Myndigheten för en effektiv statsförvaltning
Meny

Publikationer

Välkommen att ta del av Statskontorets publikationer från de senaste tio åren.

Använd gärna sökfunktionen för att hitta rätt publikation. Det går också att söka på förvaltningspolitiska ämnesord. Ett urval av våra tidigare publikationer finns från 2000-2005

Våra publikationer är gratis. Har du någon fråga kontakta oss via e-post.

Våra senaste publikationer

2018:12
Projekt som bidrar till utvecklingen av en tillitsbaserad styrning i staten

Statskontoret har genomfört en kartläggning av projekt som främjar idé- och verksamhetsutveckling vid statliga myndigheter och som kan bidra till att utveckla en tillitsbaserad styrning. I uppdraget har det också ingått att lyfta fram goda exempel.

Sammanfattning av Projekt som bidrar till utvecklingen av en tillitsbaserad styrning i staten

Statskontoret har på uppdrag av regeringen kartlagt projekt som främjar idé- och verksamhetsutveckling vid statliga myndigheter och som kan bidra till att utveckla en tillitsbaserad styrning. I uppdraget har det också ingått att lyfta fram goda exempel som bidrar till en rättssäker och effektiv förvalt­ning och som kan stärka kunskapsbyggandet i staten.

Vi har utgått från en enkätundersökning riktad till statliga myndigheter och från fallstudier av idé- och verksamhetsutvecklingsprojekt i sex myndig­he­ter. 

Myndigheterna bedriver många projekt

Över hälften av myndigheterna driver särskilda idé- och utvecklingsprojekt som kan bidra till att utveckla en mer tillitsbaserad styrning. De myndig­heter som driver projekten finns i alla delar av förvaltningen, men framför allt inom förvaltningsmyndigheterna och på universitet och högskolor. Det är något mindre vanligt med idé- och verksamhetsutvecklingsprojekt inom dom­stolsväsendet.

Stora myndigheter driver projekt i högre grad än små myndigheter. Det är också en större andel myndigheter inom områdena hälso- och sjukvård, mil­jö­­vård och näringslivstjänster som driver projekt jämfört med myndigheter inom andra verksamhetsområden. Det är minst vanligt med idé- och ut­veck­lings­projekt inom försvarsområdet.

Projekten syftar ofta till att effektivisera verksamheten och att ta tillvara medarbetarnas kompetens 

En stor andel av idé- och verksamhetsutvecklingsprojekten har initierats med flera olika syften. Det vanligaste syftet är att projekten ska effektivisera myndigheternas verksamhet. Andra vanliga syften är att myndigheterna ska tillvarata medarbetarnas kompetens och erfarenheter i större utsträckning och att minska onödig administration.

Myndigheter som känner till tillitsreformen driver fler idé- och utvecklingsprojekt

En stor andel av myndigheterna känner till regeringens tillitsreform. Vissa myndigheter driver i större utsträckning särskilda idé- och utvecklings­pro­jekt för att utveckla en tillitsbaserad styrning, jämfört med övriga myn­dig­heter. Det gäller de myndigheter som anger att de har en god känne­dom om reformen, eller redovisar ett löpande verksamhets­utvecklings­ar­bete som präg­las av tillit.

Goda exempel på idé- och utvecklingsprojekt

Utifrån vår kartläggning har vi valt ut och analyserat sex goda exempel på hur myndigheter kan arbeta för att bidra till att utveckla mer av en tillits­ba­serad styrning. Dessa projekt har främst syftat till att effektivisera re­spek­tive myndighets verksamhet. Projekten har bedrivits i liten skala på myn­dig­heterna och varje projekt har involverat ett begränsat antal personer.

Olika metoder för att bidra till en tillitsbaserad styrning

Projekten har på olika sätt arbetat för att bidra till utvecklingen av en mer til­litsbaserad styrning. Det har främst handlat om att

  • renodla styrningen för att öka medarbetarnas handlingsutrymme
  • utveckla teambaserade arbetssätt för att ta tillvara medarbetarnas kom­pe­tens
  • minska onödig administration för att frigöra mer tid till kärn­verk­sam­het och närvarande ledarskap
  • utveckla en helhetssyn på processer för att minska ”pinnjakt”
  • låta ledningen ge stöd men inte detaljstyra arbetet
  • involvera medarbetarna i att genomföra projekten.

Viktiga förutsättningar

Fallstudierna visar att det finns viktiga förutsättningar gör det möjligt för pro­­jekten att bli framgångsrika. För att driva ett framgångsrikt idé- och verk­samhetsutvecklingsprojekt krävs det att

  • projekten har initierats utifrån tydliga behov
  • det finns tydliga mål för projektet
  • en extern part bidrar med ett utifrånperspektiv
  • det finns möjlighet att avsätta tid för att arbeta med projektet
  • myndighetsledningen visar att de förstår att resultaten kan dröja
  • projektgruppen har ett starkt mandat och förtroende från myndighetsledningen.

För att driva ett projekt som ska bidra till att utveckla mer av en tillits­ba­se­rad styrning behöver myndigheterna

  • betrakta tillit som ett medel snarare än som ett mål i sig
  • säkerställa att det finns en tillit mellan medarbetare och chefer redan innan projektet startar.

Möjliga risker

Våra fallstudier visar också att det finns risker i projektens arbete med att bidra till att utveckla en mer tillitsbaserad styrning.

Cheferna får inte backa från ledarskapet

Ett mindre detaljerat regelverk och ett ökat handlingsutrymme kräver att cheferna blir mer närvarande. Då kan de vara ett kompletterande stöd för med­arbetarna när medarbetarna behöver det.

Medarbetare kan sakna detaljerade riktlinjer att luta sig mot

Medarbetarna behöver känna att de har tillräcklig kompetens för att hantera det nya ansvaret. Då kan de också känna sig trygga med det ökade hand­lings­utrymmet.

Glöm inte medarbetarna i uppföljningen

Fallstudierna visar att projekten ofta involverar medarbetarna i att utforma nya arbetssätt, men att de sällan får vara delaktiga i att utforma resultat­upp­följ­ningen.

2018:10
En folkbildning i tiden – en utvärdering utifrån syftena med statsbidraget. Slutrapport

Statskontoret har haft ett uppdrag att utvärdera folkbildningen utifrån de fyra syftena med statsbidraget. Vi har tidigare lämnat en delrapport (2016) och en lägesbeskrivning (2017). I denna slutrapport sammanfattar vi iakttagelser och slutsatser och redovisar därutöver resultaten av tre nya studier.

Sammanfattning av En folkbildning i tiden – en utvärdering utifrån syftena med statsbidraget. Slutrapport

Statskontoret har haft regeringens uppdrag att göra en samlad utvärdering av folkbildningen. Vi har genomfört utvärderingen utifrån de fyra syftena för statsbidraget till folkbildningen. Statsbidraget ska bidra till att

  • stärka och utveckla demokratin
  • göra det möjligt för en ökad mångfald människor att påverka sin livs­situation och skapa engagemang att delta i samhällsutvecklingen
  • utjämna utbildningsklyftor och höja bildnings- och utbildningsnivån i samhället
  • bredda intresset för och öka delaktigheten i kulturlivet.

Detta är en slutrapport för utvärderingen. Statskontoret kommer också att re­dovisa en långsiktig modell att utvärdera folkbildningen i en promemoria senast den 1 juni 2018.

Folkbildningens verksamheter är mångfacetterade

Folkbildningen består av verksamhet i studieförbund och folkhögskolor. Un­der 2017 fördelade Folkbildningsrådet 3,9 miljarder kronor i statsbidrag till 10 studieförbund och 154 folkhögskolor. Folkbildningsrådet är en ideell or­ganisation som representerar studieförbunden och folkhögskolorna. SISU Id­rottsutbildarna fördelade också 170 miljoner kronor av statsbidraget till folk­bildning inom idrotten.

Folkbildningen är mycket omfattande och innehållsrik. Den är också svår att avgränsa framför allt när det gäller studieförbunden. I vårt arbete har vi därför fokuserat på de resursmässigt stora delarna av folkbildningens verksamhet: studieförbundens studie- och lärcirklar och folkhögskolornas långa kurser. Det är också de delar som vi bedömer är viktigast för både deltagare och sam­häl­let som helhet, även om andra delar av folkbildningen också kan ha ett myc­ket stort antal deltagare.

Folkbildningen kan ha stor betydelse för dem som deltar

Folkhögskolorna och studieförbunden bedriver olika verksamheter men på sam­ma värderingsmässiga grund. Folkbildningen tillämpar en pedagogik som stärker självförtroendet för att därmed även stärka förmågan att prestera och förstå vilken plats man kan ta i samhället. Statskontorets huvudsakliga intryck av de verksamheter vi har studerat är mycket positivt. På folkhögskolorna le­der den speciella pedagogiken till att deltagarna får stärkt självförtroende, nya perspektiv och bättre studieresultat än de har uppnått tidigare. Studie­för­bun­den når ett stort antal deltagare som får möjlighet att fördjupa sig i olika om­råden tillsammans med andra.

Allmän kurs minskar utbildningsklyftor

Statskontoret har gett en forskare i uppdrag att studera vad som händer del­ta­gare på allmän kurs, som ger utbildning till vuxna på grundskole- och gym­na­sienivå. Studien handlar om deltagare på den allmänna kursens gym­na­sie­nivå. Det visade sig att en lika stor andel deltagare på allmän kurs tar en efter­gymnasial examen som bland de studerande på Komvux, med hänsyn taget till olika bakgrundsvariabler. Tio år efter det att de matchade grupperna hade påbörjat studier på gymnasial nivå på folkhögskolornas allmänna kurs res­pek­tive på Komvux hade nästan hälften tagit en eftergymnasial examen. Detta är en viktig del av utbildnings- och bildningssyftet, att utjämna utbildnings­klyf­tor.

Folkbildningen har inte något direkt uppdrag att öka antalet personer som deltar i arbetskraften eller att öka inkomstnivåerna i samhället. Men både arbetsinkomster och sysselsättning kan ändå vara medel för att uppnå andra mål, till exempel att påverka sin livssituation. Deltagarna på allmän kurs hade under tioårsperioden efter kursen något lägre sysselsättningsgrad och lägre arbets­inkomster än de som hade studerat på Komvux. Men skillnaderna var inte stora. När det gäller arbetsinkomster så verkar inkomstutvecklingen för­drö­jas ett år av att studera på folkhögskola jämfört med att studera på Kom­vux.

Folkbildningen kan förbättra flera områden

Statskontoret bedömer att folkhögskolor och studieförbund behöver utveckla flera områden för att verkligen bli en folkbildning i tiden. Folkbildningens ge­mensamma styrka är bland annat den speciella pedagogiken som låter män­niskor ta del av kunskap på sina egna villkor och i en inkluderande gemen­skap. En gemensam utmaning är hur folkbildningen ska nå utanför sina tra­di­tio­nella målgrupper.

Folkhögskolornas förbättringsområden

Motverka trenden mot allt fler homogena grupper

Homogena miljöer uppstår allt mer på folkhögskolorna. Sådana miljöer min­skar möjligheterna att skapa de viktiga mötesplatserna för individer med olika bakgrund och erfarenheter. Det är bland annat dessa mötesplatser som bidrar till att demokratisyftet uppfylls. Utrikesfödda är underrepresenterade på folk­hög­skolornas särskilda kurser som är inriktade på en mängd olika special­områden, varav de estetiska är en viktig del. Ofta saknas utrikesfödda sökande till de estetiska kurserna. Homogena miljöer uppstår även på filialer och i sär­s­kilda undervisningsgrupper.

Kulturen bör vara för alla – inte bara för vissa

De särskilda kurserna med estetisk inriktning är en viktig del av hur folk­hög­sko­lorna uppfyller folkbildningens kultursyfte. Folkhögskolorna behöver därför sträva efter att nå alla grupper. Det kan finnas många möjliga för­kla­ringar till att personer som är födda utanför Sverige inte lockas till de estetiska kurserna i samma utsträckning som svenskfödda. En del av dem handlar di­rekt om folkhögskolornas verksamhet. Informationen om kurserna kanske inte når fram till utrikesfödda. De estetiska kurserna är kanske riktade mot en allt­för snäv målgrupp. Under våra besök på folkhögskolor har vi inte funnit att folkhögskolorna tänker strategiskt kring detta.

Ekonomin är en riskfaktor

Ett antal folkhögskolor har ekonomiska bekymmer. Skolorna hanterar ekono­miska underskott i folkbildningsverksamheten genom att bedriva annan verk­samhet som genererar inkomster. Uppdrag genomförs huvudsakligen i sam­arbete med Arbetsförmedlingen, men samarbetet är personberoende och fun­ge­rar på olika sätt på olika skolor. Skolorna har också svårt att förhålla sig till villkor som kräver snabbhet och som inte alltid är förutsägbara.

Numera behöver skolorna bredare kompetens

Deltagare med neuropsykiatriska diagnoser och deltagare som är födda utanför Sverige ökar ständigt i antal. Rektorerna på vissa skolor bedömer att det finns en brist på kompetens bland lärarna i att undervisa dessa båda grup­per. Det leder bland annat till att särskilda undervisningsgrupper behöver bildas för personer med särskilda behov.

De långa kurserna kan följas upp bättre

Skolorna är bra på att utvärdera sina kurser under tiden de pågår. Men det finns en brist på kunskaper om vad som händer deltagarna efter att de har läm­­nat folkhögskolan.

Slå vakt om traditionerna men utveckla samtidigt

Det är en känslig balansakt att bevara goda traditioner och samtidigt utveck­las. Folkhögskolorna behöver utveckla verksamheten genom att exempelvis anpassa de särskilda kurserna mer mot att attrahera personer som är födda utanför Sverige. Men utvecklingen måste kombineras med att bevara sina tra­di­tioner. Mycket fungerar väl på folkhögskolorna. De särskilda kurserna är uppskattade av deltagarna. Men fler behöver bjudas in och känna sig väl­kom­na till dessa utbildningar.

Begränsade incitament för ökad mångfald

Studieförbunden når många olika grupper i samhället, men det handlar ofta om grupper som redan är organiserade i föreningar av olika slag. Det är en ut­maning att nå de människor som inte är organiserade. Det kräver att för­bun­den utvecklar delvis nya sätt att arbeta.

Samtidigt ser vi studieförbunden har begränsade incitament för att lägga resurser på att bredda rekryteringen till verksamheten.

Relationer och utbildning viktig del av kvalitetssäkringen

Studieförbunden styr inte arbetet i enskilda studiecirklar. Verksamheterna ut­går i stället från deltagarnas behov och önskemål. Det finns ett stort mått av til­lit. Samtidigt ska studieförbunden kunna säkerställa att verksamheten håller en god folkbildningskvalitet och att resurserna används till verksamhet som bi­drar till statsbidragets fyra syften.

Statskontoret anser att studieförbunden behöver arbeta strategiskt med de verk­tyg som de har för att säkra kvaliteten i verksamheten. Det handlar i första hand om mjuka verktyg, i form av information, dialog och utbildning.

Kontakten med cirkelledarna varierar. Cirkelledarutbildningen brottas med prob­lem att rekrytera. Statskontoret bedömer att förbunden behöver hitta sätt att ge cirkelledare den kunskap de behöver.

Förnya och bevara för fortsatt relevans

Folkbildningen behöver matcha sin verksamhet med utvecklingen i sam­häl­let. Förbunden själva lyfter fram att digitaliseringen erbjuder möjlig­heter till utveckling. Även verksamhetsformerna kan utvecklas för att bättre kan mot­svara dagens behov. Ett tredje område är att utveckla den verksamhet som är relevant för unga och för alla de nya människor som har kommit till Sverige.

Det finns en spänning mellan att förnya och bevara. Hur mycket ska man an­passa sig efter tidsandan? Snabba förändringar motverkas av att det finns en tröghet i systemen.

Ökad transparens för ökad legitimitet

Det finns sannolikt gränser för hur mycket kontroll som kan byggas in i ett sys­tem som bygger på ideella krafter, utan att nagga tillit och engagemang i kanten. Samtidigt kan studieförbunden bevara sin legitimitet genom att visa att resurserna används i linje med statens fyra syften.

Ett sätt att öka transparensen i verksamheten och bidragshanteringen skulle kun­na vara att göra granskning och rapportering tillgänglig för både finan­siärer och allmänheten. Om förbundens rapportering kan analyseras samlat blir det också möjligt att upptäcka eventuella brister i hela systemet och inte bara för ett enskilt förbund.

2018:100
Modeller för fördelning av nyttor och kostnader för digital infrastruktur. Delrapport

Statskontoret har haft i uppdrag att föreslå alternativa modeller för fördelning av nyttor och kostnader för digital infrastruktur i den offentliga sektorn. I denna delrapport lämnar vi förslag på två modeller. Utgångspunkterna för dem syftar till att skapa en gemensam förståelse för hur man kan fördela nyttor och förvaltningskostnader för förvaltningsgemensamma digitala funktioner. Båda modeller baseras på en initial nytto- och kostnadsanalys. Kostnaderna fördelas utifrån om den digitala funktionen ska finansieras med avgift eller med anslag.

Sammanfattning av Modeller för fördelning av nyttor och kostnader för digital infrastruktur. Delrapport

Statskontoret fick den 8 februari 2018 i uppdrag av regeringen att föreslå alternativa modeller för fördelning av nyttor och kostnader för digital infrastruktur i den offentliga sektorn. Utgångspunkten bör enligt uppdraget bl.a. vara Ekonomistyrningsverkets vägledning Nyttorealisering 2.0. Modellerna ska redovisas i en delrapport till regeringen senast den 31 mars 2018. Denna promemoria utgör delrapporten. Därefter ska modellerna appliceras på verksamt.se, och redovisas i en slutrapport till regeringen senast den 15 maj 2018. 

För att genomföra uppdraget har Statskontoret upphandlat en konsult, Ramböll Management Consulting. Som underlag för rapporten har Ramböll tagit del av rapporter om digital samverkan och finansiering, samt genomfört intervjuer i Sverige, Danmark och Finland. 

Tidigare utredningar förespråkar långsiktiga finansieringslösningar och ett förvaltningsövergripande perspektiv

Tidigare utredningar och rapporter om finansiering av gemensamma digitaliseringsprojekt pekar på att det behövs långsiktiga finansieringslösningar. Utredningen om effektiv styrning av nationella digitala tjänster föreslår också i sitt slutbetänkande att finansieringen av förvaltningsgemensamma digitala funktioner ska utformas utifrån ett förvaltningsövergripande perspektiv.*

Andra länder finansierar sin digitala infrastruktur på olika sätt

Danmark använder en nytto- och kostnadsmodell som underlag för budgetprocessen, men saknar principer för valet av finansieringslösning. Norge har som en del av sin digitaliseringsstrategi för offentlig sektor etablerat principer för finansiering av den digitala infrastrukturen. I Finland finansieras den digitala infrastrukturen genom anslag till en myndighet. Nederländerna har under det senaste året gått från anslagsfinansiering till avgiftsfinansiering. 

Det saknas ett urval av modeller för fördelning av nyttor och kostnader för förvaltningsstadiet

De tidigare studierna samt intervjuerna och dokumentstudierna i granskningen visar att det saknas ett urval av formaliserade modeller för att fördela nyttor och förvaltningskostnader för förvaltningsgemensamma digitala funktioner. De verktyg som finns för att fördela nyttor och kostnader – ESV:s Nyttorealisering 2.0 och Statens Business Case i Danmark – är huvudsakligen utformade som underlag för investeringsbeslut och som lednings- och styrningsverktyg för att realisera nyttorna av utvecklingsprojekt. Men verktygen erbjuder också lärdomar, metoder och principer. Andra länder har också erfarenheter från fördelning av kostnader och utformning av finansieringslösningar som Sverige kan bygga vidare på och som kan fungerar som utgångspunkt för att organisera den digitala infrastrukturen för offentlig sektor i Sverige. 

Modeller för att fördela nyttor och kostnader

Uppdragsbeskrivningen, lärdomar från andra länder, samt tidigare utredningar om den digitala infrastrukturen för offentlig sektor ligger till grund för de utgångspunkter för fördelningen av nyttor och kostnader som denna rapport presenterar. Utgångspunkterna syftar till att skapa en gemensam förståelse för fördelningen av nyttor och förvaltningskostnader för förvaltningsgemensamma digitala funktioner. 

Utifrån dessa utgångspunkter lämnas förslag på två modeller för hur nyttor och kostnader kan fördelas. Båda modeller baseras på en initial nytto- och kostnadsanalys. Därefter fördelas kostnaderna med utgångspunkt i att den digitala funktionen ska finansieras med avgift eller att den ska finansieras med anslag. 

*SOU 2017:117, s. 7.

2018:9
Analys av Medierådets verksamhet

Statskontoret har analyserat verksamheten vid Statens medieråd (Medierådet). Medierådets huvudsakliga uppgifter är att följa medieutvecklingen för barn och unga, sprida information och ge vägledning om ungas medieanvändning samt fastställa åldersgränser för film.

Sammanfattning av Analys av Medierådets verksamhet

Regeringen har gett Statskontoret i uppdrag att analysera Statens medieråds verksamhet (Medierådet). Statskontoret har analyserat hur Medierådets verk­samhet förhåller sig till andra aktörer med när­liggande verksamheter och hur myndigheten har utfört sina instruktionsenliga uppgifter. Statskontoret har även undersökt efterfrågan på Medierådets insatser och hur regeringens styr­ning av myndigheten har fungerat.

Medierådets huvudsakliga uppgifter är att följa medie­utvecklingen för barn och unga, sprida information och ge vägledning om barns och ungas mediean­vändning samt fastställa åldersgränser för film. Detta gör myndigheten bland annat genom att producera rapporter och analyser och genom att ut­veckla utbildnings- och vägledningsmaterial.

Medierådets insatser överlappar andra aktörers verksamhet

Statskontorets analys visar att både statliga och privata aktörer producerar utbildnings- och vägledningsmaterial som liknar Medierådets insatser. Skolverket, Utbildningsradion och Internetstiftelsen utvecklar också material om till exempel medie- och informationskunnighet (MIK).

Medierådet är inte heller ensamma om att analysera barns och ungas mediean­vändning. Även Nordicom och Internetstiftelsen samlar in statistik om barn, unga och medier.

Statskontoret bedömer att de överlappande insatserna innebär att statens resurser inte används effektivt. Det är särskilt problematiskt att de statliga aktörernas insatser överlappar varandra och att myndigheterna riktar sig till samma målgrupper.

Medierådet har svårt att nå ut

Statskontorets analys visar att Medierådet har svårt att få genomslag för sina insatser. Medierådets huvudsakliga målgrupp är lärare och merparten av dem känner varken till myndigheten eller myndighetens utbildnings­verktyg. Men känne­domen om myndigheten och deras insatser har ökat mellan 2016 och 2017. Vår jämförelse med andra aktörers utbildnings- och vägledningsma­te­rial och statistikrapporter visar ändå att efterfrågan på Medierådets material är låg.

Regeringens uppdrag har förtydligat instruktionen...

Statskontoret bedömer att regeringen har gett Medierådet förutsättningar att full­göra sitt uppdrag via instruktionen och finansieringen. Men vi bedömer ändå att regeringen kan förbättra styrningen på några sätt.

…men har samtidigt minskat Medierådets egna handlingsutrymme

Uppgifterna i Medierådets instruktion är brett formulerade och har krävt att myn­digheten ytterligare tolkar innehållet i instruktionen.

Vi bedömer att regeringen genom uppdragen till Medierådet har hjälpt myndig­heten att fylla instruktionen med innehåll, men att uppdragen samtidigt har varit resurskrävande för en så liten myndighet. Det handlar framför allt om upp­dragen som resulterat i utbildningsmaterialet MIK för mig och kampanjen No Hate Speech Movement. Uppdragens omfattning innebär att myndigheten har fått mindre utrymme att själva tolka instruktionen och utforma verk­sam­heten efter omvärldens behov.

Regeringen har inte efterfrågat redovisning av myndighetens resultat

Statskontoret bedömer att regeringen i för liten utsträckning har begärt att Medie­rådet redovisar resultat som visar nyttan av myndighetens aktiviteter.

I sin resultatredovisning till regeringen utgår Medierådet från verksamhetsmål som gäller i vilken utsträckning barn och unga blivit bättre på att hantera information till följd av Medie­rådets insatser. Vi bedömer att dessa verksam­hets­mål ligger alltför långt ifrån det som myndigheten kan påverka. Upp­följ­ningen och resultatredovisningen saknar mål som visar hur Medie­rådets på­verkar de målgrupper som de primärt vänder sig till, det vill säga lärare och för­äldrar. Det gör att regeringen saknar underlag och därmed verktyg för att kunna bedöma om myndighetens insatser bidrar till att uppfylla de över­gri­pande målen i instruktionen – att barn och unga ska bli medvetna medie­an­vän­dare och skyddas från skadlig mediepåverkan. 

Regeringens initiativ för ökad digital kompetens kan försvåra Medierådets genomslag

Under 2017 har regeringen tagit flera initiativ som Statskontoret bedömer kan göra det svårare för Medierådet att få genomslag för sina insatser. Initiativen handlar bland annat om en digi­taliseringsstrategi för Sverige, en särskild digi­ta­liserings­strategi för skolan och en riktad satsning för att förstärka biblio­te­kens MIK-kompetens. Initiativen ligger nära Medierådets kärnkompetens och kan göra det svårare för Medierådet att nå ut till skolor med sitt väg­led­nings­ma­terial.

Vissa brister i myndighetens interna styrning

Statskontoret konstaterar att Medierådet i allt väsentligt fullgör sina instruktions­enliga uppgifter. Myndigheten har sedan starten 2011 producerat en stor mängd rapporter och vägledningsmaterial, framför allt för att stärka barns och ungas medie- och informationskunnighet.

Men Statskontoret anser också att det finns vissa brister i Medierådets interna styrning. Dessa brister kan ha försämrat myndighetens möjligheter att posi­tio­nera sig gentemot omvärlden och därmed få tillräckligt genomslag för sina insatser.

Svag uppföljning av verksamheten

Vi bedömer att Medierådet behöver utveckla sin egen uppföljning. Myndigheten mäter i dag resultatet av sina insatser utifrån två verksamhetsmål: att unga ska bli bättre på att kritiskt värdera och skapa information i olika medier samt att unga ska bli bättre på att hantera information som kan vara skadlig för deras välbefinnande. Statskontoret bedömer att dessa mål ligger alltför långt från det som myndigheten har möjlighet att påverka. Medie­rådet har inte ut­vecklat några indikatorer som mäter om och på vilket sätt myndighetens insatser får genomslag eller skapar nytta för lärare och föräldrar. Lärare och föräldrar är de huvudsakliga mottagarna av insatserna.

Samarbetet inom myndigheten kan utvecklas

Tanken med Medierådets organisering är att analysverksamheten och vägled­ningsverksamheten ska ha nytta av varandra. Det är meningen att analyser av medie­utvecklingen ska fånga upp utvecklingstendenser som myndigheten kan omsätta i vägledningsmaterial.

Statskontoret bedömer att myndighetens nuvarande arbetsprocesser inte opti­merar samarbetet mellan enheterna. Planerade insatser och projekt genom­förs oftast på de respektive enheterna. Bristen på samarbete mellan de olika verk­samheterna medför att insatserna inte genomförs så effektivt som möjligt.

Myndigheten har inte klivit in i sin expertroll

Medierådet ska enligt sin instruktion beakta och utveckla sin expertroll. Vi bedömer att den roll som Medierådet iklätt sig hittills är mer av kunskapsför­medlare och mindre av vägledare. Myndigheten tar i liten grad ställning eller ger riktlinjer i frågor om barns medieanvändning.

Statskontorets förslag

Förslag till regeringen

För att förbättra Medierådets möjligheter att fullfölja sitt uppdrag och bli en rele­vant och efterfrågad aktör bland sina målgrupper föreslår Statskontoret att:

  • regeringen bör överväga och prioritera bland nya särskilda uppdrag till Medierådet
  • regeringen bör i Medierådets regleringsbrev ge ett uppdrag att föreslå hur myn­­dighetens prestationer kan mätas och hur dessa knyter an till Medie­rå­dets övergripande mål
  • regeringen bör inom ramen för den interna samordningen i Regeringskan­sliet tydliggöra hur initiativ inom området medier och digitalisering för­håller sig till Medierådets verksamhet.

Förslag till Medierådet

För att stärka den interna styrningen på Medierådet föreslår Statskontoret att:

  • Medierådet bör vidareutveckla myndighetens interna resultatkedja för att tyd­lig­göra hur myndighetens insatser knyter an till uppgifterna i instruk­tio­nen
  • Medierådet bör utveckla ett arbetssätt som skapar bättre förutsättningar för samarbete mellan verksamhetsområdena
  • Medierådet bör i högre grad synliggöra sin expertroll.

För att Medierådet ska stärka sin position gentemot omvärlden samt för att und­vika att liknande insatser görs av flera aktörer föreslår Statskontoret bland annat att:

  • Medierådet bör analysera vilka områden och frågor som inte täcks av andra myndigheter och organisationer
  • Medierådet bör föra en dialog om att samordna och effektivisera statistiska undersökningar om ungas medievanor och medieanvändning till­sam­mans med Myndigheten för press, radio och tv, Nordicom och Internet­stif­telsen
  • Medierådet bör förstärka samarbetet med andra aktörer, särskilt de som har utvecklade kommunikationskanaler till målgrupperna. Det skulle till exempel kunna vara Skolverket eller Internetstiftelsen.
2018:8
FN:s vägledande principer för företag och mänskliga rättigheter – utmaningar i statens arbete

Statskontoret har analyserat hur Sverige efterlever FN:s vägledande principer för företag och mänskliga rättigheter.

Sammanfattning av FN:s vägledande principer för företag och mänskliga rättigheter – utmaningar i statens arbete

Statskontoret har på regeringens uppdrag gjort en övergripande analys av luckor och brister i Sveriges efterlevnad av FN:s vägledande principer för före­tag och mänskliga rättigheter. I uppdraget har också ingått att lämna för­slag på eventuella åtgärder för en förbättrad efterlevnad.

FN:s principer baseras på statens skyldighet att skydda de mänskliga rät­tig­heterna, företagens ansvar att respektera de mänskliga rättigheterna och möj­­­ligheter för individer att få sin sak prövad vid kränkningar.

Principerna skapar inte nya rättsliga skyldigheter. I stället klargör de be­tydelsen av relevanta bestämmelser i befintliga internationella konventioner för mänskliga rättigheter, av vilka vissa är juridiskt bindande för staterna. De pekar ut vilka åtgärder ett land är folkrättsligt skyldigt att genomföra när det gäller företag och mänskliga rättigheter för att förverkliga det som följer av olika konventioner.

Fokus på regeringens och statliga aktörers arbete

Statskontorets analys fokuserar på luckor, brister och åtgärder vad gäller regeringens och statliga aktörers efterlevnad av de vägledande principerna. Vi har bland annat undersökt hur svensk lagstiftning står sig mot de väg­le­dande principerna och vilka åtgärder som regeringen och andra statliga ak­tö­rer har vidtagit för att främja företagens respekt för de mänskliga rättig­heterna. Det handlar inte minst om hur staten lever upp till principerna i sin egen verksamhet som på olika sätt berör företag. Men också hur regeringen och myndigheter vägleder och ställer krav på svensk företagsverksamhet, fram­förallt på den som sker utanför Sveriges gränser.

Aktörerna kan vidta fler åtgärder

Statskontorets sammantagna bedömning är att regeringen och statliga ak­törer hittills har vidtagit relevanta åtgärder för att efterleva principerna. Vår analys visar också att det finns anledning att överväga ytterligare åtgär­der i syfte att förbättra efterlevnaden. Eftersom vi inte kunnat analysera konse­­kven­­serna av alla möjliga åtgärder, behöver de utredas eller utvecklas vidare innan de går att genomföra. I det följande redovisar vi några av de för­slag till åtgärder som vi lämnar i rapporten.  

Möjligheten att ställa krav på human rights due diligence bör utredas

Human rights due diligence är ett verktyg som företag kan använda för att förhindra att deras verksamhet har en negativ påverkan på de mänskliga rättigheterna. Statskontoret föreslår att regeringen utreder vilka möjligheter det finns att ställa lagkrav på att svenska företag ska genomföra human rights due diligence, åtminstone vid högrisksituationer. Vi anser också att rege­ringen bör utveckla tydliga kriterier för när statliga bolag ska göra human rights due diligence.

Se över hur möjligheterna till gottgörelse kan bli bättre

Det finns flera hinder för att på ett effektivt sätt gottgöra företagsrelaterade övergrepp mot de mänskliga rättigheterna. Statskontoret rekommenderar där­för att regeringen ser över vilka möjligheter det finns att undanröja prak­tiska hinder för upprättelse i domstol, särskilt de som kan kopplas till höga kostnader för domstolsprocesser. När det gäller gottgörelse utanför domstol rekom­menderar Statskontoret regeringen att överväga om den så kallade natio­nella kontaktpunktens mandat och resurser behöver stärkas.

Statskontoret rekommenderar också att regeringen utreder om en lag kan etableras som ger möjlighet att pröva och lagföra företagsrelaterade män­ni­sko­rättskränkningar som sker av svenska företag i andra länder. Vi an­ser även att en höjning av maxtaket på företagsboten skulle kunna främja efter­levnaden av FN:s vägledande principer för företag och mänskliga rät­tig­heter. Statskontoret föreslår därför att regeringen överväger att höja max­taket i enlighet med vad som tidigare föreslagits i en statlig utredning.

Högre krav kan ställas vid statliga investeringar och upphandlingar

I rapporten konstaterar Statskontoret att de kriterier som används för ut­värdering och uppföljning av stöd och investeringar i statlig verksamhet i de flesta fall inte ställer så långtgående krav som de skulle gjort om de utgått från principerna. Statskontoret föreslår därför att kriterierna harmoniseras med FN:s vägledande principer för företag och mänskliga rättigheter.

Vår analys visar också att vissa förändringar i arbetet med offentlig upphandling skulle kunna förbättra efterlevnaden av principerna. Stats­kontoret föreslår därför att regeringen utreder konsekvenserna av att göra det obligatoriskt att under vissa förutsättningar ställa fler krav kopplade till de mänskliga rättigheterna i upphandlingar. Vi föreslår också att regeringen verkar för att de statliga bolag som omfattas av upphandlingslagstiftningen i högre grad ställer krav som rör mänskliga rättigheter i sina upphandlingar.

Den statliga vägledningen till företagen kan förtydligas

Statskontoret lämnar i rapporten ett antal rekommendationer till regeringen vad gäller vägledningen till företag. Vi rekommenderar att regeringen tyd­liggör hur policydokument på olika politikområden med koppling till före­tagande och mänskliga rättigheter hänger samman. I detta ingår att tydlig­göra att det kan finnas målkonflikter mellan efterlevnaden av de mänsk­liga rättigheterna och mål inom andra politikområden, särskilt inom export­främ­jandet. Regeringen bör ta fram en mer konkret och mål­grupps­anpassad väg­ledning i syfte att höja kompetensen både hos statliga aktörer och företag.

2018:7
Tillsyn enligt NIS-direktivet – kostnader och finansiering

Statskontoret har utrett de ekonomiska konsekvenserna för de myndigheter som enligt det så kallade NIS-direktivet ska utföra tillsyn av leverantörer av samhällsviktiga och digitala tjänster.

Sammanfattning av Tillsyn enligt NIS-direktivet – kostnader och finansiering

I maj 2018 börjar det så kallade NIS-direktivet att gälla. Direktivet innebär bland annat att sex statliga myndigheter ska utföra tillsyn av informationssäkerheten hos leve­ran­törer av samhällsviktiga och digitala tjänster.(*) Myndigheten för samhälls­skydd och beredskap (MSB) har i uppgift att samordna arbetet.

Statskontoret har på uppdrag av regeringen utrett de ekonomiska konsekvenserna för MSB och de myndigheter som får ansvar för tillsynen. I uppdraget ingår också att utreda om tillsynsverksamheten bör finansieras med avgifter. Oavsett vår bedömning i den frågan har vi också haft i uppdrag att utreda hur en avgiftsfinansiering kan ut­­­for­mas för varje sektor i direktivet.

Statskontoret har utrett tillsynsmyndigheternas initiala kostnader, och deras löpande kostnader för tillsynen för att bedöma de ekonomiska konsekvenserna för dem. Våra beräkningar av kostnaderna bygger på myndigheternas egna uppskattningar.

Exempel på faktorer som påverkar de initiala kostnaderna är om myndigheterna be­höver rekrytera ny kompetens, om de behöver genomföra informationsinsatser eller om det uppstår engångskostnader i samband med att de startar tillsyns­verk­samheten. Exempel på faktorer som påverkar de löpande kostnaderna är antalet till­syns­objekt, frekvensen i tillsynen och det praktiska genomförandet.

De utpekade myndigheterna anser att det är svårt att bedöma de ekonomiska kon­se­kven­serna av den nya tillsynen. Regeringen har ännu inte gett myndigheterna något formellt tillsynsuppdrag och antalet leverantörer som ska kontrolleras är ännu inte klar­lagt. För de flesta av myndigheterna är tillsyn av informationssäkerhet också ett nytt tillsynsområde.

Myndigheterna uppskattar att de initiala kostnaderna är sammanlagt 17,2 miljoner kronor, men variationen mellan myndigheterna är stor. Deras sammanlagda upp­skatt­ning av de löpande kostnaderna är nästan 60 miljoner kronor per år. Inspek­tionen för vård och omsorgs uppskattning på knappt 20 miljoner kronor är den hög­sta, medan Finansinspektionens uppskattning på 3 miljoner kronor är den lägsta.

Även om myndigheternas uppskattningar är preliminära vilar beräkningarna på en någorlunda stabil grund. I sina beräkningar har myndigheterna beaktat ungefär 75 pro­cent av de sammanlagt 29 faktorer som Statskontoret bedömer kan ha en bety­dande påverkan på kostnaderna.

Statskontoret bedömer att det kommer att ta några år innan det går att beräkna de exakta kostnaderna för respektive tillsynsmyndighet. Vi anser därför att regeringen bör ställa krav på myndigheterna att redovisa tillsynsverksamhetens kostnader och om­fattning, åtminstone för de närmast kommande åren.

Tillsynen bör finansieras med anslag

Statskontoret anser inte att tillsynen enligt NIS-direktivet bör finansieras med av­gifter. Vår analys visar att nackdelarna med en sådan finansieringsform väger tyngre än fördelarna för fem av de sex aktuella myndigheterna. Det är framför allt fyra skäl som talar emot att tillsynsobjekten ska betala en avgift för tillsyn enligt NIS-direktivet. Dessa är

  • risken för konkurrenssnedvridande effekter
  • jämförelsevis höga administrationskostnader
  • svårigheter att utforma tillsynen över sektorerna på ett enhetligt sätt
  • svårigheten att påvisa en tydlig motprestation för avgiften.

Statskontoret föreslår därför att tillsynen enligt NIS-direktivet ska finansieras med anslag.

Även en avgiftsfinansierad tillsyn bör ha en gemensam utformning

Trots att vi bedömer att tillsynen ska finansieras med anslag ingår även i uppdraget att föreslå hur en avgiftsfinansiering kan utformas för varje sektor i NIS-direktivet.

Statskontoret anser att om tillsynen blir avgiftsfinansierad så bör den utformas på ett likartat sätt inom varje sektor. Detta skulle underlätta för myndigheterna att kontinu­er­ligt utbyta erfarenheter. De som får betala för tillsynen kommer också att uppleva den på liknande sätt. Men vi anser ändå att avgifterna inom varje sektor bör anpassas efter respektive tillsynsmyndighets kostnader, enligt principen om full kostnads­täckning. Samtidigt finns anledning för de föreslagna tillsynsmyndigheterna att sträva efter att närma sig varandra, även när det gäller avgiftens storlek.

Statskontoret menar också att ett eventuellt avgiftssystem bör bestå av en fast årlig avgift som är densamma för alla tillsynsobjekt inom respektive sektor. Vi anser även att tillsynsmyndigheterna inte bör få besluta om avgiftens storlek och inte heller dis­po­nera intäkterna. Vi bedömer att en sådan modell bäst främjar en tillsyn som är en­hetlig, effektiv och enkel ur ett administrativt perspektiv.

MSB behöver avsätta betydande resurser till arbetet

MSB:s uppgifter är bland annat att vara nationell kontaktpunkt, att leda ett sam­arbets­forum för tillsynsmyndigheterna samt att representera Sverige i EU. MSB ska utveckla ett system för att ta emot och analysera incidentrapporter. I uppgifterna ingår också att ta fram föreskrifter för arbetet med tillsyn, stödja myndigheterna med till­synsmetodik samt att informera om regler och krav.

Enligt MSB behöver myndigheten avsätta 10–11 årsarbetskrafter för sitt arbete med NIS-direktivet. MSB uppskattar sina totala kostnader för genomförandet till 14 mil­joner kronor per år, inklusive overheadkostnader. Statskontoret ifrågasätter inte MSB:s uppskattning, men vi konstaterar att de ekonomiska konsekvenserna i hög grad beror på hur MSB väljer att genomföra de nya uppgifterna.


*Det betänkande som ligger till grund för att genomföra NIS-direktivet (SOU 2017:36) föreslår att följande myndigheter får tillsynsansvar: Statens energimyndighet, Transport­styrelsen, Finansinspektionen, Inspektionen för vård och omsorg, Livsmedelsverket och Post- och telestyrelsen.

2018:6
Hinder för att använda myndigheternas öppna data

Statskontoret har analyserat hinder för att använda information som statliga myndigheter har publicerat som öppna data. Analysen omfattar de öppna data som finns publicerade på 40 myndigheters webbplatser samt på länsstyrelsernas geodatabas och gemensamma karttjänster.

Sammanfattning av Hinder för att använda myndigheternas öppna data

Regeringen har gett Statskontoret i uppdrag att analysera vilka hinder som finns för att använda eller vidareutnyttja information som myndigheter har publicerat som öppna data. Statskontoret ska redogöra för vilka praktiska hinder i form av bristande tillgänglighet, kvalitet, användbarhet eller interoperabilitet, som finns för en ökad användning eller ett ökat vidareutnyttjande.

Statskontoret har genomfört uppdraget genom att granska de öppna data som finns publicerade på 40 myndigheters webbplatser samt på länsstyrelsernas geodatabas och gemensamma karttjänster.

Merparten av myndigheterna publicerar data på ett sätt som innebär hinder för användning

I rapporten analyserar vi myndigheternas allmänna öppna data-mognad. Vi undersöker även hur användarvänliga öppna data är för tre olika användargrupper: intresserad allmänhet, användare av dataset och avancerade användare. Vårt resultat visar att nästan samtliga myndigheter som vi har undersökt publicerar öppna data. Men de flesta av dem publicerar öppna data på ett sätt som leder till olika hinder för de användare som vill vidareutnyttja informationen.

Flera faktorer försämrar myndigheternas allmänna öppna datamognad

Myndigheternas allmänna öppna datamognad försämras av ett antal åter­kommande faktorer. Myndigheterna tillhandhåller exempelvis sällan metadata som är strukturerad. De publicerar i allmänhet inte heller öppna data på ett sätt som gör dem lätta för användarna att hitta.

Omfattande hinder för programmerare och tjänsteutvecklare

Mest omfattande hinder finns för avancerade användare av öppna data, som exempelvis programmerare och tjänsteutvecklare. Det beror främst på att de flesta myn­digheterna saknar applikationsprogrammeringsgränssnitt (API) eller motsvarande tjänster. Därtill använder myndigheterna olika standarder för data och metadata vilket försvårar för användare som vill samköra dataset från flera olika myndig­heter.

Responsiva databaser och sammanställd information skulle öka användarvänligheten för den intresserade allmänheten

Vår analys visar att många myndigheter inte publicerar öppna data på ett sätt som gör dem användarvänliga för den intresserade allmänheten. Det handlar till exem­pel om att databaser och dataportaler sällan är responsiva, det vill säga anpassar sig till skärmens storlek. Det handlar också om att många myndigheter kan bli bättre på att sammanställa information på ett sätt som gör den mer förståelig, även för de som inte är insatta i sakfrågan.

Bristande dokumentation om data är exempel på hinder för gruppen användare av dataset

Myndigheterna är generellt sätt bättre på att möta behoven från användargruppen användare av dataset. Men även för denna grupp finns vissa återkommande hinder som begränsar deras möjligheter att använda myndigheternas öppna data. Framför allt erbjuder inte myndigheterna tillräckligt mycket information om innehållet i den data som de publicerar. Exempelvis är det många som inte publicerar utförlig dokumentation av de olika datakällorna och ofta saknas kontaktuppgifter till någon person med relevant kunskap och expertis om den aktuella datamängden.

Svaga incitament och osäkerhet hämmar arbetet med öppna data

Vår analys visar att myndigheternas arbete med öppna data hämmas av att verk­sam­heten ofta prioriteras ned till förmån för andra frågor. Flera myndigheter har också it-system som försvårar möjligheten att extrahera och publicera deras in­formation som öppna data.

Vi ser också att det finns en oro inom förvaltningen inför att publicera öppna data. Det beror bland annat på att medarbetarna är rädda för att publicera data med kvalitetsbrister, eller av misstag publicera data som inte bör offentliggöras. Denna rädsla kan medföra att arbetet med öppna data prioriteras ned ytterligare.

Statskontorets rekommendationer

En ambition med Statskontorets rapport är att ge de granskade myndigheterna ett underlag som stöd i det fortsatta arbetet med att publicera öppna data. I rapporten redovisar vi därför vad varje myndighet som har ingått i analysen kan utveckla för att deras öppna data ska bli mer användarvänliga. Statskontoret bedömer att många av de hinder som vi har identifierat bäst hanteras av myndigheterna själva.

För att stärka arbetet med öppna data rekommenderar Statskontoret därför att myndigheterna:

  • utvecklar sitt arbete med att publicera öppna data utifrån Statskontorets underlag.

Statskontoret bedömer samtidigt att regeringen på olika sätt behöver underlätta för och ställa krav på myndigheternas arbete, om den vill se en starkare utveckling av den offentliga förvaltningens öppna data.

Statskontoret rekommenderar därför att regeringen:

  • ger myndigheter som den bedömer behöver utveckla arbetet med öppna data i uppdrag att återrapportera hur de arbetar med frågan.
  • följer de myndigheter som har kommit längre i arbetet med öppna data genom att ta upp frågan vid myndighetsdialogen.
  • ger den kommande myndigheten för digitalisering av den offentliga sektorn i      uppdrag att besluta om riktlinjer och standarder för öppna data.
  • ser över möjligheten att införliva de eventuella riktlinjerna för öppna data i förordning (2001:100) om den officiella statistiken och förordning (2010:1770) om geografisk miljöinformation.
  • ger den kommande myndigheten för digitalisering av den offentliga sektorn i uppdrag att analysera hur myndigheterna på effektivast möjliga vis får tillgång till verktyg för att publicera öppna data som möter behoven hos avancerade användare.
  • främjar en ökad publicering av öppna data genom att använda återrapporteringskrav och initiera pilotprojekt.

Statskontoret rekommenderar också att den kommande myndigheten för digitalisering av den offentliga sektorn:

  • i sitt uppdrag att främja tillgängliggörande av information för vidareutnyttjande tar fram ett stöd för offentliga aktörer som upphandlar it-system.
2018:4
Utvärdering av rättsintygsreformen

Statskontoret har utvärderat rättsintygsreformen som infördes 2006. Huvudsyftet med reformen var att höja kvaliteten på rättsintygen och att stärka rättssäkerheten i rättsprocessen, genom att rättsintyg i högre grad utfärdas av rättsläkare vid Rättsmedicinalverket.

Sammanfattning av Utvärdering av rättsintygsreformen

År 2006 genomfördes den så kallade rättsintygsreformen. Huvudsyftet med reformen var att höja kvaliteten på rättsintygen och att stärka rättssäkerheten i rättsprocessen. Detta skulle bland annat ske genom att rättsintyg som regel ska utfärdas av rättsläkare vid Rättsmedicinalverket eller andra läkare som myndigheten har avtal med.

Statskontoret har utvärderat rättsintygreformen. Vårt huvudsakliga uppdrag har varit att undersöka varför antalet rättsintyg som utfärdas av Rättsmedicinalverket har minskat under senare år.

De flesta rättsintygen utfärdas av Rättsmedicinalverket

Statskontorets slutsats är att den övervägande majoriteten av rättsintyg under perioden 2007–2016 har utfärdats av Rättsmedicinalverket. Rättsintygs­reformens mål om att rättsintyg som regel ska utfärdas av specialistkompetens vid Rättsmedicinalverket har därmed i huvudsak uppfyllts.

Ett rättsintyg kan bygga på en kroppsundersökning, men också på handlingar, framför allt patientjournaler. Rättsintyg utfärdas framför allt vid utredningar av vålds- och sexualbrott. Utredningar om misstänkt misshandel (både ej grov och grov misshandel) låg till grund för över hälften av alla rättsintyg som utfärdades vid Rättsmedicinalverket under den undersökta perioden. Rättsintygen för ej grov misshandel har dock minskat med nästan 50 procent sedan 2008.

Det totala antalet rättsintyg har minskat över tid

Antalet rättsintyg från Rättsmedicinalverket ökade de första åren efter reformen. Men sedan 2008 har antalet rättsintyg från myndigheten minskat med cirka en tredjedel. Denna minskning kompenseras inte av att andra aktörer utfärdar fler rättsintyg, det vill säga offentliga eller enskilda vårdmottagningar. I stället har antalet intyg även från dessa aktörer minskat under senare år. Det innebär att det totala antalet rättsintyg som utfärdas i Sverige har minskat över tid.

Kombination av förklaringar bakom minskningen

Det finns flera förklaringar till varför antalet rättsintyg har minskat. En är att det har blivit vanligare att förundersökningsledarna bara använder patientjournaler som skadedokumentation i brottsutredningen, och inte rättsintyg. En annan förklaring är att Rättsmedicinalverket sedan 2017 inte längre använder sig av särskilt kontrakterade läkare som också kunde utfärda rättsintyg i myndighetens namn. De kontrakterade läkarna har ersatts av den nya funktionen forensiska dokumentationsläkare (FD-läkare). Dessa FD-läkare hanterar ännu så länge få ärenden.

Omständigheter i brottsutredningen och geografisk tillgänglighet påverkar främst begäran om rättsintyg

Statskontoret bedömer att det framför allt är omständigheterna i den enskilda brottsutredningen och tillgängligheten till Rättsmedicinalverkets tjänster som avgör om polis och åklagare anser att de behöver ett rättsintyg och vart de i så fall vänder sig. Det kan till exempel handla om brottets grovhet, hur bevisläget i övrigt ser ut eller om det finns en misstänkt gärningsperson eller inte.

Tillgängligheten till den rättsmedicinska kompetensen har särskild betydelse för rättsintyg som bygger på kroppsundersökningar. Vi bedömer att stora geografiska avstånd till någon form av rättsmedicinsk kompetens inverkar på förundersökningsledarens beslut att begära kroppsundersökningar eller inte. Det kan vara avståndet till Rättsmedicinalverkets rättsmedicinska enheter, men även till andra läkare som myndigheten har avtal med. I Stockholmsregionen är det nära till en rättsmedicinsk enhet, men det stora utbudet av vårdmottagningar innebär att polisen ofta vänder sig till andra utfärdare än Rättsmedicinalverket för att få ett rättsintyg.

Kostnaden för rättsintygen kan ha viss betydelse för om polisen eller åklagaren begär ett rättsintyg vid brott som inte är grova, eller när det inte är självklart att ett rättsintyg skulle vara till hjälp i utredningen. Vid grövre brott har kostnaden sällan betydelse.

Rättsmedicinalverkets rättsintyg vanligare vid grövre brott

Polis och åklagare anser överlag att Rättsmedicinalverkets rättsintyg håller en god kvalitet. Det är därför vanligare att de vänder sig till Rättsmedicinalverket när de utreder grövre brott som involverar personskador, eftersom det då kan finnas fler omständigheter att bevisa. I dessa fall har också avståndet till en rättsmedicinsk enhet mindre betydelse, eftersom polis och åklagare lägger större vikt vid att få ett rättsintyg utfärdat av en rättsläkare.

Rättsmedicinalverket kan arbeta effektivare och mer samordnat

Statskontorets slutsats är att Rättsmedicinalverket under de senaste åren har genomfört flera förändringar för att förbättra samordningen av den rättsmedicinska verksamheten. Myndigheten har också under en längre period rekryterat fler rättsläkare. Det är viktigt att Rättsmedicinalverket även fortsättningsvis arbetar strategiskt för att se till att rättsläkartjänsterna är tillräckligt bemannade.

Vår bedömning är att Rättsmedicinalverket bör fortsätta att effektivisera verksamheten, till exempel genom att de rättsmedicinska enheterna systematiskt arbetar för att lära av varandra, och för att på det sättet ta fram bästa tillgängliga metoder och arbetssätt. Vissa enheter har till exempel genomgående haft kortare handläggningstider än genomsnittet för myndigheten. Förbättrad samordning är även viktigt för kvalitetssäkringen och för att stärka rättssäkerheten. 

Ett stärkt samarbete med beställarmyndigheterna, främst Polismyndigheten, kan också leda till en mer effektiv användning av den rättsmedicinska kompetensen. Det finns idag brister i Polisens underlag till begäran om rättsintyg, vilket gör rättsläkarnas arbete mer tidskrävande. Vi bedömer även att det behöver bli tydligare vid vilka typer av ärenden som det finns mest behov av rättsläkarnas specialistkompetens, det vill säga där kompetensen har störst betydelse för rättsprocessen.

Statskontorets förslag för fler rättsintyg av hög kvalitet i hela landet

I rapporten lämnar Statskontoret ett antal förslag som syftar till att fler rättsintyg av hög kvalitet ska utfärdas i hela landet. Förslagen handlar om att förbättra samarbetet mellan Rättsmedicinalverket och beställarmyndigheterna, öka tillgängligheten till rättsmedicinsk kompetens, se över hur prissättningen på rättsintyg kan bli mer ändamålsenlig och säkerställa kvaliteten på intygen. Som ansvarig myndighet för rättsintygsverksamheten riktar sig våra förslag främst till Rättsmedicinalverket.

Statskontoret föreslår att Rättsmedicinalverket  bör:

  • Ta fram en vägledning för hur beställarmyndigheterna begär rättsintyg. Denna vägledning ska bland annat göra det tydligt när en beställarmyndighet bör begära ett rättsintyg och när en rättsmedicinsk kompetens har ett mervärde. Rättsmedicinalverket bör göra detta i samarbete med Polismyndigheten och Åklagarmyndigheten.
  • Intensifiera arbetet med att på ett systematiskt sätt informera polis och åklagare om verksamheten, bland annat när det gäller den nya funktionen FD-läkare.
  • Intensifiera rekryteringen av den nya funktionen FD-läkare, i synnerhet i de delar av landet där det är långt till en rättsmedicinsk enhet eller där dessa läkare inte finns tillgängliga idag.
  • Säkerställa att rekryteringen av FD-läkarna även täcker in nödvändig specialistkompetens, särskilt tandläkare.
  • Se över prissättningsmodellen för rättsintygen. Inriktningen på över­synen kan exempelvis vara att analysera om timtaxa eller differentierad prissättning vore mest ändamålsenlig.
  • Utveckla regelbundna kvalitetsuppföljningar av rättsintygen.
  • Genomföra regelbundna uppföljningar av FD-läkarnas dokumentation av personskador för att säkra kvaliteten i myndighetens rättsintyg.
  • Genomföra regelbundna uppföljningar av hur polis och åklagare upp­fattar rättsintygsverksamheten, och vilka behov de har.
  • Besluta om föreskrifter som förtydligar vad som minst bör ingå i ett rättsintyg, oavsett vem som utfärdar intyget. Rättsmedicinalverket bör fatta detta beslut om föreskrifter i samråd med Polismyndigheten, Åklagarmyndigheten och Socialstyrelsen.

Statskontoret föreslår att Polismyndigheten  bör:

  • Utse en kontaktperson eller funktion som har ett utpekat ansvar för rätts­intyg inom myndigheten.

Statskontoret föreslår att regeringen  bör:

  • Bemyndiga Rättsmedicinalverket att meddela föreskrifter för vad ett rättsintyg bör innehålla.  
2018:5
Arbetsförmedlingens ledning och styrning. Delrapport om förändringsarbetets genomslag

Statskontoret har analyserat Arbetsförmedlingens ledning, styrning och uppföljning. I denna delrapport har vi bland annat undersökt hur Arbetsförmedlingens förändringsarbete, den så kallade förnyelseresan, har påverkat arbetsförmedlarnas möjligheter att göra professionella bedömningar och ge individuellt anpassat stöd till arbetssökande och arbetsgivare.

Sammanfattning av Arbetsförmedlingens ledning och styrning. Delrapport om förändringsarbetets genomslag

Arbetsförmedlingens verksamhetsutveckling har varit eftersatt och det har funnits problem kopplade till myndighetens ledning och styrning. Myndig­heten inledde därför 2014 ett förändringsarbete, benämnt förnyelseresan, som ska vara slutfört 2021. Det handlar bland annat om att utveckla tjänste­ut­budet, öka digitaliseringen och förbättra arbetsgivarkontakterna. Myndig­heten ska också införa ett så kallat självledarskap som ger chefer och med­arbetare ett större ansvar.

Statskontoret har fått regeringens uppdrag att analysera Arbets­förmed­lingens interna ledning, styrning och uppföljning. I uppdraget ingår inte att ompröva Arbetsförmedlingens uppdrag. I denna delrapport redovisar vi sär­skilt vilket genomslag förändringsarbetet har fått för arbetsförmedlarnas utrymme att göra professionella bedömningar och ge individuellt anpassad hjälp till arbetssökande och arbetsgivare.

Statskontoret ska lämna en slutrapport senast den 28 februari 2019.

Statskontorets sammanfattande bedömning

Statskontoret bedömer att grunderna för styrningen och förändringsarbetet i stort är motiverade och förhållandevis väl förankrade. Men det finns också ett stort behov av att Arbetsförmedlingen nu konkretiserar förändrings­arbe­tet för lokala chefer och arbetsförmedlare och genomför åtgärder för att för­bättra förutsättningarna för arbetsförmedlarna att göra professionella be­döm­­ningar och ge stöd.

Medarbetarna ser överlag positivt på förändringsarbetets innehåll, även om arbetsförmedlare som har arbetet länge på myndigheten inte är lika positiva. Däremot har förnyelseresan ännu inte lett till tydliga resultat för arbets­sökande och arbetsgivare. De har till exempel hittills inte blivit mer nöjda med Arbetsförmedlingens service.

Arbetsförmedlingen behöver ta nästa steg

Statskontoret bedömer att förändringsarbetets övergripande inriktning är relevant. Det utgår från tidigare identifierade problem för myndigheten. Arbets­förmedlingen har förankrat inriktningen och följer systematiskt upp arbetet. Men endast var fjärde arbetsförmedlare märker än så länge av kon­kreta förbättringar i sin arbetssituation. Flera kriterier för ett effektivt genom­­förande är ännu inte uppfyllda. Myndighetens styrning av för­ändrings­arbetet är förhållandevis svag. Cheferna saknar också stöd och ut­rymme för sitt ledarskap, vilket leder till att det inte heller blir tydligt för arbets­förmedlarna vad förändringarna innebär i praktiken. Statskontoret bedömer att Arbetsförmedlingen behöver ta nästa steg i förändringsarbetet och utveckla stödet till cheferna.

Möjligheterna att göra bedömningar behöver förbättras

Förändringsarbetet ska öka arbetsförmedlarnas utrymme att göra pro­fession­ella bedömningar och ge anpassat stöd. En professionell bedömning inne­bär att arbetsförmedlarna ska göra individuella anpassningar för att möta den enskildes behov samtidigt som de ska följa regelverken som syftar till att skapa enhetlighet i handläggningen.

Arbetsförmedlarna upplever att de får större utrymme än tidigare av sina chefer att vara självgående i arbetet. Men det är en minoritet av dem som anser att förnyelseresan hittills har förbättrat deras förutsättningar att göra be­dömningar. Statskontorets utvärdering visar att det finns flera hinder.

Brister i IT-stöden skapar problem för arbetsförmedlarna

Arbetsförmedlarna upplever att administration tar tid från viktigare upp­gifter. En orsak är att IT-stöden varken hänger ihop sinsemellan eller är inte­grerade med handläggarstöden. Det är få arbetsförmedlare som anser att de får hjälp av IT-stöden när de ska göra bedömningar.

Självledarskapet ger inte tillräcklig vägledning

Det finns tecken på att självledarskapet har lett till ett ökat handlings­ut­rymme för arbetsförmedlarna. Men det är ett vagt begrepp som lämnar ut­rymme för olika tolkningar. Varken chefer eller arbetsförmedlare får till­räck­lig vägledning i att tolka vad självledarskapet innebär i praktiken. Det har lett till att de lokala cheferna delvis har backat i sin ledning och ibland lämnar över ett för stort ansvar till medarbetarna.

Myndigheten saknar kunskap om vilka arbetssätt som är effektiva

Det är än så länge oklart vilka arbetssätt inom myndigheten som är effek­tiva. Arbetsförmedlingen har dock utvecklat en modell som kan användas för att mer systematiskt identifiera framgångsfaktorer.

Ny organisation innebär möjligheter och risker

Arbetsförmedlingen har beslutat att införa en ny organisation. Den ger arbets­förmedlarna möjlighet att specialisera sig mer, vilket ger dem bättre för­utsättningar för att överblicka sitt arbete. Samtidigt innebär en stor om­organisation alltid en risk för att resultatet tillfälligt påverkas negativt.

Den interna styrningen behöver bli mer sammanhållen

Statskontoret bedömer att det har blivit tydligare hur olika delar i Arbets­förmedlingens interna styrning hänger samman. Myndigheten har infört en styr­modell och verksamhetsplaneringen och uppföljningen har blivit mer struktur­erad. Men Statskontoret anser att myndigheten behöver säkerställa att styrningen blir sammanhållen för hela myndigheten. De lokala cheferna vet inte alltid inom vilka ramar de ska styra eller hur de ska prioritera i verksamheten. Det kan leda till att olika delar av myndigheten styrs efter delvis skilda principer och prioriteringar. Det breda förändringsarbetet gör det än viktigare att styrningen blir mer sammanhållen.

Statskontorets förslag

Statskontoret föreslår att Arbetsförmedlingen

  • säkerställer att styrningen blir mer sammanhållen så att det blir tydligt för lokala chefer inom vilka ramar de ska styra och prioritera
  • prioriterar de delar inom förändringsarbetet som har störst potential att förbättra för arbetsförmedlarna i deras dagliga arbete, framför allt IT-stöden
  • utvecklar stödet till lokala chefer om förändringsarbetet så att det även tar sikte på den operativa verksamheten, bland annat hur självledar­skapet ska tolkas i praktiken
  • mer systematiskt och generellt identifierar effektiva arbetssätt
  • analyserar orsakerna till varför arbetsförmedlare som arbetat länge inte är lika positiva till förändringsarbetet.
Om offentlig sektor 33
Strategier och handlingsplaner. Ett sätt för regeringen att styra?

Regeringen har presenterat strategier och handlingsplaner på en rad områden. I den här rapporten har Statskontoret studerat knappt 60 strategier från perioden 2010 till 2016. Syftet har varit att undersöka motiven till att ta fram strategier och vilken roll de kan spela i regeringens styrning.

Sammanfattning av Strategier och handlingsplaner. Ett sätt för regeringen att styra?

Statskontoret har studerat hur regeringen använder strategier och handlingsplaner i sin styrning och hur dessa samspelar med andra former av styrning (se nedan). Syftet har bland annat varit att undersöka motiven till att ta fram en strategi och på vilket sätt de kan bidra till en effektiv styrning.

Vi har studerat knappt 60 strategidokument från perioden 2010 till 2016. Dessutom har vi valt ut sex strategier av olika karaktär för en fördjupad studie där vi har intervjuat berörda företrädare för Regeringskansliet och andra myndigheter. Vi har bland annat ställt frågor om processen med att ta fram strategierna och hur de har påverkat myndigheternas verksamhet. Därutöver har vi använt slutsatserna från sex utvärderingar av olika strategier och handlingsplaner som Statskontoret har genomfört under de senaste åren.

Stor variation bland strategierna

Regeringens strategier skiljer sig åt när det gäller såväl form som innehåll. En del är omfattande och detaljerade, andra är korta och översiktliga. Variationen gör det svårt att beskriva strategierna i generella termer och kategorisera dem i tydliga grupper.

Formen har betydelse

Oftast publiceras strategidokumenten som informationsbroschyrer, men det förekommer att strategier presenteras i propositioner eller skrivelser till riksdagen. En strategi är i sig inget formellt styrinstrument, men kan fungera som ett sådant om den utgörs av en proposition som är beslutad av riksdagen. Valet av form kan påverkas av innehållets karaktär och vilka strategin vänder sig till.

Strategierna är ofta tvärsektoriella

Många av strategierna gäller frågor som berör flera olika områden. I de fallen riktar de sig ofta till en rad olika aktörer. Men strategier kan också vara snäva, och bara omfatta ett fåtal åtgärder och aktörer.

Näringslivsfrågor och sociala frågor dominerar

Strategier används för nästan alla politikområden, men är vanligare inom vissa. Särskilt ofta handlar de om näringslivsfrågor eller sociala frågor, där aktörer utanför den statliga förvaltningen i många fall har en stor betydelse för utvecklingen på området.

Flera motiv till att ta fram en strategi

Det finns ofta flera olika motiv till att ta fram en strategi, även om de sällan anges tydligt i dokumenten. Här är exempel på relativt vanliga motiv.

  • Utforma och utveckla politiken.
  • Göra politiken tydlig, skapa överblick och sammanhang.
  • Kommunicera, övertyga och förankra.
  • Markera långsiktighet.
  • Höja statusen för ett område.

Strategier är inte formella styrinstrument

De flesta strategier är inte några formella styrinstrument. Visserligen omfattar de oftast flera konkreta styråtgärder, till exempel uppdrag till myndigheter. Dessa måste dock beslutas inom ramen för regeringens ordinarie rutiner.

Det är svårt att mäta resultatet

En traditionell styrkedja består i sin enklaste form av mål, åtgärder och resultat. För vår fördjupade studie har vi valt ut strategier som innehåller relativt många styråtgärder. Då går det att undersöka dem med utgångspunkt i styrkedjan.
Alla strategier anger någon form av mål, men de är av olika karaktär. På en del områden är det svårt att formulera precisa mål. Det gäller i flera fall på det sociala området. I stället anges en önskan om att utvecklingen ska ta en viss riktning. Med den typen av mål är det svårt att utvärdera resultatet av insatserna, vilket Statskontoret har påpekat i flera av sina utvärderingar av olika strategier. Det är lättare att ange tydliga och mätbara mål på områden som är av mer teknisk karaktär, liksom när målen är att ta fram planer eller statistik.

Den vanligaste styråtgärden i strategierna är att avisera nya uppdrag till myndigheter eller att hänvisa till tidigare uppdrag. Att utse en nationell samordnare eller teckna en överenskommelse med Sveriges kommuner och landsting ingår ibland i strategier på områden där det är aktuellt.

Sällan går det att peka på några mätbara resultat eller effekter av själva strategin, eftersom de är kopplade till de konkreta åtgärderna. Däremot kan en strategi bidra till att öka uppmärksamheten på ett område. I en del fall är det viktigaste resultatet ofta att processen med att ta fram strategin har bidragit till att förankra frågan i riksdagen eller hos de viktigaste aktörerna.

Strategierna kan också användas för att kommunicera, följa upp och utveckla politiken. De kan också fungera som underlag när Regeringskansliet ska samordna åtgärder inom olika områden.

Strategierna kan förstärka regeringens styrning

Frågan är hur strategier kan komplettera och förstärka den traditionella styrningen. Vi har identifierat tre sammanhang där strategier kan ha en särskild roll.
De kan fungera som så kallade "reformberättelser". Regeringen kan använda dem för att beskriva ett samhällsproblem i ett större sammanhang och öka förståelsen och legitimiteten för sina mål och åtgärder på ett område.

Strategier kan också vara lämpliga vid så kallad horisontell styrning. När ett problem skär över flera politikområden kan strategin användas för att styra och samordna åtgärder, resurser och aktörer från olika sektorer.

Det tredje gäller områden där staten saknar direkt inflytande, och därför måste samverka med andra aktörer. Här kan en strategi fungera som utgångspunkt för förhandlingar och överenskommelser, till exempel om hur ansvaret ska fördelas och åtgärderna finansieras.

Vi konstaterar att strategier under vissa förutsättningar kan bidra till att förbättra regeringens styrning. För att ta vara på möjligheterna bör regeringen beakta bland annat följande aspekter när den överväger att ta fram strategier.

  • Använd strategier för prioriterade frågor. Om strategier används för ofta så markerar de inte längre att området är viktigt.
  • Använd begreppet med urskiljning. Abstrakta och svepande strategier utan tydlig koppling till konkreta åtgärder bidrar inte till styrningen.
  • Samordna kommunikationen och styrningen. En strategi kan vara lämplig vid horisontell styrning. En förutsättning är att de berörda aktörerna förstår sina roller och tar uppgiften på allvar.
  • Engagera myndigheterna. I många fall har de kompetens och resurser som kan utnyttjas när regeringen utformar strategier. När myndigheterna deltar aktivt så ökar deras förståelse och engagemang.

I rapporten framgår att det inte finns någon skillnad mellan hur regeringen använder begreppen strategi respektive handlingsplan. För att underlätta läsningen använder vi därför vanligtvis bara begreppet strategi för båda typerna av dokument.

 

2018:3
Sammanställning av kunskap om utomeuropeiskt födda kvinnor som står utanför arbetskraften. Slutrapport

Statskontoret redovisar i denna rapport en sammanställning av kunskap om utomeuropeiskt födda kvinnor som står utanför arbetskraften. Den svenska arbetsmarknaden kännetecknas av höga krav på formell utbildning och på språkkunskaper, krav som många av de utomeuropeiskt födda kvinnorna inte lever upp till. Andra hinder för deltagande i arbetskraften är diskriminering och traditionella familjevärderingar.

2018:2
Den offentliga förvaltningens arbete med att tillgängliggöra offentlig information

Denna undersökning visar att den offentliga sektorns arbete utvecklas långsamt när det gäller att tillgängliggöra handlingar för att andra ska kunna vidareutnyttja dem. Exempelvis saknar hälften av kommunerna och landstingen kunskap om relevant lagstiftning. Detsamma gäller för var tredje myndighet. Dessutom är engagemanget för arbetet lågt. Unge­fär 40 procent av myndigheterna och 60 procent av kommunerna och landstingen har inte genomfört någon särskild åtgärd för att göra sina information mer tillgänglig för vidareutnyttjande. De flesta offentliga aktörer publicerar endast en mindre del av sin offentliga digitala information på sin webbplats.

Sammanfattning av Den offentliga förvaltningens arbete med att tillgängliggöra offentlig information

Statskontoret har på uppdrag av regeringen genomfört en samlad uppfölj­ning av den offentliga sektorns arbete med att tillgängliggöra handlingar för att andra ska kunna vidareutnyttja dem. Uppföljningens resultat bygger till stor del på enkät­under­sökningar riktade till myndigheter, kommuner och landsting. Vi har även intervjuat aktörer som har insyn i den offentliga sektorns arbete med att tillgängliggöra den information de förvarar.

PSI-lagen har haft svagt genomslag

Genomslaget för lagen (2010:566) om vidareutnyttjande av handlingar från den offentliga förvaltningen (PSI-lagen) är relativt begränsat. Stats­kon­to­rets analys visar att hälften av kommunerna och landstingen samt var tredje myndighet saknar kunskap om lagen och vad den innebär. Ana­lysen visar också att endast en knapp femtedel av myndigheterna, kommunerna och landstingen har publicerat en så kallad PSI-förteckning, vilket de är skyl­diga att göra enligt PSI-lagen.

Statskontorets resultat visar att de allra flesta myndigheter, kommuner och landsting inte begär någon avgift när de elektroniskt tillhandahåller hand­lingar. Bland de aktörer som begär en avgift är det dock relativt få som utgår från PSI-lagens princip om marginalkostnad när de beräknar avgif­ten. Ungefär var fjärde myndighet, kommun och landsting uppger även att de är osäkra på hur de ska tolka regelverket för att ta ut avgifter.

Långt kvar innan förvaltningen lever upp till regeringens ambition för möjligheter till vidareutnyttjande

Regeringens ambition är att det ska vara så enkelt som möjligt för så många som möjligt att tillgodogöra sig värdet av den information som den offent­liga förvaltningen förvarar.

Statskontorets analys visar att de flesta myndigheter, kommuner och lands­­ting endast publicerar en mindre del av sin offentliga, digitala infor­ma­tion på sin webbplats. Det är också få som använder den rekom­men­derade stan­darden för metadata eller som gör sina data sökbara på den nationella data­portalen. Engagemanget för arbetet är dessutom lågt. Unge­fär 40 procent av myndigheterna och 60 procent av kommunerna och landstingen har inte genomfört någon särskild åtgärd för att göra sina information mer tillgäng­lig för vidareutnyttjande.

Stor variation mellan olika aktörer

Statskontorets analys visar att det finns stora variationer mellan olika myndigheter, kommuner och landsting. Vissa har kommit lång i arbe­tet med att tillgängliggöra information för vidareutnyttjande, medan andra inte ens har planer på att börja.

Små myndigheter och kommuner har generellt både lägre kännedom om PSI-lagen och svårare att komma igång med arbetet. De som har kom­mit längst uppfattar ofta att det ingår i deras kärnuppdrag att tillgäng­lig­göra sin information.

Ingen större utveckling de senaste åren

Kännedomen om PSI-lagen och arbetet med att tillgängliggöra informa­tion för vidareutnyttjande har inte förbättrats nämnvärt sedan Statskontoret gjor­de motsvarande mätning 2015. På en övergripande nivå tyder vår analys på att arbetet tvärtom har saktat in något.

Den utveckling som ändå sker verkar främst drivas på av aktörer som redan sedan tidigare ligger i framkant. Gapet mellan de olika myndig­heterna, kom­munerna och landstingen har därför sannolikt ökat.

Flera orsaker till långsam utveckling

Det är framför allt tre typer av hinder som försvårar arbetet med att till­gängliggöra information enligt de offentliga aktörerna: resursbrist, att de saknar verksamhetssystem som enkelt gör det möjligt att tillgängliggöra informationen och svårigheter att identifiera relevant information. Ytter­ligare ett hinder för utvecklingen är att endast få myndigheter, kommuner och landsting ser arbe­tet med att främja vidareutnyttjande som en del av sitt uppdrag. Därför prioriterar de ofta ned arbetet till förmån för det som aktörerna uppfattar som sin kärnverksamhet.

Uppdragen till Riksarkivet och Ekonomistyrningsverket har ännu inte bidragit till myndigheternas arbete

För att driva på arbetet med att tillgängliggöra information för vidare­utnytt­jande har regeringen gett uppdrag till Riksarkivet och Ekonomi­styrnings­verket (ESV). Statskontoret bedömer att dessa åtgärder än så länge inte i någon större utsträckning har bidragit till att utveckla myn­dig­heternas arbete.

Riksarkivets uppdrag är att främja och stödja myndigheternas arbete med att tillgängliggöra information för vidareutnyttjande. Riksarkivet arbetar aktivt med uppdraget, men befinner sig fortfarande i en inledande fas av genomförandet.

ESV fick i uppdrag att utreda eventuella motsättningar mellan avgiftsför­ordningen och PSI-lagen. ESV har lämnat förslag på hur regelverket kan bli tydligare. Regeringen har inte genomfört förslagen. Statskontorets ana­lys visar att delar av den offentliga förvaltningen fortfarande är osäkra på hur de ska tolka regelverket.

Statskontorets bedömningar

Statskontorets analys visar att många aktörer i den offentliga förvaltningen inte når upp till PSI-lagens miniminivå för arbetet med att tillgängliggöra informa­tion. Vi bedömer att en bidragande orsak till detta är att styr­signalerna gällande de krav som finns i PSI-lagen har sam­man­blandats med de främjande insatser som syftar till att närma sig regeringens mer långt­gående mål inom området. Vi menar att detta är en del­för­klaring till att många aktörer i den offentliga förvaltningen inte upp­fattar de krav som fram­går av PSI-lagen. Dessa aktörer vore behjälpta av att det tydligare framgår vilka krav som de faktiskt är skyldiga att följa för att nå upp till den acceptabla miniminivån.

För att uppnå regeringens mer långtgående mål bedömer vi att det kan finnas skäl för en mer precis styrning gentemot de myndigheter som rege­ringen bedömer förvarar särskilt värdefull information för vidareut­nytt­jande. Detta eftersom vår analys visar att myndigheterna, kommunerna och landstingen själva inte har tillräckligt starka incitament för att driva på utvecklingen i den takt som regeringen önskar.

2018:1
Fler uppgifter för Regelrådet. Bör rådet arbeta mer med EU-lagstiftning och digitalisering?

Regelrådet har i uppgift att granska de konsekvensutredningar som görs i samband med utredningar, lagstiftning och annan regelgivning. På uppdrag av regeringen har Statskontoret utrett om Regelrådet bör få en utökad roll vid införlivandet av EU-lagstiftning i svensk rätt. I uppdraget har också ingått att utreda om Regelrådet i sitt arbete bör beakta om nya och ändrade regler är utformade med hänsyn tagen till den digitala utvecklingen.

Sammanfattning av Fler uppgifter för Regelrådet. Bör rådet arbeta mer med EU-lagstiftning och digitalisering?

Regelrådet har i uppgift att granska de konsekvensutredningar som görs i samband med utredningar, lagstiftning och annan regelgivning. I granskningarna undersöker Regelrådet om utredningarna lever upp till de krav som ställs på att konsekvenserna för näringslivet ska vara tillräckligt beskrivna. 

Statskontoret har på uppdrag av regeringen utrett förutsättningarna för att ge Regelrådet utökade uppgifter. I uppdraget har det ingått att ta ställning till om Regelrådet bör få en utökad roll vid införlivandet av EU-lagstiftning och om de bör arbeta med tidigare införlivad EU-lagstiftning. Statskontoret ska även undersöka om rådet bör beakta om nya och ändrade regler är utformade med hänsyn till den digitala utvecklingen i sina granskningar. Om vi föreslår att Regelrådet ska få nya uppgifter ska vi också ta ställning till om rådet bör omorganiseras. 

Statskontoret föreslår att Regelrådets arbete med EU-kommissionens konsekvensanalyser utvecklas. Regelrådet bör också beakta digitaliseringsfrågor i sina granskningar. Statskontoret anser dock att det saknas förutsättningar för att ge Regelrådet utökade uppgifter vid införlivandet av EU-lagstiftning, utöver granskningen av konsekvensanalyser. Förutsättningar saknas också för att ge rådet i uppgift att arbeta med tidigare införlivad EU-lagstiftning. 

De förändringar som Statskontoret föreslår föranleder inte att Regelrådet behöver omorganiseras. 

Regelrådets granskningsverksamhet kan utvecklas

Statskontoret bedömer att Regelrådets arbete med att granska konsekvensanalyser kan utvecklas på två sätt. Rådet kan dels göra fler granskningar av EU-kommissionens konsekvensanalyser, dels även ha ett digitaliseringsperspektiv i granskningarna av svenska konsekvensutredningar. 

För närvarande granskar Regelrådet konsekvensanalyser från EU-kommissionen när Regeringskansliet begär det. Det innebär att endast en handfull sådana granskningar görs per år. Statskontoret bedömer att dessa granskningar kan utvecklas till att bli betydelsefulla beståndsdelar i den process som föregår implementeringen av lagförslag med EU-bakgrund. Det förutsätter att Regelrådet får möjlighet att granska alla sådana konsekvensanalyser och att rådet tillsammans med mottagarna utvecklar granskningarnas metodik. Statskontoret föreslår därför att det blir obligatoriskt för Regeringskansliet att skicka EU-kommissionens konsekvensanalyser på remiss till Regelrådet. 

Statskontorets utredning visar att digitaliseringens möjligheter för närvarande har en relativt undanskymd roll i Regelrådets granskningar, trots att digitaliseringsfrågan är av stor vikt både för regelförenklingsarbetet och för samhället i stort. Statskontoret bedömer att digitaliseringsaspekter bör ingå i konsekvensutredningarna och därmed också i Regelrådets granskningar. Statskontoret föreslår ett tillägg med den innebörden i förordningen som styr konsekvensutredningar. Regelrådet och Tillväxtverket bör gemensamt utveckla vilka aspekter av digitalisering som bör ingå i konsekvensutredningarna. 

Regelrådet bör inte få ett nytt uppdrag utöver att granska konsekvensutredningar

Statskontoret har jämfört Regelrådets uppdrag med hur det danska Implementeringsrådet arbetar. Tillsammans med annat utredningsmaterial visar jämförelsen att det saknas några viktiga förutsättningar för att ge Regelrådet ett uppdrag vid införlivandet av EU-lagstiftning, utöver granskningen av konsekvensanalyser. Framför allt bedömer Statskontoret att det inte på ett tillräckligt enkelt sätt går att göra de förändringar utanför Regelrådet som skulle behövas. I den nuvarande svenska beredningsprocessen för lagförslag finns det inget delmoment där en rådgivning av det slag som Implementeringsrådet utför skulle ha avsedd effekt. Det existerar heller inte någon process för att utvärdera existerande lagstiftning där initiativ från Regelrådet skulle kunna tas om hand på ett effektivt sätt. Jämförelsen med Danmark visar också vikten av att regelförenklingsförslag kan dömas av mot andra prioriteringar. I Danmark sker detta i en kommitté av ministrar, men det är inte självklart att en sådan lösning skulle fungera i Sverige. 

Statskontoret bedömer inte att Regelrådet behöver organiseras om som en följd av förslagen för att utveckla granskningen. Däremot är det viktigt att Regelrådet har förutsebara resurser till sitt förfogande. Denna fråga bör tas upp mellan Regeringskansliet och Tillväxtverket.

2017:112
Kostnader för små myndigheter

Statskontoret har undersökt hur små myndigheters kostnader förhåller sig till större myndigheter. I promemorian analyserar vi olika typer av kostnader per årsarbetskraft mellan myndigheter av olika storlekar. Med små myndigheter menar vi i detta fall myndigheter med upp till 30 årsarbetskrafter. Studien bygger på befintliga uppgifter som avser 2016.

Sammanfattning av Kostnader för små myndigheter

Statskontoret har undersökt hur små myndigheters kostnader förhåller sig till större myndigheters kostnader. Promemorian är avsedd att kunna användas som ett referensunderlag i andra studier som Statskontoret genomför. Sammantaget indikerar resultaten att små myndigheter i genomsnitt har högre kostnader per årsarbetskraft än större myndigheter. Med små myndigheter menar vi i detta fall myndigheter med upp till 30 årsarbetskrafter.

Inget tydligt samband mellan myndigheternas totala verksamhetskostnader och storlek

Det finns inte något entydigt samband mellan myndigheternas totala verksamhetskostnader per årsarbetskraft och storlek. Medianvärdet för verksamhetskostnader i gruppen små myndigheter är förvisso högre än för större myndigheter, men samtidigt finns det en stor variation inom olika storleksgrupper. Bland myndigheterna med de allra högsta totala verksamhetskostnaderna finns det en blandning av små och stora myndigheter inom olika verksamhetsområden.

Små myndigheter har högre kostnader för personal, lokaler och administration

Det relativt starkaste sambandet som vi funnit mellan myndigheternas storlek och olika typer av kostnader är för personalkostnader. För de flesta myndigheter utgör personalkostnader den största delen av verksamhetskostnaderna. Korrelationen är svagt negativ, vilket betyder att ju större en myndighet är, desto lägre tenderar dess personalkostnader per årsarbetskraft att vara. Såväl medianen som medelvärdet för personalkostnader är högre för små myndigheter än för större och minskar med myndigheternas storlek.

Våra analyser indikerar även att det finns svaga negativa samband mellan myndigheternas storlek och hur höga hyreskostnaderna respektive de administrativa kostnaderna är.

Små myndigheter har en högre andel chefer och många finns i Stockholm

Små myndigheter har en högre andel anställda med ledningskompetens jämfört med större myndigheter. Nästan hälften av de små myndigheterna med upp till 30 årsarbetskrafter har tre eller fler chefer med personalansvar.

Nästan samtliga små myndigheter med upp till 30 årsarbetskrafter är lokaliserade i Stockholms län, där både löne- och hyresnivåerna generellt är högre än i andra delar av landet. Myndigheter som inte har några lokaler i Stockholms län har i genomsnitt lägre personal- och lokalkostnader.

Andelen anställda med ledningskompetens och myndigheternas lokalisering förklarar delvis varför de små myndigheterna i genomsnitt har högre personalkostnader än större myndigheter.

Värdegrund
Den statliga värdegrunden – professionella värderingar för en god förvaltningskultur

I vårt arbete med att främja och samordna arbetet för en god förvaltningskultur i staten har vi tagit fram en skrift som beskriver vilka professionella värde­ringar som ska prägla alla statsanställda – den statliga värdegrunden.

2017:111
Ett stärkt arbete mot korruption och andra oegentligheter i statsförvaltningen

Inom ramen för arbetet med en god förvaltningskultur har Statskontoret fått i uppdrag att särskilt verka för att utveckla och intensifiera arbetet med att upptäcka och förebygga korruption och andra oegentligheter i staten. I enlighet med uppdraget har detta skett genom två olika aktiviteter.

2017:23
Migrationsverksamheten vid utlandsmyndigheterna. En analys av vad det skulle kosta om Migrationsverket tar över ansvaret

Statskontoret har kartlagt och analyserat kostnaderna för utlandsmyndigheternas migrationsverksamhet.

Sammanfattning av Migrationsverksamheten vid utlandsmyndigheterna. En analys av vad det skulle kosta om Migrationsverket tar över ansvaret

Statskontoret har på uppdrag av regeringen kartlagt och analyserat kostnader­na för den migrationsverksamhet som bedrivs vid utlandsmyndigheterna. Bak­grunden till uppdraget är att Ansvarsutredningen har föreslagit att Migra­tionsverket ska ta över Utrikesdepartementets (UD) ansvar för att styra och finansiera denna verksamhet.[1] Statskontoret har därför även haft i uppdrag att bedöma både hur kostnadseffektiv den nuvarande verksamheten under UD är och hur kostnadseffektiv verksamheten skulle vara under Migrationsverket.

Regeringen bör ge Migrationsverket huvudansvaret för migrationsverksamheten vid utlandsmyndigheterna

Statskontorets övergripande slutsats är att migrationsverksamheten vid ut­lands­­myn­digheterna kan bedrivas mer kostnadseffektivt om Migrationsverket tar över finan­sie­ringsansvaret och får ett tydligare mandat att styra verk­sam­heten. På kort sikt skulle kostnadseffektiviteten öka genom att Migrationsverket på ett lättare sätt än UD kan genomföra kvalitetshöjande insatser. På lite längre sikt kan kostnaderna minska genom att verksamheten koncentreras till färre utlandsmyndigheter och till viss del flyttas till Sverige. Statskontoret bedömer att Migrationsverket har bättre förutsättningar än UD att driva ett sådant förändringsarbete.

Statskontoret föreslår därför att regeringen

  • ger Migrationsverket huvudansvaret för migrationsverksamheten vid utlands­myndigheterna i enlighet med Ansvarsutredningens förslag
  • anger att målet med Migrationsverkets huvudansvar för verksamheten är att verk­samheten ska effektiviseras
  • ger Migrationsverket i uppdrag att redovisa en plan för sitt kommande utvecklingsarbete
  • ger Migrationsverket i uppdrag att årligen redovisa hur utvecklingsarbetet har bedrivits och vilka effekter detta har fått för verksamhetens kostnader och kva­litet.

Reglera samverkan och kostnadsdelning i en förvaltningsöverenskommelse

Migrationsarbetet på utlandsmyndigheterna sysselsätter cirka 200 årsarbetskrafter per år, uppdelat på ett 60-tal utlandsmyndigheter. Huvuddelen av arbetet utförs av utlandsmyndigheternas lokalanställda personal. Statskontoret räknar med att Migra­tions­verket kommer att ha ungefär 40 utsända medarbetare på ett 20-tal utlands­myndigheter om förslaget genomförs. Övriga personalresurser ska Migrationsverket köpa av UD. Dessa personalresurser kommer i många fall gälla tjänster som inte fyller en heltidstjänst för Migrationsverket vid utlandsmyndigheten. Utlandsmyndig­hetens chef kommer även fortsättningsvis att vara ytterst ansvarig för den verk­samhet som bedrivs på myndigheten. Migrationsverket och UD kommer således även i fortsättningen att behöva samarbeta med varandra för att verksamheten ska kunna bedrivas på ett kostnadseffektivt sätt.

Statskontoret föreslår därför

  • att UD och Migrationsverket ska teckna en förvaltningsöverenskommelse som reglerar hur de ska samverka om verksamhets- och finansieringsfrågor.

För att undvika missförstånd och andra hinder för verksamheten bedömer Statskon­to­ret att det är särskilt viktigt att det framgår i förvaltningsöverenskommelsen

  • vilka principer Migrationsverket ska tillämpa för att besluta om finansiering och bemanning på utlandsmyndigheterna
  • vilka kriterier Migrationsverket ska tillämpa för att avgöra om en utlands­myndighet ska få extra resurser för att hantera migrationsfrågor
  • att utlandsmyndigheterna ska ställa utsänd personal till förfogande när Migra­tionsverket minskar sin bemanning.

Migrationsverket bör ansvara för att finansiera personalkostnader och administrativa kostnader

Statskontoret uppskattar att migrationsverksamheten vid utlandsmyndigheterna kos­ta­de knappt 265 miljoner kronor 2016. Av dessa kostnader var 124 miljoner kronor personalkostnader för migrationsarbete. Kostnaderna för lokaler och drift var 102 miljoner kronor, och kostnaderna för gemensamt verksamhetsstöd var 39 miljoner kronor. Ansvarsutredningens förslag innebär att Migrationsverket ska få huvud­ansvaret för att finansiera verksamheten.

Statskontoret föreslår därför att:

  • Migrationsverket ska ta över ansvaret för att finansiera
    • personalkostnaderna för att utföra migrationsarbetet vid utlandsmyndig­heterna
    • en proportionerlig del av utlandsmyndigheternas personalkostnader för gemen­­samt verksamhetsstöd
    • it-kostnader enligt nuvarande kostnadsfördelningsmodell.
  • UD även fortsättningsvis ska finansiera de lokal- och driftskostnader som krävs för att bedriva migrationsverksamhet på utlandsmyndigheterna.
  • Regeringen för över medel som motsvarar Migrationsverkets utökade finansie­rings­ansvar från utgiftsområde 1 Rikets styrelse, anslag 4:1 Regeringskansliet m.m. till utgiftsområde 8 Migration, anslag 1:1 Migrationsverket.

[1] SOU 2017:14. Migrationsärenden vid utlandsmyndigheterna.

2017:22
Riksteatern – en turnerande nationalscen som bygger på ideellt engagemang. En analys enligt myndighetsanalysmodellen

Statskontoret har på regeringens uppdrag gjort en analys av Riksteatern. Vi bedömer att Riksteatern i allt väsentligt fullgör sitt uppdrag om att producera, arrangera och främja scenkonst. Riksteatern har ett brett uppdrag och genomför insatser inom alla de områden som finns i regeringens riktlinjer. Vi bedömer också att Riksteatern har tagit tag i många frågor som är av strategisk vikt för verksamheten på längre sikt.

Sammanfattning av Riksteatern – en turnerande nationalscen som bygger på ideellt engagemang. En analys enligt myndighetsanalysmodellen

Statskontoret har på regeringens uppdrag gjort en analys av Riksteatern. Riksteatern ska producera, arrangera och främja scenkonst och vara en turnerande nationalscen för alla. Riksteatern är en ideell förening med nationell, regional och lokal verk­samhet över hela landet, som bedrivs både med hjälp av ideella krafter och anställd personal. Riksteaterns uppgifter formuleras både i kongressens mål och i regeringens riktlinjer. Verksamheten finansieras till största del av statsbidrag. Karaktären på Riks­teaterns uppdrag gör att de har många och breda målgrupper och behöver samverka med många aktörer.

Riksteatern fullgör i allt väsentligt sitt uppdrag

Statskontoret bedömer att Riksteatern i allt väsentligt fullgör sitt uppdrag om att pro­du­cera, arrangera och främja scenkonst. Riksteatern har ett brett uppdrag och genom­för insatser inom alla de områden som finns i regeringens riktlinjer. Vi bedömer också att Riksteatern har tagit tag i många frågor som är av strategisk vikt för verksamheten på längre sikt. Ett exempel är att den interna styrningen har förbättrats, vilket har skapat förutsättningar för en tydligare ansvarsfördelning och effektivare styrning.

Vår samlade bild från intervjuer och enkäter är att Riksteatern bedöms vara en viktig aktör för såväl scenkonsten som ett levande kulturliv i hela landet och att Riks­tea­terns produktioner anses hålla hög kvalitet. Dessutom framhålls Riksteaterns unika uppdrag att producera angelägen och kvalitativ scenkonst som kommer ut i hela landet och även deras möjligheter att genomföra produktioner som mindre teatrar inte har resurser till. Även Riksteaterns kompetens som expertstöd för andra inom scenkonstområdet lyfts fram i positiva ordalag.

Samtidigt är det svårt att bedöma resultaten och måluppfyllelsen. Det beror delvis på uppdragets karaktär men också på brister i Riksteaterns resultatredovisning.

Fortsättningsvis i sammanfattningen fokuserar vi på de områden där vi bedömer att Riksteatern har möjlighet att ytterligare stärka sin verksamhet för att möta framtida utmaningar.

Riksteatern behöver satsa på arrangörsutveckling för att attrahera ny publik och fler medlemmar

Riksteaterns största utmaning är enligt vår bedömning att attrahera nya, yngre och aktiva medlemmar och ny publik. Det måste finnas medlemmar som arbetar med arran­gemangen ute i riksteaterföreningarna annars faller verksamheten. Riksteatern har svårt med återväxten bland medlemmarna, en utmaning som de delar med resten av civilsamhället. Efter att ha fokuserat på scenkonstproduktionen och den interna styrningen under några år är det nu angeläget att Riksteatern flyttar fokus till att stötta riksteaterföreningarna i deras arbete med att värva nya medlemmar. Riksteaterns behöver också stärka föreningarnas arrangörskap i syfte att nå en bredare publik.

Statskontoret rekommenderar därför Riksteatern att bland annat effektivisera arbetet med arrangörsutveckling. Detta genom att exempelvis gruppera föreningarna utifrån grad av aktivitet och ta fram relevanta stödinsatser utifrån gruppernas respektive behov.

Koncentrera Tyst Teaters verksamhet till vissa orter

Riksteaterns breda uppdrag kräver att ledningen gör tydliga prioriteringar i verksam­heten. På senare år har Riksteaterns ledning också gjort vissa förändringar för att kunna fokusera på huvuduppdraget. Ytterligare en förändring som Statskontoret anser att Riksteatern borde överväga är att geografiskt begränsa Tyst Teaters verk­sam­het till ett antal orter, eftersom Tyst Teaters målgrupper är koncentrerade till vissa orter. Syftet är att effektivisera Riksteaterns insatser och därmed också höja kvali­teten på arrangemangen.

De regionala föreningarnas roll bör förtydligas

I och med kultursamverkansmodellen har den regionala nivåns betydelse för kultu­ren stärkts. Under vår utredning har det framkommit att de regionala föreningarnas roll är otydlig, både när det gäller syfte och verksamhet. Rollen behöver därför tyd­lig­göras både internt och externt. Riksteatern bör därför analysera vilka insatser som den nationella och regionala verksamheten kan göra för att göra de regionala före­ningarnas roll tydligare.

Färre mål gör styrningen tydligare

Ett grundproblem är att regeringens riktlinjer tillsammans med kongressens mål leder till att styrelsen måste förhålla sig till många mål. Vi bedömer att det är bra att styrelsen för samman kongressens mål och regeringens riktlinjer i ett styrdokument att utgå ifrån. I det pågående arbetet med att ta fram den kommande
verksam­hets­planen har Riksteaterns ledning som ambition att antalet resultatmål ska minska. Med tanke på mängden mål ser Statskontoret det som extra viktigt att Riksteatern fortsätter arbetet med att minska antalet interna mål för den nationella verksamheten.

Omorganisationen har inneburit förbättringar men är inte klar

Riksteatern har sedan 2015 organiserat om den nationella verksamheten och arbetat med att förbättra den interna styrningen. Vi bedömer att Riksteatern har skapat en struk­tur för verksamhetsplanering som ger förutsättningar för en tydligare ansvars­för­delning och effektivare styrning.

Även om personalen och ledningen till övervägande del är nöjda med den nya orga­ni­sationen har den ännu inte funnit sin form fullt ut. Statskontoret rekommenderar därför Riksteatern att fortsätta arbetet med att införa den interna styrningsprocessen och organisationen.

Arbetsmiljöarbetet har stärkts men behöver fortsatt fokus

Med den nya ledningen och organisationen har samarbetsklimatet inom den natio­nella verksamheten förbättrats väsentligt. Under de senaste åren har dessutom personalavdelningen arbetat för att stärka arbetet med personalen och arbetsmiljön. Personalavdelningen har också genomfört insatser för ökad mångfald och hantering av kränkande särbehandling, trakasserier och diskriminering.

Men det ställs extra höga krav på Riksteatern som arbetsgivare, eftersom delar av Riks­teaterns personal befinner sig på turné. Dessutom är många av de turnerande medarbetarna tillfälligt anställda och enligt Riksteatern därmed angelägna om goda vitsord. Uppropen under rubrikerna #tystnadtagning och #metoo vittnar om ett gene­rellt behov av en kulturförändring i scenskonstbranschen. Riksteaterns ledning har visat stor vilja att arbeta med dessa frågor, vilket är mycket positivt. Men de har ett stort arbete framför sig. Detsamma gäller området jämlikhet och mångfald.

Utöka samverkan med Folkets Hus och Parker och länsteatrarna

I princip hela Riksteaterns verksamhet bygger på samverkan med olika aktörer och samverkan på olika nivåer. Utifrån Riksteaterns egna undersökningar och våra inter­vjuer verkar den samverkan som finns fungera bra.

Vi bedömer att Riksteaterns samverkan med Folkets Hus och Parker borde utvecklas eftersom Folkets Hus och Parker har längre erfarenhet av digitalisering. Vi anser att organisationerna även borde samverka mer utifrån sina gemensamma erfarenheter av arrangörsutveckling för att stärka arrangörsledet. Riksteatern bör också om möj­ligt i högre utsträckning möta länsteatrarnas behov av Riksteaterns expertkompetens.

Förbättra uppföljning och redovisning

Det finns en medvetenhet hos Riksteatern om att de behöver förbättra sitt arbete med att följa upp och redovisa verksamheten. Riksteatern behöver förbättra sin resultat­redo­visning på flera punkter, exempelvis när det gäller vilka kostnader som hör till olika delar av verksamheten och när det gäller att utveckla analysen av resultatet. Riksteatern bör även ta fram könsuppdelad statistik inom personalområdet, mot bak­grund av Riksteaterns uttalat höga ambitioner inom jämlikhetsområdet. Riks­tea­tern skulle också kunna förbättra sin uppföljning av publiken genom att öka använd­ningen av det digitala biljettförsäljningssystemet.

Riksteatern bör därför se över lämpligt incitament för att få fler riksteaterföreningar att ansluta sig till biljettförsäljningssystemet 

Den statliga representationen i styrelsen är ändamålsenlig

Statskontoret har inte funnit några skäl till att föreslå några förändringar när det gäller den statliga representationen i styrelsen. Vi anser att den är ändamålsenlig i sin nuvarande utformning.

Fler nya uppdrag riskerar att påverka grunduppdraget negativt

Under de senaste tre åren har Riksteatern fått tre nya uppdrag. Riksteatern har sam­tidigt arbetat med att utveckla verksamheten bland annat genom en omorganisation av den nationella verksamheten och genom att införa en ny struktur för
verksam­hetsplaneringen.

Vi bedömer att Riksteatern inte kan ta sig an fler uppdrag på kort sikt med nuvarande ekonomiska ramar, utan att det riskerar att påverka kvaliteten i verksamheten. Rege­ringen kan underlätta för Riksteatern genom att noga överväga om och prioritera bland de uppdrag man planerar ge Riksteatern framöver.

Minskningen i antalet samproduktioner är inte i linje med regeringens riktlinjer

Under de senaste fem åren har antalet samproduktioner minskat med knappt 20 pro­cent. Minskningen i antalet samproduktioner är inte alarmerande, men samtidigt är regeringen tydlig i sina riktlinjer om att Riksteatern i möjligaste mån ska pro­du­cera sina föreställningar i samverkan med andra. Om regeringen fortfarande har sam­ma mål i kommande riktlinjer för statsbidraget bör regeringen även lyfta fram detta i sin dialog med Riksteatern. 

Ställ krav på tydligare resultatredovisning

Statskontoret har haft svårt att analysera Riksteaterns resultat och måluppfyllelse utifrån de resultatredovisningar som Riksteatern har lämnat till regeringen. Vi rekom­menderar därför regeringen att ställa krav på en tydligare resultatredovisning på ett antal punkter.

Följ den ekonomiska utvecklingen

Det finns anledning för regeringen att närmare följa Riksteaterns ekonomi framöver, mot bakgrund av att Riksteatern efter 2019 inte kommer att ha fonderade medel i samma utsträckning som de har haft under senare år och de ännu okända ekonomiska konsekvenserna av en eventuell försäljning av fastigheten Södra Teatern. Statskon­to­ret rekommenderar därför regeringen att inför 2019 begära att Riksteatern redo­visar en långsiktig plan för sin ekonomiska situation.

Följ arbetet med att ta fram jämlikhetsdata

Det är mycket positivt att Riksteatern initierat ett projekt tillsammans med Myndig­heten för kulturanalys för att utveckla arbetet med att följa upp och analysera publi­ken ur ett jämlikhetsperspektiv. Regeringen bör i sin dialog med Riksteatern och Myndigheten för kulturanalys löpande följa utvecklingen av detta arbete. Riksteatern har också tagit initiativ till ett nätverk för kulturinstitutioner där deltagarna kan dela erfarenheter av uppföljning.

2017:24
Från offentligt till privat. En kartläggning av överlåtelser av kommunalt driven verksamhet

Statskontoret har kartlagt överlåtelser av kommunalt driven verksamhet under tidsperioden 2007-2016. Statskontoret har bland annat kartlagt vad överlåtelsen omfattat, överlåtelsebeloppen och vem som övertagit verksamheten.

Sammanfattning av Från offentligt till privat. En kartläggning av överlåtelser av kommunalt driven verksamhet

Statskontoret har kartlagt de överlåtelser som genomförts av kommunalt driven verksamhet i kommuner och landsting under tidsperioden 2007–2016. Kartläggningen har omfattat verksamheter inom skolväsendet, socialtjänsten samt hälso- och sjukvården.

Statskontoret har identifierat 46 överlåtelser i 10 kommuner samt 17 över­låtel­ser i 2 landsting. Varje överlåtelse gäller en eller flera enheter, exem­pel­vis förskolor eller vårdcentraler. Utöver detta har 4 kommuner och 2 landsting angivit att de överlåtit kommunalt driven verksamhet. Men de har inte kom­mit in med närmare uppgifter om den verksamhet som har överlåtits och vi har därför inte kunnat kontrollera att uppgifterna stämmer.

En stor andel av överlåtelserna i kommunerna har genomförts i Stockholms län och gäller för- och grundskolor eller hemtjänst. 39 av de 46 överlåtelserna i kommunerna genomfördes eller beslutades 2007 eller 2008. Då var det van­ligt att tidigare anställda tog över verksamheterna, så kallade avknoppningar. De överlåtelser som identifierats i landstingen har genomförts i Stockholm och Uppsala län och gäller främst vårdcentraler. 14 av 17 överlåtelser i landstingen har genomförts 2010 eller tidigare. En del av dessa verksamheter har övertagits av personal som tidigare varit anställd vid landstingen.

Några kommuner har överlåtit byskolor, det vill säga för- och grundskolor i mindre samhällen. Det handlar om verksamheter som kommunerna aviserat att de ska lägga ned, men som i stället överlåtits till föräldrakooperativ, lokala föreningar eller liknande. Några av dessa överlåtelser har skett utan betalning till kommunerna.

De flesta överlåtelser har omfattat lokaler och inventarier och även medfört personalövergångar som reglerats i överlåtelseavtalen. Vanligtvis har även elever, patienter eller brukare följt med vid överlåtelserna enligt de listningar som gällde före överlåtelserna.

Vid de överlåtelser som genomfördes 2007 och 2008 låg ofta endast inven­ta­rier till grund för värderingen av de överlåtna verksamheterna. Över­låtel­se­beloppen har i dessa fall oftast inte överstigit en miljon kronor. Vid de över­låtelser som genomförts vid senare tidpunkter har hela verksamheterna värde­rats i större utsträckning och då även inkluderat immateriella värden. Över­låtelsebeloppen för de senare genomförda överlåtelserna är generellt sett högre än för de som genomfördes i början av tidsperioden.

Det finns även indikationer på att verksamheter som tidigare bedrevs i kom­munal regi i dag bedrivs i enskild regi utan att det genomförts en formell överlåtelse av verksamheterna. Detta handlar om situationer där kommuner och landsting lagt ned en kommunalt driven verksamhet och enskilda utförare och huvudmän i ett senare skede tagit över lokaler och inventarier för att bedriva en likartad verksamhet.

2017:21
Utvärdering av statsbidrag för lärarlönelyftet. Delrapport 1

Lärarlönelyftet är regeringens satsning på höjda löner till särskilt kvalificerade lärare och vissa andra personalkategorier. Statskontoret har haft i uppdrag att utvärdera hur statsbidraget har implementerats, fungerat och nyttjats av skolhuvudmännen. Detta är den första av tre redovisningar av uppdraget.

Sammanfattning av Utvärdering av statsbidrag för lärarlönelyftet. Delrapport 1

Regeringen har gett Statskontoret i uppdrag att följa upp, analysera och utvärdera statsbidraget för höjda löner till lärare och vissa andra per­sonal­kategorier som infördes den 1 juli 2016. Det här är den första av tre redo­visningar av uppdraget.

I den här delrapporten har vi undersökt i vilken utsträckning skolhuvud­männen deltagit i satsningen, hur de har fördelat statsbidraget och hur huvud­­männen prioriterat mellan kriterierna i förordningen som styr sats­ningen. Vi har också undersökt i vilken utsträckning ersättningen till huvud­männen täcker deras kostnader för att delta i lärarlönelyftet. Vi har även analyserat vilka resultat som huvudmän och rektorer uppfattar att sats­ningen lett till, ett år efter att den införts.

Ett högt deltagande i satsningen

Omkring 90 procent av huvudmännen har valt att delta i lärarlönelyftet. De allra flesta huvudmännen använder också över 90 procent av det bidrag som de har fått beviljat. Detta innebär att en viktig grundförutsättning för att nå målet med satsningen, att stimulera skolhuvudmännen att ge särskilt kvali­ficerade lärare högre lön ska kunna uppnås.

Vår analys visar att det främst är små och enskilda huvudmän som har valt att inte delta i lärarlönelyftet.

Fördelning till de skickligaste lärarna

Både huvudmän och rektorer har valt att premiera de skickligaste lärarna när de har fördelat lärarlönelyftet.

Rektorerna har utgått från kriterierna i statsbidragsförordningen som styr lärarlönelyftet när de har bedömt vilka lärare som ska få del av satsningen. Drygt en fjärdedel av huvudmännen och knappt hälften av rektorerna upp­ger att de har prioriterat mellan kriterierna. Det kriterium som flest har prioriterat är det som handlar om att läraren ska ha tagit särskilt ansvar för att utveckla undervisningen genom kollegialt lärande baserat på veten­skaplig grund.

Statsbidraget har i något högre grad fördelats till kvinnor jämfört med till män. I övrigt speglar fördelningen av satsningen lärarkåren relativt väl, till exempel när det gäller fördelningen mellan de som arbetar i grundskolan respektive gymnasieskolan.

Sällsynt med fördelning efter elevernas behov

Förordningen som reglerar lärarlönelyftet säger att lärarlönelyftet ska för­delas till de mest kvalificerade lärarna, men att huvudmännen också ska ta hänsyn till elevers behov och förutsättningar. Statskontorets utredning visar att endast 6 procent av huvudmännen uppger att de har tagit hänsyn till elevers behov och förutsättningar när de fördelat lärarlönelyftet.

Rektorerna har till viss del kompenserat för detta i sin fördelning på skol­enhetsnivå. Ungefär 10 procent av rektorerna uppger att de har prioriterat lärare som har hand om elever med särskilda behov.

På sikt kommer statsbidraget inte att täcka huvudmännens kostnader

Statskontorets analys visar att statsbidraget på kort sikt täcker största delen av de ökade kostnader som huvudmännen får till följd av lärarlönelyftet. Kostnaderna för huvudmännen ökar efterhand främst till följd av att en större grupp lärare kommer över brytpunkten för tjänstepension. Detta är kostnader som inte täcks av statsbidraget. Huvudmännen uppger också att de administrativa kostnaderna ökar som följd av lärarlönelyftet. Storleken på dessa har Statskontoret inte undersökt.

Statskontoret beräknar att huvudmännen 2018 behöva skjuta till resurser motsvarande ungefär 4 procent av lärarlönelyftet. Det motsvarar 121 mil­jo­ner kronor. Från 2019 beräknar Statskontoret att den andel av kostna­der­na som inte finansieras av statsbidraget kommer att öka till 7,5 procent, vilket motsvarar 224 miljoner kronor årligen.

Lärarlönelyftet har vissa förutsättningar att bidra till målen med satsningen

Hur huvudmännen väljer att genomföra lärarlönelyftet får betydelse för i vilken utsträckning målen med satsningen kan komma att nås. Det finns goda förutsättningar för att höja lönenivån och attraktiviteten för lärar­yrket. Det finns däremot sämre förutsättningar att nå målen att fler lärare ska söka sig till skolor med större utmaningar samt att satsningen ska leda till förändrade arbetssätt.

Statskontorets analys av arbetet med att införa satsningen visar att lärar­lönelyftet har lett till högre genomsnittslöner för lärare. Den högre löne­nivån kan leda till att attraktiviteten i läraryrket på sikt kan öka. Under det första året anser huvudmän och rektorer att satsningen bidragit till att många lärare har fått högre lön än vad de annars skulle fått. Men de ser också att satsningen har bidragit till att lärare väljer att byta arbetsgivare på grund av att de är missnöjda med lönen.

Ungefär 40 procent av huvudmännen och mer än hälften av de offentliga huvudmännen har valt att införa satsningen som ett permanent lönepåslag. Det är positivt för att nå regeringens mål om att de utvalda lärarna ska få en långsiktig löneutveckling utöver sin ordinarie lönenivå.

Ett mål med satsningen är att fler erfarna lärare ska söka sig till skolor med större utmaningar. Men huvudmännen har inte fördelat någon större del av satsningen till dessa skolor. Därför bedömer Statskontoret att det saknas förutsättningar för att satsningen ska kunna få sådana effekter.

Statskontorets utredning visar också att lärarlönelyftet i mycket liten utsträckning har fått betydelse för verksamheten, exempelvis i form av förändringar i organisation eller arbetssätt. Därför bedömer vi att det finns ganska små förutsättningar för att lärarlönelyftet ska kunna bidra till att undervisningskvaliteten, kunskapsresultaten eller verksamheten i övrigt förbättras.

2017:20
Myndighetsanalys av Arvsfondsdelegationen

Statskontoret har analyserat Arvsfondsdelegationen enligt modellen för myndighetsanalyser. Arvsfondsdelegationen är en nämndmyndighet som fördelar medel ur Allmänna arvsfonden till nyskapande projekt som riktar sig till barn, ungdomar eller personer med funktionsnedsättning. Delegationen ska även ha en samlad strategi för utvärdering och uppföljning av den verksamhet som får medel samt informera allmänheten om arvsfondens ändamål och hur fondmedlen används.

Sammanfattning av Myndighetsanalys av Arvsfondsdelegationen

Statskontoret har på regeringens uppdrag genomfört en myndighetsanalys av Arvsfondsdelegationen. Arvsfondsdelegationen har till uppgift att fatta beslut om fördelning av medel till projekt från Allmänna arvsfonden. All­männa arvsfonden består av kvarlåtenskap för vilken det inte har funnits några arvingar.

Delegationen ska även ha en samlad strategi för utvärdering och uppfölj­ning av den verksamhet som får medel från Allmänna arvsfonden samt infor­mera allmänheten om arvsfondens ändamål och hur fondmedlen används. Arvsfondsdelegationen är en nämndmyndighet. Kammarkollegiet ansvarar för delegationens kanslistöd.

Myndigheten fullgör i allt väsentligt sitt uppdrag

Statskontoret bedömer att Arvsfondsdelegationen i allt väsentligt fullgör sitt uppdrag. Arvsfondsdelegationen delade förra året ut drygt 700 miljoner kro­nor. Statskontoret bedömer att delegationen väl utför uppgifterna att fatta beslut om fördelning av medel och att kvalitetsgranska underlagen till beslut.

Statskontoret bedömer också att delegationen fullgör sina två övriga upp­gifter om att informera allmänheten om verksamheten samt ha en strategi för uppföljning och utvärdering. Vi menar dock att inriktningen på dessa två uppgifter kan utvecklas för att bättre leva upp till såväl den egna verk­samhetens behov, som målgruppernas behov av kännedom och kunskap om Arvsfonden och vilka projekt som kan beviljas medel ur fonden.

Utvärderingarna har ett alltför snävt perspektiv

Strategin för utvärdering och uppföljning beslutades 2011. Statskontoret har noterat att alla projekt som får medel från Allmänna arvsfonden följs upp och många av dem utvärderas också. Däremot är det få av dem som har inter­vjuats som använder utvärderingsrapporterna och det finns en efter­frågan på mer kunskap om det samlade resultatet av Arvsfondens projekt. Statskontoret bedömer därför att utvärderingsverksamheten har ett alltför snävt perspektiv på vilka som bör vara målgrupper för utvärderingarna, vilket leder till att nyttan av utvärderingarna är begränsad.

Helhetsperspektiv saknas i informationsuppgiften

Informationsverksamheten är viktig för att stärka legitimiteten i Arvs­fonds­delegationens verksamhet och för att få in bra projektansökning­ar. Men kännedomen om Arvsfonden bland allmänheten och särskilt bland unga har sjunkit under senare år. Delegationens kommunikationsinsatser har utveck­lats med anledning av detta, men det saknas uppföljningar som kan visa om åtgärderna har haft effekt.

Kommunikationsverksamheten är organisatoriskt skild från det övriga kansli­stödet. Statskontoret bedömer att organiseringen försvårar ett hel­hets­perspektiv och en samordning av verksamheten. Delegationens informa­tions- och kommunikationsarbete framstår som svagt förankrat bland dem inom kanslistödet som har sakkunskap om medelsfördelningen och arvs­fonds­projekten. Resultaten från utvärderingarna av projekten utnyttjas ock­så endast i liten utsträckning av kommunikationsfunktionen. Statskontoret bedömer att detta sammantaget är en risk för effektiviteten i kommuni­ka­tions­arbetet och i förlängningen för resultatet av det.

Brist på tid för strategiska diskussioner

Statskontoret bedömer att det finns ett behov av att delegationen avsätter tid för diskussioner om vilken inriktning kommunikations- och utvärde­rings­uppgifterna ska ha. Likaså behöver delegationen besluta om inrikt­ningen för kanslistödet.

Delegationen sammanträder sex gånger om året och arbetsbördan är stor inför varje sammanträde. Samtliga ledamöter tar del av ett omfattande underlag för besluten om fördelning av medel, eftersom varje beslut fattas kollektivt. Det finns dock begränsad tid för diskussioner av de strategiska beslut som fattas.

Delegationen har infört en förändring som innebär att delegationen fattar fleråriga beslut om fördelning av medel. Statskontoret bedömer att det kan minska delegationens arbetsbörda, men effekterna av förändringen har ännu inte realiserats.

Svårt att fullt ut ansvara för styrning och ledning

Arvsfondsdelegationen ska med några få undantag uppfylla kraven i myn­dig­hetsförordningen. Statskontorets analys visar att delegationen i prakti­ken inte har förutsättningar att fullt ut ta ett sådant ansvar.

Delegationen har en allt större verksamhet att ansvara för, både sett till voly­men medel som ska fördelas och till dimensioneringen av kanslistöd­et. Arvsfondsdelegationens kanslistöd har vuxit under senare år för att klara av dels den ökande volymen, dels ökade krav på kontroll och rätts­säkerhet.

Inom kanslistödet har det på olika nivåer uttryckts önskemål om mer ledning och styrning. Den upplevda bristen på ledning och styrning har påverkat kanslistödets arbetsmiljö negativt. Statskontoret bedömer att detta inte har påverkat kvaliteten i handläggningen, men att det finns en risk för att problemen i arbetsmiljön i framtiden kan försämra kvaliteten i dele­ga­tio­nens beslutsunderlag.

Regeringen bör överväga om tjänstemän från Regeringskansliet ska ingå i delegationen

Enligt lag ska delegationens ordförande komma från Regeringskansliet. Trots att erfarenheterna hittills har varit goda rekommenderar Statskontoret att regeringen överväger om delegationen fortsatt ska ledas av en tjänste­man från Regeringskansliet. Statskontoret bedömer att denna ordning kan med­föra problem med bristande transparens i styrningen och försämra möj­lig­heterna till ett tydligt ansvars­utkrävande.

Alternativ 1: Ett särskilt beslutsorgan i Kammarkollegiet

Statskontoret bedömer att delegationen inte har förutsättningar att fullt ut ta ansvar för alla sina uppgifter. Statskontoret menar att en lösning på de prob­lem vi har funnit kan vara att omvandla Arvsfondsdelegationen till ett särskilt beslutsorgan inom Kammarkollegiet. Delegationens övriga upp­gif­ter, när det gäller information till allmänheten om Allmänna arvsfonden och fondens ändamål samt strategi för uppföljning och utvärdering, bör då Kammarkollegiet få ansvar för.

Det finns flera fördelar med en sådan lösning. Det kollektiva beslutsfat­tandet i fördelningen av medel kan bibehållas. Delegationen får bättre för­utsättningar att fatta beslut även vid ökade volymer. Ansvaret för styrningen och ledningen blir också tydligare. Kammarkollegiet får bättre möjlig­heter till insyn i kanslistödets verksamhet och ett större helhetsansvar för de frå­gor som rör Allmänna arvsfonden.

Alternativ 2: Åtgärder inom nuvarande organisation

Om regeringen väljer att behålla den nuvarande organisationen bedömer Stats­kontoret att det finns åtgärder, som regeringen och Arvsfonds­dele­ga­tio­nen kan vidta för att stärka verksamheten och styrningen av den. Åt­gär­derna kan ge delegationen bättre förutsättningar att fatta beslut i framtiden och även ge möjligheter till en utveckling av kanslistödet

Statskontoret rekommenderar regeringen att:

  • Överväga att öka antalet ledamöter och bredda kompetensen i dele­ga­tionen.
  • Utveckla myndighetsstyrningen ytterligare.

Statskontoret rekommenderar Arvsfondsdelegationen att:

  • Undersöka möjligheterna att frigöra tid till strategiska diskus­sioner.
  • Se över inriktningen av verksamheten, framför allt vad gäller upp­gifterna om information till allmänheten och strategi för utvär­dering och uppföljning.
Kultur mot korruption
En kultur mot korruption

I vårt arbete med att främja och samordna arbetet för en god förvaltningskultur i staten har skriften En kultur mot korruption tagits fram. Den ger en kort bakgrund om korruption, men också praktiska tips om hur myndigheter kan arbeta med förebyggande och hantering.

Om offentlig sektor 32
Ledarskapets betydelse för en god förvaltningskultur i staten

I den här studien undersöker Statskontoret statliga chefers möjligheter och begränsningar i arbetet med att främja en god förvaltningskultur, samt hur myndigheterna stöttar sina mellanchefer i detta arbete.

Sammanfattning av Ledarskapets betydelse för en god förvaltningskultur i staten

I den här studien undersöker Statskontoret statliga chefers möjligheter och begränsningar i arbetet med att främja en god förvaltningskultur, samt hur myndigheterna stöttar sina mellanchefer i detta arbete.  En god förvaltningskultur handlar om de professionella värderingar som ska prägla alla statsanställda och som är samlade i den gemensamma statliga värdegrunden.

Studien utgår främst från befintligt kunskapsunderlag. Därtill har vi genomfört kompletterande intervjuer med representanter för myndighetsledningen i sex myndigheter.

Vilka utmaningar kan myndighetsledningen möta i arbetet med att främja en god förvaltningskultur?

Myndighetsledningen möter olika utmaningar i arbetet med att värna och verka för en god förvaltningskultur. Myndighetens storlek påverkar till exempel ledningens förutsättningar. På stora myndigheter kan det vara svårt att nå ut med styrsignaler medan det på mindre myndigheter finns begränsade resurser att lägga på utvecklingsarbete. Personalsammansättningen sätter också ramar för ledningens styrning. På myndigheter med stark professionell kompetens kan den professionella autonomin i vissa fall vara svår att förena med den statliga värdegrunden. För myndigheter som saknar en uttalad profession kan det i stället vara svårt att skapa en gemensam syn på hur etiska dilemman och svåra situationer ska hanteras.

Vidare möter chefer i medborgarnära myndigheter och myndigheter med korruptionsutsatta verksamheter särskilda utmaningar. Det handlar till exempel om hur de kan åstadkomma en balans mellan tillit och kontroll i sin styrning, eller mellan service och effektivitet.

Hur kan myndighetsledningen arbeta för att främja en god förvaltningskultur?

Myndighetsledningens agerande visar vilka beteenden som är acceptabla i verksamheten. En samstämd ledningsgrupp kan stärka styrsignalernas genomslag i verksamheten. Ledningsgruppen måste samtidigt präglas av högt i tak för att undvika att problem eller svåra frågor tystas inom gruppen.

En framgångsfaktor för att hålla frågorna om en god förvaltningskultur vid liv är att myndighetsledningen integrerar arbetet i befintliga styrprocesser och är konsekvent i styrsignalerna. Ledningen behöver också åstadkomma en samsyn kring det instruktionsenliga uppdraget i verksamheten och utifrån uppdraget konkretisera vad en god förvaltningskultur innebär för myndigheten. Att inkludera medarbetarna i arbetet har stor betydelse för arbetets förankring och legitimitet.

Hur får myndighetsledningen kunskap om förvaltningskulturen i myndigheten?

Myndighetscheferna anser sig generellt ha god kunskap om kulturen på myndigheten, även de chefer som leder större organisationer. Den främsta informationskanalen är de närmaste cheferna. Att främja en öppen kultur som tillåter att medarbetar vågar ta upp problem och frågor inom organisationen är samtidigt ett av de mest effektiva sätten för myndighetsledningen att försäkra sig om att de nås av information om eventuella problem.

Hur kan myndigheterna stödja mellanchefer i arbetet med att främja en god förvaltningskultur?

Mellancheferna har en viktig roll i arbetet med att utveckla en god förvaltningskultur. Myndigheterna arbetar på olika sätt med ledarskapsutveckling för att stödja mellancheferna i arbetet. Flera myndigheter lyfter fram betydelsen av ett närvarande och coachande ledarskap som ett sätt att utveckla en god förvaltningskultur. Samtidigt kan det vara svårt att förverkliga ett sådant ledarskap i praktiken, bland annat på grund av otydliga roller och tidsbrist hos mellancheferna. Chefspolicyer, utbildningar och digitala verktyg är olika sätt som myndigheterna stödjer cheferna på.

Viktiga utgångspunkter och möjliga risker

Statskontoret lyfter i studien fram ett antal viktiga utgångspunkter och risker som myndighetsledningen kan behöva ta hänsyn till i arbetet med att främja en god förvaltningskultur.

Sammanfattningsvis behöver myndighetsledningen:

  • Förstå att de har det yttersta ansvaret, men också säkerställa att medarbetare känner ägarskap för frågorna.
  • Prioritera frågor om förvaltningskultur utifrån det egna uppdraget.
  • Integrera frågor om förvaltningskultur i befintliga arbetsprocesser.
  • Skapa ett förtroende mellan ledningen och medarbetarna för att underlätta för svåra frågor att komma upp till ytan.
  • Tydliggöra förväntningar på chefer och medarbetare.

Därtill kan myndighetsledningen behöva vara uppmärksam på följande risker:

  • Har de så bra insyn i förvaltningskulturen på myndigheten som de tror?
  • Är det tillräckligt högt i tak i ledningsgruppen för att tillåta oliktänkande och att svåra frågor förs fram?
  • Har mellancheferna tid och resurser för att driva frågor kopplade till förvaltningskultur?
  • Levandegörs riktlinjer och styrdokument bland medarbetarna?
  • Har ledningen förmåga att fånga upp nya utmaningar kopplade till en god förvaltningskultur i takt med att samhället förändras?
  • Är myndighetens kontrollsystem för att motverka korruption rimliga så att det inte skapas ett onödigt misstänkliggörande av medarbetarna?
2017:18
Delat ansvar för fastighetsbildning

Statskontoret har utvärderat hur organiseringen av fastighetsbildningen fungerar utifrån regeringens krav på en enhetlig, rättssäker och effektiv verksamhet. Statskontoret har också utrett vilka åtgärder som Lantmäteriet har genomfört för att förkorta sina handläggningstider.

Sammanfattning av Delat ansvar för fastighetsbildning

Statskontoret har på regeringens uppdrag utvärderat hur organiseringen av fastig­hets­bildningen i en statlig och 39 kommunala lantmäterimyndigheter fungerar uti­från kraven på en enhetlig, rättssäker och effektiv verk­samhet. Statskontoret har också utrett vilka åtgärder som Lantmäteriet har genom­fört för att förkorta hand­lägg­ningstiderna och vilken effekt åtgärderna har fått.

Fastighetsbildning är myndighetsutövning

Fastighetsbildning är myndighetsutövning som bland annat handlar om att bilda nya fastigheter, ändra fastighetsgränser och skapa rättigheter som exem­pelvis servitut eller ledningsrätt. Sådana åtgärder behövs för att bland annat bygga ut infrastruktur eller bygga nya bostäder. Genom en förrättning utreder lantmäteri­myndigheten om det är juridiskt och praktiskt möjligt att genomföra den åtgärd som fastighetsägaren eller sakägaren vill ha utförd. Sakägaren ska betala en avgift för handläggningen. Priset beror på den tid som lantmäterimyndigheten har lagt ner på ärendet och de taxor som den använder.

Lantmäteri­myndigheterna utför tillsammans närmare 20 000 förrättningar varje år. Lantmäteriet ansvarar för drygt 70 procent av dessa. Under 2016 hade lant­mäteri­myndigheterna totalt 885 miljoner kronor i intäkter från förrättningarna.

Organiseringen är unik och medför risk för rollkonflikter

Fastighetsbildning är i grunden ett statligt ansvar, men regeringen har gett 39 kom­muner tillstånd att inrätta en egen lantmäteri­myndighet. För att få tillstånd ska kom­munen uppfylla vissa villkor i lag. Som lantmäteri­myndigheter utför staten och kom­munerna en närmast identisk verksamhet men inom olika geografiska om­råden. På så sätt är organiseringen unik i stats­förvaltningen.

Organiseringen innebär att Lantmäteriet har flera uppgifter och där vissa kan inne­bära risk för rollkonflikter. Utöver att genomföra förrättningar ger Lantmäteriet stöd till hela verksamheten och har tillsyn över de kommunala lantmäteri­myndig­heterna. Myndigheten yttrar sig som enda remissinstans också över ansökningar från kom­muner som vill bilda en egen lantmäteri­myndighet.

Långa handläggningstider i fastighetsbildningen

Långa handläggningstider i fastighetsbildningen kan leda till att viktiga samhälls­processer som är beroende av lantmäterimyndigheternas beslut tar längre tid. Lant­mäteriet har de senaste åren fått allt större problem med långa hand­lägg­ningstider. De enklaste ärendena tar för närvarande myndigheten i genomsnitt 27 veckor att handlägga och de svåraste 169 veckor. Men under merparten av handlägg­ningstiden ligger ärendet stilla i kö eller i väntan på någon åtgärd.

De samlade personalresurserna utnyttjas inte effektivt

Statskontoret bedömer att organiseringen medför att de samlade personalresurserna i fastighetsbildningen inte utnyttjas effektivt. Det delade huvudmannaskapet bidrar till inlåsning av resurser, men också till kon­kurrens om personal. Problemet har blivit mer påtagligt i och med att det är brist på lant­mätare. Vissa lantmäteri­­myndigheter har stora ärendebalanser, men det finns ingen möjlighet att överföra ärenden mellan myndigheterna. Lant­mäteriet har däremot möjlighet att fördela ärenden mellan sina kontor för att använda resurserna effektivt.

Sakägare behandlas inte lika i prissättningen

Statskontoret bedömer att organiseringen bidrar till att sakägare inte behandlas på ett enhetligt eller likvärdigt sätt, särskilt när det gäller det pris de betalar för för­rätt­ningen. Det beror också på att regeringen tillåter de kommunala lant­mäteri­­myndig­heterna att ta ut lägre avgifter än de som Lant­mäteriet har beslutat ska gälla. Stats­kontoret föreslår därför att regeringen skapar förutsättningar för en mer enhetlig pris­sättning i förrättningsverksamheten.

Statskontoret bedömer däremot att det finns goda förutsättningar för en enhetlig rätts­till­ämpning genom lantmäterimyndigheternas gemensamma stöd och verktyg samt rutiner för att återkommande granska kvaliteten i ett urval av förrättningsbeslut.

Lantmäteriets övergripande ansvar för fastighetsbildningen är otydligt

Lantmäteriet har ett övergripande ansvar för fastighetsbildningen och ska verka för en enhetlig och ända­mål­senlig förrättningsverksamhet. Lantmäteriet bistår sedan länge hela verksamheten med olika typer av stöd, till exempel it-stöd för hand­lägg­ningen och fastighets­rättsligt stöd, men har tvingats dra ner på stödet som en följd av bristen på personal. Det är inte tydligt vad stödet ska innehålla och vad Lant­mäteriet respektive kommunerna ska finansiera, vilket leder till förhandlingar om detta. Stats­kontoret föreslår att regeringen tydliggör det statliga ansvaret för fastig­hets­bildningen och vad det innebär för Lantmäteriets stöd till de kommunala lant­mäteri­­­myndigheterna.

Kommunala lantmäterimyndigheter fungerar över lag väl

Vad Statskontoret kan bedöma fungerar förrättnings­verksamheten i kommunerna över lag väl. I förhållande till Lant­mäteriet har de en stabilare och mer erfaren per­sonal­styrka och deras förrättningsbeslut håller ungefär samma kvalitet. För enklare ärenden har de i genomsnitt också något kortare handläggningstider än Lantmäteriet.

Kommuner med egen lantmäterimyndighet anser att de får en bättre samordning mellan fastighets­bildningen och plan- och byggprocessen och att deras detaljplaner blir bättre. Regeringens och riksdagens mål med att tillåta vissa kommuner att inrätta en egen lantmäteri­myndighet har därmed i huvudsak uppfyllts.

Kraven för att inrätta en kommunal lantmäterimyndighet har ökat

Sedan 2015 har sex kommuner ansökt om att få bilda en lantmäterimyndighet. Regeringen har hittills prövat och avslagit två av ansökningarna. Besluten kan tolkas som att regeringen anser att Sverige har tillräckligt många kommunala lantmäteri­myndigheter för att staten ska kunna upprätthålla verksamhet i hela landet. Rege­ringen ställer nu högre krav på verksamhetens omfattning och kompetens än tidigare. Det innebär att det finns en skillnad mellan lag och praxis. Statskontoret anser att de förändrade kraven bör återspeglas i lagen och föreslår därför att regeringen tydliggör vilket verksamhetsunderlag och vilken kompetens som krävs för att en kommun ska få inrätta en lantmäterimyndighet.

Brist på information om den samlade verksamhetens resultat

Regeringen har inte tagit en aktiv roll för att styra och följa upp den samlade fastig­hets­bildningen och har i hög grad överlåtit uppföljningen av den kommunala verk­samheten till Lantmäteriet. Därför saknas det information om den samlade verksam­hetens resultat och effektivitet. Transparensen i den kommunalt bedrivna verksam­heten är generellt sett lägre än i den statliga. De kommunala lantmäteri­myndighet­erna blir sällan föremål för tillsyn och resultaten från tillsynen presenteras endast översiktligt. Samman­taget blir det därför svårt att bedöma hur de enskilda myndig­heterna fullgör sitt uppdrag.

De kommunala lantmäteri­myndigheternas tillstånd är förenat med villkor. Därför bedömer Statskontoret att regeringen kan ställa krav på att de redovisar och åter­rapporterar verksamhetens resultat. Statskontoret föreslår därför att regeringen ut­vecklar resultat­styrningen och tydliggör Lantmäteriets ansvar för uppföljning och de kommunala lantmäterimyndigheternas ansvar för återrapportering.

Många åtgärder men ännu ingen effekt på handläggningstider­na

Lantmäteriet har genom sitt förändringsarbete de senaste fem åren genomfört många åtgärder för att bland annat utnyttja personalresurserna mer effektivt och att få en mer enhetlig behandling av sakägare. Några av de viktigare åtgärderna är produk­tions­utjämning samt ett teambaserat och processinriktat sätt att arbeta. De nya arbetssätten har ännu inte fått fullt genomslag i organisationen.

Statskontorets bedömer att Lantmäteriets åtgärder har varit både nöd­vändiga och relevanta, men de har inte varit tillräckligt kraftfullt inriktade på att förkorta hand­läggningstiderna. Än så länge har åtgärderna heller inte gett några märkbara effekter på handläggningstiderna. Under första halvåret 2017 har handläggnings­tiderna snarare blivit längre. Men ärenden som gäller nya bostäder har kortare hand­lägg­nings­tid än genomsnittet eftersom de ofta får förtur.

Lantmäteriet bedömer att de till i juli 2018 inte kommer att kunna nå regeringens mål på högst 40 veckors handläggningstid i genomsnitt för ärenden som har inkom­mit de senaste fem åren. Däremot bedömer Lantmäteriet att målet kan överträffas till i slutet av 2019 när myndigheten har genomfört de drygt 30 åtgärder som de redo­visade till regeringen i maj.

Flera förklaringar till varför effekterna dröjer

En förklaring till de långa handläggningstiderna är att Lantmäteriet har brist på för­rättningslantmätare och särskilt sådana med erfaren­het. Andra förklaringar till varför effekterna dröjer är att Lantmäteriet inte har styrt verksamheten och förändrings­arbetet tillräckligt sammanhållet.

Fram till för ett par år sedan hade myndigheten inte tillräcklig kontroll över sina förrättningsärenden och har därutöver ställt för låga krav på att de ska hand­läggas aktivt. Ärenden har kunnat ligga orörda under långa perioder och myndigheten har fort­farande många äldre ärenden liggande som de nu försöker avsluta. Stats­kontoret föreslår att Lantmäteriet sätter ett tydligt mål för när myndigheten ska ha slutfört samtliga ärenden som är äldre än fem år.

Verksamhetsutvecklingen inom fastighets­bildningen har också varit relativt lågt prioriterad av Lantmäteriets ledning och startade sent. Verksamheten har därför omoderna it-stöd och ligger efter i digitaliseringen. För att förkorta hand­läggnings­tiderna ställer Lantmäteriet nu stor förhoppning till en ökad digitalisering av förrätt­ningsprocessen. Mot bakgrund av de stora risker som brukar finnas med stora it-projekt föreslår Statskontoret att Lantmäteriet tar fram kostnads- och nytto­kalkyler samt har väl utvecklade rutiner för att styra och följa upp projekten.

Förändringsarbetet har fått ny kraft men kräver tydlig styrning

Lantmäteriets förändringsarbete har fått ny kraft som en följd av regeringens tydliga krav på kortare handläggningstider. Många nya åtgärder är planerade. Statskontoret kan inte bedöma hur sannolikt det är att Lantmäteriet kan överträffa regeringens mål för handläggningstiden till i slutet av 2019. I sin rapport till regeringen har Lant­mäteriet inte gjort det tillräckligt tydligt hur myndigheten kommer att ta sig an det fortsatta ­arbetet och de presenterade åtgärderna.

Lantmäteriet har haft vissa problem i styrningen av förändringsarbetet hittills. För att nå framgång i myndighetens fortsatta arbete föreslår Statskontoret att Lantmäte­riet bland annat pekar ut en tydlig färdriktning med uppföljningsbara mål. De insat­ser som har störst betydelse för att korta hand­läggnings­tiderna bör prioriteras. Större förändringar bör också föregås av en riskanalys och en plan för hur åtgärderna ska följas upp och utvärderas. Lant­mäteriet bör också utveckla indika­torer för att bättre kunna följa hur de viktigare delarna av förändringsarbetet framskrider och vad de leder till för resultat. 

2017:17
Inrättandet av Upphandlingsmyndigheten. Slutrapport

Upphandlingsmyndigheten inrättades för två år sedan, i september 2015. Statskontoret har på regeringens uppdrag följt upp och utvärderat inrättandet av myndigheten. Uppdraget delredovisades våren 2016 och slutredovisas nu.

Sammanfattning av Inrättandet av Upphandlingsmyndigheten. Slutrapport

Upphandlingsmyndigheten inrättades för två år sedan, i september 2015. Stats­kontoret har regeringens uppdrag att följa upp och utvärdera inrättandet av myndig­heten. Statskontoret delredovisade uppdraget till regeringen (Finansdepartementet) den 30 maj 2016. Denna rapport är Statskontorets slutredovisning av uppdraget.

Upphandlingsmyndigheten bidrar i varierande utsträckning till målen för offentlig upphandling, men hade kunnat bidra mer

Regeringens mål för den offentliga upphandlingen är att den ska vara effektiv, rätts­säker och ta till vara konkurrensen på marknaden. Samtidigt ska offentlig upphand­ling främja innovativa lösningar samt beakta miljöhänsyn och sociala hänsyn. Stats­kontoret bedömer att Upphandlingsmyndigheten bidrar till de olika aspekterna av regeringens mål i varierande utsträckning.

Statskontorets analys visar att Upphandlingsmyndigheten hade kunnat bidra mer till samtliga aspekter av regeringens mål om myndigheten hade haft bättre externa och interna förutsättningar. Det finns därmed utrymme för att utveckla det statliga upp­handlingsstödet. Statskontoret konstaterar även att Upphandlingsmyndigheten har ett brett uppdrag och omfattande och heterogena målgrupper. Myndigheten behöver därför ha god kännedom om målgruppernas behov och kunskaper. Utifrån denna kunskap om målgrupperna behöver myndigheten göra tydliga prioriteringar i arbetet med upphandlingsstödet.

Statskontoret bedömer att Upphandlingsmyndigheten i relativt hög utsträckning bidrar till målet om en rättssäker upphandling och till målet om att främja miljöhän­syn i upphandlingar. Myndigheten kan bidra mer till en rättssäker upphandling om de utvecklar det juridiska stödet till att bli mer pedagogiskt och praktiskt användbart.

Statskontoret bedömer att Upphandlingsmyndigheten i viss utsträckning bidrar till målet om en effektiv upphandling som tar till vara konkurrensen. Tills nyligen har myndighetens personalresurser inom området varit begränsade. Det har medfört att det i dag finns ett stort utrymme för att utveckla stödet inom området. Det handlar främst om stödet för att genomföra inköpsprocessen och stödet för att främja att små och medelstora företag samt idéburna aktörer deltar i upphandlingar.

Statskontorets underlag ger ingen entydig bild av i vilken utsträckning Upphand­lingsmyndigheten bidrar till målet att främja innovationsupphandling. Vårt underlag visar att målgrupperna uppfattar att rättsläget när det gäller innovationsupphandling är oklart. Det är en utmaning för Upphandlingsmyndigheten att nå ut till fler med ett konkret och pedagogiskt stöd för att visa hur innovationsupphandling kan genom­föras juridiskt korrekt.

Statskontoret bedömer att Upphandlingsmyndigheten i dag i begränsad utsträckning bidrar till målet om att främja sociala hänsyn i offentlig upphandling. Det finns ett stort utrymme för att utveckla stödet inom området och myndigheten har nyligen börjat arbeta mer aktivt med att utveckla detta stöd.

Myndigheten behöver säkerställa kompetensförsörjningen och förbättra den interna styrningen

Upphandlingsmyndigheten befinner sig fortfarande i ett uppbyggnadsskede på grund av olika omständigheter. Det försenade tillträdet av den ordinarie generaldirektören sju månader efter att myndigheten bildades påverkar fortfarande verksamheten. Den tillfälliga ledningen medförde att styrningen av verksamheten var svag i uppbygg­nadsfasen och att en nödvändig omorganisering dröjde. Myndigheten har en ny organisation sedan den 1 januari 2017 och är nu tydligare orienterad mot sina mål­grupper. Myndigheten utvecklar och förankrar även riktlinjer och stöd för interna arbetsprocesser. De arbetar även för att utveckla den interna styrningen och uppfölj­ningen av verksamheten, vilket Statskontoret bedömer som nödvändigt.

Myndigheten har nyligen ökat sina personalresurser markant och är nu fullt beman­nad för första gången. Myndigheten har i dag ingen långsiktig plan för sin kompe­tensförsörjning. Tidigare svårigheter med att rekrytera i kombination med en hög personalomsättning är den främsta orsaken till att myndigheten inte förbrukade sina anslagna medel för 2016 och troligen inte heller kommer att göra det under 2017.

Statskontoret föreslår att Upphandlingsmyndigheten:

  • prioriterar det redan påbörjade arbetet med att analysera målgruppernas behov och låter denna analys ligga till grund för nödvändiga prioriteringar i arbetet med upphandlingsstödet
  • utvecklar samverkan med statliga myndigheter med relevant expertis, för att öka tillgången på kompetens och utveckla omvärldsbevakningen på ett effektivt sätt
  • genomför åtgärder som säkerställer myndighetens långsiktiga kompetensförsörjning
  • internt förankrar de riktlinjer och tidplaner som myndigheten tar fram för den interna styrningen och uppföljningen av verksamheten
  • fortsätter sitt arbete med att främja intern samverkan.

Tillfälliga uppdrag har försvårat den långsiktiga planeringen

Statskontoret bedömer att de tillfälliga regeringsuppdragen till myndigheten har varit omfattande med tanke på att myndigheten har befunnit sig i en uppbyggnadsfas och under 2016 fick en ny ledning. Å ena sidan har uppdragen säkerställt att myndigheten har arbetat med de frågor som regeringen prioriterat högst och att frågorna fått upp­märksamhet externt. Å andra sidan har uppdragen begränsat myndighetens förutsätt­ningar att utifrån sin instruktion göra långsiktiga prioriteringar av verksamhetens in­riktning. Upphandlingsmyndigheten har ibland fått uppdragen med kort varsel sam­tidigt som de medfört behov av tillfälliga personalresurser. Detta har försvårat myn­dighetens planering.

Statskontoret rekommenderar regeringen att:

  • i sin styrning av Upphandlingsmyndigheten ta hänsyn till att myndigheten på grund av tidigare omständigheter fortfarande befinner sig i en uppbyggnadsfas
  • vara återhållsam med att ge ytterligare uppdrag tills Upphandlingsmyndigheten har byggt upp sin verksamhet fullt ut.