Myndigheten för en effektiv statsförvaltning
Meny

Publikationer

Välkommen att ta del av Statskontorets publikationer från de senaste tio åren.

Använd gärna sökfunktionen för att hitta rätt publikation. Det går också att från och med 2015 söka på förvaltningspolitiska ämnesord. Ett urval av våra tidigare publikationer finns från 2000-2005

Våra publikationer är gratis. Har du någon fråga kontakta oss via e-post.

Våra senaste publikationer

Kultur mot korruption
En kultur mot korruption

I vårt arbete med att främja och samordna arbetet för en god förvaltningskultur i staten har skriften En kultur mot korruption tagits fram. Den ger en kort bakgrund om korruption, men också praktiska tips om hur myndigheter kan arbeta med förebyggande och hantering.

Om offentlig sektor 32
Ledarskapets betydelse för en god förvaltningskultur i staten

I den här studien undersöker Statskontoret statliga chefers möjligheter och begränsningar i arbetet med att främja en god förvaltningskultur, samt hur myndigheterna stöttar sina mellanchefer i detta arbete.

Sammanfattning av Ledarskapets betydelse för en god förvaltningskultur i staten

I den här studien undersöker Statskontoret statliga chefers möjligheter och begränsningar i arbetet med att främja en god förvaltningskultur, samt hur myndigheterna stöttar sina mellanchefer i detta arbete.  En god förvaltningskultur handlar om de professionella värderingar som ska prägla alla statsanställda och som är samlade i den gemensamma statliga värdegrunden.

Studien utgår främst från befintligt kunskapsunderlag. Därtill har vi genomfört kompletterande intervjuer med representanter för myndighetsledningen i sex myndigheter.

Vilka utmaningar kan myndighetsledningen möta i arbetet med att främja en god förvaltningskultur?

Myndighetsledningen möter olika utmaningar i arbetet med att värna och verka för en god förvaltningskultur. Myndighetens storlek påverkar till exempel ledningens förutsättningar. På stora myndigheter kan det vara svårt att nå ut med styrsignaler medan det på mindre myndigheter finns begränsade resurser att lägga på utvecklingsarbete. Personalsammansättningen sätter också ramar för ledningens styrning. På myndigheter med stark professionell kompetens kan den professionella autonomin i vissa fall vara svår att förena med den statliga värdegrunden. För myndigheter som saknar en uttalad profession kan det i stället vara svårt att skapa en gemensam syn på hur etiska dilemman och svåra situationer ska hanteras.

Vidare möter chefer i medborgarnära myndigheter och myndigheter med korruptionsutsatta verksamheter särskilda utmaningar. Det handlar till exempel om hur de kan åstadkomma en balans mellan tillit och kontroll i sin styrning, eller mellan service och effektivitet.

Hur kan myndighetsledningen arbeta för att främja en god förvaltningskultur?

Myndighetsledningens agerande visar vilka beteenden som är acceptabla i verksamheten. En samstämd ledningsgrupp kan stärka styrsignalernas genomslag i verksamheten. Ledningsgruppen måste samtidigt präglas av högt i tak för att undvika att problem eller svåra frågor tystas inom gruppen.

En framgångsfaktor för att hålla frågorna om en god förvaltningskultur vid liv är att myndighetsledningen integrerar arbetet i befintliga styrprocesser och är konsekvent i styrsignalerna. Ledningen behöver också åstadkomma en samsyn kring det instruktionsenliga uppdraget i verksamheten och utifrån uppdraget konkretisera vad en god förvaltningskultur innebär för myndigheten. Att inkludera medarbetarna i arbetet har stor betydelse för arbetets förankring och legitimitet.

Hur får myndighetsledningen kunskap om förvaltningskulturen i myndigheten?

Myndighetscheferna anser sig generellt ha god kunskap om kulturen på myndigheten, även de chefer som leder större organisationer. Den främsta informationskanalen är de närmaste cheferna. Att främja en öppen kultur som tillåter att medarbetar vågar ta upp problem och frågor inom organisationen är samtidigt ett av de mest effektiva sätten för myndighetsledningen att försäkra sig om att de nås av information om eventuella problem.

Hur kan myndigheterna stödja mellanchefer i arbetet med att främja en god förvaltningskultur?

Mellancheferna har en viktig roll i arbetet med att utveckla en god förvaltningskultur. Myndigheterna arbetar på olika sätt med ledarskapsutveckling för att stödja mellancheferna i arbetet. Flera myndigheter lyfter fram betydelsen av ett närvarande och coachande ledarskap som ett sätt att utveckla en god förvaltningskultur. Samtidigt kan det vara svårt att förverkliga ett sådant ledarskap i praktiken, bland annat på grund av otydliga roller och tidsbrist hos mellancheferna. Chefspolicyer, utbildningar och digitala verktyg är olika sätt som myndigheterna stödjer cheferna på.

Viktiga utgångspunkter och möjliga risker

Statskontoret lyfter i studien fram ett antal viktiga utgångspunkter och risker som myndighetsledningen kan behöva ta hänsyn till i arbetet med att främja en god förvaltningskultur.

Sammanfattningsvis behöver myndighetsledningen:

  • Förstå att de har det yttersta ansvaret, men också säkerställa att medarbetare känner ägarskap för frågorna.
  • Prioritera frågor om förvaltningskultur utifrån det egna uppdraget.
  • Integrera frågor om förvaltningskultur i befintliga arbetsprocesser.
  • Skapa ett förtroende mellan ledningen och medarbetarna för att underlätta för svåra frågor att komma upp till ytan.
  • Tydliggöra förväntningar på chefer och medarbetare.

Därtill kan myndighetsledningen behöva vara uppmärksam på följande risker:

  • Har de så bra insyn i förvaltningskulturen på myndigheten som de tror?
  • Är det tillräckligt högt i tak i ledningsgruppen för att tillåta oliktänkande och att svåra frågor förs fram?
  • Har mellancheferna tid och resurser för att driva frågor kopplade till förvaltningskultur?
  • Levandegörs riktlinjer och styrdokument bland medarbetarna?
  • Har ledningen förmåga att fånga upp nya utmaningar kopplade till en god förvaltningskultur i takt med att samhället förändras?
  • Är myndighetens kontrollsystem för att motverka korruption rimliga så att det inte skapas ett onödigt misstänkliggörande av medarbetarna?
2017:18
Delat ansvar för fastighetsbildning

Statskontoret har utvärderat hur organiseringen av fastighetsbildningen fungerar utifrån regeringens krav på en enhetlig, rättssäker och effektiv verksamhet. Statskontoret har också utrett vilka åtgärder som Lantmäteriet har genomfört för att förkorta sina handläggningstider.

Sammanfattning av Delat ansvar för fastighetsbildning

Statskontoret har på regeringens uppdrag utvärderat hur organiseringen av fastig­hets­bildningen i en statlig och 39 kommunala lantmäterimyndigheter fungerar uti­från kraven på en enhetlig, rättssäker och effektiv verk­samhet. Statskontoret har också utrett vilka åtgärder som Lantmäteriet har genom­fört för att förkorta hand­lägg­ningstiderna och vilken effekt åtgärderna har fått.

Fastighetsbildning är myndighetsutövning

Fastighetsbildning är myndighetsutövning som bland annat handlar om att bilda nya fastigheter, ändra fastighetsgränser och skapa rättigheter som exem­pelvis servitut eller ledningsrätt. Sådana åtgärder behövs för att bland annat bygga ut infrastruktur eller bygga nya bostäder. Genom en förrättning utreder lantmäteri­myndigheten om det är juridiskt och praktiskt möjligt att genomföra den åtgärd som fastighetsägaren eller sakägaren vill ha utförd. Sakägaren ska betala en avgift för handläggningen. Priset beror på den tid som lantmäterimyndigheten har lagt ner på ärendet och de taxor som den använder.

Lantmäteri­myndigheterna utför tillsammans närmare 20 000 förrättningar varje år. Lantmäteriet ansvarar för drygt 70 procent av dessa. Under 2016 hade lant­mäteri­myndigheterna totalt 885 miljoner kronor i intäkter från förrättningarna.

Organiseringen är unik och medför risk för rollkonflikter

Fastighetsbildning är i grunden ett statligt ansvar, men regeringen har gett 39 kom­muner tillstånd att inrätta en egen lantmäteri­myndighet. För att få tillstånd ska kom­munen uppfylla vissa villkor i lag. Som lantmäteri­myndigheter utför staten och kom­munerna en närmast identisk verksamhet men inom olika geografiska om­råden. På så sätt är organiseringen unik i stats­förvaltningen.

Organiseringen innebär att Lantmäteriet har flera uppgifter och där vissa kan inne­bära risk för rollkonflikter. Utöver att genomföra förrättningar ger Lantmäteriet stöd till hela verksamheten och har tillsyn över de kommunala lantmäteri­myndig­heterna. Myndigheten yttrar sig som enda remissinstans också över ansökningar från kom­muner som vill bilda en egen lantmäteri­myndighet.

Långa handläggningstider i fastighetsbildningen

Långa handläggningstider i fastighetsbildningen kan leda till att viktiga samhälls­processer som är beroende av lantmäterimyndigheternas beslut tar längre tid. Lant­mäteriet har de senaste åren fått allt större problem med långa hand­lägg­ningstider. De enklaste ärendena tar för närvarande myndigheten i genomsnitt 27 veckor att handlägga och de svåraste 169 veckor. Men under merparten av handlägg­ningstiden ligger ärendet stilla i kö eller i väntan på någon åtgärd.

De samlade personalresurserna utnyttjas inte effektivt

Statskontoret bedömer att organiseringen medför att de samlade personalresurserna i fastighetsbildningen inte utnyttjas effektivt. Det delade huvudmannaskapet bidrar till inlåsning av resurser, men också till kon­kurrens om personal. Problemet har blivit mer påtagligt i och med att det är brist på lant­mätare. Vissa lantmäteri­­myndigheter har stora ärendebalanser, men det finns ingen möjlighet att överföra ärenden mellan myndigheterna. Lant­mäteriet har däremot möjlighet att fördela ärenden mellan sina kontor för att använda resurserna effektivt.

Sakägare behandlas inte lika i prissättningen

Statskontoret bedömer att organiseringen bidrar till att sakägare inte behandlas på ett enhetligt eller likvärdigt sätt, särskilt när det gäller det pris de betalar för för­rätt­ningen. Det beror också på att regeringen tillåter de kommunala lant­mäteri­­myndig­heterna att ta ut lägre avgifter än de som Lant­mäteriet har beslutat ska gälla. Stats­kontoret föreslår därför att regeringen skapar förutsättningar för en mer enhetlig pris­sättning i förrättningsverksamheten.

Statskontoret bedömer däremot att det finns goda förutsättningar för en enhetlig rätts­till­ämpning genom lantmäterimyndigheternas gemensamma stöd och verktyg samt rutiner för att återkommande granska kvaliteten i ett urval av förrättningsbeslut.

Lantmäteriets övergripande ansvar för fastighetsbildningen är otydligt

Lantmäteriet har ett övergripande ansvar för fastighetsbildningen och ska verka för en enhetlig och ända­mål­senlig förrättningsverksamhet. Lantmäteriet bistår sedan länge hela verksamheten med olika typer av stöd, till exempel it-stöd för hand­lägg­ningen och fastighets­rättsligt stöd, men har tvingats dra ner på stödet som en följd av bristen på personal. Det är inte tydligt vad stödet ska innehålla och vad Lant­mäteriet respektive kommunerna ska finansiera, vilket leder till förhandlingar om detta. Stats­kontoret föreslår att regeringen tydliggör det statliga ansvaret för fastig­hets­bildningen och vad det innebär för Lantmäteriets stöd till de kommunala lant­mäteri­­­myndigheterna.

Kommunala lantmäterimyndigheter fungerar över lag väl

Vad Statskontoret kan bedöma fungerar förrättnings­verksamheten i kommunerna över lag väl. I förhållande till Lant­mäteriet har de en stabilare och mer erfaren per­sonal­styrka och deras förrättningsbeslut håller ungefär samma kvalitet. För enklare ärenden har de i genomsnitt också något kortare handläggningstider än Lantmäteriet.

Kommuner med egen lantmäterimyndighet anser att de får en bättre samordning mellan fastighets­bildningen och plan- och byggprocessen och att deras detaljplaner blir bättre. Regeringens och riksdagens mål med att tillåta vissa kommuner att inrätta en egen lantmäteri­myndighet har därmed i huvudsak uppfyllts.

Kraven för att inrätta en kommunal lantmäterimyndighet har ökat

Sedan 2015 har sex kommuner ansökt om att få bilda en lantmäterimyndighet. Regeringen har hittills prövat och avslagit två av ansökningarna. Besluten kan tolkas som att regeringen anser att Sverige har tillräckligt många kommunala lantmäteri­myndigheter för att staten ska kunna upprätthålla verksamhet i hela landet. Rege­ringen ställer nu högre krav på verksamhetens omfattning och kompetens än tidigare. Det innebär att det finns en skillnad mellan lag och praxis. Statskontoret anser att de förändrade kraven bör återspeglas i lagen och föreslår därför att regeringen tydliggör vilket verksamhetsunderlag och vilken kompetens som krävs för att en kommun ska få inrätta en lantmäterimyndighet.

Brist på information om den samlade verksamhetens resultat

Regeringen har inte tagit en aktiv roll för att styra och följa upp den samlade fastig­hets­bildningen och har i hög grad överlåtit uppföljningen av den kommunala verk­samheten till Lantmäteriet. Därför saknas det information om den samlade verksam­hetens resultat och effektivitet. Transparensen i den kommunalt bedrivna verksam­heten är generellt sett lägre än i den statliga. De kommunala lantmäteri­myndighet­erna blir sällan föremål för tillsyn och resultaten från tillsynen presenteras endast översiktligt. Samman­taget blir det därför svårt att bedöma hur de enskilda myndig­heterna fullgör sitt uppdrag.

De kommunala lantmäteri­myndigheternas tillstånd är förenat med villkor. Därför bedömer Statskontoret att regeringen kan ställa krav på att de redovisar och åter­rapporterar verksamhetens resultat. Statskontoret föreslår därför att regeringen ut­vecklar resultat­styrningen och tydliggör Lantmäteriets ansvar för uppföljning och de kommunala lantmäterimyndigheternas ansvar för återrapportering.

Många åtgärder men ännu ingen effekt på handläggningstider­na

Lantmäteriet har genom sitt förändringsarbete de senaste fem åren genomfört många åtgärder för att bland annat utnyttja personalresurserna mer effektivt och att få en mer enhetlig behandling av sakägare. Några av de viktigare åtgärderna är produk­tions­utjämning samt ett teambaserat och processinriktat sätt att arbeta. De nya arbetssätten har ännu inte fått fullt genomslag i organisationen.

Statskontorets bedömer att Lantmäteriets åtgärder har varit både nöd­vändiga och relevanta, men de har inte varit tillräckligt kraftfullt inriktade på att förkorta hand­läggningstiderna. Än så länge har åtgärderna heller inte gett några märkbara effekter på handläggningstiderna. Under första halvåret 2017 har handläggnings­tiderna snarare blivit längre. Men ärenden som gäller nya bostäder har kortare hand­lägg­nings­tid än genomsnittet eftersom de ofta får förtur.

Lantmäteriet bedömer att de till i juli 2018 inte kommer att kunna nå regeringens mål på högst 40 veckors handläggningstid i genomsnitt för ärenden som har inkom­mit de senaste fem åren. Däremot bedömer Lantmäteriet att målet kan överträffas till i slutet av 2019 när myndigheten har genomfört de drygt 30 åtgärder som de redo­visade till regeringen i maj.

Flera förklaringar till varför effekterna dröjer

En förklaring till de långa handläggningstiderna är att Lantmäteriet har brist på för­rättningslantmätare och särskilt sådana med erfaren­het. Andra förklaringar till varför effekterna dröjer är att Lantmäteriet inte har styrt verksamheten och förändrings­arbetet tillräckligt sammanhållet.

Fram till för ett par år sedan hade myndigheten inte tillräcklig kontroll över sina förrättningsärenden och har därutöver ställt för låga krav på att de ska hand­läggas aktivt. Ärenden har kunnat ligga orörda under långa perioder och myndigheten har fort­farande många äldre ärenden liggande som de nu försöker avsluta. Stats­kontoret föreslår att Lantmäteriet sätter ett tydligt mål för när myndigheten ska ha slutfört samtliga ärenden som är äldre än fem år.

Verksamhetsutvecklingen inom fastighets­bildningen har också varit relativt lågt prioriterad av Lantmäteriets ledning och startade sent. Verksamheten har därför omoderna it-stöd och ligger efter i digitaliseringen. För att förkorta hand­läggnings­tiderna ställer Lantmäteriet nu stor förhoppning till en ökad digitalisering av förrätt­ningsprocessen. Mot bakgrund av de stora risker som brukar finnas med stora it-projekt föreslår Statskontoret att Lantmäteriet tar fram kostnads- och nytto­kalkyler samt har väl utvecklade rutiner för att styra och följa upp projekten.

Förändringsarbetet har fått ny kraft men kräver tydlig styrning

Lantmäteriets förändringsarbete har fått ny kraft som en följd av regeringens tydliga krav på kortare handläggningstider. Många nya åtgärder är planerade. Statskontoret kan inte bedöma hur sannolikt det är att Lantmäteriet kan överträffa regeringens mål för handläggningstiden till i slutet av 2019. I sin rapport till regeringen har Lant­mäteriet inte gjort det tillräckligt tydligt hur myndigheten kommer att ta sig an det fortsatta ­arbetet och de presenterade åtgärderna.

Lantmäteriet har haft vissa problem i styrningen av förändringsarbetet hittills. För att nå framgång i myndighetens fortsatta arbete föreslår Statskontoret att Lantmäte­riet bland annat pekar ut en tydlig färdriktning med uppföljningsbara mål. De insat­ser som har störst betydelse för att korta hand­läggnings­tiderna bör prioriteras. Större förändringar bör också föregås av en riskanalys och en plan för hur åtgärderna ska följas upp och utvärderas. Lant­mäteriet bör också utveckla indika­torer för att bättre kunna följa hur de viktigare delarna av förändringsarbetet framskrider och vad de leder till för resultat. 

2017:17
Inrättandet av Upphandlingsmyndigheten. Slutrapport

Upphandlingsmyndigheten inrättades för två år sedan, i september 2015. Statskontoret har på regeringens uppdrag följt upp och utvärderat inrättandet av myndigheten. Uppdraget delredovisades våren 2016 och slutredovisas nu.

Sammanfattning av Inrättandet av Upphandlingsmyndigheten. Slutrapport

Upphandlingsmyndigheten inrättades för två år sedan, i september 2015. Stats­kontoret har regeringens uppdrag att följa upp och utvärdera inrättandet av myndig­heten. Statskontoret delredovisade uppdraget till regeringen (Finansdepartementet) den 30 maj 2016. Denna rapport är Statskontorets slutredovisning av uppdraget.

Upphandlingsmyndigheten bidrar i varierande utsträckning till målen för offentlig upphandling, men hade kunnat bidra mer

Regeringens mål för den offentliga upphandlingen är att den ska vara effektiv, rätts­säker och ta till vara konkurrensen på marknaden. Samtidigt ska offentlig upphand­ling främja innovativa lösningar samt beakta miljöhänsyn och sociala hänsyn. Stats­kontoret bedömer att Upphandlingsmyndigheten bidrar till de olika aspekterna av regeringens mål i varierande utsträckning.

Statskontorets analys visar att Upphandlingsmyndigheten hade kunnat bidra mer till samtliga aspekter av regeringens mål om myndigheten hade haft bättre externa och interna förutsättningar. Det finns därmed utrymme för att utveckla det statliga upp­handlingsstödet. Statskontoret konstaterar även att Upphandlingsmyndigheten har ett brett uppdrag och omfattande och heterogena målgrupper. Myndigheten behöver därför ha god kännedom om målgruppernas behov och kunskaper. Utifrån denna kunskap om målgrupperna behöver myndigheten göra tydliga prioriteringar i arbetet med upphandlingsstödet.

Statskontoret bedömer att Upphandlingsmyndigheten i relativt hög utsträckning bidrar till målet om en rättssäker upphandling och till målet om att främja miljöhän­syn i upphandlingar. Myndigheten kan bidra mer till en rättssäker upphandling om de utvecklar det juridiska stödet till att bli mer pedagogiskt och praktiskt användbart.

Statskontoret bedömer att Upphandlingsmyndigheten i viss utsträckning bidrar till målet om en effektiv upphandling som tar till vara konkurrensen. Tills nyligen har myndighetens personalresurser inom området varit begränsade. Det har medfört att det i dag finns ett stort utrymme för att utveckla stödet inom området. Det handlar främst om stödet för att genomföra inköpsprocessen och stödet för att främja att små och medelstora företag samt idéburna aktörer deltar i upphandlingar.

Statskontorets underlag ger ingen entydig bild av i vilken utsträckning Upphand­lingsmyndigheten bidrar till målet att främja innovationsupphandling. Vårt underlag visar att målgrupperna uppfattar att rättsläget när det gäller innovationsupphandling är oklart. Det är en utmaning för Upphandlingsmyndigheten att nå ut till fler med ett konkret och pedagogiskt stöd för att visa hur innovationsupphandling kan genom­föras juridiskt korrekt.

Statskontoret bedömer att Upphandlingsmyndigheten i dag i begränsad utsträckning bidrar till målet om att främja sociala hänsyn i offentlig upphandling. Det finns ett stort utrymme för att utveckla stödet inom området och myndigheten har nyligen börjat arbeta mer aktivt med att utveckla detta stöd.

Myndigheten behöver säkerställa kompetensförsörjningen och förbättra den interna styrningen

Upphandlingsmyndigheten befinner sig fortfarande i ett uppbyggnadsskede på grund av olika omständigheter. Det försenade tillträdet av den ordinarie generaldirektören sju månader efter att myndigheten bildades påverkar fortfarande verksamheten. Den tillfälliga ledningen medförde att styrningen av verksamheten var svag i uppbygg­nadsfasen och att en nödvändig omorganisering dröjde. Myndigheten har en ny organisation sedan den 1 januari 2017 och är nu tydligare orienterad mot sina mål­grupper. Myndigheten utvecklar och förankrar även riktlinjer och stöd för interna arbetsprocesser. De arbetar även för att utveckla den interna styrningen och uppfölj­ningen av verksamheten, vilket Statskontoret bedömer som nödvändigt.

Myndigheten har nyligen ökat sina personalresurser markant och är nu fullt beman­nad för första gången. Myndigheten har i dag ingen långsiktig plan för sin kompe­tensförsörjning. Tidigare svårigheter med att rekrytera i kombination med en hög personalomsättning är den främsta orsaken till att myndigheten inte förbrukade sina anslagna medel för 2016 och troligen inte heller kommer att göra det under 2017.

Statskontoret föreslår att Upphandlingsmyndigheten:

  • prioriterar det redan påbörjade arbetet med att analysera målgruppernas behov och låter denna analys ligga till grund för nödvändiga prioriteringar i arbetet med upphandlingsstödet
  • utvecklar samverkan med statliga myndigheter med relevant expertis, för att öka tillgången på kompetens och utveckla omvärldsbevakningen på ett effektivt sätt
  • genomför åtgärder som säkerställer myndighetens långsiktiga kompetensförsörjning
  • internt förankrar de riktlinjer och tidplaner som myndigheten tar fram för den interna styrningen och uppföljningen av verksamheten
  • fortsätter sitt arbete med att främja intern samverkan.

Tillfälliga uppdrag har försvårat den långsiktiga planeringen

Statskontoret bedömer att de tillfälliga regeringsuppdragen till myndigheten har varit omfattande med tanke på att myndigheten har befunnit sig i en uppbyggnadsfas och under 2016 fick en ny ledning. Å ena sidan har uppdragen säkerställt att myndigheten har arbetat med de frågor som regeringen prioriterat högst och att frågorna fått upp­märksamhet externt. Å andra sidan har uppdragen begränsat myndighetens förutsätt­ningar att utifrån sin instruktion göra långsiktiga prioriteringar av verksamhetens in­riktning. Upphandlingsmyndigheten har ibland fått uppdragen med kort varsel sam­tidigt som de medfört behov av tillfälliga personalresurser. Detta har försvårat myn­dighetens planering.

Statskontoret rekommenderar regeringen att:

  • i sin styrning av Upphandlingsmyndigheten ta hänsyn till att myndigheten på grund av tidigare omständigheter fortfarande befinner sig i en uppbyggnadsfas
  • vara återhållsam med att ge ytterligare uppdrag tills Upphandlingsmyndigheten har byggt upp sin verksamhet fullt ut.
2017:19
Ekonomiska konsekvenser av att inkorporera barnkonventionen i svensk lag

Statskontoret har gjort en fördjupad analys av effekterna på de offentliga finanserna och de samhällsekonomiska konsekvenserna av att inkorporera barnkonventionen i svensk lag. Ramböll Management Consulting har genomfört analysen på uppdrag av Statskontoret.

Sammanfattning av Ekonomiska konsekvenser av att inkorporera barnkonventionen i svensk lag

Regeringen har gett Statskontoret i uppdrag att göra en fördjupad analys av effek­terna på de offentliga finanserna och de samhällsekonomiska konsekvenserna av att inkorporera Förenta nationernas konvention om barnets rättigheter (barnkonven­tionen) i svensk lag. Statskontoret har gett Ramböll Management Consulting i upp­drag att utföra analysen. I syfte att skapa en förståelse för förväntade konsekvenser har konsulten genomfört intervjuer med de statliga myndigheter som i första hand kan förväntas beröras av inkorporeringen, ett antal kommuner och ett flertal sakområdesexperter. I analysen beaktas också erfarenheterna från Norge, som inkorpo­rerade barnkonventionen 2003. Rambölls rapport sammanfattas nedan. 

Barnkonventionen inkorporerad i svensk lag – att tydliggöra ett konventionsåtagande

FN:s barnkonvention ratificerades av Sverige 1990. Svensk lagstiftning och rättstillämpning överensstämmer i relativt hög grad med konventionen. Inom vissa områ­den har dock regeringen bedömt att det finns brister, och att bland annat kommuner och myndigheter bör göra mer för att leva upp till konventionen. Ett sätt att åstad­komma detta är att ge barnkonventionen ställning som svensk lag.

Regeringen föreslår i en lagrådsremiss att barnkonventionen ska inkorporeras i svensk lag från och med den 1 januari 2020. Detta innebär att all övrig lagstiftning ska tolkas utifrån konventionen som helhet, och inte enbart utifrån de lagtexter som transformerats i exempelvis utlänningslagen och skollagen. Med inkorporeringen vill regeringen tydliggöra att Sveriges konventionsåtaganden enligt barnkonven­tionen säkerställs på alla nivåer inom offentlig verksamhet och att ett barnrättsbase­rat synsätt genomsyrar all verksamhet som berör barn och unga.

Effekter på offentliga finanser uppskattas utifrån tre scenarier

Det saknas förutsättningar för att utifrån befintlig evidens beräkna effekterna för de offentliga finanserna av regeringens förslag om inkorporering. Ramböll har emeller­tid uppskattat effekterna på de offentliga finanserna för perioden 2020–2024 utifrån tre scenarier med olika antaganden om förändringar vad gäller verksamheternas arbete, olika typer av kostnader och ärendetillströmningen i myndigheterna. Scena­rierna är att betrakta som räkneexempel och inte som prognoser.

Ramböll har antagit att regeringen kommer att besluta om tre implementeringsåtgär­der som medför kostnader:

  • ett kunskapslyft för att utbilda personal inom myndigheter och kommuner i tillämpningen av barnkonventionen
  • en vägledning för personal som ska tillämpa bestämmelserna
  • en utredning för att kartlägga hur barnkonventionen behandlas i svensk lag­stiftning och rättstillämpning.
  • Utöver kostnader för implementering bedömer Ramböll att inkorporeringen medför tre huvudtyper av kostnader:
    • kostnader för fler överprövningar och längre handläggningstider i ärenden som rör barn
    • kostnader för verksamhetsförändringar i berörda verksamheter, exempelvis revideringar av styrdokument
    • kostnader för rättsbildning och rättsprocesser.

    Baserat på dessa kostnader innehåller analysen tre scenarier som alla bygger på grundantagandet att ju mer omfattande proaktiva implementeringsåtgärder som regeringen beslutar om, desto mindre kostnader uppstår för att anpassa offentlig verksamhet och rättsbildande processer:

    • Om regeringen låter implementeringen ske utan insatser för bland annat utbild­ning uppskattas kostnaderna för perioden 2020–2024 till 365 miljoner kronor.
    • Om regeringen understödjer implementeringen med bland annat vissa utbild­ningsinsatser uppskattas kostnaderna för perioden 2020–2024 till 255 miljoner kronor.[1]
    • Om regeringen säkerställer implementeringen med mer omfattande utbild­ningsinsatser och andra åtgärder uppskattas kostnaderna för perioden 2020–2024 till 195 miljoner kronor.[2]

    En inkorporering av barnkonventionen i svensk lag förväntas påverka alla offentliga verksamheter som på olika sätt har med barn- och ungdomsfrågor att göra. Fördel­ningen av kostnaderna mellan staten, landstingen och kommunerna skiljer sig åt i de tre scenarierna. Gemensamt för alla scenarier är att kommunerna förväntas stå för närmare tre fjärdedelar av de uppskattade kostnaderna. Ungefär en fjärdedel av kost­naderna förväntas uppstå vid statliga myndigheter.

    De samhällsekonomiska konsekvenserna är svårbedömda

    De samhällsekonomiska konsekvenserna av inkorporeringen är beroende av hur barnkonventionen som svensk lag tolkas, vilka rättsfall som kommer att drivas, ut­fallen i de rättsfall som tas upp, samt hur de berörda verksamheternas arbete föränd­ras på sikt. Svårigheterna att förstå de samhällsekonomiska konsekvenserna av en inkorporering av barnkonventionen i svensk lag beror till stor del på tre faktorer:

    • Barnkonventionen tillämpas redan i viss utsträckning i offentlig verksamhet. Berörda aktörer inom exempelvis utbildningsväsendet och migrationsområdet tillämpar i huvudsak redan barnkonventionen, dels som följd av principen om fördragskonform tolkning, dels på grund av ett flertal transformeringar av svenska lagar efter att Sverige ratificerade barnkonventionen år 1990.
    • Barnkonventionens artiklar är i många fall öppet formulerade och allmänt hållna. Detta innebär att barnkonventionensartiklar inte har den precision som är huvudprincipen i offentlig verksamhet. Till skillnad från svenska lagar saknar barnkonventionen en tydlig vägledning för hur konventionstexten ska tolkas efter eventuell inkorporering.
    • Kraven på de berörda verksamheterna är ännu inte uttalade. Det finns än så länge inga beslut om hur regeringen vill att offentlig verksamhet ska förändra sina verksamheter till följd av att barnkonventionen blir svensk lag.

    Ramböll bedömer dock att omfattningen av implementeringsåtgärderna också får betydelse för de samhällsekonomiska konsekvenserna. Det är sannolikt att den offentliga förvaltningen i högre grad beaktar barns rättigheter om regeringen också beslutar om mer långtgående implementeringsåtgärder. Huruvida detta är samhälls­ekonomiskt positivt eller negativt har inte kunnat värderas.

    Statskontorets bedömning

    Statskontoret instämmer i Rambölls slutsatser i denna rapport. När det gäller scena­rierna för effekterna på de offentliga finanserna bör de, som Ramböll påpekar, be­traktas som räkneexempel enligt olika antaganden och inte som prognoser.


    [1] Inklusive alternativkostnaden för utbildning uppskattas kostnaden till 428 miljoner kronor.

    [2] Inklusive alternativkostnaden för utbildning uppskattas kostnaden till 495 miljoner kronor.

2017:15
Utvärdering av regeringens strategi för unga som varken arbetar eller studerar. Delrapport

Statskontoret har fått i uppdrag att utvärdera genomförandet av åtgärderna i regeringens strategi för unga som varken arbetar eller studerar. I uppdraget ingår att redovisa vilka effekter åtgärderna har fått samt analysera om ytterligare insatser inom ramen för ungdomspolitiken behövs för unga som varken arbetar eller studerar, och i så fall lämna förslag på sådana. Detta är en delredovisning av uppdraget som Statskontoret ska slutredovisa den 14 juni 2019.

Sammanfattning av Utvärdering av regeringens strategi för unga som varken arbetar eller studerar. Delrapport

Statskontoret har fått i uppdrag av regeringen att utvärdera genomförandet av åtgärderna i regeringens strategi för unga som varken arbetar eller stu­derar (UVAS). I uppdraget ingår också att redovisa åtgärdernas effekter samt analysera det eventuella behovet av ytterligare insatser inom ramen för ungdomspolitiken. Denna rapport utgör en delredovisning av uppdraget som ska slutredovisas senast den 14 juni 2019. Delredovisningen fokuserar på de tre åtgärder i strategin som riktar sig direkt till målgruppen. Dessa tre åtgärder är:

  • Ett uppdrag till Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällesfrågor (MUCF) att fördela statsbidrag till kommuner och samordningsför­bund som startar ny eller utvecklar ”en väg in”-verksamheter och upp­sökande verksamheter för unga som varken arbetar eller studerar.
  • Ett uppdrag till Folkbildningsrådet att fördela statsbidrag till folkhög­skolor och studieförbund för att matcha utbildning med individens för­utsättningar och arbetsgivares behov av kompetens.
  • Ett uppdrag till Skolverket att genomföra verksamhetsnära insatser för att förebygga att elever hoppar av från gymnasiet.

Åtgärderna har fått en trög start

Det har tagit tid att komma igång med åtgärderna i strategin. En bidragande faktor är att de nationella aktörernas förberedelsearbete har dragit ut på tiden, bland annat för att de har haft svårt att tolka och konkretisera rege­ringens uppdrag. Det gäller i synnerhet Skolverket, vars verksamhetsnära insatser för att förebygga att elever hoppar av från gymnasiet har kommit igång först under hösten 2017.

Åtgärderna förefaller göra skillnad

De lokala insatser som finansieras inom ramen för strategin befinner sig fortfarande i ett inledande skede. Därför går det inte att dra några slutsatser om deras effekter. Men de som driver de olika projekten är på det hela taget optimistiska. Det finns också flera exempel på konkreta resultat av verk­samheten, där individer har fått hjälp att börja studera eller arbeta.

Rapporten pekar på ett antal framgångsfaktorer för åtgärderna. Några så­dana faktorer är geografisk närhet, personligt engagemang och fokus på individens behov och önskemål. Positivt är också miljöer och aktiviteter som inte har en så stark myndighetsprägel. Folkhögskolorna, som ofta finns i lokalsamhället och inte har någon myndighetsstämpel, har i detta avseende en fördel.

Åtgärderna kommer inte alla till del

Sammantaget har knappt 50 olika projekt beviljats bidrag under något av de år som åtgärderna har funnits på plats. Men intresset för att söka statligt stöd för att bedriva UVAS-verksamhet har varit mycket större än tillgången på medel. Många projekt har därför fått avslag på sina ansökningar.

Kommuner och län med relativt sett högre andelar UVAS är något under­representerade bland de projekt som har fått stöd. Det beror delvis på att det har kommit in färre ansökningar från de delar av landet som har mest pro­blem med UVAS. Men det beror också på att ansökningar från kommuner med höga andelar UVAS i lägre utsträckning har beviljats. Det är ansök­ningarnas kvalitet som beaktas i handläggningen, inte ansökarnas behov av bidrag.

Åtgärderna är inte riggade för kunskapsspridning

Åtgärderna innefattar begränsade medel under en begränsad tid. De projekt som finansieras inom ramen för strategin fungerar därför snarast som för­söksverksamheter eller piloter. Det finns dock en risk för att kunskaperna från dessa pilotstudier inte tas om hand, eftersom projekten inte utvärderas i någon större utsträckning. Det hänger delvis samman med de begränsade resurserna. Varken de nationella eller de lokala aktörerna uppfattar sig ha resurser till att både bedriva en verksamhet och utvärdera den.

Åtgärdernas framtid är osäker

Projekten vittnar i flera fall om att det statliga stödet har varit avgörande för den aktuella verksamheten. Ett statligt bidrag innebär att ingen enskild för­valtning behöver bära det ekonomiska ansvaret för verksamheten, vilket har gjort det lättare att komma igång med arbetet. Det går också ofta snabbare att söka statsbidrag än att äska medel genom den vanliga kommunala bud­getprocessen.

Det är emellertid oklart vad som kommer att hända med verksamheterna när den statliga finansieringen försvinner. Det gäller i synnerhet projekt inom folkbildningen. De som driver projekten hoppas kunna visa så goda resultat att den egna huvudmannen ska vilja införliva insatserna i den ordi­narie verksamheten, men det finns inte alltid en plan för hur detta ska gå till.

Förebyggande arbete viktig framtida åtgärd

Om regeringen vill utveckla åtgärderna rekommenderar Statskontoret att regeringen ser över i vilken utsträckning åtgärderna är utformade för att nå syftet, hur väl styrningen stödjer detta och hur regeringen kan förbättra de långsiktiga förutsättningarna för arbetet.

På längre sikt är ett förebyggande arbete för att förhindra att ungdomar ham­nar utanför skola och arbetsmarknad sannolikt den allra viktigaste åtgärden. Grundskolan har här en nyckelroll.

2017:16
Myndighetsanalys av Institutet för rymdfysik

Statskontoret har analyserat Institutet för rymdfysik enligt modellen för myndighetsanalyser. Institutet ska bedriva och främja forskning och utvecklingsarbete av högsta vetenskapliga kvalitet samt mät- och registreringsverksamhet inom främst ämnesområdet rymdfysik.

Sammanfattning av Myndighetsanalys av Institutet för rymdfysik

Statskontoret har på uppdrag av regeringen genomfört en myndighetsanalys av Institutet för rymdfysik (IRF). Detta innebär att vi har analyserat IRF:s förutsättningar, verksamhet, resultat och utmaningar.

IRF:s övergripande uppdrag är att bedriva och främja forskning och utveck­lingsarbete av högsta vetenskapliga kvalitet samt mät- och registrerings­verksamhet inom främst ämnesområdet rymdfysik. Myndigheten ska medverka vid utbildning på avancerad nivå eller forskarnivå vid Uppsala universitet och Umeå universitet och får medverka vid sådan utbildning vid andra universitet och högskolor.

Myndigheten fullgör sitt uppdrag på ett mycket förtjänstfullt sätt

Statskontoret bedömer att IRF på ett mycket förtjänstfullt sätt fullgör sitt uppdrag. Två av institutets forskningsprogram har på senare år varit syn­nerligen framgångsrika, inte minst i ett internationellt perspektiv. Vidare är institutet en högt värderad samarbetspartner och medarbetarna upplever att de har ett stimulerande arbete i en positiv och inkluderande miljö.

Bland de utmaningar som institutet står inför hör insatser för att stärka sam­arbetet mellan forskningsprogram och mellan verksamhetsorter, renodla föreståndarens roll, fatta beslut om framtiden för två av institutets forsk­ningsprogram och utarbeta en strategi för kompetensförsörjning.

Statskontoret bedömer att dessa utmaningar behöver hanteras för att IRF ska kunna uppnå goda resultat även framöver.

Regeringens styrning och IRF:s roll i svensk rymdforskning

Statskontoret bedömer att regeringens styrning av IRF är ändamålsenlig. Samtidigt bör regeringen förtydliga vilken roll IRF ska ha i svensk och internationell rymdverksamhet i framtiden. IRF bör i sin tur redovisa för regeringen hur institutet vill bidra till att vidareutveckla den svenska rymd­forskningen och redovisa vilka kostnader som en sådan utveckling skulle föra med sig.

Ramanslagets användning behöver tydliga principer

Statskontorets analys visar att institutet använder ramanslaget som en form av regulator efter det att forskningsbidragen har fördelats inom verksam­heten. Vi anser att fördelningen av ramanslaget istället bör bygga på tydliga, transparenta och förutsägbara principer. Exempelvis bör IRF tydliggöra hur länge ett forskningsprogram ska kunna upprätthålla sin forskning med mer­parten av sin finansiering från ramanslaget.

Samarbetet mellan IRF:s verksamheter behöver stärkas

Samarbetet mellan IRF:s verksamhetsorter och mellan forskningsprogram­men är mycket begränsat idag. Även om konkurrens är ett naturligt inslag i forskningsverksamhet bedömer Statskontoret att det finns risk för att insti­tutet inte utnyttjar möjliga synergier mellan forskningsprogram och mellan verksamhetsorter, exempelvis vad gäller utbyte av personella resurser.

Forskningsprogrammen PAF:s och STP:s framtid behöver klargöras

IRF:s forskning är, i likhet med andra forskningsverksamheter, i hög grad beroende av externa forskningsbidrag. Det är också naturligt att intresset för olika forskningsfält varierar över tid och därmed även möjligheterna att hitta finansiering.

De externa forskningsbidragen till forskningsprogrammen PAF (Polar­atmosfärforskning) och STP (Solärterrester fysik) har minskat under senare år. Statskontoret ser därför positivt på att IRF vid tiden för denna analys tagit initiativ till en förändring av programmens inriktning och organisering. IRF har dock ännu inte fattat beslut i frågan. 

IRF är en mycket uppskattad samarbetspartner men samarbetet med svenska lärosäten saknar strategisk styrning

Statskontoret konstaterar att IRF är en mycket uppskattad samarbetspartner både nationellt och internationellt. Externa aktörer menar att de har stor nytta av att samarbeta med IRF och att deras forskning håller mycket hög vetenskaplig kvalitet.

Samtidigt visar Statskontorets analys att representanter för Umeå universi­tet, Uppsala universitet och Luleå tekniska universitet är något mindre positiva till samarbetet med IRF än övriga externa aktörer.

Det som universiteten efterfrågar är en tydligare struktur för samarbetet, mer engagemang och intresse från IRF:s ledning samt strategiska diskus­sioner om hur det framtida samarbetet ska se ut. Vi menar därför att det finns utrymme för IRF att förbättra samarbetet med dessa lärosäten.  

Föreståndarens roll behöver renodlas

Föreståndaren för IRF har idag tre roller på institutet; myndighetschef, chef för ett av de största forskningsprogrammen, SSPT (Solsystemets fysik och rymdteknik), samt projektledare för ett av projekten inom SSPT. Trots goda resultat från bland annat SSPT visar Statskontorets analys av olika alterna­tiv att föreståndarens roll behöver renodlas till att endast vara myndighets­chef. Det är framför allt två skäl som ligger till grund för vår bedömning.

Det ena skälet är att nuvarande ordning undergräver personalens förtroende för föreståndaren som myndighetschef. Chefer i institutsledningen, fackliga representanter och en majoritet av de medarbetare vi intervjuerat anser att intressekonflikter riskerar att uppstå.

Det andra skälet är föreståndarens höga arbetsbörda till följd av de olika rollerna. Denna arbetsbörda har två huvudsakliga följdverkningar i organi­sationen. För det första uppges föreståndaren inte vara tillräckligt insatt i vad som sker i SSPT och kan därför inte utöva ett tillräckligt närvarande ledarskap. För det andra drar föreståndaren ut på tiden med att fatta beslut när det gäller IRF:s förvaltning.

Den biträdande föreståndarens arbetsuppgifter och ansvar bör tydliggöras

I samband med att IRF renodlar föreståndarens roll bör institutet även för­tydliga den biträdande föreståndarens arbetsuppgifter och ansvar. IRF:s arbets- och delegationsordning beskriver inte vad den biträdande förestån­darens roll ska vara på institutet. Dennes arbetsuppgifter består i huvudsak av att stödja föreståndaren i förvaltningsfrågor samt projektledarskap för ett forskningsprojekt inom SPT. Vi bedömer att ett förtydligande skulle klar­göra den biträdande föreståndarens roll för medarbetarna, vilket skulle bidra till ett tydligare ledarskap på institutet.

IRF har en god arbetsmiljö men arbetsbelastningen är hög för forskningsingenjörer och tekniker

Statskontorets analys visar att arbetsmiljön på IRF överlag är mycket god. Samtidigt upplever särskilt forskningsingenjörer och tekniker att arbetsbe­lastningen är för hög, särskilt de som arbetar i SSPT. Viktiga åtgärder är enligt Statskontoret dels att deras programchef avsätter mer tid för att hålla sig informerad om vad som händer i forskningsprogrammet, dels att sam­arbetet mellan den tekniska personalen och forskare fungerar på ett effekti­vare sätt.

Institutet behöver utveckla sitt kompetensförsörjningsarbete

Statskontoret bedömer att det idag saknas en långsiktig plan för IRF:s kom­petensförsörjning, samtidigt som personalens kompetens är en viktig fram­gångsfaktor för institutet. IRF bör därför utarbeta en kompetensförsörj­ningsplan som identifierar vilken kompetens som finns på institutet idag och vilken kompetens som kommer att behövas på kort respektive lång sikt. IRF bör även ta fram en strategi för hur IRF ska säkerställa att nödvändig kompetens finns på institutet.

Statskontorets rekommendationer

Statskontoret rekommenderar regeringen att

  • ge ett särskilt uppdrag till IRF att precisera hur institutet vill bidra till att vidareutveckla den svenska rymdforskningen
    • efter IRF:s redovisning av uppdraget, tydliggöra sin syn på institutets roll och inriktning i svensk och internationell rymdverksamhet.

Statskontoret rekommenderar IRF att

  • ta fram en strategi med principer för hur ramanslaget ska användas
  • införa rutiner för hur avstämningar ska ske mellan forskningsprogram och mellan verksamhetsorter för att skapa förutsättningar för samord­ningsvinster
  • överväga insatser som kan öka känslan av att IRF är ett institut
  • så snart som möjligt fatta beslut om den framtida organiseringen och inriktningen för forskningsprogrammen PAF (Polaratmosfärforskning) och STP (Solärterrester fysik)
  • utveckla strategier för hur och inom vilka områden institutet ska sam­arbeta med Uppsala universitet, Umeå universitet och Luleå tekniska universitet
  • föra fortlöpande dialoger i strategiska frågor om samarbetet med respektive universitet
  • renodla föreståndarens roll så att han inte har någon annan roll på IRF än den som myndighetschef
  • beskriva den biträdande föreståndarens arbetsuppgifter och ansvar i institutets arbets- och delegationsordning
  • se över arbetssituationen för forskningsingenjörer och tekniker, i syn­nerhet de som är knutna till SSPT
  • utarbeta en plan för kompetensförsörjning
  • överväga om fler forskningsingenjörer och tekniker behöver rekry­teras.
2017:14
Myndigheternas arbete med att förebygga och minska sjukfrånvaro

Statskontoret har genomfört en fördjupad analys av myndigheternas arbete med att förebygga och minska sjukfrånvaron bland sina anställda. Uppdraget omfattar att analysera skillnader i hur olika grupper av myndigheter arbetar. I uppdraget ingår även att identifiera faktorer som har betydelse för ett framgångsrikt arbete och att följa upp genomslaget av ett antal goda exempel som Statskontoret har identifierat i tidigare analyser.

Sammanfattning av Myndigheternas arbete med att förebygga och minska sjukfrånvaro

Statskontoret har på regeringens uppdrag genomfört en fördjupad analys av myndig­heternas arbete med att förebygga och minska sjukfrånvaron bland sina anställda. Syftet har varit att undersöka hur myndigheterna arbetar och att identifiera faktorer som har betydelse för ett framgångsrikt arbete.

Statskontorets samlade bedömning är att myndigheterna i flera avseenden arbetar i linje med forskningen om friskfaktorer för att förebygga och minska sjukfrånvaron bland sina anställda. Myndigheterna uppger exempelvis att linjecheferna tillämpar ett närvarande ledarskap och hanterar arbetsbelastning och stress bland sina medar­betare. Statskontoret anser dock att myndigheterna kan behöva förbättra dessa arbetssätt eftersom många samtidigt uppger att de saknar system för att upptäcka ohälsa och hantera hög arbetsbelastning och stress bland medarbetarna. Vi bedömer även att myndigheterna bör ta ett större helhetsgrepp kring sjukfrånvaron bland an­ställda kvinnor.

Faktorer för ett framgångsrikt arbete med att förebygga och minska sjukfrånvaron

Statskontoret har identifierat ett antal faktorer som har betydelse för ett framgångs­rikt arbete med att förebygga och minska sjukfrånvaron bland de statliga myndighet­erna:

  • Linjecheferna bedriver ett närvarande ledarskap, genom att vara fysiskt och socialt närvarande på arbetsplatsen och genom att hålla regelbundna och pre­stigelösa dialoger med medarbetarna om arbetssituation och hälsa
  • Chefen omfördelar resurser och arbetsuppgifter utifrån medarbetarnas förut­sättningar
  • Medarbetarna ges inflytande över det egna arbetet
  • Medarbetarna deltar i verksamhetsutveckling och förbättringsarbete
  • Tydliga uppdrag och mål för verksamheten
  • Tillämpning av individuella lösningar för att motverka och förkorta sjukskriv­ningar
  • Tidig och regelbunden kontakt med sjukskrivna medarbetare
  • HR-funktionerna arbetar med hålla arbetsmiljöfrågan levande i organisationen 
  • Myndighetsledningen signalerar att arbetet med att förebygga och minska sjukfrånvaron ska prioriteras
  • Tydliga beställningar mot företagshälsovården

Fördjupad analys av myndigheternas arbete

Myndigheterna bedriver ett närvarande ledarskap men många saknar system för att upptäcka ohälsa

Ett närvarande ledarskap innebär att cheferna är tillgängliga för sina medarbetare och att de har god kännedom om medarbetarnas hälsa och förutsättningar att klara arbetet. På så vis kan cheferna upptäcka tidiga tecken på ohälsa och vidta åtgärder i ett tidigt skede för att undvika en annalkande sjukskrivning. Av de svarande HR-funktionerna i vår enkätundersökning uppger 90 procent att linjecheferna på deras myndighet bedriver ett närvarande ledarskap i hög eller i ganska hög utsträckning. Samtidigt saknar många myndigheter system eller arbetssätt för att upptäcka tidiga tecken på ohälsa.

Linjecheferna hanterar arbetsbelastning och stress men system saknas ofta för att hantera problemet

En majoritet av HR-funktionerna uppger att linjecheferna arbetar med att hantera hög arbetsbelastning och stress. Däremot saknar 50 procent av myndigheterna sys­tem eller arbetssätt för att hantera problemet. Hög arbetsbelastning och stress är, en­ligt vår enkätundersökning, ett problem på hela 96 procent av de myndigheter som har besvarat vår enkät. Endast drygt hälften av de anställda inom staten upplever dessutom att chefen stödjer dem i att finna en balans mellan arbete och privatliv.

Många myndigheter har vidtagit åtgärder för att öka medarbetarnas inflytande över det egna arbetet

Vår undersökning visar att nästan hälften av myndigheterna har vidtagit åtgärder för att öka medarbetarnas handlingsutrymme i och kontroll över det egna arbetet under de senaste åren. Endast 20 procent av myndigheterna uppger att de inte har haft ett behov av att vidta sådana åtgärder. Detta tyder på att det har funnits ett stort behov av att öka medarbetarnas inflytande över det egna arbetet på många myndigheter.

Begränsade möjligheter till arbetsanpassning

Vår enkät visar att medarbetarnas möjlighet att byta eller få anpassade arbetsupp­gifter är begränsade på hela 45 procent av myndigheterna. Detta försvårar för myn­digheterna att tillämpa individuella lösningar, både när en medarbetare ska rehabili­teras tillbaka i arbete och vid tidiga tecken på ohälsa för att undvika sjukskrivning, eftersom lösningarna vanligtvis innebär någon form av anpassning av arbetsuppgif­ter och arbetstider.

Enligt HR-funktionerna i vår enkätundersökning tar dock de flesta myndigheter tidig och regelbunden kontakt med sjukskrivna medarbetare, vilket är viktigt för att för­korta deras tid i sjukfrånvaro.

Myndigheterna arbetar med att minska sjukfrånvaron bland kvinnor i varierande grad

Sjukfrånvaron i staten är högre bland kvinnor än bland män. Detta kan bland annat bero på att kvinnor generellt sett har en sämre arbetsmiljö än män vilket motiverar att åtgärder vidtas för att förbättra arbetsmiljön där kvinnor dominerar.

Vår enkätundersökning visar dock att många myndigheter inte analyserar arbetsmil­jön ur ett genusperspektiv eller vidtar åtgärder för att minska sjukfrånvaron bland kvinnor i någon högre utsträckning. Detta tyder på att många myndigheter kan göra mer för att minska sjukfrånvaron bland kvinnor.

Skillnader mellan hur olika myndigheter arbetar

Enkäten visar överlag inte på några större skillnader mellan kvinnodominerade och övriga myndigheter. Enkäten visar inte heller på några större skillnader vad gäller hur myndigheter med olika nivå på sjukfrånvaron arbetar för att minska den.

Vi har dock identifierat att myndigheter som bedriver undervisning och forskning arbetar mindre aktivt med frågan jämfört med myndigheter inom övriga verksam­hetsområden. Vi även har identifierat skillnader mellan myndigheter med olika stor­lek. Linjechefer på stora myndigheter bedriver till exempel i mindre utsträckning ett närvarande ledarskap och arbetar mindre med att hantera hög arbetsbelastning och stress bland medarbetarna, jämfört med linjechefer på mindre myndigheter.

Genomslaget av goda exempel

I Statskontorets tidigare analys av myndigheternas arbete med att förebygga och minska sjukfrånvaron lyfte vi fram ett antal goda exempel på hur myndigheterna arbetar inom Kriminalvården, Försäkringskassan och Arbetsförmedlingen. I denna analys har vi följt upp genomslaget av dessa exempel.

Vi kan konstatera att Kriminalvården är den myndighet som har kommit längst i implementeringen. Enligt externa utvärderingar har arbetssättet bidragit till att minska korttidssjukfrånvaron och det finns indikationer på att det har förbättrat den psykosociala arbetsmiljön inom myndigheten.

Arbetsförmedlingen och Försäkringskassan har inte kommit lika långt i implemen­teringen. Det är därför svårare att uttala sig om vilka eventuella effekter deras respek­tive arbete har haft på medarbetas arbetsmiljö och hälsa. 

2017:12
Statens fastighetsverks arbete med en god förvaltningskultur

Statskontoret har analyserat Statens fastighetsverks arbete med en god förvaltningskultur. Statskontorets analys visar att det korruptionsförebyggande arbetet inom Statens fastighetsverk (SFV) har haft betydande brister. Brister som behöver hanteras i det fortsatta arbetet med att skapa en god förvaltningskultur i myndigheten. Statskontorets analys visar också att det i dag finns en stor mottaglighet för att stärka förvaltningskulturen inom SFV. Myndigheten har också påbörjat ett förändringsarbete.

Sammanfattning av Statens fastighetsverks arbete med en god förvaltningskultur

Statskontoret har på regeringens uppdrag analyserat Statens fastighetsverks arbete med en god förvaltningskultur. Bakgrunden till Statskontorets upp­drag är den korruption som har uppdagats vid SFV.

Statskontorets analys visar att Statens fastighetsverk (SFV) har brister inom flera områden. Brister som behöver hanteras i det fortsatta arbetet med att skapa en god förvaltningskultur. Den chock som följde på avslöjandena om korruptionen har lett till att förvaltningskulturens betydelse har tydliggjorts för såväl medarbetare som chefer inom myndigheten. Det finns i dag finns en stor mottaglighet för att förändra och stärka förvaltningskulturen inom SFV. Myndigheten har också påbörjat ett sådant förändringsarbete.

Brister i styrning och ledarskap

Statskontorets analys visar att det i delar av SFV har utvecklats normer och värderingar som inte alltid är förenliga med en god förvaltningskultur. Olika fastighetsområden har utvecklat egna tolkningar av sitt uppdrag, oavsett vad som sägs i styrdokument och oavsett om det strider mot en god förvaltnings­kultur. SFV har också präglats av en betydande naivitet vad gäller risker för korruption. Exempelvis har myndigheten först i år beslutat att så kallade oegentlighetsrisker ska utgöra en särskild riskkategori i riskanalysarbetet.

SFV har präglats av ett svagt ledarskap, vilket bland annat har tagit sig ut­tryck i en otydlig styrning och i oklara ansvarsförhållanden. Statskontoret har till exempel kunnat konstatera oklarheter avseende hur beslut ska fattas och vem som ska fatta dem. Uppföljningen och kontrollen har också brustit. Det gäller bland annat arbetet med upphandlingar.

Det finns en stor förtroendeklyfta mellan ledning och medarbetare inom SFV. Exempelvis har medarbetare av rädsla för repressalier inte vågat fram­föra kritik till sina chefer. Medarbetarnas bristande förtroende för ledningen är enligt Statskontorets mening det allvarligaste och mest akuta problemet för SFV att hantera.

Myndigheten prioriterar nu arbetet med en god förvaltningskultur

Arbetet med en god förvaltningskultur är i dag högt prioriterat inom SFV. Ett antal åtgärder har också planerats och dragits igång under året. Bland annat har internkontrollen förstärkts och arbetet med upphandlingar centra­liserats. Myndigheten genomför också en översyn av interna styrdokument i syfte att rensa bort onödiga dokument och uppdatera andra. Vidare genom­förs olika utbildningsinsatser för att minska risken för korruption. En extern visselblåsarfunktion håller också på att upphandlas.

Statskontorets rekommendationer

Medarbetarna måste involveras i förvaltningskulturarbetets utformning

Det allra viktigaste instrumentet för att undvika korruption är den enskilda medarbetarens attityder och värderingar. Ett gott omdöme grundat i normer och värderingar som främjar en god förvaltningskultur hjälper mycket långt i att förebygga korruption. Det är från denna iakttagelse som SFV:s arbete med en god förvaltningskultur bör utgå.

Statskontoret har noterat att det finns ett djupt misstroende mot myndighet­ens ledning bland många medarbetare. Denna misstroendeklyfta måste överbryggas om arbetet med att skapa en god förvaltningskultur ska lyckas. Det är Statskontorets bedömning att medarbetarnas förtroende endast kan återskapas genom att de får ett reellt inflytande över arbetet med att stärka förvaltningskulturen inom SFV. Medarbetarnas medverkan får då inte be­gränsas till att diskutera värdegrundsfrågor vid arbetsplatsträffar eller spe­ciella satsningar. De måste också ges möjlighet att påverka utformningen av förvaltningskulturarbetet i vid bemärkelse.

Ytterst vilar ansvaret för arbetet dock på SFV:s ledning. Alla chefer måste aktivt i ord och handling förmedla en god förvaltningskultur.

Myndigheten bör ta fram en samlad strategi för arbetet med en god förvaltningskultur

För att det arbete som SFV nu genomför för att stärka förvaltningskulturen och förebygga korruption ska bli framgångsrikt är det viktigt att det sam­ordnas på ett bra sätt. Det är Statskontorets bedömning att denna samord­ning bör ske genom att SFV tar fram en samlad strategi för förvaltnings­kulturarbetet. Ett väl genomfört strategiarbete kan skapa goda förutsätt­ningar för prioriteringar, uppföljningar och inte minst förankring av det arbetet.

Till stöd för SFV:s arbete rekommenderar Statskontoret myndigheten att i första hand överväga följande åtgärder.

Åtgärder för att främja en god förvaltningskultur

  • Lägg det övergripande ansvaret för förvaltningskulturarbetet hos myn­dighetens ledning. Kommunicera sedan tydligt ut i myndigheten hur ansvaret för arbetet i övrigt ska fördelas.
  • Lägg fokus på ledarskapsrollen. Genom bland annat utbildningar, coachning och en utvecklad chefsrekrytering kan myndigheten för­ändra och stärka ledarskapet. Intranätet kan också användas för att ge praktiskt stöd till cheferna.
  • Se till att alla anställda får en introduktion i den statliga värdegrunden och vad det innebär att vara anställd i staten. Utveckla en särskild ut­bildning anpassad för myndighetens konsulter.
  • Ge medarbetarna ett starkt inflytande över hur arbetet med en god för­valtningskultur ska bedrivas. Myndigheten måste arbeta för att skapa en förbättringskultur som tar till vara medarbetarnas kunskap.
  • Se till att förankra förvaltningskulturarbetet ute i verksamheten. Det kan lämpligen göras genom diskussioner på arbetsplatsträffar kring olika svåra situationer eller dilemman.
  • Se till att arbetet med en god förvaltningskultur kontinuerlig följs upp, exempelvis genom diskussioner på ledningsgrupps- och chefsmöten. 

Åtgärder för en systematisk intern styrning och kontroll

  • Prioritera arbetet med att tydliggöra ansvarsfördelningen. Det är helt avgörande för att den interna styrningen och kontrollen ska fungera att det klart framgår vem som får fatta vissa beslut.
  • Prioritera arbetet med fördjupade kontroller av särskilt riskutsatta verk­samheter, som exempelvis uthyrning.
  • Fortsätt arbetet med att minska korruptionsrisken vid upphandlingar och inköp. Uppmärksamma risken för nya problem till följd av kapa­citetsbrist vid de funktioner som får utökade arbetsuppgifter.
  • Se över den omfattande konsultanvändningen utifrån vilka risker den kan medföra för oegentligheter och korruption och hur den påverkar arbetet med en god förvaltningskultur.
  • Säkerställ ett effektivt riskarbete inom myndigheten. Detta arbete be­höver ha en tydlig koppling till förvaltningskulturarbetet och en hög grad av involvering av medarbetare på alla nivåer inom myndigheten.
  • Säkerställ att det finns uppdaterade rutiner och riktlinjer för att hantera mutor, jäv, vänskapskorruption och bisysslor och att dessa sprids och görs kända i hela organisationen.
  • Säkerställ att det finns fastställda och kända rutiner för de åtgärder som behöver vidtas om misstänkt korruption har uppdagats.

Särskilda rekommendationer till regeringen

Statskontoret bedömer att det är viktigt att regeringen noga följer SFV:s arbete med en god förvaltningskultur. Detta kan regeringen göra i uppdrags­dialogen med myndigheten eller genom uppdrag i regleringsbrevet.

SFV är en styrelsemyndighet. Regeringen har möjlighet att i dialog fram­föra synpunkter på hur styrelsen bör prioritera sin verksamhet. Statskontoret vill uppmärksamma regeringen på möjligheten att bättre utnyttja styrelsen i den turbulenta situation som SFV nu befinner sig i.

Statskontoret har på regeringens uppdrag analyserat Statens fastighetsverks arbete med en god förvaltningskultur. Bakgrunden till Statskontorets upp­drag är den korruption som har uppdagats vid SFV.

Statskontorets analys visar att Statens fastighetsverk (SFV) har brister inom flera områden. Brister som behöver hanteras i det fortsatta arbetet med att skapa en god förvaltningskultur. Den chock som följde på avslöjandena om korruptionen har lett till att förvaltningskulturens betydelse har tydliggjorts för såväl medarbetare som chefer inom myndigheten. Det finns i dag finns en stor mottaglighet för att förändra och stärka förvaltningskulturen inom SFV. Myndigheten har också påbörjat ett sådant förändringsarbete.

2017:109
Uppföljning av moderna beredskapsjobb i staten. Redovisning 1

Statskontoret har ett regeringsuppdrag att följa upp satsningen på moderna beredskapsjobb i staten. Moderna beredskapsjobb är en satsning som infördes från och med 2017. Satsningen innebär att de statliga myndigheterna ska erbjuda jobb med lägre kvalifikationskrav åt personer som står långt ifrån arbetsmarknaden. Målgrupper för satsningen är långtidsarbetslösa eller nyanlända personer. Detta är den första av fyra redovisningar.

2017:10
Ombildningen till en sammanhållen polismyndighet. Delrapport 2 – om den nya organisationens genomslag

Den 1 januari 2015 ombildades Rikspolisstyrelsen, de 21 länspolismyndigheterna och Statens kriminaltekniska laboratorium till en sammanhållen myndighet, Polismyndigheten. Det över­gripande målet med reformen är att ska skapa förutsättningar för ett förbättrat verksamhets­resultat och en högre kvalitet i polisens arbete. Statskontoret har fått regeringens uppdrag att utvärdera ombildningen. Uppdraget ska slutredovisas den 1 oktober 2018. Detta är den andra delrapporten.

Sammanfattning av Ombildningen till en sammanhållen polismyndighet. Delrapport 2 – om den nya organisationens genomslag

Den 1 januari 2015 ombildades Polisen till en sammanhållen myndighet. Regeringen har gett Statskontoret i uppdrag att utvärdera reformen. Den här rapporten är den andra delrapporten. Statskontoret ska lämna en slut­rapport senast den 1 oktober 2018.

Inför den här delrapporten har vi undersökt reformens genomslag och hur Polismyndigheten utnyttjar de möjligheter till tydlig ledning och styrning som den sammanhållna myndigheten ger. Det är både ett mål i sig och en förutsättning för att nå andra mål med reformen. I slutrapporten kommer vi att ta ställning till hur väl reformens övergripande mål har uppfyllts, det vill säga om ombildningen av Polisen har skapat förutsättningar för bättre verksamhetsresultat och högre kvalitet i polisens arbete.

Statskontoret bedömer att sedan vi publicerade vår första delrapport i okto­ber 2016 har utvecklingen i flera delar varit positiv. Till exempel har alla ordinarie chefer nu tillsatts och stödavdelningarna har utvecklat sitt verk­samhetsnära stöd till kärnverksamheten. Samtidigt finns det flera utma­ningar som Polismyndigheten behöver hantera om målen för reformen ska kunna nås på sikt, vilket vi redogör för i det följande.

Polismyndighetens styrning får inte fullt genomslag

Statskontoret bedömer att Polismyndighetens styrning inte får fullt genom­slag. Det leder bland annat till sämre förutsättningar att uppnå en likvärdig service till medborgarna och en högre effektivitet i arbetet.

Statskontorets utvärdering visar att styrningen inte är tillräckligt samord­nad och förankrad, vilket leder till att det i praktiken överlåts till de lokala cheferna att prioritera mellan olika styrsignaler. Myndigheten har inte hel­ler lyckats kommunicera internt vilka förväntningar på resurser som är realistiska för olika delar av verksamheten. Vidare är underlagen för styr­ningen inte alltid fullständiga. När myndigheten beslutar om utvecklings­initiativ saknas ofta närmare analyser för myndigheten som helhet och vilka finansiella konsekvenser initiativet får. Vi konstaterar att kostnads­besparingarna är i otakt med de kvalitetshöjande åtgärder som genomförs som en del av omorganisationen.

Den nya organisationens möjligheter bör utnyttjas bättre

För att nå målen med reformen behöver Polismyndigheten bli bättre på att utnyttja de möjligheter som den nya organisationen ger. Styrningen behö­ver utgå från ett helhetsperspektiv och det finns ett behov av att Polismyn­digheten gör tydliga prioriteringar. Myndighetens styrning behöver också ta bättre hänsyn till verksamhetens förutsättningar i form av tillgängliga resurser och kompetensutvecklingsbehov.

Polismyndigheten använder processtyrning för att säkerställa enhetlighet. För att processtyrningen ska få genomslag behöver de som ansvarar för den ha en samsyn mellan sig. Det krävs också att myndigheten har rutiner för att kommunicera beslut och att medarbetarna i kärnverksamheten involve­ras i arbetet. Vi anser också att Polismyndigheten behöver analysera vilka områden som passar för att styra genom processer.

Statskontoret anser vidare att Polismyndigheten behöver hitta en balans mellan central styrning och lokalt ansvar. Polismyndigheten behöver vid­are prioritera aktiviteter som stöder gruppcheferna i rollen som ledare. De är nyckeln till en fungerande intern kommunikation. Statskontoret kon­staterar även att verksamhetsuppföljningen ännu inte har anpassats så att den stöder styrningen.

Bättre förutsättningar för det lokala arbetet

Statskontoret bedömer att förutsättningarna har förbättrats för att polisen ska kunna stärka det lokala arbetet och komma närmare medborgarna. Kommunerna har en övervägande positiv syn på att Polismyndigheten har infört medborgarlöften och tillsatt kommunpoliser. Vår utvärdering visar också att förutsättningarna för ett stärkt medarbetarskap har förbättrats. Det som myndigheten benämner medarbetardrivet utvecklingsarbete har dock inte kommit igång överallt. Om myndigheten ska uppnå ett lokalt förankrat arbete behöver medarbetarna involveras i utvecklingsarbetet.

Utmaningar kvarstår för det lokala arbetet

Statskontoret konstaterar att det finns flera utmaningar för att på sikt nå målet att komma närmare medborgarna. Det handlar bland annat om att be­hålla erfarna medarbetare för att kunna arbeta uthålligt och att klargöra rollen för områdespoliserna. Polismyndigheten behöver även upprätthålla kvaliteten i stödet till kärnverksamheten när besparingar genomförs och kunna ge ett tillräckligt ledningsstöd till hårt administrativt belastade che­fer.

Risk att resultaten för utredningsverksamheten inte vänder

Resultaten inom utredningsverksamheten har försämrats under en längre tid. Tanken är att omorganisationen ska bidra till att stärka Polisens för­måga att utreda brott. Åklagarna bedömer dock enligt vår enkätundersök­ning att kvaliteten och produktiviteten i polisens utredningsarbete hittills har försämrats sedan omorganisationen. Enligt vår undersökning är det relativt få av Polisens anställda som tror att omorganisationen på sikt kom­mer leda till en bättre utredningsförmåga. Statskontoret konstaterar att det fortfarande är en stor utmaning för Polisen att vända den negativa resultat­trenden.

Bättre samarbete för att ta tillvara nyttan av nya initiativ

Omorganisationen innebär att Polismyndigheten genomför åtgärder som på sikt kan bidra till bättre resultat för utredningsverksamheten. Men det är ännu för tidigt att kunna utläsa några sådana effekter. Polismyndigheten behöver säkerställa att åtgärderna leder till ett effektivare arbete inom ut­redningsverksamheten som helhet. För att få full utväxling av de nya eller utbyggda funktionerna behöver de integreras med resten av utrednings­verksamheten. Exempelvis behöver det finnas avsättningsytor för både det arbete som brottssamordningsfunktionerna genomför och för det utred­ningsarbete som Polisens kontaktcenter kommer att bidra med.

Polismyndigheten behöver även överbrygga de revir som det enligt en del chefer och medarbetare finns mellan de olika nivåerna inom utrednings­verksamheten. Reviren förvårar möjligheterna att bedriva ett effektivt ut­redningsarbete. Polisen behöver också se över fördelningen av resurser och utveckla samarbetsvägarna med Åklagarmyndigheten.

 

2017:13
Myndighetsanalys av Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällesfrågor

Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällesfrågor (MUCF) ska främja och förmedla kun­skap om ungas levnadsvillkor och om det civila samhällets förutsättningar. På uppdrag av regeringen fördelar myndigheten också statsbidrag till kommuner och olika organisationer i den civila sektorn.

Sammanfattning av Myndighetsanalys av Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällesfrågor

Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällesfrågor (MUCF) ska främja och förmedla kunskap om ungas levnadsvillkor och om det civila samhällets förutsättningar. På uppdrag av regeringen fördelar myndigheten också olika bidrag. År 2016 fördelade MUCF drygt 600 miljoner kronor till kommuner och omkring 400 organisationer i den civila sektorn.

Statskontoret har gjort en myndighetsanalys av MUCF. Vi har särskilt analyserat kontrollen och kvalitetssäkringen i bidragsgivningen samt redovisningen av resultat och administrativa kostnader för att hantera statsbidragen till den civila sektorn. Vi har även analyserat regeringens styrning av MUCF och hur myndighetens verksamhet förhåller sig till myndigheter med näraliggande uppgifter.

MUCF måste hantera flera utmaningar

Statskontoret bedömer att MUCF i allt väsentligt fullgör sitt uppdrag. Samtidigt visar vår myndighetsanalys att det finns vissa utmaningar inom både myndighetens bidragsgivning och kunskapsuppdrag.

Trovärdigheten i bidragsgivningen är ifrågasatt

Myndighetens kontroll av bidragsgivningen har under lång tid uppmärksammats i media. Under perioden februari–augusti 2017 har MUCF:s bidrag till ett femtontal organisationer ifrågasatts på ledarsidor och i debatt- och nyhetsartiklar. Kritiken handlar i de flesta fall om att mottagarna inte anses vara en organisation med demokratiska värderingar eller att de inte bedriver sina verksamheter seriöst. Under det senaste året har också ett tiotal organisationer överklagat MUCF:s bidragsbeslut till förvaltningsdomstolen, trots att bidragsförordningarna förbjuder det.
Därutöver har MUCF också krävt tillbaka bidrag från några organisationer. En del av dessa bidrag har återbetalats medan ett femtontal organisationer är föremål för
inkasso.

Det felaktiga utnyttjandet av bidrag är allvarligt men utgör bara en liten del
Den ifrågasatta bidragsgivningen, överklagandena och MUCF:s återkrav är inte omfattande sett i relation till antalet organisationer som får bidrag. Statskontoret bedömer att det ändå är tillräckligt stort för att rubba medborgarnas förtroende för utbetalningar av statliga bidrag. MUCF:s kontroll måste kunna garantera att skattepengar inte betalas ut till organisationer som på olika sätt bryter mot förordningarnas villkor. Statskontorets slutsats är att MUCF:s kontroll inte är tillräcklig för att förhindra bidragsfusk.

Handläggarnas möjligheter till kvalificerad kontroll är begränsat MUCF ska inte bara kontrollera för oegentligheter, utan också göra svåra avvägningar när det gäller organisationers demokratiska värderingar och besluten ska hålla juridiskt. Samtidigt har antalet stödda organisationer liksom antalet beviljade bidrag ökat över tid vilket innebär mer arbete för handläggare genom kontroll och uppfölj-
ning av organisationerna. I dag ansvarar 13 personer (10 årsarbetskrafter) för att dela ut 350 miljoner kronor till omkring 400 organisationer. Bidragskontrollen är i stor utsträckning automatiserad och effektiviserad och handläggarnas utrymme för att göra kvalificerade bedömningar och kontroller är begränsat.

Organisationerna är beroende av bidrag för att överleva

Vår undersökning visar att de organisationer som stöds av MUCF i genomsnitt får 60–70 procent av sina intäkter från bidragen. I vart tionde fall uppger organisationerna att de enbart har intäkter från MUCF. Därtill får flera av de organisationer som har organisationsbidrag även projektbidrag från MUCF. Bidragsberoendet har ökat sedan 2014.
Statskontoret ser en risk med att ideella organisationer som i grunden ska bygga på medlemmarnas engagemang blir alltmer bidragsberoende. En princip är att den ideella sektorn ska vara oberoende och självständig i förhållande till offentliga aktörer. Med liten eller ingen egenfinansiering kan medlemmarnas engagemang på sikt urholkas. Statskontoret bedömer att det ökade ekonomiska beroendet knappast ökar det civila samhällets oberoende och självständighet.

Regeringens styrning av kunskapsuppdraget är spretig

MUCF är en tvärsektoriell myndighet som får många särskilda uppdrag från flera departement inom olika områden och med olika inriktningar. Uppdragen är oftast tidsbegränsade och kommer ibland med kort varsel. De finansieras i stor utsträckning genom olika sakanslag som kan variera kraftigt mellan åren, vilket försvårar MUCF:s planering och bemanning.
Uppgifterna i MUCF:s instruktion har också utvidgats över tid. De särskilda prioriteringar som regeringen anger i regleringsbrevet täcker också i stort sett in hela myndighetens verksamhetsområde.

Statskontorets förslag

I rapporten redovisar Statskontoret ett antal förslag som framför allt syftar till att effektivisera verksamheten, stärka bidragskontrollen och förtydliga MUCF:s uppdrag.

Öka kontrollen i bidragsgivningen

För att stärka och effektivisera MUCF:s bidragskontroll föreslår Statskontoret att MUCF bland annat prövar att avdela ett par personer som särskilt ska arbeta med kontrollen av bidrag. Myndigheten bör också lägga mer resurser på omvärldsbevakning och i ökad utsträckning använda ett riskbaserat tankesätt i kontrollarbetet.
Statskontoret föreslår att regeringen överväger att öka MUCF:s förvaltningsanslag för att stärka bidragskontrollen. En ökning av förvaltningsanslaget kan finansieras genom att medlen som i dag ges till organisationerna minskas med samma belopp. Statskontoret anser också att MUCF bör ges bättre möjligheter att ställa krav på att organisationerna i större utsträckning ska egenfinansiera sin verksamhet.

Förenkla och samordna förordningarna

Det finns många skillnader i villkoren i förordningar som styr bidragen till den civila sektorn som skulle kunna vara gemensamma. Det gäller exempelvis ansökan, återrapportering och revision. Skillnaderna medför svårigheter och merarbete för MUCF eftersom myndigheten behöver separata kontrollrutiner för varje bidrag. Statskontoret föreslår att regeringen ska påbörja ett arbete med att förenkla och samordna bidragsförordningarna.

Förstärkt stöd till MUCF för svåra bidragsbeslut

MUCF har fattat svåra beslut om att neka organisationer bidrag utifrån en bedömning av deras värderingar, det vill säga att de inte uppfyller villkor om att vara en demokratisk organisation. Både myndighetens ledning och bidragshandläggarna efterfrågar ett bättre stöd för att bedöma sådana ärenden. Statskontoret föreslår därför att regeringen överväger att inrätta ett råd kopplat till MUCF:s myndighetsledning som kan fungera som ett stöd vid svåra avvägningar i bidragsprövningen eller en nämnd för bidragsprövning.
Vår analys visar att flera myndigheter betalar bidrag till en och samma organisation. Statskontoret föreslår därför att regeringen tar initiativ för att skapa en gemensam databas för bidragsgivande myndigheter. Syftet med databasen är att skapa en bättre överblick över statens bidragsgivning till den civila sektorn.

Regeringen bör se över instruktionen och förbättra fördelningen av kunskapsuppdragen

Statskontoret anser att regeringens övergripande styrning av MUCF på flera sätt kan utvecklas. Regeringen bör bland annat tydliggöra MUCF:s tvärsektoriella uppdrag i myndighetens instruktion.

För att underlätta MUCF:s planering och bemanning av verksamheten bör regeringen även tydligare ange i regleringsbrevet vad myndigheten ska prioritera under kommande år samt se över hur de olika departementens uppdrag till MUCF kan samordnas bättre.

MUCF kan förbättra effektredovisningen av sina insatser

MUCF har som mål att den kunskap myndigheten tar fram ska vara användbar för deras målgrupper. Men MUCF redovisar inte kunskapsproduktionens effekter i relation till detta. Statskontoret föreslår att MUCF ska utveckla redovisningen så att den bättre korresponderar med myndighetens mål, exempelvis med vad målgrupperna anser om myndighetens publikationer.
Även effektredovisningen av bidragen kan utvecklas. Det är till exempel inte effektivt att följa upp resultat och effekter för samtliga statsbidrag varje år. Statskontoret föreslår därför att MUCF ska följa upp resultat och effekter av några statsbidrag åt gången.

2017:11
Åtgärder för att öka uthyrningen av privatbostäder

För att komma till rätta med bostadsbristen arbetar regeringen främst med att öka bostadsbyggandet. Men tillskottet av nyproducerade bostäder kommer inte att räcka för att möta bostadsbristen. Regeringen anser därför att privatbostadsuthyrning är ett viktigt komplement till den ordinarie bostadsmarknaden.

Sammanfattning av Åtgärder för att öka uthyrningen av privatbostäder

Statskontoret har på regeringens uppdrag analyserat hur privatbostadsuthyrningen fungerar och tagit fram förslag på åtgärder för att öka uthyrningen av privatbostäder. Som privatbostad räknas ägt boende som småhus, ägarlägenheter och bostadsrätter. Andrahandsuthyrning av hyresrätter omfattas alltså inte av Statskontorets uppdrag.

Ovilja och osäkerhet hinder för uthyrning

Statskontoret konstaterar att ovilja och osäkerhet är de främsta hindren för uthyrning av privatbostäder. I den medborgarundersökning som vi låtit SIFO genomföra sva­rade 74 procent av de som har ett extra sovrum att de inte kan tänka sig att hyra ut en del av sin bostad. Den främsta anledningen till att människor inte hyr ut en del av bostaden är att de inte vill ha ytterligare personer i bostaden.

De vanligaste skälen till att människor hyr ut en del av bostaden är att de vill hjälpa någon till en bostad, för att täcka sina utgifter och för att få en extra inkomst. Vår undersökning visar också att nästan 9 av 10 som hyr ut sin bostad har positiva erfa­renheter av detta. Viljan att hyra ut är störst bland yngre och minst bland äldre. Sam­tidigt har äldre personer betydligt större bostäder än yngre. Potentialen för privat­bostadsuthyrning är med andra ord som störst där viljan är som minst. Vi bedömer också att det framför allt finns en potential att öka uthyrningen av en del av bostaden. I vår medborgarundersökning svarade 51 procent av ägarna till en bostadsrätt, ägar­lägenhet eller villa att de har ett eller flera sovrum över.

Både uthyraren och hyresgästen behöver sätta sig in i ett omfattande regelverk, och det finns dessutom en rad oklarheter i hur reglerna ska tillämpas. Det är exempelvis inte tydligt hur mycket hyra som uthyraren får ta ut. Informationen om vilka lagar och regler som gäller är också oöverskådlig, otillräcklig och inkonsekvent. Vår med­borgarundersökning visar också att kunskapen om vad som gäller vid uthyrning av bostad är låg. Vi bedömer att detta sammantaget skapar en osäkerhet som bidrar till tveksamheten att hyra ut.

För att få människor att vilja hyra ut krävs dels en kulturförändring när det gäller inställningen till att hyra ut den egna bostaden, dels tydligare och mer lättillgänglig information om vad som gäller vid uthyrning. Statskontoret föreslår därför en informationskampanj i kombination med en förbättrad statlig webbplats som har information om uthyrning av bostäder. Syftet är att bidra till en kulturförändring genom att lyfta frågan och att minska den osäkerhet som finns om uthyrning av bostad med hjälp av lättillgänglig information om vad som gäller, vägledning och goda exempel.

Det är ofta lönsamt att hyra ut men oklart vilken hyra som får tas ut

Statskontoret bedömer att det ofta är lönsamt att hyra ut sin privatbostad. Den som hyr ut sin bostad kan täcka sina kostnader. Dessutom är skattereglerna vid uthyrning förhållandevis gynnsamma. Vi bedömer därför att utökade skattelättnader inte nöd­vändigtvis skulle öka viljan att hyra ut. Därför föreslår vi att de nuvarande gynn­samma skattereglerna behålls.

Men i vissa fall kan den kostnadsbaserade hyran som uthyraren får ta ut bli låg, exempelvis om marknadsvärdet är lågt. Statskontoret instämmer därför i utredningen Stärkt ställning för hyresgästers förslag om att införa en möjlighet för parterna att bestämma hyran med ledning av bruksvärdesprincipen.

Ett annat problem som vi har identifierat är att det är oklart vilken hyra som uthyraren får ta ut. Vid uthyrning av privatbostad får uthyraren ta ut en kostnadsbaserad hyra, vilket innebär att hyresvärden får ersättning för både driftskostnader och kapitalkost­nader. Kapitalkostnaden beräknas som en skälig avkastningsränta på bostadens marknadsvärde, men det är i dagsläget otydligt hur räntan ska beräknas. Samtidigt har detta stor betydelse för den högsta tillåtna hyran. Regeringen bör därför tydlig­göra vad som är en skälig avkastningsränta på kapitalkostnaden.

Våra räkneexempel visar också att en pensionär som hyr ut en del av sin bostad riskerar att förlora stora delar av sitt bostadstillägg om han eller hon har en innebo­ende. Det innebär med andra ord att vinsten vid en uthyrning kan bli liten. Eftersom potentialen för uthyrning är som störst bland äldre bör regeringen säkerställa att Pensionsmyndigheten tar hänsyn till detta i sin planerade översyn av föreskrifterna om bostadstillägget.

Hyresgästens ställning är svag och det saknas trygghetslösningar

Hyresgästen har en svag ställning på andrahandsmarknaden och det är vanligt med bedrägerier. De ändringar av regelverket som har skett för att öka uthyrningen av privatbostäder har försvagat hyresgästernas ställning ytterligare. Hyreskontrakten är mer otrygga och hyresgästerna har i praktiken små möjligheter att begära sänkt hyra. Ekonomiskt svaga grupper är av allt att döma överrepresenterade bland de som hyr privatbostäder och många kan därmed ha svårt att spara ihop till en kontantinsats för att ta sig in på den reguljära bostadsmarknaden. Det finns med andra ord en över­hängande risk för inlåsningseffekter för de personer som hyr en privatbostad. För dessa personer präglas tillvaron av korta, osäkra och dyra hyreskontrakt.

Det finns i dag tjänster som minskar den ekonomiska otryggheten som hyresgäster och hyresvärdar kan uppleva i samband med uthyrning av privatbostäder. Men antalet aktörer är relativt få och tjänsterna är dyra. I praktiken har de ekonomiskt svaga hushållen inte tillgång till dessa trygghetslösningar. Fler aktörer skulle inne­bära ökad konkurrens och därmed sannolikt lägre avgifter. För att öka användningen av förmedlingstjänsterna bör regeringen därför ge Boverket och Konsumentverket i uppgift att ge samlad information om förmedlingstjänsterna och en möjlighet att jäm­föra företagens priser och villkor.

Det är vanligt att hyresvärden tar ut en deposition av hyresgästen för att försäkra sig mot exempelvis uteblivna hyror och skador på lägenheten. Både hyresvärden och hyresgästen har ett intresse av att detta kan ske på ett tryggt sätt. Men i Sverige finns inget formaliserat system för depositionsbetalningar vid uthyrning av bostäder, till skillnad från flera andra länder. Statskontoret föreslår därför att ett system för depo­sitioner införs. Men det finns ett antal aspekter som behöver utredas ytterligare, exempelvis vid vilka förutsättningar en hyresvärd ska kunna förfoga över deposi­tionen. Det är även viktigt att ett system för depositioner innehåller lösningar för de hyresgäster som inte har möjlighet att betala in en deposition.

Vissa ekonomiskt svaga hushåll kan ha rätt till ekonomiskt stöd för sitt boende, men stödet beror i dag på boendeformen. Unga inneboende har exempelvis inte rätt till bostadsbidrag. Det innebär att en student som bor i korridor kan få bostadsbidrag, men att en student som är inneboende hos någon inte kan få det. Statskontoret anser därför att regeringen i kommande översyn av reglerna för bostadsbidrag bör ta hän­syn till gruppen unga inneboende.

Anpassning och nyproduktion kan öka utbudet

Om regeringen vill öka uthyrningen av privatbostäder krävs också åtgärder på lång sikt. Statskontoret anser att regeringen kan åstadkomma detta genom att stimulera anpassning och tillbyggnad inom det befintliga beståndet av bostäder, men också stimulera till nyproduktion med uthyrningsmöjligheter.

I de fall det endast krävs enklare insatser för att anpassa boendet för uthyrning kan hyresintäkterna betala investeringskostnaden relativt snart. Men att planera och bygga exempelvis en uthyrningsdel innebär ofta en större investering. Samtidigt kan den högsta tillåtna hyran för en uthyrningsdel i vissa fall bli relativt låg. Det medför att det tar lång tid innan hyresintäkterna betalar investeringskostnaden. Vi bedömer att hyran i vissa fall skulle kunna bli högre om uthyraren i stället fick ta ut bruksvär­deshyra för uthyrningsdelen. Detta innebär i sin tur att fler uthyrare kommer att behöva betala skatt för sin hyresintäkt. För att stimulera anpassning av bostaden till uthyrning, föreslår Statskontoret därför att uthyrning enligt lagen om uthyrning av egen bostad blir skattefri under tio år om man bygger en uthyrningsdel. Skattefri uthyrning av uthyrningsdelar förenklar för uthyraren och innebär också ett visst eko­nomiskt incitament. Enligt Statskontoret är förslaget ett sätt för regeringen att stimu­lera byggandet av uthyrningsdelar. På så sätt kan det befintliga beståndet utnyttjas bättre samtidigt som antalet uthyrningsmöjligheter ökar.

Det finns många regler att förhålla sig till vid ombyggnation av bostaden och även vid nyproduktion. Statskontoret anser därför att regeringen bör se över plan- och bygglagen (PBL), plan- och byggförordningen (PBF) och Boverkets byggregler (BBR) för att förenkla anpassning av privatbostäder för uthyrning och för att stimu­lera till nyproduktion med uthyrningsdel. Lättillgänglig information och vägledning skulle också underlätta för de personer som vill anpassa sin bostad för uthyrning. Statskontoret föreslår därför att Boverket tar fram en vägledning med både juridisk vägledning och konkreta råd om hur man kan anpassa sitt boende för uthyrning.

För att öka flexibiliteten på bostadsmarknaden på lång sikt föreslår Statskontoret att regeringen ger Boverket i uppdrag att ta fram och sprida goda exempel till kommu­nerna om hur de kan stimulera till nyproduktion med uthyrningsdel, alternativt nyproduktion som är förberedd för uthyrningsdelar.

Det saknas statistik om privatbostadsuthyrningen

Det saknas i dag tillräcklig statistik om marknaden för privatbostadsuthyrning. Det är därför svårt att följa upp regeringens insatser, men också att bedöma vilka nya åtgärder som kan behövas. Det saknas med andra ord underlag för regeringens styr­ning av marknaden för privatbostadsuthyrning. Statskontoret bedömer därför att Boverket bör få i uppdrag att följa utvecklingen på denna marknad. Boverket bör få detta uppdrag trots de svårigheter som är förknippade med att ta fram statistik över marknaden för privatbostadsuthyrning. I uppdraget bör det dels ingå att genomföra en urvalsundersökning för att uppskatta omfattningen av privatbostadsuthyrningen, dels regelbundna fördjupningsstudier inom området. 

2017:108
Sammanställning av Statskontorets förslag till åtgärder inom det kommunala utjämningssystemet. Rapportering av uppdrag till Utredningen om översyn av kostnadsutjämningen

Statskontoret har haft i uppdrag att till Utredningen om översyn av kostnadsutjämningen för kommuner och landsting lämna fyra underlag

2017:105
Det kommunalekonomiska utjämningssystemets historik 1993–2017. Rapportering av uppdrag från Utredningen om översyn av kostnadsutjämningen

Statskontoret har haft i uppdrag att till Utredningen om översyn av kostnadsutjämningen för kommuner och landsting lämna fyra underlag

2017:107
Kommunernas och landstingens synpunkter – teknisk rapport om enkätundersökningen. Rapportering av uppdrag till Utredningen om översyn av kostnadsutjämningen

Statskontoret har haft i uppdrag att till Utredningen om översyn av kostnadsutjämningen för kommuner och landsting lämna fyra underlag

Offentliga sektorn i korthet 2017
Den offentliga sektorn i korthet 2017

Statskontoret har till uppgift att löpande följa och redovisa den offentliga sektorns utveckling. I årets rapport Den offentliga sektorn i korthet 2017 redovisar Statskontoret en översiktlig bild av utvecklingen de senaste åren inom ett antal utvalda områden. Fokus ligger på att redovisa det senaste årets utveckling, framför allt inom den statliga förvaltningen.

2017:9
Stärkt livsmedelskontroll genom ökad kommunal samverkan

Statskontoret har utrett hur livsmedelskontrollen kan stärkas i kommuner där kontrollen är otillräcklig eller inte utförs på ett riskbaserat sätt. Statskontorets kartläggning visar att problemen bland annat beror på att kommuner med ett litet antal invånare är sårbara eftersom de har få livsmedelsinspektörer.

Sammanfattning av Stärkt livsmedelskontroll genom ökad kommunal samverkan

Statskontoret har utrett hur livsmedelskontrollen kan stärkas i kommuner där kontrollen är otillräcklig eller inte utförs på ett riskbaserat sätt.

Det finns flera orsaker till att vissa kommuners livsmedelskontroll brister

Kommunerna ansvarar för att kontrollera bland annat livsmedelsbutiker, restau­ranger, storkök och dricksvattenanläggningar. Bland de kommuner som brister i livs­medelskontrollen finns både stora och små kommuner, och de finns i alla delar av Sverige. Men kommuner med få invånare i glesbefolkade områden har i genomsnitt större brister. Dessa kommuner är ofta mer sårbara, exempelvis när någon i perso­nalen blir sjuk eller slutar. Statskontoret bedömer att bristerna även beror på att vissa kommuner inte prioriterar kontrollen i tillräcklig utsträckning. En bättre statlig styr­ning kan i dessa fall lösa en del av problemet. Men när det gäller brister som beror på faktorer som kommunernas storlek och geografi, bedömer Statskontoret att pro­blemen inte kan avhjälpas med en förbättrad statlig styrning.

Effektivitetsskäl talar för att kommunerna bör samverka mer

Statskontoret har analyserat i vilken utsträckning olika former av kommunal sam­verkan respektive statligt övertagande av livsmedelskontrollen kan lösa problemen. Likvärdighets- och rättssäkerhetsskäl talar för ett statligt övertagande. Ett sådant övertagande är dock förknippat med stora effektivitetsrisker, bland annat i form av höga omställningskostnader. Vi rekommenderar därför att problemen i första hand åtgärdas genom att kommunerna samverkar mer med varandra.

Statskontoret bedömer att samverkan som innebär att kommuner bildar gemen­samma kontrollmyndigheter har bäst förutsättningar att minska sårbarheten och höja effektiviteten i livsmedelskontrollen. Vi anser därför att kontrollmyndigheterna behöver bli större och färre.

Livsmedelskontrollen är i många kommuner organisatoriskt integrerad med miljö­tillsynen. Statskontoret bedömer därför att åtgärder för att öka samverkan bör gälla båda områdena, i så stor utsträckning som möjligt.

Regeringen bör ta initiativ till en färdplan som ökar samverkan

Statskontoret föreslår att regeringen tar initiativ till en färdplan med åtgärder som kan öka den kommunala samverkan. Regeringen bör formulera ett mål som innebär att de kommunala kontrollmyndigheterna senast år 2025 bör ha minst 3 årsarbets­krafter inom livsmedelskontroll. Om kommunerna samverkar om både livsmedels­kontroll och miljötillsyn bedömer vi att de minsta kontroll- eller tillsynsmyndighet­erna skulle ha omkring 12 årsarbetskrafter totalt inom dessa områden. Om målet nås skulle antalet kommunala kontroll­myndigheter behöva minska från knappt 250 till drygt 100 stycken.

För att uppnå målet föreslår Statskontoret att regeringen vidtar ett antal åtgärder:

Inför krav på att kommuner ska ta tillvara samverkansmöjligheter

Statskontoret föreslår att regeringen initierar ett arbete som innebär att det införs ett krav i livsmedelslagen på att kommunerna ska ta tillvara på samverkansmöjligheter. Samverkan ska ske i de fall det är möjligt för att minska sårbarheten samt öka effek­tiviteten och likvärdigheten i livsmedelskontrol­len. Förslaget innebär att kommu­nerna kan välja i vilka former de samverkar och vad de samverkar om.

Skärp uppföljningen av kommunerna för att öka samverkan

En skärpt statlig uppföljning är ett sätt att signalera till kommunerna att de behöver samverka i större utsträckning Livsmedelsverket har redan skärpt sin styrning och Statskontoret anser att myndigheten bör fortsätta på den inslagna vägen. Regeringen bör överväga att ge Livsmedelsverket ytterligare sanktionsmöjligheter.

Ge ekonomiska bidrag till kommunerna för att bilda gemensamma kontrollmyndigheter

Statskontoret föreslår att regeringen inför ett ekonomiskt bidrag för att underlätta för kommunerna att bilda gemensamma kontrollmyndigheter. Syftet med bidraget är att täcka kommunernas kostnader i samband med att de ska planera och bilda en sådan myndighet.

Ge tydligare uppdrag till länsstyrelserna att verka för kommunal samverkan

Regeringen bör ge länsstyrelserna i uppdrag att inventera och bedöma vilka kommu­ner som har mest nytta av att samverka inom livsmedelskontroll och miljötillsyn. Uppdraget innebär vidare att landshövdingarna ska verka för att kommunerna bildar gemensamma kontroll- och tillsynsmyndigheter inom eller utanför länsgrän­serna.

Regeringen bör överväga ytterligare krav på samverkan om nämnda åtgärder inte får effekt

Om de åtgärder som vi har beskrivit ovan inte ger avsedd effekt bör regeringen över­väga att under 2021 vidta ytterligare åtgärder. Regeringen bör bland annat överväga att lagstifta om att kommuner med en liten kontroll- eller tillsynsverksamhet ska bilda gemensamma myndigheter efter den modell som tillämpas i Finland. Stats­kontoret bedömer att denna åtgärd i dag är svår att motivera eftersom den innebär ett ingrepp i den kommunala självstyrelsen. Men om andra åtgärder inte har tillräcklig effekt bedömer Stats­kontoret att ett sådant ingrepp i självstyrelsen kan motiveras.

2017:8
Myndighetsanalys av Forum för levande historia

Statskontoret har analyserat Forum för levande historia enligt modellen för myndighetsanalyser. Forum för levande historia ska främja arbete med demokrati, tolerans och mänskliga rättigheter med utgångspunkt i Förintelsen.

Sammanfattning av Myndighetsanalys av Forum för levande historia

Statskontoret har på regeringens uppdrag gjort en myndighetsanalys av Forum för levande historia.

Forum för levande historias övergripande uppdrag är att främja arbete med demokrati, tolerans och mänskliga rättigheter med utgångspunkt i Förintel­sen. Myndigheten ska bedriva utåtriktad verksamhet med fokus på kunskap, kultur och utbildning. Forum för levande historia arrangerar bland annat utställ­ningar, fortbildningar och informerar om Förintelsen och kommu­nis­tis­ka regimers brott mot mänskligheten via myndighetens webbplats.  Den främsta målgruppen för verksamheten är lärare och elever inom grund- och gymnasieskolan. Myndigheten ska bedriva verksamheten i nära kontakt och samverkan med olika aktörer som arbetar med angränsande frågor, till exem­pel forskare, myndigheter och föreningar.

År 2016 hade Forum för levande historia 34 årsarbetskrafter och ett anslag på 59 miljoner kronor.

Myndigheten fullgör i allt väsentligt sitt uppdrag

Statskontoret bedömer att Forum för levande historia i allt väsentligt fullgör sitt övergripande uppdrag. Forum för levande historias uppföljningar visar i allmänhet på goda resultat. Omdömena från huvudmålgruppen lärare samt övriga externa intressenter är i huvudsak positiva. De upplever att myn­dig­hetens verksamhet håller en hög kvalitet, bland annat vad gäller semi­narier och utbildningsmaterial riktat till lärare och elever. Sett till myn­dig­hetens storlek genomför Forum för levande historia årligen ett stort antal utåt­riktade aktiviteter och tillhandahåller omfattande information och under­­lag på sin webbplats. Besökarna till myndighetens utställningar och digi­tala kanaler har också ökat under den senaste femårsperioden.

Stora utmaningar för myndigheten framöver

Statskontoret bedömer samtidigt att Forum för levande historia står inför flera stora utmaningar framöver.

Myndigheten har under senare år fått fler och mer omfattande regerings­upp­drag än tidigare. Uppdragen innebär på flera sätt en förändring av verk­samheten, som hittills i huvudsak har riktat sig till skolväsendet. Regeringen ställer bland annat krav på att myndigheten ska bredda sina målgrupper och öka den regionala spridningen av verksamheten.

Forum för levande historia påbörjade 2016 ett omfattande förändringsarbete för att utveckla myndighetens interna styrning och organisering, bland annat utifrån regeringens krav på verksamheten. Myndigheten har exem­pel­vis infört en ny organisation och har även arbetat med att utveckla den stra­te­giska styrningen. Ett stort antal utvecklingsinsatser ska även genomföras under 2017.

Statskontoret konstaterar att det finns brister i den organisatoriska och sociala arbetsmiljön på myndigheten, till exempel är förtroendet mellan led­ningen och medarbetarna för närvarande svagt. Statskontoret bedömer att det finns en risk för att dessa utmaningar kommer att påverka myndighetens resultat negativt om de inte hanteras. 

Se över myndighetens instruktion

Statskontoret anser att regeringen behöver se över myndighetens instruktion för att skapa en större tydlighet och långsiktighet i sin styrning. Att bredda myn­dighetens målgrupper och öka den regionala spridningen av verk­sam­heten kräver ett omfattande och långsiktigt arbete för att ge varaktiga effek­ter. Statskontoret kan konstatera att de tillfälliga regeringsuppdragen till Forum för levande historia i vissa fall har haft för snäva tidsramar. Det finns även en risk för att verksamheten avslutas när myndigheten har förbrukat de tilldelade medlen.

I översynen av myndighetens instruktion bör bland annat ingå att ta ställ­ning till om regeringens intentioner med de tillfälliga regeringsuppdragen ska inarbetas i myndighetens instruktion. Det skulle förbättra Forum för levan­de historias förutsättningar för att planera och prioritera inom verk­sam­heten.

Prioritera i det pågående förändringsarbetet

Statskontoret ser positivt på att myndigheten har initierat ett arbete med att utveckla den interna styrningen och organiseringen. Den nya organisationen är till exempel ett viktigt steg för att skapa tydligare roller och ansvars­grän­ser i myndigheten.

Statskontoret anser dock att Forum för levande historia behöver ta ett samlat grepp om myndighetens förändringsarbete och skapa en tydligare priori­te­ring av insatserna. Vår bild är att myndighetens ledning har underskattat vikten av att prioritera och genomföra förändringarna etappvis. Om myn­dig­heten ska nå framgång i förändringsarbetet behöver de viktigaste utveck­lings­­behoven identifieras i en sammanhållen tidsplan. Tidsplanen bör innehålla en beskrivning av avsatta resurser, tidsramar och utpekade ansva­riga. Statskontoret anser särskilt att Forum för levande historia bör prioritera att förtydliga den strategiska styrningen och den interna styrkedjan på myn­digheten.

Förtydliga den strategiska styrningen på myndigheten

Statskontoret anser att Forum för levande historia behöver skapa en större sam­syn om myndighetens uppdrag och inriktning. Den strategiska styr­ningen på myndigheten har varit svag och instruktionen har inte brutits ned i någon konkret vägledning för verksamheten. Det har lett till att samord­ningen inom verksamheten har varit svag.

Myndigheten har under 2016 tagit fram strategiska mål som främst handlar om hur myndigheten ska arbeta, snarare än om verksamhetens innehåll. Stats­kontoret anser att Forum för levande historia behöver förtydliga hur styrningen hänger ihop genom att ta fram strategiska mål som tydliggör de instruktionsenliga uppgifterna samt verksamhetsmål som fungerar som en vägledning för verksamhetens innehåll. Forum för levande historia behöver också fatta beslut om vilka huvudsakliga målgrupper myndigheten ska rikta sig till.

Återskapa förtroendet mellan medarbetarna och ledningen

Forum för levande historia har initierat flera aktiviteter för att komma till rätta med myndighetens arbetsmiljöproblem. Det finns dock fortsatt stora utmaningar i det arbete som pågår. Statskontoret bedömer att om Forum för levande historia ska kunna fullgöra sitt uppdrag framöver så är det särskilt viktigt att förtroendet mellan medarbetarna och ledningen återskapas.

Statskontoret anser att myndigheten i sitt fortsatta utvecklingsarbete bör ta fasta på det som har varit framgångsfaktorer för myndighetens goda resultat. Forum för levande historia behöver därför på ett tydligare sätt ta tillvara medarbetarnas erfarenheter och kompetens i förändringsarbetet. Myndigheten behöver även tydligare prioritera arbetet med att utveckla ledarskapet.

Se över myndighetens kompetensbehov

Forum för levande historias breda uppdrag och de tillfälliga uppdrag som myndigheten har fått innebär att det är svårt att bemanna myndigheten med en fast kompetens. Statskontoret bedömer att myndighetens strategi med en hög andel rörliga kostnader för externa inköp av konsulter till stor del har varit ändamålsenlig. Myndigheten har därmed kunnat anpassa kompetensen efter behov.

Myndigheten har i nuläget ingen strategisk styrning av kompetens­för­sörj­ningen, men avser att genomföra en kompetensinventering under 2017. Stats­kontoret bedömer att inventeringen kan vara en bra grund för att göra en samlad analys av vilken kompetens som myndigheten behöver internt och vilken typ av kompetens som ska köpas in externt. Statskontoret menar också att det behövs en tydligare styrning och samordning av inköp och upp­handling av de externa konsulttjänsterna.

Statskontorets förslag

Statskontoret föreslår att regeringen bör

  • minska antalet tillfälliga uppdrag till Forum för levande historia till dess att myndighetens förändringsarbete är genomfört
  • överväga att förtydliga Forum för levande historias instruktion
  • ange i regleringsbrevet för Forum för levande historia att myndigheten ska redovisa vilka åtgärder som har vidtagits för att utveckla den inter­na styrningen och organiseringen.

Statskontoret föreslår att Forum för levande historia bör

  • prioritera bland aktiviteterna i det pågående och planerade föränd­rings­arbetet
  • ta fram en sammanhållen plan för det fortsatta förändringsarbetet utifrån de identifierade prioriteringarna
  • ta fram strategiska mål som bryter ned innehållet i instruktionen
  • fatta beslut om vilka målgrupper myndigheten främst ska rikta sig till
  • ta tillvara medarbetarnas erfarenhet och kunskap i förändringsarbetet
  • utveckla ledarskapet på myndigheten
  • utveckla och konkretisera handlingsplanen för arbetsmiljön
  • ta fram en plan för myndighetens kompetensförsörjning. 
2017:103
Förtroende för staten – förvaltningspolitiska utvecklingsområden och prioriteringar 2017–2018

Att medborgarna har förtroende för statsförvaltningen är nödvändigt för att staten ska kunna hantera större utmaningar framöver. Förtroende för staten står därför i centrum i Statskontorets analys av förvaltningspolitiska utvecklingsområden 2017–2018.

2017:7
En analys av processen och förutsättningarna för anställningar hos Samhall AB

Statskontoret har på regeringens uppdrag analyserat hur sammansättningen av de personer som anställs vid Samhall AB har förändrats, hur Samhalls insatser och verksamhet påverkar vilka som kan anvisas till skyddat arbete samt Arbetsförmedlingens process och styrning av anvisningar till skyddat arbete hos Samhall.

Sammanfattning av En analys av processen och förutsättningarna för anställningar hos Samhall AB

Statskontoret har på regeringens uppdrag analyserat hur sammansättningen av de personer som anställs vid Samhall AB (Samhall) har ändrats över tid i relation till bolagets uppdrag, hur Samhalls insatser och verksamhet påverkar vilka som kan anvisas till skyddat arbete samt Arbetsförmedlingens process och styrning av anvisningar till skyddat arbete hos Samhall. I uppdraget har också ingått att analysera den pågående satsningen på utvecklings­anställ­ningar vid Samhall.

Samhall är ett statligt ägt aktiebolag med totalt nästan 23 000 anställda. Sam­hall har ett tydligt uttalat samhällsuppdrag om att erbjuda arbete åt personer med funktionsnedsättning som medför nedsatt arbetsförmåga. Samtidigt är bolaget affärsdrivande, i meningen att bolaget ska producera varor och tjäns­ter som efterfrågas på marknaden och generera avkastning på det egna kapi­talet.

Sammansättningen bland dem som anvisas till skyddat arbete hos Samhall har förändrats

Lägre andel personer med rörelsenedsättning men ökad andel utrikesfödda

Statskontorets utredning visar att sammansättningen bland dem som anvisas till skyddat arbete hos Samhall har förändrats. Personer med rörelse­ned­sättning anvisas i allt lägre utsträckning. Samtidigt har andelen personer med kognitiv funktionsnedsättning och generellt nedsatt inlärningsförmåga samt personer med flera funktionsnedsättningar ökat.

Statskontorets utredning visar också att andelen utrikesfödda har ökat under det senaste decenniet. Andelen är hög i förhållande till andra anställningar med lönestöd riktade till personer med funktionsnedsättning som medför nedsatt arbetsförmåga.

Arbetsförmågan har ökat

Statskontorets intervjuundersökning visar att arbetsförmågan hos gruppen som anvisas till Samhalls kärnuppdrag har ökat. Utifrån vår analys gör vi bedömningen att andelen personer med stora behov av stöd och anpassning blivit färre och att kraven generellt har skärpts på de anställda. Samtidigt framgår det av våra intervjuer att de personer som anvisas till kärnuppdraget fortfarande har en svag ställning på arbetsmarknaden och ett betydande behov av stöd och handledning.

Samhalls insatser och verksamhet påverkar vilka som kan anvisas till Samhall

Statskontorets utredning visar att kraven på de anställda för att kunna arbeta hos Samhall har förändrats i takt med att Samhalls verksamhet har förändrats. Under de senaste decennierna har bolagets verksamhet gått från att domineras av industriproduktion i bolagets egna verkstäder, till att främst utgöras av tjänsteproduktion i kundernas lokaler. Det ställs andra, och generellt högre, krav på de anställda i Samhalls tjänsteproduktion än i industriproduktionen.

Förändringen av Samhalls verksamhet har påverkat vilka som anvisas till bolaget

Förändringen av Samhalls verksamhet kan till stor del förklaras av den gene­rella utvecklingen av svensk ekonomi, där industriproduktionen blivit mer utsatt för låglönekonkurrens och tjänstesektorn ökat i ekonomisk betydelse. Till det kommer regeringens styrning av bolaget. Samhall har ett utpekat samhällsuppdrag samtidigt som det styrs som ett kommersiellt bolag med krav på att generera avkastning på det egna kapitalet. Under flera år har den mer­kostnadsersättning som Samhall får för sitt uppdrag legat på samma nivå, sam­tidigt som bolagets lönekostnader ökat i takt med den allmänna löne­ökningen. Sammantaget innebär det att Samhall kontinuerligt behöver uppnå ekonomisk tillväxt för att uppnå regeringens ekonomiska mål för bolaget. Statskontoret bedömer att förändringen i Samhalls verksamhet har påverkat vilka som anvisas till bolaget. Medan industriproduktion med relativt stora möj­ligheter att anpassa arbetsuppgifterna har lagts ner, har Samhall vuxit inom branscher där de krav som ställs på medarbetarna är relativt höga och likformiga. Samhall har särskilt vuxit inom lokalvård där kraven är relativt höga på exempelvis fysisk rörlighet och social kompetens.

Bristande variation begränsar det utvecklande arbetet

Statskontoret bedömer att Samhalls medarbetarprocess, som strukturerar bola­gets arbete med att utveckla de anställda, är systematisk och förankrad i verksamheten. Vår utredning visar dock att möjligheterna att utveckla de anställ­da begränsas av vilka kunduppdrag Samhall har. På vissa orter är variationen i verksamhet eller branscher liten, vilket begränsar både vilka som kan anvisas till Samhall och inom vilka yrkesroller de anställda kan utvecklas. Sammantaget bedömer Statskontoret att Samhall skulle behöva växa i flera olika branscher för att kunna erbjuda mer varierade arbetsuppgifter och där­­med bättre uppfylla sitt samhällsuppdrag.

Samhall har fått ett större inflytande över dem som Arbetsförmedlingen anvisar till kärnuppdraget

Statskontorets utredning visar att det har skett en gradvis förskjutning i arbets­sätt från att Arbetsförmedlingen mer eller mindre självständigt har an­visat personer till skyddat arbete, till att Samhall förmedlar tydliga krav i dialogen med Arbetsförmedlingen. I dialogen skapas också ofta en samsyn mellan par­ter­na om vem som bör anvisas till anställning i bolaget för att det ska fungera på bästa sätt. Statskontoret kan dock konstatera att denna förändring inte återspeglas i de styr- och stöddokument som beskriver hur processen inför anvisning ska gå till. Arbetsförmedlingen har heller inte genomfört några upp­följningar eller utvärderingar där myndigheten har analyserat om skyddat arbete hos Samhall används som en sista åtgärd för personer som inte kan få sitt behov tillgodosett genom andra insatser.

Kommunernas verksamheter utgör ofta alternativ för personer som står långt ifrån arbetsmarknaden

Statskontorets utredning visar att kommunala anställningar ofta fyller den funktion som Samhalls tidigare verksamhet gjorde. Kommunerna erbjuder ofta tidsbegränsade enklare arbeten för personer med ekonomiskt bistånd som i hög grad är anpassade till personernas behov. Kommunerna har på senare år byggt ut sina arbetsmarknadsverksamheter generellt, vilket indikerar att de är allt viktigare aktörer för att erbjuda stöd och insatser för personer som står allra längst ifrån arbetsmarknaden. Samtidigt visar våra intervjuer att det ofta är svårt att hitta lämpliga insatser för en växande grupp av arbetssökande med allt större behov av anpassning och stöd.

Utvecklingsanställningarna vid Samhall fungerar överlag bra

Utredningen visar att satsningen på utvecklingsanställningar vid Samhall i stora delar fungerar bra. Insatsen fyller ett syfte som komplement till övriga insat­ser för unga personer med funktionsnedsättning i arbetslöshet. Sats­ningen innebär att många unga utan tidigare arbetslivserfarenhet får en första kontakt med arbetslivet och kan utveckla sin sociala kompetens och sam­arbetsförmåga. Statskontoret noterar samtidigt en risk för att cheferna har för lite tid för handledning och att en begränsad variation i arbetsuppgifterna häm­mar det utvecklande arbetet.

Lokala skillnader i arbetssätt

Statskontoret bedömer också att det finns väsentliga skillnader i Arbetsför­medlingens arbete med utvecklingsanställningar mellan olika kontor, både vad gäller förberedelse för insatsen och eventuella förlängningar av insatsen. Vår bedömning är att dessa skillnader inte motiveras av skilda lokala förut­sättningar. Myndigheten bör därför närmare analysera motiven till dessa skill­nader och vidta lämpliga åtgärder.

En lägre andel har anställning efter 180 dagar

Statskontorets utredning visar att relativt många av dem som avbryter sin utvecklingsanställning hos Samhall gör det för att ta en anställning hos någon annan arbetsgivare. Samtidigt är det en lägre andel av dem som avslutat en utvecklingsanställning hos Samhall som 180 dagar senare har en anställning jämfört med dem som har haft en utvecklingsanställning hos andra arbets­givare. Skillnaden kan bero på skillnader i sammansättningen av grupperna i fråga, eller på skillnader mellan olika arbetsgivare när det gäller möjligheter att erbjuda fortsatt anställning. Statskontorets bedömning är att det finns skäl för Arbetsförmedlingen att i samverkan med Samhall uppmärksamma dessa skillnader och arbeta vidare med frågan om hur arbetet med att främja var­aktiga nya anställningar kan utvecklas.

2017:102
Sjukfrånvaron i staten år 2016 – myndigheter och sektorer

Trenden med ökad sjukfrånvaro i staten håller i sig för femte året i rad, visar Statskontorets sammanställning av sjukfrånvarostatistik. Långtidsfrånvarons andel av den totala sjukfrånvaron har också fortsatt ökat.

2017:6
Utvärdering av Migrationsverkets nya organisation

Den 1 januari 2015 övergick Migrationsverket från att vara en verksamhet organiserad utifrån verksamhetsområden till en regionalt indelad organisation. Med omorganisationen ville myndigheten öka det lokala ansvaret och samtidigt stärka den centrala styrningen. Därtill ville myndigheten utveckla det processorienterade arbetssättet.

Sammanfattning av Utvärdering av Migrationsverkets nya organisation

För att få en mer flexibel och effektiv verksamhet beslutade Migrations­verket i februari 2014 att gå från en verksamhet som var organiserad utifrån verksamhetsområden till en regionalt indelad organisation. Med omorgani­sa­tio­nen ville myndigheten öka det lokala ansvaret och samtidigt stärka den centrala styrningen. I samband med omorganisationen utvecklade man även myndighetens processorienterade arbetssätt. Den nya organisationen sjö­sat­tes den 1 januari 2015.

Statskontoret har fått i uppdrag att analysera hur Migrationsverket har genom­fört omorganiseringen av verksamheten. I uppdraget har det ingått att kartlägga och bedöma om ansvarsfördelningen, den interna styrningen och stödet till verksamheten motsvarar syftet med den nya organisationen.

Genomförandet var väl förankrat

Vår utvärdering visar att genomförandet av omorganisationen generellt sett har fungerat väl och att verksamheten i allt väsentligt har kunnat fortlöpa rela­tivt ostört. Vi bedömer att beslutet att genomföra en omorganisation vilade på en välgrundad analys och att tanken med ett ökat lokalt ansvar som balanseras med en förstärkt central styrning var motiverad utifrån tidi­ga­re erfarenheter. Den nya organisationen var även väl förankrad hos perso­na­len inför omorganisationen.

Organisationen är i stora delar ändamålsenlig

Statskontoret bedömer att den nya organisationen i stora delar motsvarar syf­tet med omorganisationen. Ansvarsfördelningen mellan de centrala funk­tio­nerna och regionerna har bland annat gjort det lättare att flytta resur­ser mellan verksamhetsområden och gjort beslutsvägarna för vissa frågor kortare. Statskontoret anser också att den nya organisationen till följd av detta har blivit mer ändamålsenlig för stora delar av verksamheten. Sam­tidigt konstaterar vi att de mål som innebär att omorganisationen ska säker­ställa enhetlighet och effektivitet i verksamheten ännu inte är uppfyllda.

Den centrala styrningen får inte fullt genomslag

För att Migrationsverkets verksamhet ska bli mer effektiv och enhetlig bedö­mer Statskontoret att den centrala styrningen behöver få ett tydligare genomslag i den operativa verksamheten. I vår analys har vi identifierat ett antal hinder för detta.

Operativa chefens mandat skapar problem

Migrationsverket har lagt all kärnverksamhet under en chef, vilket är ovan­ligt för stora myndigheter. Statskontoret bedömer att det skapas en obalans av att det finns en operativ chef som ansvarar för närmare 90 procent av myndighetens årsarbetskrafter. Det extra chefsledet gör att myndighets­led­ningen kommer längre ifrån regionerna vilket försvårar styrningen. Dess­utom blir det svårare för stödfunktionerna att genomföra sina uppdrag.

Arbetet för enhetlighet och effektivitet behöver förstärkas

Det processorienterade arbetet ska bidra till enhetliga och effektiva arbets­processer. Även om det i grunden finns en positiv inställning till att arbeta mer processinriktat har målet ännu inte fått fullt genomslag i verksamheten. Det finns flera förklaringar till att arbetet inte har nått ända fram.

Kvalitetsavdelningen får inte genomslag
Statskontoret konstaterar att kvalitetsavdelningen, som ansvarar för myn­dig­hetens löpande förbättringsarbete, i allt för hög grad saknar legitimitet i regio­nerna. Den operativa delen av organisationen upplever att kvalitets­avdel­ningen inte förstår deras verksamhet och dess behov. Detta har för­svårat kvalitetsavdelningens arbete och möjlighet att stödja den operativa verk­samheten.

Tudelat ansvar försvårar genomslaget för processorienteringen
Det tudelade ansvaret mellan kvalitetschefen och den operativa chefen leder till dubbla styrsignaler, vilket medför att det blir oklart för medarbetarna vad som är prioriterat.

Ingen tydlig motpart i regionerna
För närvarande har sektionscheferna i vissa regioner processansvar, medan de i andra regioner inte har det. Avsaknaden av en tydlig motpart för den centrala styrningen i samtliga regioner har hämmat genomslaget för pro­cess­orienteringen.

Behov av strategisk styrning och ett samlat huvudkontor

Utrymmet för att hantera strategiska frågor har varit begränsat för Migra­tions­verket. Statskontoret menar att det framöver finns ett behov av en mer strategisk och samlad styrning. Ledningsgruppen diskuterar i dag i relativt liten omfattning övergripande prioriteringar. Därtill har vi sett att general­direk­tören har delegerat den långsiktiga strategiska myndighetsstyrningen till ekonomidirektören och att samordningen av huvudkontorets avdel­ningar brister. Sammantaget hämmar det en harmoniserad och strategisk styr­ning av verksamheten.

Statskontorets förslag

I rapporten lämnar Statskontoret ett antal förslag som syftar till att komma till rätta med de identifierade problemen. Statskontoret föreslår att Migra­tions­verket

  • avskaffar nivån med en operativ chef och utreder var nuvarande stöd­funktioner under den operativa chefen ska placeras
  • avskaffar kvalitetsavdelningen och förlägger förändringsarbetet och utvecklingen av processer till huvudkontoret med representanter i regio­nerna
  • fastställer sektionschefernas ansvar i processarbetet
  • säkerställer att det finns en strategisk styrning, bland annat genom att slutföra arbetet med en verksamhetsstrategi och att generaldirektören inte delegerar den långsiktiga strategiska myndighetsstyrningen
  • klargör i vilka frågor, forum och former som samverkan mellan myn­dig­hetens avdelningar ska äga rum.