Myndigheten för en effektiv statsförvaltning
Meny

Biståndets samverkan med näringslivet. En analys av rollfördelningen mellan Sida och Swedfund

Sammanfattning av Biståndets samverkan med näringslivet. En analys av rollfördelningen mellan Sida och Swedfund

På uppdrag av regeringen har Statskontoret utvärderat roll- och arbets­för­delningen mellan Sida och Swedfund när det gäller att genomföra instru­menten för samverkan med näringslivet och innovativa finansie­rings­former. I uppdraget har också ingått att pröva mervärdet med ett eventuellt bilateralt låneinstrument och den mest ändamålsenliga hem­visten för ett sådant instrument.

Sida och Swedfund har olika roller

Sida är Sveriges huvudsakliga biståndsmyndighet. Verksamheten hand­lar främst om gåvobaserade insatser, medan samverkan med näringslivet utgör en liten del. För Sida är näringslivssamverkan en av flera arbets­meto­der för att uppnå biståndspolitikens mål och uppfylla sitt uppdrag som biståndsmyndighet. Sida samverkar med näringslivet bland annat utifrån sin allmänna roll att bygga upp fungerande samhälleliga insti­tu­tio­ner och regelverk i utvecklingsländer, men också genom att komplet­tera och underlätta för andra finansiella resurser som bidrar till fattig­doms­bekämpning enligt Sidas instruktion.

Swedfund är ett statligt riskkapitalbolag vars uppdrag är att medverka till att minska fattigdom genom hållbart företagande. Bolaget är Sveriges utvecklingsfinansiär för investeringar i fattiga länder och funge­rar som en direktinvesterande, aktiv ägare i enskilda företag.

Sidas verksamhet är totalt sett betydligt större än Swedfunds. På om­rådet näringslivssamverkan är de två aktörerna dock mer jämnstora. Det gäller för både den ekonomiska omfattningen och det antal personer som arbetar i respektive verksamhet.

Rollfördelningen mellan Sida och Swedfund medför få problem

Statskontoret bedömer att det inte finns något betydande problem med rollfördelningen mellan Sida och Swedfund. De båda aktörerna har i grunden olika ansvarsområden. Deras respektive insatser görs ibland i olika utvecklingsfaser och ibland i samma fas, men oavsett detta har insatserna i huvudsak olika inriktning och karaktär. Det finns också få överlappningar mellan Sidas och Swedfunds instrument. Deras grund­läggande roller kräver i hög grad olika kompetenser och arbetssätt och deras uppdrag utförs dessutom i ganska olikartade kulturer och är väl anpassade för myndighets- respektive bolagsformen.

Samordningen och samarbetet kan förbättras

Samordningen och samarbetet mellan Sida och Swedfund bör kunna förbättras. Det kräver inga organisatoriska förändringar utan kan ske med den nuvarande uppdelningen i en myndighet och ett statligt bolag.

Enligt Statskontoret bör strävan efter förbättrad samverkan utgå från att Sida och Swedfund själva, i en gemensam diskussion, kommer fram till på vilka områden ett utvecklat samarbete bör ske. De samarbetsområden som väljs bör vara sådana där båda parter upplever att det tillför något att samverka.

Statskontoret ser flera möjligheter till ett bättre samarbete. Parterna bör till exempel kunna utbyta information mer regelbundet och ha ett ökat samarbete när nya instrument och arbetssätt utformas. I synnerhet bör Swedfund kunna involveras mer i arbetet med att utforma biståndets resultatstrategier i de fall där det är relevant. Sidas och Swedfunds res­pek­tive samarbeten med strategiska partner bör också kunna samordnas mer. Det kan också finnas skäl att försöka harmonisera definitioner av väsentliga begrepp och eftersträva likartade indikatorer för att mäta och följa upp verksamhetens effekter. Andra möjligheter kan vara att under­lätta utbytestjänstgöring mellan de två aktörerna, att i högre grad sam­utnyttja deras samlade kompetens inom vissa sektorer och att göra fler gemensamma delegationsresor.

Statskontoret vill också betona vikten av tydliga styrsignaler från rege­ringen. Det är väsentligt att Utrikesdepartementet tar en aktiv, styrande roll i den fortsatta utvecklingen för att en förbättrad samverkan ska kan kunna uppnås mellan Sida och Swedfund.

Vissa frågor om ett låneinstrument bör belysas ytterligare

Sida har framfört att det finns en lucka i dagens system för finansiering av biståndsinsatser, som innebär att vissa insatser som har potential att generera återflöden inte blir finansierade eller åtminstone inte blir det på ett optimalt sätt. Sida har därför föreslagit att ett bilateralt låne­instru­ment bör inrättas vid myndigheten.

Statskontoret bedömer visserligen att Sida sannolikt mer än i dag skulle kunna hantera den här luckan med sina nuvarande instrument, det vill säga garantier och gåvobistånd eller andra insatser. Men det räcker knappast för att helt täcka de behov som Sida har pekat på. Storleken på dessa behov kan vi dock inte närmare bedöma. Sida har också visat på situationer där gåvor eller garantier inte skulle utgöra ett fullgott alternativ till ett låneinstrument.

De multilaterala utvecklingsbankerna har rimligen både resurser och kompetens för att täcka de finansieringsbehov som Sida pekar på, om de kan och vill hantera denna typ av lån. Däremot kan de knappast för­väntas att fullt ut ta de hänsyn som Sverige kan tänkas vilja eftersträva. Sannolikt är de också mindre riskbenägna än Sida.

Swedfunds nuvarande låneverktyg kan möjligen utvidgas till att omfatta vissa av de behov som Sida har pekat på. Detta om det handlar om kapitaltillskott till enskilda affärsprojekt av en liknande karaktär som de Swedfund i dag arbetar med. Sannolikt bör en sådan lösning bygga på någon form av samarbete mellan Swedfund och Sida. Det kräver också att Swedfunds ägare ger bolaget ett sådant uppdrag.

Sammantaget bedömer Statskontoret att ett bilateralt låneinstrument kan vara ett värdefullt tillskott till Sidas verktygslåda. Den aktuella arbets­upp­giften framstår heller inte som främmande utifrån vad regeringen anger i Sidas instruktion. Även Sidas mångåriga erfarenhet av närings­livssamverkan och arbete med liknande instrument talar för det.

Innan regeringen kan besluta ifall ett bilateralt låneinstrument eventuellt bör införas, behöver den dock ta ställning i vissa frågor som ytterst berör biståndspolitikens principer. Det gäller dels om det med hänsyn till den stora risken överhuvudtaget är lämpligt att i myndighetsform bedriva låneverksamhet av det slag som Sida beskriver, dels om Swedfund bör kunna ges arbetsuppgifter i sammanhanget. Dessa överväganden borde regeringen kunna göra redan nu. Därefter bör regeringen inhämta det ytterligare beslutsunderlag som kan behövas för att klara ut vissa övriga osäkerheter som för närvarande finns vad gäller verksamhetens omfatt­ning och kostnader samt kompetensfrågor. För det bör Utrikes­depar­tementet ta upp en diskussion med Sida. Eventuellt bör även Swedfund involveras.

Statskontoret har utvärderat roll- och arbetsfördelningen mellan Sida och Swedfund när det gäller att genomföra instrumenten för samverkan med näringslivet och innovativa finansieringsformer. I uppdraget har också ingått att pröva mervärdet med ett bilateralt låneinstrument och den mest ändamålsenliga hemvisten för ett sådant instrument.

Statskontoret bedömer att det inte finns något betydande problem med rollfördelningen mellan Sida och Swedfund. Däremot bör samordningen och samarbetet mellan Sida och Swedfund kunna förbättras. I det sammanhanget är det viktigt med tydliga styrsignaler från regeringen. 

Statskontoret bedömer att ett bilateralt låneinstrument kan vara ett värdefullt tillskott till Sidas verktygslåda. Innan regeringen kan besluta i frågan behöver dock vissa oklarheter belysas ytterligare.

Se även