 2017 och tanken var att satsningen skulle pågå till och med 2020. Men på grund av anslagsminskningar i statsbudgeten för 2019 beslutar Arbetsförmedlingen sedan 1 januari 2019 inte om några nya eller förlängningar av pågående moderna beredskapsjobb.

På grund av den situation som har uppstått har vi valt att i den här tredje uppföljningen av satsningen lägga extra vikt vid resultaten av satsningen och myndigheternas erfarenheter av att arbeta med den. Vi berör även vilka konsekvenser det plötsliga stoppet av satsningen har fått.

Statskontorets övergripande bedömning av satsningen

Statskontoret bedömer att satsningen på moderna beredskapsjobb i staten över lag har fungerat väl och har haft ett mervärde för de myndigheter och personer som har deltagit. Samhällsnyttiga arbetsuppgifter har också blivit utförda med hjälp av satsningen, främst inom naturvård. Det största problemet vi har sett i genomförandet av satsningen är att det har varit svårt för många myndigheter att hitta arbetsuppgifter som stämmer med regeringens intentioner att jobben ska vara enkla och ha låga kvalifikationskrav. Ett annat problem är att könsfördelningen har blivit alltmer ojämn.
Att satsningen avbröts i förtid har fått negativa konsekvenser både för individer och myndigheter. Vi bedömer även att det plötsliga stoppet kan förlänga startsträckan för framtida liknande satsningar eller ett återupptagande av satsningen.

Satsningen har fungerat väl och haft ett mervärde

Myndigheterna är överlag nöjda med hur satsningen har fungerat. De anser att den ekonomiska ersättningen har varit tillräcklig och de är relativt nöjda med vägledningen från både Arbetsförmedlingen och Arbetsgivarverket. Myndigheterna har också upplevt mindre problem med att avsätta resurser för att handleda beredskapsjobbare än de gjorde i början av satsningen. Det tyder på att det tog ett tag innan myndigheterna hittade sätt att hantera satsningen.

Vi bedömer att satsningen på moderna beredskapsjobb har hjälpt många av deltagarna att närma sig arbetsmarknaden. Jämfört med andra subventionerade anställningar har en något större andel av deltagarna i moderna beredskapsjobb gått vidare till arbete utan stöd efter att insatsen har avslutats. Men detta gäller inte den grupp som avslutade sin anställning precis vid årsskiftet 2018/2019. Det kan bero på att de flesta av dem inte hann få ta del av alla planerade insatser för att närma sig arbetsmarknaden på grund av att satsningen stoppades.

Drygt tre fjärdedelar av myndigheterna bedömer att de personer som de har anställt inom moderna beredskapsjobb har kommit närmare arbetsmarknaden genom insatsen. Det handlar särskilt om att nyanlända har fått möjlighet att utveckla sina kunskaper i det svenska språket, komma in på en svensk arbetsplats och få referenser från en svensk arbetsgivare.

Många myndigheter anser också att satsningen har haft ett mervärde för den egna verksamheten, främst genom att beredskapsjobbarna har varit en resursförstärkning. Andra mervärden är enligt myndigheterna ökad mångfald och bidrag till personalförsörjningen. Satsningen har även haft ett direkt mervärde för samhället genom att samhällsnyttiga arbetsuppgifter har genomförts som annars inte hade utförts, främst inom naturvård. Inom de gröna näringarna har också kompetens byggts upp som är efterfrågad inom sektorn.

Regeringens mål har uppnåtts

Regeringens ambition för 2018 var att minst 2 000 personer skulle beredas sysselsättning under året. Detta mål har uppnåtts oavsett hur vi räknar. Under 2018 påbörjade 2 185 individer en anställning inom moderna beredskapsjobb. Totalt var 3 220 personer anställda inom moderna beredskapsjobb under 2018. Vid årsskiftet 2018/2019 hade 2 309 personer moderna beredskapsjobb. Men målet om antal moderna beredskapsjobb hade inte uppnåtts om inte Skogsstyrelsen hade använt sig av anställningsformen i sitt arbete med Naturnära jobb.

De flesta myndigheter som hade i uppdrag att bidra till satsningen hade personer anställda i moderna beredskapsjobb under 2018. Andelen ökade från 60 procent i vår uppföljning från våren 2018 till 80 procent i den här uppföljningen. Det var framför allt små myndigheter som inte hade några personer anställda i moderna beredskapsjobb.

Samtidigt som de flesta myndigheter har bidragit till satsningen stod fem stora myndigheter för hela 83 procent av de beredskapsjobb som inleddes från 2018 och framåt. Skogsstyrelsen stod ensam för två tredjedelar (1 406) av de beredskapsjobb som inleddes under 2018.

2019:10
En analys av några offentliga styrmedel för bättre matvanor

Statskontoret har analyserat hur ekonomiska styrmedel på livsmedelsområdet och begränsningar i marknadsföring av ohälsosamma livsmedel till barn kan användas för att främja hälsosamma matvanor.

Sammanfattning av En analys av några offentliga styrmedel för bättre matvanor

Statskontoret har på regeringens uppdrag kartlagt och analyserat hur den offentliga styrningen kan stärkas för att främja hälsosamma matvanor. Uppdraget har omfattat ekonomiska styrmedel på livsmedelsområdet och begränsningar i marknadsföring av ohälsosamma livsmedel till barn. Vår kartläggning visar att problemen med ohälsosamma matvanor kräver sektorsövergripande angreppssätt och att ekonomiska styrmedel på livsmedelsområdet och begränsningar i marknadsföring av ohälsosamma livsmedel till barn kan utgöra bidrag i ett sådant arbete.

Ohälsosamma matvanor är en av de största riskfaktorerna för ohälsa

Ohälsosamma matvanor är en av de största riskfaktorerna för ohälsa och för tidig död i Sverige. Ohälsosamma matvanor och otillräcklig fysisk aktivitet ger också betydande samhällskostnader, bland annat för hälso- och sjukvården och för produktionsbortfall. Detta innebär att insatser som har förutsättningar att påverka våra levnadsvanor också är motiverade ur ett samhällsekonomiskt perspektiv.
Andelen personer med övervikt och fetma har ökat. Det beror bland annat på färre fysiskt aktiva yrken, färre transporter till fots och cykel, relativt lägre matpriser, större portionsstorlekar, ökad tillgänglighet till mat samt ett större utbud och marknadsföring av ohälsosam mat. I förhållande till rekommendationerna äter vi för lite grönsaker, frukt, fullkorn, vegetabiliska oljor, fisk och skaldjur. Samtidigt är konsumtionen av söta drycker, bakverk, feta mejerivaror, salt, rött kött och charkuteriprodukter för hög.

Användning av ekonomiska styrmedel kan ge effekt på konsumtion och hälsa

Statskontoret har sammanställt och analyserat kunskap om att använda ekonomiska styrmedel för att främja hälsa.

Punktskatt på dryck med tillsatt socker är det vanligaste ekonomiska styrmedlet

Det ekonomiska styrmedel som främst används i Europa är punktskatt på drycker med tillsatt socker. Vår juridiska analys visar att en sådan punktskatt kan vara förenlig med EU-rätten om den särskilt motiveras av hälsoskäl.
Forskningen visar att en skatt på drycker med tillsatt socker kan, om den utformas på ett ändamålsenligt sätt, ge positiva effekter på konsumtion och hälsa. Den kan skapa incitament för individer att välja mer hälsosamma produkter och för tillverkarna att minska sockerhalten i sina produkter. För att skatten ska bli effektiv bör den riktas brett mot drycker med tillsatt socker. En gradering som innebär att drycker med högre sockerhalt beskattas mer kan öka effektiviteten i åtgärden. Irland och Storbritannien har till exempel valt att använda två skattenivåer baserade på sockerhalt, samtidigt som drycker med mindre än 5 gram socker per 100 ml inte beskattas alls.

Forskningen visar att punktskatter på ohälsosamma livsmedel kan bidra till minskad ojämlikhet i hälsa. Hushåll med lägre utbildningsnivå och lägre inkomster konsumerar generellt mer ohälsosamma livsmedel, har högre andelar övervikt och fetma och ökad risk för hjärt-kärlsjukdom. Samtidigt visar forskningen att skatten riskerar att öka den ekonomiska ojämlikheten.

En bredare skatt på livsmedel med hög sockerhalt har betydande avgränsningsproblem

En skatt på drycker med tillsatt socker träffar en produktkategori som står för en liten del av befolkningens totala kaloriintag vilket begränsar de effekter som skatten kan få på befolkningens hälsa totalt sett. En bredare beskattning som omfattar fler sockerhaltiga livsmedel skulle därför vara att föredra ur ett hälsoperspektiv. Det finns också exempel på länder som beskattar andra ohälsosamma livsmedel. Exempelvis har Norge en skatt på choklad och vissa andra varor med mycket socker.

Men skatter på den typen av livsmedel har visat sig vara förenade med betydande avgränsningsproblem. Det beror på att det är svårt att undvika att varor som liknar varandra beskattas olika. Skatten riskerar då att komma i konflikt med EU-rättens princip om fri rörlighet. Finland slopade exempelvis sin skatt på sötsaker och glass efter ett klagomål till EU-kommissionen om att likvärdigt ohälsosamma produkter inte beskattades på samma sätt.

Kunskapen om en sänkt mervärdesskatt på frukt och grönsaker är begränsad

Utifrån forskningsgenomgången bedömer vi att en minskad mervärdesskatt på hälsosamma livsmedel kan bidra till att öka konsumtionen av sådana livsmedel. Men samtidigt är det få länder som har prövat att subventionera frukt och grönsaker, vilket innebär att kunskapen om åtgärden är begränsad. I Sverige skulle det utan större lagändring vara möjligt att reducera mervärdesskatten på sådana livsmedel från 12 till 6 procent. Effekten av åtgärden beror bland annat på hur mycket priserna sjunker i konsumentledet.

Möjliga ekonomiska styrmedel behöver preciseras för att konsekvenserna ska kunna analyseras närmare

Statskontoret har utifrån den internationella forskningen analyserat möjliga effekter och konsekvenser av att använda skatter för att främja hälsosamma matvanor i Sverige. Vi vill betona att det finns betydande skillnader mellan olika länders problembilder, konsumtionsmönster och skattesystem. Det innebär att resultat från andra länder inte direkt kan översättas till svenska förhållanden. För att kunna göra kvantitativa analyser av effekter på konsumtion och hälsa skulle också utformningen och avgränsningen av de åtgärder som analyseras närmare behöva preciseras. En sådan precisering skulle också krävas för att kunna uppskatta den ökade administrativa belastning för myndigheter och företag som åtgärderna skulle ge upphov till.

Begränsningar av marknadsföring av ohälsosamma livsmedel kan minska konsumtionen hos barn

Statskontoret har även sammanställt och analyserat kunskap om begränsningar i marknadsföring av ohälsosamma livsmedel till barn.

Lagstiftning ger generellt sett bäst effekt

Den internationella forskningen visar att åtgärder som begränsar marknadsföringen av ohälsosamma livsmedel kan minska konsumtionen av sådana livsmedel hos barn. Effektiviteten i åtgärden bedöms öka om den riktas brett mot de olika mediekanalerna och kombineras med andra åtgärder som främjar hälsosamma matvanor. Forskningen visar också att lagstiftning generellt sett är mer effektivt än branschgemensamma överenskommelser om självreglering.
Vår juridiska analys visar att det skulle kunna vara möjligt att införa ett nationellt förbud mot att marknadsföra ohälsosamma livsmedel till barn om det särskilt kan motiveras av hälsoskäl. Samtidigt visar analysen att ett alltför långtgående förbud riskerar att bedömas oproportionerligt i förhållande till EU-rättens grundprincip om fri rörlighet. Vår kartläggning visar också att det är få länder som har infört särskilda förbud mot att marknadsföra ohälsosamma livsmedel till barn. Det innebär att kunskapen om konsekvenserna för individer och för samhället är begränsade.

En fördel med förbud som branschen själv beslutar är att de är relativt enkla att utforma, administrera och kontrollera

Vi har särskilt analyserat det lagförslag om förbud mot marknadsföring av ohälsosamma livsmedel till barn som togs fram av den norska regeringen 2012. Förslaget antogs inte. I stället fick den norska livsmedelsbranschen möjlighet att själv reglera sådan marknadsföring. Den självreglering som har utformats i Norge har kommit till stånd efter dialog mellan regeringen och branschen utifrån förutsättningen att Norge kan komma att lagstifta i frågan om självregleringen inte ger resultat.

Överenskommelser om förbud inom branschen är ofta relativt enkla att utforma, administrera och kontrollera i jämförelse med förbud i lagstiftningen. Samtidigt bygger förbuden på frivillighet vilket kan begränsa resultaten av dem. Om inte alla företag följer förbuden blir också förutsättningarna olika för olika företag.

Ett systematiskt arbete med en självreglering av marknadsföring av ohälsosamma livsmedel till barn bör kunna ge förutsättningar för att begränsa barns exponering för sådana produkter. En sådan självreglering skulle behöva omfatta tydliga riktlinjer för vilken marknadsföring och vilka livsmedel som inte får marknadsföras till barn samt en organisation som prövar marknadsföringen. Statskontoret bedömer bland annat att samverkan mellan staten och branschen, kännedomen hos allmänheten och legitimiteten för självregleringen har betydelse för vilka resultat som självregleringen kan uppnå. Eftersom självreglering ofta prövas som ett alternativ till lagreglering finns det också skäl för staten och näringslivet att gemensamt utveckla former för en oberoende utvärdering av åtgärden.

Områden som staten, kommunerna, näringslivet och andra aktörer kan uppmärksamma i det fortsatta folkhälsoarbetet

Statskontoret har identifierat några ytterligare områden som staten, kommunerna, näringslivet, vetenskapen och andra aktörer kan uppmärksamma och bevaka i det fortsatta folkhälsoarbetet med marknadsföring av livsmedel till barn. Dessa möjliga utvecklingsområden rör flera aktörers ansvar, vilket ger förutsättningar för dialog och samverkan.

  • Bättre kunskap om förekomsten av marknadsföring av ohälsosamma livsmedel till barn skulle förbättra förutsättningarna för att närmare kunna analysera och beskriva problembilden samt vidta effektiva åtgärder.
  • Barn behöver kunna aktivera ett kritiskt förhållningssätt när de kommer i kontakt med marknadsföring. Det kan motivera åtgärder som kan främja barns förutsättningar att identifiera, förstå, analysera och hantera marknadsföring.
  • Berörda aktörer bör följa resultaten av att begränsa marknadsföring av ohälsosamma livsmedel i det offentliga rummet. Till exempel har Londons borgmästare nyligen beslutat att inte upplåta annonsplats för marknadsföring av ohälsosam mat och dryck inom kollektivtrafiken.
  • Det kan också vara befogat att analysera möjligheten av att på olika sätt verka för en exponering vid försäljningsställen, till exempel i butiker och vid ungdomstävlingar, som kan främja hälsosamma matvanor.
2019:100
Sjukfrånvaro i staten år 2018 – myndigheter och sektorer

Sjukfrånvaron i staten minskar för andra året i rad, visar Statskontorets sammanställning av sjukfrånvarostatistik. Även långtidsfrånvarons andel av den totala sjukfrånvaron har minskat jämfört med föregående år.

Om offentlig sektor 36
Udda fåglar i kommittéväsendet. En studie av otraditionella kommittéer

Det statliga kommittéväsendet har en flera hundra år lång tradition i Sverige. Regeringen har tillsatt kommittéer för att ta fram kunskap eller för att väga samman intressen. Det övergripande syftet har i regel varit att ta fram ett beslutsunderlag för ett politiskt ställningstagande.

Sammanfattning av Udda fåglar i kommittéväsendet. En studie av otraditionella kommittéer

Det statliga kommittéväsendet har en flera hundra år lång tradition i Sverige. Regeringen har tillsatt kommittéer för att ta fram kunskap eller för att väga samman intressen. Men regeringen använder kommittéväsendet även för andra typer av verksamhet än traditionellt utredningsarbete.

I denna studie har vi kartlagt och analyserat varför regeringen väljer att använda kommittéformen på ett otraditionellt sätt och hur formen fungerar för olika typer av verksamheter.

Var sjunde kommitté är otraditionell

En otraditionell kommitté är en kommitté som har ett annat uppdrag än att utreda en viss fråga. Under perioden 2009–2018 har totalt 64 otraditionella kommittéer varit verksamma, och antalet har ökat något över tid. Under 2018 hade 14 procent av kommittéerna ett otraditionellt uppdrag. De stod samtidigt för 29 procent av kommittéväsendets totala utgifter.

De otraditionella kommittéerna är en heterogen grupp och deras specifika uppgifter varierar mycket. I vår studie har vi identifierat fyra grupper av otraditionella kommittéer:

  • Främjande, stödjande och pådrivande (inklusive nationella samordnare)
  • Forum och råd
  • Varaktiga analyskommittéer
  • Kommittéer med förvaltningsuppdrag (det finns endast två sådana kommittéer).

Den största gruppen är främjande, stödjande och pådrivande kommittéer.

Flexibel myndighetsform tilltalar regeringen av flera skäl

Vår studie visar att departementen anser att kommittéformen har vissa generella fördelar i jämförelse med alternativa organisationsformer. Kommittéer är enkla att inrätta och avveckla och är relativt billiga. Dessutom har de status som fristående myndighet samtidigt som de har en närhet till Regeringskansliet. Kommittéformen verkar alltså svara mot ett behov av en myndighet i friare och enklare format än vanliga förvaltningsmyndigheter.

Formen inte anpassad för verksamheten men fungerar ändå

Studien visar också att kommittéformen fungerar förhållandevis bra för kommittéer med andra typer av uppgifter, trots att den inte är anpassad för annat än utredningsarbete. Kommittéerna anser att de har fördel av sin unika position i gränslandet mellan de reguljära förvaltningsmyndigheterna och Regeringskansliet, sin stora frihet att själv utforma och organisera verksamheten och de låga administrativa kraven som följer med kommittéformen.

Men ibland märks det att formen inte är anpassad till verksamheten. Störst problem, både principiellt och praktiskt, uppstår när kommittéformen används för varaktig verksamhet. Då får de generella oklarheter som finns inom kommittéväsendet som gäller ansvarsfördelning och roller en helt annan dignitet. Det gäller exempelvis vem som ska ha resurser och kompetens för att ta ansvaret för de anställdas arbetsmiljö och säkerhet.

Förvaltningspolitisk innovation med vissa risker

Inom staten finns det få organisatoriska alternativ. Vi kan därför se kommittéformen som en innovativ förvaltningspolitisk lösning på olika utmaningar som kan vara svåra att hantera inom ramen för förvaltningsmyndigheterna. Kommittéformen gör det möjligt att i mindre skala och under kreativa former pröva nya idéer och arbetssätt. Den ger också möjlighet att fokusera på och samla kraft runt en avgränsad fråga.
Men de otraditionella kommittéerna kan också medföra vissa risker. Både för omgivningen och för kommittén kan det vara oklart vad en otraditionell kommitté är för något och vad den har för mandat. Oklarheten ökar om det inom ett och samma område finns flera kommittéer och myndigheter.

En annan risk är att allmänhetens möjligheter till insyn i verksamheten blir sämre än om den bedrivs inom ramen för en förvaltningsmyndighet. Detta är särskilt relevant för varaktig verksamhet.

Det finns också en risk för att en ökad användning av kommittéformen för otraditionell verksamhet tar resurser från det traditionella utredningsväsendet. En sådan utveckling skulle innebära en förändrad roll för kommittéerna, från att ta fram underlag för politiska beslut till att i större utsträckning vara en del av politikens genomförande.

Ett samlat grepp om användningen av kommittéväsendet

Det finns ingen gemensam strategi inom Regeringskansliet för hur kommittéformen ska användas. Det finns inte heller någon samlad funktion för att hantera kommittéer dit departementen eller kommittéerna kan vända sig med olika typer av frågor.
Vi bedömer ändå att det praktiska arbetet i de kommittéer som vi har studerat fungerar relativt väl. Det talar för att det inte finns så stort behov av åtgärder eller utvecklingsinsatser. Men vår studie visar också att det finns både principiella och mer praktiska frågor som regeringen och Regeringskansliet kan behöva hantera på ett samlat sätt. Det innebär att Regeringskansliet kan behöva utveckla både kompetensen och samordningen av kommittéväsendet.

Till de principiella frågorna hör hur kommittéväsendet kan och bör användas. Trots att det är relativt vanligt med otraditionella kommittéer antyder varken kommittéförordningen eller kommittéhandboken att någon annan verksamhet än traditionell utredningsverksamhet bedrivs i kommittéform. Om regeringen och departementen vill att detta ska stämma bättre överens med verkligheten behöver de använda kommittéformen mer restriktivt. Ett annat alternativ är att på olika sätt utveckla förordningen, handboken och andra regelverk för att avspegla hur kommittéerna faktiskt används. Båda handlingsalternativen förutsätter en gemensam diskussion inom Regeringskansliet och ett aktivt ställningstagande.

Det finns också mer praktiska frågor som departementen kan behöva hantera på ett mer samlat sätt. Flera av de vardagliga problem som de otraditionella kommittéerna upplever i dag skulle kunna lösas med reviderade eller förtydligade regelverk och rutiner. Det handlar exempelvis om att se över anställnings- och lönevillkoren för anställda i kommittéer som arbetar långsiktigt och hur ansvar ska fördelas mellan departement och kommitté när det gäller frågor om personal och arbetsmiljö. En del i ett sådant arbete är att se till att olika departement hanterar kommittéerna på ett enhetligt sätt och att utveckla gemensamma regler för kommittéer inom Regeringskansliet.

2019:9
Från filmavtal till statlig filmpolitik. En analys av verksamheten vid Svenska Filminstitutet

Statskontoret har analyserat hur Filminstitutet har anpassat sin verksamhet till den nya helstatliga filmpolitik som infördes den 1 januari 2017.

Sammanfattning av Från filmavtal till statlig filmpolitik. En analys av verksamheten vid Svenska Filminstitutet

Filmavtalsmodellen inrättades 1963 och har därmed präglat svensk filmpolitik och den svenska filmbranschen i ett drygt halvsekel. Den 1 januari 2017 infördes en ny helstatlig filmpolitik som syftar till att svensk film ska få goda förutsättningar för att utvecklas och förnyas.

Statskontoret har fått i uppdrag av regeringen att analysera hur Filminstitutet har anpassat sin verksamhet till den nya statliga finansierings- och styrningsmodellen. Statskontoret ska även följa hur Filminstitutet har utvecklat sin verksamhet enligt de behov som Statskontoret fann i den analys som genomfördes på regeringens uppdrag 2013.

Den nya filmpolitiken är inte till sitt innehåll så ny, eftersom målen är i princip desamma som tidigare. Den största förändringen kommer av att filmavtalet sades upp. Detta har å ena sidan medfört positiva effekter för Filminstitutet i form av bland annat en minskad detaljstyrning. Å andra sidan har den uteblivna biografstatistiken medfört en försvårad stödgivning och uppföljning. Delar av Filminstitutets verksamhet har sedan tidigare styrts och finansierats av staten, men för filmbranschen representerar den statliga filmpolitiken något helt nytt.

Filminstitutet har hittills inte använt det ökade handlingsutrymmet fullt ut

Statskontoret kan konstatera att Filminstitutets handlingsutrymme har ökat i och med att den detaljreglering som följde med filmavtalet har upphört. Detta har inneburit att Filminstitutets förutsättningar att bedriva sin verksamhet har förbättrats på en rad punkter:

  • Samma mål och finansiering gäller för hela verksamheten.
  • Målen är färre och mer övergripande.
  • Filminstitutets stödpengar går att flytta mellan de olika stödsystemen utifrån mål och behov.
  • Ändringar i stödverksamheten kan göras utan att invänta ett nytt filmavtal eller omförhandling i befintligt filmavtal.

Vidare har den nya filmpolitiken även medfört förbättrade möjligheter för Filminstitutet att verka mer strategiskt och långsiktigt, eftersom styrelsens nya sammansättning har inneburit ett mer övergripande fokus. Den nya filmpolitiken bidrar dessutom genom anslagsfinansieringen till något mera stabila och förutsägbara ekonomiska förutsättningar jämfört med under filmavtalets tid.

Filminstitutet har dock bara till viss del använt det ökade handlingsutrymmet. Omställningen till den nya filmpolitiken har medfört en ökad arbetsbelastning för delar av personalen eftersom nya uppgifter har tillkommit och administrationen har ökat. Omställningen har framför allt berört avdelningen för Filmstöd. Filminstitutet genomförde vissa åtgärder i förväg men underskattade hur stora konsekvenser omställningen skulle få.

En del av den ökade arbetsbelastningen som omställningen medfört bedömer vi är övergående. Andra delar av de nya uppgifterna är av mer bestående karaktär. När Filminstitutet har kommit längre i sin omställning finns det möjlighet att i ökad utsträckning arbeta strategiskt och långsiktigt för att främja och utveckla svensk film.

Filminstitutet uppfyller ännu inte regeringens intentioner med branschinflytande

I och med den nya filmpolitiken har formerna för branschens inflytande förändrats, och sker nu via branschråd. Själva konstruktionen med branschråd innebär att inflytandet över Filminstitutets verksamhet minskar för den del av branschen som tidigare var avtalspart i filmavtalet. För att bättre spegla dagens filmbransch ingår däremot en bredare krets branschaktörer i råden. För dessa har branschråden inneburit en möjlighet till mer inflytande än tidigare.

Statskontoret bedömer att råden i praktiken har fått mindre inflytande än vad som varit regeringens intention. Arbetet i branschråden har hittills inte funnit sin form för fungerande samråd och inflytande.

Filminstitutet har organiserat formerna för samråd med filmbranschens företrädare. Branschens inflytande begränsas av att mötena i råden endast hålls två gånger per år, vilket kan jämföras med att styrelsen har åtta möten per år. Råden har inte heller fått återkoppling från Filminstitutet på hur deras synpunkter har omhändertagits. Företrädare för råden har vidare inte haft möjlighet att föredra rådens synpunkter för styrelsen inför beslut, vilket anges i propositionen.
Om dialogen mellan branschråden och Filminstitutet fungerar bättre kan det bidra till en mer effektiv samverkan med filmbranschen jämfört med att samråda med ett stort antal aktörer separat. Eftersom råden samlar en bred representation av aktörer kan de diskussioner som förs i rådet också bidra till att främja en helhetssyn på gemensamma branschutmaningar som kan gagna Filminstitutets verksamhet.

Arbetet med att öka transparensen i filmstödet har inte fått tillräckligt genomslag

Filminstitutet har arbetat för att göra stödgivningen till produktion av film mer transparent. Statskontoret kan dock konstatera att arbetet med att öka transparensen inte har implementerats fullt ut. Även om Filminstitutet har utvecklat kriterierna för sina bedömningar så har de inte fått något större genomslag i praktiken.

Statskontoret menar att kriterierna tydligare måste avspeglas i Filminstitutets bedömningar. Vi är medvetna om att det är svårt att sätta tydliga kriterier för konstnärlig verksamhet. Samtidigt är tydliga bedömningskriterier viktiga i ett system med ett så starkt subjektivt inslag som filmkonsulentsystemet. Kriterierna måste därför genomsyra både arbetet med att bedöma projektansökningarna och motiveringarna till de som söker stödet.

Filminstitutet saknar ändamålsenlig statistik

Filminstitutet har inte längre tillgång till fullständig biografstatistik. Att de inte har det gör det svårare för Filminstitutet både att fördela stöd och att följa upp verksamheten. Att Filminstitutet saknar en fullständig biografstatistik hotar enligt institutet på sikt rättssäkerheten i stödgivningen. Det finns därför anledning för Filminstitutet att nu göra ett omtag och från grunden gå igenom vilken statistik man behöver för att kunna göra en ändamålsenlig uppföljning och stödfördelning.

Statskontoret anser att Filminstitutet ska ta tillvara möjligheten med en bredare och utvecklad filmstatistik som kan utformas mer specifikt utifrån Filminstitutets behov och nya konsumtionsmönster när det gäller film. Ett förnyat grepp om statistikinsamlingen ger möjlighet att inkludera fler visningsfönster för film än enbart biografer.

Utvecklingsområden för Filminstitutet framöver

Statskontoret har identifierat följande områden där det är extra viktigt att Filminstitutet utvecklar och förbättrar sin verksamhet:

  • förtydliga branschrådens roll
  • planera verksamheten och redovisa resultaten utifrån de filmpolitiska målen
  • utveckla och ta fram en bredare filmstatistik för uppföljning och stödgivning
  • stärk arbetsmiljöarbetet

Vi kan också konstatera att Filminstitutet har arbetat med alla de utvecklingsbehov som vi identifierade i vår analys 2013. Men vi bedömer att Filminstitutet behöver göra ytterligare insatser inom vissa områden.

Viktiga frågor för regeringens styrning

Avslutningsvis vill Statskontoret peka på några områden som regeringen särskilt bör ta hänsyn till i det fortsatta arbetet med att styra Filminstitutet:

  • för tillfället bör stiftelseformen behållas
  • regeringen kan behöva göra rådens roll tydligare
  • det kan finnas skäl att använda ett annat bedömningssystem
  • stötta Filminstitutet i att utveckla en bredare filmstatistik.
2019:8
En förbättrad samordning av tillsynen och tillsynsvägledningen inom överförmyndarområdet

Sju länsstyrelser utövar tillsyn över Sveriges cirka 230 kommunala överförmyndarmyndigheter. Dessa länsstyrelser ska även vägleda överförmyndarna i deras tillsyn av gode män och förvaltare. Statskontoret har utvärderat hur länsstyrelsernas samordning med varandra fungerar.

Sammanfattning av En förbättrad samordning av tillsynen och tillsynsvägledningen inom överförmyndarområdet

Statskontoret har på uppdrag av regeringen utvärderat hur länsstyrelsernas samordning av tillsyn och tillsynsvägledning inom området för gode män och förvaltare fungerar. I uppdraget ingår att överväga om en central aktör bör få ett särskilt ansvar för samordningen.

Sju av länsstyrelserna* utövar tillsyn över Sveriges cirka 230 kommunala överförmyndarmyndigheter. Dessa länsstyrelser ska även vägleda överförmyndarna i deras tillsyn av gode män och förvaltare. Tillsynsvägledningen ska framför allt bidra till att överförmyndarna tillämpar lagstiftningen på ett enhetligt sätt.

Länsstyrelsernas samordning behöver förbättras

Statskontoret anser att länsstyrelsernas samordningsarbete under senare år har skapat förutsättningar för att tillsynen av överförmyndarna kan bli mer enhetlig i hela landet. Arbetet har lett till att de sju länsstyrelserna tolkar tillsynsreglerna på ett likartat sätt och att de har gemensamma riktlinjer och metoder för sin tillsyn. Inom samordningen identifierar också länsstyrelserna varje år vissa områden som de bedömer att tillsynen av överförmyndare särskilt bör fokusera på.

Men vår utvärdering visar också att det finns områden i länsstyrelsernas samordning som de kan förbättra för att deras tillsyn och tillsynsvägledning ska bli så effektiv och ändamålsenlig som möjligt. Länsstyrelserna har till exempel svårt att enas om konkreta åtgärder som kan bidra till en mer enhetlig och effektiv tillsyn. Länsstyrelserna har också delvis olika syn på vilken inriktning tillsynen ska ha. Vår utvärdering visar även att länsstyrelserna inte i tillräcklig utsträckning kommunicerar till överförmyndarna varför de ibland väljer att bedriva tillsynen på olika sätt. Det får till följd att överförmyndarna upplever att länsstyrelsernas tillsyn är otydlig och oförutsägbar.

Länsstyrelserna ger inte särskilt aktiv tillsynsvägledning till överförmyndarna. Till exempel har länsstyrelserna inte någon gemensam inriktning för vägledningsarbetet. De vägleder inte heller regelbundet och systematiskt utifrån en kartläggning av överförmyndarnas behov. Överförmyndarna vänder sig därför främst till andra aktörer än till länsstyrelsen när de behöver råd och stöd för sitt uppdrag.

Regeringen bör utse en länsstyrelse att vara samordningsmyndighet

Statskontoret föreslår att regeringen ger en av de sju länsstyrelserna i uppdrag att samordna länsstyrelsernas arbete inom området. Vi kallar denna roll för samordningsmyndighet.

Vi bedömer att en länsstyrelse har bättre förutsättningar än någon annan typ av förvaltningsmyndighet att samordna länsstyrelsernas arbete. Vår bedömning utgår bland annat från att fem av de sju länsstyrelserna föredrar att en länsstyrelse får ett centralt samordningsuppdrag. Vi konstaterar också att det inte finns någon annan central förvaltningsmyndighet som har en nära koppling till området. Det innebär att en sådan förvaltningsmyndighet skulle behöva bygga upp en kompetens som redan finns hos de sju länsstyrelserna om denna förvaltningsmyndighet skulle få samordningsuppdraget.

Dessutom bedömer vi att en centralt ansvarig länsstyrelse skulle kunna förtydliga tillsynen och tillsynsvägledningen och samtidigt kunna ta tillvara fördelarna med en relativt decentraliserad tillsynsorganisation. En sådan fördel är att lokalkännedomen blir större om samordningsansvaret ligger kvar hos någon inom länsstyrelsegruppen.
Statskontoret bedömer att vårt förslag om en samordningsmyndighet innebär att den utsedda länsstyrelsens kostnader kommer att öka med ungefär 1 500 000 kronor per år. Övriga länsstyrelsers kostnader kommer inte att påverkas av vårt förslag. Vi bedömer också att vårt förslag inte riskerar att inskränka den kommunala självstyrelsen.

Samordningsmyndighetens uppdrag

Statskontoret förslår att den länsstyrelse som regeringen utser till samordningsmyndighet får i uppdrag att inrätta en ny och bred samverkansgrupp som omfattar representanter för kommunerna och länsstyrelserna. Statskontoret bedömer att ett sådant forum kan öka överförmyndarnas förståelse för hur länsstyrelserna arbetar. Forumet ger också länsstyrelserna större möjligheter att förankra de aktiviteter som de planerar och att få synpunkter från överförmyndarna. Det bör i sin tur öka tydligheten av hur länsstyrelserna genomför både tillsynen och tillsynsvägledningen.
Vidare föreslår Statskontoret att samordningsmyndigheten bör vara sammankallande i länsstyrelsernas nuvarande samverkansgrupp för överförmyndarfrågor. I den konstellationen bör samordningsmyndigheten vara huvudansvarig för att:

  • följa upp, utvärdera och utveckla länsstyrelsernas tillsyn
  • utveckla länsstyrelsernas tillsynsvägledning till överförmyndarna
  • kartlägga överförmyndarnas behov av råd och stöd
  • utveckla metodstöd för överförmyndarnas tillsyn
  • följa upp att utbildningen av överförmyndarna är tillfredsställande
  • verka för ett mer systematiskt erfarenhetsutbyte mellan länsstyrelserna
  • utfärda förskrifter för överförmyndarnas tillsyn.

*Länsstyrelserna i Dalarnas, Norrbottens, Skåne, Stockholms, Västernorrlands, Västra Götalands och Östergötlands län.

2019:7
Det oberoende konsumentstödet

Statskontoret har haft i uppdrag av regeringen att bedöma om stödet till konsumenter i form av opartisk information och vägledning är ändamålsenligt och effektivt. I uppdraget har vi utgått från att konsumenter kan ha olika behov av stöd.

Sammanfattning av Det oberoende konsumentstödet

Det oberoende konsumentstödet ska ge medborgarna möjlighet att ta tillvara sina rättigheter och skyldigheter som konsumenter. Statskontoret har haft i uppdrag av regeringen att bedöma om stödet till konsumenter i form av opartisk information och vägledning är ändamålsenligt och effektivt. I uppdraget har vi utgått från att konsumenters behov av stöd kan variera.

Flera aktörer tillhandahåller oberoende konsumentstöd

Oberoende stöd till konsumenter är det stöd som en opartisk aktör ger, det vill säga en aktör som inte har några egna intressen i rådgivningen. Vår utredning har utgått från en kartläggning av det konsumentstöd som statliga myndigheter och den kommunala konsumentverksamheten förmedlar. Vi har även beaktat konsumentstödet från de branschfinansierade konsumentbyråerna och från organisationer i det civila samhället.

Konsumentverket inrättade Hallå konsument 2015

Konsumentverket erbjuder konsumentstöd direkt till konsumenter via flera kanaler, varav upplysningstjänsten Hallå konsument är den mest använda. När Hallå konsument startade 2015 innebar det att staten utökade sitt åtagande för det oberoende konsumentstödet.

Konsumentvägledning är en frivillig uppgift för kommunerna

Det är frivilligt för kommunerna att erbjuda konsumentvägledning. När Hallå konsument inrättades angav regeringen att kommunerna skulle ha en fortsatt viktig roll i att erbjuda stöd till konsumenter som behöver personliga möten, eller som har frågor som kräver utredning eller har en lokal anknytning. Konsumentverket har i uppgift att stödja kommunerna med information och utbildning.

Det var 219 kommuner (75 procent) som erbjöd konsumentvägledning 2018. Antalet kommuner som erbjuder tjänsten har varierat över tid och verksamhetens omfattning och organisering varierar stort mellan olika kommuner. Den stora variationen har varit en utmaning för Konsumentverket i arbetet med att stödja den kommunala konsumentvägledningen.

Hallå konsument har förändrat konsumentstödet på flera sätt

Hallå konsument har sedan starten utvecklats till en central del av det oberoende konsumentstödet. Kännedomen om tjänsten har ökat för varje år och användarna är i hög grad nöjda med den hjälp de får. Även övriga aktörer som erbjuder konsumentstöd anser att Hallå konsument är ett positivt tillskott och att samverkan med Konsumentverket i arbetet med tjänsten överlag fungerar bra.

Den stora efterfrågan, att regeringen har lagt kompletterande uppdrag på Konsumentverket och myndighetens höga servicenivå har lett till att Konsumentverket har lagt mer resurser på Hallå konsument än vad som var regeringens intention.
Efter att Konsumentverket startade Hallå konsument har antalet kommuner som erbjuder konsumentvägledning minskat markant. De kommuner som har kvar sin konsumentvägledning har fått färre ärenden att hantera. Men det är enbart en liten andel av kommunerna som har använt denna avlastning för att inrikta sin konsumentvägledning så att den kompletterar stödet som Hallå konsument ger.

Konsumentstödet når många men inte alla grupper

Olika grupper har olika behov av konsumentstöd. Det finns i dag flera möjligheter att få stöd i konsumentfrågor för de konsumenter som anser att information och vägledning via telefon och digitala kanaler är tillräcklig. Hallå konsument har gjort konsumentstödet mer lättillgängligt för många konsumenter. Även konsumentbyråerna når en målgrupp som kan använda information och vägledning via telefon eller digitala kanaler.

Men en grupp konsumenter kommer sannolikt även i fortsättningen att behöva träffa en konsumentvägledare. Ofta är det samma grupper som även är sårbara som konsumenter. Kommunerna är den främsta aktören för de konsumenter som behöver stöd via personliga möten. Merparten av de kommuner som har konsumentvägledning i egen regi erbjuder denna möjlighet. Men de lägger förhållandevis lite tid på personliga möten och få kommuner arbetar aktivt för att nå de konsumenter som behöver ett sådant stöd.
Många kommuner upphandlar också konsumentvägledning från en annan kommun, vilket kan göra att avståndet till närmsta konsumentvägledare blir långt. Därutöver saknar konsumenter i de kommuner som inte har konsumentvägledning helt möjlighet att få hjälp via personliga möten.

Statens större ansvar har varit positivt men lett till en minskad kommunal vägledning

Statskontorets bedömer att det oberoende konsumentstödet sammantaget har blivit mer ändamålsenligt och effektivt för en majoritet av konsumenterna, efter att staten har tagit ett större ansvar för området genom att inrätta Hallå konsument. Men att inrätta Hallå konsument har också bidragit till att allt färre kommuner erbjuder konsumentvägledning. Det gör att stödet i delar av landet har försämrats för de konsumenter som behöver hjälp genom personliga möten med en konsumentvägledare.
Regeringen bör därför överväga vissa åtgärder för att det oberoende konsumentstödet ska bli mer ändamålsenligt och effektivt:

  • Regeringen kan överväga om konsumentvägledningen ska vara en frivillig uppgift. Om regeringen vill säkerställa att kommunerna tillhandahåller konsumentvägledning och inriktar verksamheten på ett särskilt sätt behöver denna uppgift regleras genom lagstiftning.
  • Om regeringen inte vill lagstadga konsumentvägledningen behöver regeringen på annat sätt tydliggöra den kommunala vägledningens syfte och hur den kan komplettera det statliga stödet. Till exempel kan regeringen ge Konsumentverket i uppdrag att utveckla riktlinjer för vad den kommunala konsumentvägledningen bör prioritera.
  • Regeringen kan också ge Konsumentverket tydligare vägledning om det stöd som myndigheten ska ge till kommunerna för att bidra till att den kommunala vägledningen uppnår regeringens syfte.
  • Hallå konsument kan även ta ett större ansvar för ett fördjupat konsumentstöd inom ramen för den verksamhet och de kanaler de har till sitt förfogande i dag.
  • Därutöver kan regeringen använda bidraget till civila samhället för att stimulera organisationer inom detta område att i högre grad arbeta gentemot konsumenter med särskilda behov av stöd.
2019:6
Utvärdering av omregleringen av spelmarknaden. Delrapport 2. Spelmarknaden före omregleringen

Den 1 januari 2019 omreglerades den svenska spelmarknaden. Statskontoret har fått i uppdrag av regeringen att följa upp och utvärdera denna omreglering. Vi ska redovisa vårt arbete en gång om året fram till 2022.

Sammanfattning av Utvärdering av omregleringen av spelmarknaden. Delrapport 2. Spelmarknaden före omregleringen

Den 1 januari 2019 omreglerades den svenska spelmarknaden och Sverige fick en ny spellagstiftning genom spellag (2018:1138). Vid omregleringen infördes ett system som innebär att alla företag som tillhandahåller spel i Sverige ska ha licens.

Statskontorets uppdrag

Statskontoret har i uppdrag av regeringen att följa upp och utvärdera omregleringen av spelmarknaden. Vi ska redovisa vårt arbete till regeringen vid sammanlagt fem tillfällen.

Detta är den andra delrapporten. I rapporten redovisar vi läget på spelmarknaden före omregleringen. Den följer på vår första delrapport där vi redovisade de verktyg och indikatorer vi använder för att följa omregleringen på ett effektivt sätt. Denna delrapport utgör alltså en nollmätning av de indikatorer som vi kommer följa upp och redovisa senast den 1 april 2020, 2021 och 2022.

Spelmarknaden före omregleringen

Vår samlade bild av spelmarknaden före omregleringen är att statens kontroll över situationen på spelmarknaden har varit begränsad, till exempel när det gäller konsumentskyddet för spelare, och att statens intäkter från spel har planat ut under de senaste åren. Vi konstaterar också att allt färre individer spelar, men för mer pengar. Ytterligare en iakttagelse är att rättsvårdande myndigheter och andra organisationer anser att spelrelaterade brott och matchfixning är ett problem som ökar.

Läget inom olika områden före omregleringen

Enligt uppdraget ska Statskontoret följa omregleringens effekter på nio områden. I rapporten redovisar vi läget innan reformen för vart och ett av de nio områdena.

Spelmarknadens utveckling

Spelmarknaden omsatte 2018 totalt 23,4 miljarder kronor. Nästan 30 procent av det totala spelandet skedde hos aktörer som före omregleringen saknade tillstånd att anordna spel i Sverige.

Under 2018 spelade 58 procent av den vuxna befolkningen någon gång om pengar. Personer över 18 år använder i genomsnitt drygt 1 procent av sin disponibla inkomst till spel. Det är vanligare att män spelar än kvinnor.

Kanaliseringen på spelmarknaden

Efter omregleringen är onlinespel och vadhållning konkurrensutsatta spelformer. Genom ett licenssystem vill regeringen styra – eller kanalisera – detta spelande till att bli lagligt och en del av det reglerade systemet. År 2018 skedde 47 procent av svenskarnas onlinespel och vadhållning hos aktörer med tillstånd i Sverige.

Statens intäkter från spel

Statens samlade intäkter från spel var cirka 6 miljarder kronor 2018. Intäkterna har ökat med drygt 20 procent sedan början på 2000-talet, men de har planat ut de senaste fem åren.

Kostnadsutvecklingen hos statliga myndigheter

Statliga myndigheter har haft kostnader på knappt 22 miljoner kronor 2018 som kan kopplas till omregleringen. Det är framför allt Lotteriinspektionen (numera Spelinspektionen) som har haft ökade kostnader.

Allmännyttiga organisationers intäkter från spel

De spel som allmännyttiga organisationer anordnar gav 2018 intäkter till organisationerna på drygt 1,4 miljarder kronor. Idrottsförbunden hade 2018 intäkter från sponsring av spelföretag på drygt 100 miljoner kronor.

Konsumentskyddet på spelmarknaden

Många av spellagens krav på konsumentskydd och spelansvar fanns även innan omregleringen. Däremot saknade staten möjlighet att kontrollera hur spelföretagen utan tillstånd i Sverige i praktiken har arbetat med detta.

Spelföretag köpte spelreklam för 7,4 miljarder kronor under 2018. Under perioden 2010–2018 har spelföretagens köp av reklam mer än femfaldigats. Knappt var tionde person i åldern 16–17 år har spelat om pengar under de senaste åren. Andelen har minskat över tid.

Folkhälsa och spelande

Omkring 0,6 procent av befolkningen hade 2018 spelproblem. Det motsvarar omkring 45 000 personer. Därutöver hade ytterligare 0,7 procent av befolkningen en förhöjd risk att drabbas av spelproblem. Andelen med spelproblem har ökat något de senaste tio åren. Andelen med en förhöjd risk för spelproblem har däremot minskat.
En tydlig majoritet av de kommunala budget- och skuldrådgivarna uppfattar att fler personer än tidigare har skulder till följd av spel om pengar.

Den personliga integriteten

Ungefär 30 procent av spelarna anser att spelföretagens datainsamling om spelbeteende och spelmönster är ett intrång i den personliga integriteten.

Brottslighet och det brottsförebyggande arbetet

Det är få personer i Sverige som har dömts för spelrelaterade brott. Men de rättsvårdande myndigheterna anser att det finns ett stort mörkertal när det gäller olovlig spelverksamhet och matchfixning. Myndigheterna har bara i begränsad omfattning arbetat förebyggande för att motverka spelrelaterad brottslighet. Men det finns en fungerande samverkan mellan berörda myndigheter och organisationer för att motverka matchfixning.

 

2019:5
Ökad bemanning inom äldreomsorgen. En uppföljning av regeringens tillfälliga satsning 2015–2018. Slutrapport

Regeringen har avsatt totalt 7 miljarder kronor i ett riktat statsbidrag till kommunerna för perioden 2015–2018. Statskontoret har analyserat satsningens utformning, styrning och arbetssätt.

Sammanfattning av Ökad bemanning inom äldreomsorgen. En uppföljning av regeringens tillfälliga satsning 2015–2018. Slutrapport

Regeringen har under perioden 2015–2018 satsat totalt 7 miljarder kronor på att öka bemanningen i äldreomsorgen. Satsningen har varit utformad som ett riktat statsbidrag där alla kommuner varje år har kunnat rekvirera en på förhand bestämd andel av medlen. Samtliga kommuner har valt att ta del av medlen. Socialstyrelsen har administrerat satsningen och följt upp kommunernas arbete.

Regeringen ville att medlen skulle ge personalen mer tid med de äldre och större möjligheter att utveckla verksamheten. Satsningen skulle också bidra till att öka kvaliteten inom äldreomsorgen, öka tryggheten för de äldre, förbättra arbetsmiljön för personalen samt förbättra förutsättningarna för en jämställd, likvärdig och jämlik äldreomsorg.

Statskontoret har haft regeringens uppdrag att analysera om styrningen, utformningen och arbetssätten har varit ändamålsenliga i förhållande till regeringens mål med satsningen. Vi presenterade i december 2016 en delrapport och den här rapporten är vår slutrapportering.

Satsningen har lett till ökade resurser i äldreomsorgen

Statskontoret bedömer att satsningen har lett till ökade resurser i äldreomsorgen och att dessa också har lett till en ökad bemanning nära de äldre. Vi bedömer att de aktiviteter som kommunerna har genomfört med hjälp av de extra resurserna har bidragit till att öka kvaliteten i äldreomsorgen och till att öka tryggheten för de äldre, under den tid som satsningen pågick. Satsningen har under denna period också haft förutsättningar att bidra till bättre arbetsmiljö för personalen.

Satsningen har också bidragit till att öka likvärdigheten mellan kommuner, eftersom kommuner med större behov inom äldreomsorgen har kunnat rekvirera mer medel. Satsningen i sig har vissa förutsättningar att bidra till ökad jämställdhet, men villkoren för att få medel har inte styrt kommunerna mot att arbeta för att öka jämställdheten.

Satsningen har varit lämpligt utformad

Statskontoret bedömer att satsningen har varit lämpligt utformad i förhållande till det utfall som regeringen önskade, det vill säga en ökad bemanning. Medlen har fördelats utifrån en modell som fångar upp behoven i de olika kommunerna väl. Modellen har gjort att kommunerna har kunnat förutsäga hur mycket medel de skulle få varje år vilket har underlättat deras planering. Men förutsägbarheten försämrades av att modellen ändrades mellan 2015 och 2016.

Satsningen har varit relativt enkel att administrera för kommunerna. Det har varit enkelt att rekvirera medel och kraven på återrapportering har varit rimliga i relation till satsningens omfattning. Kommunerna har också haft stor frihet att avgöra hur de ska använda medlen vilket har gjort det möjligt att utforma lokalt anpassade insatser.
Kort förberedelsetid gav kommunerna sämre förutsättningar att planera insatserna
Förutsättningarna för kommunernas planering blev sämre än de hade kunnat vara eftersom regeringens beslut om satsningen kom nära inpå starten. Regeringen beslutade om satsningen i slutet av juni 2015 och kommunerna kunde använda medlen för kostnader som uppstod redan i juli. Detta gjorde att kommunerna fick begränsat med tid för att planera och förbereda sina insatser. Den inriktning som kommunerna beslutade om initialt har i många fall också bestått under hela satsningen. De bristande förberedelserna påverkade därmed kommunernas arbete under hela satsningen.

Socialstyrelsens arbete har i huvudsak fungerat väl

Socialstyrelsens arbete med att administrera och följa upp satsningen har i huvudsak fungerat väl. Myndigheten har också administrerat satsningen till en låg kostnad. Men i vissa fall har Socialstyrelsen inte varit konsekvent i sina bedömningar av hur kommunerna får använda medlen. Myndigheten har i vissa fall godkänt att kommuner har använt medel på ett sätt som går emot regeringens intentioner och myndighetens egna instruktioner. Förutom att det i enstaka fall har lett till en felaktig medelsanvändning har det också lett till att det blev otydligt för kommunerna när det gäller vad medlen hade kunnat användas till.

Risk för att resultaten av satsningen blir kortvariga

Det finns en risk för att de positiva resultaten i äldreomsorgen blir kortvariga eftersom satsningen inte är utformad för att ge bestående resultat och effekter. Regeringen har uttryckt en förhoppning om att medlen skulle ge personalen möjlighet att utveckla verksamheten, men det finns inga villkor eller krav i medelsanvändningen som har styrt mot lärande eller mot att utveckla nya arbetsmetoder. Endast en mindre del av kommunerna har prioriterat sådana insatser. Det fanns inte heller möjlighet att finansiera utbildning av rekryterad personal genom satsningens medel, vilket hade kunnat stärka långsiktigheten i satsningen.

Regeringen har inte gett Socialstyrelsen i uppdrag att ge vägledning till kommunerna för att rikta satsningen mot långsiktig verksamhetsutveckling eller nya arbetssätt. Vi bedömer ändå att det har funnits utrymme för Socialstyrelsen att ge mer stöd till kommunerna när satsningen inleddes. Satsningen hade då kunnat vara ett sätt att främja utveckling av verksamheten eller av framgångsrika arbetssätt kring till exempel rehabilitering och trygg hemgång.

För många huvudmän och utförare inom äldreomsorgen är satsningens avslut en svår utmaning att hantera. Liksom när andra riktade statsbidrag upphör ska kommunerna hantera en minskad bemanning eller själva stå för de ökade kostnader som satsningen har bidragit till.