Myndigheten för en effektiv statsförvaltning
Meny

Publikationer

Välkommen att ta del av Statskontorets publikationer från de senaste tio åren.

Använd gärna sökfunktionen för att hitta rätt publikation. Det går också att söka på förvaltningspolitiska ämnesord. Ett urval av våra tidigare publikationer finns från 2000-2005

Våra publikationer är gratis. Har du någon fråga kontakta oss via e-post.

Våra senaste publikationer

Om offentlig sektor 33
Strategier och handlingsplaner. Ett sätt för regeringen att styra?

Regeringen har presenterat strategier och handlingsplaner på en rad områden. I den här rapporten har Statskontoret studerat knappt 60 strategier från perioden 2010 till 2016. Syftet har varit att undersöka motiven till att ta fram strategier och vilken roll de kan spela i regeringens styrning.

Sammanfattning av Strategier och handlingsplaner. Ett sätt för regeringen att styra?

Statskontoret har studerat hur regeringen använder strategier och handlingsplaner i sin styrning och hur dessa samspelar med andra former av styrning (se nedan). Syftet har bland annat varit att undersöka motiven till att ta fram en strategi och på vilket sätt de kan bidra till en effektiv styrning.

Vi har studerat knappt 60 strategidokument från perioden 2010 till 2016. Dessutom har vi valt ut sex strategier av olika karaktär för en fördjupad studie där vi har intervjuat berörda företrädare för Regeringskansliet och andra myndigheter. Vi har bland annat ställt frågor om processen med att ta fram strategierna och hur de har påverkat myndigheternas verksamhet. Därutöver har vi använt slutsatserna från sex utvärderingar av olika strategier och handlingsplaner som Statskontoret har genomfört under de senaste åren.

Stor variation bland strategierna

Regeringens strategier skiljer sig åt när det gäller såväl form som innehåll. En del är omfattande och detaljerade, andra är korta och översiktliga. Variationen gör det svårt att beskriva strategierna i generella termer och kategorisera dem i tydliga grupper.

Formen har betydelse

Oftast publiceras strategidokumenten som informationsbroschyrer, men det förekommer att strategier presenteras i propositioner eller skrivelser till riksdagen. En strategi är i sig inget formellt styrinstrument, men kan fungera som ett sådant om den utgörs av en proposition som är beslutad av riksdagen. Valet av form kan påverkas av innehållets karaktär och vilka strategin vänder sig till.

Strategierna är ofta tvärsektoriella

Många av strategierna gäller frågor som berör flera olika områden. I de fallen riktar de sig ofta till en rad olika aktörer. Men strategier kan också vara snäva, och bara omfatta ett fåtal åtgärder och aktörer.

Näringslivsfrågor och sociala frågor dominerar

Strategier används för nästan alla politikområden, men är vanligare inom vissa. Särskilt ofta handlar de om näringslivsfrågor eller sociala frågor, där aktörer utanför den statliga förvaltningen i många fall har en stor betydelse för utvecklingen på området.

Flera motiv till att ta fram en strategi

Det finns ofta flera olika motiv till att ta fram en strategi, även om de sällan anges tydligt i dokumenten. Här är exempel på relativt vanliga motiv.

  • Utforma och utveckla politiken.
  • Göra politiken tydlig, skapa överblick och sammanhang.
  • Kommunicera, övertyga och förankra.
  • Markera långsiktighet.
  • Höja statusen för ett område.

Strategier är inte formella styrinstrument

De flesta strategier är inte några formella styrinstrument. Visserligen omfattar de oftast flera konkreta styråtgärder, till exempel uppdrag till myndigheter. Dessa måste dock beslutas inom ramen för regeringens ordinarie rutiner.

Det är svårt att mäta resultatet

En traditionell styrkedja består i sin enklaste form av mål, åtgärder och resultat. För vår fördjupade studie har vi valt ut strategier som innehåller relativt många styråtgärder. Då går det att undersöka dem med utgångspunkt i styrkedjan.
Alla strategier anger någon form av mål, men de är av olika karaktär. På en del områden är det svårt att formulera precisa mål. Det gäller i flera fall på det sociala området. I stället anges en önskan om att utvecklingen ska ta en viss riktning. Med den typen av mål är det svårt att utvärdera resultatet av insatserna, vilket Statskontoret har påpekat i flera av sina utvärderingar av olika strategier. Det är lättare att ange tydliga och mätbara mål på områden som är av mer teknisk karaktär, liksom när målen är att ta fram planer eller statistik.

Den vanligaste styråtgärden i strategierna är att avisera nya uppdrag till myndigheter eller att hänvisa till tidigare uppdrag. Att utse en nationell samordnare eller teckna en överenskommelse med Sveriges kommuner och landsting ingår ibland i strategier på områden där det är aktuellt.

Sällan går det att peka på några mätbara resultat eller effekter av själva strategin, eftersom de är kopplade till de konkreta åtgärderna. Däremot kan en strategi bidra till att öka uppmärksamheten på ett område. I en del fall är det viktigaste resultatet ofta att processen med att ta fram strategin har bidragit till att förankra frågan i riksdagen eller hos de viktigaste aktörerna.

Strategierna kan också användas för att kommunicera, följa upp och utveckla politiken. De kan också fungera som underlag när Regeringskansliet ska samordna åtgärder inom olika områden.

Strategierna kan förstärka regeringens styrning

Frågan är hur strategier kan komplettera och förstärka den traditionella styrningen. Vi har identifierat tre sammanhang där strategier kan ha en särskild roll.
De kan fungera som så kallade "reformberättelser". Regeringen kan använda dem för att beskriva ett samhällsproblem i ett större sammanhang och öka förståelsen och legitimiteten för sina mål och åtgärder på ett område.

Strategier kan också vara lämpliga vid så kallad horisontell styrning. När ett problem skär över flera politikområden kan strategin användas för att styra och samordna åtgärder, resurser och aktörer från olika sektorer.

Det tredje gäller områden där staten saknar direkt inflytande, och därför måste samverka med andra aktörer. Här kan en strategi fungera som utgångspunkt för förhandlingar och överenskommelser, till exempel om hur ansvaret ska fördelas och åtgärderna finansieras.

Vi konstaterar att strategier under vissa förutsättningar kan bidra till att förbättra regeringens styrning. För att ta vara på möjligheterna bör regeringen beakta bland annat följande aspekter när den överväger att ta fram strategier.

  • Använd strategier för prioriterade frågor. Om strategier används för ofta så markerar de inte längre att området är viktigt.
  • Använd begreppet med urskiljning. Abstrakta och svepande strategier utan tydlig koppling till konkreta åtgärder bidrar inte till styrningen.
  • Samordna kommunikationen och styrningen. En strategi kan vara lämplig vid horisontell styrning. En förutsättning är att de berörda aktörerna förstår sina roller och tar uppgiften på allvar.
  • Engagera myndigheterna. I många fall har de kompetens och resurser som kan utnyttjas när regeringen utformar strategier. När myndigheterna deltar aktivt så ökar deras förståelse och engagemang.

I rapporten framgår att det inte finns någon skillnad mellan hur regeringen använder begreppen strategi respektive handlingsplan. För att underlätta läsningen använder vi därför vanligtvis bara begreppet strategi för båda typerna av dokument.

 

2018:3
Sammanställning av kunskap om utomeuropeiskt födda kvinnor som står utanför arbetskraften. Slutrapport

Statskontoret redovisar i denna rapport en sammanställning av kunskap om utomeuropeiskt födda kvinnor som står utanför arbetskraften. Den svenska arbetsmarknaden kännetecknas av höga krav på formell utbildning och på språkkunskaper, krav som många av de utomeuropeiskt födda kvinnorna inte lever upp till. Andra hinder för deltagande i arbetskraften är diskriminering och traditionella familjevärderingar.

2018:2
Den offentliga förvaltningens arbete med att tillgängliggöra offentlig information

Denna undersökning visar att den offentliga sektorns arbete utvecklas långsamt när det gäller att tillgängliggöra handlingar för att andra ska kunna vidareutnyttja dem. Exempelvis saknar hälften av kommunerna och landstingen kunskap om relevant lagstiftning. Detsamma gäller för var tredje myndighet. Dessutom är engagemanget för arbetet lågt. Unge­fär 40 procent av myndigheterna och 60 procent av kommunerna och landstingen har inte genomfört någon särskild åtgärd för att göra sina information mer tillgänglig för vidareutnyttjande. De flesta offentliga aktörer publicerar endast en mindre del av sin offentliga digitala information på sin webbplats.

Sammanfattning av Den offentliga förvaltningens arbete med att tillgängliggöra offentlig information

Statskontoret har på uppdrag av regeringen genomfört en samlad uppfölj­ning av den offentliga sektorns arbete med att tillgängliggöra handlingar för att andra ska kunna vidareutnyttja dem. Uppföljningens resultat bygger till stor del på enkät­under­sökningar riktade till myndigheter, kommuner och landsting. Vi har även intervjuat aktörer som har insyn i den offentliga sektorns arbete med att tillgängliggöra den information de förvarar.

PSI-lagen har haft svagt genomslag

Genomslaget för lagen (2010:566) om vidareutnyttjande av handlingar från den offentliga förvaltningen (PSI-lagen) är relativt begränsat. Stats­kon­to­rets analys visar att hälften av kommunerna och landstingen samt var tredje myndighet saknar kunskap om lagen och vad den innebär. Ana­lysen visar också att endast en knapp femtedel av myndigheterna, kommunerna och landstingen har publicerat en så kallad PSI-förteckning, vilket de är skyl­diga att göra enligt PSI-lagen.

Statskontorets resultat visar att de allra flesta myndigheter, kommuner och landsting inte begär någon avgift när de elektroniskt tillhandahåller hand­lingar. Bland de aktörer som begär en avgift är det dock relativt få som utgår från PSI-lagens princip om marginalkostnad när de beräknar avgif­ten. Ungefär var fjärde myndighet, kommun och landsting uppger även att de är osäkra på hur de ska tolka regelverket för att ta ut avgifter.

Långt kvar innan förvaltningen lever upp till regeringens ambition för möjligheter till vidareutnyttjande

Regeringens ambition är att det ska vara så enkelt som möjligt för så många som möjligt att tillgodogöra sig värdet av den information som den offent­liga förvaltningen förvarar.

Statskontorets analys visar att de flesta myndigheter, kommuner och lands­­ting endast publicerar en mindre del av sin offentliga, digitala infor­ma­tion på sin webbplats. Det är också få som använder den rekom­men­derade stan­darden för metadata eller som gör sina data sökbara på den nationella data­portalen. Engagemanget för arbetet är dessutom lågt. Unge­fär 40 procent av myndigheterna och 60 procent av kommunerna och landstingen har inte genomfört någon särskild åtgärd för att göra sina information mer tillgäng­lig för vidareutnyttjande.

Stor variation mellan olika aktörer

Statskontorets analys visar att det finns stora variationer mellan olika myndigheter, kommuner och landsting. Vissa har kommit lång i arbe­tet med att tillgängliggöra information för vidareutnyttjande, medan andra inte ens har planer på att börja.

Små myndigheter och kommuner har generellt både lägre kännedom om PSI-lagen och svårare att komma igång med arbetet. De som har kom­mit längst uppfattar ofta att det ingår i deras kärnuppdrag att tillgäng­lig­göra sin information.

Ingen större utveckling de senaste åren

Kännedomen om PSI-lagen och arbetet med att tillgängliggöra informa­tion för vidareutnyttjande har inte förbättrats nämnvärt sedan Statskontoret gjor­de motsvarande mätning 2015. På en övergripande nivå tyder vår analys på att arbetet tvärtom har saktat in något.

Den utveckling som ändå sker verkar främst drivas på av aktörer som redan sedan tidigare ligger i framkant. Gapet mellan de olika myndig­heterna, kom­munerna och landstingen har därför sannolikt ökat.

Flera orsaker till långsam utveckling

Det är framför allt tre typer av hinder som försvårar arbetet med att till­gängliggöra information enligt de offentliga aktörerna: resursbrist, att de saknar verksamhetssystem som enkelt gör det möjligt att tillgängliggöra informationen och svårigheter att identifiera relevant information. Ytter­ligare ett hinder för utvecklingen är att endast få myndigheter, kommuner och landsting ser arbe­tet med att främja vidareutnyttjande som en del av sitt uppdrag. Därför prioriterar de ofta ned arbetet till förmån för det som aktörerna uppfattar som sin kärnverksamhet.

Uppdragen till Riksarkivet och Ekonomistyrningsverket har ännu inte bidragit till myndigheternas arbete

För att driva på arbetet med att tillgängliggöra information för vidare­utnytt­jande har regeringen gett uppdrag till Riksarkivet och Ekonomi­styrnings­verket (ESV). Statskontoret bedömer att dessa åtgärder än så länge inte i någon större utsträckning har bidragit till att utveckla myn­dig­heternas arbete.

Riksarkivets uppdrag är att främja och stödja myndigheternas arbete med att tillgängliggöra information för vidareutnyttjande. Riksarkivet arbetar aktivt med uppdraget, men befinner sig fortfarande i en inledande fas av genomförandet.

ESV fick i uppdrag att utreda eventuella motsättningar mellan avgiftsför­ordningen och PSI-lagen. ESV har lämnat förslag på hur regelverket kan bli tydligare. Regeringen har inte genomfört förslagen. Statskontorets ana­lys visar att delar av den offentliga förvaltningen fortfarande är osäkra på hur de ska tolka regelverket.

Statskontorets bedömningar

Statskontorets analys visar att många aktörer i den offentliga förvaltningen inte når upp till PSI-lagens miniminivå för arbetet med att tillgängliggöra informa­tion. Vi bedömer att en bidragande orsak till detta är att styr­signalerna gällande de krav som finns i PSI-lagen har sam­man­blandats med de främjande insatser som syftar till att närma sig regeringens mer långt­gående mål inom området. Vi menar att detta är en del­för­klaring till att många aktörer i den offentliga förvaltningen inte upp­fattar de krav som fram­går av PSI-lagen. Dessa aktörer vore behjälpta av att det tydligare framgår vilka krav som de faktiskt är skyldiga att följa för att nå upp till den acceptabla miniminivån.

För att uppnå regeringens mer långtgående mål bedömer vi att det kan finnas skäl för en mer precis styrning gentemot de myndigheter som rege­ringen bedömer förvarar särskilt värdefull information för vidareut­nytt­jande. Detta eftersom vår analys visar att myndigheterna, kommunerna och landstingen själva inte har tillräckligt starka incitament för att driva på utvecklingen i den takt som regeringen önskar.

2018:1
Fler uppgifter för Regelrådet. Bör rådet arbeta mer med EU-lagstiftning och digitalisering?

Regelrådet har i uppgift att granska de konsekvensutredningar som görs i samband med utredningar, lagstiftning och annan regelgivning. På uppdrag av regeringen har Statskontoret utrett om Regelrådet bör få en utökad roll vid införlivandet av EU-lagstiftning i svensk rätt. I uppdraget har också ingått att utreda om Regelrådet i sitt arbete bör beakta om nya och ändrade regler är utformade med hänsyn tagen till den digitala utvecklingen.

Sammanfattning av Fler uppgifter för Regelrådet. Bör rådet arbeta mer med EU-lagstiftning och digitalisering?

Regelrådet har i uppgift att granska de konsekvensutredningar som görs i samband med utredningar, lagstiftning och annan regelgivning. I granskningarna undersöker Regelrådet om utredningarna lever upp till de krav som ställs på att konsekvenserna för näringslivet ska vara tillräckligt beskrivna. 

Statskontoret har på uppdrag av regeringen utrett förutsättningarna för att ge Regelrådet utökade uppgifter. I uppdraget har det ingått att ta ställning till om Regelrådet bör få en utökad roll vid införlivandet av EU-lagstiftning och om de bör arbeta med tidigare införlivad EU-lagstiftning. Statskontoret ska även undersöka om rådet bör beakta om nya och ändrade regler är utformade med hänsyn till den digitala utvecklingen i sina granskningar. Om vi föreslår att Regelrådet ska få nya uppgifter ska vi också ta ställning till om rådet bör omorganiseras. 

Statskontoret föreslår att Regelrådets arbete med EU-kommissionens konsekvensanalyser utvecklas. Regelrådet bör också beakta digitaliseringsfrågor i sina granskningar. Statskontoret anser dock att det saknas förutsättningar för att ge Regelrådet utökade uppgifter vid införlivandet av EU-lagstiftning, utöver granskningen av konsekvensanalyser. Förutsättningar saknas också för att ge rådet i uppgift att arbeta med tidigare införlivad EU-lagstiftning. 

De förändringar som Statskontoret föreslår föranleder inte att Regelrådet behöver omorganiseras. 

Regelrådets granskningsverksamhet kan utvecklas

Statskontoret bedömer att Regelrådets arbete med att granska konsekvensanalyser kan utvecklas på två sätt. Rådet kan dels göra fler granskningar av EU-kommissionens konsekvensanalyser, dels även ha ett digitaliseringsperspektiv i granskningarna av svenska konsekvensutredningar. 

För närvarande granskar Regelrådet konsekvensanalyser från EU-kommissionen när Regeringskansliet begär det. Det innebär att endast en handfull sådana granskningar görs per år. Statskontoret bedömer att dessa granskningar kan utvecklas till att bli betydelsefulla beståndsdelar i den process som föregår implementeringen av lagförslag med EU-bakgrund. Det förutsätter att Regelrådet får möjlighet att granska alla sådana konsekvensanalyser och att rådet tillsammans med mottagarna utvecklar granskningarnas metodik. Statskontoret föreslår därför att det blir obligatoriskt för Regeringskansliet att skicka EU-kommissionens konsekvensanalyser på remiss till Regelrådet. 

Statskontorets utredning visar att digitaliseringens möjligheter för närvarande har en relativt undanskymd roll i Regelrådets granskningar, trots att digitaliseringsfrågan är av stor vikt både för regelförenklingsarbetet och för samhället i stort. Statskontoret bedömer att digitaliseringsaspekter bör ingå i konsekvensutredningarna och därmed också i Regelrådets granskningar. Statskontoret föreslår ett tillägg med den innebörden i förordningen som styr konsekvensutredningar. Regelrådet och Tillväxtverket bör gemensamt utveckla vilka aspekter av digitalisering som bör ingå i konsekvensutredningarna. 

Regelrådet bör inte få ett nytt uppdrag utöver att granska konsekvensutredningar

Statskontoret har jämfört Regelrådets uppdrag med hur det danska Implementeringsrådet arbetar. Tillsammans med annat utredningsmaterial visar jämförelsen att det saknas några viktiga förutsättningar för att ge Regelrådet ett uppdrag vid införlivandet av EU-lagstiftning, utöver granskningen av konsekvensanalyser. Framför allt bedömer Statskontoret att det inte på ett tillräckligt enkelt sätt går att göra de förändringar utanför Regelrådet som skulle behövas. I den nuvarande svenska beredningsprocessen för lagförslag finns det inget delmoment där en rådgivning av det slag som Implementeringsrådet utför skulle ha avsedd effekt. Det existerar heller inte någon process för att utvärdera existerande lagstiftning där initiativ från Regelrådet skulle kunna tas om hand på ett effektivt sätt. Jämförelsen med Danmark visar också vikten av att regelförenklingsförslag kan dömas av mot andra prioriteringar. I Danmark sker detta i en kommitté av ministrar, men det är inte självklart att en sådan lösning skulle fungera i Sverige. 

Statskontoret bedömer inte att Regelrådet behöver organiseras om som en följd av förslagen för att utveckla granskningen. Däremot är det viktigt att Regelrådet har förutsebara resurser till sitt förfogande. Denna fråga bör tas upp mellan Regeringskansliet och Tillväxtverket.

2017:112
Kostnader för små myndigheter

Statskontoret har undersökt hur små myndigheters kostnader förhåller sig till större myndigheter. I promemorian analyserar vi olika typer av kostnader per årsarbetskraft mellan myndigheter av olika storlekar. Med små myndigheter menar vi i detta fall myndigheter med upp till 30 årsarbetskrafter. Studien bygger på befintliga uppgifter som avser 2016.

Sammanfattning av Kostnader för små myndigheter

Statskontoret har undersökt hur små myndigheters kostnader förhåller sig till större myndigheters kostnader. Promemorian är avsedd att kunna användas som ett referensunderlag i andra studier som Statskontoret genomför. Sammantaget indikerar resultaten att små myndigheter i genomsnitt har högre kostnader per årsarbetskraft än större myndigheter. Med små myndigheter menar vi i detta fall myndigheter med upp till 30 årsarbetskrafter.

Inget tydligt samband mellan myndigheternas totala verksamhetskostnader och storlek

Det finns inte något entydigt samband mellan myndigheternas totala verksamhetskostnader per årsarbetskraft och storlek. Medianvärdet för verksamhetskostnader i gruppen små myndigheter är förvisso högre än för större myndigheter, men samtidigt finns det en stor variation inom olika storleksgrupper. Bland myndigheterna med de allra högsta totala verksamhetskostnaderna finns det en blandning av små och stora myndigheter inom olika verksamhetsområden.

Små myndigheter har högre kostnader för personal, lokaler och administration

Det relativt starkaste sambandet som vi funnit mellan myndigheternas storlek och olika typer av kostnader är för personalkostnader. För de flesta myndigheter utgör personalkostnader den största delen av verksamhetskostnaderna. Korrelationen är svagt negativ, vilket betyder att ju större en myndighet är, desto lägre tenderar dess personalkostnader per årsarbetskraft att vara. Såväl medianen som medelvärdet för personalkostnader är högre för små myndigheter än för större och minskar med myndigheternas storlek.

Våra analyser indikerar även att det finns svaga negativa samband mellan myndigheternas storlek och hur höga hyreskostnaderna respektive de administrativa kostnaderna är.

Små myndigheter har en högre andel chefer och många finns i Stockholm

Små myndigheter har en högre andel anställda med ledningskompetens jämfört med större myndigheter. Nästan hälften av de små myndigheterna med upp till 30 årsarbetskrafter har tre eller fler chefer med personalansvar.

Nästan samtliga små myndigheter med upp till 30 årsarbetskrafter är lokaliserade i Stockholms län, där både löne- och hyresnivåerna generellt är högre än i andra delar av landet. Myndigheter som inte har några lokaler i Stockholms län har i genomsnitt lägre personal- och lokalkostnader.

Andelen anställda med ledningskompetens och myndigheternas lokalisering förklarar delvis varför de små myndigheterna i genomsnitt har högre personalkostnader än större myndigheter.

Värdegrund
Den statliga värdegrunden – professionella värderingar för en god förvaltningskultur

I vårt arbete med att främja och samordna arbetet för en god förvaltningskultur i staten har vi tagit fram en skrift som beskriver vilka professionella värde­ringar som ska prägla alla statsanställda – den statliga värdegrunden.

2017:111
Ett stärkt arbete mot korruption och andra oegentligheter i statsförvaltningen

Inom ramen för arbetet med en god förvaltningskultur har Statskontoret fått i uppdrag att särskilt verka för att utveckla och intensifiera arbetet med att upptäcka och förebygga korruption och andra oegentligheter i staten. I enlighet med uppdraget har detta skett genom två olika aktiviteter.

2017:23
Migrationsverksamheten vid utlandsmyndigheterna. En analys av vad det skulle kosta om Migrationsverket tar över ansvaret

Statskontoret har kartlagt och analyserat kostnaderna för utlandsmyndigheternas migrationsverksamhet.

Sammanfattning av Migrationsverksamheten vid utlandsmyndigheterna. En analys av vad det skulle kosta om Migrationsverket tar över ansvaret

Statskontoret har på uppdrag av regeringen kartlagt och analyserat kostnader­na för den migrationsverksamhet som bedrivs vid utlandsmyndigheterna. Bak­grunden till uppdraget är att Ansvarsutredningen har föreslagit att Migra­tionsverket ska ta över Utrikesdepartementets (UD) ansvar för att styra och finansiera denna verksamhet.[1] Statskontoret har därför även haft i uppdrag att bedöma både hur kostnadseffektiv den nuvarande verksamheten under UD är och hur kostnadseffektiv verksamheten skulle vara under Migrationsverket.

Regeringen bör ge Migrationsverket huvudansvaret för migrationsverksamheten vid utlandsmyndigheterna

Statskontorets övergripande slutsats är att migrationsverksamheten vid ut­lands­­myn­digheterna kan bedrivas mer kostnadseffektivt om Migrationsverket tar över finan­sie­ringsansvaret och får ett tydligare mandat att styra verk­sam­heten. På kort sikt skulle kostnadseffektiviteten öka genom att Migrationsverket på ett lättare sätt än UD kan genomföra kvalitetshöjande insatser. På lite längre sikt kan kostnaderna minska genom att verksamheten koncentreras till färre utlandsmyndigheter och till viss del flyttas till Sverige. Statskontoret bedömer att Migrationsverket har bättre förutsättningar än UD att driva ett sådant förändringsarbete.

Statskontoret föreslår därför att regeringen

  • ger Migrationsverket huvudansvaret för migrationsverksamheten vid utlands­myndigheterna i enlighet med Ansvarsutredningens förslag
  • anger att målet med Migrationsverkets huvudansvar för verksamheten är att verk­samheten ska effektiviseras
  • ger Migrationsverket i uppdrag att redovisa en plan för sitt kommande utvecklingsarbete
  • ger Migrationsverket i uppdrag att årligen redovisa hur utvecklingsarbetet har bedrivits och vilka effekter detta har fått för verksamhetens kostnader och kva­litet.

Reglera samverkan och kostnadsdelning i en förvaltningsöverenskommelse

Migrationsarbetet på utlandsmyndigheterna sysselsätter cirka 200 årsarbetskrafter per år, uppdelat på ett 60-tal utlandsmyndigheter. Huvuddelen av arbetet utförs av utlandsmyndigheternas lokalanställda personal. Statskontoret räknar med att Migra­tions­verket kommer att ha ungefär 40 utsända medarbetare på ett 20-tal utlands­myndigheter om förslaget genomförs. Övriga personalresurser ska Migrationsverket köpa av UD. Dessa personalresurser kommer i många fall gälla tjänster som inte fyller en heltidstjänst för Migrationsverket vid utlandsmyndigheten. Utlandsmyndig­hetens chef kommer även fortsättningsvis att vara ytterst ansvarig för den verk­samhet som bedrivs på myndigheten. Migrationsverket och UD kommer således även i fortsättningen att behöva samarbeta med varandra för att verksamheten ska kunna bedrivas på ett kostnadseffektivt sätt.

Statskontoret föreslår därför

  • att UD och Migrationsverket ska teckna en förvaltningsöverenskommelse som reglerar hur de ska samverka om verksamhets- och finansieringsfrågor.

För att undvika missförstånd och andra hinder för verksamheten bedömer Statskon­to­ret att det är särskilt viktigt att det framgår i förvaltningsöverenskommelsen

  • vilka principer Migrationsverket ska tillämpa för att besluta om finansiering och bemanning på utlandsmyndigheterna
  • vilka kriterier Migrationsverket ska tillämpa för att avgöra om en utlands­myndighet ska få extra resurser för att hantera migrationsfrågor
  • att utlandsmyndigheterna ska ställa utsänd personal till förfogande när Migra­tionsverket minskar sin bemanning.

Migrationsverket bör ansvara för att finansiera personalkostnader och administrativa kostnader

Statskontoret uppskattar att migrationsverksamheten vid utlandsmyndigheterna kos­ta­de knappt 265 miljoner kronor 2016. Av dessa kostnader var 124 miljoner kronor personalkostnader för migrationsarbete. Kostnaderna för lokaler och drift var 102 miljoner kronor, och kostnaderna för gemensamt verksamhetsstöd var 39 miljoner kronor. Ansvarsutredningens förslag innebär att Migrationsverket ska få huvud­ansvaret för att finansiera verksamheten.

Statskontoret föreslår därför att:

  • Migrationsverket ska ta över ansvaret för att finansiera
    • personalkostnaderna för att utföra migrationsarbetet vid utlandsmyndig­heterna
    • en proportionerlig del av utlandsmyndigheternas personalkostnader för gemen­­samt verksamhetsstöd
    • it-kostnader enligt nuvarande kostnadsfördelningsmodell.
  • UD även fortsättningsvis ska finansiera de lokal- och driftskostnader som krävs för att bedriva migrationsverksamhet på utlandsmyndigheterna.
  • Regeringen för över medel som motsvarar Migrationsverkets utökade finansie­rings­ansvar från utgiftsområde 1 Rikets styrelse, anslag 4:1 Regeringskansliet m.m. till utgiftsområde 8 Migration, anslag 1:1 Migrationsverket.

[1] SOU 2017:14. Migrationsärenden vid utlandsmyndigheterna.

2017:22
Riksteatern – en turnerande nationalscen som bygger på ideellt engagemang. En analys enligt myndighetsanalysmodellen

Statskontoret har på regeringens uppdrag gjort en analys av Riksteatern. Vi bedömer att Riksteatern i allt väsentligt fullgör sitt uppdrag om att producera, arrangera och främja scenkonst. Riksteatern har ett brett uppdrag och genomför insatser inom alla de områden som finns i regeringens riktlinjer. Vi bedömer också att Riksteatern har tagit tag i många frågor som är av strategisk vikt för verksamheten på längre sikt.

Sammanfattning av Riksteatern – en turnerande nationalscen som bygger på ideellt engagemang. En analys enligt myndighetsanalysmodellen

Statskontoret har på regeringens uppdrag gjort en analys av Riksteatern. Riksteatern ska producera, arrangera och främja scenkonst och vara en turnerande nationalscen för alla. Riksteatern är en ideell förening med nationell, regional och lokal verk­samhet över hela landet, som bedrivs både med hjälp av ideella krafter och anställd personal. Riksteaterns uppgifter formuleras både i kongressens mål och i regeringens riktlinjer. Verksamheten finansieras till största del av statsbidrag. Karaktären på Riks­teaterns uppdrag gör att de har många och breda målgrupper och behöver samverka med många aktörer.

Riksteatern fullgör i allt väsentligt sitt uppdrag

Statskontoret bedömer att Riksteatern i allt väsentligt fullgör sitt uppdrag om att pro­du­cera, arrangera och främja scenkonst. Riksteatern har ett brett uppdrag och genom­för insatser inom alla de områden som finns i regeringens riktlinjer. Vi bedömer också att Riksteatern har tagit tag i många frågor som är av strategisk vikt för verksamheten på längre sikt. Ett exempel är att den interna styrningen har förbättrats, vilket har skapat förutsättningar för en tydligare ansvarsfördelning och effektivare styrning.

Vår samlade bild från intervjuer och enkäter är att Riksteatern bedöms vara en viktig aktör för såväl scenkonsten som ett levande kulturliv i hela landet och att Riks­tea­terns produktioner anses hålla hög kvalitet. Dessutom framhålls Riksteaterns unika uppdrag att producera angelägen och kvalitativ scenkonst som kommer ut i hela landet och även deras möjligheter att genomföra produktioner som mindre teatrar inte har resurser till. Även Riksteaterns kompetens som expertstöd för andra inom scenkonstområdet lyfts fram i positiva ordalag.

Samtidigt är det svårt att bedöma resultaten och måluppfyllelsen. Det beror delvis på uppdragets karaktär men också på brister i Riksteaterns resultatredovisning.

Fortsättningsvis i sammanfattningen fokuserar vi på de områden där vi bedömer att Riksteatern har möjlighet att ytterligare stärka sin verksamhet för att möta framtida utmaningar.

Riksteatern behöver satsa på arrangörsutveckling för att attrahera ny publik och fler medlemmar

Riksteaterns största utmaning är enligt vår bedömning att attrahera nya, yngre och aktiva medlemmar och ny publik. Det måste finnas medlemmar som arbetar med arran­gemangen ute i riksteaterföreningarna annars faller verksamheten. Riksteatern har svårt med återväxten bland medlemmarna, en utmaning som de delar med resten av civilsamhället. Efter att ha fokuserat på scenkonstproduktionen och den interna styrningen under några år är det nu angeläget att Riksteatern flyttar fokus till att stötta riksteaterföreningarna i deras arbete med att värva nya medlemmar. Riksteaterns behöver också stärka föreningarnas arrangörskap i syfte att nå en bredare publik.

Statskontoret rekommenderar därför Riksteatern att bland annat effektivisera arbetet med arrangörsutveckling. Detta genom att exempelvis gruppera föreningarna utifrån grad av aktivitet och ta fram relevanta stödinsatser utifrån gruppernas respektive behov.

Koncentrera Tyst Teaters verksamhet till vissa orter

Riksteaterns breda uppdrag kräver att ledningen gör tydliga prioriteringar i verksam­heten. På senare år har Riksteaterns ledning också gjort vissa förändringar för att kunna fokusera på huvuduppdraget. Ytterligare en förändring som Statskontoret anser att Riksteatern borde överväga är att geografiskt begränsa Tyst Teaters verk­sam­het till ett antal orter, eftersom Tyst Teaters målgrupper är koncentrerade till vissa orter. Syftet är att effektivisera Riksteaterns insatser och därmed också höja kvali­teten på arrangemangen.

De regionala föreningarnas roll bör förtydligas

I och med kultursamverkansmodellen har den regionala nivåns betydelse för kultu­ren stärkts. Under vår utredning har det framkommit att de regionala föreningarnas roll är otydlig, både när det gäller syfte och verksamhet. Rollen behöver därför tyd­lig­göras både internt och externt. Riksteatern bör därför analysera vilka insatser som den nationella och regionala verksamheten kan göra för att göra de regionala före­ningarnas roll tydligare.

Färre mål gör styrningen tydligare

Ett grundproblem är att regeringens riktlinjer tillsammans med kongressens mål leder till att styrelsen måste förhålla sig till många mål. Vi bedömer att det är bra att styrelsen för samman kongressens mål och regeringens riktlinjer i ett styrdokument att utgå ifrån. I det pågående arbetet med att ta fram den kommande
verksam­hets­planen har Riksteaterns ledning som ambition att antalet resultatmål ska minska. Med tanke på mängden mål ser Statskontoret det som extra viktigt att Riksteatern fortsätter arbetet med att minska antalet interna mål för den nationella verksamheten.

Omorganisationen har inneburit förbättringar men är inte klar

Riksteatern har sedan 2015 organiserat om den nationella verksamheten och arbetat med att förbättra den interna styrningen. Vi bedömer att Riksteatern har skapat en struk­tur för verksamhetsplanering som ger förutsättningar för en tydligare ansvars­för­delning och effektivare styrning.

Även om personalen och ledningen till övervägande del är nöjda med den nya orga­ni­sationen har den ännu inte funnit sin form fullt ut. Statskontoret rekommenderar därför Riksteatern att fortsätta arbetet med att införa den interna styrningsprocessen och organisationen.

Arbetsmiljöarbetet har stärkts men behöver fortsatt fokus

Med den nya ledningen och organisationen har samarbetsklimatet inom den natio­nella verksamheten förbättrats väsentligt. Under de senaste åren har dessutom personalavdelningen arbetat för att stärka arbetet med personalen och arbetsmiljön. Personalavdelningen har också genomfört insatser för ökad mångfald och hantering av kränkande särbehandling, trakasserier och diskriminering.

Men det ställs extra höga krav på Riksteatern som arbetsgivare, eftersom delar av Riks­teaterns personal befinner sig på turné. Dessutom är många av de turnerande medarbetarna tillfälligt anställda och enligt Riksteatern därmed angelägna om goda vitsord. Uppropen under rubrikerna #tystnadtagning och #metoo vittnar om ett gene­rellt behov av en kulturförändring i scenskonstbranschen. Riksteaterns ledning har visat stor vilja att arbeta med dessa frågor, vilket är mycket positivt. Men de har ett stort arbete framför sig. Detsamma gäller området jämlikhet och mångfald.

Utöka samverkan med Folkets Hus och Parker och länsteatrarna

I princip hela Riksteaterns verksamhet bygger på samverkan med olika aktörer och samverkan på olika nivåer. Utifrån Riksteaterns egna undersökningar och våra inter­vjuer verkar den samverkan som finns fungera bra.

Vi bedömer att Riksteaterns samverkan med Folkets Hus och Parker borde utvecklas eftersom Folkets Hus och Parker har längre erfarenhet av digitalisering. Vi anser att organisationerna även borde samverka mer utifrån sina gemensamma erfarenheter av arrangörsutveckling för att stärka arrangörsledet. Riksteatern bör också om möj­ligt i högre utsträckning möta länsteatrarnas behov av Riksteaterns expertkompetens.

Förbättra uppföljning och redovisning

Det finns en medvetenhet hos Riksteatern om att de behöver förbättra sitt arbete med att följa upp och redovisa verksamheten. Riksteatern behöver förbättra sin resultat­redo­visning på flera punkter, exempelvis när det gäller vilka kostnader som hör till olika delar av verksamheten och när det gäller att utveckla analysen av resultatet. Riksteatern bör även ta fram könsuppdelad statistik inom personalområdet, mot bak­grund av Riksteaterns uttalat höga ambitioner inom jämlikhetsområdet. Riks­tea­tern skulle också kunna förbättra sin uppföljning av publiken genom att öka använd­ningen av det digitala biljettförsäljningssystemet.

Riksteatern bör därför se över lämpligt incitament för att få fler riksteaterföreningar att ansluta sig till biljettförsäljningssystemet 

Den statliga representationen i styrelsen är ändamålsenlig

Statskontoret har inte funnit några skäl till att föreslå några förändringar när det gäller den statliga representationen i styrelsen. Vi anser att den är ändamålsenlig i sin nuvarande utformning.

Fler nya uppdrag riskerar att påverka grunduppdraget negativt

Under de senaste tre åren har Riksteatern fått tre nya uppdrag. Riksteatern har sam­tidigt arbetat med att utveckla verksamheten bland annat genom en omorganisation av den nationella verksamheten och genom att införa en ny struktur för
verksam­hetsplaneringen.

Vi bedömer att Riksteatern inte kan ta sig an fler uppdrag på kort sikt med nuvarande ekonomiska ramar, utan att det riskerar att påverka kvaliteten i verksamheten. Rege­ringen kan underlätta för Riksteatern genom att noga överväga om och prioritera bland de uppdrag man planerar ge Riksteatern framöver.

Minskningen i antalet samproduktioner är inte i linje med regeringens riktlinjer

Under de senaste fem åren har antalet samproduktioner minskat med knappt 20 pro­cent. Minskningen i antalet samproduktioner är inte alarmerande, men samtidigt är regeringen tydlig i sina riktlinjer om att Riksteatern i möjligaste mån ska pro­du­cera sina föreställningar i samverkan med andra. Om regeringen fortfarande har sam­ma mål i kommande riktlinjer för statsbidraget bör regeringen även lyfta fram detta i sin dialog med Riksteatern. 

Ställ krav på tydligare resultatredovisning

Statskontoret har haft svårt att analysera Riksteaterns resultat och måluppfyllelse utifrån de resultatredovisningar som Riksteatern har lämnat till regeringen. Vi rekom­menderar därför regeringen att ställa krav på en tydligare resultatredovisning på ett antal punkter.

Följ den ekonomiska utvecklingen

Det finns anledning för regeringen att närmare följa Riksteaterns ekonomi framöver, mot bakgrund av att Riksteatern efter 2019 inte kommer att ha fonderade medel i samma utsträckning som de har haft under senare år och de ännu okända ekonomiska konsekvenserna av en eventuell försäljning av fastigheten Södra Teatern. Statskon­to­ret rekommenderar därför regeringen att inför 2019 begära att Riksteatern redo­visar en långsiktig plan för sin ekonomiska situation.

Följ arbetet med att ta fram jämlikhetsdata

Det är mycket positivt att Riksteatern initierat ett projekt tillsammans med Myndig­heten för kulturanalys för att utveckla arbetet med att följa upp och analysera publi­ken ur ett jämlikhetsperspektiv. Regeringen bör i sin dialog med Riksteatern och Myndigheten för kulturanalys löpande följa utvecklingen av detta arbete. Riksteatern har också tagit initiativ till ett nätverk för kulturinstitutioner där deltagarna kan dela erfarenheter av uppföljning.

2017:24
Från offentligt till privat. En kartläggning av överlåtelser av kommunalt driven verksamhet

Statskontoret har kartlagt överlåtelser av kommunalt driven verksamhet under tidsperioden 2007-2016. Statskontoret har bland annat kartlagt vad överlåtelsen omfattat, överlåtelsebeloppen och vem som övertagit verksamheten.

Sammanfattning av Från offentligt till privat. En kartläggning av överlåtelser av kommunalt driven verksamhet

Statskontoret har kartlagt de överlåtelser som genomförts av kommunalt driven verksamhet i kommuner och landsting under tidsperioden 2007–2016. Kartläggningen har omfattat verksamheter inom skolväsendet, socialtjänsten samt hälso- och sjukvården.

Statskontoret har identifierat 46 överlåtelser i 10 kommuner samt 17 över­låtel­ser i 2 landsting. Varje överlåtelse gäller en eller flera enheter, exem­pel­vis förskolor eller vårdcentraler. Utöver detta har 4 kommuner och 2 landsting angivit att de överlåtit kommunalt driven verksamhet. Men de har inte kom­mit in med närmare uppgifter om den verksamhet som har överlåtits och vi har därför inte kunnat kontrollera att uppgifterna stämmer.

En stor andel av överlåtelserna i kommunerna har genomförts i Stockholms län och gäller för- och grundskolor eller hemtjänst. 39 av de 46 överlåtelserna i kommunerna genomfördes eller beslutades 2007 eller 2008. Då var det van­ligt att tidigare anställda tog över verksamheterna, så kallade avknoppningar. De överlåtelser som identifierats i landstingen har genomförts i Stockholm och Uppsala län och gäller främst vårdcentraler. 14 av 17 överlåtelser i landstingen har genomförts 2010 eller tidigare. En del av dessa verksamheter har övertagits av personal som tidigare varit anställd vid landstingen.

Några kommuner har överlåtit byskolor, det vill säga för- och grundskolor i mindre samhällen. Det handlar om verksamheter som kommunerna aviserat att de ska lägga ned, men som i stället överlåtits till föräldrakooperativ, lokala föreningar eller liknande. Några av dessa överlåtelser har skett utan betalning till kommunerna.

De flesta överlåtelser har omfattat lokaler och inventarier och även medfört personalövergångar som reglerats i överlåtelseavtalen. Vanligtvis har även elever, patienter eller brukare följt med vid överlåtelserna enligt de listningar som gällde före överlåtelserna.

Vid de överlåtelser som genomfördes 2007 och 2008 låg ofta endast inven­ta­rier till grund för värderingen av de överlåtna verksamheterna. Över­låtel­se­beloppen har i dessa fall oftast inte överstigit en miljon kronor. Vid de över­låtelser som genomförts vid senare tidpunkter har hela verksamheterna värde­rats i större utsträckning och då även inkluderat immateriella värden. Över­låtelsebeloppen för de senare genomförda överlåtelserna är generellt sett högre än för de som genomfördes i början av tidsperioden.

Det finns även indikationer på att verksamheter som tidigare bedrevs i kom­munal regi i dag bedrivs i enskild regi utan att det genomförts en formell överlåtelse av verksamheterna. Detta handlar om situationer där kommuner och landsting lagt ned en kommunalt driven verksamhet och enskilda utförare och huvudmän i ett senare skede tagit över lokaler och inventarier för att bedriva en likartad verksamhet.

2017:21
Utvärdering av statsbidrag för lärarlönelyftet. Delrapport 1

Lärarlönelyftet är regeringens satsning på höjda löner till särskilt kvalificerade lärare och vissa andra personalkategorier. Statskontoret har haft i uppdrag att utvärdera hur statsbidraget har implementerats, fungerat och nyttjats av skolhuvudmännen. Detta är den första av tre redovisningar av uppdraget.

Sammanfattning av Utvärdering av statsbidrag för lärarlönelyftet. Delrapport 1

Regeringen har gett Statskontoret i uppdrag att följa upp, analysera och utvärdera statsbidraget för höjda löner till lärare och vissa andra per­sonal­kategorier som infördes den 1 juli 2016. Det här är den första av tre redo­visningar av uppdraget.

I den här delrapporten har vi undersökt i vilken utsträckning skolhuvud­männen deltagit i satsningen, hur de har fördelat statsbidraget och hur huvud­­männen prioriterat mellan kriterierna i förordningen som styr sats­ningen. Vi har också undersökt i vilken utsträckning ersättningen till huvud­männen täcker deras kostnader för att delta i lärarlönelyftet. Vi har även analyserat vilka resultat som huvudmän och rektorer uppfattar att sats­ningen lett till, ett år efter att den införts.

Ett högt deltagande i satsningen

Omkring 90 procent av huvudmännen har valt att delta i lärarlönelyftet. De allra flesta huvudmännen använder också över 90 procent av det bidrag som de har fått beviljat. Detta innebär att en viktig grundförutsättning för att nå målet med satsningen, att stimulera skolhuvudmännen att ge särskilt kvali­ficerade lärare högre lön ska kunna uppnås.

Vår analys visar att det främst är små och enskilda huvudmän som har valt att inte delta i lärarlönelyftet.

Fördelning till de skickligaste lärarna

Både huvudmän och rektorer har valt att premiera de skickligaste lärarna när de har fördelat lärarlönelyftet.

Rektorerna har utgått från kriterierna i statsbidragsförordningen som styr lärarlönelyftet när de har bedömt vilka lärare som ska få del av satsningen. Drygt en fjärdedel av huvudmännen och knappt hälften av rektorerna upp­ger att de har prioriterat mellan kriterierna. Det kriterium som flest har prioriterat är det som handlar om att läraren ska ha tagit särskilt ansvar för att utveckla undervisningen genom kollegialt lärande baserat på veten­skaplig grund.

Statsbidraget har i något högre grad fördelats till kvinnor jämfört med till män. I övrigt speglar fördelningen av satsningen lärarkåren relativt väl, till exempel när det gäller fördelningen mellan de som arbetar i grundskolan respektive gymnasieskolan.

Sällsynt med fördelning efter elevernas behov

Förordningen som reglerar lärarlönelyftet säger att lärarlönelyftet ska för­delas till de mest kvalificerade lärarna, men att huvudmännen också ska ta hänsyn till elevers behov och förutsättningar. Statskontorets utredning visar att endast 6 procent av huvudmännen uppger att de har tagit hänsyn till elevers behov och förutsättningar när de fördelat lärarlönelyftet.

Rektorerna har till viss del kompenserat för detta i sin fördelning på skol­enhetsnivå. Ungefär 10 procent av rektorerna uppger att de har prioriterat lärare som har hand om elever med särskilda behov.

På sikt kommer statsbidraget inte att täcka huvudmännens kostnader

Statskontorets analys visar att statsbidraget på kort sikt täcker största delen av de ökade kostnader som huvudmännen får till följd av lärarlönelyftet. Kostnaderna för huvudmännen ökar efterhand främst till följd av att en större grupp lärare kommer över brytpunkten för tjänstepension. Detta är kostnader som inte täcks av statsbidraget. Huvudmännen uppger också att de administrativa kostnaderna ökar som följd av lärarlönelyftet. Storleken på dessa har Statskontoret inte undersökt.

Statskontoret beräknar att huvudmännen 2018 behöva skjuta till resurser motsvarande ungefär 4 procent av lärarlönelyftet. Det motsvarar 121 mil­jo­ner kronor. Från 2019 beräknar Statskontoret att den andel av kostna­der­na som inte finansieras av statsbidraget kommer att öka till 7,5 procent, vilket motsvarar 224 miljoner kronor årligen.

Lärarlönelyftet har vissa förutsättningar att bidra till målen med satsningen

Hur huvudmännen väljer att genomföra lärarlönelyftet får betydelse för i vilken utsträckning målen med satsningen kan komma att nås. Det finns goda förutsättningar för att höja lönenivån och attraktiviteten för lärar­yrket. Det finns däremot sämre förutsättningar att nå målen att fler lärare ska söka sig till skolor med större utmaningar samt att satsningen ska leda till förändrade arbetssätt.

Statskontorets analys av arbetet med att införa satsningen visar att lärar­lönelyftet har lett till högre genomsnittslöner för lärare. Den högre löne­nivån kan leda till att attraktiviteten i läraryrket på sikt kan öka. Under det första året anser huvudmän och rektorer att satsningen bidragit till att många lärare har fått högre lön än vad de annars skulle fått. Men de ser också att satsningen har bidragit till att lärare väljer att byta arbetsgivare på grund av att de är missnöjda med lönen.

Ungefär 40 procent av huvudmännen och mer än hälften av de offentliga huvudmännen har valt att införa satsningen som ett permanent lönepåslag. Det är positivt för att nå regeringens mål om att de utvalda lärarna ska få en långsiktig löneutveckling utöver sin ordinarie lönenivå.

Ett mål med satsningen är att fler erfarna lärare ska söka sig till skolor med större utmaningar. Men huvudmännen har inte fördelat någon större del av satsningen till dessa skolor. Därför bedömer Statskontoret att det saknas förutsättningar för att satsningen ska kunna få sådana effekter.

Statskontorets utredning visar också att lärarlönelyftet i mycket liten utsträckning har fått betydelse för verksamheten, exempelvis i form av förändringar i organisation eller arbetssätt. Därför bedömer vi att det finns ganska små förutsättningar för att lärarlönelyftet ska kunna bidra till att undervisningskvaliteten, kunskapsresultaten eller verksamheten i övrigt förbättras.

2017:20
Myndighetsanalys av Arvsfondsdelegationen

Statskontoret har analyserat Arvsfondsdelegationen enligt modellen för myndighetsanalyser. Arvsfondsdelegationen är en nämndmyndighet som fördelar medel ur Allmänna arvsfonden till nyskapande projekt som riktar sig till barn, ungdomar eller personer med funktionsnedsättning. Delegationen ska även ha en samlad strategi för utvärdering och uppföljning av den verksamhet som får medel samt informera allmänheten om arvsfondens ändamål och hur fondmedlen används.

Sammanfattning av Myndighetsanalys av Arvsfondsdelegationen

Statskontoret har på regeringens uppdrag genomfört en myndighetsanalys av Arvsfondsdelegationen. Arvsfondsdelegationen har till uppgift att fatta beslut om fördelning av medel till projekt från Allmänna arvsfonden. All­männa arvsfonden består av kvarlåtenskap för vilken det inte har funnits några arvingar.

Delegationen ska även ha en samlad strategi för utvärdering och uppfölj­ning av den verksamhet som får medel från Allmänna arvsfonden samt infor­mera allmänheten om arvsfondens ändamål och hur fondmedlen används. Arvsfondsdelegationen är en nämndmyndighet. Kammarkollegiet ansvarar för delegationens kanslistöd.

Myndigheten fullgör i allt väsentligt sitt uppdrag

Statskontoret bedömer att Arvsfondsdelegationen i allt väsentligt fullgör sitt uppdrag. Arvsfondsdelegationen delade förra året ut drygt 700 miljoner kro­nor. Statskontoret bedömer att delegationen väl utför uppgifterna att fatta beslut om fördelning av medel och att kvalitetsgranska underlagen till beslut.

Statskontoret bedömer också att delegationen fullgör sina två övriga upp­gifter om att informera allmänheten om verksamheten samt ha en strategi för uppföljning och utvärdering. Vi menar dock att inriktningen på dessa två uppgifter kan utvecklas för att bättre leva upp till såväl den egna verk­samhetens behov, som målgruppernas behov av kännedom och kunskap om Arvsfonden och vilka projekt som kan beviljas medel ur fonden.

Utvärderingarna har ett alltför snävt perspektiv

Strategin för utvärdering och uppföljning beslutades 2011. Statskontoret har noterat att alla projekt som får medel från Allmänna arvsfonden följs upp och många av dem utvärderas också. Däremot är det få av dem som har inter­vjuats som använder utvärderingsrapporterna och det finns en efter­frågan på mer kunskap om det samlade resultatet av Arvsfondens projekt. Statskontoret bedömer därför att utvärderingsverksamheten har ett alltför snävt perspektiv på vilka som bör vara målgrupper för utvärderingarna, vilket leder till att nyttan av utvärderingarna är begränsad.

Helhetsperspektiv saknas i informationsuppgiften

Informationsverksamheten är viktig för att stärka legitimiteten i Arvs­fonds­delegationens verksamhet och för att få in bra projektansökning­ar. Men kännedomen om Arvsfonden bland allmänheten och särskilt bland unga har sjunkit under senare år. Delegationens kommunikationsinsatser har utveck­lats med anledning av detta, men det saknas uppföljningar som kan visa om åtgärderna har haft effekt.

Kommunikationsverksamheten är organisatoriskt skild från det övriga kansli­stödet. Statskontoret bedömer att organiseringen försvårar ett hel­hets­perspektiv och en samordning av verksamheten. Delegationens informa­tions- och kommunikationsarbete framstår som svagt förankrat bland dem inom kanslistödet som har sakkunskap om medelsfördelningen och arvs­fonds­projekten. Resultaten från utvärderingarna av projekten utnyttjas ock­så endast i liten utsträckning av kommunikationsfunktionen. Statskontoret bedömer att detta sammantaget är en risk för effektiviteten i kommuni­ka­tions­arbetet och i förlängningen för resultatet av det.

Brist på tid för strategiska diskussioner

Statskontoret bedömer att det finns ett behov av att delegationen avsätter tid för diskussioner om vilken inriktning kommunikations- och utvärde­rings­uppgifterna ska ha. Likaså behöver delegationen besluta om inrikt­ningen för kanslistödet.

Delegationen sammanträder sex gånger om året och arbetsbördan är stor inför varje sammanträde. Samtliga ledamöter tar del av ett omfattande underlag för besluten om fördelning av medel, eftersom varje beslut fattas kollektivt. Det finns dock begränsad tid för diskussioner av de strategiska beslut som fattas.

Delegationen har infört en förändring som innebär att delegationen fattar fleråriga beslut om fördelning av medel. Statskontoret bedömer att det kan minska delegationens arbetsbörda, men effekterna av förändringen har ännu inte realiserats.

Svårt att fullt ut ansvara för styrning och ledning

Arvsfondsdelegationen ska med några få undantag uppfylla kraven i myn­dig­hetsförordningen. Statskontorets analys visar att delegationen i prakti­ken inte har förutsättningar att fullt ut ta ett sådant ansvar.

Delegationen har en allt större verksamhet att ansvara för, både sett till voly­men medel som ska fördelas och till dimensioneringen av kanslistöd­et. Arvsfondsdelegationens kanslistöd har vuxit under senare år för att klara av dels den ökande volymen, dels ökade krav på kontroll och rätts­säkerhet.

Inom kanslistödet har det på olika nivåer uttryckts önskemål om mer ledning och styrning. Den upplevda bristen på ledning och styrning har påverkat kanslistödets arbetsmiljö negativt. Statskontoret bedömer att detta inte har påverkat kvaliteten i handläggningen, men att det finns en risk för att problemen i arbetsmiljön i framtiden kan försämra kvaliteten i dele­ga­tio­nens beslutsunderlag.

Regeringen bör överväga om tjänstemän från Regeringskansliet ska ingå i delegationen

Enligt lag ska delegationens ordförande komma från Regeringskansliet. Trots att erfarenheterna hittills har varit goda rekommenderar Statskontoret att regeringen överväger om delegationen fortsatt ska ledas av en tjänste­man från Regeringskansliet. Statskontoret bedömer att denna ordning kan med­föra problem med bristande transparens i styrningen och försämra möj­lig­heterna till ett tydligt ansvars­utkrävande.

Alternativ 1: Ett särskilt beslutsorgan i Kammarkollegiet

Statskontoret bedömer att delegationen inte har förutsättningar att fullt ut ta ansvar för alla sina uppgifter. Statskontoret menar att en lösning på de prob­lem vi har funnit kan vara att omvandla Arvsfondsdelegationen till ett särskilt beslutsorgan inom Kammarkollegiet. Delegationens övriga upp­gif­ter, när det gäller information till allmänheten om Allmänna arvsfonden och fondens ändamål samt strategi för uppföljning och utvärdering, bör då Kammarkollegiet få ansvar för.

Det finns flera fördelar med en sådan lösning. Det kollektiva beslutsfat­tandet i fördelningen av medel kan bibehållas. Delegationen får bättre för­utsättningar att fatta beslut även vid ökade volymer. Ansvaret för styrningen och ledningen blir också tydligare. Kammarkollegiet får bättre möjlig­heter till insyn i kanslistödets verksamhet och ett större helhetsansvar för de frå­gor som rör Allmänna arvsfonden.

Alternativ 2: Åtgärder inom nuvarande organisation

Om regeringen väljer att behålla den nuvarande organisationen bedömer Stats­kontoret att det finns åtgärder, som regeringen och Arvsfonds­dele­ga­tio­nen kan vidta för att stärka verksamheten och styrningen av den. Åt­gär­derna kan ge delegationen bättre förutsättningar att fatta beslut i framtiden och även ge möjligheter till en utveckling av kanslistödet

Statskontoret rekommenderar regeringen att:

  • Överväga att öka antalet ledamöter och bredda kompetensen i dele­ga­tionen.
  • Utveckla myndighetsstyrningen ytterligare.

Statskontoret rekommenderar Arvsfondsdelegationen att:

  • Undersöka möjligheterna att frigöra tid till strategiska diskus­sioner.
  • Se över inriktningen av verksamheten, framför allt vad gäller upp­gifterna om information till allmänheten och strategi för utvär­dering och uppföljning.
Kultur mot korruption
En kultur mot korruption

I vårt arbete med att främja och samordna arbetet för en god förvaltningskultur i staten har skriften En kultur mot korruption tagits fram. Den ger en kort bakgrund om korruption, men också praktiska tips om hur myndigheter kan arbeta med förebyggande och hantering.

Om offentlig sektor 32
Ledarskapets betydelse för en god förvaltningskultur i staten

I den här studien undersöker Statskontoret statliga chefers möjligheter och begränsningar i arbetet med att främja en god förvaltningskultur, samt hur myndigheterna stöttar sina mellanchefer i detta arbete.

Sammanfattning av Ledarskapets betydelse för en god förvaltningskultur i staten

I den här studien undersöker Statskontoret statliga chefers möjligheter och begränsningar i arbetet med att främja en god förvaltningskultur, samt hur myndigheterna stöttar sina mellanchefer i detta arbete.  En god förvaltningskultur handlar om de professionella värderingar som ska prägla alla statsanställda och som är samlade i den gemensamma statliga värdegrunden.

Studien utgår främst från befintligt kunskapsunderlag. Därtill har vi genomfört kompletterande intervjuer med representanter för myndighetsledningen i sex myndigheter.

Vilka utmaningar kan myndighetsledningen möta i arbetet med att främja en god förvaltningskultur?

Myndighetsledningen möter olika utmaningar i arbetet med att värna och verka för en god förvaltningskultur. Myndighetens storlek påverkar till exempel ledningens förutsättningar. På stora myndigheter kan det vara svårt att nå ut med styrsignaler medan det på mindre myndigheter finns begränsade resurser att lägga på utvecklingsarbete. Personalsammansättningen sätter också ramar för ledningens styrning. På myndigheter med stark professionell kompetens kan den professionella autonomin i vissa fall vara svår att förena med den statliga värdegrunden. För myndigheter som saknar en uttalad profession kan det i stället vara svårt att skapa en gemensam syn på hur etiska dilemman och svåra situationer ska hanteras.

Vidare möter chefer i medborgarnära myndigheter och myndigheter med korruptionsutsatta verksamheter särskilda utmaningar. Det handlar till exempel om hur de kan åstadkomma en balans mellan tillit och kontroll i sin styrning, eller mellan service och effektivitet.

Hur kan myndighetsledningen arbeta för att främja en god förvaltningskultur?

Myndighetsledningens agerande visar vilka beteenden som är acceptabla i verksamheten. En samstämd ledningsgrupp kan stärka styrsignalernas genomslag i verksamheten. Ledningsgruppen måste samtidigt präglas av högt i tak för att undvika att problem eller svåra frågor tystas inom gruppen.

En framgångsfaktor för att hålla frågorna om en god förvaltningskultur vid liv är att myndighetsledningen integrerar arbetet i befintliga styrprocesser och är konsekvent i styrsignalerna. Ledningen behöver också åstadkomma en samsyn kring det instruktionsenliga uppdraget i verksamheten och utifrån uppdraget konkretisera vad en god förvaltningskultur innebär för myndigheten. Att inkludera medarbetarna i arbetet har stor betydelse för arbetets förankring och legitimitet.

Hur får myndighetsledningen kunskap om förvaltningskulturen i myndigheten?

Myndighetscheferna anser sig generellt ha god kunskap om kulturen på myndigheten, även de chefer som leder större organisationer. Den främsta informationskanalen är de närmaste cheferna. Att främja en öppen kultur som tillåter att medarbetar vågar ta upp problem och frågor inom organisationen är samtidigt ett av de mest effektiva sätten för myndighetsledningen att försäkra sig om att de nås av information om eventuella problem.

Hur kan myndigheterna stödja mellanchefer i arbetet med att främja en god förvaltningskultur?

Mellancheferna har en viktig roll i arbetet med att utveckla en god förvaltningskultur. Myndigheterna arbetar på olika sätt med ledarskapsutveckling för att stödja mellancheferna i arbetet. Flera myndigheter lyfter fram betydelsen av ett närvarande och coachande ledarskap som ett sätt att utveckla en god förvaltningskultur. Samtidigt kan det vara svårt att förverkliga ett sådant ledarskap i praktiken, bland annat på grund av otydliga roller och tidsbrist hos mellancheferna. Chefspolicyer, utbildningar och digitala verktyg är olika sätt som myndigheterna stödjer cheferna på.

Viktiga utgångspunkter och möjliga risker

Statskontoret lyfter i studien fram ett antal viktiga utgångspunkter och risker som myndighetsledningen kan behöva ta hänsyn till i arbetet med att främja en god förvaltningskultur.

Sammanfattningsvis behöver myndighetsledningen:

  • Förstå att de har det yttersta ansvaret, men också säkerställa att medarbetare känner ägarskap för frågorna.
  • Prioritera frågor om förvaltningskultur utifrån det egna uppdraget.
  • Integrera frågor om förvaltningskultur i befintliga arbetsprocesser.
  • Skapa ett förtroende mellan ledningen och medarbetarna för att underlätta för svåra frågor att komma upp till ytan.
  • Tydliggöra förväntningar på chefer och medarbetare.

Därtill kan myndighetsledningen behöva vara uppmärksam på följande risker:

  • Har de så bra insyn i förvaltningskulturen på myndigheten som de tror?
  • Är det tillräckligt högt i tak i ledningsgruppen för att tillåta oliktänkande och att svåra frågor förs fram?
  • Har mellancheferna tid och resurser för att driva frågor kopplade till förvaltningskultur?
  • Levandegörs riktlinjer och styrdokument bland medarbetarna?
  • Har ledningen förmåga att fånga upp nya utmaningar kopplade till en god förvaltningskultur i takt med att samhället förändras?
  • Är myndighetens kontrollsystem för att motverka korruption rimliga så att det inte skapas ett onödigt misstänkliggörande av medarbetarna?
2017:18
Delat ansvar för fastighetsbildning

Statskontoret har utvärderat hur organiseringen av fastighetsbildningen fungerar utifrån regeringens krav på en enhetlig, rättssäker och effektiv verksamhet. Statskontoret har också utrett vilka åtgärder som Lantmäteriet har genomfört för att förkorta sina handläggningstider.

Sammanfattning av Delat ansvar för fastighetsbildning

Statskontoret har på regeringens uppdrag utvärderat hur organiseringen av fastig­hets­bildningen i en statlig och 39 kommunala lantmäterimyndigheter fungerar uti­från kraven på en enhetlig, rättssäker och effektiv verk­samhet. Statskontoret har också utrett vilka åtgärder som Lantmäteriet har genom­fört för att förkorta hand­lägg­ningstiderna och vilken effekt åtgärderna har fått.

Fastighetsbildning är myndighetsutövning

Fastighetsbildning är myndighetsutövning som bland annat handlar om att bilda nya fastigheter, ändra fastighetsgränser och skapa rättigheter som exem­pelvis servitut eller ledningsrätt. Sådana åtgärder behövs för att bland annat bygga ut infrastruktur eller bygga nya bostäder. Genom en förrättning utreder lantmäteri­myndigheten om det är juridiskt och praktiskt möjligt att genomföra den åtgärd som fastighetsägaren eller sakägaren vill ha utförd. Sakägaren ska betala en avgift för handläggningen. Priset beror på den tid som lantmäterimyndigheten har lagt ner på ärendet och de taxor som den använder.

Lantmäteri­myndigheterna utför tillsammans närmare 20 000 förrättningar varje år. Lantmäteriet ansvarar för drygt 70 procent av dessa. Under 2016 hade lant­mäteri­myndigheterna totalt 885 miljoner kronor i intäkter från förrättningarna.

Organiseringen är unik och medför risk för rollkonflikter

Fastighetsbildning är i grunden ett statligt ansvar, men regeringen har gett 39 kom­muner tillstånd att inrätta en egen lantmäteri­myndighet. För att få tillstånd ska kom­munen uppfylla vissa villkor i lag. Som lantmäteri­myndigheter utför staten och kom­munerna en närmast identisk verksamhet men inom olika geografiska om­råden. På så sätt är organiseringen unik i stats­förvaltningen.

Organiseringen innebär att Lantmäteriet har flera uppgifter och där vissa kan inne­bära risk för rollkonflikter. Utöver att genomföra förrättningar ger Lantmäteriet stöd till hela verksamheten och har tillsyn över de kommunala lantmäteri­myndig­heterna. Myndigheten yttrar sig som enda remissinstans också över ansökningar från kom­muner som vill bilda en egen lantmäteri­myndighet.

Långa handläggningstider i fastighetsbildningen

Långa handläggningstider i fastighetsbildningen kan leda till att viktiga samhälls­processer som är beroende av lantmäterimyndigheternas beslut tar längre tid. Lant­mäteriet har de senaste åren fått allt större problem med långa hand­lägg­ningstider. De enklaste ärendena tar för närvarande myndigheten i genomsnitt 27 veckor att handlägga och de svåraste 169 veckor. Men under merparten av handlägg­ningstiden ligger ärendet stilla i kö eller i väntan på någon åtgärd.

De samlade personalresurserna utnyttjas inte effektivt

Statskontoret bedömer att organiseringen medför att de samlade personalresurserna i fastighetsbildningen inte utnyttjas effektivt. Det delade huvudmannaskapet bidrar till inlåsning av resurser, men också till kon­kurrens om personal. Problemet har blivit mer påtagligt i och med att det är brist på lant­mätare. Vissa lantmäteri­­myndigheter har stora ärendebalanser, men det finns ingen möjlighet att överföra ärenden mellan myndigheterna. Lant­mäteriet har däremot möjlighet att fördela ärenden mellan sina kontor för att använda resurserna effektivt.

Sakägare behandlas inte lika i prissättningen

Statskontoret bedömer att organiseringen bidrar till att sakägare inte behandlas på ett enhetligt eller likvärdigt sätt, särskilt när det gäller det pris de betalar för för­rätt­ningen. Det beror också på att regeringen tillåter de kommunala lant­mäteri­­myndig­heterna att ta ut lägre avgifter än de som Lant­mäteriet har beslutat ska gälla. Stats­kontoret föreslår därför att regeringen skapar förutsättningar för en mer enhetlig pris­sättning i förrättningsverksamheten.

Statskontoret bedömer däremot att det finns goda förutsättningar för en enhetlig rätts­till­ämpning genom lantmäterimyndigheternas gemensamma stöd och verktyg samt rutiner för att återkommande granska kvaliteten i ett urval av förrättningsbeslut.

Lantmäteriets övergripande ansvar för fastighetsbildningen är otydligt

Lantmäteriet har ett övergripande ansvar för fastighetsbildningen och ska verka för en enhetlig och ända­mål­senlig förrättningsverksamhet. Lantmäteriet bistår sedan länge hela verksamheten med olika typer av stöd, till exempel it-stöd för hand­lägg­ningen och fastighets­rättsligt stöd, men har tvingats dra ner på stödet som en följd av bristen på personal. Det är inte tydligt vad stödet ska innehålla och vad Lant­mäteriet respektive kommunerna ska finansiera, vilket leder till förhandlingar om detta. Stats­kontoret föreslår att regeringen tydliggör det statliga ansvaret för fastig­hets­bildningen och vad det innebär för Lantmäteriets stöd till de kommunala lant­mäteri­­­myndigheterna.

Kommunala lantmäterimyndigheter fungerar över lag väl

Vad Statskontoret kan bedöma fungerar förrättnings­verksamheten i kommunerna över lag väl. I förhållande till Lant­mäteriet har de en stabilare och mer erfaren per­sonal­styrka och deras förrättningsbeslut håller ungefär samma kvalitet. För enklare ärenden har de i genomsnitt också något kortare handläggningstider än Lantmäteriet.

Kommuner med egen lantmäterimyndighet anser att de får en bättre samordning mellan fastighets­bildningen och plan- och byggprocessen och att deras detaljplaner blir bättre. Regeringens och riksdagens mål med att tillåta vissa kommuner att inrätta en egen lantmäteri­myndighet har därmed i huvudsak uppfyllts.

Kraven för att inrätta en kommunal lantmäterimyndighet har ökat

Sedan 2015 har sex kommuner ansökt om att få bilda en lantmäterimyndighet. Regeringen har hittills prövat och avslagit två av ansökningarna. Besluten kan tolkas som att regeringen anser att Sverige har tillräckligt många kommunala lantmäteri­myndigheter för att staten ska kunna upprätthålla verksamhet i hela landet. Rege­ringen ställer nu högre krav på verksamhetens omfattning och kompetens än tidigare. Det innebär att det finns en skillnad mellan lag och praxis. Statskontoret anser att de förändrade kraven bör återspeglas i lagen och föreslår därför att regeringen tydliggör vilket verksamhetsunderlag och vilken kompetens som krävs för att en kommun ska få inrätta en lantmäterimyndighet.

Brist på information om den samlade verksamhetens resultat

Regeringen har inte tagit en aktiv roll för att styra och följa upp den samlade fastig­hets­bildningen och har i hög grad överlåtit uppföljningen av den kommunala verk­samheten till Lantmäteriet. Därför saknas det information om den samlade verksam­hetens resultat och effektivitet. Transparensen i den kommunalt bedrivna verksam­heten är generellt sett lägre än i den statliga. De kommunala lantmäteri­myndighet­erna blir sällan föremål för tillsyn och resultaten från tillsynen presenteras endast översiktligt. Samman­taget blir det därför svårt att bedöma hur de enskilda myndig­heterna fullgör sitt uppdrag.

De kommunala lantmäteri­myndigheternas tillstånd är förenat med villkor. Därför bedömer Statskontoret att regeringen kan ställa krav på att de redovisar och åter­rapporterar verksamhetens resultat. Statskontoret föreslår därför att regeringen ut­vecklar resultat­styrningen och tydliggör Lantmäteriets ansvar för uppföljning och de kommunala lantmäterimyndigheternas ansvar för återrapportering.

Många åtgärder men ännu ingen effekt på handläggningstider­na

Lantmäteriet har genom sitt förändringsarbete de senaste fem åren genomfört många åtgärder för att bland annat utnyttja personalresurserna mer effektivt och att få en mer enhetlig behandling av sakägare. Några av de viktigare åtgärderna är produk­tions­utjämning samt ett teambaserat och processinriktat sätt att arbeta. De nya arbetssätten har ännu inte fått fullt genomslag i organisationen.

Statskontorets bedömer att Lantmäteriets åtgärder har varit både nöd­vändiga och relevanta, men de har inte varit tillräckligt kraftfullt inriktade på att förkorta hand­läggningstiderna. Än så länge har åtgärderna heller inte gett några märkbara effekter på handläggningstiderna. Under första halvåret 2017 har handläggnings­tiderna snarare blivit längre. Men ärenden som gäller nya bostäder har kortare hand­lägg­nings­tid än genomsnittet eftersom de ofta får förtur.

Lantmäteriet bedömer att de till i juli 2018 inte kommer att kunna nå regeringens mål på högst 40 veckors handläggningstid i genomsnitt för ärenden som har inkom­mit de senaste fem åren. Däremot bedömer Lantmäteriet att målet kan överträffas till i slutet av 2019 när myndigheten har genomfört de drygt 30 åtgärder som de redo­visade till regeringen i maj.

Flera förklaringar till varför effekterna dröjer

En förklaring till de långa handläggningstiderna är att Lantmäteriet har brist på för­rättningslantmätare och särskilt sådana med erfaren­het. Andra förklaringar till varför effekterna dröjer är att Lantmäteriet inte har styrt verksamheten och förändrings­arbetet tillräckligt sammanhållet.

Fram till för ett par år sedan hade myndigheten inte tillräcklig kontroll över sina förrättningsärenden och har därutöver ställt för låga krav på att de ska hand­läggas aktivt. Ärenden har kunnat ligga orörda under långa perioder och myndigheten har fort­farande många äldre ärenden liggande som de nu försöker avsluta. Stats­kontoret föreslår att Lantmäteriet sätter ett tydligt mål för när myndigheten ska ha slutfört samtliga ärenden som är äldre än fem år.

Verksamhetsutvecklingen inom fastighets­bildningen har också varit relativt lågt prioriterad av Lantmäteriets ledning och startade sent. Verksamheten har därför omoderna it-stöd och ligger efter i digitaliseringen. För att förkorta hand­läggnings­tiderna ställer Lantmäteriet nu stor förhoppning till en ökad digitalisering av förrätt­ningsprocessen. Mot bakgrund av de stora risker som brukar finnas med stora it-projekt föreslår Statskontoret att Lantmäteriet tar fram kostnads- och nytto­kalkyler samt har väl utvecklade rutiner för att styra och följa upp projekten.

Förändringsarbetet har fått ny kraft men kräver tydlig styrning

Lantmäteriets förändringsarbete har fått ny kraft som en följd av regeringens tydliga krav på kortare handläggningstider. Många nya åtgärder är planerade. Statskontoret kan inte bedöma hur sannolikt det är att Lantmäteriet kan överträffa regeringens mål för handläggningstiden till i slutet av 2019. I sin rapport till regeringen har Lant­mäteriet inte gjort det tillräckligt tydligt hur myndigheten kommer att ta sig an det fortsatta ­arbetet och de presenterade åtgärderna.

Lantmäteriet har haft vissa problem i styrningen av förändringsarbetet hittills. För att nå framgång i myndighetens fortsatta arbete föreslår Statskontoret att Lantmäte­riet bland annat pekar ut en tydlig färdriktning med uppföljningsbara mål. De insat­ser som har störst betydelse för att korta hand­läggnings­tiderna bör prioriteras. Större förändringar bör också föregås av en riskanalys och en plan för hur åtgärderna ska följas upp och utvärderas. Lant­mäteriet bör också utveckla indika­torer för att bättre kunna följa hur de viktigare delarna av förändringsarbetet framskrider och vad de leder till för resultat. 

2017:17
Inrättandet av Upphandlingsmyndigheten. Slutrapport

Upphandlingsmyndigheten inrättades för två år sedan, i september 2015. Statskontoret har på regeringens uppdrag följt upp och utvärderat inrättandet av myndigheten. Uppdraget delredovisades våren 2016 och slutredovisas nu.

Sammanfattning av Inrättandet av Upphandlingsmyndigheten. Slutrapport

Upphandlingsmyndigheten inrättades för två år sedan, i september 2015. Stats­kontoret har regeringens uppdrag att följa upp och utvärdera inrättandet av myndig­heten. Statskontoret delredovisade uppdraget till regeringen (Finansdepartementet) den 30 maj 2016. Denna rapport är Statskontorets slutredovisning av uppdraget.

Upphandlingsmyndigheten bidrar i varierande utsträckning till målen för offentlig upphandling, men hade kunnat bidra mer

Regeringens mål för den offentliga upphandlingen är att den ska vara effektiv, rätts­säker och ta till vara konkurrensen på marknaden. Samtidigt ska offentlig upphand­ling främja innovativa lösningar samt beakta miljöhänsyn och sociala hänsyn. Stats­kontoret bedömer att Upphandlingsmyndigheten bidrar till de olika aspekterna av regeringens mål i varierande utsträckning.

Statskontorets analys visar att Upphandlingsmyndigheten hade kunnat bidra mer till samtliga aspekter av regeringens mål om myndigheten hade haft bättre externa och interna förutsättningar. Det finns därmed utrymme för att utveckla det statliga upp­handlingsstödet. Statskontoret konstaterar även att Upphandlingsmyndigheten har ett brett uppdrag och omfattande och heterogena målgrupper. Myndigheten behöver därför ha god kännedom om målgruppernas behov och kunskaper. Utifrån denna kunskap om målgrupperna behöver myndigheten göra tydliga prioriteringar i arbetet med upphandlingsstödet.

Statskontoret bedömer att Upphandlingsmyndigheten i relativt hög utsträckning bidrar till målet om en rättssäker upphandling och till målet om att främja miljöhän­syn i upphandlingar. Myndigheten kan bidra mer till en rättssäker upphandling om de utvecklar det juridiska stödet till att bli mer pedagogiskt och praktiskt användbart.

Statskontoret bedömer att Upphandlingsmyndigheten i viss utsträckning bidrar till målet om en effektiv upphandling som tar till vara konkurrensen. Tills nyligen har myndighetens personalresurser inom området varit begränsade. Det har medfört att det i dag finns ett stort utrymme för att utveckla stödet inom området. Det handlar främst om stödet för att genomföra inköpsprocessen och stödet för att främja att små och medelstora företag samt idéburna aktörer deltar i upphandlingar.

Statskontorets underlag ger ingen entydig bild av i vilken utsträckning Upphand­lingsmyndigheten bidrar till målet att främja innovationsupphandling. Vårt underlag visar att målgrupperna uppfattar att rättsläget när det gäller innovationsupphandling är oklart. Det är en utmaning för Upphandlingsmyndigheten att nå ut till fler med ett konkret och pedagogiskt stöd för att visa hur innovationsupphandling kan genom­föras juridiskt korrekt.

Statskontoret bedömer att Upphandlingsmyndigheten i dag i begränsad utsträckning bidrar till målet om att främja sociala hänsyn i offentlig upphandling. Det finns ett stort utrymme för att utveckla stödet inom området och myndigheten har nyligen börjat arbeta mer aktivt med att utveckla detta stöd.

Myndigheten behöver säkerställa kompetensförsörjningen och förbättra den interna styrningen

Upphandlingsmyndigheten befinner sig fortfarande i ett uppbyggnadsskede på grund av olika omständigheter. Det försenade tillträdet av den ordinarie generaldirektören sju månader efter att myndigheten bildades påverkar fortfarande verksamheten. Den tillfälliga ledningen medförde att styrningen av verksamheten var svag i uppbygg­nadsfasen och att en nödvändig omorganisering dröjde. Myndigheten har en ny organisation sedan den 1 januari 2017 och är nu tydligare orienterad mot sina mål­grupper. Myndigheten utvecklar och förankrar även riktlinjer och stöd för interna arbetsprocesser. De arbetar även för att utveckla den interna styrningen och uppfölj­ningen av verksamheten, vilket Statskontoret bedömer som nödvändigt.

Myndigheten har nyligen ökat sina personalresurser markant och är nu fullt beman­nad för första gången. Myndigheten har i dag ingen långsiktig plan för sin kompe­tensförsörjning. Tidigare svårigheter med att rekrytera i kombination med en hög personalomsättning är den främsta orsaken till att myndigheten inte förbrukade sina anslagna medel för 2016 och troligen inte heller kommer att göra det under 2017.

Statskontoret föreslår att Upphandlingsmyndigheten:

  • prioriterar det redan påbörjade arbetet med att analysera målgruppernas behov och låter denna analys ligga till grund för nödvändiga prioriteringar i arbetet med upphandlingsstödet
  • utvecklar samverkan med statliga myndigheter med relevant expertis, för att öka tillgången på kompetens och utveckla omvärldsbevakningen på ett effektivt sätt
  • genomför åtgärder som säkerställer myndighetens långsiktiga kompetensförsörjning
  • internt förankrar de riktlinjer och tidplaner som myndigheten tar fram för den interna styrningen och uppföljningen av verksamheten
  • fortsätter sitt arbete med att främja intern samverkan.

Tillfälliga uppdrag har försvårat den långsiktiga planeringen

Statskontoret bedömer att de tillfälliga regeringsuppdragen till myndigheten har varit omfattande med tanke på att myndigheten har befunnit sig i en uppbyggnadsfas och under 2016 fick en ny ledning. Å ena sidan har uppdragen säkerställt att myndigheten har arbetat med de frågor som regeringen prioriterat högst och att frågorna fått upp­märksamhet externt. Å andra sidan har uppdragen begränsat myndighetens förutsätt­ningar att utifrån sin instruktion göra långsiktiga prioriteringar av verksamhetens in­riktning. Upphandlingsmyndigheten har ibland fått uppdragen med kort varsel sam­tidigt som de medfört behov av tillfälliga personalresurser. Detta har försvårat myn­dighetens planering.

Statskontoret rekommenderar regeringen att:

  • i sin styrning av Upphandlingsmyndigheten ta hänsyn till att myndigheten på grund av tidigare omständigheter fortfarande befinner sig i en uppbyggnadsfas
  • vara återhållsam med att ge ytterligare uppdrag tills Upphandlingsmyndigheten har byggt upp sin verksamhet fullt ut.
2017:19
Ekonomiska konsekvenser av att inkorporera barnkonventionen i svensk lag

Statskontoret har gjort en fördjupad analys av effekterna på de offentliga finanserna och de samhällsekonomiska konsekvenserna av att inkorporera barnkonventionen i svensk lag. Ramböll Management Consulting har genomfört analysen på uppdrag av Statskontoret.

Sammanfattning av Ekonomiska konsekvenser av att inkorporera barnkonventionen i svensk lag

Regeringen har gett Statskontoret i uppdrag att göra en fördjupad analys av effek­terna på de offentliga finanserna och de samhällsekonomiska konsekvenserna av att inkorporera Förenta nationernas konvention om barnets rättigheter (barnkonven­tionen) i svensk lag. Statskontoret har gett Ramböll Management Consulting i upp­drag att utföra analysen. I syfte att skapa en förståelse för förväntade konsekvenser har konsulten genomfört intervjuer med de statliga myndigheter som i första hand kan förväntas beröras av inkorporeringen, ett antal kommuner och ett flertal sakområdesexperter. I analysen beaktas också erfarenheterna från Norge, som inkorpo­rerade barnkonventionen 2003. Rambölls rapport sammanfattas nedan. 

Barnkonventionen inkorporerad i svensk lag – att tydliggöra ett konventionsåtagande

FN:s barnkonvention ratificerades av Sverige 1990. Svensk lagstiftning och rättstillämpning överensstämmer i relativt hög grad med konventionen. Inom vissa områ­den har dock regeringen bedömt att det finns brister, och att bland annat kommuner och myndigheter bör göra mer för att leva upp till konventionen. Ett sätt att åstad­komma detta är att ge barnkonventionen ställning som svensk lag.

Regeringen föreslår i en lagrådsremiss att barnkonventionen ska inkorporeras i svensk lag från och med den 1 januari 2020. Detta innebär att all övrig lagstiftning ska tolkas utifrån konventionen som helhet, och inte enbart utifrån de lagtexter som transformerats i exempelvis utlänningslagen och skollagen. Med inkorporeringen vill regeringen tydliggöra att Sveriges konventionsåtaganden enligt barnkonven­tionen säkerställs på alla nivåer inom offentlig verksamhet och att ett barnrättsbase­rat synsätt genomsyrar all verksamhet som berör barn och unga.

Effekter på offentliga finanser uppskattas utifrån tre scenarier

Det saknas förutsättningar för att utifrån befintlig evidens beräkna effekterna för de offentliga finanserna av regeringens förslag om inkorporering. Ramböll har emeller­tid uppskattat effekterna på de offentliga finanserna för perioden 2020–2024 utifrån tre scenarier med olika antaganden om förändringar vad gäller verksamheternas arbete, olika typer av kostnader och ärendetillströmningen i myndigheterna. Scena­rierna är att betrakta som räkneexempel och inte som prognoser.

Ramböll har antagit att regeringen kommer att besluta om tre implementeringsåtgär­der som medför kostnader:

  • ett kunskapslyft för att utbilda personal inom myndigheter och kommuner i tillämpningen av barnkonventionen
  • en vägledning för personal som ska tillämpa bestämmelserna
  • en utredning för att kartlägga hur barnkonventionen behandlas i svensk lag­stiftning och rättstillämpning.
  • Utöver kostnader för implementering bedömer Ramböll att inkorporeringen medför tre huvudtyper av kostnader:
    • kostnader för fler överprövningar och längre handläggningstider i ärenden som rör barn
    • kostnader för verksamhetsförändringar i berörda verksamheter, exempelvis revideringar av styrdokument
    • kostnader för rättsbildning och rättsprocesser.

    Baserat på dessa kostnader innehåller analysen tre scenarier som alla bygger på grundantagandet att ju mer omfattande proaktiva implementeringsåtgärder som regeringen beslutar om, desto mindre kostnader uppstår för att anpassa offentlig verksamhet och rättsbildande processer:

    • Om regeringen låter implementeringen ske utan insatser för bland annat utbild­ning uppskattas kostnaderna för perioden 2020–2024 till 365 miljoner kronor.
    • Om regeringen understödjer implementeringen med bland annat vissa utbild­ningsinsatser uppskattas kostnaderna för perioden 2020–2024 till 255 miljoner kronor.[1]
    • Om regeringen säkerställer implementeringen med mer omfattande utbild­ningsinsatser och andra åtgärder uppskattas kostnaderna för perioden 2020–2024 till 195 miljoner kronor.[2]

    En inkorporering av barnkonventionen i svensk lag förväntas påverka alla offentliga verksamheter som på olika sätt har med barn- och ungdomsfrågor att göra. Fördel­ningen av kostnaderna mellan staten, landstingen och kommunerna skiljer sig åt i de tre scenarierna. Gemensamt för alla scenarier är att kommunerna förväntas stå för närmare tre fjärdedelar av de uppskattade kostnaderna. Ungefär en fjärdedel av kost­naderna förväntas uppstå vid statliga myndigheter.

    De samhällsekonomiska konsekvenserna är svårbedömda

    De samhällsekonomiska konsekvenserna av inkorporeringen är beroende av hur barnkonventionen som svensk lag tolkas, vilka rättsfall som kommer att drivas, ut­fallen i de rättsfall som tas upp, samt hur de berörda verksamheternas arbete föränd­ras på sikt. Svårigheterna att förstå de samhällsekonomiska konsekvenserna av en inkorporering av barnkonventionen i svensk lag beror till stor del på tre faktorer:

    • Barnkonventionen tillämpas redan i viss utsträckning i offentlig verksamhet. Berörda aktörer inom exempelvis utbildningsväsendet och migrationsområdet tillämpar i huvudsak redan barnkonventionen, dels som följd av principen om fördragskonform tolkning, dels på grund av ett flertal transformeringar av svenska lagar efter att Sverige ratificerade barnkonventionen år 1990.
    • Barnkonventionens artiklar är i många fall öppet formulerade och allmänt hållna. Detta innebär att barnkonventionensartiklar inte har den precision som är huvudprincipen i offentlig verksamhet. Till skillnad från svenska lagar saknar barnkonventionen en tydlig vägledning för hur konventionstexten ska tolkas efter eventuell inkorporering.
    • Kraven på de berörda verksamheterna är ännu inte uttalade. Det finns än så länge inga beslut om hur regeringen vill att offentlig verksamhet ska förändra sina verksamheter till följd av att barnkonventionen blir svensk lag.

    Ramböll bedömer dock att omfattningen av implementeringsåtgärderna också får betydelse för de samhällsekonomiska konsekvenserna. Det är sannolikt att den offentliga förvaltningen i högre grad beaktar barns rättigheter om regeringen också beslutar om mer långtgående implementeringsåtgärder. Huruvida detta är samhälls­ekonomiskt positivt eller negativt har inte kunnat värderas.

    Statskontorets bedömning

    Statskontoret instämmer i Rambölls slutsatser i denna rapport. När det gäller scena­rierna för effekterna på de offentliga finanserna bör de, som Ramböll påpekar, be­traktas som räkneexempel enligt olika antaganden och inte som prognoser.


    [1] Inklusive alternativkostnaden för utbildning uppskattas kostnaden till 428 miljoner kronor.

    [2] Inklusive alternativkostnaden för utbildning uppskattas kostnaden till 495 miljoner kronor.

2017:15
Utvärdering av regeringens strategi för unga som varken arbetar eller studerar. Delrapport

Statskontoret har fått i uppdrag att utvärdera genomförandet av åtgärderna i regeringens strategi för unga som varken arbetar eller studerar. I uppdraget ingår att redovisa vilka effekter åtgärderna har fått samt analysera om ytterligare insatser inom ramen för ungdomspolitiken behövs för unga som varken arbetar eller studerar, och i så fall lämna förslag på sådana. Detta är en delredovisning av uppdraget som Statskontoret ska slutredovisa den 14 juni 2019.

Sammanfattning av Utvärdering av regeringens strategi för unga som varken arbetar eller studerar. Delrapport

Statskontoret har fått i uppdrag av regeringen att utvärdera genomförandet av åtgärderna i regeringens strategi för unga som varken arbetar eller stu­derar (UVAS). I uppdraget ingår också att redovisa åtgärdernas effekter samt analysera det eventuella behovet av ytterligare insatser inom ramen för ungdomspolitiken. Denna rapport utgör en delredovisning av uppdraget som ska slutredovisas senast den 14 juni 2019. Delredovisningen fokuserar på de tre åtgärder i strategin som riktar sig direkt till målgruppen. Dessa tre åtgärder är:

  • Ett uppdrag till Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällesfrågor (MUCF) att fördela statsbidrag till kommuner och samordningsför­bund som startar ny eller utvecklar ”en väg in”-verksamheter och upp­sökande verksamheter för unga som varken arbetar eller studerar.
  • Ett uppdrag till Folkbildningsrådet att fördela statsbidrag till folkhög­skolor och studieförbund för att matcha utbildning med individens för­utsättningar och arbetsgivares behov av kompetens.
  • Ett uppdrag till Skolverket att genomföra verksamhetsnära insatser för att förebygga att elever hoppar av från gymnasiet.

Åtgärderna har fått en trög start

Det har tagit tid att komma igång med åtgärderna i strategin. En bidragande faktor är att de nationella aktörernas förberedelsearbete har dragit ut på tiden, bland annat för att de har haft svårt att tolka och konkretisera rege­ringens uppdrag. Det gäller i synnerhet Skolverket, vars verksamhetsnära insatser för att förebygga att elever hoppar av från gymnasiet har kommit igång först under hösten 2017.

Åtgärderna förefaller göra skillnad

De lokala insatser som finansieras inom ramen för strategin befinner sig fortfarande i ett inledande skede. Därför går det inte att dra några slutsatser om deras effekter. Men de som driver de olika projekten är på det hela taget optimistiska. Det finns också flera exempel på konkreta resultat av verk­samheten, där individer har fått hjälp att börja studera eller arbeta.

Rapporten pekar på ett antal framgångsfaktorer för åtgärderna. Några så­dana faktorer är geografisk närhet, personligt engagemang och fokus på individens behov och önskemål. Positivt är också miljöer och aktiviteter som inte har en så stark myndighetsprägel. Folkhögskolorna, som ofta finns i lokalsamhället och inte har någon myndighetsstämpel, har i detta avseende en fördel.

Åtgärderna kommer inte alla till del

Sammantaget har knappt 50 olika projekt beviljats bidrag under något av de år som åtgärderna har funnits på plats. Men intresset för att söka statligt stöd för att bedriva UVAS-verksamhet har varit mycket större än tillgången på medel. Många projekt har därför fått avslag på sina ansökningar.

Kommuner och län med relativt sett högre andelar UVAS är något under­representerade bland de projekt som har fått stöd. Det beror delvis på att det har kommit in färre ansökningar från de delar av landet som har mest pro­blem med UVAS. Men det beror också på att ansökningar från kommuner med höga andelar UVAS i lägre utsträckning har beviljats. Det är ansök­ningarnas kvalitet som beaktas i handläggningen, inte ansökarnas behov av bidrag.

Åtgärderna är inte riggade för kunskapsspridning

Åtgärderna innefattar begränsade medel under en begränsad tid. De projekt som finansieras inom ramen för strategin fungerar därför snarast som för­söksverksamheter eller piloter. Det finns dock en risk för att kunskaperna från dessa pilotstudier inte tas om hand, eftersom projekten inte utvärderas i någon större utsträckning. Det hänger delvis samman med de begränsade resurserna. Varken de nationella eller de lokala aktörerna uppfattar sig ha resurser till att både bedriva en verksamhet och utvärdera den.

Åtgärdernas framtid är osäker

Projekten vittnar i flera fall om att det statliga stödet har varit avgörande för den aktuella verksamheten. Ett statligt bidrag innebär att ingen enskild för­valtning behöver bära det ekonomiska ansvaret för verksamheten, vilket har gjort det lättare att komma igång med arbetet. Det går också ofta snabbare att söka statsbidrag än att äska medel genom den vanliga kommunala bud­getprocessen.

Det är emellertid oklart vad som kommer att hända med verksamheterna när den statliga finansieringen försvinner. Det gäller i synnerhet projekt inom folkbildningen. De som driver projekten hoppas kunna visa så goda resultat att den egna huvudmannen ska vilja införliva insatserna i den ordi­narie verksamheten, men det finns inte alltid en plan för hur detta ska gå till.

Förebyggande arbete viktig framtida åtgärd

Om regeringen vill utveckla åtgärderna rekommenderar Statskontoret att regeringen ser över i vilken utsträckning åtgärderna är utformade för att nå syftet, hur väl styrningen stödjer detta och hur regeringen kan förbättra de långsiktiga förutsättningarna för arbetet.

På längre sikt är ett förebyggande arbete för att förhindra att ungdomar ham­nar utanför skola och arbetsmarknad sannolikt den allra viktigaste åtgärden. Grundskolan har här en nyckelroll.

2017:16
Myndighetsanalys av Institutet för rymdfysik

Statskontoret har analyserat Institutet för rymdfysik enligt modellen för myndighetsanalyser. Institutet ska bedriva och främja forskning och utvecklingsarbete av högsta vetenskapliga kvalitet samt mät- och registreringsverksamhet inom främst ämnesområdet rymdfysik.

Sammanfattning av Myndighetsanalys av Institutet för rymdfysik

Statskontoret har på uppdrag av regeringen genomfört en myndighetsanalys av Institutet för rymdfysik (IRF). Detta innebär att vi har analyserat IRF:s förutsättningar, verksamhet, resultat och utmaningar.

IRF:s övergripande uppdrag är att bedriva och främja forskning och utveck­lingsarbete av högsta vetenskapliga kvalitet samt mät- och registrerings­verksamhet inom främst ämnesområdet rymdfysik. Myndigheten ska medverka vid utbildning på avancerad nivå eller forskarnivå vid Uppsala universitet och Umeå universitet och får medverka vid sådan utbildning vid andra universitet och högskolor.

Myndigheten fullgör sitt uppdrag på ett mycket förtjänstfullt sätt

Statskontoret bedömer att IRF på ett mycket förtjänstfullt sätt fullgör sitt uppdrag. Två av institutets forskningsprogram har på senare år varit syn­nerligen framgångsrika, inte minst i ett internationellt perspektiv. Vidare är institutet en högt värderad samarbetspartner och medarbetarna upplever att de har ett stimulerande arbete i en positiv och inkluderande miljö.

Bland de utmaningar som institutet står inför hör insatser för att stärka sam­arbetet mellan forskningsprogram och mellan verksamhetsorter, renodla föreståndarens roll, fatta beslut om framtiden för två av institutets forsk­ningsprogram och utarbeta en strategi för kompetensförsörjning.

Statskontoret bedömer att dessa utmaningar behöver hanteras för att IRF ska kunna uppnå goda resultat även framöver.

Regeringens styrning och IRF:s roll i svensk rymdforskning

Statskontoret bedömer att regeringens styrning av IRF är ändamålsenlig. Samtidigt bör regeringen förtydliga vilken roll IRF ska ha i svensk och internationell rymdverksamhet i framtiden. IRF bör i sin tur redovisa för regeringen hur institutet vill bidra till att vidareutveckla den svenska rymd­forskningen och redovisa vilka kostnader som en sådan utveckling skulle föra med sig.

Ramanslagets användning behöver tydliga principer

Statskontorets analys visar att institutet använder ramanslaget som en form av regulator efter det att forskningsbidragen har fördelats inom verksam­heten. Vi anser att fördelningen av ramanslaget istället bör bygga på tydliga, transparenta och förutsägbara principer. Exempelvis bör IRF tydliggöra hur länge ett forskningsprogram ska kunna upprätthålla sin forskning med mer­parten av sin finansiering från ramanslaget.

Samarbetet mellan IRF:s verksamheter behöver stärkas

Samarbetet mellan IRF:s verksamhetsorter och mellan forskningsprogram­men är mycket begränsat idag. Även om konkurrens är ett naturligt inslag i forskningsverksamhet bedömer Statskontoret att det finns risk för att insti­tutet inte utnyttjar möjliga synergier mellan forskningsprogram och mellan verksamhetsorter, exempelvis vad gäller utbyte av personella resurser.

Forskningsprogrammen PAF:s och STP:s framtid behöver klargöras

IRF:s forskning är, i likhet med andra forskningsverksamheter, i hög grad beroende av externa forskningsbidrag. Det är också naturligt att intresset för olika forskningsfält varierar över tid och därmed även möjligheterna att hitta finansiering.

De externa forskningsbidragen till forskningsprogrammen PAF (Polar­atmosfärforskning) och STP (Solärterrester fysik) har minskat under senare år. Statskontoret ser därför positivt på att IRF vid tiden för denna analys tagit initiativ till en förändring av programmens inriktning och organisering. IRF har dock ännu inte fattat beslut i frågan. 

IRF är en mycket uppskattad samarbetspartner men samarbetet med svenska lärosäten saknar strategisk styrning

Statskontoret konstaterar att IRF är en mycket uppskattad samarbetspartner både nationellt och internationellt. Externa aktörer menar att de har stor nytta av att samarbeta med IRF och att deras forskning håller mycket hög vetenskaplig kvalitet.

Samtidigt visar Statskontorets analys att representanter för Umeå universi­tet, Uppsala universitet och Luleå tekniska universitet är något mindre positiva till samarbetet med IRF än övriga externa aktörer.

Det som universiteten efterfrågar är en tydligare struktur för samarbetet, mer engagemang och intresse från IRF:s ledning samt strategiska diskus­sioner om hur det framtida samarbetet ska se ut. Vi menar därför att det finns utrymme för IRF att förbättra samarbetet med dessa lärosäten.  

Föreståndarens roll behöver renodlas

Föreståndaren för IRF har idag tre roller på institutet; myndighetschef, chef för ett av de största forskningsprogrammen, SSPT (Solsystemets fysik och rymdteknik), samt projektledare för ett av projekten inom SSPT. Trots goda resultat från bland annat SSPT visar Statskontorets analys av olika alterna­tiv att föreståndarens roll behöver renodlas till att endast vara myndighets­chef. Det är framför allt två skäl som ligger till grund för vår bedömning.

Det ena skälet är att nuvarande ordning undergräver personalens förtroende för föreståndaren som myndighetschef. Chefer i institutsledningen, fackliga representanter och en majoritet av de medarbetare vi intervjuat anser att intressekonflikter riskerar att uppstå.

Det andra skälet är föreståndarens höga arbetsbörda till följd av de olika rollerna. Denna arbetsbörda har två huvudsakliga följdverkningar i organi­sationen. För det första uppges föreståndaren inte vara tillräckligt insatt i vad som sker i SSPT och kan därför inte utöva ett tillräckligt närvarande ledarskap. För det andra drar föreståndaren ut på tiden med att fatta beslut när det gäller IRF:s förvaltning.

Den biträdande föreståndarens arbetsuppgifter och ansvar bör tydliggöras

I samband med att IRF renodlar föreståndarens roll bör institutet även för­tydliga den biträdande föreståndarens arbetsuppgifter och ansvar. IRF:s arbets- och delegationsordning beskriver inte vad den biträdande förestån­darens roll ska vara på institutet. Dennes arbetsuppgifter består i huvudsak av att stödja föreståndaren i förvaltningsfrågor samt projektledarskap för ett forskningsprojekt inom SPT. Vi bedömer att ett förtydligande skulle klar­göra den biträdande föreståndarens roll för medarbetarna, vilket skulle bidra till ett tydligare ledarskap på institutet.

IRF har en god arbetsmiljö men arbetsbelastningen är hög för forskningsingenjörer och tekniker

Statskontorets analys visar att arbetsmiljön på IRF överlag är mycket god. Samtidigt upplever särskilt forskningsingenjörer och tekniker att arbetsbe­lastningen är för hög, särskilt de som arbetar i SSPT. Viktiga åtgärder är enligt Statskontoret dels att deras programchef avsätter mer tid för att hålla sig informerad om vad som händer i forskningsprogrammet, dels att sam­arbetet mellan den tekniska personalen och forskare fungerar på ett effekti­vare sätt.

Institutet behöver utveckla sitt kompetensförsörjningsarbete

Statskontoret bedömer att det idag saknas en långsiktig plan för IRF:s kom­petensförsörjning, samtidigt som personalens kompetens är en viktig fram­gångsfaktor för institutet. IRF bör därför utarbeta en kompetensförsörj­ningsplan som identifierar vilken kompetens som finns på institutet idag och vilken kompetens som kommer att behövas på kort respektive lång sikt. IRF bör även ta fram en strategi för hur IRF ska säkerställa att nödvändig kompetens finns på institutet.

Statskontorets rekommendationer

Statskontoret rekommenderar regeringen att

  • ge ett särskilt uppdrag till IRF att precisera hur institutet vill bidra till att vidareutveckla den svenska rymdforskningen
    • efter IRF:s redovisning av uppdraget, tydliggöra sin syn på institutets roll och inriktning i svensk och internationell rymdverksamhet.

Statskontoret rekommenderar IRF att

  • ta fram en strategi med principer för hur ramanslaget ska användas
  • införa rutiner för hur avstämningar ska ske mellan forskningsprogram och mellan verksamhetsorter för att skapa förutsättningar för samord­ningsvinster
  • överväga insatser som kan öka känslan av att IRF är ett institut
  • så snart som möjligt fatta beslut om den framtida organiseringen och inriktningen för forskningsprogrammen PAF (Polaratmosfärforskning) och STP (Solärterrester fysik)
  • utveckla strategier för hur och inom vilka områden institutet ska sam­arbeta med Uppsala universitet, Umeå universitet och Luleå tekniska universitet
  • föra fortlöpande dialoger i strategiska frågor om samarbetet med respektive universitet
  • renodla föreståndarens roll så att han inte har någon annan roll på IRF än den som myndighetschef
  • beskriva den biträdande föreståndarens arbetsuppgifter och ansvar i institutets arbets- och delegationsordning
  • se över arbetssituationen för forskningsingenjörer och tekniker, i syn­nerhet de som är knutna till SSPT
  • utarbeta en plan för kompetensförsörjning
  • överväga om fler forskningsingenjörer och tekniker behöver rekry­teras.
2017:14
Myndigheternas arbete med att förebygga och minska sjukfrånvaro

Statskontoret har genomfört en fördjupad analys av myndigheternas arbete med att förebygga och minska sjukfrånvaron bland sina anställda. Uppdraget omfattar att analysera skillnader i hur olika grupper av myndigheter arbetar. I uppdraget ingår även att identifiera faktorer som har betydelse för ett framgångsrikt arbete och att följa upp genomslaget av ett antal goda exempel som Statskontoret har identifierat i tidigare analyser.

Sammanfattning av Myndigheternas arbete med att förebygga och minska sjukfrånvaro

Statskontoret har på regeringens uppdrag genomfört en fördjupad analys av myndig­heternas arbete med att förebygga och minska sjukfrånvaron bland sina anställda. Syftet har varit att undersöka hur myndigheterna arbetar och att identifiera faktorer som har betydelse för ett framgångsrikt arbete.

Statskontorets samlade bedömning är att myndigheterna i flera avseenden arbetar i linje med forskningen om friskfaktorer för att förebygga och minska sjukfrånvaron bland sina anställda. Myndigheterna uppger exempelvis att linjecheferna tillämpar ett närvarande ledarskap och hanterar arbetsbelastning och stress bland sina medar­betare. Statskontoret anser dock att myndigheterna kan behöva förbättra dessa arbetssätt eftersom många samtidigt uppger att de saknar system för att upptäcka ohälsa och hantera hög arbetsbelastning och stress bland medarbetarna. Vi bedömer även att myndigheterna bör ta ett större helhetsgrepp kring sjukfrånvaron bland an­ställda kvinnor.

Faktorer för ett framgångsrikt arbete med att förebygga och minska sjukfrånvaron

Statskontoret har identifierat ett antal faktorer som har betydelse för ett framgångs­rikt arbete med att förebygga och minska sjukfrånvaron bland de statliga myndighet­erna:

  • Linjecheferna bedriver ett närvarande ledarskap, genom att vara fysiskt och socialt närvarande på arbetsplatsen och genom att hålla regelbundna och pre­stigelösa dialoger med medarbetarna om arbetssituation och hälsa
  • Chefen omfördelar resurser och arbetsuppgifter utifrån medarbetarnas förut­sättningar
  • Medarbetarna ges inflytande över det egna arbetet
  • Medarbetarna deltar i verksamhetsutveckling och förbättringsarbete
  • Tydliga uppdrag och mål för verksamheten
  • Tillämpning av individuella lösningar för att motverka och förkorta sjukskriv­ningar
  • Tidig och regelbunden kontakt med sjukskrivna medarbetare
  • HR-funktionerna arbetar med hålla arbetsmiljöfrågan levande i organisationen 
  • Myndighetsledningen signalerar att arbetet med att förebygga och minska sjukfrånvaron ska prioriteras
  • Tydliga beställningar mot företagshälsovården

Fördjupad analys av myndigheternas arbete

Myndigheterna bedriver ett närvarande ledarskap men många saknar system för att upptäcka ohälsa

Ett närvarande ledarskap innebär att cheferna är tillgängliga för sina medarbetare och att de har god kännedom om medarbetarnas hälsa och förutsättningar att klara arbetet. På så vis kan cheferna upptäcka tidiga tecken på ohälsa och vidta åtgärder i ett tidigt skede för att undvika en annalkande sjukskrivning. Av de svarande HR-funktionerna i vår enkätundersökning uppger 90 procent att linjecheferna på deras myndighet bedriver ett närvarande ledarskap i hög eller i ganska hög utsträckning. Samtidigt saknar många myndigheter system eller arbetssätt för att upptäcka tidiga tecken på ohälsa.

Linjecheferna hanterar arbetsbelastning och stress men system saknas ofta för att hantera problemet

En majoritet av HR-funktionerna uppger att linjecheferna arbetar med att hantera hög arbetsbelastning och stress. Däremot saknar 50 procent av myndigheterna sys­tem eller arbetssätt för att hantera problemet. Hög arbetsbelastning och stress är, en­ligt vår enkätundersökning, ett problem på hela 96 procent av de myndigheter som har besvarat vår enkät. Endast drygt hälften av de anställda inom staten upplever dessutom att chefen stödjer dem i att finna en balans mellan arbete och privatliv.

Många myndigheter har vidtagit åtgärder för att öka medarbetarnas inflytande över det egna arbetet

Vår undersökning visar att nästan hälften av myndigheterna har vidtagit åtgärder för att öka medarbetarnas handlingsutrymme i och kontroll över det egna arbetet under de senaste åren. Endast 20 procent av myndigheterna uppger att de inte har haft ett behov av att vidta sådana åtgärder. Detta tyder på att det har funnits ett stort behov av att öka medarbetarnas inflytande över det egna arbetet på många myndigheter.

Begränsade möjligheter till arbetsanpassning

Vår enkät visar att medarbetarnas möjlighet att byta eller få anpassade arbetsupp­gifter är begränsade på hela 45 procent av myndigheterna. Detta försvårar för myn­digheterna att tillämpa individuella lösningar, både när en medarbetare ska rehabili­teras tillbaka i arbete och vid tidiga tecken på ohälsa för att undvika sjukskrivning, eftersom lösningarna vanligtvis innebär någon form av anpassning av arbetsuppgif­ter och arbetstider.

Enligt HR-funktionerna i vår enkätundersökning tar dock de flesta myndigheter tidig och regelbunden kontakt med sjukskrivna medarbetare, vilket är viktigt för att för­korta deras tid i sjukfrånvaro.

Myndigheterna arbetar med att minska sjukfrånvaron bland kvinnor i varierande grad

Sjukfrånvaron i staten är högre bland kvinnor än bland män. Detta kan bland annat bero på att kvinnor generellt sett har en sämre arbetsmiljö än män vilket motiverar att åtgärder vidtas för att förbättra arbetsmiljön där kvinnor dominerar.

Vår enkätundersökning visar dock att många myndigheter inte analyserar arbetsmil­jön ur ett genusperspektiv eller vidtar åtgärder för att minska sjukfrånvaron bland kvinnor i någon högre utsträckning. Detta tyder på att många myndigheter kan göra mer för att minska sjukfrånvaron bland kvinnor.

Skillnader mellan hur olika myndigheter arbetar

Enkäten visar överlag inte på några större skillnader mellan kvinnodominerade och övriga myndigheter. Enkäten visar inte heller på några större skillnader vad gäller hur myndigheter med olika nivå på sjukfrånvaron arbetar för att minska den.

Vi har dock identifierat att myndigheter som bedriver undervisning och forskning arbetar mindre aktivt med frågan jämfört med myndigheter inom övriga verksam­hetsområden. Vi även har identifierat skillnader mellan myndigheter med olika stor­lek. Linjechefer på stora myndigheter bedriver till exempel i mindre utsträckning ett närvarande ledarskap och arbetar mindre med att hantera hög arbetsbelastning och stress bland medarbetarna, jämfört med linjechefer på mindre myndigheter.

Genomslaget av goda exempel

I Statskontorets tidigare analys av myndigheternas arbete med att förebygga och minska sjukfrånvaron lyfte vi fram ett antal goda exempel på hur myndigheterna arbetar inom Kriminalvården, Försäkringskassan och Arbetsförmedlingen. I denna analys har vi följt upp genomslaget av dessa exempel.

Vi kan konstatera att Kriminalvården är den myndighet som har kommit längst i implementeringen. Enligt externa utvärderingar har arbetssättet bidragit till att minska korttidssjukfrånvaron och det finns indikationer på att det har förbättrat den psykosociala arbetsmiljön inom myndigheten.

Arbetsförmedlingen och Försäkringskassan har inte kommit lika långt i implemen­teringen. Det är därför svårare att uttala sig om vilka eventuella effekter deras respek­tive arbete har haft på medarbetas arbetsmiljö och hälsa. 

2017:12
Statens fastighetsverks arbete med en god förvaltningskultur

Statskontoret har analyserat Statens fastighetsverks arbete med en god förvaltningskultur. Statskontorets analys visar att det korruptionsförebyggande arbetet inom Statens fastighetsverk (SFV) har haft betydande brister. Brister som behöver hanteras i det fortsatta arbetet med att skapa en god förvaltningskultur i myndigheten. Statskontorets analys visar också att det i dag finns en stor mottaglighet för att stärka förvaltningskulturen inom SFV. Myndigheten har också påbörjat ett förändringsarbete.

Sammanfattning av Statens fastighetsverks arbete med en god förvaltningskultur

Statskontoret har på regeringens uppdrag analyserat Statens fastighetsverks arbete med en god förvaltningskultur. Bakgrunden till Statskontorets upp­drag är den korruption som har uppdagats vid SFV.

Statskontorets analys visar att Statens fastighetsverk (SFV) har brister inom flera områden. Brister som behöver hanteras i det fortsatta arbetet med att skapa en god förvaltningskultur. Den chock som följde på avslöjandena om korruptionen har lett till att förvaltningskulturens betydelse har tydliggjorts för såväl medarbetare som chefer inom myndigheten. Det finns i dag finns en stor mottaglighet för att förändra och stärka förvaltningskulturen inom SFV. Myndigheten har också påbörjat ett sådant förändringsarbete.

Brister i styrning och ledarskap

Statskontorets analys visar att det i delar av SFV har utvecklats normer och värderingar som inte alltid är förenliga med en god förvaltningskultur. Olika fastighetsområden har utvecklat egna tolkningar av sitt uppdrag, oavsett vad som sägs i styrdokument och oavsett om det strider mot en god förvaltnings­kultur. SFV har också präglats av en betydande naivitet vad gäller risker för korruption. Exempelvis har myndigheten först i år beslutat att så kallade oegentlighetsrisker ska utgöra en särskild riskkategori i riskanalysarbetet.

SFV har präglats av ett svagt ledarskap, vilket bland annat har tagit sig ut­tryck i en otydlig styrning och i oklara ansvarsförhållanden. Statskontoret har till exempel kunnat konstatera oklarheter avseende hur beslut ska fattas och vem som ska fatta dem. Uppföljningen och kontrollen har också brustit. Det gäller bland annat arbetet med upphandlingar.

Det finns en stor förtroendeklyfta mellan ledning och medarbetare inom SFV. Exempelvis har medarbetare av rädsla för repressalier inte vågat fram­föra kritik till sina chefer. Medarbetarnas bristande förtroende för ledningen är enligt Statskontorets mening det allvarligaste och mest akuta problemet för SFV att hantera.

Myndigheten prioriterar nu arbetet med en god förvaltningskultur

Arbetet med en god förvaltningskultur är i dag högt prioriterat inom SFV. Ett antal åtgärder har också planerats och dragits igång under året. Bland annat har internkontrollen förstärkts och arbetet med upphandlingar centra­liserats. Myndigheten genomför också en översyn av interna styrdokument i syfte att rensa bort onödiga dokument och uppdatera andra. Vidare genom­förs olika utbildningsinsatser för att minska risken för korruption. En extern visselblåsarfunktion håller också på att upphandlas.

Statskontorets rekommendationer

Medarbetarna måste involveras i förvaltningskulturarbetets utformning

Det allra viktigaste instrumentet för att undvika korruption är den enskilda medarbetarens attityder och värderingar. Ett gott omdöme grundat i normer och värderingar som främjar en god förvaltningskultur hjälper mycket långt i att förebygga korruption. Det är från denna iakttagelse som SFV:s arbete med en god förvaltningskultur bör utgå.

Statskontoret har noterat att det finns ett djupt misstroende mot myndighet­ens ledning bland många medarbetare. Denna misstroendeklyfta måste överbryggas om arbetet med att skapa en god förvaltningskultur ska lyckas. Det är Statskontorets bedömning att medarbetarnas förtroende endast kan återskapas genom att de får ett reellt inflytande över arbetet med att stärka förvaltningskulturen inom SFV. Medarbetarnas medverkan får då inte be­gränsas till att diskutera värdegrundsfrågor vid arbetsplatsträffar eller spe­ciella satsningar. De måste också ges möjlighet att påverka utformningen av förvaltningskulturarbetet i vid bemärkelse.

Ytterst vilar ansvaret för arbetet dock på SFV:s ledning. Alla chefer måste aktivt i ord och handling förmedla en god förvaltningskultur.

Myndigheten bör ta fram en samlad strategi för arbetet med en god förvaltningskultur

För att det arbete som SFV nu genomför för att stärka förvaltningskulturen och förebygga korruption ska bli framgångsrikt är det viktigt att det sam­ordnas på ett bra sätt. Det är Statskontorets bedömning att denna samord­ning bör ske genom att SFV tar fram en samlad strategi för förvaltnings­kulturarbetet. Ett väl genomfört strategiarbete kan skapa goda förutsätt­ningar för prioriteringar, uppföljningar och inte minst förankring av det arbetet.

Till stöd för SFV:s arbete rekommenderar Statskontoret myndigheten att i första hand överväga följande åtgärder.

Åtgärder för att främja en god förvaltningskultur

  • Lägg det övergripande ansvaret för förvaltningskulturarbetet hos myn­dighetens ledning. Kommunicera sedan tydligt ut i myndigheten hur ansvaret för arbetet i övrigt ska fördelas.
  • Lägg fokus på ledarskapsrollen. Genom bland annat utbildningar, coachning och en utvecklad chefsrekrytering kan myndigheten för­ändra och stärka ledarskapet. Intranätet kan också användas för att ge praktiskt stöd till cheferna.
  • Se till att alla anställda får en introduktion i den statliga värdegrunden och vad det innebär att vara anställd i staten. Utveckla en särskild ut­bildning anpassad för myndighetens konsulter.
  • Ge medarbetarna ett starkt inflytande över hur arbetet med en god för­valtningskultur ska bedrivas. Myndigheten måste arbeta för att skapa en förbättringskultur som tar till vara medarbetarnas kunskap.
  • Se till att förankra förvaltningskulturarbetet ute i verksamheten. Det kan lämpligen göras genom diskussioner på arbetsplatsträffar kring olika svåra situationer eller dilemman.
  • Se till att arbetet med en god förvaltningskultur kontinuerlig följs upp, exempelvis genom diskussioner på ledningsgrupps- och chefsmöten. 

Åtgärder för en systematisk intern styrning och kontroll

  • Prioritera arbetet med att tydliggöra ansvarsfördelningen. Det är helt avgörande för att den interna styrningen och kontrollen ska fungera att det klart framgår vem som får fatta vissa beslut.
  • Prioritera arbetet med fördjupade kontroller av särskilt riskutsatta verk­samheter, som exempelvis uthyrning.
  • Fortsätt arbetet med att minska korruptionsrisken vid upphandlingar och inköp. Uppmärksamma risken för nya problem till följd av kapa­citetsbrist vid de funktioner som får utökade arbetsuppgifter.
  • Se över den omfattande konsultanvändningen utifrån vilka risker den kan medföra för oegentligheter och korruption och hur den påverkar arbetet med en god förvaltningskultur.
  • Säkerställ ett effektivt riskarbete inom myndigheten. Detta arbete be­höver ha en tydlig koppling till förvaltningskulturarbetet och en hög grad av involvering av medarbetare på alla nivåer inom myndigheten.
  • Säkerställ att det finns uppdaterade rutiner och riktlinjer för att hantera mutor, jäv, vänskapskorruption och bisysslor och att dessa sprids och görs kända i hela organisationen.
  • Säkerställ att det finns fastställda och kända rutiner för de åtgärder som behöver vidtas om misstänkt korruption har uppdagats.

Särskilda rekommendationer till regeringen

Statskontoret bedömer att det är viktigt att regeringen noga följer SFV:s arbete med en god förvaltningskultur. Detta kan regeringen göra i uppdrags­dialogen med myndigheten eller genom uppdrag i regleringsbrevet.

SFV är en styrelsemyndighet. Regeringen har möjlighet att i dialog fram­föra synpunkter på hur styrelsen bör prioritera sin verksamhet. Statskontoret vill uppmärksamma regeringen på möjligheten att bättre utnyttja styrelsen i den turbulenta situation som SFV nu befinner sig i.

Statskontoret har på regeringens uppdrag analyserat Statens fastighetsverks arbete med en god förvaltningskultur. Bakgrunden till Statskontorets upp­drag är den korruption som har uppdagats vid SFV.

Statskontorets analys visar att Statens fastighetsverk (SFV) har brister inom flera områden. Brister som behöver hanteras i det fortsatta arbetet med att skapa en god förvaltningskultur. Den chock som följde på avslöjandena om korruptionen har lett till att förvaltningskulturens betydelse har tydliggjorts för såväl medarbetare som chefer inom myndigheten. Det finns i dag finns en stor mottaglighet för att förändra och stärka förvaltningskulturen inom SFV. Myndigheten har också påbörjat ett sådant förändringsarbete.

2017:109
Uppföljning av moderna beredskapsjobb i staten. Redovisning 1

Statskontoret har ett regeringsuppdrag att följa upp satsningen på moderna beredskapsjobb i staten. Moderna beredskapsjobb är en satsning som infördes från och med 2017. Satsningen innebär att de statliga myndigheterna ska erbjuda jobb med lägre kvalifikationskrav åt personer som står långt ifrån arbetsmarknaden. Målgrupper för satsningen är långtidsarbetslösa eller nyanlända personer. Detta är den första av fyra redovisningar.

2017:10
Ombildningen till en sammanhållen polismyndighet. Delrapport 2 – om den nya organisationens genomslag

Den 1 januari 2015 ombildades Rikspolisstyrelsen, de 21 länspolismyndigheterna och Statens kriminaltekniska laboratorium till en sammanhållen myndighet, Polismyndigheten. Det över­gripande målet med reformen är att ska skapa förutsättningar för ett förbättrat verksamhets­resultat och en högre kvalitet i polisens arbete. Statskontoret har fått regeringens uppdrag att utvärdera ombildningen. Uppdraget ska slutredovisas den 1 oktober 2018. Detta är den andra delrapporten.

Sammanfattning av Ombildningen till en sammanhållen polismyndighet. Delrapport 2 – om den nya organisationens genomslag

Den 1 januari 2015 ombildades Polisen till en sammanhållen myndighet. Regeringen har gett Statskontoret i uppdrag att utvärdera reformen. Den här rapporten är den andra delrapporten. Statskontoret ska lämna en slut­rapport senast den 1 oktober 2018.

Inför den här delrapporten har vi undersökt reformens genomslag och hur Polismyndigheten utnyttjar de möjligheter till tydlig ledning och styrning som den sammanhållna myndigheten ger. Det är både ett mål i sig och en förutsättning för att nå andra mål med reformen. I slutrapporten kommer vi att ta ställning till hur väl reformens övergripande mål har uppfyllts, det vill säga om ombildningen av Polisen har skapat förutsättningar för bättre verksamhetsresultat och högre kvalitet i polisens arbete.

Statskontoret bedömer att sedan vi publicerade vår första delrapport i okto­ber 2016 har utvecklingen i flera delar varit positiv. Till exempel har alla ordinarie chefer nu tillsatts och stödavdelningarna har utvecklat sitt verk­samhetsnära stöd till kärnverksamheten. Samtidigt finns det flera utma­ningar som Polismyndigheten behöver hantera om målen för reformen ska kunna nås på sikt, vilket vi redogör för i det följande.

Polismyndighetens styrning får inte fullt genomslag

Statskontoret bedömer att Polismyndighetens styrning inte får fullt genom­slag. Det leder bland annat till sämre förutsättningar att uppnå en likvärdig service till medborgarna och en högre effektivitet i arbetet.

Statskontorets utvärdering visar att styrningen inte är tillräckligt samord­nad och förankrad, vilket leder till att det i praktiken överlåts till de lokala cheferna att prioritera mellan olika styrsignaler. Myndigheten har inte hel­ler lyckats kommunicera internt vilka förväntningar på resurser som är realistiska för olika delar av verksamheten. Vidare är underlagen för styr­ningen inte alltid fullständiga. När myndigheten beslutar om utvecklings­initiativ saknas ofta närmare analyser för myndigheten som helhet och vilka finansiella konsekvenser initiativet får. Vi konstaterar att kostnads­besparingarna är i otakt med de kvalitetshöjande åtgärder som genomförs som en del av omorganisationen.

Den nya organisationens möjligheter bör utnyttjas bättre

För att nå målen med reformen behöver Polismyndigheten bli bättre på att utnyttja de möjligheter som den nya organisationen ger. Styrningen behö­ver utgå från ett helhetsperspektiv och det finns ett behov av att Polismyn­digheten gör tydliga prioriteringar. Myndighetens styrning behöver också ta bättre hänsyn till verksamhetens förutsättningar i form av tillgängliga resurser och kompetensutvecklingsbehov.

Polismyndigheten använder processtyrning för att säkerställa enhetlighet. För att processtyrningen ska få genomslag behöver de som ansvarar för den ha en samsyn mellan sig. Det krävs också att myndigheten har rutiner för att kommunicera beslut och att medarbetarna i kärnverksamheten involve­ras i arbetet. Vi anser också att Polismyndigheten behöver analysera vilka områden som passar för att styra genom processer.

Statskontoret anser vidare att Polismyndigheten behöver hitta en balans mellan central styrning och lokalt ansvar. Polismyndigheten behöver vid­are prioritera aktiviteter som stöder gruppcheferna i rollen som ledare. De är nyckeln till en fungerande intern kommunikation. Statskontoret kon­staterar även att verksamhetsuppföljningen ännu inte har anpassats så att den stöder styrningen.

Bättre förutsättningar för det lokala arbetet

Statskontoret bedömer att förutsättningarna har förbättrats för att polisen ska kunna stärka det lokala arbetet och komma närmare medborgarna. Kommunerna har en övervägande positiv syn på att Polismyndigheten har infört medborgarlöften och tillsatt kommunpoliser. Vår utvärdering visar också att förutsättningarna för ett stärkt medarbetarskap har förbättrats. Det som myndigheten benämner medarbetardrivet utvecklingsarbete har dock inte kommit igång överallt. Om myndigheten ska uppnå ett lokalt förankrat arbete behöver medarbetarna involveras i utvecklingsarbetet.

Utmaningar kvarstår för det lokala arbetet

Statskontoret konstaterar att det finns flera utmaningar för att på sikt nå målet att komma närmare medborgarna. Det handlar bland annat om att be­hålla erfarna medarbetare för att kunna arbeta uthålligt och att klargöra rollen för områdespoliserna. Polismyndigheten behöver även upprätthålla kvaliteten i stödet till kärnverksamheten när besparingar genomförs och kunna ge ett tillräckligt ledningsstöd till hårt administrativt belastade che­fer.

Risk att resultaten för utredningsverksamheten inte vänder

Resultaten inom utredningsverksamheten har försämrats under en längre tid. Tanken är att omorganisationen ska bidra till att stärka Polisens för­måga att utreda brott. Åklagarna bedömer dock enligt vår enkätundersök­ning att kvaliteten och produktiviteten i polisens utredningsarbete hittills har försämrats sedan omorganisationen. Enligt vår undersökning är det relativt få av Polisens anställda som tror att omorganisationen på sikt kom­mer leda till en bättre utredningsförmåga. Statskontoret konstaterar att det fortfarande är en stor utmaning för Polisen att vända den negativa resultat­trenden.

Bättre samarbete för att ta tillvara nyttan av nya initiativ

Omorganisationen innebär att Polismyndigheten genomför åtgärder som på sikt kan bidra till bättre resultat för utredningsverksamheten. Men det är ännu för tidigt att kunna utläsa några sådana effekter. Polismyndigheten behöver säkerställa att åtgärderna leder till ett effektivare arbete inom ut­redningsverksamheten som helhet. För att få full utväxling av de nya eller utbyggda funktionerna behöver de integreras med resten av utrednings­verksamheten. Exempelvis behöver det finnas avsättningsytor för både det arbete som brottssamordningsfunktionerna genomför och för det utred­ningsarbete som Polisens kontaktcenter kommer att bidra med.

Polismyndigheten behöver även överbrygga de revir som det enligt en del chefer och medarbetare finns mellan de olika nivåerna inom utrednings­verksamheten. Reviren förvårar möjligheterna att bedriva ett effektivt ut­redningsarbete. Polisen behöver också se över fördelningen av resurser och utveckla samarbetsvägarna med Åklagarmyndigheten.

 

2017:13
Myndighetsanalys av Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällesfrågor

Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällesfrågor (MUCF) ska främja och förmedla kun­skap om ungas levnadsvillkor och om det civila samhällets förutsättningar. På uppdrag av regeringen fördelar myndigheten också statsbidrag till kommuner och olika organisationer i den civila sektorn.

Sammanfattning av Myndighetsanalys av Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällesfrågor

Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällesfrågor (MUCF) ska främja och förmedla kunskap om ungas levnadsvillkor och om det civila samhällets förutsättningar. På uppdrag av regeringen fördelar myndigheten också olika bidrag. År 2016 fördelade MUCF drygt 600 miljoner kronor till kommuner och omkring 400 organisationer i den civila sektorn.

Statskontoret har gjort en myndighetsanalys av MUCF. Vi har särskilt analyserat kontrollen och kvalitetssäkringen i bidragsgivningen samt redovisningen av resultat och administrativa kostnader för att hantera statsbidragen till den civila sektorn. Vi har även analyserat regeringens styrning av MUCF och hur myndighetens verksamhet förhåller sig till myndigheter med näraliggande uppgifter.

MUCF måste hantera flera utmaningar

Statskontoret bedömer att MUCF i allt väsentligt fullgör sitt uppdrag. Samtidigt visar vår myndighetsanalys att det finns vissa utmaningar inom både myndighetens bidragsgivning och kunskapsuppdrag.

Trovärdigheten i bidragsgivningen är ifrågasatt

Myndighetens kontroll av bidragsgivningen har under lång tid uppmärksammats i media. Under perioden februari–augusti 2017 har MUCF:s bidrag till ett femtontal organisationer ifrågasatts på ledarsidor och i debatt- och nyhetsartiklar. Kritiken handlar i de flesta fall om att mottagarna inte anses vara en organisation med demokratiska värderingar eller att de inte bedriver sina verksamheter seriöst. Under det senaste året har också ett tiotal organisationer överklagat MUCF:s bidragsbeslut till förvaltningsdomstolen, trots att bidragsförordningarna förbjuder det.
Därutöver har MUCF också krävt tillbaka bidrag från några organisationer. En del av dessa bidrag har återbetalats medan ett femtontal organisationer är föremål för
inkasso.

Det felaktiga utnyttjandet av bidrag är allvarligt men utgör bara en liten del
Den ifrågasatta bidragsgivningen, överklagandena och MUCF:s återkrav är inte omfattande sett i relation till antalet organisationer som får bidrag. Statskontoret bedömer att det ändå är tillräckligt stort för att rubba medborgarnas förtroende för utbetalningar av statliga bidrag. MUCF:s kontroll måste kunna garantera att skattepengar inte betalas ut till organisationer som på olika sätt bryter mot förordningarnas villkor. Statskontorets slutsats är att MUCF:s kontroll inte är tillräcklig för att förhindra bidragsfusk.

Handläggarnas möjligheter till kvalificerad kontroll är begränsat MUCF ska inte bara kontrollera för oegentligheter, utan också göra svåra avvägningar när det gäller organisationers demokratiska värderingar och besluten ska hålla juridiskt. Samtidigt har antalet stödda organisationer liksom antalet beviljade bidrag ökat över tid vilket innebär mer arbete för handläggare genom kontroll och uppföljning av organisationerna. I dag ansvarar 13 personer (10 årsarbetskrafter) för att dela ut 350 miljoner kronor till omkring 400 organisationer. Bidragskontrollen är i stor utsträckning automatiserad och effektiviserad och handläggarnas utrymme för att göra kvalificerade bedömningar och kontroller är begränsat.

Organisationerna är beroende av bidrag för att överleva

Vår undersökning visar att de organisationer som stöds av MUCF i genomsnitt får 60–70 procent av sina intäkter från bidragen. I vart tionde fall uppger organisationerna att de enbart har intäkter från MUCF. Därtill får flera av de organisationer som har organisationsbidrag även projektbidrag från MUCF. Bidragsberoendet har ökat sedan 2014.
Statskontoret ser en risk med att ideella organisationer som i grunden ska bygga på medlemmarnas engagemang blir alltmer bidragsberoende. En princip är att den ideella sektorn ska vara oberoende och självständig i förhållande till offentliga aktörer. Med liten eller ingen egenfinansiering kan medlemmarnas engagemang på sikt urholkas. Statskontoret bedömer att det ökade ekonomiska beroendet knappast ökar det civila samhällets oberoende och självständighet.

Regeringens styrning av kunskapsuppdraget är spretig

MUCF är en tvärsektoriell myndighet som får många särskilda uppdrag från flera departement inom olika områden och med olika inriktningar. Uppdragen är oftast tidsbegränsade och kommer ibland med kort varsel. De finansieras i stor utsträckning genom olika sakanslag som kan variera kraftigt mellan åren, vilket försvårar MUCF:s planering och bemanning.
Uppgifterna i MUCF:s instruktion har också utvidgats över tid. De särskilda prioriteringar som regeringen anger i regleringsbrevet täcker också i stort sett in hela myndighetens verksamhetsområde.

Statskontorets förslag

I rapporten redovisar Statskontoret ett antal förslag som framför allt syftar till att effektivisera verksamheten, stärka bidragskontrollen och förtydliga MUCF:s uppdrag.

Öka kontrollen i bidragsgivningen

För att stärka och effektivisera MUCF:s bidragskontroll föreslår Statskontoret att MUCF bland annat prövar att avdela ett par personer som särskilt ska arbeta med kontrollen av bidrag. Myndigheten bör också lägga mer resurser på omvärldsbevakning och i ökad utsträckning använda ett riskbaserat tankesätt i kontrollarbetet.
Statskontoret föreslår att regeringen överväger att öka MUCF:s förvaltningsanslag för att stärka bidragskontrollen. En ökning av förvaltningsanslaget kan finansieras genom att medlen som i dag ges till organisationerna minskas med samma belopp. Statskontoret anser också att MUCF bör ges bättre möjligheter att ställa krav på att organisationerna i större utsträckning ska egenfinansiera sin verksamhet.

Förenkla och samordna förordningarna

Det finns många skillnader i villkoren i förordningar som styr bidragen till den civila sektorn som skulle kunna vara gemensamma. Det gäller exempelvis ansökan, återrapportering och revision. Skillnaderna medför svårigheter och merarbete för MUCF eftersom myndigheten behöver separata kontrollrutiner för varje bidrag. Statskontoret föreslår att regeringen ska påbörja ett arbete med att förenkla och samordna bidragsförordningarna.

Förstärkt stöd till MUCF för svåra bidragsbeslut

MUCF har fattat svåra beslut om att neka organisationer bidrag utifrån en bedömning av deras värderingar, det vill säga att de inte uppfyller villkor om att vara en demokratisk organisation. Både myndighetens ledning och bidragshandläggarna efterfrågar ett bättre stöd för att bedöma sådana ärenden. Statskontoret föreslår därför att regeringen överväger att inrätta ett råd kopplat till MUCF:s myndighetsledning som kan fungera som ett stöd vid svåra avvägningar i bidragsprövningen eller en nämnd för bidragsprövning.
Vår analys visar att flera myndigheter betalar bidrag till en och samma organisation. Statskontoret föreslår därför att regeringen tar initiativ för att skapa en gemensam databas för bidragsgivande myndigheter. Syftet med databasen är att skapa en bättre överblick över statens bidragsgivning till den civila sektorn.

Regeringen bör se över instruktionen och förbättra fördelningen av kunskapsuppdragen

Statskontoret anser att regeringens övergripande styrning av MUCF på flera sätt kan utvecklas. Regeringen bör bland annat tydliggöra MUCF:s tvärsektoriella uppdrag i myndighetens instruktion.

För att underlätta MUCF:s planering och bemanning av verksamheten bör regeringen även tydligare ange i regleringsbrevet vad myndigheten ska prioritera under kommande år samt se över hur de olika departementens uppdrag till MUCF kan samordnas bättre.

MUCF kan förbättra effektredovisningen av sina insatser

MUCF har som mål att den kunskap myndigheten tar fram ska vara användbar för deras målgrupper. Men MUCF redovisar inte kunskapsproduktionens effekter i relation till detta. Statskontoret föreslår att MUCF ska utveckla redovisningen så att den bättre korresponderar med myndighetens mål, exempelvis med vad målgrupperna anser om myndighetens publikationer.
Även effektredovisningen av bidragen kan utvecklas. Det är till exempel inte effektivt att följa upp resultat och effekter för samtliga statsbidrag varje år. Statskontoret föreslår därför att MUCF ska följa upp resultat och effekter av några statsbidrag åt gången.

2017:11
Åtgärder för att öka uthyrningen av privatbostäder

För att komma till rätta med bostadsbristen arbetar regeringen främst med att öka bostadsbyggandet. Men tillskottet av nyproducerade bostäder kommer inte att räcka för att möta bostadsbristen. Regeringen anser därför att privatbostadsuthyrning är ett viktigt komplement till den ordinarie bostadsmarknaden.

Sammanfattning av Åtgärder för att öka uthyrningen av privatbostäder

Statskontoret har på regeringens uppdrag analyserat hur privatbostadsuthyrningen fungerar och tagit fram förslag på åtgärder för att öka uthyrningen av privatbostäder. Som privatbostad räknas ägt boende som småhus, ägarlägenheter och bostadsrätter. Andrahandsuthyrning av hyresrätter omfattas alltså inte av Statskontorets uppdrag.

Ovilja och osäkerhet hinder för uthyrning

Statskontoret konstaterar att ovilja och osäkerhet är de främsta hindren för uthyrning av privatbostäder. I den medborgarundersökning som vi låtit SIFO genomföra sva­rade 74 procent av de som har ett extra sovrum att de inte kan tänka sig att hyra ut en del av sin bostad. Den främsta anledningen till att människor inte hyr ut en del av bostaden är att de inte vill ha ytterligare personer i bostaden.

De vanligaste skälen till att människor hyr ut en del av bostaden är att de vill hjälpa någon till en bostad, för att täcka sina utgifter och för att få en extra inkomst. Vår undersökning visar också att nästan 9 av 10 som hyr ut sin bostad har positiva erfa­renheter av detta. Viljan att hyra ut är störst bland yngre och minst bland äldre. Sam­tidigt har äldre personer betydligt större bostäder än yngre. Potentialen för privat­bostadsuthyrning är med andra ord som störst där viljan är som minst. Vi bedömer också att det framför allt finns en potential att öka uthyrningen av en del av bostaden. I vår medborgarundersökning svarade 51 procent av ägarna till en bostadsrätt, ägar­lägenhet eller villa att de har ett eller flera sovrum över.

Både uthyraren och hyresgästen behöver sätta sig in i ett omfattande regelverk, och det finns dessutom en rad oklarheter i hur reglerna ska tillämpas. Det är exempelvis inte tydligt hur mycket hyra som uthyraren får ta ut. Informationen om vilka lagar och regler som gäller är också oöverskådlig, otillräcklig och inkonsekvent. Vår med­borgarundersökning visar också att kunskapen om vad som gäller vid uthyrning av bostad är låg. Vi bedömer att detta sammantaget skapar en osäkerhet som bidrar till tveksamheten att hyra ut.

För att få människor att vilja hyra ut krävs dels en kulturförändring när det gäller inställningen till att hyra ut den egna bostaden, dels tydligare och mer lättillgänglig information om vad som gäller vid uthyrning. Statskontoret föreslår därför en informationskampanj i kombination med en förbättrad statlig webbplats som har information om uthyrning av bostäder. Syftet är att bidra till en kulturförändring genom att lyfta frågan och att minska den osäkerhet som finns om uthyrning av bostad med hjälp av lättillgänglig information om vad som gäller, vägledning och goda exempel.

Det är ofta lönsamt att hyra ut men oklart vilken hyra som får tas ut

Statskontoret bedömer att det ofta är lönsamt att hyra ut sin privatbostad. Den som hyr ut sin bostad kan täcka sina kostnader. Dessutom är skattereglerna vid uthyrning förhållandevis gynnsamma. Vi bedömer därför att utökade skattelättnader inte nöd­vändigtvis skulle öka viljan att hyra ut. Därför föreslår vi att de nuvarande gynn­samma skattereglerna behålls.

Men i vissa fall kan den kostnadsbaserade hyran som uthyraren får ta ut bli låg, exempelvis om marknadsvärdet är lågt. Statskontoret instämmer därför i utredningen Stärkt ställning för hyresgästers förslag om att införa en möjlighet för parterna att bestämma hyran med ledning av bruksvärdesprincipen.

Ett annat problem som vi har identifierat är att det är oklart vilken hyra som uthyraren får ta ut. Vid uthyrning av privatbostad får uthyraren ta ut en kostnadsbaserad hyra, vilket innebär att hyresvärden får ersättning för både driftskostnader och kapitalkost­nader. Kapitalkostnaden beräknas som en skälig avkastningsränta på bostadens marknadsvärde, men det är i dagsläget otydligt hur räntan ska beräknas. Samtidigt har detta stor betydelse för den högsta tillåtna hyran. Regeringen bör därför tydlig­göra vad som är en skälig avkastningsränta på kapitalkostnaden.

Våra räkneexempel visar också att en pensionär som hyr ut en del av sin bostad riskerar att förlora stora delar av sitt bostadstillägg om han eller hon har en innebo­ende. Det innebär med andra ord att vinsten vid en uthyrning kan bli liten. Eftersom potentialen för uthyrning är som störst bland äldre bör regeringen säkerställa att Pensionsmyndigheten tar hänsyn till detta i sin planerade översyn av föreskrifterna om bostadstillägget.

Hyresgästens ställning är svag och det saknas trygghetslösningar

Hyresgästen har en svag ställning på andrahandsmarknaden och det är vanligt med bedrägerier. De ändringar av regelverket som har skett för att öka uthyrningen av privatbostäder har försvagat hyresgästernas ställning ytterligare. Hyreskontrakten är mer otrygga och hyresgästerna har i praktiken små möjligheter att begära sänkt hyra. Ekonomiskt svaga grupper är av allt att döma överrepresenterade bland de som hyr privatbostäder och många kan därmed ha svårt att spara ihop till en kontantinsats för att ta sig in på den reguljära bostadsmarknaden. Det finns med andra ord en över­hängande risk för inlåsningseffekter för de personer som hyr en privatbostad. För dessa personer präglas tillvaron av korta, osäkra och dyra hyreskontrakt.

Det finns i dag tjänster som minskar den ekonomiska otryggheten som hyresgäster och hyresvärdar kan uppleva i samband med uthyrning av privatbostäder. Men antalet aktörer är relativt få och tjänsterna är dyra. I praktiken har de ekonomiskt svaga hushållen inte tillgång till dessa trygghetslösningar. Fler aktörer skulle inne­bära ökad konkurrens och därmed sannolikt lägre avgifter. För att öka användningen av förmedlingstjänsterna bör regeringen därför ge Boverket och Konsumentverket i uppgift att ge samlad information om förmedlingstjänsterna och en möjlighet att jäm­föra företagens priser och villkor.

Det är vanligt att hyresvärden tar ut en deposition av hyresgästen för att försäkra sig mot exempelvis uteblivna hyror och skador på lägenheten. Både hyresvärden och hyresgästen har ett intresse av att detta kan ske på ett tryggt sätt. Men i Sverige finns inget formaliserat system för depositionsbetalningar vid uthyrning av bostäder, till skillnad från flera andra länder. Statskontoret föreslår därför att ett system för depo­sitioner införs. Men det finns ett antal aspekter som behöver utredas ytterligare, exempelvis vid vilka förutsättningar en hyresvärd ska kunna förfoga över deposi­tionen. Det är även viktigt att ett system för depositioner innehåller lösningar för de hyresgäster som inte har möjlighet att betala in en deposition.

Vissa ekonomiskt svaga hushåll kan ha rätt till ekonomiskt stöd för sitt boende, men stödet beror i dag på boendeformen. Unga inneboende har exempelvis inte rätt till bostadsbidrag. Det innebär att en student som bor i korridor kan få bostadsbidrag, men att en student som är inneboende hos någon inte kan få det. Statskontoret anser därför att regeringen i kommande översyn av reglerna för bostadsbidrag bör ta hän­syn till gruppen unga inneboende.

Anpassning och nyproduktion kan öka utbudet

Om regeringen vill öka uthyrningen av privatbostäder krävs också åtgärder på lång sikt. Statskontoret anser att regeringen kan åstadkomma detta genom att stimulera anpassning och tillbyggnad inom det befintliga beståndet av bostäder, men också stimulera till nyproduktion med uthyrningsmöjligheter.

I de fall det endast krävs enklare insatser för att anpassa boendet för uthyrning kan hyresintäkterna betala investeringskostnaden relativt snart. Men att planera och bygga exempelvis en uthyrningsdel innebär ofta en större investering. Samtidigt kan den högsta tillåtna hyran för en uthyrningsdel i vissa fall bli relativt låg. Det medför att det tar lång tid innan hyresintäkterna betalar investeringskostnaden. Vi bedömer att hyran i vissa fall skulle kunna bli högre om uthyraren i stället fick ta ut bruksvär­deshyra för uthyrningsdelen. Detta innebär i sin tur att fler uthyrare kommer att behöva betala skatt för sin hyresintäkt. För att stimulera anpassning av bostaden till uthyrning, föreslår Statskontoret därför att uthyrning enligt lagen om uthyrning av egen bostad blir skattefri under tio år om man bygger en uthyrningsdel. Skattefri uthyrning av uthyrningsdelar förenklar för uthyraren och innebär också ett visst eko­nomiskt incitament. Enligt Statskontoret är förslaget ett sätt för regeringen att stimu­lera byggandet av uthyrningsdelar. På så sätt kan det befintliga beståndet utnyttjas bättre samtidigt som antalet uthyrningsmöjligheter ökar.

Det finns många regler att förhålla sig till vid ombyggnation av bostaden och även vid nyproduktion. Statskontoret anser därför att regeringen bör se över plan- och bygglagen (PBL), plan- och byggförordningen (PBF) och Boverkets byggregler (BBR) för att förenkla anpassning av privatbostäder för uthyrning och för att stimu­lera till nyproduktion med uthyrningsdel. Lättillgänglig information och vägledning skulle också underlätta för de personer som vill anpassa sin bostad för uthyrning. Statskontoret föreslår därför att Boverket tar fram en vägledning med både juridisk vägledning och konkreta råd om hur man kan anpassa sitt boende för uthyrning.

För att öka flexibiliteten på bostadsmarknaden på lång sikt föreslår Statskontoret att regeringen ger Boverket i uppdrag att ta fram och sprida goda exempel till kommu­nerna om hur de kan stimulera till nyproduktion med uthyrningsdel, alternativt nyproduktion som är förberedd för uthyrningsdelar.

Det saknas statistik om privatbostadsuthyrningen

Det saknas i dag tillräcklig statistik om marknaden för privatbostadsuthyrning. Det är därför svårt att följa upp regeringens insatser, men också att bedöma vilka nya åtgärder som kan behövas. Det saknas med andra ord underlag för regeringens styr­ning av marknaden för privatbostadsuthyrning. Statskontoret bedömer därför att Boverket bör få i uppdrag att följa utvecklingen på denna marknad. Boverket bör få detta uppdrag trots de svårigheter som är förknippade med att ta fram statistik över marknaden för privatbostadsuthyrning. I uppdraget bör det dels ingå att genomföra en urvalsundersökning för att uppskatta omfattningen av privatbostadsuthyrningen, dels regelbundna fördjupningsstudier inom området.