Myndigheten för en effektiv statsförvaltning
Meny

Publikationer

Välkommen att ta del av Statskontorets publikationer från de senaste åren. Vi publicerar ca 25 publikationer/år i vår rapportserie.  Vi gör också  PM i form av kortare utredningar, som endast finns i pdf. Vi ger årligen ut ett antal skrifter i vår serie Om offentlig sektor samt de årliga publikationerna Offentliga sektorn i korthet och Utveckling av den statliga styrningen av kommuner och landsting. Inom området Förvaltningskultur ger vi ut handböcker  som kan användas som kunskapsbas för anställda i staten.

Använd gärna sökfunktionen för att hitta rätt publikation.  Ett urval av våra tidigare publikationer finns från 2000-2005

Våra publikationer är gratis. Har du någon fråga kontakta oss via e-post.

Våra senaste publikationer

2019:100
Sjukfrånvaro i staten år 2018 – myndigheter och sektorer

Sjukfrånvaron i staten minskar för andra året i rad, visar Statskontorets sammanställning av sjukfrånvarostatistik. Även långtidsfrånvarons andel av den totala sjukfrånvaron har minskat jämfört med föregående år.

Om offentlig sektor 36
Udda fåglar i kommittéväsendet. En studie av otraditionella kommittéer

Det statliga kommittéväsendet har en flera hundra år lång tradition i Sverige. Regeringen har tillsatt kommittéer för att ta fram kunskap eller för att väga samman intressen. Det övergripande syftet har i regel varit att ta fram ett beslutsunderlag för ett politiskt ställningstagande.

Sammanfattning av Udda fåglar i kommittéväsendet. En studie av otraditionella kommittéer

Det statliga kommittéväsendet har en flera hundra år lång tradition i Sverige. Regeringen har tillsatt kommittéer för att ta fram kunskap eller för att väga samman intressen. Men regeringen använder kommittéväsendet även för andra typer av verksamhet än traditionellt utredningsarbete.

I denna studie har vi kartlagt och analyserat varför regeringen väljer att använda kommittéformen på ett otraditionellt sätt och hur formen fungerar för olika typer av verksamheter.

Var sjunde kommitté är otraditionell

En otraditionell kommitté är en kommitté som har ett annat uppdrag än att utreda en viss fråga. Under perioden 2009–2018 har totalt 64 otraditionella kommittéer varit verksamma, och antalet har ökat något över tid. Under 2018 hade 14 procent av kommittéerna ett otraditionellt uppdrag. De stod samtidigt för 29 procent av kommittéväsendets totala utgifter.

De otraditionella kommittéerna är en heterogen grupp och deras specifika uppgifter varierar mycket. I vår studie har vi identifierat fyra grupper av otraditionella kommittéer:

  • Främjande, stödjande och pådrivande (inklusive nationella samordnare)
  • Forum och råd
  • Varaktiga analyskommittéer
  • Kommittéer med förvaltningsuppdrag (det finns endast två sådana kommittéer).

Den största gruppen är främjande, stödjande och pådrivande kommittéer.

Flexibel myndighetsform tilltalar regeringen av flera skäl

Vår studie visar att departementen anser att kommittéformen har vissa generella fördelar i jämförelse med alternativa organisationsformer. Kommittéer är enkla att inrätta och avveckla och är relativt billiga. Dessutom har de status som fristående myndighet samtidigt som de har en närhet till Regeringskansliet. Kommittéformen verkar alltså svara mot ett behov av en myndighet i friare och enklare format än vanliga förvaltningsmyndigheter.

Formen inte anpassad för verksamheten men fungerar ändå

Studien visar också att kommittéformen fungerar förhållandevis bra för kommittéer med andra typer av uppgifter, trots att den inte är anpassad för annat än utredningsarbete. Kommittéerna anser att de har fördel av sin unika position i gränslandet mellan de reguljära förvaltningsmyndigheterna och Regeringskansliet, sin stora frihet att själv utforma och organisera verksamheten och de låga administrativa kraven som följer med kommittéformen.

Men ibland märks det att formen inte är anpassad till verksamheten. Störst problem, både principiellt och praktiskt, uppstår när kommittéformen används för varaktig verksamhet. Då får de generella oklarheter som finns inom kommittéväsendet som gäller ansvarsfördelning och roller en helt annan dignitet. Det gäller exempelvis vem som ska ha resurser och kompetens för att ta ansvaret för de anställdas arbetsmiljö och säkerhet.

Förvaltningspolitisk innovation med vissa risker

Inom staten finns det få organisatoriska alternativ. Vi kan därför se kommittéformen som en innovativ förvaltningspolitisk lösning på olika utmaningar som kan vara svåra att hantera inom ramen för förvaltningsmyndigheterna. Kommittéformen gör det möjligt att i mindre skala och under kreativa former pröva nya idéer och arbetssätt. Den ger också möjlighet att fokusera på och samla kraft runt en avgränsad fråga.
Men de otraditionella kommittéerna kan också medföra vissa risker. Både för omgivningen och för kommittén kan det vara oklart vad en otraditionell kommitté är för något och vad den har för mandat. Oklarheten ökar om det inom ett och samma område finns flera kommittéer och myndigheter.

En annan risk är att allmänhetens möjligheter till insyn i verksamheten blir sämre än om den bedrivs inom ramen för en förvaltningsmyndighet. Detta är särskilt relevant för varaktig verksamhet.

Det finns också en risk för att en ökad användning av kommittéformen för otraditionell verksamhet tar resurser från det traditionella utredningsväsendet. En sådan utveckling skulle innebära en förändrad roll för kommittéerna, från att ta fram underlag för politiska beslut till att i större utsträckning vara en del av politikens genomförande.

Ett samlat grepp om användningen av kommittéväsendet

Det finns ingen gemensam strategi inom Regeringskansliet för hur kommittéformen ska användas. Det finns inte heller någon samlad funktion för att hantera kommittéer dit departementen eller kommittéerna kan vända sig med olika typer av frågor.
Vi bedömer ändå att det praktiska arbetet i de kommittéer som vi har studerat fungerar relativt väl. Det talar för att det inte finns så stort behov av åtgärder eller utvecklingsinsatser. Men vår studie visar också att det finns både principiella och mer praktiska frågor som regeringen och Regeringskansliet kan behöva hantera på ett samlat sätt. Det innebär att Regeringskansliet kan behöva utveckla både kompetensen och samordningen av kommittéväsendet.

Till de principiella frågorna hör hur kommittéväsendet kan och bör användas. Trots att det är relativt vanligt med otraditionella kommittéer antyder varken kommittéförordningen eller kommittéhandboken att någon annan verksamhet än traditionell utredningsverksamhet bedrivs i kommittéform. Om regeringen och departementen vill att detta ska stämma bättre överens med verkligheten behöver de använda kommittéformen mer restriktivt. Ett annat alternativ är att på olika sätt utveckla förordningen, handboken och andra regelverk för att avspegla hur kommittéerna faktiskt används. Båda handlingsalternativen förutsätter en gemensam diskussion inom Regeringskansliet och ett aktivt ställningstagande.

Det finns också mer praktiska frågor som departementen kan behöva hantera på ett mer samlat sätt. Flera av de vardagliga problem som de otraditionella kommittéerna upplever i dag skulle kunna lösas med reviderade eller förtydligade regelverk och rutiner. Det handlar exempelvis om att se över anställnings- och lönevillkoren för anställda i kommittéer som arbetar långsiktigt och hur ansvar ska fördelas mellan departement och kommitté när det gäller frågor om personal och arbetsmiljö. En del i ett sådant arbete är att se till att olika departement hanterar kommittéerna på ett enhetligt sätt och att utveckla gemensamma regler för kommittéer inom Regeringskansliet.

2019:9
Från filmavtal till statlig filmpolitik. En analys av verksamheten vid Svenska Filminstitutet

Statskontoret har analyserat hur Filminstitutet har anpassat sin verksamhet till den nya helstatliga filmpolitik som infördes den 1 januari 2017.

Sammanfattning av Från filmavtal till statlig filmpolitik. En analys av verksamheten vid Svenska Filminstitutet

Filmavtalsmodellen inrättades 1963 och har därmed präglat svensk filmpolitik och den svenska filmbranschen i ett drygt halvsekel. Den 1 januari 2017 infördes en ny helstatlig filmpolitik som syftar till att svensk film ska få goda förutsättningar för att utvecklas och förnyas.

Statskontoret har fått i uppdrag av regeringen att analysera hur Filminstitutet har anpassat sin verksamhet till den nya statliga finansierings- och styrningsmodellen. Statskontoret ska även följa hur Filminstitutet har utvecklat sin verksamhet enligt de behov som Statskontoret fann i den analys som genomfördes på regeringens uppdrag 2013.

Den nya filmpolitiken är inte till sitt innehåll så ny, eftersom målen är i princip desamma som tidigare. Den största förändringen kommer av att filmavtalet sades upp. Detta har å ena sidan medfört positiva effekter för Filminstitutet i form av bland annat en minskad detaljstyrning. Å andra sidan har den uteblivna biografstatistiken medfört en försvårad stödgivning och uppföljning. Delar av Filminstitutets verksamhet har sedan tidigare styrts och finansierats av staten, men för filmbranschen representerar den statliga filmpolitiken något helt nytt.

Filminstitutet har hittills inte använt det ökade handlingsutrymmet fullt ut

Statskontoret kan konstatera att Filminstitutets handlingsutrymme har ökat i och med att den detaljreglering som följde med filmavtalet har upphört. Detta har inneburit att Filminstitutets förutsättningar att bedriva sin verksamhet har förbättrats på en rad punkter:

  • Samma mål och finansiering gäller för hela verksamheten.
  • Målen är färre och mer övergripande.
  • Filminstitutets stödpengar går att flytta mellan de olika stödsystemen utifrån mål och behov.
  • Ändringar i stödverksamheten kan göras utan att invänta ett nytt filmavtal eller omförhandling i befintligt filmavtal.

Vidare har den nya filmpolitiken även medfört förbättrade möjligheter för Filminstitutet att verka mer strategiskt och långsiktigt, eftersom styrelsens nya sammansättning har inneburit ett mer övergripande fokus. Den nya filmpolitiken bidrar dessutom genom anslagsfinansieringen till något mera stabila och förutsägbara ekonomiska förutsättningar jämfört med under filmavtalets tid.

Filminstitutet har dock bara till viss del använt det ökade handlingsutrymmet. Omställningen till den nya filmpolitiken har medfört en ökad arbetsbelastning för delar av personalen eftersom nya uppgifter har tillkommit och administrationen har ökat. Omställningen har framför allt berört avdelningen för Filmstöd. Filminstitutet genomförde vissa åtgärder i förväg men underskattade hur stora konsekvenser omställningen skulle få.

En del av den ökade arbetsbelastningen som omställningen medfört bedömer vi är övergående. Andra delar av de nya uppgifterna är av mer bestående karaktär. När Filminstitutet har kommit längre i sin omställning finns det möjlighet att i ökad utsträckning arbeta strategiskt och långsiktigt för att främja och utveckla svensk film.

Filminstitutet uppfyller ännu inte regeringens intentioner med branschinflytande

I och med den nya filmpolitiken har formerna för branschens inflytande förändrats, och sker nu via branschråd. Själva konstruktionen med branschråd innebär att inflytandet över Filminstitutets verksamhet minskar för den del av branschen som tidigare var avtalspart i filmavtalet. För att bättre spegla dagens filmbransch ingår däremot en bredare krets branschaktörer i råden. För dessa har branschråden inneburit en möjlighet till mer inflytande än tidigare.

Statskontoret bedömer att råden i praktiken har fått mindre inflytande än vad som varit regeringens intention. Arbetet i branschråden har hittills inte funnit sin form för fungerande samråd och inflytande.

Filminstitutet har organiserat formerna för samråd med filmbranschens företrädare. Branschens inflytande begränsas av att mötena i råden endast hålls två gånger per år, vilket kan jämföras med att styrelsen har åtta möten per år. Råden har inte heller fått återkoppling från Filminstitutet på hur deras synpunkter har omhändertagits. Företrädare för råden har vidare inte haft möjlighet att föredra rådens synpunkter för styrelsen inför beslut, vilket anges i propositionen.
Om dialogen mellan branschråden och Filminstitutet fungerar bättre kan det bidra till en mer effektiv samverkan med filmbranschen jämfört med att samråda med ett stort antal aktörer separat. Eftersom råden samlar en bred representation av aktörer kan de diskussioner som förs i rådet också bidra till att främja en helhetssyn på gemensamma branschutmaningar som kan gagna Filminstitutets verksamhet.

Arbetet med att öka transparensen i filmstödet har inte fått tillräckligt genomslag

Filminstitutet har arbetat för att göra stödgivningen till produktion av film mer transparent. Statskontoret kan dock konstatera att arbetet med att öka transparensen inte har implementerats fullt ut. Även om Filminstitutet har utvecklat kriterierna för sina bedömningar så har de inte fått något större genomslag i praktiken.

Statskontoret menar att kriterierna tydligare måste avspeglas i Filminstitutets bedömningar. Vi är medvetna om att det är svårt att sätta tydliga kriterier för konstnärlig verksamhet. Samtidigt är tydliga bedömningskriterier viktiga i ett system med ett så starkt subjektivt inslag som filmkonsulentsystemet. Kriterierna måste därför genomsyra både arbetet med att bedöma projektansökningarna och motiveringarna till de som söker stödet.

Filminstitutet saknar ändamålsenlig statistik

Filminstitutet har inte längre tillgång till fullständig biografstatistik. Att de inte har det gör det svårare för Filminstitutet både att fördela stöd och att följa upp verksamheten. Att Filminstitutet saknar en fullständig biografstatistik hotar enligt institutet på sikt rättssäkerheten i stödgivningen. Det finns därför anledning för Filminstitutet att nu göra ett omtag och från grunden gå igenom vilken statistik man behöver för att kunna göra en ändamålsenlig uppföljning och stödfördelning.

Statskontoret anser att Filminstitutet ska ta tillvara möjligheten med en bredare och utvecklad filmstatistik som kan utformas mer specifikt utifrån Filminstitutets behov och nya konsumtionsmönster när det gäller film. Ett förnyat grepp om statistikinsamlingen ger möjlighet att inkludera fler visningsfönster för film än enbart biografer.

Utvecklingsområden för Filminstitutet framöver

Statskontoret har identifierat följande områden där det är extra viktigt att Filminstitutet utvecklar och förbättrar sin verksamhet:

  • förtydliga branschrådens roll
  • planera verksamheten och redovisa resultaten utifrån de filmpolitiska målen
  • utveckla och ta fram en bredare filmstatistik för uppföljning och stödgivning
  • stärk arbetsmiljöarbetet

Vi kan också konstatera att Filminstitutet har arbetat med alla de utvecklingsbehov som vi identifierade i vår analys 2013. Men vi bedömer att Filminstitutet behöver göra ytterligare insatser inom vissa områden.

Viktiga frågor för regeringens styrning

Avslutningsvis vill Statskontoret peka på några områden som regeringen särskilt bör ta hänsyn till i det fortsatta arbetet med att styra Filminstitutet:

  • för tillfället bör stiftelseformen behållas
  • regeringen kan behöva göra rådens roll tydligare
  • det kan finnas skäl att använda ett annat bedömningssystem
  • stötta Filminstitutet i att utveckla en bredare filmstatistik.
2019:8
En förbättrad samordning av tillsynen och tillsynsvägledningen inom överförmyndarområdet

Sju länsstyrelser utövar tillsyn över Sveriges cirka 230 kommunala överförmyndarmyndigheter. Dessa länsstyrelser ska även vägleda överförmyndarna i deras tillsyn av gode män och förvaltare. Statskontoret har utvärderat hur länsstyrelsernas samordning med varandra fungerar.

Sammanfattning av En förbättrad samordning av tillsynen och tillsynsvägledningen inom överförmyndarområdet

Statskontoret har på uppdrag av regeringen utvärderat hur länsstyrelsernas samordning av tillsyn och tillsynsvägledning inom området för gode män och förvaltare fungerar. I uppdraget ingår att överväga om en central aktör bör få ett särskilt ansvar för samordningen.

Sju av länsstyrelserna* utövar tillsyn över Sveriges cirka 230 kommunala överförmyndarmyndigheter. Dessa länsstyrelser ska även vägleda överförmyndarna i deras tillsyn av gode män och förvaltare. Tillsynsvägledningen ska framför allt bidra till att överförmyndarna tillämpar lagstiftningen på ett enhetligt sätt.

Länsstyrelsernas samordning behöver förbättras

Statskontoret anser att länsstyrelsernas samordningsarbete under senare år har skapat förutsättningar för att tillsynen av överförmyndarna kan bli mer enhetlig i hela landet. Arbetet har lett till att de sju länsstyrelserna tolkar tillsynsreglerna på ett likartat sätt och att de har gemensamma riktlinjer och metoder för sin tillsyn. Inom samordningen identifierar också länsstyrelserna varje år vissa områden som de bedömer att tillsynen av överförmyndare särskilt bör fokusera på.

Men vår utvärdering visar också att det finns områden i länsstyrelsernas samordning som de kan förbättra för att deras tillsyn och tillsynsvägledning ska bli så effektiv och ändamålsenlig som möjligt. Länsstyrelserna har till exempel svårt att enas om konkreta åtgärder som kan bidra till en mer enhetlig och effektiv tillsyn. Länsstyrelserna har också delvis olika syn på vilken inriktning tillsynen ska ha. Vår utvärdering visar även att länsstyrelserna inte i tillräcklig utsträckning kommunicerar till överförmyndarna varför de ibland väljer att bedriva tillsynen på olika sätt. Det får till följd att överförmyndarna upplever att länsstyrelsernas tillsyn är otydlig och oförutsägbar.

Länsstyrelserna ger inte särskilt aktiv tillsynsvägledning till överförmyndarna. Till exempel har länsstyrelserna inte någon gemensam inriktning för vägledningsarbetet. De vägleder inte heller regelbundet och systematiskt utifrån en kartläggning av överförmyndarnas behov. Överförmyndarna vänder sig därför främst till andra aktörer än till länsstyrelsen när de behöver råd och stöd för sitt uppdrag.

Regeringen bör utse en länsstyrelse att vara samordningsmyndighet

Statskontoret föreslår att regeringen ger en av de sju länsstyrelserna i uppdrag att samordna länsstyrelsernas arbete inom området. Vi kallar denna roll för samordningsmyndighet.

Vi bedömer att en länsstyrelse har bättre förutsättningar än någon annan typ av förvaltningsmyndighet att samordna länsstyrelsernas arbete. Vår bedömning utgår bland annat från att fem av de sju länsstyrelserna föredrar att en länsstyrelse får ett centralt samordningsuppdrag. Vi konstaterar också att det inte finns någon annan central förvaltningsmyndighet som har en nära koppling till området. Det innebär att en sådan förvaltningsmyndighet skulle behöva bygga upp en kompetens som redan finns hos de sju länsstyrelserna om denna förvaltningsmyndighet skulle få samordningsuppdraget.

Dessutom bedömer vi att en centralt ansvarig länsstyrelse skulle kunna förtydliga tillsynen och tillsynsvägledningen och samtidigt kunna ta tillvara fördelarna med en relativt decentraliserad tillsynsorganisation. En sådan fördel är att lokalkännedomen blir större om samordningsansvaret ligger kvar hos någon inom länsstyrelsegruppen.
Statskontoret bedömer att vårt förslag om en samordningsmyndighet innebär att den utsedda länsstyrelsens kostnader kommer att öka med ungefär 1 500 000 kronor per år. Övriga länsstyrelsers kostnader kommer inte att påverkas av vårt förslag. Vi bedömer också att vårt förslag inte riskerar att inskränka den kommunala självstyrelsen.

Samordningsmyndighetens uppdrag

Statskontoret förslår att den länsstyrelse som regeringen utser till samordningsmyndighet får i uppdrag att inrätta en ny och bred samverkansgrupp som omfattar representanter för kommunerna och länsstyrelserna. Statskontoret bedömer att ett sådant forum kan öka överförmyndarnas förståelse för hur länsstyrelserna arbetar. Forumet ger också länsstyrelserna större möjligheter att förankra de aktiviteter som de planerar och att få synpunkter från överförmyndarna. Det bör i sin tur öka tydligheten av hur länsstyrelserna genomför både tillsynen och tillsynsvägledningen.
Vidare föreslår Statskontoret att samordningsmyndigheten bör vara sammankallande i länsstyrelsernas nuvarande samverkansgrupp för överförmyndarfrågor. I den konstellationen bör samordningsmyndigheten vara huvudansvarig för att:

  • följa upp, utvärdera och utveckla länsstyrelsernas tillsyn
  • utveckla länsstyrelsernas tillsynsvägledning till överförmyndarna
  • kartlägga överförmyndarnas behov av råd och stöd
  • utveckla metodstöd för överförmyndarnas tillsyn
  • följa upp att utbildningen av överförmyndarna är tillfredsställande
  • verka för ett mer systematiskt erfarenhetsutbyte mellan länsstyrelserna
  • utfärda förskrifter för överförmyndarnas tillsyn.

*Länsstyrelserna i Dalarnas, Norrbottens, Skåne, Stockholms, Västernorrlands, Västra Götalands och Östergötlands län.

2019:7
Det oberoende konsumentstödet

Statskontoret har haft i uppdrag av regeringen att bedöma om stödet till konsumenter i form av opartisk information och vägledning är ändamålsenligt och effektivt. I uppdraget har vi utgått från att konsumenter kan ha olika behov av stöd.

Sammanfattning av Det oberoende konsumentstödet

Det oberoende konsumentstödet ska ge medborgarna möjlighet att ta tillvara sina rättigheter och skyldigheter som konsumenter. Statskontoret har haft i uppdrag av regeringen att bedöma om stödet till konsumenter i form av opartisk information och vägledning är ändamålsenligt och effektivt. I uppdraget har vi utgått från att konsumenters behov av stöd kan variera.

Flera aktörer tillhandahåller oberoende konsumentstöd

Oberoende stöd till konsumenter är det stöd som en opartisk aktör ger, det vill säga en aktör som inte har några egna intressen i rådgivningen. Vår utredning har utgått från en kartläggning av det konsumentstöd som statliga myndigheter och den kommunala konsumentverksamheten förmedlar. Vi har även beaktat konsumentstödet från de branschfinansierade konsumentbyråerna och från organisationer i det civila samhället.

Konsumentverket inrättade Hallå konsument 2015

Konsumentverket erbjuder konsumentstöd direkt till konsumenter via flera kanaler, varav upplysningstjänsten Hallå konsument är den mest använda. När Hallå konsument startade 2015 innebar det att staten utökade sitt åtagande för det oberoende konsumentstödet.

Konsumentvägledning är en frivillig uppgift för kommunerna

Det är frivilligt för kommunerna att erbjuda konsumentvägledning. När Hallå konsument inrättades angav regeringen att kommunerna skulle ha en fortsatt viktig roll i att erbjuda stöd till konsumenter som behöver personliga möten, eller som har frågor som kräver utredning eller har en lokal anknytning. Konsumentverket har i uppgift att stödja kommunerna med information och utbildning.

Det var 219 kommuner (75 procent) som erbjöd konsumentvägledning 2018. Antalet kommuner som erbjuder tjänsten har varierat över tid och verksamhetens omfattning och organisering varierar stort mellan olika kommuner. Den stora variationen har varit en utmaning för Konsumentverket i arbetet med att stödja den kommunala konsumentvägledningen.

Hallå konsument har förändrat konsumentstödet på flera sätt

Hallå konsument har sedan starten utvecklats till en central del av det oberoende konsumentstödet. Kännedomen om tjänsten har ökat för varje år och användarna är i hög grad nöjda med den hjälp de får. Även övriga aktörer som erbjuder konsumentstöd anser att Hallå konsument är ett positivt tillskott och att samverkan med Konsumentverket i arbetet med tjänsten överlag fungerar bra.

Den stora efterfrågan, att regeringen har lagt kompletterande uppdrag på Konsumentverket och myndighetens höga servicenivå har lett till att Konsumentverket har lagt mer resurser på Hallå konsument än vad som var regeringens intention.
Efter att Konsumentverket startade Hallå konsument har antalet kommuner som erbjuder konsumentvägledning minskat markant. De kommuner som har kvar sin konsumentvägledning har fått färre ärenden att hantera. Men det är enbart en liten andel av kommunerna som har använt denna avlastning för att inrikta sin konsumentvägledning så att den kompletterar stödet som Hallå konsument ger.

Konsumentstödet når många men inte alla grupper

Olika grupper har olika behov av konsumentstöd. Det finns i dag flera möjligheter att få stöd i konsumentfrågor för de konsumenter som anser att information och vägledning via telefon och digitala kanaler är tillräcklig. Hallå konsument har gjort konsumentstödet mer lättillgängligt för många konsumenter. Även konsumentbyråerna når en målgrupp som kan använda information och vägledning via telefon eller digitala kanaler.

Men en grupp konsumenter kommer sannolikt även i fortsättningen att behöva träffa en konsumentvägledare. Ofta är det samma grupper som även är sårbara som konsumenter. Kommunerna är den främsta aktören för de konsumenter som behöver stöd via personliga möten. Merparten av de kommuner som har konsumentvägledning i egen regi erbjuder denna möjlighet. Men de lägger förhållandevis lite tid på personliga möten och få kommuner arbetar aktivt för att nå de konsumenter som behöver ett sådant stöd.
Många kommuner upphandlar också konsumentvägledning från en annan kommun, vilket kan göra att avståndet till närmsta konsumentvägledare blir långt. Därutöver saknar konsumenter i de kommuner som inte har konsumentvägledning helt möjlighet att få hjälp via personliga möten.

Statens större ansvar har varit positivt men lett till en minskad kommunal vägledning

Statskontorets bedömer att det oberoende konsumentstödet sammantaget har blivit mer ändamålsenligt och effektivt för en majoritet av konsumenterna, efter att staten har tagit ett större ansvar för området genom att inrätta Hallå konsument. Men att inrätta Hallå konsument har också bidragit till att allt färre kommuner erbjuder konsumentvägledning. Det gör att stödet i delar av landet har försämrats för de konsumenter som behöver hjälp genom personliga möten med en konsumentvägledare.
Regeringen bör därför överväga vissa åtgärder för att det oberoende konsumentstödet ska bli mer ändamålsenligt och effektivt:

  • Regeringen kan överväga om konsumentvägledningen ska vara en frivillig uppgift. Om regeringen vill säkerställa att kommunerna tillhandahåller konsumentvägledning och inriktar verksamheten på ett särskilt sätt behöver denna uppgift regleras genom lagstiftning.
  • Om regeringen inte vill lagstadga konsumentvägledningen behöver regeringen på annat sätt tydliggöra den kommunala vägledningens syfte och hur den kan komplettera det statliga stödet. Till exempel kan regeringen ge Konsumentverket i uppdrag att utveckla riktlinjer för vad den kommunala konsumentvägledningen bör prioritera.
  • Regeringen kan också ge Konsumentverket tydligare vägledning om det stöd som myndigheten ska ge till kommunerna för att bidra till att den kommunala vägledningen uppnår regeringens syfte.
  • Hallå konsument kan även ta ett större ansvar för ett fördjupat konsumentstöd inom ramen för den verksamhet och de kanaler de har till sitt förfogande i dag.
  • Därutöver kan regeringen använda bidraget till civila samhället för att stimulera organisationer inom detta område att i högre grad arbeta gentemot konsumenter med särskilda behov av stöd.
2019:6
Utvärdering av omregleringen av spelmarknaden. Delrapport 2. Spelmarknaden före omregleringen

Den 1 januari 2019 omreglerades den svenska spelmarknaden. Statskontoret har fått i uppdrag av regeringen att följa upp och utvärdera denna omreglering. Vi ska redovisa vårt arbete en gång om året fram till 2022.

Sammanfattning av Utvärdering av omregleringen av spelmarknaden. Delrapport 2. Spelmarknaden före omregleringen

Den 1 januari 2019 omreglerades den svenska spelmarknaden och Sverige fick en ny spellagstiftning genom spellag (2018:1138). Vid omregleringen infördes ett system som innebär att alla företag som tillhandahåller spel i Sverige ska ha licens.

Statskontorets uppdrag

Statskontoret har i uppdrag av regeringen att följa upp och utvärdera omregleringen av spelmarknaden. Vi ska redovisa vårt arbete till regeringen vid sammanlagt fem tillfällen.

Detta är den andra delrapporten. I rapporten redovisar vi läget på spelmarknaden före omregleringen. Den följer på vår första delrapport där vi redovisade de verktyg och indikatorer vi använder för att följa omregleringen på ett effektivt sätt. Denna delrapport utgör alltså en nollmätning av de indikatorer som vi kommer följa upp och redovisa senast den 1 april 2020, 2021 och 2022.

Spelmarknaden före omregleringen

Vår samlade bild av spelmarknaden före omregleringen är att statens kontroll över situationen på spelmarknaden har varit begränsad, till exempel när det gäller konsumentskyddet för spelare, och att statens intäkter från spel har planat ut under de senaste åren. Vi konstaterar också att allt färre individer spelar, men för mer pengar. Ytterligare en iakttagelse är att rättsvårdande myndigheter och andra organisationer anser att spelrelaterade brott och matchfixning är ett problem som ökar.

Läget inom olika områden före omregleringen

Enligt uppdraget ska Statskontoret följa omregleringens effekter på nio områden. I rapporten redovisar vi läget innan reformen för vart och ett av de nio områdena.

Spelmarknadens utveckling

Spelmarknaden omsatte 2018 totalt 23,4 miljarder kronor. Nästan 30 procent av det totala spelandet skedde hos aktörer som före omregleringen saknade tillstånd att anordna spel i Sverige.

Under 2018 spelade 58 procent av den vuxna befolkningen någon gång om pengar. Personer över 18 år använder i genomsnitt drygt 1 procent av sin disponibla inkomst till spel. Det är vanligare att män spelar än kvinnor.

Kanaliseringen på spelmarknaden

Efter omregleringen är onlinespel och vadhållning konkurrensutsatta spelformer. Genom ett licenssystem vill regeringen styra – eller kanalisera – detta spelande till att bli lagligt och en del av det reglerade systemet. År 2018 skedde 47 procent av svenskarnas onlinespel och vadhållning hos aktörer med tillstånd i Sverige.

Statens intäkter från spel

Statens samlade intäkter från spel var cirka 6 miljarder kronor 2018. Intäkterna har ökat med drygt 20 procent sedan början på 2000-talet, men de har planat ut de senaste fem åren.

Kostnadsutvecklingen hos statliga myndigheter

Statliga myndigheter har haft kostnader på knappt 22 miljoner kronor 2018 som kan kopplas till omregleringen. Det är framför allt Lotteriinspektionen (numera Spelinspektionen) som har haft ökade kostnader.

Allmännyttiga organisationers intäkter från spel

De spel som allmännyttiga organisationer anordnar gav 2018 intäkter till organisationerna på drygt 1,4 miljarder kronor. Idrottsförbunden hade 2018 intäkter från sponsring av spelföretag på drygt 100 miljoner kronor.

Konsumentskyddet på spelmarknaden

Många av spellagens krav på konsumentskydd och spelansvar fanns även innan omregleringen. Däremot saknade staten möjlighet att kontrollera hur spelföretagen utan tillstånd i Sverige i praktiken har arbetat med detta.

Spelföretag köpte spelreklam för 7,4 miljarder kronor under 2018. Under perioden 2010–2018 har spelföretagens köp av reklam mer än femfaldigats. Knappt var tionde person i åldern 16–17 år har spelat om pengar under de senaste åren. Andelen har minskat över tid.

Folkhälsa och spelande

Omkring 0,6 procent av befolkningen hade 2018 spelproblem. Det motsvarar omkring 45 000 personer. Därutöver hade ytterligare 0,7 procent av befolkningen en förhöjd risk att drabbas av spelproblem. Andelen med spelproblem har ökat något de senaste tio åren. Andelen med en förhöjd risk för spelproblem har däremot minskat.
En tydlig majoritet av de kommunala budget- och skuldrådgivarna uppfattar att fler personer än tidigare har skulder till följd av spel om pengar.

Den personliga integriteten

Ungefär 30 procent av spelarna anser att spelföretagens datainsamling om spelbeteende och spelmönster är ett intrång i den personliga integriteten.

Brottslighet och det brottsförebyggande arbetet

Det är få personer i Sverige som har dömts för spelrelaterade brott. Men de rättsvårdande myndigheterna anser att det finns ett stort mörkertal när det gäller olovlig spelverksamhet och matchfixning. Myndigheterna har bara i begränsad omfattning arbetat förebyggande för att motverka spelrelaterad brottslighet. Men det finns en fungerande samverkan mellan berörda myndigheter och organisationer för att motverka matchfixning.

 

2019:5
Ökad bemanning inom äldreomsorgen. En uppföljning av regeringens tillfälliga satsning 2015–2018. Slutrapport

Regeringen har avsatt totalt 7 miljarder kronor i ett riktat statsbidrag till kommunerna för perioden 2015–2018. Statskontoret har analyserat satsningens utformning, styrning och arbetssätt.

Sammanfattning av Ökad bemanning inom äldreomsorgen. En uppföljning av regeringens tillfälliga satsning 2015–2018. Slutrapport

Regeringen har under perioden 2015–2018 satsat totalt 7 miljarder kronor på att öka bemanningen i äldreomsorgen. Satsningen har varit utformad som ett riktat statsbidrag där alla kommuner varje år har kunnat rekvirera en på förhand bestämd andel av medlen. Samtliga kommuner har valt att ta del av medlen. Socialstyrelsen har administrerat satsningen och följt upp kommunernas arbete.

Regeringen ville att medlen skulle ge personalen mer tid med de äldre och större möjligheter att utveckla verksamheten. Satsningen skulle också bidra till att öka kvaliteten inom äldreomsorgen, öka tryggheten för de äldre, förbättra arbetsmiljön för personalen samt förbättra förutsättningarna för en jämställd, likvärdig och jämlik äldreomsorg.

Statskontoret har haft regeringens uppdrag att analysera om styrningen, utformningen och arbetssätten har varit ändamålsenliga i förhållande till regeringens mål med satsningen. Vi presenterade i december 2016 en delrapport och den här rapporten är vår slutrapportering.

Satsningen har lett till ökade resurser i äldreomsorgen

Statskontoret bedömer att satsningen har lett till ökade resurser i äldreomsorgen och att dessa också har lett till en ökad bemanning nära de äldre. Vi bedömer att de aktiviteter som kommunerna har genomfört med hjälp av de extra resurserna har bidragit till att öka kvaliteten i äldreomsorgen och till att öka tryggheten för de äldre, under den tid som satsningen pågick. Satsningen har under denna period också haft förutsättningar att bidra till bättre arbetsmiljö för personalen.

Satsningen har också bidragit till att öka likvärdigheten mellan kommuner, eftersom kommuner med större behov inom äldreomsorgen har kunnat rekvirera mer medel. Satsningen i sig har vissa förutsättningar att bidra till ökad jämställdhet, men villkoren för att få medel har inte styrt kommunerna mot att arbeta för att öka jämställdheten.

Satsningen har varit lämpligt utformad

Statskontoret bedömer att satsningen har varit lämpligt utformad i förhållande till det utfall som regeringen önskade, det vill säga en ökad bemanning. Medlen har fördelats utifrån en modell som fångar upp behoven i de olika kommunerna väl. Modellen har gjort att kommunerna har kunnat förutsäga hur mycket medel de skulle få varje år vilket har underlättat deras planering. Men förutsägbarheten försämrades av att modellen ändrades mellan 2015 och 2016.

Satsningen har varit relativt enkel att administrera för kommunerna. Det har varit enkelt att rekvirera medel och kraven på återrapportering har varit rimliga i relation till satsningens omfattning. Kommunerna har också haft stor frihet att avgöra hur de ska använda medlen vilket har gjort det möjligt att utforma lokalt anpassade insatser.
Kort förberedelsetid gav kommunerna sämre förutsättningar att planera insatserna
Förutsättningarna för kommunernas planering blev sämre än de hade kunnat vara eftersom regeringens beslut om satsningen kom nära inpå starten. Regeringen beslutade om satsningen i slutet av juni 2015 och kommunerna kunde använda medlen för kostnader som uppstod redan i juli. Detta gjorde att kommunerna fick begränsat med tid för att planera och förbereda sina insatser. Den inriktning som kommunerna beslutade om initialt har i många fall också bestått under hela satsningen. De bristande förberedelserna påverkade därmed kommunernas arbete under hela satsningen.

Socialstyrelsens arbete har i huvudsak fungerat väl

Socialstyrelsens arbete med att administrera och följa upp satsningen har i huvudsak fungerat väl. Myndigheten har också administrerat satsningen till en låg kostnad. Men i vissa fall har Socialstyrelsen inte varit konsekvent i sina bedömningar av hur kommunerna får använda medlen. Myndigheten har i vissa fall godkänt att kommuner har använt medel på ett sätt som går emot regeringens intentioner och myndighetens egna instruktioner. Förutom att det i enstaka fall har lett till en felaktig medelsanvändning har det också lett till att det blev otydligt för kommunerna när det gäller vad medlen hade kunnat användas till.

Risk för att resultaten av satsningen blir kortvariga

Det finns en risk för att de positiva resultaten i äldreomsorgen blir kortvariga eftersom satsningen inte är utformad för att ge bestående resultat och effekter. Regeringen har uttryckt en förhoppning om att medlen skulle ge personalen möjlighet att utveckla verksamheten, men det finns inga villkor eller krav i medelsanvändningen som har styrt mot lärande eller mot att utveckla nya arbetsmetoder. Endast en mindre del av kommunerna har prioriterat sådana insatser. Det fanns inte heller möjlighet att finansiera utbildning av rekryterad personal genom satsningens medel, vilket hade kunnat stärka långsiktigheten i satsningen.

Regeringen har inte gett Socialstyrelsen i uppdrag att ge vägledning till kommunerna för att rikta satsningen mot långsiktig verksamhetsutveckling eller nya arbetssätt. Vi bedömer ändå att det har funnits utrymme för Socialstyrelsen att ge mer stöd till kommunerna när satsningen inleddes. Satsningen hade då kunnat vara ett sätt att främja utveckling av verksamheten eller av framgångsrika arbetssätt kring till exempel rehabilitering och trygg hemgång.

För många huvudmän och utförare inom äldreomsorgen är satsningens avslut en svår utmaning att hantera. Liksom när andra riktade statsbidrag upphör ska kommunerna hantera en minskad bemanning eller själva stå för de ökade kostnader som satsningen har bidragit till.

2019:4
Myndigheternas prognoser över flödet i brottmålsprocessen

Statskontoret har analyserat Polismyndighetens, Åklagarmyndighetens, Domstolsverkets och Kriminalvårdens arbete med att ta fram prognoser av verksamhetsvolymer i rättskedjan. Sedan 2008 utför myndigheterna detta arbete på uppdrag av regeringen och de har också stöd av Brottsförebyggande rådet.

Sammanfattning av Myndigheternas prognoser över flödet i brottmålsprocessen

Statskontoret har på regeringens uppdrag analyserat Polismyndighetens, Åklagarmyndighetens, Domstolsverkets och Kriminalvårdens arbete med att ta fram prognoser av verksamhetsvolymer i rättskedjan. Sedan 2008 utför myndigheterna detta arbete på uppdrag av regeringen och de har också stöd av Brottsförebyggande rådet. Myndigheterna presenterar prognosarbetet i en gemensam och årligt återkommande rapport.

Statskontorets övergripande slutsats är att det nuvarande prognosarbetet inte är ändamålsenligt. Vi anser att nyttan av arbetet är begränsad även om det har resulterat i en bättre och mer samlad bild över volymerna och flödet i rättskedjan. Samtidigt bedömer vi att det samlade behovet av prognoser motiverar att myndigheterna även i fortsättningen får detta uppdrag, men att uppdraget också utvecklas.

Nyttan med prognoserna är begränsad

Statskontorets undersökning visar att nyttan med prognoserna är begränsad för Regeringskansliet och även för myndigheterna. Varken Polismyndigheten eller den enhet på Justitiedepartementet som arbetar med styrningen av Polismyndigheten har någon nytta av prognoserna. Åklagarmyndigheten använder sig endast i begränsad utsträckning av prognoserna. Det gäller även den enhet på Justitiedepartementet som arbetar med styrningen av Åklagarmyndigheten. De myndigheter som ligger senare i rättskedjan, Domstolsverket och Kriminalvården, har större nytta av prognoserna. Även de enheter inom Regeringskansliet som styr dessa myndigheter uppger att de har viss nytta av prognoserna. Det har även analys- och budgetsamordningsfunktionerna på Justitiedepartementet samt budgetavdelningen på Finansdepartementet.

Regeringskansliet har svårt att värdera innehållet i prognosrapporten. Det finns flera förklaringar till det. Prognoserna brister i transparens och de berörda tjänstemännen är tveksamma till vilken träffsäkerhet prognoserna har. Denna osäkerhet leder till att regeringen och Regeringskansliet ofta har svårt att fullt ut använda prognoserna i budgetarbetet och för att styra myndigheterna. Ytterligare en svaghet är att prognoserna inte i tillräcklig utsträckning fångar effekterna av politiska reformer eller förmår att förutse trendbrott.

Vår undersökning visar vidare att myndigheterna endast i begränsad utsträckning använder prognoserna i sin egen verksamhet. Det är i stort sett bara Kriminalvården och Domstolsverket som använder prognoserna som ett av flera underlag när de tar fram sina budgetunderlag. Kriminalvården har också viss nytta av prognoserna i sin interna styrning. En orsak till att de övriga myndigheterna inte använder prognoserna i någon större utsträckning är att de anser att de är för begränsade. Å andra sidan anser myndigheterna att prognoserna också är för övergripande för att kunna användas på ett bra sätt i verksamhetsplaneringen och den interna styrningen.

Myndigheterna anser att det är oklart varför de ska ta fram prognoser. Det är därmed svårt att veta hur arbetet ska utvecklas när de inte känner till motivet bakom regeringens uppdrag.

Vissa positiva effekter av uppdraget

Men det gemensamma uppdraget har också förbättrat myndigheternas prognosarbete på vissa sätt och arbetet med prognoserna har också utvecklats över tid. Vi bedömer att det i dag finns en bättre samlad bild av flödet i rättskedjan än tidigare. Myndigheterna utgår fortfarande från olika volymmått, men måtten har på olika sätt utvecklats för att bättre binda ihop flödet mellan myndigheterna. Det gemensamma arbetet har också lett till att myndigheterna byter mer information med varandra än tidigare. Dessutom har både myndigheternas egen kompetens och deras kunskap om de övriga myndigheterna utvecklats över tid.

Behovet av prognoser kvarstår

Vi bedömer att regeringens behov av prognoser över volymerna i rättskedjan är minst lika stort i dag som när myndigheterna fick det första uppdraget 2008. Inom få politikområden är statliga myndigheter så beroende av varandra som inom rättskedjan. Regeringen behöver underlag för att veta om, när och var satsningar i senare led i rättskedjan kan förväntas ge störst effekt i förhållande till de övergripande kriminal- och rättspolitiska målen.

För närvarande får Polismyndigheten ökade anslag. För att få full effekt av denna ökning behöver även verksamheterna vid de övriga myndigheterna inom rättskedjan byggas ut. Behovet av att se vilka effekter satsningarna ger i rättskedjans olika delar kommer med andra ord att vara extra stort under de närmaste åren.

Prognosuppdraget bör utvecklas för att öka nyttan

Vi bedömer att det samlade behovet av prognoser motiverar att regeringen ger ett fortsatt uppdrag till myndigheterna. Men dagens prognosarbete är inte ändamålsenligt. Vi föreslår därför att regeringen förändrar och utvecklar uppdraget så att nyttan med prognoserna ökar. Väl utformade prognoser kan vara ett stöd för regeringen och Regeringskansliet och även de enskilda myndigheterna. Det gäller även Polismyndigheten och Åklagarmyndigheten och de enheter på Justitiedepartementet som i dag inte ser någon större nytta med prognoserna.

I samband med att uppdraget utvecklas anser Statskontoret att regeringen bör beakta följande aspekter:

  • Regeringen bör tydliggöra uppdragets syfte utifrån regeringens nuvarande behov.
  • Myndigheterna bör följa ett gemensamt tillvägagångssätt för hur de tar fram och presenterar sina prognoser. Det innebär till exempel att prognoserna ska innehålla en renodlad statistisk framskrivning av utfallet och scenarier för att tydliggöra tänkbara utvecklingsalternativ. Men också en mer kvalificerad analys av interna och externa faktorer som påverkar respektive myndighets verksamhetsvolymer.
  • Brottsförebyggande rådets stöd till myndigheterna bör bli mer omfattande och ha bredare kompetens.

Sammantaget betyder förslagen att prognosuppdraget blir mer omfattande för framförallt myndigheterna och initialt även i viss mån för Regeringskansliet. Men vi bedömer att den ökade nyttan av prognoserna kommer att överstiga kostnaderna.

2019:3
Arbetsförmedlingens interna styrning. Slutrapport om förändringsarbetets genomslag

Statskontoret har analyserat Arbetsförmedlingens interna ledning, styrning och uppföljning samt bedömt det omfattande förändringsarbete som myndigheten genomför mellan 2014 och 2021.

Sammanfattning av Arbetsförmedlingens interna styrning. Slutrapport om förändringsarbetets genomslag

Arbetsförmedlingen genomför mellan 2014 och 2021 ett omfattande förändringsarbete som myndigheten kallar förnyelseresan. Bakgrunden är bland annat att de har haft problem med styrning, organisation och kultur, men också att it-utvecklingen har varit eftersatt.

Statskontoret har fått regeringens uppdrag att analysera Arbetsförmedlingens interna ledning, styrning och uppföljning. Uppdraget omfattar att bedöma hur förändringsarbetet har genomförts och om det har förbättrat myndighetens resultat. Dessutom har Statskontoret i uppdrag att undersöka möjligheterna att förenkla Arbetsförmedlingens interna administration.

Förändringsarbetet är väl förankrat

Förnyelseresan är väl förankrad hos medarbetare och chefer. Arbetsförmedlarna tror generellt att förnyelseresan kommer att ge myndigheten bättre förutsättningar att klara av de olika delarna i uppdraget. Detta gör det lättare för myndigheten att genomföra förändringarna.

Inom flera delar av förändringsarbetet har vi sett en positiv utveckling. Till exempel har Arbetsförmedlingens satsning för att ändra kulturen och den nya ledningsfilosofin fått genomslag och detta arbete är uppskattat. Den del av förnyelseresan som handlar om att stärka arbetet med arbetsgivare märks på så sätt att arbetsförmedlarna upplever ökade möjligheter till långsiktiga kontakter med arbetsgivarna.

Styrningen är nu mer sammanhållen

Statskontoret konstaterar att Arbetsförmedlingen har förbättrat sin interna styrning på flera sätt. Ett exempel är att verksamhetsplanerna nu ger ett bättre stöd och att de är mer integrerade i budgetprocessen. Styrningen har därmed bättre förutsättningar att nå hela myndigheten. Det ger en bra grund för att fortsätta anpassa och driva förändringsarbetet.

Samtidigt återstår några utmaningar i styrningen. Arbetsförmedlingens chefer behöver stöd i att prioritera bland de många förändringar som ska genomföras i förnyelseresan. Myndigheten behöver också stärka stödet för chefer när det gäller att analysera orsakerna till verksamhetens resultat. Myndighetens arbete med så kallade klusteranalyser ökar förutsättningarna för att hitta effektiva arbetssätt, men det behövs fler analyser med myndighetsövergripande perspektiv.

Snabb digital utveckling medför risker

Arbetsförmedlingens it-verksamhet har gjort framsteg. På relativt kort tid har leveranskapaciteten av digitala it-tjänster ökat och it-styrningen utvecklats.
Men det finns flera risker som Arbetsförmedlingen behöver hantera. It-avdelningen behöver bland annat stärka det ekonomiska perspektivet i styrningen. Det är även otydligt hur olika styrprinciper för it-verksamheten hänger samman. I vissa fall är det svårt att se helheten med olika utvecklingsinitiativ. Myndigheten behöver också bättre säkerställa att it-verksamheten fångar upp användarnas behov och att organisationen kan ta emot it-tjänsterna. För att lyckas med den planerade verksamhetsomställningen till 2021 behöver myndigheten också på kort tid utveckla och införa nya interna it-stöd.

Få tydliga effekter av förändringsarbetet

Statskontoret bedömer att förnyelseresans många åtgärder inte har lett till tydliga effekter för arbetssökande och arbetsgivare. Dessa målgrupper har överlag inte förändrat sin inställning till det stöd och den service som Arbetsförmedlingen ger. Förnyelseresan har inte heller stärkt myndighetsutövningen eller Arbetsförmedlingens kontrolluppdrag inom arbetslöshetsförsäkringen.

Både arbetssökande och arbetsgivare får kontinuerligt tillgång till fler digitala kontaktmöjligheter och självservicetjänster. Allt fler använder också Arbetsförmedlingens digitala tjänster. Men myndigheten har inte kunnat visa vilka effekter de digitala satsningarna har gett. Det är till exempel otydligt om de resurser som digitaliseringen har frigjort används för att öka stödet till grupper som står långt från arbetsmarknaden.

Den interna administrationen behöver minska

Den interna administrationen kräver betydligt mer tid av arbetsförmedlare än av andra statligt anställda. Förnyelseresan har heller inte lett till konkreta förbättringar för arbetsförmedlarna och deras dagliga arbetssituation. En viktig förklaring till detta är att Arbetsförmedlingens interna it-stöd ännu inte har blivit bättre. De bristfälliga it-stöden orsakar dubbelarbete och onödig administration. Handläggarstöden till arbetsförmedlarna är också både omfattande och ibland krångliga. Parallellt med åtgärder för minskad administration behöver myndigheten stärka arbetet för en mer rättssäker myndighetsutövning.

Statskontorets förslag

För att stärka den fortsatta verksamhetsutvecklingen föreslår Statskontoret att Arbetsförmedlingen

  • minskar antalet förändringar som ska genomföras inom förändringsarbetet och stärker stödet till chefer för när och hur införanden ska ske
  • tydliggör syftet med administrativa uppgifter, ser över handläggarstöden och säkerställer att dokumentationen är enhetlig
  • säkerställer att digitaliseringen ger nyttor och avsedda effekter
  • utvecklar analysstödet till chefer och genomför fler myndighetsövergripande analyser av arbets- och organisationssätt
  • säkerställer att it-verksamheten fångar upp användarnas behov och att den övriga organisationen kan ta emot it-tjänsterna
  • utvecklar styrningen av it-verksamheten för att stärka ekonomiperspektivet och för att säkerställa att utvecklingsprojekt skapar bästa möjliga nytta för myndigheten som helhet.

Statskontoret bedömer att förslagen i stort är relevanta för den inriktning för myndigheten som pekas ut i regeringsförklaringen 2019.

Statlig styrning av kommuner 2018
Utveckling av den statliga styrningen av kommuner och landsting 2018

Syftet med denna rapport är att ge en samlad bild av statens styrning av kommuner och landsting 2018. Rapporten är den andra i en planerad årlig återkommande rapportering från Statskontoret. I rapporten redovisar vi utvecklingen av riksdagens, regeringens och statliga myndigheters styrning genom bland annat lagar, statsbidrag och stödmaterial. Vi redogör även för utredningar samt riksdagens och Lagrådets yttranden som rör statens styrning av kommuner och landsting. Sammanfattningsvis visar denna rapport att all styrning har ökat jämfört med 2017.

2019:2
Utveckling av den statliga styrningen av kommuner och landsting – en analys

Statskontoret har analyserat statens samlade styrning av kommuner och landsting. Tyngdpunkten i analysen ligger på vilka konsekvenser den statliga styrningen får i kommuner och landsting. Statskontorets analys visar att statens styrning över tid har ökat i omfattning och detaljeringsgrad.

Sammanfattning av Utveckling av den statliga styrningen av kommuner och landsting – en analys

Statskontoret har på regeringens uppdrag genomfört en fördjupad analys av den samlade statliga styrningen av kommuner och landsting. Syftet med analysen är att bidra till att utveckla den statliga styrningen och till att göra den mer effektiv. Tyngdpunkten i analysen ligger därför på vilka konsekvenser den statliga styrningen får i kommuner och landsting.

Statens styrning har ökat i omfattning och detaljeringsgrad

Statskontorets analys visar att den statliga styrningen av kommuner och landsting har ökat i omfattning och detaljeringsgrad under senare år och i dag är mycket omfattande och detaljerad. Detta gäller främst de riktade statsbidragen, men också kunskapsstyrningen och statens styrning med mål och inriktningsdokument har ökat kraftigt i omfattning och blivit mer detaljerad. I ett lite längre perspektiv har även regelstyrningen blivit mer detaljerad och fått ett ökat inslag av rättstillämpning, vilket har skärpt kraven på kommuner och landsting.

Styrningen sträcker sig i dag långt in i kommunernas och landstingens verksamheter. Den påverkar ofta inte bara vad kommuner och landsting ska göra utan även hur de bör göra det. Vi kan se detta bland annat i den ökade kunskapsstyrningen.

Styrning från EU bidrar till den samlade styrningen

Även EU påverkar på olika sätt kommunernas och landstingens verksamhet, till exempel genom regelstyrning, ekonomisk styrning och kunskapsstyrning. EU:s styrning införs dock ofta i den svenska lagstiftningen och i annan statlig styrning innan den når kommunsektorn. Den blir därför sällan tydlig för kommunerna och landstingen.

Stor förståelse för statens behov att styra

Vår analys indikerar att både den politiska ledningen och tjänstemannaledningen i kommunerna och landstingen har stor förståelse för statens behov av att styra. De anser inte heller att staten fokuserar på fel verksamheter i sin styrning. Den kritik som framförs avser huvudsakligen omfattningen och utformningen av styrningen. Främst är det mängden och utformningen av de riktade statsbidragen som kommuner och landsting kritiserar.

Styrningen får både önskade och oönskade konsekvenser

Statens styrning måste hanteras med ett helhetsperspektiv

Statens styrning har stort genomslag i kommuner och landsting. Lagstiftning, tillsyn och riktade statsbidrag påverkar både prioriteringar och arbetssätt i den kommunala sektorn, vilket också är avsikten med styrningen. I varje enskilt fall kan det också finnas goda skäl för staten att styra. Kommunerna och landstingen måste dock hantera styrningen samlat i sitt budget- och planeringsarbete. Mängden styrning och de dokumentationskrav som följer av lagstiftning, statsbidrag, tillsyn och kunskapsstyrning kan göra det svårt för den enskilda kommunen eller det enskilda landstinget att bedriva verksamheten på det mest ändamålsenliga sättet. Den samlade verkan av den statliga styrningen kan därmed minska effekten av en enskild statlig satsning.

Styrningen riskerar att motverka nationell likvärdighet

Kommuner och landsting har olika förutsättningar att hantera statens styrning. De befolkningsmässigt små kommuner som ofta har störst behov av statlig styrning och stöd kan exempelvis ha svårt att möta de krav som kopplas till de olika statsbidragen. Kommunernas och landstingens olika förutsättningar att hantera den statliga styrningen riskerar därmed att minska den nationella likvärdigheten, tvärt emot syftet med styrningen.

Ökad styrning har lett till ökad administration

Statens omfattande och detaljerade styrning medför en stor mängd betungande administration i kommunerna och landstingen. Administrationen är ofta ett sätt att hantera de krav som ställs i olika granskningar och uppföljningar. Kvalitets- och utvecklingsarbetet i kommuner och landsting har också blivit administrativt krävande genom de krav på rutiner, processer och dokumentation som staten ställer.
Den forskningsstudie vi har låtit ta fram visar att mycket av den ursprungliga statliga styrningen förmedlas, översätts, uttolkas och förstärks av myndigheter, kommuner och landsting själva, andra huvudmän, SKL och privata företag. Denna utfyllnad av den statliga styrningen bidrar i sin tur till ökningen av det administrativa arbetet i kommuner och landsting.

Statens styrning minskar det politiska handlingsutrymmet

Även om det inte har varit syftet med den enskilda statliga satsningen eller regeländringen blir konsekvensen av den omfattande och detaljerade statliga styrningen att det politiska handlingsutrymmet i kommuner och landsting minskar.

2019:1
Ett nytt regelverk för etableringsuppdraget – genomförande och effekter för Arbetsförmedlingens verksamhet

Den 1 januari 2018 började ett nytt regelverk gälla för Arbetsförmedlingens uppdrag om att underlätta nyanlända invandrares etablering i arbets- och samhällslivet. Statskontoret har analyserat hur Arbetsförmedlingen har genomfört det nya regelverket och om det har gjort att myndigheten kan arbeta mer flexibelt och effektivt med uppdraget.

Sammanfattning av Ett nytt regelverk för etableringsuppdraget – genomförande och effekter för Arbetsförmedlingens verksamhet

Sedan den 1 januari 2018 gäller ett nytt regelverk för Arbetsförmedlingens etableringsuppdrag. Det regelverk som gällde innan dess hade enligt regeringen blivit för stelbent och ineffektivt. Syftet med det nya regelverket är därför att ge Arbetsförmedlingen bättre möjligheter att arbeta flexibelt och effektivt med etableringen av nyanlända invandrare.

Statskontoret har haft regeringens uppdrag att analysera hur Arbetsförmedlingen har genomfört det nya regelverket i verksamheten och att följa upp om regelverket hittills har fått de förväntade effekterna för myndigheten.

Regelverket är förhållandevis väl genomfört trots utmaningar

Statskontoret bedömer att Arbetsförmedlingen har genomfört det nya regelverket förhållandevis väl, trots flera utmaningar. Arbetsförmedlingen har gått igenom de steg i genomförandet som vi bedömer är nödvändiga för att regeländringarna ska få genomslag i verksamheten. Myndigheten har till exempel analyserat vad regeländringarna innebär för verksamheten, tagit fram stöd till arbetsförmedlarna för hur de ska tillämpa regelverket och kommunicerat detta till relevanta delar av organisationen.

Svårigheter att tolka och tillämpa utbildningsplikten

En del av det nya regelverket är en utbildningsplikt för nyanlända med kort utbildning. Arbetsförmedlingen har haft ett stort utrymme att tolka vad utbildningsplikten innebär, vilket har varit en utmaning i genomförandet. Arbetsförmedlingen har gradvis förtydligat att alla typer av arbeten går före utbildning. Med den tolkningen finns en risk för att utbildningsplikten inte kommer att innebära någon större utbildningssatsning. Vi bedömer därför att regeringen behöver förtydliga syftet med utbildningsplikten.

Arbetsförmedlingen har inte heller i tillräcklig utsträckning tydliggjort för arbetsförmedlarna hur de ska tillämpa utbildningsplikten. Endast 40 procent av arbetsförmedlarna anser att de förstår hur utbildningsplikten ska tillämpas. En betydligt högre andel, 70 procent, förstår hur de ska tillämpa övriga regeländringar. Arbetsförmedlingskontoren har också i vissa fall gjort egna tolkningar av hur de ska tillämpa utbildningsplikten. Det kan bland annat leda till att de nyanlända inte får likvärdigt stöd av myndigheten. Vi bedömer därför att Arbetsförmedlingen behöver säker­ställa att myndighetens tillämpning av utbildningsplikten blir enhetlig.

Svag effekt på möjligheten att arbeta flexibelt och effektivt

Regeländringarna har hittills haft svag effekt på Arbetsförmedlingens möjligheter att arbeta effektivare och mer flexibelt. En orsak till det är att arbetsförmedlarna inte upplever att deras möjligheter att anpassa insatserna har förbättrats. Mycket tyder också på att insatserna ibland inte är tillräckligt anpassade efter de nyan­län­das behov och ungefär 20 procent av deltagarna har inte fått beslut om någon insats alls. Vi anser att Arbetsförmedlingen bör följa upp vad det beror på.

En annan orsak är att det ibland är svårt för Arbetsförmedlingen att använda de utökade sanktionsmöjligheterna i praktiken för att få de nyanlända att delta i etableringsinsatser. Det beror i sin tur på att Arbetsförmedlingen har fått sämre överblick över de nyanländas deltagande i insatser och generella brister i myndighetens kont­roll av deltagare i arbetsmarknadspolitiska program.

En tredje orsak är att arbetsförmedlarnas administrativa börda totalt sett inte har minskat, främst på grund av att regeländringarna har implementerats i Arbetsförmedlingens befintliga it-system. Vi bedömer att arbetsförmedlarnas administrativa börda kan komma att minska på ett par års sikt om Arbetsförmedlingens utveck­lings­arbete på it-området fortsätter som planerat.

Det nya regelverket har fått den förväntade effekten att de arbetssökande ska behandlas mer lika oavsett vilken målgrupp de tillhör. Att i princip samma regler nu gäller för nyanlända som för andra arbetssökande underlättar övergången till andra arbetsmarknadspolitiska program efter etableringsprogrammet. Samtidigt gäller ut­bildningsplikten endast för nyanlända. Det är en särreglering som går emot regeringens intention om att öka likabehandlingen av de arbetssökande.

Utbildningsplikten har haft liten effekt på de nyanländas deltagande i utbildning

Vi bedömer att utbildningsplikten hittills inte har haft någon större effekt på de nyanländas deltagande i utbildning. Endast 4 procent av de nyanlända med utbildningsplikt deltar i kommunal vuxenutbildning på grundläggande nivå och ungefär 1 procent på gymnasial nivå. Det skiljer sig inte nämnvärt från övriga deltagare i etableringsprogrammet.

Utbildningspliktens svaga effekt kan bero på att kommunerna inte har hunnit anpassa sitt utbildningsutbud efter de nyanländas behov och förutsättningar. Arbetsförmedlingen anvisar nyanlända till kommunal vuxenutbildning för att påverka utbildningsutbudet. Statskontoret bedömer att det är tveksamt om det kommer att få förväntad effekt, bland annat på grund av lärarbrist och bristande ekonomiska resurser i kommunerna. Vi bedömer därför att regeringen bör följa upp om ett ökat antal anvisningar leder till att kommunerna i högre grad anpassar sitt utbildningsutbud.

Regeländringarna kan göra att individer hamnar i kläm

Det nya regelverket medför flera risker för att individer hamnar i kläm. En risk är att det kan vara svårt för den nyanlände att förstå informationen om vad som gäller och att sanktioner därför inte bidrar till att de nyanlända närmar sig arbetsmarknaden. Vi bedömer därför att regeringen bör förtydliga Arbetsförmedlingens roll i att stödja den nyanlände i etableringsprocessen.

En annan risk är att Arbetsförmedlingens anvisningar till kommunal vuxenutbildning medför problem för den enskilde eftersom många kommuner inte har hunnit anpassa sitt utbildningsutbud till vad målgruppen behöver. Det kan göra att enskilda individer bollas mellan Arbetsförmedlingen och kommunen.

Vi bedömer slutligen att etableringsuppdragets mål om etablering i samhällslivet riskerar att bli underordnat målet om etablering i arbetslivet, eftersom fokus i det nya regelverket ligger på arbetsförmedling. Vi bedömer därför att regeringen bör förtydliga hur Arbetsförmedlingen ska verka för att den nyanlände etablerar sig i samhällslivet.

Statskontorets förslag

För att regelverket på sikt ska kunna få de förväntade effekterna är det viktigt att Arbetsförmedlingen fortsätter sitt generella förändringsarbete, framför allt satsningen på it-systemet, och stärker sitt generella kontrollarbete.

Utöver detta föreslår Statskontoret att Arbetsförmedlingen

  • säkerställer att myndighetens tillämpning av utbildningsplikten blir till­räck­ligt enhetlig
  • följer upp de programdeltagare som inte har beslut om någon aktivitet och undersöker orsakerna till att det saknas ett sådant beslut.

För att underlätta Arbetsförmedlingens arbete och klargöra förväntningarna på myndigheten föreslår Statskontoret att regeringen

  • tydliggör syftet med utbildningsplikten och vilken roll Arbetsförmedlingen ska ha i genomförandet av den
  • följer upp vilka effekter Arbetsförmedlingens anvisningar till kommunal vuxenutbildning har på det kommunala utbildningsutbudet och de nyanländas deltagande i utbildning
  • förtydligar vilken roll Arbetsförmedlingen ska ha när det gäller att stödja de nyanlända i etableringsprocessen och klargöra hur Arbetsförmedlingen ska verka för de nyanländas etablering i samhällslivet.
2018:27
När planeringen möter verkligheten – Försvarsmaktens interna ledning, styrning och uppföljning

Regeringen har gett Statskontoret i uppdrag att analysera och bedöma om de ekonomiska underlag som Försvarsmakten lämnar till regeringen är ändamålsenliga för budgetprocessen.

Sammanfattning av När planeringen möter verkligheten – Försvarsmaktens interna ledning, styrning och uppföljning

Regeringen har gett Statskontoret i uppdrag att analysera om de ekonomiska under­lag som Försvarsmakten lämnar till regeringen är ändamålsenliga för budgetpro­ces­sen eller inte. Statskontoret ska också föreslå hur förutsättningarna kan förbätt­ras för en väl fungerande ledning, styrning och uppföljning inom Försvarsmakten.

Underlagen har inte varit ändamålsenliga

Vi bedömer att de ekonomiska underlag som Försvarsmakten har lämnat till rege­ringen inte har varit ändamålsenliga för regeringens ekonomiska styrning, plane­ring och uppföljning. Underlagen har inte varit tillräckligt tydliga när det gäller myndighetens ekonomiska tillstånd och behov.

De ekonomiska underlagen har inte varit tillräckligt transparenta, bland annat för att de varit ofullständiga eller inte tillräckligt begripliga och tillförlitliga. Detta be­ror bland annat på att Försvarsmakten har utgått från antaganden om framtida till­skott, att investeringsplanen inte följer regelverket för statliga investeringar och att konsekvensbeskrivningarna inte har varit tillräckligt konkreta och rättvisande.

Men vi bedömer också att Försvarsmakten har förbättrat underlagen och den inter­na styrningen och uppföljningen. Det ökar förutsättningarna för att underlagen ska kunna bli mer ändamålsenliga. Samtidigt återstår ett ganska omfattande arbete.

Styrningen säkerställer inte att myndigheten använder sina resurser effektivt

Vi bedömer att riksdagen, regeringen och Försvarsmakten har fört in risker och osä­kerheter i planeringen. Försvarsmakten behöver därför varje år hantera en pla­nering som överskrider myndighetens anslag. Detta har lett till att Försvarsmakten återkommande behöver planera om, skjuta upp, reducera och ta bort planerad verk­samhet, anskaffningar och åtgärder för att vidmakthålla materiel.

Ett delat ansvar för problemen och bristerna

Vår analys visar att problemen och bristerna i de ekonomiska underlagen och den in­terna styrningen har flera orsaker. De beror dels på faktorer som Försvarsmakten råder över, dels på faktorer som regeringen och Försvarets materielverk ansvarar för.

Försvarsmakten har till exempel tolkat myndighetens mål och uppgifter alltför am­bi­tiöst. Det leder till att Försvarsmakten planerar in fler investeringar och mer verk­samhet än vad det finns medel till. Försvarsmakten har också byggt planeringen på antaganden om kommande ekonomiska tillskott. Försvarsmakten har därför skjutit viktiga beslut och prioriteringar framför sig in i nästa inriktningsperiod.

Riksdagens och regeringens styrning har också bidragit till problemen och bristerna både i de ekonomiska underlagen och i Försvarsmaktens ledning och styrning av verk­samheten. Vi bedömer att vissa av riksdagens och regeringens beslut om nya in­satser, investeringar och ambitionshöjningar varken har varit verksamhetsmässigt eller finansiellt möjliga att genomföra. Vi bedömer också att regeringen inte har hjälpt myndigheten att prioritera på en övergripande nivå. Regeringen har samtidigt även begränsat Försvarsmaktens möjligheter att fördela resurser och prioritera inom den egna organisationen.

Vi bedömer också att brister i samspelet mellan Försvarsmakten och Försvarets ma­terielverk har bidragit till problemen i planeringen. Det handlar om att För­svars­makten inte har fått de underlag som myndigheten behöver och att det finns brister i de objektsbeskrivningar som Försvarets materielverk bistår Försvarsmakten med. Försvarsmakten har inte heller haft förutsättningar att ompröva och kvalitetssäkra Försvarets materielverks underlag. 

Statskontorets förslag

Statskontoret anser att flera olika delar av systemet behöver förändras på ett sam­man­hållet sätt för att problemen och bristerna ska gå att lösa. Vi bedömer att för­svarsområdet alltför länge har präglats av en oenighet mellan de berörda aktörerna om varför problem med Försvarsmaktens ekonomi och planering uppstår ungefär halvvägs in i en inriktningsperiod. För att åstadkomma en varaktig förändring och ge Försvarsmakten långsiktiga planeringsförutsättningar behöver regeringen, För­svarsmakten och Försvarets materielverk utifrån sina roller och uppgifter ta ett ge­men­samt ansvar för att komma till rätta med problemen och bristerna. Vi föreslår därför att Försvarsmakten och regeringen vidtar åtgärder som syftar till att:

  • göra de ekonomiska underlagen mer ändamålsenliga för budgetprocessen
  • förbättra förutsättningarna för en väl fungerande ledning, styrning och upp­följning inom Försvarsmakten.

Förslag för mer ändamålsenliga underlag

Vi föreslår att Försvarsdepartementet tar initiativ till och leder ett arbete för att ut­veckla ändamålsenligheten i budgetunderlagen. Regeringen behöver då tydliggöra sina förväntningar på underlagen, eftersom Försvarsdepartementet och Försvars­makten inte har samma bild av vad som utgör ett ändamålsenligt budgetunderlag. Försvarsdepartementets enhet för militär förmåga och insatser bör ha huvud­an­sva­ret för att genomföra arbetet. Enheten bör i detta arbete samverka både med För­svars­makten, övriga delar av Försvarsdepartementet och berörda delar av Rege­ringskansliet.

Vi föreslår också att Försvarsmakten utvecklar ändamålsenligheten i budgetunder­lagen och säkerställer att investeringsplanen följer regelverket för statliga inves­te­ringar. När det gäller investeringsplanen behöver Försvarsmakten och Försvarets materielverk framför allt utveckla beskrivningarna av de ekonomiska riskerna i de olika projekten.

Vi bedömer att Försvarets materielverks stöd till Försvarsmakten när det gäller att pla­nera materiel- och logistikförsörjningen kan förbättras. Samtidigt kan För­svars­makten ge Försvarets materielverk bättre förutsättningar att klara sitt åtagande. Vi föreslår därför att regeringen för in denna samverkansuppgift i de båda myndig­he­ternas instruktioner. Regeringen bör också ge Ekonomistyrningsverket i uppdrag att utvärdera ansvarsfördelningen och samverkan mellan de två myndigheterna.

Förslag för att förbättra ledning, styrning och uppföljning

Vi föreslår att regeringen säkerställer att nya politiska beslut som påverkar För­svars­makten är finansiellt och verksamhetsmässigt genomförbara. Regeringen be­höver därför se till att de konsekvensanalyser och kostnadsberäkningar som olika aktörer tar fram inför försvarspolitiska beslut lever upp till kraven i kommitté­för­ord­ningen, riktlinjerna för arbetet med konsekvensutredningar i Regeringskansliet och propositionshandboken.

Försvarsmakten bör i sin tur utveckla sina processer för att inrikta, planera och föl­ja upp verksamheten. Vi föreslår att Försvarsmakten vänder på planeringsper­spek­tivet i myndigheten så att den ekonomiska ramen får styra planeringen på kort och lång sikt. Försvarsmakten bör också införa en princip om att myndigheten inte får planera in mer investeringar och verksamhet än vad ramen tillåter. Vi föreslår ock­så att förstärka den roll och det ansvar som chefen för ledningsstaben har, för att säkerställa att planeringen på kort och lång sikt är verksamhetsmässigt och finan­siellt genomförbar.

Vi föreslår att regeringen förstärker och utvecklar resultatstyrningen av Försvars­mak­ten för att göra det lättare för Försvarsmakten att hantera risker och osäkerheter i planeringen. Vi bedömer att regeringen behöver ge Försvarsmakten större möjlig­heter att på egen hand fördela resurser och prioritera inom den egna organisationen.

Vi bedömer också att Försvarsdepartementet behöver systematisera de informella kontakterna med Försvarsmakten. Försvarsmakten behöver å sin sida utveckla sitt sätt att ta emot styrning från regeringen och systematisera sina informella kontakter med Regeringskansliet.

2018:28
Bättre koll på kulturarvet – en översyn av den kyrkoantikvariska ersättningen

Svenska kyrkan får ersättning från staten för att vårda kulturhistoriskt värdefull egendom, så kallad kyrkoantikvarisk ersättning. Statskontorets översyn visar att systemet fungerar tillfredställande, men att systemet medför en risk för att angelägna vård- och underhållsbehov inte uppmärksammas tillräckligt.

Sammanfattning av Bättre koll på kulturarvet – en översyn av den kyrkoantikvariska ersättningen

Statskontoret har fått i uppdrag av regeringen att göra en översyn av den kyrkoantikvariska ersättningens användning och dess effekter. Översynen syftar till att ge underlag inför den kontrollstation som ska genomföras 2019.

Staten har betalat cirka 5,6 miljarder kronor till Svenska kyrkan i kyrkoantikvarisk ersättning under 2002–2017. Grunden för ersättningen är kulturmiljölagens (1988:950) bestämmelser om skydd av det kyrkliga kulturarvet.

Svenska kyrkan ansvarar för att vårda och underhålla det kyrkliga kulturarvet och för att fördela den kyrkoantikvariska ersättningen. Länsstyrelserna ansvarar bland annat för tillsyn och tillståndsgivning som gäller det kyrkliga kulturarvet. Riksantikvarieämbetet ska driva på och stödja länsstyrelsernas arbete med att tillämpa kulturmiljölagen. Länsstyrelserna och Riksantikvarieämbetet ska få tillfälle att yttra sig över fördelningen av den kyrkoantikvariska ersättningen.

Systemet fungerar tillfredsställande

Det saknas underlag för att på ett mer systematiskt sätt bedöma vilka konsekvenser den kyrkoantikvariska ersättningen har. Men Statskontoret ser inga tecken på att det finns stora vård- och underhållsbehov som inte blir tillgodosedda i dag.

Länsstyrelserna anser att Svenska kyrkans handläggning av den kyrkoantikvariska ersättningen har blivit mer professionell än vid tidigare kontrollstationer. Svenska kyrkan har utvecklat den handbok som både stiften och länsstyrelserna använder i arbetet med att fördela ersättningen. Svenska kyrkan har även börjat att åtgärda flera av de brister som har påtalats vid tidigare kontrollstationer. De har bland annat byggt upp en betydande antikvarisk kompetens på nationell och regional nivå och beslutat om att införa ett nytt system för fördelning av den kyrkoantikvariska ersättningen.

Statskontoret anser därför att systemet fungerar tillfredsställande och att det på kort sikt inte finns skäl att genomföra genomgripande förändringar av systemet.

Statskontoret rekommenderar att Svenska kyrkan intensifierar arbetet med att identifiera och kartlägga vård- och underhållsbehov

Statskontoret anser att det nuvarande systemet medför en risk för att angelägna vård- och underhållsbehov inte uppmärksammas tillräckligt. Det beror på att det saknas överblick över det kyrkliga kulturarvets tillstånd. Dessutom medför fördelningssystemet i sin nuvarande form att Svenska kyrkans verksamhetsbehov riskerar att få en alltför stor tyngd för hur den kyrkoantikvariska ersättningen fördelas, sett utifrån ett bevarandeperspektiv.

Statskontoret rekommenderar därför Svenska kyrkan att på nationell och regional nivå ta initiativ till att tillsammans med församlingarna identifiera och få en överblick över de objekt som behöver vård och underhåll.

Svenska kyrkan har fattat flera beslut som syftar till en bättre överblick över sitt fastighetsbestånd. Men Statskontoret anser att Svenska kyrkan behöver utveckla ett gemensamt nationellt system för att kartlägga vård- och underhållsbehoven. Svenska kyrkan har tagit steg i denna riktning genom att besluta om ett nytt fördelningssystem som bygger på att behovsindikatorer ska styra fördelningen av den kyrkoantikvariska ersättningen. Men Statskontoret bedömer att det återstår mycket arbete för att få systemet på plats. 

Den kyrkoantikvariska ersättningen är ojämnt fördelad mellan stiften men skillnaderna har minskat något över tid

Fördelningen av den kyrkoantikvariska ersättningen mellan stiften är ojämn men skillnaderna har minskat något över tid. Statskontoret bedömer att mycket av skillnaderna beror på att stiften och länsstyrelserna arbetar på olika sätt och på det ansökningsbaserade fördelningssystemet, där en stor del av ansvaret för ansökningarna ligger på församlingarna. Församlingarna har olika förutsättningar att ansöka om ersättning. Visserligen får de stöd från stiften, men i olika grad.

Svenska kyrkan har beslutat om en ny fördelningsprocess som bland annat syftar till att minska betydelsen av ansökningarna för hur ersättningen fördelas.

Staten har en otydlig roll i samverkan med Svenska kyrkan

Staten och Svenska kyrkan samverkar bland annat i samrådsgrupper på nationell och regional nivå. Vi ser inga tecken på att det finns några stora meningsskiljaktigheter mellan Svenska kyrkan och de statliga myndigheterna. Men flera av de statliga myndigheterna upplever att samrådsgruppernas syfte och roll är otydlig och att även de statliga myndigheternas roll i arbetet med den kyrkoantikvariska ersättningen är otydlig. Flera länsstyrelser efterfrågar en utvärdering av samrådsgrupperna och en statlig vägledning av hur den kyrkoantikvariska ersättningen ska fördelas.

Länsstyrelserna bör prioritera tillsynen av det kyrkliga kulturarvet högre

Länsstyrelserna lägger i dag små resurser på tillsynen av det kyrkliga kulturarvet. Statskontoret anser att det är olyckligt eftersom tillsyn är ett sätt att identifiera brister som inte kommer fram på något annat sätt. Statskontoret anser därför att länsstyrelserna bör prioritera tillsynen högre. Statskontoret anser att tillsynen är en mer angelägen uppgift än att delta i arbetet med att fördela den kyrkoantikvariska ersättningen.

Riksantikvarieämbetet bör kartlägga vilket stöd och vilken vägledning som länsstyrelserna behöver

Riksantikvarieämbetet har under senare år förändrat sin roll och avvecklat mycket av den expertkompetens i frågor om det kyrkliga kulturarvet som myndigheten tidigare hade. Statskontoret anser att det finns skäl som talar både för och emot att Riksantikvarieämbetet ska lägga mer resurser än i dag på att arbeta med det kyrkliga kulturarvet.

Något som Statskontoret anser är motiverat är att Riksantikvarieämbetet kartlägger länsstyrelsernas behov av stöd och vägledning. Myndigheten bör då också föreslå hur stödet kan stärkas, om de bedömer att det behövs.

Behov av en större översyn av systemet

Både sjunkande medlemstal i Svenska kyrkan och det faktum att det finns kyrkor som inte används kan på sikt påverka förutsättningarna för att bevara det kyrkliga kulturarvet. Statskontoret bedömer att dessa samhällsförändringar, än så länge, inte haft stora konsekvenser för bevarandet av det kyrkliga kulturarvet. Men förändringarna kan på sikt leda till att systemet behöver förändras på ett mer grundläggande sätt. Statskontoret anser därför att regeringen bör följa utvecklingen och överväga att genomföra en översyn av systemet, om det behövs.

I en eventuell översyn bör den kyrkoantikvariska ersättningens syfte och nivå analyseras. Den kyrkoantikvariska ersättningen har flera syften. Ersättningen ska både ge förutsättningar för församlingarna att vårda och underhålla det kyrkliga kulturarvet och kompensera för församlingarnas begränsningar i förfoganderätt och för extrakostnader som följer av bestämmelserna i kulturmiljölagen. Statskontoret anser att det i den nuvarande lagstiftningen därmed finns en spänning mellan ett bevarande och ett bruksperspektiv i hur den kyrkoantikvariska ersättningen ska användas.

För att ta ställning till nivån på den kyrkoantikvariska ersättningen behöver flera aspekter övervägas och analyseras. Den nuvarande ersättningsnivån är beräknad utifrån en bedömning av så kallade extrakostnader som uppstår till följd av bestämmelserna i kulturmiljölagen. Storleken på extrakostnaderna påverkas både av kyrkans verksamhetsbehov och av de antikvariska behoven. Om ersättningen ska beräknas på samma sätt behöver dessa behov kartläggas och analyseras. Staten behöver även överväga vad som är en rimlig kompensation för de begränsningar i Svenska kyrkans möjligheter att förfoga över sin egendom som bestämmelserna i kulturmiljölagen innebär.

I en översyn bör även de statliga myndigheternas roller analyseras eftersom de är otydliga idag.

Översynen bör även innehålla en analys av hur målet om tillgänglighet bör formuleras. Enligt överenskommelsen mellan staten och Svenska kyrkan ska Svenska kyrkan ansvara för att det kyrkliga kulturarvet är tillgängligt för var och en i minst samma utsträckning som när överenskommelsen träffades. I rapporten visar Statskontoret att målet om tillgänglighet kan tolkas och mätas på olika sätt.

2018:29
Utvärdering av regeringens åtgärder mot våldsbejakande extremism 2014–2017

Statskontoret har utvärderat regeringens åtgärder för att förebygga våldsbejakande extremism mellan åren 2014–2017. Åtgärderna har varit att tillsätta en nationell samordnare mot våldsbejakande extremism och att ge särskilda uppdrag till 11 myndigheter.

Sammanfattning av Utvärdering av regeringens åtgärder mot våldsbejakande extremism 2014–2017

Under perioden 2014–2017 satsade staten närmare 170 miljoner kronor på åtgärder för att förebygga våldsbejakande extremism. Statskontoret har utvärderat om dessa åtgärder mot våldsbejakande extremism har varit ändamålsenliga.

Regeringens åtgärder har varit att tillsätta en nationell samordnare mot våldsbejakan­de extremism och att ge särskilda uppdrag till 11 myndigheter. Det övergri­pan­de målet med regeringens åtgärder var att skapa ett samhälle som är mer mot­stånds­kraftigt mot våldsbejakande extremism. Åtgärderna som har genomförts har främst handlat om att öka kunskapen och att förbättra samverkan mellan de berörda myndigheterna.

Samordnarens och myndigheternas arbete har lett till flera resultat

Statskontoret bedömer att regeringens åtgärdspaket har bidragit till att öka sam­hällets motståndskraft mot våldsbejakande extremism. Detta beror till stor del på den nationella samordnarens och myndigheternas arbete med att höja kunskaps­nivån och att stötta kommunerna i deras arbete. En av samordnarens främsta upp­gifter har varit att få till stånd olika nätverk på nationell och lokal nivå för att han­tera och utbyta information. Myndigheterna har främst producerat kunskaps­under­lag i form av bland annat rapporter och utbildningar som i huvudsak riktar sig till kommunerna.  

Samordnaren satte våldsbejakande extremism på agendan

Kommunerna anser att samordnarens viktigaste bidrag var att sätta frågan om vålds­bejakande extremism på agendan. 80 procent av kommunerna uppger att de haft nytta av samordnarens arbete. Samordnaren har fått de lokala politikerna att prioritera frågan vilket har bidragit till att det skapats ett nätverk av kommunala samordnare.

Samverkan mellan myndigheterna ökade under perioden

Regeringens åtgärdsprogram har bidragit till att öka samverkan mellan de berörda aktörerna. Detta beror på att många myndigheter har fått uppdrag som har lett till samarbeten mellan olika aktörer. Sannolikt hade dessa samarbeten inte kommit till stånd utan regeringens uppdrag. Överlag bedömer också myndigheterna att sam­ver­kan dem emellan har fungerat bra. Samordnarens referensgrupp har också bi­dra­git till att myndigheterna nu har bättre kunskap om vad olika parter inom ramarna för åtgärdspaketet gör.

Myndigheternas utbildningar har nått ut och använts

Regeringens satsning har lett till flera utbildningsmöjligheter. Det rör sig exem­pel­vis om utbildningsmaterial, som Forum för levande historias klassrumsmaterial samt Socialstyrelsens utbildningspaket. Det rör sig också om kurser och seminarier, som Segerstedtinstitutets kurser och fortbildningar för lärare, pedagoger och andra yrkesverksamma samt Forum för levande historias och Skolverkets uppdrags­ut­bildningar och konferenser.

Vi bedömer att utfallet av de utbildningar som myndigheterna tillhandahållit är rim­ligt. Exempelvis verkar kännedomen om Medierådets och Forum för levande historias webbaserade utbildningsmaterial vara spritt i skolorna. Skolverkets och Forum för levande historias kurser och konferenser hade sammanlagt runt 3 500 deltagare och Segerstedtinstitutets högskoleutbildningar och andra kurser har ge­nomförts av 111 deltagare.

Kännedomen om myndigheternas material varierar

Kommunernas kännedom om myndigheternas material varierar stort. Vissa myn­dig­heters och organisationers material är väl känt bland de kommunala samord­narna. Mellan 60 och 75 procent av kommunerna känner till Segerstedtinstitutets, Socialstyrelsens och MUCF:s material. Kännedomen om Barnombudsmannen, Medierådet och Forum för levande historia är lägre – mellan 25 och 30 procent av kommunerna känner till deras material.

Även om många kommuner känner till myndigheternas material är det i sig ingen garant för att man använder materialet. Mellan 20 och 40 procent av de kommuner som känner till materialet har använt det. Men det behöver inte vara något under­betyg. Det är snarare ett relativt gott resultat, mot bakgrund av att de flesta kom­mu­ner inte upplever något problem med våldsbejakande extremism. Kommunerna an­ser att materialet, när det väl används, har haft betydelse för kommunernas före­byg­gande arbete.

Tidsfaktorn påverkar sannolikt inte effekterna

Livslängden är kort för de olika material som myndigheterna har producerat. Upp­märksamheten är störst i samband med att ett material publiceras, därefter sjunker efterfrågan. Flera myndigheter saknar resurser för att fortsätta arbeta med mate­ria­let efter att det publicerats. Vi bedömer att satsningens effekter kommer att klinga av med tiden om inte myndigheterna gör punktinsatser för att då och då höja med­ve­tandet om materialet hos målgrupperna.

Flertalet myndigheter har införlivat frågor om våldsbejakande extremism i sin ordinarie verksamhet

Många av myndigheterna har på ett eller annat sätt integrerat arbetet mot våldsbe­ja­kande extremism i sin ordinarie verksamhet. Kriminalvården och Statens institu­tions­­styrelse har exempelvis integrerat frågorna i utbildningen av sin personal. Medie­rådet och Forum för levande historia fortsätter med sina instruktionsenliga upp­drag som på ett allmänt plan främjar demokratin.

Det är enbart Barnombudsmannen, MUCF och Socialstyrelsen som inte har inte­gre­rat frågorna i sin ordinarie verksamhet. Dessa myndigheter anger att de har ut­fört sina uppdrag, men att de nu saknar medel för att fortsätta med nya insatser in­om området.  

Svårt att hitta särskilda arbetssätt som ger tydliga effekter

Ett övergripande mål för regeringens åtgärder har varit att hitta fungerande sätt att arbeta förebyggande mot våldsbejakande extremism. Det gäller för både sam­ord­naren och myndigheterna. Många som vi har talat med hänvisar till att det inte fin­ns några säkert fungerande metoder inom området. Den kunskap som finns om vad som är lämpligt att göra i varje enskild situation är beroende av varje enskilt fall och grundas i praktiska och individspecifika erfarenheter. Det är tydligt att det inte finns några enkla lösningar inom området.

Kommunerna har utvecklat sitt förebyggande arbete

Mellan år 2014 och 2017 har kommunerna både fått mer kunskap om våldsbe­ja­kan­de extremism och utvecklat sitt förebyggande arbete.

I flertalet kommuner är våldsbejakande extremism inte en stor fråga

I 8 procent av landets kommuner upplevs våldsbejakande extremism som ett stort eller mycket stort problem. Uppgiften bygger på enkätsvar från 181 kommunala samordnare och kontaktpersoner för våldsbejakande extremism. Ytterligare cirka 20 procent upplever problem i någon utsträckning. Det innebär att drygt 70 procent av kommunerna upplever små problem eller inga problem med våldsbejakande ex­tremism. 

Samordningsfunktionen är en påtaglig förändring i kommunernas arbete

Ett av de mer påtagliga resultaten av den nationella samordnarens arbete var att alla kommuner har utsett en kontaktperson eller samordnare för frågor som rör våldsbe­ja­kande extremism. Den typen av funktion fanns knappast i någon kommun tidi­ga­re och blev i många fall utgångspunkten för det fortsatta kommunala arbetet mot vålds­bejakande extremism.

Ökad samverkan är ett viktigt bidrag för att stärka samhällets motståndskraft

Kommunerna uppger att deras samverkan har förbättrats, främst den interna, men även den externa. Den interna samverkan handlar främst om samarbete mellan olika kom­munala förvaltningar och extern samverkan främst om samarbete med den lokala polisen.

Muntliga lägesbilder kan utgöra en risk för arbetets långsiktighet

Vår enkätundersökning visar att många kommuner har följt den nationella sam­ordnarens uppmaning att ta fram lokala lägesbilder. I enkätundersökningen fram­kommer dock att merparten av lägesbilderna är muntliga.

Statskontoret ser en risk med muntliga lägesbilder eftersom informationen då blir mer personbunden och därmed mer sårbar. Det kan på sikt försvåra kontinuiteten och långsiktigheten i kommunernas arbete.   

Många kommuner har handlingsplaner, men deras kvalitet kunde varit bättre

Ett annat påtagligt resultat från den nationella samordnarens arbete är att omkring två av tre kommuner nu har en handlingsplan mot våldsbejakande extremism. Det har lett till en tydligare ansvarsfördelning i kommunerna.

De flesta handlingsplaner är från 2016 och 2017, då samordnaren var som mest aktiv och det mediala trycket var som störst. Flera kommuner lyfter också fram att handlingsplanen togs fram skyndsamt för att undvika att kommunen skulle bli upp­märksammad för att inte ha en handlingsplan. Statskontoret menar att det kan ha haft konsekvenser på handlingsplanernas kvalitet, och därmed också på det före­byg­gande arbetets kvalitet. En mindre förhastad process hade varit gynnsam för arbetet.

Kommunerna har anpassat sitt förebyggande arbete utifrån sin verklighet

I de kommuner som upplever att problemet med våldsbejakande extremism är litet har arbetet fått mindre resurser medan de kommuner som upplever problemet som stort har valt att prioritera frågan högre.  Många kommuner bedömer också att de lägger mindre tid på frågan nu än när den var som mest uppmärksammad under 2016–2017. I många kommuner räcker det med att man nu har en beredskap för att hantera problemet och i någon mån upprätthåller kunskapsnivån. Det ser vi som ett tecken på att kommunerna börjat hitta en rimlig ambitionsnivå för sitt arbete.

Åtgärderna har bidragit till samhällets motståndskraft

Satsningen mot våldsbejakande extremism har haft ett bra genomslag, trots att den var relativt blygsam mätt i pengar. I många kommuner finns nu någon form av struk­tur för att ta emot och bearbeta information som kan ha anknytning till vålds­bejakande extremism. Det finns också handlingsplaner och lägesbilder i de flesta kommuner. Även om problemet med våldsbejakande extremism är litet för de fles­ta kommuner finns ändå en beredskap att hantera frågorna om situationen skulle påkalla det. Det är till stor del den nationella samordnarens förtjänst. Före sats­ning­en hade kommunerna inte heller tillgång till så omfattande kunskap om våldsbeja­kan­de extremism som de har nu. Det är till stor del de statliga myndigheternas för­tjänst.

­

Visselblåsare
En visselblåsarfunktion – överväganden och praktiska råd

I vårt arbete med att främja och samordna arbetet för en god förvaltningskultur i staten har vi tagit fram handboken En visselblåsarfunktion – överväganden och praktiska råd. Den förklarar vilka frågor myndigheterna behöver ställa sig och vilka överväganden de behöver göra om de överväger att inrätta en visselblåsarfunktion.

2018:26
Utvärdering av det nya klagomålssystemet inom hälso- och sjukvården. Delrapport

Den 1 januari 2018 började nya bestämmelser att gälla som ska bidra till en mer ändamålsenlig hantering av patientklagomål mot hälso- och sjukvården. I det nya klagomålssystemet ska patienter snabbare få svar på sina klagomål och vårdgivare kunna förebygga vårdskador tidigare. Inspektionen för vård och omsorg (IVO) ska kunna bedriva mer riskbaserad tillsyn som utgår från patienternas erfarenheter. Regeringen har gett Statskontoret i uppdrag att följa upp och utvärdera reformen. Detta är den första delrapporten.

Sammanfattning av Utvärdering av det nya klagomålssystemet inom hälso- och sjukvården. Delrapport

Den 1 januari 2018 började nya bestämmelser att gälla som ska bidra till ett mer ändamålsenligt klagomålssystem i hälso- och sjukvården. Stats­kon­toret har i uppdrag av regeringen att följa upp och utvärdera detta sys­tem. Detta är den första delrapporten. Uppdraget ska slutredovisas senast den 1 december 2019.

Det nya klagomålssystemet ska bland annat bidra till att patienter snabbare kan få sina klagomål besvarade och till att stärka patientsäkerheten. Pati­ent­nämnderna ska tillsammans med vårdgivarna vara första linjen i klago­målssystemet. Inspektionen för vård och omsorg (IVO) har i det nya klago­målssystemet ett begränsat ansvar för att hantera klagomål. IVO ska i stället utveckla sin riskbaserade tillsyn så de utför tillsyn där behoven är som störst.

Införandet har överlag gått bra

Statskontoret bedömer att de berörda aktörerna överlag har infört det nya klagomålssystemet på ett bra sätt. Många vårdgivare, framför allt lands­tingen, har förändrat sina rutiner för att ta emot och hantera patientklago­mål. De flesta patientnämnder har förstärkt personalen och uppger att de är väl rustade för sitt uppdrag. IVO har utvecklat sin bedömningsprocess utifrån det nya regelverket.

Det är för tidigt att säga hur det nya systemet kommer att falla ut i termer av antal klagomål. Hittills är den tydligaste konsekvensen att antalet kla­go­mål som kommer in till IVO har minskat. Utvecklingen för vård­gi­vare och patientnämnder varierar. Det är även oklart hur stora kostnaderna för olika aktörer kommer att bli.

Men Statskontoret bedömer ändå att samverkan mellan IVO och patient­nämnderna inte har utvecklats i enlighet med målen för reformen. Majo­riteten av patientnämnderna vill samverka mer och få mer återkoppling om den information om klagomål som nämnderna lämnar till IVO.

Statskontoret bedömer även att informationen om klagomålssystemet till patienter och anhöriga hittills inte har varit tillräcklig. Tillgången till infor­mation hos vårdgivarna varierar och informationen uppfattas som otydlig på IVO:s och 1177 Vårdguidens webbplatser.

För tidigt att bedöma reformens effekter

Det är ännu för tidigt att bedöma vilka effekter för patientsäkerheten som det nya klagomålssystemet kommer att ge. De flesta av vårdgivarna upp­ger att de nya bestämmelserna inte har påverkat deras förutsättningar för att förebygga vårdskador. Statskontoret kommer att återkomma till refor­mens effekter för patientsäkerheten i slutrapporten.

Flera positiva resultat hittills

Ett resultat av reformen är att patienter och anhöriga får svar på sina kla­gomål snabbare än tidigare. De flesta vårdgivare besvarar klagomål från patienter inom i genomsnitt fyra veckor. Ytterligare en positiv förändring är att IVO:s utredningar av klagomål enligt det nya regelverket hittills under 2018 i genomsnitt har gått snabbare än tidigare.

Statskontoret bedömer vidare att de åtgärder som IVO hittills har genom­fört har gett bättre förutsättningar för att myndigheten ska kunna bedriva en mer riskbaserad och patientcentrerad tillsyn. Men vi konstaterar också att IVO ännu inte har fört över några resurser från att handlägga patient­klagomål till den egeninitierade tillsynen. Rimligtvis bör IVO kunna föra över omfattande resurser redan under 2019. Detta är en förutsättning för att förstärka tillsynen och därmed bidra till att stärka patientsäkerheten.

Utmaningar för att på sikt nå målen för reformen

Det finns flera utmaningar för de berörda aktörerna för att kunna nå refor­mens mål. Framför allt landstingen framhåller att de främsta hindren för att förebygga vårdskador i ett tidigt skede är den höga personal­omsätt­ning­en och att vårdpersonalen inte känner till rutinerna. Hälften av de landsting som har besvarat vår enkät uppger att bristande resurser för att hantera klagomål är ett hinder.

Ytterligare en utmaning är att hantera klagomål på ett likvärdigt sätt i hela landet. Statskontoret konstaterar att klagomål som inte utreds av IVO han­teras på olika sätt av olika landsting. Vanligast är att ärendena hanteras av den vårdgivande enheten. I ett av landstingen skickas däremot klagomålet till patientnämnden, innan vårdgivaren genomför någon åtgärd. Stats­kon­toret bedömer att olika praxis i landstingen kan leda till att klagomåls­han­te­ringen blir otydlig för patienterna.

Statskontoret konstaterade redan 2015 att IVO:s it-stöd behöver utvecklas för att fullt ut stöda verksamheten. Även om arbetet med detta pågår inom IVO, så behöver IVO fortfarande utveckla it-stödet. Statskontoret be­dö­mer att ett ändamålsenligt it-stöd är en viktig förutsättning för att hand­läg­ga ärendena effektivt och för att på ett systematiskt sätt kunna ta tillvara information från patientnämnderna.

Statskontorets rekommendationer

I denna delrapport lämnar Statskontoret följande rekommendationer:

  • Statskontoret rekommenderar IVO att ta fram en modell för hur pati­ent­nämndernas analyser ska fungera som underlag för till­sy­nen. IVO och patientnämnderna behöver utveckla ett nära samar­bete för att klago­målssystemet som helhet ska fungera som det är tänkt.
  • Statskontoret rekommenderar IVO, vårdgivarna och patientnämn­der­na att tillsammans med Socialstyrelsen utvärdera om den in­for­mation om klagomålssystemet som finns på olika webbplatser är samstäm­mig och tillräckligt tydlig för patienten.
  • Statskontoret rekommenderar IVO att fastställa en tidplan för när myndigheten kan överföra resurser till den egeninitierade tillsynen och tydligt ange vilka åtgärder myndigheten behöver genomföra för att hålla tidsplanen.
  • Statskontontet rekommenderar IVO att tillsammans med patient­nämn­derna utvärdera den ordning där klagomål överlämnade från IVO hanteras av patientnämnden innan det lämnas till vårdgivaren för åtgärd.
  • Statskontoret rekommenderar IVO att fastställa en tidsplan för när ett it-stöd anpassat efter verksamhetens behov kan vara på plats.
2018:25
Myndighetsanalys av Institutet för språk och folkminnen

Statskontoret har analyserat Institutet för språk och folkminnen (Isof) enligt modellen för myndighetsanalyser. Isof ska bedriva språkvård och på vetenskaplig grund öka, levandegöra och sprida kunskaper om språk, dialekter, folkminnen, namn och andra immateriella kulturarv i Sverige.

Sammanfattning av Myndighetsanalys av Institutet för språk och folkminnen

Statskontoret har på regeringens uppdrag gjort en myndighetsanalys av Institutet för språk och folkminnen (Isof). Myndighetens övergripande uppdrag är bedriva språkvård och på vetenskaplig grund öka, levandegöra och sprida kunskaper om språk, dialekter, folkminnen, namn och andra immateriella kulturarv i Sverige.

Isof bildades 2006 genom att de offentliga språkvårdande uppgifterna samordnades med myndigheten Språk- och folkminnesinstitutet. Regeringens motiv för att inrätta Isof var att samordna kunskap och kompe¬tens och att utnyttja resurserna mer effektivt.

Isof har tre avdelningar med arkivsamlingar placerade i Uppsala och Göteborg och en avdelning för språkvård i Stockholm (Språkrådet). Myndigheten har ett anslag på drygt 67 miljoner kronor och har cirka 80 årsarbetskrafter.

Isof har en omfattande verksamhet inom alla sina uppgifter

Analysen visar att myndigheten bedriver en omfattande verksamhet inom alla sina områden. Genom sitt arbete med det immateriella kulturarvet och sin roll som nationell språkmyndighet bidrar myndigheten till målet att öka kunskapen om språk, dialekter, namn, folkminnen och andra immateriella kulturarv.

Isofs breda uppdrag innebär att myndigheten vänder sig till många olika målgrupper som har olika behov, till exempel forskare, myndigheter samt föreningar och privatpersoner med intresse för kulturarv och språk. Statskontorets analys visar att Isof skapar stort mervärde för användare av myndighetens tjänster. Men Statskontoret bedömer att det finns behov av att öka målgruppernas kännedom om Isof så att fler kan dra nytta av verksamheten.

Speciella förutsättningar för intern styrning

Isof har ett brett uppdrag och bedriver egen forskning. Isofs organisation består av tidigare fristående enheter som bedriver delvis olika typer av verksamhet på olika orter i landet. Sammantaget ställer dessa omständigheter särskilda krav på myndighetens interna styrning.

Det finns också en obalans i Isofs instruktion där de språkvårdande uppgifterna är mer specificerade än de andra delarna av uppdraget. Det riskerar att underbygga de spänningar som vi uppfattar finns mellan olika avdelningar.

Statskontorets analys visar att myndigheten behöver utveckla samsynen om hur de olika uppgifterna i myndigheten bidrar till det gemensamma uppdraget. En större samsyn behövs för att intern styrning och gemensamma prioriteringar ska få tillräckligt genomslag.

Utmaning att skapa en mer sammanhållen myndighet

Statskontoret analys visar att Isof behöver bli en mer sammanhållen myndighet. Vi rekommenderar därför att

  • regeringen ser över Isofs instruktion för att skapa en bättre balans mellan olika uppgifter
  • Isof fortsätter att föra strategiska diskussioner om hur myndighetens olika uppgifter bidrar till myndighetens mål
  • Isof för gemensamma diskussioner i myndigheten om i vilka sammanhang intern samverkan skapar mervärde
  • Isof arbetar vidare för att stärka "vi-känslan" inom myndigheten.

Statskontoret konstaterar att myndighetens ledning har påbörjat ett arbete för att stärka den interna styrningen. Det handlar bland annat om ett förstärkt uppdrag till stödavdelningarna och arbete med riktlinjer och strategier. I myndighetens fortsatta arbete rekommenderar vi Isof att

  • fortsätta arbetet med att utveckla planering och uppföljning
  • tydliggöra prioriteringarna av resurser för kommunikation och it
  • utveckla resultatredovisningen
  • se över organiseringen av Språkrådet för att skapa bättre förutsättningar att leda och utveckla verksamheten
  • göra fördelningen av statsbidrag till stöd för nationella minoritetsspråk mer transparent.

En förändrad omvärld innebär utmaningar för Isof

För att Isof ska behålla sin relevans i en förändrad omvärld karaktäriserad av kulturell mångfald, nya språk och snabb teknikutveckling rekommenderar vi att

  • Isof tar fram en plan för strategisk kompetensförsörjning
  • Isof gör en samlad målgruppsanalys som täcker alla delar av myndighetens verksamhet.

För att skapa större transparens kring forskningens kvalitet och relevans samt ge ett underlag för utveckling av myndighetens forskning rekommenderar vi att

  • Isof med några års mellanrum låter externa experter genomföra en övergripande utvärdering av myndighetens forskningsverksamhet från såväl ett vetenskapligt perspektiv som ett relevansperspektiv.
2018:24
Kartläggning av tidsomställningens effekter i Sverige

Statskontoret har kartlagt vilka effekter den tidsomställning som görs två gånger per år har i Sverige. Kartläggningen omfattar kända eller på annat sätt lättillgängliga effekter inom i huvudsak folkhälsa, jordbruk, energi, transporter, fritidsverksamhet och turism.

2018:23
Utvärdering av en samlad styrning med kunskap för hälso- och sjukvård och socialtjänst. Slutrapport

Den 1 juli 2015 inrättade regeringen ett råd med nio myndigheter som har centrala uppgifter för den statliga kunskapsstyrningen för hälso- och sjukvården och socialtjänsten. Rådet ska verka för att statens kunskapsstyrning är samordnad, effektiv och anpassad till patienternas, brukarnas, professionernas och huvudmännens behov.

Sammanfattning av Utvärdering av en samlad styrning med kunskap för hälso- och sjukvård och socialtjänst. Slutrapport

Den 1 juli 2015 inrättades Rådet för styrning med kunskap (rådet). Rådets medlemmar representerar nio myndigheter som har centrala uppgifter för den statliga kunskapsstyrningen för hälso- och sjukvården och socialtjänsten. Myndigheterna i rådet ska samverka med varandra och med huvudmännen, det vill säga landsting och kommuner. Verksamheten regleras i förordningen (2015:155) om statlig styrning med kunskap avseende hälso- och sjukvård och socialtjänst. Statskontoret har fått i uppdrag från regeringen att utvärdera om syftet med förordningen uppnås. Statskontoret lämnade i maj 2016 en delrapport till regeringen och Socialdepartementet. I denna rapport slutredovisar vi uppdraget.

En fördjupad samverkan men utmaningar kvarstår

Statskontoret bedömer att samverkan mellan myndigheterna i rådet och mellan rådet och huvudmännen har fördjupats ytterligare efter att vi lämnade vår delrapport. Myndigheterna samordnar nu sina kunskapsunderlag bättre och underlagen är mer anpassade utifrån vad huvudmännen behöver.
Statskontoret bedömer att rådet fyller en viktig funktion och bör få fortsätta sitt arbete. Men vi bedömer också att det återstår flera utmaningar för rådets myndigheter att hantera innan kunskapsstyrningen uppfyller förord¬ningens syfte om en samordnad, effektiv och behovsanpassad kunskapsstyrning.

Ta fram en strategi med tillhörande arbetsplan för rådets prioriterade områden

Statskontoret konstaterade i delrapporten att rådet bör utarbeta en strategi för arbetet med kunskapsstyrning och tydligt ange vilka prioriteringar som rådet ska arbeta efter. Vi konstaterar nu att rådet har tagit fram tydliga prioriteringar för arbetet som bygger på huvudmannagruppens önskemål om vad huvudmännen behöver. Men det saknas en strategi för myndigheternas gemensamma arbete inom respektive prioriterat område. Statskontoret anser därför att rådet bör ta fram en strategi och en arbetsplan för att myn¬digheterna ska kunna genomföra prioriteringarna.

Ett särskilt uppdrag till Socialstyrelsen och SBU om en plan för samverkan

I samband med att rådet etablerades 2015 fick Statens beredning för medicinsk och social utvärdering (SBU) det samlade ansvaret för att ta fram vetenskapliga kunskapsöversikter. Myndigheten tog därmed över Socialstyrelsens ansvar för denna verksamhet inom socialtjänstens område. Statskontoret bedömde 2016 att det var otydligt vilken myndighet som gjorde vad i arbetet med kunskapsöversikterna. Utmaningarna med myn¬digheternas samverkan kvarstår hösten 2018. Statskontoret anser därför att regeringen bör ge de båda myndigheterna i uppdrag att ta fram en gemen¬sam plan för hur de ska hantera utmaningarna.

En gemensam terminologi för myndigheternas kunskapsprodukter

Det finns behov av en mer detaljerad sortering av myndigheternas respektive kunskapsprodukter och en gemensam terminologi som myndigheterna kan utgå ifrån när de klassificerar dem. En gemensam terminologi för produkterna skulle underlätta för medarbetare inom områdena att hitta produkterna och att använda dem på avsett sätt. En gemensam klassificering kan även underlätta för myndigheterna att identifiera eventuella överlappande produkter. Statskontoret anser därför att rådet bör utarbeta en gemensam terminologi och klassificering av myndigheternas olika kunskapsprodukter.

Stärk sambanden mellan hälso- och sjukvården och socialtjänsten

Statskontoret konstaterade i delrapporten att rådet inledningsvis arbetade för att integrera socialtjänsten och hälso- och sjukvården. Rådet har också fortsatt detta arbete. Exempel på fruktbar integrering mellan de båda områdena är den gemensamma policyn för brukar- och patientsamverkan och projektet om äldres psykiska ohälsa. Men det finns fortfarande utmaningar kvar. Statskontoret bedömer därför att rådet även i fortsättningen bör uppmärksamma att sambanden mellan hälso- och sjukvården och socialtjänsten behöver stärkas i frågor där de båda områdena har med varandra att göra.

Utveckla stödet för systematiska uppföljningar av socialtjänsten

Statskontoret anser att regeringens initiativ till att förbättra den systematiska uppföljningen av hälso- och sjukvården ligger i linje med vad be¬rörda myndigheter och professioner behöver. Men vi bedömer att även uppföljningen av verksamheterna inom socialtjänsten behöver utvecklas och bli mer sammanhållen. Statskontoret anser därför att Socialstyrelsen bör ta fram ett förslag på hur myndigheten kan utveckla stödet till kommunerna för att följa upp verksamheten i socialtjänsten.

Fortsätt utveckla systematiseringen av beprövad erfarenhet

Statskontoret bedömde i delrapporten att myndigheterna bör prioritera arbetet med att samla in kunskaper från lokal nivå och att systematisera den beprövade erfarenheten. Detta gäller framför allt inom socialtjänstens område, där det ofta saknas vetenskapliga studier. Vår analys visar att det fortfarande finns stora utmaningar med detta. Vi anser därför att rådet bör fortsätta att arbeta för att systematisera beprövad erfarenhet inom socialtjänsten i större utsträckning.

Säkra en långsiktig finansiering av Kunskapsguiden

Statskontoret konstaterade i delrapporten att myndigheterna i rådet bör ta ställning till hur en uppdaterad webbplats för kunskapsstyrningen med utvecklade uppgifter och funktioner ska finansieras. Webbplatsen Kunskapsguiden finansieras i dag till största delen av Socialstyrelsen. Statskontoret bedömer att de myndigheter som kommer att publicera sina kunskapsprodukter på webbplatsen bör vidareutveckla Kunskapsguiden med socialtjänsten som primär målgrupp. Statskontoret bedömer även att dessa myndigheter bör ta fram en plan för att säkra den fortsatta finansieringen av webbplatsen.

Modifiera huvudmannagruppens arbetsformer för att öka deltagandet

Statskontoret bedömer att huvudmannagruppen har en viktig funktion även i framtiden. Men ledamöternas engagemang i gruppen varierar och mötesnärvaron är relativt låg. Vi bedömer att huvudmannagruppen i pe¬rioder kan minska antalet fysiska sammankomster för hela gruppen. Detta kan bidra till att ledamöterna kommer att prioritera de möten som äger rum högre. Gruppens arbetsutskott bör upprätthålla kontinuiteten i arbetet genom löpande information. Systemet med ersättare bör även ses över.

Utveckla strukturerade dialoger mellan rådet och företrädare för professioner

Statskontorets analys visar att de statliga myndigheterna överlag inte i tillräcklig utsträckning involverar medarbetare inom hälso- och sjukvården när de tar fram kunskapsprodukter, och i viss mån inte heller inom socialtjänsten. Statskontoret anser därför att rådet bör engagera företrädare för professioner inom både hälso- och sjukvården och socialtjänsten till struk¬turerade dialoger. Dialogernas syfte bör vara att utarbeta en gemensam policy för hur myndigheterna ska samverka med professionerna inom hälso- och sjukvården och socialtjänsten när de tar fram kunskapsprodukter.

 

Statskontoret föreslår att regeringen

  • ger ett särskilt uppdrag till Socialstyrelsen respektive Statens beredning för medicinsk och social utvärdering (SBU) om att gemensamt ta fram en plan för hur de båda myndigheternas uppdrag som berör kunskapsöversikter och nationella riktlinjer ska fungera ändamålsenligt för båda myndigheterna
  • ger ett särskilt uppdrag till Socialstyrelsen om att ta fram ett förslag på hur myndigheten kan utveckla stödet till kommuner för att följa upp verksamheten i socialtjänsten. Socialstyrelsen bör ta fram försla¬get i nära samarbete med kommunernas regionala stödstrukturer och med Sveriges Kommuner och Landsting.

Statskontoret föreslår att rådet

  • tar fram en strategi och en utförlig arbetsplan för sitt fortsatta arbete
  • utarbetar en gemensam terminologi och klassificering av myndigheternas olika kunskapsprodukter
  • engagerar företrädare för professioner inom både hälso- och sjukvården och socialtjänsten till strukturerade dialoger.
2018:22
Utvärdering av omregleringen av spelmarknaden. Delrapport 1. Indikatorer för att följa omregleringens effekter

Den 1 januari 2019 omregleras den svenska spelmarknaden. Omregleringen innebär bland annat att alla företag som tillhandahåller spel i Sverige ska ha en licens. Det huvudsakliga motivet för licenssystemet är att staten ska få kontroll över det spel som i dag sker online hos företag utan tillstånd. Statskontoret har fått i uppdrag av regeringen att följa upp och utvärdera omregleringen av spelmarknaden. Uppdraget ska redovisas årligen till regeringen fram till 2022.

Sammanfattning av Utvärdering av omregleringen av spelmarknaden. Delrapport 1. Indikatorer för att följa omregleringens effekter

Den 1 januari 2019 omregleras den svenska spelmarknaden när en ny spellagstiftning börjar att gälla. Vid omregleringen införs ett system som inne¬bär att alla företag som tillhandahåller spel i Sverige ska ha licens. Ett grund¬läggande motiv för detta är att licensiering ska ge kontroll över det spel som i dag sker online hos företag utan tillstånd. Som en del av den förändrade regleringen införs också den nya brottsrubriceringen spelfuskbrott som syftar till att motverka matchfixning.

Statskontorets uppdrag

Statskontoret har fått i uppdrag av regeringen att följa upp och utvärdera omregleringen av spelmarknaden. I denna delrapport redovisar vi verktyg och indikatorer för att följa omregleringen på ett effektivt sätt. Uppdraget ska därefter redovisas till regeringen den 1 mars varje år fram till 2022. Under arbetet ska vi samråda och hämta in kunskap från tolv myndigheter som ska bistå oss i arbetet. Dessa myndigheter är:

  • Domstolsverket
  • Åklagarmyndigheten
  • Polismyndigheten
  • Brottsförebyggande rådet (Brå)
  • Socialstyrelsen
  • Folkhälsomyndigheten
  • Skatteverket
  • Kronofogdemyndigheten
  • Lotteriinspektionen
  • Gymnastik- och idrottshögskolan (Centrum för idrottsforskning)
  • Konsumentverket
  • Konkurrensverket

Indikatorer för att följa upp och utvärdera omregleringen

Vi ska enligt uppdraget följa hur omregleringen påverkar nio olika områden. I den här rapporten redovisar vi indikatorer för att följa effekterna på vart och ett av de nio områdena.

Marknadsutvecklingen

Hur spelmarknaden som sådan utvecklas är centralt för att kunna bedöma effekterna av omregleringen. Vi följer detta genom tre indikatorer:

  • uppgifter över spelande och spelmarknaden
  • konkurrensförhållanden på spelmarknaden
  • spelservice och sysselsättning.

Kanaliseringen på spelmarknaden

Kanalisering är hur mycket av spelandet som sker hos aktörer med licens i Sverige. Vi följer detta genom två indikatorer:

  • kanaliseringsgraden på den konkurrensutsatta marknaden
  • särdrag hos spelföretag utan licens.

Statens intäkter av spel

Statens intäkter från spel ska inte minska efter omregleringen. Vi följer detta genom tre indikatorer:

  • intäkter från punktskatt på spe
  • intäkter från bolagsskatt för spelföretag
  • intäkter från utdelning från Svenska Spel.

Kostnadsutvecklingen hos statliga myndigheter

Vissa statliga myndigheter kan få högre administrativa kostnader som en följd av omregleringen. Vi följer detta genom följande indikator:

  • kostnadsutvecklingen för myndigheterna som följd av omregleringen.

Allmännyttiga organisationers finansiering

Allmännyttiga organisationernas intäkter från spel ska inte minska efter om¬regleringen. Vi följer detta genom två indikatorer:

  • allmännyttiga organisationers intäkter från spel
  • idrottens sponsorintäkter från spel.

Konsumentskyddet på spelmarknaden

Omregleringen har som mål att stärka konsumentskyddet på spelmarknaden Vi följer detta genom tre indikatorer:

  • spelföretags efterlevnad av bestämmelser om konsumentskydd
  • spelföretags efterlevnad av bestämmelser om marknadsföring
  • minderårigas spelande.

Folkhälsa och spelande

Omregleringen ska motverka problemspelande och skadeverkningar från spel. Vi följer detta genom två indikatorer:

  • spelproblem i befolkningen
  • ekonomiska problem till följd av spelande.

Den personliga integriteten

Omregleringen innehåller flera förslag som kan påverka den personliga integriteten. Vi följer detta genom tre indikatorer:

  • hur spelföretag hanterar personuppgifter vid spel om pengar
  • personuppgifter i självavstängningsregistret
  • varningsmeddelanden på webbplatser som inte har licens.

Brottslighet och det brottsförebyggande arbetet

Omregleringen ska bidra till att minska brottsligheten i samband med spel om pengar. Vi följer detta genom två indikatorer:

  • förekomst av olovlig spelverksamhet
  • förekomst av spelfuskbrott.
2018:21
Utvärdering av Delegationen för unga och nyanlända till arbete

Statskontoret har utvärderat Delegationen för unga och nyanlända till arbete (Dua). Dua har i uppdrag att främja lokal samverkan mellan kommunerna och Arbetsförmedlingen i syfte att minska arbetslösheten bland unga och nyanlända.

Sammanfattning av Utvärdering av Delegationen för unga och nyanlända till arbete

Statskontoret har på regeringens uppdrag utvärderat Delegationen för unga och nyanlända till arbete (Dua).

Dua har i uppdrag att främja lokal samverkan mellan kommunerna och Arbetsförmedlingen för att minska arbetslösheten bland unga och ny­an­lända. Dua inledde sitt arbete i december 2014 och ska slutredovisa sitt uppdrag i februari 2021.

Statskontorets huvudsakliga slutsats är att Dua hittills har genomfört sitt upp­drag på ett ändamålsenligt sätt och bidragit till att utveckla pro­cesserna för samverkan i enlighet med målen för verksamheten. Duas kon­struktion som fristående kommitté har fungerat bra för att initiera och driva på sam­verkan. Men i det mer långsiktiga arbetet behöver både regeringen och de samverkade parterna utveckla formerna för styr­ning av samverkan.

Dua är en operativ kommitté med tydlig inriktning

Dua är en operativ kommitté som fokuserar på att stödja lokal sam­ver­kan. Kommittén består av en delegation med elva ledamöter och ett kans­li med ett tiotal personer. Duas huvudsakliga verktyg har hittills varit frivilliga lokala överenskommelser mellan kommunen och Arbets­­förmedlingen. Duas arbete har fått legitimitet genom ett om­fattande kommu­nikations­arbete, närvaro ute i landet och tillgänglighet för råd och stöd. Arbetet har också fått ökad tyngd genom att Dua kan fördela statsbidrag.

Duas arbete har främjat lokal samverkan

Nästan alla Sveriges kommuner har tecknat en lokal överenskommelse med Arbetsförmedlingen enligt Duas modell. Statskontorets utredning visar att Duas arbete har påverkat samverkan på följande sätt:

  • Arbetet med överenskommelserna har bidragit till ökad samsyn och förståelse mellan parterna.
  • Överenskommelserna har fungerat som ett stöd för parterna att ut­veck­la sina strukturer och rutiner för samverkan.
  • Överenskommelserna har också fungerat som ett styrdokument och som ett åtagande om gemensam prioritering av samverkan.

Inga mätbara effekter på arbetslösheten

Det är inte möjligt att mäta effekterna av Duas arbete på arbetslös­he­ten. Det finns en tilltro på lokal nivå till att samverkan om planering och insatser har bidragit till att minska ungdomsarbetslösheten, men det är inget som går att belägga.

Bland nyanlända är arbetslösheten fortsatt hög under den första tiden i Sverige. Kommunerna och Arbetsförmedlingen ser positivt på det ar­be­te med lokala jobbspår som Dua har lanserat, men det handlar fort­farande om en verksamhet som kommunerna och den lokala arbets­för­medlingen håller på att bygga upp. Det innebär att arbetet ännu inte av­speglas i statistiken.

Långsiktig samverkan kräver långsiktig styrning

Statskontoret bedömer att Duas konstruktion som fristående kommitté har fungerat bra för att initiera och driva på samverkan. Det finns flera fak­to­rer som har påverkat genomslaget. Dua har uppfattats som en ak­tör som är fristående från Arbetsförmedlingen och kommunerna. Dua har också haft ett tydligt politiskt mandat. Båda dessa aspekter har gett Dua en legitimitet som har ökat deras genomslag. Både kommunerna och Arbetsförmed­ling­en upplever också att Duas arbete har svarat mot deras behov.

Men det är ändå kommunerna och Arbetsförmedlingen som ansvarar för samverkan. Statskontoret bedömer att både regeringen och parterna kan behöva vidta åtgärder om regeringen vill bibehålla eller stärka re­sul­taten av Duas arbete.

Regeringen behöver efterfråga samverkan

Om regeringen vill att lokal samverkan även i fortsättningen ska vara ett prioriterat område, behöver regeringen tydliggöra detta i sin regul­jära styr­ning av Arbetsförmedlingen.

Ett sätt är att tydliggöra Arbetsförmedlingens ansvar för att fortsätta ut­veck­la den lokala samverkan i enlighet med Duas modell genom att frå­ga efter samverkan i de löpande kontakterna med myndigheten. Mot­svarande gäller för regeringens kontakter med företrädare för kom­munerna. Om regeringen ytterligare vill markera att samverkan är ett prio­riterat område kan regeringen peka ut detta ansvar i Arbets­för­med­lingens instruktion.

Arbetsförmedlingen och kommunerna behöver organisera samverkan

Statskontoret bedömer att parterna behöver styra och organisera sitt arbete så att det stöder samverkan för att samverkan ska bli en fullt ut integrerad del i Arbetsförmedlingens och kommunernas verksamhet. Det handlar om att tydliggöra ansvaret för samverkan och följa upp aktörernas arbete med samverkan. Men det handlar också om att ut­veckla sätt att mäta resultaten av samverkan.

En särskild fråga är hur kommunerna och Arbetsförmedlingen ska kun­na upprätthålla den känsla av att vara jämbördiga parter som Dua har bidragit till. Statskontoret menar att det är rimligt att den nationella ak­tören Arbets­förmedlingen ska ha ett ansvar för att underlätta samver­kan med kommunerna.

Dua behöver fortsätta att stärka uppföljningen och kunskapsöverföringen

Under sina sista två år behöver Dua tydliggöra vad parterna behöver för att samverkan ska fungera utan det externa tryck som Dua har ut­gjort. En del i detta arbete bör vara att mer systematiskt bygga upp kun­skapen om erfarenheterna av lokal samverkan enligt Duas modell. Andra frågor som Dua bör prioritera under de kommande åren är hur samverkan ska följas upp, vem som ska göra det och hur resultaten av samverkan ska mätas.

Om offentlig sektor 35
Myndigheternas personalansvarsnämnder

De flesta statliga myndigheter har en personalansvarsnämnd. Nämnden behandlar olika slag av förseelser som de anställda kan göra sig skyldiga till, och fattar beslut om eventuella påföljder.

Sammanfattning av Myndigheternas personalansvarsnämnder

Studiens omfattning

Statskontorets har studerat hur de statliga myndigheternas personalansvarsnämnder organiseras och fungerar, och vilken roll de kan ha i arbetet för en god förvaltningskultur i staten. Utgångspunkten är Statskontorets instruktionsenliga uppdrag att bistå regeringen med underlag för utvecklingen av förvaltningspolitiken och att främja arbetet för en god förvaltningskultur i staten.

Personalansvarsnämnden

Personalansvarsnämnden är ett arbetsgivarorgan, vars uppgift är att pröva frågan om disciplinansvar när en anställd har begått tjänstefel eller andra förseelser. Det kan till exempel gälla olika former av misskötsel, avsteg från rutiner, kränkning och diskriminerande särbehandling, förseelse som rör arbetstider eller otillåten användning av myndighetens utrustning.

Nämnden kan besluta om påföljder i form av skiljande från anställningen, varning, löneavdrag, åtalsanmälan och avstängning. Drygt 70 procent av alla myndigheter under regeringen har en personalansvarsnämnd.

Tre fjärdedelar av alla personalansvarsnämnder har permanenta ledamöter. Myndighetens chef är ordförande i personalansvarsnämnden, som också måste bestå av personalföreträdare. Myndigheterna bestämmer i de flesta fall själva om övriga ledamöter. Oftast ingår personalchefen eller personalhandläggare respektive chefsjuristen eller annan jurist.

Var femte myndighet har inrättat ett särskilt kansli eller motsvarande som bereder personalansvarsnämndens ärenden, och drygt var tredje har särskilda riktlinjer för personalansvarsnämndernas arbete. En särskild organisation och specifika riktlinjer är vanligast bland de myndigheter som har relativt många personalansvarsärenden.

Personalansvarsärenden 2013 till 2017

Vår kartläggning omfattar myndigheternas samtliga personalansvarsärenden under perioden 2013 till 2017. Det var totalt knappt 1700 ärenden.

I de flesta myndigheter är det sällsynt med personalansvarsärenden. 70 procent av myndigheterna hade högst ett ärende under perioden. Sex myndigheter hade var och en över 50 ärenden under perioden. Tillsammans stod de för mer än tre fjärdedelar av alla ärenden. Alla de sex myndigheterna har fler än 8000 anställda.

I drygt 70 procent av ärendena fattade personalansvarsnämnden beslut om åtgärd. Den vanligaste åtgärden var varning, som svarade för drygt 40 procent av de beslutade åtgärderna. Löneavdrag respektive åtalsanmälan svarade vardera för cirka 20 procent av åtgärderna.

Myndigheternas uppfattningar om arbetet med personalansvarsnämnder

Myndigheter med ett fåtal personalansvarsärenden uttrycker sällan någon uppfattning om hur arbetet i personalansvarsnämnderna fungerar. Av dem som har en uppfattning anser nio av tio att personalansvarsnämnderna fungerar bra eller ganska bra. De lyfter bland annat fram att den formaliserade och transparenta processen med personalansvarsnämnderna ökar rättssäkerheten och bidrar till en enhetlig arbetsgivarpolitik.

En kritisk synpunkt är att personalansvarsnämndens ärenden tar mycket tid och kräver omfattande dokumentation. Vissa myndigheter på otydliga regler och rutiner när ett personalansvarsärende ska anmälas till åtal. En vanlig uppfattning är att en åtalsanmälan fördröjer handläggningen av ett ärende.

Personalansvarsnämnden och arbetet för god förvaltningskultur

En god förvaltningskultur tar avstamp i de sex principerna som utgör den gemensamma statliga värdegrunden. I en god förvaltningskultur ingår också de professionella värderingar som ska prägla alla statligt anställda.

Arbetet i personalansvarsnämnden och dess beredningsorganisation kan vara en källa till kunskap och erfarenheter som går att använda i myndigheternas arbete för en god förvaltningskultur. Med den utgångspunkten har vi intervjuat företrädare för sex myndigheter som behandlar många ärenden i sina personalansvarsnämnder.
Slutsatsen från intervjuerna är att myndigheterna använder erfarenheterna från såväl beredningsprocessen som hantering i personalansvarsnämnden i arbetet för en god förvaltningskultur. Ärendena som tas upp i personalansvarsnämnden avspeglar i många fall frågor som berör myndighetens syn på hur verksamheten ska bedrivas och vad som är en god förvaltningskultur. De kan ge en konkret bild av hur myndigheten ser på vad som är lämpliga beteenden och peka på behovet av olika åtgärder. Det kan till exempel vara att genomföra riktade utbildningsinsatser, att förtydliga rutiner eller utveckla stödet till chefer.

En förutsättning för att myndigheter på ett systematiskt sätt ska kunna utnyttja erfarenheterna från arbetet i personalansvarsnämnden är en viss mängd ärenden per år. I myndigheter där nämnden har flera ärenden per år, är aktiv och har regelbundna sammanträden kan det fungera bra.

Myndigheter som bara har något enstaka personalansvarsärende per år kan knappast utnyttja erfarenheterna systematiskt. Men också enstaka ärenden kan ge värdefull information som kan användas i myndighetens arbete för en god förvaltningskultur.

2018:20
Analys av Statens medicinsk-etiska råd

Statskontoret har analyserat verksamheten vid Statens medicinsk-etiska råd (Smer). Smer har sedan 1985 i uppdrag att sprida kunskap om, ge råd i och stimulera debatten kring medicinsk-etiska frågor ur ett övergripande samhällsperspektiv.

Sammanfattning av Analys av Statens medicinsk-etiska råd

Statskontoret har på regeringens uppdrag gjort en analys av Statens medi­cinsk-etiska råd (Smer).

Regeringen beslutade 1985 att inrätta Statens medicinsk-etiska råd för att sprida kunskap om, ge råd i och stimulera debatten kring medi­cinsk-etiska frågor ur ett övergripande samhällsperspektiv. Regeringen ut­t­ryckte då att det varken var lämpligt eller nödvändigt att precisera Smers uppgifter. Regeringen betonade också att Smer ska vara fristående från det löpande regeringsarbetet och vara fria att behandla de frågor som de be­dö­m­er är viktiga. Smers uppdrag och organisationsform har inte förändrats se­dan verksamheten startade för drygt 30 år sedan.

Smer är en liten organisation med bred verksamhet

Smer är en liten organisation som har en bred verksamhet. I Smer ingår en ordförande, åtta politiskt tillsatta ledamöter och elva sakkunniga. Smer har ett litet sekretariat som stöd och en budget på 4 miljoner kronor för 2018. Smers organisation skiljer sig från andra statliga organisationer genom att den varken är en statlig myndighet, en kommitté eller en arbetsgrupp i Rege­ringskansliet.

Smer producerar rapporter och andra skrifter samt svarar på remisser. Smer bedriver även omvärldsbevakning, arrangerar konferenser och semi­na­rier. Rådet skriver debattartiklar och medverkar i media samt deltar i in­ter­nationella samarbeten.

Statskontorets analys visar att Smers främsta målgrupper är regeringen, riks­­dagen, landstingen och regionerna samt vissa statliga myndigheter som till exempel Socialstyrelsen och Statens beredning för medicinsk och so­cial utvärdering (SBU).

Smer fullgör sitt uppdrag trots små resurser

Statskontoret bedömer att Smer på det stora hela fullgör sitt uppdrag ge­nom att utföra alla de uppgifter som regeringen har angett. Verksamheten bedrivs också med små resurser, vilket indikerar att den är kostnads­effek­tiv.

Målgrupperna har stort förtroende för Smer

Vår analys visar att samtliga målgrupper uppfattar Smer som en seriös ak­tör. De anser att Smer har hög kompetens när det gäller att analysera och be­döma nya medicinsk-etiska frågor, att publikationerna håller god kvali­tet och att Smers yttranden väger tungt. Målgrupperna betonar att det är en styrka att rådet är sammansatt av representanter från olika organisationer och myndigheter samt politiker. Det är även viktigt för Smers legitimitet att rådet uppfattas som fristående.

Smer ger mervärde i förhållande till andra organisationer

Det finns flera andra organisationer som hanterar frågor som kräver ett etiskt perspektiv. Eftersom Smer tangerar andra organisationers verk­sam­het finns det en risk för att rådets arbete överlappar andra organisationers verksamhet. Vår analys visar att Smer undviker detta genom omvärldsbe­vak­ning, dialog och samverkan.

Även om det i enstaka fall blir överlappningar i ämnesval bedömer vi att pro­duktionen medför ett mervärde eftersom Smer har en unik ställning inom området. Det beror på att politikerna och de sakkunniga i rådet rep­resenterar olika perspektiv som medför att Smer kan belysa de medicinsk-etiska frågorna med ett helhetsperspektiv som andra aktörer inte kan bidra med.

Verksamheten kan bli mer effektiv

Även om Smer fullgör sitt uppdrag bedömer Statskontoret att verk­sam­he­ten skulle kunna fungera ännu mer effektivt. Då behöver Smers uppdrag och organisation bli tydligare och antalet målgrupper färre.

Det stora antalet uppgifter som Smer arbetar med innebär att varje insats blir begränsad utifrån de resurser som Smer har. Oklarheterna om vad Smer är för typ av organisation medför även att regeringen och Social­de­par­tementet är osäkra på hur de kan styra och följa upp Smers verksamhet. Vår analys visar också att användbarheten för enskilda målgrupper ofta är låg, trots att Smers publikationer anses hålla god kvalitet.

Statskontoret föreslår att Smer blir en varaktig kommitté

Flera av de faktorer som hindrar en effektiv verksamhet kan åtgärdas om Smers organisationsform och uppdrag blir tydligare. Statskontoret be­dö­mer att kommittéformen är den mest lämpliga för Smers framtida organi­sa­tion. Kommittéformen skulle förtydliga Smers organisatoriska status utan att påverka verksamheten i någon större utsträckning. Omställnings­kostnaderna blir därmed lägre jämfört med andra alternativ, samtidigt som kommittéformen kan bevara de delar av Smers verksamhet som fungerar väl.

Statskontorets rekommendation innebär att Smers verksamhet framöver skulle styras av ett kommittédirektiv. Direktivet bör enligt Statskontoret innehålla:

  • renodling av Smers roll
  • avgränsning av Smers målgrupper och uppgifter
  • klargörande av vilket stöd Smer bör ge myndigheter och landstingen
  • fortsatt möjlighet för Smer att kunna välja frågor
  • klargörande av vilka kompetenser som ska ingå i Smer nya regler för utnämning.

Regeringen bör utöver direktivet också överväga att låta Smer ingå i struk­turen för kunskapsstyrning, som syftar till att ge vård och omsorg uti­från bästa tillgängliga kunskaper.