Myndigheten för en effektiv statsförvaltning
Meny

Publikationer

Välkommen att ta del av Statskontorets publikationer från de senaste åren. Vi publicerar ca 25 publikationer/år i vår rapportserie.  Vi gör också  PM i form av kortare utredningar, som endast finns i pdf. Vi ger årligen ut ett antal skrifter i vår serie Om offentlig sektor samt de årliga publikationerna Offentliga sektorn i korthet och Utveckling av den statliga styrningen av kommuner och landsting. Inom området Förvaltningskultur ger vi ut handböcker  som kan användas som kunskapsbas för anställda i staten.

Använd gärna sökfunktionen för att hitta rätt publikation.  Ett urval av våra tidigare publikationer finns från 2000-2005

Våra publikationer är gratis. Har du någon fråga kontakta oss via e-post.

Våra senaste publikationer

2020:13
Utvärdering av satsningarna på Brottsförebyggande rådet

Statskontoret har utvärderat regeringens satsningar på Brottsförebyggande rådet (Brå). Syftet med satsningarna var att Brå skulle stärka sin roll som rättsväsendets kunskapscentrum och utveckla arbetet med att stödja och samordna brottsförebyggande arbete.

Sammanfattning av Utvärdering av satsningarna på Brottsförebyggande rådet

Sammanfattning

Statskontoret har utvärderat regeringens satsningar på Brottsförebyggande rådet (Brå). Vi har analyserat hur Brå har använt det resurstillskott om 61 miljoner som myndigheten fick under perioden 2013 till 2019 för att stärka sin roll som rättsväsendets kunskapscentrum och utveckla arbetet med att stödja och samordna brottsförebyggande arbete. Vi har även analyserat hur Brå har planerat och genomfört satsningen och identifierat interna och externa faktorer som har påverkat resultatet.

 

Brå har utvecklat sitt brottsförebyggande arbete

Statskontorets utvärdering visar att Brå har utvecklat hur de stödjer och samordnar det brottsförebyggande arbetet, och i stort nått regeringens intentioner. Brå har förstärkt sitt befintliga stöd till lokala brottsförebyggande aktörer och utvidgat sitt stöd till att även omfatta regionala brottsförebyggande samordnare vid länsstyrelserna. Däremot håller Brå fortfarande på att bygga upp sitt arbete med att stödja och samordna aktörer på nationell nivå. Vi bedömer att de behöver fortsätta med att utveckla det arbetet.

Brå har delvis stärkt sin roll som rättsväsendets kunskapscentrum

Statskontorets utvärdering visar att Brå behöver fortsätta att utveckla sin verksamhet för att fullt ut nå regeringens intentioner om att stärka sin roll som rättsväsendets kunskapscentrum. Brå fokuserar nu mer renodlat på regeringen och rättsväsendets myndigheter. Myndigheten har också tagit fram nya typer av kunskapsunderlag samt utvecklat sina förutsättningar att producera kunskap och att ge stöd.

Men Brå producerar inte mycket mer eller mer användbar kunskap än tidigare. Det är inte tydligt om de ger mer metodstöd än tidigare, och de har inte lyckats att ta tillvara potentialen i RIF-arbetet fullt ut. Av Brås målgrupper är det främst Polisen som har dragit nytta av Brås utvecklingsarbete.

Flera orsaker till att Brå inte når hela vägen fram

Statskontorets utvärdering visar att Brå i stora delar har haft en svag intern styrning under perioden för satsningen. Brå har inte haft någon konkret plan för hur arbetet ska genomföras, och de har haft svårt att dimensionera verksamheten utifrån de nya ekonomiska ramarna. Myndigheten har heller inte lyckats överbrygga sin befintliga stuprörsorganisation. Därför har de inte kunnat ta tillvara myndighetens samlade kompetens för att möta målgruppernas behov.

Statskontorets utvärdering visar vidare att det har varit svårt för Brå att tillgodose både regeringens och rättsväsendets behov, eftersom Brås kunskapsproduktion är begränsad i förhållande till antalet målgrupper.

Stärk helhetsperspektivet i verksamheten!

För att hantera dessa problem föreslår Statskontoret bland annat följande:

  • Brå bör identifiera angelägna utvecklingsområden utifrån effektiviteten i rättskedjan, inte utifrån av Brå identifierade kunskapsluckor. Då blir utvecklingsområdena mer användbara som beslutsunderlag både för målgrupperna och för Brå.
  • Brå bör ta fram en långsiktig analysplan som omfattar hela myndighetens kunskapsproduktion, med utgångspunkt i de identifierade utvecklingsområdena. Det skulle stärka Brås förutsättningar att ta tillvara sin samlade kompetens och att använda den för att tillgodose de mest angelägna behoven i rättskedjan.
  • Brå bör se över myndighetens interna styrning och utveckla formerna för samarbete inom myndigheten.
2020:12
Sjukfrånvaron bland kvinnor i statliga myndigheter. En analys av hinder och åtgärder

Statsanställda kvinnor är sjukskriva i avsevärt högre utsträckning än statsanställda män. Statskontoret har analyserat myndigheternas arbete med att förebygga och minska sjukfrånvaron bland kvinnor. Vi har bland annat analyserat åtgärder för att minska sjukfrånvaron samt hur myndigheterna sprider goda exempel till varandra.

Sammanfattning av Sjukfrånvaron bland kvinnor i statliga myndigheter. En analys av hinder och åtgärder

Sjukfrånvaron i statliga myndigheter är dubbelt så hög för kvinnor som för män: 5,0 respektive 2,5 procent av den tillgängliga arbetstiden 2019. Men sjukfrånvaron varierar kraftigt mellan olika myndigheter.

Statskontoret har på uppdrag av regeringen analyserat myndigheternas arbete med att förebygga och minska sjukfrånvaron bland kvinnor. Vår analys bygger på kunskap från forskning och andra studier. Vi har gjort en fallstudie på sex myndigheter med olika förutsättningar och skickat en enkät till huvudskyddsombuden på 200 myndigheter. I rapporten redovisar vi i enlighet med uppdraget bland annat vilka hinder som finns för att minska sjukfrånvaron bland kvinnor och analyserar vilka åtgärder myndigheterna har vidtagit.

Myndigheternas arbetsmiljöarbete utgör grunden för en minskad sjukfrånvaro

Statskontorets analys visar att en grundläggande förutsättning för att sjukfrånvaron ska minska är att myndigheterna bedriver ett systematiskt arbetsmiljöarbete. Myndigheternas ledning behöver tydligt visa att de prioriterar arbetsmiljöfrågor, se till att samverkan fungerar mellan arbets­givare och arbetstagare samt involvera medarbetarna i arbetsmiljöarbetet. Det är vidare viktigt att ledning, chefer och medarbetare har en samsyn om vilka arbetsmiljöproblem som finns i myndigheten och som kan leda till sjukfrånvaro. Vår analys visar även att myndigheterna överlag behöver mer kunskap om hur de kan arbeta för att minska sjukfrånvaron.

Det är viktigt att medarbetarna kan påverka sin arbetssituation

Statskontorets analys visar att det finns ett antal hinder för myndigheterna att sänka kvinnors sjukfrånvaro. Kvinnor har i högre utsträckning än män arbetsuppgifter som innebär små möjligheter att påverka arbetssituationen, till exempel att snabbt handlägga ärenden som kommer in i hög takt. Många kvinnor har också arbetsuppgifter som innebär krävande medborgarkontakter.

För att komma till rätta med dessa hinder bör myndigheterna arbeta för att öka handlingsutrymmet i de arbetsuppgifter som är vanliga bland kvinnor. Det kan till exempel handla om att gå över till ett teambaserat arbetssätt eller att gå ifrån individuella kvantitativa produktionsmål. Medarbetarna behöver också stöd i att prioritera bland arbetsuppgifter när arbets­belastningen är hög. Även god tillgång till friskvård är viktigt för att förebygga sjukfrånvaro.

Ett närvarande ledarskap kan motverka sjukfrånvaro

Ett närvarande ledarskap är ett sätt för myndigheterna att förebygga och minska sjukfrånvaron. En förutsättning för detta är att cheferna inte har för många medarbetare. Cheferna behöver också ha kunskap om tidiga tecken på risk för sjukfrånvaro.

Andra betydelsefulla faktorer för att minska sjuktalen är att medarbetare och chefer har god tillgång till stöd från HR och företagshälsovården.

Viktigt att analysera varför kvinnor har högre sjuktal än män

Statskontorets analys visar alltså att det generellt sett bland annat är viktigt att arbetsmiljöarbetet fungerar, att de anställda kan påverka sin arbets­situation, att det finns ett närvarande ledarskap på myndigheten samt att stödet från HR och företagshälsovården är tillräckligt omfattande. Samtidigt varierar behoven och förutsättningarna för att minska sjukfrån­varon bland kvinnor mellan myndigheterna. Det innebär att särskilt de myndigheter där kvinnors sjuktal är höga och där sjuktalen är betydligt högre än männens själva måste analysera hur de ska arbeta för att minska sjukfrånvaron. Vår analys visar också det finns ett behov av att få stöd i detta arbete.

Statskontorets utredning visar att det är ovanligt att de statliga myndigheterna använder ett genusperspektiv i det systematiska arbets­miljöarbetet. Ett genusperspektiv i arbetsmiljöarbetet kan hjälpa myndigheterna att identifiera ojämlikheter i arbetsmiljön mellan kvinnor och män, till exempel om kvinnor har arbetsuppgifter med mindre handlingsutrymme eller jobbar i verksamheter där cheferna har sämre förutsättningar för ett närvarande ledarskap. Myndigheterna kan därmed få stöd i vilka åtgärder de bör sätta in för att sänka kvinnors sjukfrånvaro.

Statskontorets analys och slutsatser bör kunna vägleda myndigheterna i arbetet med att förebygga och minska kvinnors sjukfrånvaro. Därutöver föreslår Statskontoret att regeringen:

  • ger Myndigheten för arbetsmiljökunskap (Mynak) i uppdrag att ta fram kunskapsmaterial om hur arbetsgivare kan använda ett genus­perspektiv i arbetsmiljöarbetet.
  • överväger att ge myndigheter med stora skillnader i kvinnors och mäns sjukfrånvaro i uppdrag att analysera vad skillnaden beror. I uppdragen bör det ingå att återrapportera till regeringen vilka åtgärder den aktuella myndigheten tänker vidta med anledning av analysen.
2020:11
Utvärdering av likvärdighetsbidraget till skolan. En lägesrapport

Statskontoret har utvärderat statsbidraget för stärkt likvärdighet och kunskapsutveckling i skolan. I denna lägesrapport redovisar Statskontoret huvudmännens erfarenheter av bidraget under de två första bidragsåren. Rapporten bygger på intervjuer med mer än 100 företrädare för 20 olika skolhuvudmän med olika förutsättningar.

Sammanfattning av Utvärdering av likvärdighetsbidraget till skolan. En lägesrapport

Statskontoret har regeringens uppdrag att utvärdera statsbidraget för stärkt likvärdighet och kunskapsutveckling (likvärdighetsbidraget). Vi ska slutredovisa uppdraget den 3 februari 2021. Denna rapport är en lägesrapport. Lägesrapporten innehåller våra iakttagelser om hur huvudmännen har hanterat och använt bidraget under bidragets två första år.

Rapporten bygger i stor utsträckning på en intervjuundersökning med 109 politiker, skoltjänstemän och rektorer från 15 kommunala och 5 enskilda skolhuvudmän med varierande socioekonomiska, demografiska och geografiska förutsättningar. Intervjuundersökningen har vi kompletterat med statistik om hur huvudmännen har utnyttjat bidraget.

Många användningsområden för brett bidrag

Reglerna för likvärdighetsbidraget ger huvudmännen stor frihet att använda bidraget utifrån hur de själva bedömer att de behöver stärka likvärdigheten och kunskapsutvecklingen i grundskolan och förskoleklassen. Vår utredning visar att huvudmännen har uppskattat och utnyttjat denna frihet. Det innebär samtidigt att bidraget har använts på många olika sätt och i delvis olika syften.

En stor del av huvudmännen har sökt och använt bidraget

Likvärdighetsbidraget är ett välutnyttjat statsbidrag. En stor och ökande andel av huvudmännen söker bidraget. Inför bidragsåret 2020 har alla kommuner och 83 procent av de bidragsberättigade enskilda huvudmännen ansökt om totalt 99 procent av de tillgängliga medlen.

Vår undersökning visar att bidragets storlek, angelägna syfte och breda användnings­område är några förklaringar till att så många har ansökt om bidraget och att så mycket av det utnyttjas. Många kommuner har också en utsatt ekonomisk situation vilket har medfört att de har haft svårt att tacka nej till bidraget.

Bidraget används för att skapa likvärdighet på olika sätt

Likvärdighetsbidraget syftar till att stärka en resursfördelning som i större utsträckning kompenserar för elevernas olika behov av stöd. Bidragskonstruktionen innebär att huvudmän vars elever har sämre socioekonomiska förutsättningar, och därmed statistiskt sett en lägre sannolikhet att bli behöriga till gymnasiet, får ett större bidrag per elev. Huvudmännen har sedan mandat att själva fördela bidraget till insatser för likvärdighet och kunskapsutveckling i grundskolan och förskoleklassen.

I linje med hur bidraget är konstruerat använder de intervjuade huvudmännen i flera fall bidraget för att kompensera för elevernas olika familjebakgrund. Men utmaningarna och förutsättningarna ser inte likadana ut överallt och huvudmännen har därför tagit hänsyn till fler aspekter än elevernas familjebakgrund när de har styrt och fördelat bidraget i verksamheten. De intervjuade huvudmännen har bland annat använt bidraget för att förbättra undervisningen för elever med särskilda behov och för att utjämna skillnader i kvalitet mellan skolor som har olika organisatoriska och ekonomiska förutsättningar. Anpassningen till olika lokala behov och prioriteringar har gett bidraget en bred profil.

Analys och planering har underlättats av bra kvalitetsarbete

De allra flesta av de intervjuade huvudmännen beskriver att de redan tidigare hade god kunskap om hur behoven såg ut och i flera fall också idéer om insatser som de skulle vilja genomföra. Men det finns också några huvudmän som är kritiska till sitt eget analys- och planeringsarbete. De pekar då på att det har funnits brister i deras systematiska kvalitetsarbete.

Olika typer av personalförstärkningar är den vanligaste insatsen

Huvudmännens redovisningar till Skolverket visar att de genomgående har lagt en stor del av bidraget på olika typer av personal. Våra intervjuer visar att det handlar om lärare samt om personal som ska avlasta lärarna och öka elevernas trygghet. Ett hinder för att genomföra insatserna har därför varit bristen på behöriga lärare och annan utbildad personal.

Bättre än andra bidrag, men många problem kvarstår

Likvärdighetsbidraget har i jämförelse med andra statsbidrag fått en delvis ny konstruktion där detaljstyrningen har minskat till förmån för att huvudmännen ska kunna anpassa hur de använder bidraget utifrån lokala förutsättningar. Det har gjort det lättare att använda bidraget. Men samtidigt kvarstår många av de problem som brukar vara förknippade med riktade statsbidrag.

Lättare att använda men otydligare fokus

Utformningen av likvärdighetsbidraget illustrerar den avvägning som regeringen kan behöva göra mellan nationella mål och möjligheten till lokala prioriteringar. Det breda användningsområdet har inneburit att bidraget i större utsträckning än många andra statsbidrag har gått att integrera i huvudmännens övriga utvecklings­arbete. Därmed har huvudmännen kunnat undgå den typ av ryckiga prioriteringar som ofta blir konsekvensen av mer detaljstyrda bidrag. Det uppfattar de intervjuade huvudmännen som mycket positivt.

Men en konsekvens av att huvudmännen kan anpassa bidraget till lokala behov är att bidraget har fått ett något otydligare fokus. Bidraget är utformat för att kompensera för elevers socioekonomiska förhållanden, men lokalt kan andra behov vara mer aktuella eller väga tyngre.

Fortfarande en del av tungrott statsbidragssystem

Sitt breda användningsområde till trots är likvärdighetsbidraget fortfarande ett riktat statsbidrag som har de problem som brukar uppstå vid hanteringen av riktade statsbidrag. Årliga bidrag innebär att det är svårt för huvudmännen att planera och satsa långsiktigt. Att söka, planera och redovisa bidraget tar också tid och resurser. Likvärdighetsbidraget är inget undantag, även om de intervjuade huvudmännen påpekar att det framför allt är mängden bidrag som skapar problem.

Kostnadsvillkoret har varit särskilt problematiskt

Den del av likvärdighetsbidraget som har skapat störst problem för huvudmännen är det så kallade kostnadsvillkoret. Kostnadsvillkoret gällde under bidragsåren 2018 och 2019 och innebar att huvudmännen inte fick minska sina egna kostnader per elev för undervisning och elevhälsa.

Inför bidragsåret 2020 valde regeringen att ta bort villkoret efter att ha fått varningar om att villkoret riskerade att hindra huvudmän med stora behov från att ta del av bidraget. Vi kan inte se i den tillgängliga bidragsstatistiken att villkoret har hindrat huvudmän med socioekonomiskt utsatta elever från att söka och använda bidraget under 2018 och 2019. Däremot framgår det av våra intervjuer att villkoret har skapat problem på flera andra sätt.

Konstruktionen av villkoret innebar att huvudmännen var bundna till att hålla samma kostnad per elev som under tidigare år, även om verksamhetens behov eller huvudmannens ekonomiska förutsättningar hade förändrats. Det har varit bekymmersamt för huvudmän som av olika skäl behövde sänka kostnaderna. En komplicerande faktor har varit att huvudmän med varierande elevantal inte på förhand har kunnat avgöra om de kommer att klara villkoret eller inte. Våra intervjuer visar att huvudmän som har varit osäkra på om de ska klara villkoret har tvingats lägga mycket tid och kraft på att bevaka sina kostnader per elev. Ett par av de intervjuade huvudmännen berättar att de inte har vågat använda hela bidraget, utan lagt pengar åt sidan. De lyfter framför allt fram att kostnadsvillkoret inte har varit långsiktigt hållbart. Det ekonomiska läget i många kommuner är kärvt och det kommer att krävas både effektiviseringar och besparingar för att verksamheten ska gå runt. Därför bedömer vi att det var en rimlig åtgärd att ta bort villkoret.

2020:100
Sjukfrånvaron i staten år 2019 – myndigheter och sektorer

Sjukfrånvaron i staten minskar för tredje året i rad, visar Statskontorets sammanställning av sjukfrånvarostatistik. Även långtidsfrånvarons andel av den totala sjukfrånvaron har minskat jämfört med föregående år.

Sammanfattning av Sjukfrånvaron i staten år 2019 – myndigheter och sektorer

Enligt regleringsbrevet ska Statskontoret senast den 15 maj 2020 sammanställa och redovisa uppgifter om myndigheternas sjukfrånvaro. Statskontoret ska redovisa dessa uppgifter enligt 7 kap. 3 § förordningen (2000:605) om årsredovisning och budgetunderlag.

I genomsnitt var sjukfrånvaron i de statliga myndigheterna 3,8 procent av den ordinarie arbetstiden under 2019. Det innebär att den har minskat jämfört med 2018, då den var 3,9 procent. Minskningen är relativt liten, men det är ändå tredje året i rad som sjukfrånvaron minskar.

Långtidsfrånvaron (mer än 60 dagar) som andel av den totala sjukfrånvaron var 51,3 procent under 2019. Den har minskat i förhållande till 2018, då den var 52,3 procent.

Sjukfrånvaron i procent av gruppens ordinarie arbetstid var 5,0 procent för kvinnor och 2,5 procent för män. Sjukfrånvaron har minskat för kvinnor (0,2 procentenheter) men inte för män i förhållande till 2018.

Sjukfrånvaron för anställda i åldersgrupperna yngre än 30 år var 2,9 procent av gruppens sammanlagda ordinarie arbetstid. I gruppen 30–49 år var den 3,6 procent och i gruppen 50 år och äldre var den 4,4 procent. Det innebär att sjukfrånvaron har minskat med 0,1 procentenheter för samtliga tre åldersgrupper.

För 200 myndigheter kan vi jämföra sjukfrånvaron med tidigare år. Av dem hade 126 (63 procent) en lägre eller oförändrad sjukfrånvaro 2019 än 2018. Det var 74 myndigheter (37 procent) som hade högre sjukfrånvaro 2019 än 2018.

2020:10
Myndighetsanalys av Riksantikvarieämbetet

Statskontoret har analyserat Riksantikvarieämbetet enligt modellen för myndighetsanalyser. Riksantikvarieämbetet ska leda och stödja arbetet med att bevara, använda och utveckla kulturarvet. Det omfattar bland annat frågor om kulturlandskap, kulturföremål och museer.

Sammanfattning av Myndighetsanalys av Riksantikvarieämbetet

Statskontoret har på regeringens uppdrag genomfört en myndighetsanalys av Riksantikvarieämbetet. Analysen omfattar Riksantikvarieämbetets förutsättningar, interna styrning, verksamhet, resultat och viktiga faktorer som påverkar resultaten, samt regeringens styrning av myndigheten.

Riksantikvarieämbetet har ett brett uppdrag

Riksantikvarieämbetet har ett brett uppdrag och har fått ett antal nya uppgifter under de senaste åren. Samtidigt har myndigheten blivit av med vissa uppgifter. Dessa förändringar har lett till att tyngdpunkten i uppdraget har förändrats. Men Riksantikvarieämbetet har utifrån de nya uppgifterna inte gjort några större förändringar i sin organisation. Däremot har de nya uppgifterna och nya krav på digitalisering påverkat myndighetens kompetensbehov.

Uppdraget skapar förväntningar externt

Kulturarvsområdet är ett område med många aktörer vilket innebär att Riksantikvarieämbetet har många intressenter. Myndigheten har en lång historia där uppgifter och uppdrag har ändrats över tid. Det påverkar synen på myndigheten både internt och externt. Inom myndigheten finns en samsyn kring uppdraget men olika bilder av prioriteringar och hur uppdraget ska utföras. Flera av intressenterna önskar att myndigheten ska arbeta mer pådrivande och stödjande.

Goda resultat inom flera områden

Riksantikvarieämbetet åstadkommer många goda resultat inom de områden som myndighetens breda uppdrag omfattar. Vi bedömer att Riksantikvarieämbetet har tagit sig an sina nya uppgifter inom museiområdet på ett sätt som främjar utveckling och samarbete.

Myndigheten har drivit och genomfört ett lyckat utvecklingsarbete inom kulturmiljöområdet, bland annat i samverkan med andra aktörer. Samtidigt behöver myndigheten stärka delar av kulturmiljöarbetet, exempelvis genom att anpassa hur resultat och information förmedlas till mottagarna.

Digisam har ännu inte funnit sin nya roll och har fokuserat mer på former för samverkan framför resultat. Därför bedömer vi att Digisam inte möter behoven av stöd och samordning av digitalisering inom kulturarvsområdet.

Behov av tydligare ansvar och roller internt

Ansvarsfördelningen i myndigheten är i delar otydlig. Myndigheten har valt att lägga visst utvecklingsarbete vid staben, exempelvis när det gäller extern samverkan. Flera inom myndigheten anser att det är oklart hur det samordnande arbetet som bedrivs vid staben förhåller sig till den verksamhet som bedrivs på avdelningarna och enheterna. Myndighetens arbetsordning är omfattande men saknar ändå väsentliga delar. Den är heller inte uppdaterad. Arbetet med it- och systemutveckling är fördelat mellan flera enheter och avdelningar. De som arbetar med frågorna upplever att ansvarsfördelningen för it-arbetet inte är helt tydlig.

Den interna styrningen är komplex och otydlig

Myndighetens interna styrning är komplex och har en alldeles för omfattande målstruktur. De övergripande målen är också alltför svagt kopplade till verksamheten. Myndighetens ledning pekar ut många prioriteringar vilket leder till en otydlig styrning vilket lägger ett stort ansvar på avdelningarna att göra viktiga avvägningar.
Styrningen av it har inte varit strategisk, vilket medför en påtaglig risk för att myndighetens resurser inte används på ett effektivt sätt.

Otillräckligt underlag för att bedöma resultaten

Riksantikvarieämbetets planering och uppföljning sker på en för detaljerad nivå och kopplingen till de långsiktiga målen brister.

Uppföljningen har mer fokus på vilka insatser och aktiviteter som har genomförts än vad de har bidragit till att uppnå. Myndigheten saknar till stora delar bedömningsgrunder, mått och indikatorer för att kunna analysera resultatet. Uppföljningen på övergripande nivå baseras främst på bedömningar och uppskattningar av måluppfyllelsen. Uppföljningen ger därför inte tillräckligt information om myndighetens resultat. Därmed saknas också goda förutsättningar för en kvalitativ uppföljning och återrapportering till regering och riksdag.

Utvecklingsarbete kan förbättra styrningen

Riksantikvarieämbetet har ett pågående utvecklingsarbete för flera delar av verksamheten. Myndigheten har bland annat påbörjat ett arbete för att förenkla den interna styrningen och utveckla uppföljningen. Myndigheten har också genomfört åtgärder för att förbättra it-styrningen. Myndigheten arbetar även med att stärka sin externa samverkan, bland annat genom att utveckla dialogen med andra myndigheter.

Rekommendationer till Riksantikvarieämbetet

För att förbättra möjligheterna att bedriva en effektiv verksamhet och möta de utmaningar som finns rekommenderar vi Riksantikvarie-ämbetet följande:

  • Förtydliga den interna styrningen och ledningen genom tydligare och färre prioriteringar för verksamheten på övergripande nivå. Myndigheten behöver också förenkla den interna styrningen och utveckla uppföljningen så att den svarar bättre mot de behov som finns. I det arbetet ingår att förtydliga stabens roll som sammanhållande funktion på myndigheten. Därtill behöver myndigheten säkerställa att it-styrningen blir en integrerad del av verksamhetsstyrningen.

  • Utveckla resultatredovisningen så att den ger en bättre bild av myndighetens resultat och måluppfyllelse. Bland annat kan myndigheten utveckla uppföljningen och redovisningen av målgruppernas nytta av Riksantikvarieämbetets insatser.
  • Arbeta mer långsiktigt och strategiskt med sin kompetensförsörjning. I det ingår att ha en systematisk planering på myndighetsnivå.

  • Utveckla arbetet med att fånga upp målgruppernas behov och bättre kommunicera myndighetens uppdrag och roll externt. Myndigheten bör också fortsätta det påbörjade arbetet med att stärka sin samverkan med andra aktörer.

Rekommendationer till regeringen

För att ge Riksantikvarieämbetet bättre förutsättningar att utföra sitt uppdrag rekommenderar vi regeringen att:

  • när så är möjligt flytta ansvaret för besöksmålen och Visby ringmur till andra aktörer.

  • följa upp Riksantikvarieämbetets interna utvecklingsarbete i samband med myndighetsdialogerna.
2020:9
Myndighetsanalys av Överklagandenämnden för studiestöd

Statskontoret har analyserat Överklagandenämnden för studiestöd enligt modellen för myndighetsanalyser. Myndigheten bereder och fattar beslut i överklagandeärenden från Centrala studiestödsnämndens beslut om tilldelning och återkrav om studiestöd.

Sammanfattning av Myndighetsanalys av Överklagandenämnden för studiestöd

Statskontoret har på uppdrag av regeringen gjort en myndighetsanalys av
Överklagandenämnden för studiestöd (ÖKS).

ÖKS bereder och fattar beslut i överklaganden av Centrala studiestödsnämndens
(CSN) beslut om tilldelning och återkrav om studiestöd. Myndigheten ska även pröva överklaganden av CSN:s beslut om lärlingsersättning och studiestartsstöd. ÖKS fattar däremot inte beslut i återbetalningsärenden. ÖKS är högsta instans vilket betyder att det inte går att överklaga besluten. Besluten ska vägleda CSN i hur de ska tillämpa
reglerna för de olika stöden och ersättningarna.

ÖKS har ett kansli med cirka 17 årsarbetskrafter och ett särskilt
beslutsorgan, överklagandenämnden. Nämnden prövar de principiellt
viktiga ärendena, de övriga hanteras av kansliet. År 2019 hade ÖKS ett
anslag på 15,3 miljoner kronor.

Myndigheten lyckas med handläggningstiderna,
men inte med uppföljningen av verksamheten

Statskontoret bedömer att ÖKS fullgör sitt uppdrag när det gäller
handläggningstiderna. Men ÖKS styr inte mot eller följer upp andra mer
kvalitativa mål för verksamheten på ett systematiskt sätt. Det gör att ÖKS
har få underlag för att kunna bedöma om de arbetar effektivt och om
verksamheten är rättssäker och bedrivs med kvalitet.

Vidare är ÖKS en relativt liten myndighet med möjlighet till snabba och
informella beslutsvägar. Men vi anser att den muntliga kultur som i dag
råder inom myndigheten medför risker för effektiviteten, rättssäkerheten
och kvaliteten.

Den interna styrningen och ansvarsfördelningen
behöver bli tydligare

Vår analys visar att ÖKS bör förtydliga den interna styrningen och ta fram
skriftliga interna rutiner. Myndigheten bör renodla direktörens och den
ställföreträdande myndighetschefens roller, samt konkretisera ansvarsfördelningen
dem emellan. Statskontoret anser att de i huvudsak bör leda
och utveckla kärnverksamheten och överlämna administrativa uppgifter
och personalfrågor till andra funktioner.

För att effektivisera verksamhetsstödet på ÖKS anser vi att myndigheten
antingen kan samla uppgifterna till en enda funktion, eller börja samverka
med en annan myndighet kring vissa administrativa funktioner, i en så
kallad kontorsgemenskap.

Vidare bör ÖKS ta fram skriftliga dokument som tydliggör myndighetens
arbetsrutiner och vilka roller som olika funktioner har på myndigheten. Vi
anser att sådana skriftliga rutiner är särskilt viktiga för en domstolsliknande
myndighet som ÖKS för att ärendehanteringen och bedömningen ska bli
så tydlig och enhetlig som möjligt.

Det bör också finnas ett särskilt forum där de enhetsansvariga regelbundet
kan diskutera och utbyta erfarenheter med varandra utan att det sker först
när ett särskilt behov uppstår. Dessutom bör det finnas forum där samtliga
medarbetare och ledningen kan diskutera frågor som rör hela verksamheten,
exempelvis i samband med att verksamhetsplanen tas fram.

Regeringens styrning och ÖKS underlag till
regeringen kan utvecklas

Vi bedömer att den otydliga styrningen och de muntliga rutinerna medför
risker exempelvis när personal slutar, vid sjukdom eller vid introduktion
av nyanställda. Dessa risker kan påverka rättssäkerheten i
ärendehanteringen. Därför bör regeringen på ett strukturerat sätt använda
myndighetsdialogen till att bland annat följa upp hur ÖKS säkerställer att
beslutsprocessen går till på ett rättssäkert sätt.

Vi anser också att ÖKS bör förtydliga sina äskanden om mer resurser i
budgetunderlagen till regeringen. Som ett led i detta bör ÖKS bland annat
följa upp hur myndighetens prognoser om antalet ärenden har fallit ut.

Myndigheten bör analysera kompetens- och
digitaliseringsbehoven

Vi bedömer att ÖKS bör analysera vilka kompetenser myndigheten
behöver för att klara av sitt uppdrag på sikt. Analysen bör omfatta hur
ansvaret för verksamhetsstöd och administration kan renodlas och hur
myndigheten kan använda utbildningsinsatser mer strategiskt. Analysen
bör särskilt inkludera myndighetens behov av juridisk kompetens.

Dessutom bör ÖKS inom ramen för verksamhetsplanen konkretisera hur
myndigheten planerar att i ökad grad digitalisera sin verksamhet.

Överklagandenämnden bör få ökad insyn i
beslutsfattandet

ÖKS kansli beslutar i nästan samtliga överklaganden som kommer från
CSN. Dessa ärenden går aldrig upp till myndighetens särskilda beslutsorgan,
överklagandenämnden.

Vi föreslår att överklagandenämnden bör få mer insyn i de beslut som
ÖKS kansli fattar. Det skulle öka nämndens betydelse, utnyttja
ledamöternas kompetens i större utsträckning samt stärka rättssäkerheten i
ärendehanteringen. Målet bör vara att ledamöterna får en uppfattning om
nämnden borde besluta i flera ärenden eller inte, och i så fall vilken typ av
ärenden som i första hand ska gå till nämnden.

Statskontoret förslag


Vi föreslår att regeringen:

  • vid myndighetsdialogen följer upp hur ÖKS arbetar med att säkerställa rättssäkerheten i beslutsfattandet, kvaliteten i verksamheten och myndighetens service till de som överklagar.

Vi föreslår att ÖKS:

  • renodlar ledningens roll och arbetsformer
  • säkerställer att myndigheten har grundläggande interna styrdokument på plats
  • styr mer aktivt mot mål som rör kvalitet och service i verksamheten, samt följer upp dessa mål systematiskt
  • analyserar myndighetens långsiktiga kompetensbehov, särskilt vad gäller juridisk kompetens vid anställning av föredragande handläggare
  • konkretiserar hur myndigheten ska arbeta med att digitalisera sin verksamhet i verksamhetsplanen
  • säkerställer att ledamöterna i överklagandenämnden får mer insyn i kansliets beslutsfattande
  • i kommande budgetunderlag till regeringen följer upp tidigare års prognoser jämte utfall när det gäller antalet nya ärenden samt tydligt motiverar sina äskanden om högre anslag.
2020:8
Utvärdering av omregleringen av spelmarknaden - Delrapport 3

Den 1 januari 2019 omreglerades den svenska spelmarknaden. Statskontoret har fått i uppdrag av regeringen att följa upp och utvärdera omregleringen. Vi ska redovisa vårt arbete en gång om året fram till 2022.

Sammanfattning av Utvärdering av omregleringen av spelmarknaden - Delrapport 3

Den svenska spelmarknaden omreglerades den 1 januari 2019 när Sverige fick en ny spelreglering. Omregleringen ska enligt regeringen ge bättre förutsättningar att uppnå målet för spelområdet om en sund och säker spelmarknad under offentlig kontroll. Statskontoret har fått i uppdrag av regeringen att följa upp och utvärdera omregleringen fram till 2022. I denna tredje delrapport redovisar vi hur marknaden utvecklats under 2019.

Den offentliga kontrollen över spelmarknaden har ökat

Omregleringen har ökat den offentliga kontrollen över den svenska spelmarknaden jämfört med före omregleringen. En betydligt större del av svenskarnas spelande sker i dag hos spelföretag med licens i Sverige, som är skyldiga att följa svensk spellagstiftning. Licenssystemet har gett staten bättre verktyg för att granska och styra spelföretagen och spelandet. Exempel på detta är lämplighetsprövning och löpande tillsyn av företagen på marknaden samt självavstängningsregistret Spelpaus med krav på spelföretag att ge spelare möjlighet att stänga av sig från spel.

Arbetet mot olovlig spelverksamhet behöver prioriteras

Staten behöver använda de förbättrade verktygen för att omregleringen ska vara framgångsrik och för att på sikt uppnå målet för spelområdet. En viktig del i detta är att spelföretag utan licens stängs ute från marknaden. Spelinspektionen har av olika skäl hittills inte använt sig av verktygen varningsmeddelande och betalningsblockering för att stänga ute olicensierat spel. Verktygens effektivitet i arbetet mot olovlig spel-verksamhet kan därför ännu inte bedömas. Statskontoret uppfattar att Spelinspektionen under 2019 inte har varit lika synlig i arbetet med att stänga ute spelföretag utan licens, som i tillsynen av företag med licens. Det är viktigt att Spelinspektionen prioriterar arbetet mot den olovliga spelverksamheten, inte minst eftersom förekomsten av den försämrar möjligheten att uppfylla målet för spelområdet. En minskad olovlig spelverksamhet skulle bland annat skapa bättre förutsättningar för en striktare spelreglering i frågor där det finns ett sådant behov.

Det behövs mer information om hjälp mot spelproblem

Konsumentskyddet har stärkts genom omregleringen. Ett stort antal individer har skyddats från överdrivet spelande genom att de stängt av sig från spel på Spelpaus. Men det är inte tillräckligt för att nå alla individer som behöver skydd mot överdrivet spelande. Vi bedömer att allmänheten behöver mer information om möjligheterna att stänga av sig från spel och få hjälp mot spelproblem. I Sverige är det framför allt kvinnor som saknar kunskaper om dessa möjligheter. Trots att det är nästan lika många kvinnor som män som har ett så kallat problemspelande, så är endast var fjärde person som stänger av sig på Spelpaus en kvinna. Även bland dem som tar kontakt med den nationella Stödlinjen med anledning av sitt eget spelande, är kvinnorna i minoritet.

Försämrade möjligheter för allmännyttiga organisationer att ta del av intäkterna från spel

Möjligheterna ska inte försämras efter omregleringen för allmännyttiga organisationer att ta del av intäkterna från spel. Även om de centrala villkoren är oförändrade i flera viktiga avseenden, bedömer Statskontoret att en hårdare konkurrens på spelmarknaden har gjort det svårt för allmännyttiga organisationer att konkurrera om svenskarnas spelande. Det försämrar möjligheterna för dem att få intäkter från spel. Vidare är många allmännyttiga organisationer kritiska till att spelregleringens tekniska krav inte är anpassade till de allmännyttiga spelen. Kraven rör bland annat spelföretagens spelsystem och dragningsutrustning. Statskontoret konstaterar att kostnaderna är höga för att anpassa sig till kraven och för att certifiera sig, i synnerhet för mindre rikslotterier och bingohallar.

Läget 2019 inom nio olika områden

Statskontoret ska utvärdera omregleringens effekter för nio olika områden. Här redovisar vi läget 2019 inom vart och ett av dessa områden.

Spelmarknadens utveckling (kapitel 2)

Spelmarknaden omsatte 2019 totalt 26,8 miljarder kronor. Det är svårt att fastställa hur marknadens storlek har förändrats jämfört med 2018. Konkurrensen på marknaden har skärpts. Spelandet utvecklades svagt på spelformer som är förbehållna staten och allmännyttiga organisationer.

Kanaliseringen på spelmarknaden (kapitel 3)

Den så kallade kanaliseringsgraden uppskattas till i genomsnitt 88 procent 2019*.1 År 2018 var den betydligt lägre än 50 procent. Kanaliseringsgraden var något lägre än 88 procent under det andra halvåret 2019, och något högre under det första. Kanaliseringen varierar mellan olika spelformer.

1 Kanaliseringsgraden visar hur stor del av svenskarnas spelande på den konkurrensutsatta delen av spelmarknaden som sker hos spelföretag med licens i Sverige. I denna delmarknad ingår bland annat onlinekasino och vadhållning.

Statens intäkter från spel (kapitel 4)

Statens samlade intäkter från spel uppskattas till 6,0 miljarder kronor 2019, vilket är i nivå med 2018. Intäkterna från punktskatt på spel och bolagsskatt från spelföretag ökade jämfört med 2018, medan intäkterna från utdelning från AB Svenska Spel minskade. Storleken på utdelningen från Svenska spel var dock inte beslutad när Statskontoret lämnade denna rapport. Det innebär att statens samlade intäkter från spel kan komma att avvika från vår uppskattning på 6,0 miljarder.

Allmännyttiga organisationers intäkter från spel (kapitel 5)

Intäkterna från allmännyttiga spel var 1,45 miljarder kronor 2019. Det är något mer än 2018. Men det beror främst på att intäkterna från ett stort lotteri ökat. Spelföretag sponsrade idrottsförbunden med runt 130 miljoner kronor 2019. Det är något mer än under 2018.

Konsumentskyddet på spelmarknaden (kapitel 6)

Konsumentskyddet har stärkts efter omregleringen. Närmare 50 000 personer har stängt av sig från spel genom Spelpaus. Antalet personer som har gjort självtest har ökat kraftigt. Spelreklam i digitala mediekanaler ökade 2019, medan spelreklam i traditionella kanaler som tv minskade.

Folkhälsa och spelande (kapitel 7)

Det finns tecken på att spelproblemen i befolkningen kan ha minskat, men det saknas data för 2019 som primärt mäter spelproblem. Antalet personer som söker hjälp hos Stödlinjen har minskat. Kvinnor använder inte samhällets stödinsatser i samma utsträckning som män.

Brottslighet och det brottsförebyggande arbetet (kapitel 8)

Den olovliga spelverksamheten är fortfarandet betydande. Vissa åtgärder för att stänga ute olicensierat spel har vidtagits, men de verktyg som finns mot olovlig spelverksamhet har ännu inte prövats. Det är fortfarande svårt att utreda och lagföra matchfixning.

Den personliga integriteten (kapitel 9)

Spelföretagen samlar in omfattande uppgifter om sina kunder för att uppfylla spellagens krav på kundkännedom och spelansvar. Var fjärde spelare uppfattar 2019 att datainsamling om deras spelbeteende är ett intrång i den personliga integriteten. Det är en något lägre andel än 2018.

Kostnader för statliga myndigheter (kapitel 10)

Statliga myndigheters kostnader för uppgifter som rör spelmarknaden var drygt 83 miljoner kronor 2019, varav 70 miljoner för Spelinspektionen. Myndigheternas kostnader ökade med 15 miljoner kronor jämfört med 2018. Det beror på att de fått fler uppgifter kring spelmarknaden.

Statskontorets rekommendationer

Det framgår inte explicit i Statskontorets uppdrag att vi ska lämna förslag. Men vi lämnar några rekommendationer utifrån våra slutsatser och iakttagelser om spelmarknaden 2019.

• Spelmarknadsutredningen bör föreslå ytterligare åtgärder mot olovlig spelverksamhet
• Regeringen bör initiera en informationsinsats om konsumentskyddet riktad till allmänheten
• Spelinspektionen bör snarast genomföra en översyn av nu gällande tekniska krav
• Spelinspektionen bör vidareutveckla metoden för att beräkna kanaliseringsgraden

2020:7
Myndighetsanalys av Statens institutionsstyrelse

Statskontoret har på uppdrag av regeringen genomfört en myndighetsanalys av Statens institutionsstyrelse (SiS). Uppdraget har varit att analysera hur SiS fullgör sitt uppdrag samt hur interna och externa faktorer påverkar myndighetens möjligheter att göra det.

Sammanfattning av Myndighetsanalys av Statens institutionsstyrelse

Statskontoret har på uppdrag av regeringen genomfört en myndighetsanalys av Statens institutionsstyrelse (SiS). Uppdraget har varit att analysera hur SiS fullgör sitt uppdrag samt hur interna och externa faktorer påverkar myndighetens möjligheter att fullgöra uppdraget. Vi har bland annat analyserat SiS styrning, uppföljning och organisering samt myndighetens samverkan med andra aktörer.

Sammantaget bedömer Statskontoret att SiS fullgör viktiga delar av sitt uppdrag att bedriva individuellt anpassad tvångsvård. Exempelvis lyckas myndigheten oftast erbjuda plats snabbt och de flesta ungdomar och klienter upplever att de får hjälp med sina problem samt att vistelsen är trygg. Samtidigt pekar mycket i vår utredning mot att vården inte är likvärdig. Det finns variationer i hur institutionerna bedriver verksam-heten och SiS har svårt att erbjuda vård som är anpassad efter alla de målgrupper som kommer till myndigheten.

Statskontorets analys visar att SiS verksamhet i flera avseenden har utvecklats i positiv riktning. Det gäller exempelvis etikarbetet och arbetet för ökad målgruppsanpassning. Även myndighetens interna processer har utvecklats positivt, som arbetet med att planera verksamheten. Samtidigt finns det områden med fortsatta utvecklingsbehov.

Statskontoret bedömer att SiS bör utveckla sina strategiska mål så att de omfattar alla aspekter av kärnuppdraget. SiS bör också utveckla uppföljningen av vårdens innehåll och kvalitet samt uppföljningen av sin samverkan för att bättre kunna styra verksam-heten mot dess utvecklingsbehov och kunna redovisa hur myndigheten fullgör sitt uppdrag. Statskontoret anser därutöver att SiS bör dra mer nytta av den information som framkommer i uppföljningen genom att till exempel analysera orsaker till skillnad-erna mellan institutionerna och dra lärdomar utifrån goda exempel.

För att öka kvaliteten, rättssäkerheten och likvärdigheten i vården bedömer Statskontoret att SiS behöver öka styrningens genomslag. Statskontoret lämnar bland annat förslag om hur SiS kan förbättra sitt arbete med styrdokument, förvaltnings-kulturen, förutsättningarna för ett kunskapsbaserat arbetssätt samt samordningen inom myndigheten.

Statskontoret lämnar även förslag som rör delvis externa förutsättningar för att SiS ska kunna fullgöra sitt uppdrag, exempelvis en välfungerande kompetensförsörjning samt samverkan med andra aktörer. SiS behöver särskilt förbättra sin samverkan med regionerna för att säkerställa att ungdomarna och klienterna erbjuds tillräcklig hälso- och sjukvård samt med socialtjänsten för att förbättra förutsättningarna för en god eftervård.

2020:6
Utvärdering av statens stöd till utvecklingen av offentliga måltider

Statskontoret har utvärderat statens stöd till utvecklingen av offentliga måltider. Stödet ges genom Livsmedelsverkets kompetenscentrum för måltider inom vård, skola och omsorg (Kompetenscentrum). Statskontoret bedömer att Kompetenscentrum i hög grad uppfyller målen för sin verksamhet.

Om offentlig sektor 38
Statlig förvaltningspolitik för 2020-talet - en forskningsantologi

Mot bakgrund av den brytningstid som råder på det förvaltningspolitiska området, och det sökande efter nya sätt att organisera, styra och arbeta som pågår inom staten, låter Statskontoret i denna antologi ett antal svenska förvaltningspolitiska forskare analysera och diskutera utvecklingstendenser och förändringsbehov i den statliga förvaltningen och i förvaltningspolitiken. Ett syfte med forskningsantologin är att visa på komplexiteten i de statliga verksamheterna och att lyfta fram andra vägar att organisera och styra verksamheterna.

2020:5
Översyn av åtgärdsprogram för luftkvalitet

Om luftens föroreningsnivåer blir för höga ska en länsstyrelse eller kommun ta fram ett åtgärdsprogram för att förbättra luftkvaliteten. Men programmen har inte avsedd effekt. Statskontoret har därför analyserat åtgärdsprogrammen för luftkvalitet, i syfte att lämna förslag som kan göra programmen till mer effektiva verktyg för att förbättra luftkvaliteten.

Sammanfattning av Översyn av åtgärdsprogram för luftkvalitet

Om luftens föroreningshalter blir för höga ska en länsstyrelse eller kommun ta fram ett åtgärdsprogram för att förbättra luftkvaliteten. Sedan 2004 har 15 sådana program upprättats. Fem av dessa har avslutats eftersom luftkvaliteten åter har varit god. Men i övriga tio fall är föroreningshalterna fortfarande höga, trots att flera av programmen har funnits under lång tid. Statskontoret har därför analyserat systemet med åtgärdsprogram för luftkvalitet, i syfte att lämna förslag som kan göra programmen till mer effektiva verktyg för att förbättra luftkvaliteten.

Statskontorets analys visar att det finns två orsaker till att åtgärdsprogrammen inte har avsedd effekt. För det första är det svårt för de kommuner och länsstyrelser som tar fram programmen att bedöma vilka åtgärder som är mest verkningsfulla. För det andra är det svårt för de berörda aktörerna att komma överens om de mest verkningsfulla åtgärderna, bland annat eftersom de har rådighet över olika verktyg för att förbättra luftkvaliteten, men inte över varandra. Sammantaget leder det till att programmen tar lång tid att ta fram och brister i kvalitet.

Statskontoret har fyra förslag för att öka programmens effektivitet:

  • Låt Naturvårdsverket besluta direkt om kommunen eller länsstyrelsen ska ta fram åtgärdsprogram, istället för att låta beslutet gå via länsstyrelsen.

  • Förbättra Naturvårdsverkets vägledning i arbetet med åtgärdsprogram.

  • Låt Naturvårdsverket kvalitetsgranska fastställda program utifrån kraven i regelverken, och återkoppla till berörda aktörer.

  • Låt Naturvårdsverket följa upp åtgärdsprogrammen.
2020:3
Utvärdering av Digitaliseringsrådet och kartläggning av regeringens styrning

Statskontoret har utvärderat Digitaliseringsrådets organisation och arbete och undersökt möjliga former för analys, uppföljning och genomförande av digitaliseringspolitiken. Digitaliseringsrådet har under perioden 2017–2020 regeringens uppdrag att främja genomförandet av digitaliseringspolitiken, bland annat genom analys och uppföljning av området.

Sammanfattning av Utvärdering av Digitaliseringsrådet och kartläggning av regeringens styrning

Digitaliseringsrådet är den organisation som under perioden 2017–
2020 har regeringens uppdrag att främja genomförande av
digitaliseringspolitiken. Det sker bland annat genom analys och
uppföljning av digitaliseringspolitiken.

Statskontoret har på regeringens uppdrag utvärderat Digitaliseringsrådets
organisation och arbete, samt undersökt behovet av och möjliga
former för ett samlat och kontinuerligt ansvar för att genomföra, följa
upp och analysera digitaliseringspolitiken. Uppdraget har även
inkluderat att kartlägga vilka strukturer för att analysera, följa upp och
genomföra digitaliseringspolitiken som idag finns på statlig nivå.

Regeringen har strukturer för att genomföra
digitaliseringspolitiken

Statskontoret bedömer att regeringen sammantaget har en
förvaltningsstruktur för att genomföra insatser inom de flesta av
digitaliseringsstrategins områden. Det är få statliga myndigheter och
andra statliga aktörer som har ett direkt och uttalat ansvar för att verka
för att nå målen för digitaliseringspolitiken. Men många myndigheter
och andra statliga aktörer ansvarar för insatser som indirekt bidrar till
att nå digitaliseringspolitikens mål, trots att myndigheterna i huvudsak
verkar inom andra områden. Regeringen styr ofta dessa insatser genom
tillfälliga regeringsuppdrag. Flera myndigheter bidrar också indirekt
till digitaliseringspolitiken genom att de genomför uppgifter inom
ramen för sin instruktion.

Ett samlat och långsiktigt ansvar för uppföljning
och analys av digitaliseringspolitiken saknas

Statskontoret konstaterar att det saknas ett samlat och långsiktigt
ansvar för att följa upp och analysera digitaliseringspolitiken. Sektorsoch
statistikansvariga myndigheter följer upp och till viss del
analyserar delar av digitaliseringspolitiken. Men när Digitaliseringsrådets
arbete avslutas vid slutet av 2020 kommer det inte finnas någon
aktör som ansvarar för att samlat följa upp, analysera och utvärdera
genomförandet av digitaliseringspolitiken i sin helhet. Det innebär att
regeringen kommer att sakna underlag för att löpande bedöma vilka
förändringar eller ytterligare insatser som behövs för att nå
digitaliseringspolitikens mål. Det riskerar att göra genomförandet av
politiken mindre effektivt.

Digitaliseringsrådet har lämnat ett relevant bidrag men organiseringen har vissa begränsningar

Statskontoret bedömer att Digitaliseringsrådet har bidragit till att
förbättra regeringens förutsättningar för att genomföra och utveckla
digitaliseringspolitiken, även om det konkreta genomslaget för rådets
förslag än så länge är begränsat. Rådets främsta bidrag har varit de
samlade uppföljningar och analyser av digitaliseringspolitikens
utveckling som rådet har lämnat till regeringen. Även den rådgivning
och kunskap som rådet har bistått regeringen med under rådets möten
har varit viktig för att öka regeringens och Regeringskansliets
förståelse för ett snabbföränderligt område som digitalisering.
Statskontoret konstaterar samtidigt att Digitaliseringsrådet har haft
begränsade resurser och mandat i förhållande till det breda uppdraget,
samt en tidsbegränsad organisering. I kombination med otydlig
styrning från regeringen har detta försämrat genomslaget för rådets
arbete.

Statskontorets förslag

Statskontoret bedömer att vissa av Digitaliseringsrådets uppgifter kan
hanteras mer effektivt genom att fördela ansvar och uppgifter på ett
delvis nytt sätt. Det är särskilt viktigt att regeringen säkerställer
långsiktighet och kontinuitet när det gäller att följa upp och analysera
digitaliseringspolitiken.

Statskontoret föreslår därför att regeringen

  • ger Myndigheten för digital förvaltning (DIGG) en instruktionsenlig uppgift att följa upp och analysera samhällets digitalisering utifrån målen för digitaliseringspolitiken,
  • renodlar Digitaliseringsrådets uppgifter till att bistå regeringen med råd och kunskap inom digitalisering, och därmed avvecklar Digitaliseringsrådets kansli.

Vi bedömer att vissa av Digitaliseringsrådets uppgifter hanteras bäst
inom den existerande förvaltningsstrukturen. Utvärderingen av insatser
inom digitaliseringspolitiken och av områdets utveckling i förhållande
till målen bör hanteras genom regeringsuppdrag till analys- och
utvärderingsmyndigheter eller genom kommittéväsendet.
Samordningen av regeringens arbete med digitaliseringspolitiken bör
hanteras inom Regeringskansliet.

Vi bedömer även att myndigheternas arbete med att samordna och
främja genomförandet av digitaliseringspolitiken hanteras mest
effektivt inom de former för samverkan som redan finns mellan
myndigheter och andra aktörer.

2020:4
Utvärdering av En arbetsmiljöstrategi för det moderna arbetslivet 2016–2020

Statskontoret har utvärderat En arbetsmiljöstrategi för det moderna arbetslivet 2016–2020. Statskontoret bedömer att strategin och de uppdrag som har lämnats i samband med den överlag ger goda förutsättningar för att uppnå strategins mål och det övergripande målet för arbetsmiljöpolitiken. Det finns emellertid utrymme att bedriva det strategiska arbetsmiljöarbetet ännu mer effektivt.

Sammanfattning av Utvärdering av En arbetsmiljöstrategi för det moderna arbetslivet 2016–2020

Strategin har i flera avseenden stärkt genomförandet av arbetsmiljöpolitiken

Statskontoret har fått i uppdrag att utvärdera regeringens arbetsmiljöstrategi för det moderna arbetslivet 2016–2020 som styrmedel. I utvärderingen ingår att analysera i vilken utsträckning utformningen av strategin och de uppdrag som har lämnats i samband med den ger förutsättningar för att uppnå strategins mål och det övergripande målet för arbetsmiljöpolitiken.

Statskontoret bedömer att den nuvarande arbetsmiljöstrategin i flera avseenden har stärkt regeringens genomförande av arbetsmiljöpolitiken.

Uppdragen är i huvudsak tydliga

En majoritet av åtgärderna består av regeringsuppdrag med tydliga beskrivningar av vem som ska göra vad, och till när. Samtliga uppdrag i arbetsmiljöstrategin har också specifika krav på hur och när uppdragen ska redovisas. Arbetsmarknadens parter anser överlag att strategins tre prioriterade områden är relevanta och motsvarar rådande utmaningar. Många menar att prioriteringarna är fortsatt relevanta även inför nästa strategiperiod.

Arbetsmarknadens parter har varit delaktiga genom dialogforum

Regeringen har inrättat ett dialogforum för samråd med arbetsmarknadens parter, för att göra dem delaktiga i att genomföra strategin. Regeringen träffade även arbetsmarknadens parter för inledande samtal innan strategin togs fram.
Parterna är samstämmigt positiva till dialogforum. Statskontoret bedömer att förutsättningarna att kunna ta tillvara parternas kunskaper och erfarenheter har ökat genom dialogforum. Parterna fick bland annat möjlighet att bidra till formuleringen av de tilläggsuppdrag som regeringen initierade efter halvtidsavstämningen av strategin.

Samverkan mellan myndigheter har ökat

Statskontoret bedömer att strategin har bidragit till ökad samverkan mellan myndigheter, främst genom de uppdrag som kopplar till osund konkurrens - situationer där företag medvetet bryter mot arbetsmiljöregelverket för att få konkurrensfördelar. Flera myndigheter deltar sedan 2016 i fem regionala myndighetsgemensamma samverkansteam. Samverkansteamen har genomfört flera gemensamma kontrollinsatser, bland annat inom byggbranschen och transport- och åkerinäringen. En av slutsatserna från insatserna är att fusk, regelöverträdelser och
brottslighet i arbetslivet är vanligaochatt myndighetssamverkandärförär mycket viktig.*

Det finns utrymme för förbättringar

Trots defördelarmed den nuvarande strategin som vi redovisar ovan kan vikonstateraatt det finns ett visst utrymmeför förbättringar inför nästa strategiperiod.

Styrningen av Arbetsmiljöverket har i vissa delar varit allt för detaljorienterad

Arbetsmiljöverket harfått ett huvudansvar för attgenomföra deuppdrag somregeringen har beslutat i anslutning till arbetsmiljöstrategin. Vår utredning visar att Arbetsmiljöverket har uppfattat uppdragensom relativt detaljerade ochatt de delvis harbegränsat myndighetenshandlingsutrymme. Detta medför att myndigheten intefullt ut har kunnat användasin expertkunskap för attlösa de utmaningar som arbetsmiljöstrategin beskriver. Statskontoretbedömerattregeringen hade kunnatutnyttja Arbetsmiljöverkets expertkunskap på områdetbättreommyndigheten hadefått större utrymmeatt påverka utformningen av uppdragen.

Strategins målhar inte preciserats närmare

Strateginsmål är formulerat på en övergripande nivåoch har inte preciseratsnärmare genomexempelvis vilka resultat somska uppnås och när dessa ska vara genomförda. Det finns intehellernågrapreciserademål för strategins prioriteradeområden. VisserligenkanNollvision mot dödsolyckoroch förebyggande av arbetsolyckor anses som ett mål i sig, mendetär intenärmare preciseratän så, och inte heller tidsatt. Sammantagetinnebär frånvaron av konkreta mål att det blirsvårare för strategin att fungera som den vägledningför arbetsmiljöarbetet somregeringenhar avsett.

I en kommande strategimenar Statskontoretatt åtgärdsplanerbör knytastillstrategins långsiktiga inriktning, föratt konkretisera hur uppsattamål stegvis ska kunna nås.

Nollvision har fåtthögst prioritet

Det områdesom har fått störst prioritet, främstvad gäller ekonomiska resursermenäven vad gällerpolitiska initiativ,är Nollvision mot dödsolyckor och förebyggandeav arbetsolyckor. Flera av parterna framhåller attdet främst är mansdominerade branscher som är drabbadeav dödsolyckoroch arbetsolyckor. Kvinnodominerade branscher med andratyper av arbetsmiljöproblem, oftamed merlångsiktig skadeeffekt,riskerardärför att hamna i skymundan.


* Lägesrapport för det myndighetsgemensamma arbetet motfusk, regelöverträdelserochannan brottslighet i arbetslivet, s. 29


De prioriterade områdena Hållbart arbetsliv och Psykosocial arbetsmiljö fångar upp viktiga utmaningar på arbetsmiljöområdet, men är samtidigt alltför breda för att kunna utgöra någon egentlig vägledning för hur arbetsmiljöarbetet ska inriktas.

Dialogforum kan utvecklas

Statskontoret bedömer att relevanta aktörer har varit engagerade i att ta fram och genomföra strategin. Regeringen har samrått med arbetsmarknadens parter i dialogforum. Parterna förmedlar genomgående positiva omdömen om regeringens initiativ att upprätta ett dialogforum. Statskontoret bedömer dock att det finns möjlighet att ännu bättre ta tillvara kunskap och erfarenheter både hos arbetsmarknadens parter och myndigheter.

Bland arbetsmarknadens parter finns en önskan om att mötena i dialogforum borde vara mer handlingsorienterade och handla om vad som har uppnåtts hittills och om det behövs ytterligare åtgärder. Dokumentationen av och insynen mellan träffarna kan också bli bättre.

Sekretessregler försvårar myndighetssamverkan

Statskontoret konstaterar att även om strategin har bidragit till ökad samverkan mellan myndigheter så finns det hinder för en effektiv samverkan. Detta beror på att det finns sekretessregler som försvårar utbyte av information mellan myndigheterna. Myndigheternas lägesrapport 2019 från uppdraget att motverka fusk, regelöverträdelser och brottslighet i arbetslivet visar att det finns rättsliga begränsningar för att sammanställa data från olika myndigheter och för att kunna göra urval i prioriterade riskmiljöer. Det skulle därför behövas regeländringar så att samverkan mellan myndigheterna underlättas*.


 

* Lägesrapport för det myndighetsgemensamma arbetet mot fusk, regelöverträdelser och annan brottslighet i arbetslivet, s. 14

Det finns brister i uppföljningen av strategin

Regeringen har inte genomfört någon samlad uppföljning i syfte att undersöka hur arbetet med strategin har bidragit till det uppsatta målet för denna. Flera av de indikatorer som regeringen använder i budgetpropositionen för att årligen presentera läget inom arbetsmiljöområdet kan kopplas till de tre prioriterade områdena och uppdragen i strategin. I budgetpropositionen finns dock ingen samlad bedömning av arbetet med strategin kopplat till indikatorerna.

Den halvtidsavstämning som Regeringskansliet genomförde 2018 har inte dokumenterats, varför det har varit svårt för Statskontoret att bedöma dess utfall. Arbetsmarknadens parter uppfattade att förhållandevis lite tid lades på att diskutera hur långt man hade nått i relation till målet och vad som återstår att göra.

Statskontorets rekommendationer

I arbetet med att ta fram en ny strategi föreslår Statskontoret att regeringen:

  • avgränsar, konkretiserar och formulerar tydliga mål för de prioriterade områdena
  • kombinerar en övergripande strategisk inriktning med konkreta åtgärdsplaner
  • upprättar en systematisk uppföljning av strategin
  • styr myndigheterna mer tillitsbaserat
  • skapar goda förutsättningar för myndigheter att genomföra de uppdrag de får kopplat till strategin
  • ser över och utvecklar arbetsformerna i dialogforum
  • undanröjer hinder för effektiv samverkan mellan myndigheter
  • förbättrar samordningen av arbetsmiljöfrågorna mellan olika politikområden.
2020:2
Utvärdering av folkbildningsinsatser för asylsökande och utrikes födda kvinnor

Statskontoret har haft i uppdrag av regeringen att utvärdera tre folkbildningsinsatser. Två av insatserna, Svenska från dag ett och Vardagssvenska, riktar sig till asylsökande och har till syfte att ge en meningsfull sysselsättning under asyltiden samt leda till att de som har fått uppehållstillstånd snabbare etablerar sig i arbets- och samhällslivet. Den tredje insatsen, Uppsökande och motiverande studieförbundsinsatser (UMSI), vänder sig till utrikes födda kvinnor som av olika skäl varken deltar i utbildning eller arbetar. Syftet med UMSI är att visa olika vägar till studier för att öka kvinnornas chanser att få ett arbete.

Sammanfattning av Utvärdering av folkbildningsinsatser för asylsökande och utrikes födda kvinnor

Hösten 2015 kom ett mycket stort antal människor på flykt till Sverige. Därför behövdes det fler och mer effektiva insatser för att ta emot asyl-sökande och etablera nyanlända i samhället. Regeringen beslutade att skjuta till statsbidrag till tre nya folkbildningsinsatser för att möta behovet. Statskontoret har haft i uppdrag av regeringen att utvärdera dessa folkbildningsinsatser. Två av insatserna, Svenska från dag ett och Vardagssvenska, vänder sig till asylsökande. De ska ge en meningsfull sysselsättning under asyltiden samt leda till att de som har fått uppehålls-tillstånd snabbare etablerar sig i arbets- och samhällslivet. Den tredje insatsen heter Uppsökande och motiverande studieförbundsinsatser (UMSI) och vänder sig till utrikes födda kvinnor som av olika skäl varken deltar i utbildning eller arbetar. Syftet med UMSI är att visa olika vägar till studier för att öka kvinnornas chanser att få ett arbete.

Fördelningen av statsbidragen svarar inte upp mot efterfrågan och behov

Regeringen har fördelat knappt 650 miljoner kronor till de tre insatserna under åren 2016 till 2018. Statskontorets utvärdering visar att det finns en obalans i resursfördelningssystemet och att medlen varken täcker de asyl-sökandes efterfrågan eller behov. Flera studieförbund tar in fler deltagare än de får finansiering för. Flera folkhögskolor har köer med asylsökande som vill delta i insatserna, men som de inte har ekonomiska möjligheter att ta emot. Samtidigt fylls platserna på andra orter på av asylsökande som kan gå insatserna flera gånger.

Deltagarna deltar ofta i flera av insatserna, och hoppar från anordnare till anordnare

Anordnarna för Svenska från dag ett och Vardagssvenska anser att de två insatserna kompletterar varandra, snarare än att de vänder sig till olika delar av målgruppen. Anordnarna slår också ofta ihop insatserna för att kunna erbjuda deltagarna mer utbildning. Det förekommer också att anordnare bedriver mer verksamhet än de har fått ersättning för i syfte att ge deltagarna mer utbildning. Både de asylsökande deltagarna och kvinnorna som deltar i UMSI deltar ofta i insatserna flera gånger. De asylsökande hoppar också från anordnare till anordnare för att få del av mer utbildning.

Fyra av tio asylsökande har deltagit i insatserna, men anordnarna har svårt att nå vissa delar av målgruppen

Knappt fyra av tio asylsökande har deltagit i Svenska från dag ett och Vardagssvenska under 2018. Kvinnor är överrepresenterade i insatserna när det gäller målgruppen asylsökande. Ungefär hälften av deltagarna har en låg utbildningsnivå. Men anordnarna för insatserna för asylsökande har svårt att nå asylsökande i eget boende och asylsökande som inte redan är motiverade att studera.

UMSI har haft svårt att nå rätt målgrupp, främst för att anordnarna inte har arbetat direkt uppsökande

Anordnarna till UMSI har haft svårt att nå målgruppen som Folkbildnings¬rådet särskilt har prioriterat. Denna målgrupp består av utrikes födda kvinnor som är korttidsutbildade och kvinnor som inte redan har någon kontakt med samhällets aktörer. Det beror delvis på att rekryteringen till UMSI inte har skett direkt uppsökande.

Folkbildningen bidrar med flexibla insatser utifrån deltagarnas behov och önskemål

De tre insatsernas innehåll och utformning utgår i stor utsträckning från vad deltagarna önskar och behöver. De syftar till att stärka deltagarnas kunskaper i svenska och om det svenska samhället. Insatserna bidrar därmed till att skapa förutsättningar för att nå insatsernas syften.

Att utgå från individuella behov och förutsättningar ökar förutsättningarna för individerna att etablera sig enligt forskning. Företrädare för insatserna lyfter också blandade målgrupper, engagerade lärare och pedagogiskt kursmaterial som framgångsfaktorer för deltagarnas lärande. Men anord¬narna har i olika omfattning haft möjlighet att anpassa utbildningarna efter dessa faktorer. UMSI skiljer ut sig från de övriga insatserna, eftersom de har mer inslag av motivationsarbete och individuell vägledning för att stärka kvinnornas självförtroende och personliga utveckling. Vardagssvenska är den mest formaliserade insatsen.

Svenska från dag ett och Vardagssvenska bidrar till meningsfull sysselsättning och snabbare genomströmning

Statskontoret bedömer att insatserna Svenska från dag ett och Vardagssvenska överlag uppnår sina syften. Insatserna bidrar enligt anordnarna i första hand till att rusta deltagarna för fortsatta studier i svenska för invandare (sfi). Anordnarna anser också att det är vanligt att deltagarna då kan placeras på en högre sfi-nivå än om de inte hade deltagit i de tidigare insatserna. Däremot rustas deltagarna inte i lika hög utsträck¬ning för arbete, enligt anordnarna. Insatserna bidrar också till meningsfull sysselsättning för de asylsökande. De asylsökande är också mycket nöjda med insatserna, men efterfrågar fler studietimmar och möjlighet till fortsatta studier.

Det saknas longitudinell registerdata över deltagarna, vilket gör att det är svårt att bedöma deltagarnas progression. Det är också oklart hur mycket situationen skulle ha förbättrats för målgruppen om insatserna inte hade funnits. Det beror på att många asylsökande som deltar i insatserna ändå är studiemotiverade. Vi ifrågasätter också om syftena med insatserna är för lågt ställda. Det vore märkligt om en utbildningsinsats inte alls skulle bidra till en meningsfull sysselsättning och påskynda en framtida etablering i arbets- och samhällslivet.

UMSI bidrar framför allt till att bryta kvinnornas utanförskap

Det är tveksamt om UMSI uppnår sitt syfte, det vill säga att deltagandet faktiskt leder till någon progression för kvinnorna när det gäller att påbörja andra studier eller möjligheter till arbete. Steget till etablering är för de flesta av kvinnorna i målgruppen långt, längre än för de mer studiemotiverade asylsökande som ingår i målgruppen för de andra utvärderade insatserna.

Även om Statskontoret anser att UMSI bara till viss del uppnår sitt syfte anser vi att insatsen ändå fyller en viktig funktion för kvinnorna. Det beror på att den bidrar till att stärka kvinnornas självförtroende, självständighet och sociala nätverk utanför hemmet. Insatsen är därför viktig för att bryta kvinnornas utanförskap och för att kunna nå de jämställdhetspolitiska målen. Samtidigt har insatsen bara funnits sedan 2018, och det är för tidigt att säga hur det går för kvinnorna efter insatsen.

De kvinnor som har deltagit i insatsen är ändå tacksamma för att de fått en möjlighet att komma utanför hemmet och uppger att insatsen stärkt deras självförtroende och självständighet. Insatsen är därför ett viktigt steg mot att bryta kvinnornas utanförskap.

Viktiga men begränsade insatser

Statskontorets utvärdering visar att innehållet i och utformningen av de tre insatserna är ändamålsenlig och att insatserna är viktiga för målgrupperna. Men insatserna har bara nått vissa delar av målgrupperna och tiden i insatserna är begränsade. Därför har också resultaten av insatserna blivit begränsade.

Deltagarna i UMSI behöver också mer socialt och individuellt anpassat, vägledande och matchande stöd för att ta sig ur sitt utanförskap och för att insatsen ska kunna uppnå sitt syfte. Därför är det viktigt att säkerställa att deltagarna får tillräckligt med tid i insatserna och att de som arbetar med målgruppen har de förutsättningar som krävs för att ge målgruppen det sociala och motiverande stöd som de behöver. Eventuellt kan andra aktörer vara mer lämpade att utföra uppdraget. Detta är särskilt viktigt att överväga för de kvinnor som står långt från studie- och arbetsmarknaden, den målgrupp som Folkbildningsrådet har prioriterat för insatsen. Det krävs också att andra aktörer tar ett större ansvar för att stödja folkbild-ningen i deras arbete med att nå och stödja målgrupperna för ett mer direkt uppsökande arbete för att nå de mest utsatta kvinnorna.

Insatserna bidrar till att uppnå statens syften med statsbidraget till folkbildningen

Insatserna bidrar till att uppnå syftena med statens bidrag till folkbild-ningen. En stor del av insatserna handlar om demokratifrågor och kultur och insatserna är en viktig mötesplats för integration och sociala utbyten. Insatserna bidrar också till språk- och kunskapsutveckling och till att in-kludera och integrera nya målgrupper i folkbildningens insatser. Vi vill dock ifrågasätta om syftena med statens bidrag till folkbildningen har en styrande verkan på folkbildningen som helhet, eftersom folkbildnings-insatser inte styrs på mål som relateras till syftena. Vi menar att syftena snarare utgör en integrerad del av folkbildningens arbetssätt - med andra ord, att syftena kan uppfattas som en beskrivning av vad folkbildningen faktiskt gör, snarare än som riktmärken för målstyrning av vad som görs.

Insatserna bidrar också till de jämställdhetspolitiska målen, om än i låg utsträckning

Kvinnor är överrepresenterade bland deltagarna i insatserna för asyl¬sök-ande, i den potentiella målgruppen. Kvinnorna kan också ha ett särskilt behov av sådana insatser, eftersom utrikes födda kvinnor generellt har svårare än utrikes födda män att etablera sig på arbetsmarknaden.

Anordnarna av de tre insatserna har också anpassat utbildningarna så att småbarnsföräldrar ska kunna delta i undervisningen. Ett vanligt inslag i undervisningen har också varit samtal och diskussioner om normer kring ansvar för hem och arbete. Det kan på sikt bidra till en mer jämn fördel-ning av det obetalda hem- och omsorgsarbetet.

Insatserna bidrar också att förkorta deltagarnas vägar till arbete och studier, vilket är ett viktigt bidrag till att nå målet om ekonomisk jäm-likhet. Samtidigt har deltagarnas tid i insatserna varit kort, vilket gör att insatserna rimligtvis endast har bidragit till de jämställdhetspolitiska målen i begränsad utsträckning.

Statlig styrning av kommuner 2019
Utvecklingen av den statliga styrningen av kommuner och regioner 2019

Statskontoret har kartlagt statens styrning av kommuner och regioner under 2019. Kartläggningen omfattar styrningen från riksdagen och regeringen, från statliga myndigheter och från EU. Rapporten är vår tredje årliga redovisning av hur omfattande den statliga styrningen är och hur den har utvecklats. Vi redogör för detta utifrån ett antal styrmedel som påverkar kommunernas och regionernas verksamheter, bland annat lagar, förordningar och statsbidrag.

Sammanfattning av Utvecklingen av den statliga styrningen av kommuner och regioner 2019

Statskontoret har på regeringens uppdrag kartlagt statens styrning av kommuner och regioner under 2019. Kartläggningen omfattar styrningen från riksdagen och regeringen, från statliga myndigheter och från EU. Syftet med kartläggningen är att ge regeringen ett samlat underlag av hur omfattande den statliga styrningen är och hur den har utvecklats. Vi redogör för detta utifrån ett antal styrmedel som påverkar kommunernas och regionernas verksamheter.

Fler upphörda än nya statsbidrag under 2019

Riksdagens och regeringens styrning med regler och statsbidrag har en stark styreffekt. Under 2019 har regeringen infört 13 nya statsbidrag, men samtidigt har 28 bidrag upphört att gälla. Nästan samtliga av dessa bidrag är så kallade riktade statsbidrag, det vill säga pengar som måste användas för ett visst ändamål. Vi konstaterar att det totalt sett fanns 165 riktade statsbidrag 2019. Många av dessa syftar till att stärka en viss kommunal verksamhet eller utveckla arbetssätten i en verksamhet. Mellan 2015 och 2018 har staten mer än fördubblat sina utgifter för riktade statsbidrag.

Vår kartläggning visar också att statsmakterna under 2019 har infört 33 nya eller förändrade lagar och förordningar som på ett väsentligt sätt påverkar kommunerna eller regionerna. Av dessa medför omkring var tredje utökade krav eller skyldigheter för kommunerna eller regionerna. Vi bedömer att regelförändringarna är av ungefär samma omfattning och karaktär som 2018.

Statens styrning sker ofta genom statliga myndigheter

Regeringen styr också kommunsektorn indirekt genom regeringsuppdrag till myndigheter. Under 2019 har regeringen beslutat om drygt 110 uppdrag som gäller styrning av kommuner och regioner. De flesta handlar om att kartlägga eller analysera någon del av en kommunal verksamhet.
Regeringen bestämmer ramarna för myndigheternas styrning, men de är ofta relativt fria att själva bestämma hur de ska styra inom de givna ramarna. Drygt 50 statliga myndigheter styr i någon form verksamheter i kommuner eller regioner. Ungefär hälften av dessa anger att de under 2019 har förändrat hur de styr kommunerna och regionerna. De flesta förändringarna handlar om att myndigheterna har tagit fram nytt stödmaterial eller vägledningar.

Färre nya statliga styråtgärder 2019 än under 2018

Vår kartläggning visar att staten under 2019 införde färre nya styråtgärder och även förändrade färre styråtgärder än under 2018. Det gäller flera styrmedel som ingår i vår undersökning. Framför allt handlar det om färre nya riktade statsbidrag och nationella inriktningsdokument. Men det går inte att dra några slutsatser om utvecklingen på sikt genom att jämföra två år med varandra. Till exempel var övergångsregeringens möjligheter att fatta beslut om nya styråtgärder begränsade under perioden 25 september 2018 – 21 januari 2019.

Staten styr på alla nivåer, men framför allt inom vården och omsorgen och utbildningsområdet

Vår kartläggning visar att staten styr kommuner och regioner inom i princip alla politik- och utgiftsområden. Men vi ser också att den statliga styrningen under 2019 var tydligt koncentrerad till utbildningsområdet och vård- och omsorgsområdet. Styrningen riktar sig till olika nivåer, allt från förvaltningsnivån till personalen, exempelvis fritidspedagoger och sjuksköterskor.

2020:1
Utvärdering av nationellt resurscentrum för mathantverk (Eldrimner) vid Länsstyrelsen i Jämtlands län

Statskontoret har utvärderat Nationellt resurscentrum för mathantverk (Eldrimner) vid Länsstyrelsen i Jämtlands län. Statskontoret bedömer att Eldrimner väl uppfyller de mål som regeringen har satt upp för verksamheten, bland annat att utveckla och bevara kunskapen om mathantverk.

Jäv i offentlig tjänst
Jäv i offentlig tjänst

I skriften får du som arbetar i den offentliga förvaltningen mer kunskap om intressekonflikter och jäv. Om du kan reglerna och är medveten om vikten av att följa dem kan du också undvika situationer där intressekonflikter riskerar att uppstå. På så sätt bidrar du till att upprätthålla sakligheten och opartiskheten i ditt arbete. Skriften innehåller praktiska råd om förhållningssätt för dig som anställd och även rutiner och riktlinjer för myndigheterna.

2019:19
Hur utvecklas Migrationsverkets nya organisation?

Statskontoret har analyserat Migrationsverkets organisation som började gälla den 1 april 2018. I analysen har det ingått att följa upp hur Migrationsverket har tagit hand om de förslag som Statskontoret lämnade i en utvärdering 2017. Vi har också analyserat hur Migrationsverket arbetar för att stärka kärnverksamheten och använda resurserna effektivt.

Sammanfattning av Hur utvecklas Migrationsverkets nya organisation?

Statskontoret har i uppdrag att analysera Migrationsverkets organisation som gäller från och med den 1 april 2018. Vi har bland annat följt upp hur Migrationsverket har tagit hand om de förslag som Statskontoret lämnade i en rapport från 2017.

Vi bedömer att grunderna för organisationen är ändamålsenliga och att den därför ger förutsättningar för att Migrationsverket ska kunna jobba effektivt och nå bättre resultat i verksamheten. Men Migrationsverket behöver utveckla den strategiska styrningen, tydliggöra hur de ska arbeta med digitalisering och även genomföra omorganisationen fullt ut.

Kliv framåt för den strategiska styrningen

Migrationsverket har sedan vår förra rapport genomfört insatser för att stärka den strategiska styrningen. Vi konstaterar att ledningen numera diskuterar strategiska frågor på ett annat sätt än tidigare. Den nya verksamhetsstrategin är en bra grund för styrningen av myndigheten.

Överdirektören och myndighetsstaben stöder sedan 2018 myndighetens interna styrning. Vi anser att dessa funktioner kan stärka styrningen ännu mer än vad de redan gör. Myndighetsstaben bör vara mer involverad när underlag tas fram till ledningen och överdirektören kan få en utpekad roll i att utveckla en effektiv intern styrning.

Förvaret behöver integreras bättre i styrningen

Förvaret har vuxit kraftigt samtidigt som förutsättningarna har förändrats för verksamheten. För närvarande analyserar myndigheten inte konsekvenserna för förvaret på ett systematiskt sätt vid myndighetsgemensamma beslut. Vi ger i rapporten exempel på hur Migrationsverket bättre ska kunna integrera förvaret i styrning och stödverksamhet, samtidigt som myndigheten kan ta hänsyn till förvarets särart.

Utvecklingsbehov inom digitaliseringsarbetet

Förutsättningarna att driva digitalisering och utveckling har förbättrats genom den nya gemensamma avdelningen för digitalisering och utveckling (DUA). Men myndighetens systemmiljö är komplex, med överlappande it-system och beroenden mellan gamla och nya it-system. Det hämmar utvecklingen av it-stödet, orsakar merarbete för handläggare och hindrar effektivisering av verksamheten. Myndigheten har inte heller tydliga, vägledande mål för digitaliseringen av verksamheten, vilket gör det svårare för ledningen att prioritera mellan olika it-projekt.

Processtyrningen går framåt, men steg kvar att ta

Arbetet med processer går framåt, men det har inte fått fullt genomslag. En orsak är att arbetet med processerna inte sker tillräckligt verksamhetsnära. Vi föreslår därför att rollen som processledare placeras i regionerna i stället för på DUA. Därmed kan processtyrningen slå igenom bättre i verksamheten. DUA kan i stället helt fokusera på strategisk process-styrning, bland annat på att utveckla forumen för samverkan inom myndigheten. Som forumen fungerar nu har de ännu inte bidragit tillräckligt till att samordna myndighetens processer. Mandaten för att föreslå ändringar i processerna är inte heller tillräckligt tydliga.

Resurserna behöver användas mer effektivt

Migrationsverket har hittills inte haft någon plan för att utnyttja den effektiviseringspotential som uppstod i och med den senaste omorganisationen. Vi har även identifierat andra faktorer som hindrar att resurser används effektivt. Ett exempel är att myndigheten inte är tillräckligt flexibel när det gäller att flytta resurser mellan regioner.

Migrationsverket behöver särskilt analysera de funktioner som fördes över till Nationella samordningsavdelningen (NSA) och DUA. Funktionerna flyttades i princip rakt in i de två nya avdelningarna utan att myndigheten analyserade möjligheterna till effektiviseringar och om funktionerna var ändamålsenligt placerade. En utgångspunkt bör vara att ansvaret för huvudkontorets uppföljning ska vara så samlad som möjligt och att befintliga synergier mellan it- och verksamhetsutveckling ska stärkas.

Ansvar och roller bör förtydligas och förankras

Statskontoret bedömer att Migrationsverket behöver fortsätta att förtydliga och förankra organisationen. Roller och ansvar behöver kommuniceras till hela organisationen. Vi föreslår att överdirektören får leda detta arbete.
Det finns fortfarande roller och ansvar som behöver förtydligas. Chefer har till exempel inte alltid tillräckligt mandat att utöva sitt ledarskap, vilket gör det svårare för dem att förankra beslut och se till att besluten får genomslag. Myndigheten behöver också utveckla processen för att samordna frågor inom huvudkontoret. Den operativa verksamheten får ibland motstridiga signaler, eftersom huvudkontoret inte samordnar linje- och processtyrningen tillräckligt.

Statskontorets förslag

Statskontoret föreslår Migrationsverket följande:

  • Se till att myndighetsstaben stödjer det strategiska arbetet.
  • Integrera förvaret i myndighetens styrning och stödverksamhet och utveckla samtidigt former för att ta hänsyn till förvarets särart.
  • Definiera vägledande mål för digitaliseringsarbetet, prioritera vilka it-projekt som är viktigast för att nå målen och ta fram en långsiktig handlingsplan för hur it-systemen kan ensas och förbättras.
  • Lägg ansvaret för processledare i regionerna och se till att DUA helt fokuserar på strategisk processtyrning.
  • Ta fram en plan för hur personalresurserna kan användas så effektivt som möjligt. Den bör ta hänsyn till de faktorer som Statskontoret har pekat ut och som hindrar att personalresurser används effektivt.
  • Utred om placeringen och arbetssätten i funktionerna som fördes över till NSA och DUA är ändamålsenliga utifrån att uppföljningen bör vara så samlad som möjligt och att myndigheten bör stärka synergier, till exempel med hjälp av tvärgående arbetssätt.
  • Ge överdirektören i uppdrag att leda ett arbete med att tydliggöra och förankra ansvar, mandat och roller i organisationen.

 

2019:17
Lärarlönelyftet. En lägesbeskrivning

Lärarlönelyftet är ett riktat statsbidrag till skolhuvudmän för höjda löner till särskilt kvalificerade lärare och förskollärare. På uppdrag av regeringen följer Statskontoret upp reformen. Det här är en lägesbeskrivning inom uppdraget som ska slutredovisas i juni 2021.

Sammanfattning av Lärarlönelyftet. En lägesbeskrivning

Lärarlönelyftet är ett riktat statsbidrag som syftar till att öka läraryrkets attraktionskraft och på sikt öka kvaliteten i skolan och förbättra elevernas resultat. Statskontoret har fått regeringens uppdrag att utvärdera Lärarlönelyftet fram till 2021. Vi har i denna lägesbeskrivning främst följt upp hur huvudmännen använder och fördelar statsbidraget samt analyserat hur löneutvecklingen har sett ut för de lärare som har fått del av Lärarlönelyftet i jämförelse med övriga lärare.

Högt deltagande men risker med ökade kostnader

Deltagandet i Lärarlönelyftet har varit högt sedan statsbidraget infördes 2016. Bidragsåret 2018/2019 använde samtliga kommuner och nio av tio enskilda skolhuvudmän Lärarlönelyftet. De huvudmän som inte deltar har ofta få elever. Det är en relativt jämn spridning av utdelade lärarlönelyft mellan olika skolformer och mellan olika typer av kommuner.

Statsbidraget täcker inte alltid huvudmännens kostnader för att delta, till exempel ökade kostnader för pensionsinbetalningar. Statskontorets utvärdering visar även att många huvudmän och rektorer uppfattar att Lärarlönelyftet inte bara har höjt lönerna för de lärare som tar del av satsningen utan att det också har bidragit till att öka lönerna för andra lärare. Samtidigt har en majoritet av huvudmännen antingen ännu inte bedömt om de kan hantera de extra kostnader som uppstår eller så bedömer de att de kommer att få svårt att hantera dem.

Lärares skicklighet prioriteras men inte elevernas behov

Lärarlönelyften går i regel till samma grupp av lärare varje termin. De fördelas i första hand när en anställd som tidigare har fått lönetillägget slutar. Huvudmännen ändrar också sällan de principer som de fördelar lärarlönelyften efter. Både huvudmän och rektorer har fördelat lärarlönelyften utifrån var de skickligaste lärarna finns, men det är lika vanligt att de har utgått från att fördela statsbidraget jämnt mellan sina skolenheter.

Statsbidragets förordning anger fyra kriterier som ska användas för att urskilja de särskilt kvalificerade lärarna. Huvudmän och rektorer har fortsatt att prioritera de kriterier som handlar om att utveckla undervisningen genom kollegialt lärande på vetenskaplig grund och att läraren ska ha tagit ansvar för komplicerade undervisningssituationer.

Förordningen nämner också att kommunerna ska ta hänsyn till elevers behov och förutsättningar när de fördelar resurser till skolan. Samtidigt är det få huvudmän som uppger att de fördelar lärarlönelyften efter elevers behov och förutsättningar. Statskontoret kan även konstatera att den faktiska fördelningen av lärarlönelyft mellan skolenheter också tyder på att lärarlönelyftsresurserna fortfarande inte fördelas kompensatoriskt.

Lärarlönelyftslärare prioriteras inte i löneöversynerna

Lärarlönelyftet ska höja lönen för de lärare som får del av satsningen utöver vad som följer av den ordinarie löneöversynen. Statsbidraget ska till exempel inte påverka utfallet i löneöversynerna. Men Statskontorets analyser av löneutvecklingen visar att lärare som har fått lärarlönelyft har haft en något sämre löneutveckling än de övriga lärarna, om vi räknar bort statsbidraget.

Det kan finnas flera förklaringar till denna utveckling. Statskontorets utvärdering visar bland annat att lärarlönelyftslärare inte har prioriterats i de ordinarie löneöversynerna, trots att de som får del av statsbidraget ska vara de mest kvalificerade lärarna. Det är däremot vanligare att rektorerna i de ordinarie löneöversynerna har prioriterat de lärare som inte fått ett lärarlönelyft men som de bedömer är kvalificerade. Huvudmännen kan exempelvis ha gjort särskilda lönesatsningar för de lärare som inte omfattas av reformen, vilket till viss del ligger i linje med regeringens signaler.

Risk att reformen också får negativa konsekvenser

Statskontoret konstaterar att lärarnas genomsnittslöner har ökat relativt mycket de senaste åren. Detta kan vara gynnsamt för läraryrkets attraktivitet och exempelvis bidra till att fler personer vill bli lärare. Samtidigt finns det en risk att reformen också får negativa konsekvenser för skolverksamheten. Det handlar till exempel om risken att de högre lönekostnaderna leder till att skolverksamheten får mindre resurser i andra delar. Det gäller också risken att högre personalrörlighet, särskilt bland lärare som inte fått del av lönetillägget, kan ge sämre kontinuitet för eleverna. Sådana risker kan motverka möjligheterna att nå reformens mer långsiktiga kvalitets- och resultatmål. Vi undersöker bland annat lärares rörlighet på arbetsmarknaden i Statskontorets slutredovisning 2021.

2019:18
Utvärdering av det nya klagomålssystemet inom hälso- och sjukvården. Slutrapport

Sedan den 1 januari 2018 ska patienter som vill klaga på vården vända sig till vårdgivaren i första hand. Om patienten inte är nöjd med svaret kan hen vända sig till Inspektionen för vård och omsorg (IVO), men IVO utreder numera enbart allvarliga klagomål. Det nya klagomålssystemet ska öka patientsäkerheten och stärka patienternas ställning i vården.

Sammanfattning av Utvärdering av det nya klagomålssystemet inom hälso- och sjukvården. Slutrapport

Sedan den 1 januari 2018 gäller nya bestämmelser som ska bidra till ett mer ändamålsenligt klagomålssystem i hälso- och sjukvården. Statskontoret har haft i uppdrag av regeringen att följa upp och utvärdera det nya systemet. Detta är Statskontorets slutrapport.

Genom det nya klagomålssystemet vill riksdagen och regeringen stärka patienternas ställning och utveckla det systematiska patientsäkerhetsarbetet. I det nya systemet ska patienterna i första hand vända sig till vårdgivaren för att lämna klagomål. Inspektionen för vård och omsorg (IVO) ska enbart utreda de mest allvarliga klagomålen. IVO ska i stället utveckla sin egeninitierade tillsyn.

Klagomålshanteringen är effektivare men reformen har ännu inte bidragit till att stärka patientsäkerheten

Statskontoret bedömer att reformen har skapat förutsättningar för att patienterna ska få vänta kortare tid på att få sina klagomål besvarade, eftersom vårdgivarna besvarar klagomål snabbare än vad IVO gör. Vårdgivarna har också utvecklat arbetssätt för att ta emot och hantera klagomålen, ofta på lägre nivåer i organisationen, närmare patienten. Det har gett dem bättre förutsättningar att genomföra åtgärder för att förebygga brister och vårdskador.

Men Statskontoret konstaterar att det nya klagomålssystemet ännu inte har lett till förväntade effekter för patienterna och patientsäkerheten i alla avseenden. Patienterna har fortfarande svårt att navigera i klagomålssystemet och få är nöjda med svaren från vårdgivarna. Dessutom bidrar klagomålssystemet ännu inte till att stärka patientsäkerheten i någon större utsträckning. Det beror på att lärdomar från klagomålen ofta stannar på lägre nivåer inom vårdverksamheterna och att det saknas möjlighet att sammanställa, analysera och dra lärdom av klagomålen på högre nivåer inom vårdgivarnas organisationer samt på nationell nivå.

Statskontoret ser heller inga belägg för att antalet klagomål till vårdgivarna har ökat. Det är en grundförutsättning för att systemet ska fungera, eftersom det bygger på att vårdgivarna får information om brister i vården via patienternas klagomål.

Reformen har gett IVO förutsättningar att öka den egeninitierade tillsynen

Statskontoret konstaterar att IVO har börjat att föra över resurser från klagomålshanteringen till den egeninitierade tillsynen och genomför fler egeninitierade tillsyner under 2019 än tidigare. Men arbetet är nyligen påbörjat och resursfördelningen mellan de två områdena är ännu inte stabil eftersom den bland annat påverkas av hur många klagomål som IVO kommer att ta emot framöver.

Statskontorets rekommendationer

  • Regeringen bör följa upp hur antalet klagomål utvecklas framöver samt öka kunskapen om de privata vårdgivarnas klagomålshantering.
  • Regeringen bör fortsätta att finansiera Sveriges kommuner och regioners arbete med att utveckla 1177 Vårdguiden så att patienter kan framföra klagomål via webbtjänsten.
  • IVO bör fortsätta arbetet med att överföra resurser till den egeninitierade tillsynen. IVO behöver dessutom säkerställa att hanteringen av enskildas klagomål är enhetlig och rättssäker samt fortsätta att utveckla samverkan med patientnämnderna.
  • Regionerna bör säkerställa att alla patientnämnder har tillräcklig finansiering för att utföra sitt uppdrag. I dag har många det, men inte alla.
  • Vårdgivarna bör använda klagomålen som ett underlag i det systematiska patientsäkerhetsarbetet. Vårdgivarna bör också stärka kunskapen om och utveckla synen på klagomål så att de inte ser dem som något negativt utan som ett verktyg för att förbättra verksamheten.
Värdegrund. Handledning
Diskutera den statliga värdegrunden

En handledning till skriften Den statliga värdegrunden - gemensamma principer för en god förvaltning för ett kontinuerligt lärande kring vad den statliga värdegrunden innebär med övningar, diskussionsfrågor och handledning till samtalsledaren.

Statliga värdegrunden
Den statliga värdegrunden – gemensamma principer för en god förvaltning

Den här skriften beskriver den statliga värdegrunden. Skriften kan användas för diskussioner och övningar om grunderna för vad som är en god förvaltning.

2019:105
Myndigheternas introduktionsutbildningar – en kartläggning och analys

Statskontorets kartläggning visar att nästan alla som påbörjar en anställning på en statlig myndighet erbjuds en introduktionsutbildning. De flesta myndigheter anordnar utbildningen själva och den är som regel handledarledd. Vid ungefär hälften av myndigheterna innehåller utbildningen digitala inslag

Sammanfattning av Myndigheternas introduktionsutbildningar – en kartläggning och analys

Statskontoret har kartlagt och analyserat de statliga myndigheternas introduktionsutbildningar för Tillitsdelegationens räkning. Vi har kartlagt dessa utbildningar med hjälp av en enkätundersökning som har besvarats av 193 myndigheter.

Av de kartlagda myndigheterna uppger 92 procent att de har en introduktionsutbildning för sina anställda. De myndigheter som saknar en sådan utbildning är oftast små och står tillsammans för en mycket liten andel av de anställda inom statsförvaltningen. Det innebär att nästan alla som påbörjar en anställning på en statlig myndighet erbjuds en introduktionsutbildning.

Vid 80 procent av de myndigheter som har en introduktionsutbildning är utbildningen obligatorisk för både medarbetare och chefer som tillsvidareanställs. Utbildningen är ofta obligatorisk även för de som anställs under begränsad tid, men i mer begränsad utsträckning för praktikanter och konsulter.

De flesta myndigheterna anordnar utbildningen huvudsakligen själva. Vissa myndigheter samverkar om utbildningen inom ramen för olika myndighetsnätverk. Det förekommer även att myndigheter låter andra myndigheter, ofta högskolor och universitet, ordna hela eller delar av utbildningen. På så gott som samtliga myndigheter är utbildningen handledarledd, men i över hälften av fallen finns det även digitala inslag i varierande grad. De digitala lösningarna är särskilt vanliga på stora myndigheter som har verksamhet på flera orter.

De allra flesta introduktionsutbildningarna omfattar moment om myndighetens organisation och verksamhet, regelverk som styr myndighetens verksamhet samt om handlingars offentlighet och sekretess. Särskilt bland stora myndigheter är det även vanligt att utbildningen omfattar myndighetens egen värdegrund.

Statskontorets kartläggning visar att de allra flesta introduktionsutbildningarna i någon mån omfattar de grundläggande rättsprinciper och regelverk som gäller i statsförvaltningen och för rollen som statsanställd. Sju av tio behandlar den statliga värdegrunden i sin helhet. I kartläggningen identifierar vi elva myndigheter med omfattande service till och kontakt med medborgare. Samtliga dessa myndigheter behandlar den statliga värdegrunden i sin helhet. De myndigheter som helt saknar moment om rollen som statsanställd är i de flesta fall små.

En majoritet av myndigheterna anser att den egna introduktionsutbildningen ger de anställda den kunskap om rollen som statsanställd som de behöver, men endast en fjärdedel har undersökt vad de anställda verkligen behöver inom detta ämne. Det är också förhållandevis många introduktionsutbildningar som enligt vår definition inte fullt ut bidrar till att säkerställa regeringens mål om att alla anställda i staten ska ha goda kunskaper om rollen som statsanställd. Vid nästan 40 procent av myndigheterna uppfyller utbildningen inte de två kriterier som vi ställt upp som minimikrav för detta, nämligen att utbildningen ska vara obligatorisk för alla som tillsvidareanställs och att den ska omfatta den statliga värdegrunden i sin helhet.

Samtidigt som myndigheterna i stor uträckning uppger att den egna utbildningen i rollen som statsanställd ger de anställda den kunskap som de behöver anser nästan 80 procent att det finns behov av en gemensam utbildning för hela staten. Många myndigheter beskriver i vår kartläggning att en gemensam utbildning kan skapa bättre förutsättningar för att kvalitetssäkra utbildningens innehåll och även vara effektivare att genomföra än att varje myndighet ska ordna sin egen utbildning

2019:16
Nationalmuseums interna ledning, styrning och uppföljning

Regeringen har gett Statskontoret i uppdrag att analysera ändamålsenligheten i Nationalmuseums ledning, styrning och uppföljning samt de ekonomiska underlag som myndigheten lämnar till regeringen. Nationalmuseum befinner sig i en svår ekonomisk situation med stora underskott och höga fasta kostnader. Statskontorets bedömning är att myndigheten har flera strukturella problem att hantera för att bland annat bättre kunna hantera det ekonomiska läget. Det har däremot inte ingått i Statskontorets uppdrag att utreda vilka konsekvenser det ekonomiska läget fått för verksamheten.

Sammanfattning av Nationalmuseums interna ledning, styrning och uppföljning

Nationalmuseum har befunnit sig i en svår ekonomisk situation under 2019 med stora underskott och höga fasta kostnader. Regeringen har därför föreslagit att myndigheten ska tillföras ytterligare 52 miljoner kronor för 2019. Det finns flera orsaker till den uppkomna situationen. Det handlar bland annat om ökade kostnader till följd av renoveringen av museets huvudbyggnad och ett stort publikintresse i samband med och efter nyöppningen samt att avgiftsintäkterna blivit lägre än beräknat. Nationalmuseum har också pekat på att kompensationen för fri entré-reformen inte täcker myndighetens kostnader.

Det har inte ingått i uppdraget att utreda den ekonomiska situationen, hur den har uppstått eller vilka konsekvenser den har fått för myndigheten. Regeringens styrning har delvis bidragit till problemen och bristerna i ledningen, styrningen och uppföljningen vid Nationalmuseum. Detta eftersom styrningen har varit svag under en period där myndigheten hade behövt en mer aktiv styrning. I stället har regeringens uppdrag till Statskontoret varit avgränsat till att analysera ändamålsenligheten i Nationalmuseums ledning, styrning och uppföljning samt de ekonomiska underlag som myndigheten lämnat till regeringen under senare år.

De ekonomiska underlagen har inte varit ändamålsenliga

Statskontorets analys visar att de ekonomiska underlag som Nationalmuseum har lämnat till regeringen inte har varit ändamålsenliga. Underlagen har inte varit tillräckligt transparenta, tillförlitliga, fullständiga och begripliga. Det handlar bland annat om att det saknas nödvändig information om grundläggande beräkningar, antaganden, osäkerheter och risker samt att det saknas konsekvensbeskrivningar av interna och externa förändringar och möjliga handlingsalternativ. Vi bedömer också att förändringar av behov, antaganden och beräkningar mellan olika år och hur ökade kostnader ska finansieras inte förklaras i underlagen. Flera av underlagen lever inte heller upp till det ekonomiadministrativa regelverkets krav på information. Underlagen har därför inte varit lämpade för regeringens ekonomiska styrning. Inte heller för myndighetens planering på kort och lång sikt eller för uppföljning.

Ledningen, styrningen och uppföljningen har inte varit ändamålsenlig

Vår analys visar också att ledningen, styrningen och uppföljningen vid Nationalmuseum inte har varit ändamålsenlig. Vi bedömer att Nationalmuseum saknar lämpliga strukturer, processer och arbetssätt för att planera, styra och följa upp sin verksamhet. Analysen visar vidare att frågor om ledning, styrning och uppföljning inte har varit tillräckligt prioriterade och att frågor om ekonomi och ekonomistyrning har fått svårt att få genomslag i myndigheten. Därmed lever inte Nationalmuseum upp till kraven i bland annat myndighetsförordningen. I förlängningen innebär detta att myndigheten inte kan använda resurser effektivt eller hushålla väl med statens medel.
Det finns flera orsaker till bristerna i ledningen, styrningen och uppföljningen vid Nationalmuseum. Till exempel har myndigheten under en tid präglats av ett frånvarande ledarskap och otydliga ansvarsförhållanden. Det har också funnits brister i förvaltningskulturen i myndigheten. Det har gjort att ett informellt ledarskap och informella arbetssätt har växt fram i myndigheten. Avdelningarna har i den informella kultur som uppstått löst en del av sina uppgifter på egna sätt. Cheferna i myndigheten har varit starka i förhållande till den högsta ledningen och staben, som i sin tur har haft svårt att staka ut riktningen för verksamheten och att leda myndigheten.

Samtidigt har regeringens styrning av Nationalmuseum varit svag och i delar otydlig. De informella kontakterna mellan myndigheten och Regeringskansliet har varit många, men syftet och verkan av dessa kontakter har varit otydlig och de har också fått konsekvenser för hur pass ändamålsenliga de ekonomiska underlagen har varit. Kontakterna har också fått konsekvenser för ledningen, styrningen och uppföljningen i myndigheten.

Förutsättningarna för att styra verksamheten har förändrats

Samtidigt har Nationalmuseums förutsättningar för att styra och leda verksamheten förändrats under senare år. Till exempel har renoveringen av huvudbyggnaden medfört att verksamheten under flera år bedrivits i tillfälliga lokaler. Myndigheten har också lagt mycket resurser på nyöppningen. Samtidigt har myndighetens uppdrag delvis förändrats med ökat fokus på tillgänglighet, det publika uppdraget och en strävan efter att nå nya och museiovana målgrupper. Verksamheten har också expanderat genom de större utställningsytorna i huvudbyggnaden och att myndigheten öppnat en ny filial i Östersund samt tagit över driften för Gustavsbergs porslinsmuseum. Under tiden som museet var stängt har fri entré-reformen också genomförts vilket har fått konsekvenser för myndighetens möjligheter att finansiera verksamheten med avgiftsintäkter. 

Vi bedömer att samtliga dessa omständigheter i kombination med de brister i ledningen, styrningen och uppföljningen som vi har identifierat i vår analys har samverkat och bidragit till den nuvarande ekonomiska situationen.

Nationalmuseum har inlett ett nödvändigt utvecklingsarbete

Nationalmuseum har under 2018 och 2019 inlett ett arbete för att utveckla sin ledning, styrning och uppföljning. Vi ser positivt på detta arbete och menar att det är nödvändigt för att myndigheten ska kunna hantera nuvarande problem och framtida utmaningar.

Men vi bedömer också att det finns vissa risker med utvecklingsarbetet. Det handlar bland annat om att arbetet hittills inte varit tillräckligt förankrat bland medarbetare och chefer och att det behöver bedrivas med uthållighet för att åstadkomma verklig förändring. Vi bedömer också att frågor om ekonomistyrning har fått en för undanskymd roll i myndighetens utvecklingsarbete.

Statskontorets förslag

Statskontoret anser att såväl Nationalmuseum som regeringen behöver vidta åtgärder för att ledningen, styrningen och uppföljningen vid Nationalmuseum ska bli ändamålsenlig. Det behövs också åtgärder för att komma tillrätta med bristerna i de ekonomiska underlagen.

Vi föreslår att Nationalmuseum:

  • stärker sitt arbete med ledning, styrning och uppföljning bland annat genom att skapa en stab direkt underställd överintendenten men överordnad övriga avdelningar. Staben bör ansvara för att stödja ledningen i strategisk ledning, verksamhetsplanering, budgetering och uppföljning av verksamheten.
  • tolkar och operationaliserar sitt uppdrag och prioriterar tydligare mellan de olika verksamheterna som ingår i myndighetens uppdrag.
  • ser över sin arbets- och delegationsordning och sina interna regelverk i syfte att få till en tydligare och mer ändamålsenlig organisering, ansvarsfördelning och beslutsordning.
  • utvecklar den ekonomiska planeringen och de ekonomiska underlagen samt utbildar samtliga chefer i myndigheten i ekonomistyrning, budgetprocessen och det ekonomiadministrativa regelverket.
  • bygger vidare på det pågående utvecklingsarbetet och tar hand om de möjligheter och risker som följer av arbetet.

Vi föreslår också att regeringen:

  • systematiskt följer upp hur Nationalmuseums arbete med att utveckla ledningen, styrningen och uppföljningen utvecklas.
  • ger Ekonomistyrningsverket i uppdrag att stödja Nationalmuseum i arbetet med att utveckla myndighetens ledning, styrning och uppföljning.
  • leder ett arbete för att utveckla den löpande dialogen mellan regeringen och Nationalmuseum.

 

Om offentlig sektor 37
Offentligt anställdas bisysslor. En studie av hanteringen av bisysslor i myndigheter, kommuner och regioner

Många offentliganställda chefer och medarbetare har bisysslor. Även om det stora flertalet bisysslor är oproblematiska och också kan vara berikande för det ordinarie arbetet finns det bisysslor som kan skada förtroendet för den enskilda myndigheten, kommunen eller regionen och ytterst för den offentliga verksamheten i stort. Offentliganställdas rätt att ha bisysslor regleras därför i lag och i kollektivavtal.

Sammanfattning av Offentligt anställdas bisysslor. En studie av hanteringen av bisysslor i myndigheter, kommuner och regioner

I den här studien beskriver vi hur myndigheter, kommuner och regioner hanterar sina anställdas bisysslor. Vi beskriver också regleringen av bisysslorna. Vidare lämnar vi vissa förslag på hur arbetet med de offentliganställdas bisysslor kan stärkas.

En svårtillämpad reglering

Vår studie visar att regleringen av offentliganställdas bisysslor är komplex och kan vara svår att tolka. Det beror bland annat på att den är uppdelad mellan lag och kollektivavtal. Genom en förändring av kollektivavtalet för kommuner och regioner har regleringen blivit mer svårtillämpad. Det kan också vara svårt att avgöra om en bisyssla ska vara tillåten eller inte. Här ger förarbeten och praxis endast begränsad vägledning.

I studien pekar vi på vissa oklarheter när det gäller högskolelärarnas vidgade rätt att bedriva bisysslor, så kallade FoU-bisysslor. Det handlar bland annat om otydligheter när det gäller nyttjandegörandet av forskningsresultaten.

Ett förhållande som vi lyfter fram i studien är att bisysslorna inte är reglerade för alla anställda inom offentlig verksamhet. Vi berör de oklarheter som gäller regleringen av bisysslor för anställda i statliga och kommunala bolag, för privat anställda konsulter verksamma i myndigheter, kommuner och regioner samt anställda hos privata utförare av offentlig verksamhet, huvudsakligen inom skolan, vården och omsorgen.

Statskontoret bedömer att när det gäller anställda i bolag och konsulter verksamma i den egna organisationen bör den offentliga arbetsgivaren ställa samma krav som på sin egen personal.

Flertalet har rutiner för att hantera bisysslor men få granskar sina anställdas bisysslor

Vår studie visar att de flesta kommuner, regioner och myndigheter har rutiner för att hantera bisysslor. Arbetsgivarna har riktlinjer, informerar om vilka regler som gäller och dokumenterar sina anställdas bisysslor.

Studien visar samtidigt att kommuner och regioner sällan granskar anställdas bisysslor, och myndigheter gör det än mer sällan. Offentliga arbetsgivare tycks inte anse att fördelarna med att kontrollera de anställdas bisysslor uppväger den tid och resurser som skulle krävas.

Hanteringen av bisysslor måste bygga på en balans mellan tillit och kontroll

Statskontoret anser att en fungerande hantering av anställdas bisysslor måste bygga på en balans mellan arbetsgivarens tillit till att den anställde korrekt informerar om sina bisysslor och en kontroll som är effektiv, men som inte kränker den anställdes integritet eller är administrativt betungande. Det bästa sättet att förebygga förekomsten av otillåtna bisysslor är att hålla frågan levande inom organisationen. Det görs bland annat genom kontinuerlig information och genom att bisysslorna tas upp vid introduktionsutbildningar, anställningsintervjuer och medarbetarsamtal. Viktigast av allt är att första linjens chefer får det stöd de behöver för att i sin tur informera och göra rätt bedömningar.

I studien pekar vi på ett antal faktorer som de offentliga arbetsgivarna bör tänka på i arbetet med de anställdas bisysslor. Det handlar bland annat om att säkerställa att chefer och medarbetare känner till regleringen och att riskbasera kontrollen genom att fokusera på "riskgrupper" och områden som kräver särskild uppmärksamhet, bland annat bisysslor i samband med upphandling.

Behov av tydligare vägledning och stöd

Vår studie visar även att myndigheter, kommuner och regioner efterfrågar en tydligare vägledning och stöd i bedömningen av om en bisyssla ska anses vara tillåten eller inte. Statskontoret föreslår att Arbetsgivarverket, SKL och Universitetskanslersämbetet (UKÄ) bistår med fördjupad information och eventuellt stödmaterial.