Myndigheten för en effektiv statsförvaltning
Meny

Uppföljning av karriärstegsreformen. Delrapport 2

Sammanfattning av Uppföljning av karriärstegsreformen. Delrapport 2

Statskontoret har regeringens uppdrag att följa upp och analysera hur refor­men om att inrätta karriärsteg för särskilt yrkesskickliga lärare har implemen­terats och fungerar.

Statskontoret ska bland annat följa upp hur huvudmännen har valt att fördela tjänsterna i sin verksamhet, hur rekryteringsprocessen ser ut i olika avseenden och vilka anställningsvillkor förstelärare och lektorer har. I uppdraget ingår också att analysera hur lönespridningen för lärarna har påverkats och hur huvud­män och lärare ser på reformens genomförande.

Uppdraget ska rapporteras den 15 juni 2015, den 1 februari 2016 och den 1 februari 2017. Detta är Statskontorets andra delrapport.

Förutsättningar för måluppfyllelse finns inte än

Statskontorets huvudslutsats är att genomförandet av reformen endast till viss del har skapat förutsättningar för att nå målet om ett attraktivare läraryrke och bättre skolresultat.

Trots att reformen är spridd till många skolhuvudmän och skolenheter är den inte förankrad i lärarkåren och har ännu inte funnit sin form. Det är fort­faran­de oklart för både innehavare av karriärtjänster och andra lärare vad uppdra­get som förstelärare eller lektor egentligen innebär och på vilka grunder karriär­tjänsterna tillsätts.

Skolhuvudmännen har stor frihet att tolka och anpassa reformen till lokala behov. Att många lärare inte har klart för sig vad reformen innebär tyder på att kommunikationen mellan skolhuvudmän, skolledning och lärarkollegium inte har fungerat väl.

För att stärka reformens legitimitet behöver huvudmännen

  • vara tydligare med hur de vill använda karriärtjänsterna i sin verksamhet
  • satsa på en ambitiös och transparent rekrytering, bland annat genom att tydliggöra vilka kvalifikationer som meriterar för en tjänst
  • kommunicera vad förstelärare och lektorer förväntas göra utifrån de för­ut­sättningar de har fått
  • synliggöra den nytta som förstelärare och lektorer gör
  • föra en mer aktiv dialog med lärarna för att överkomma eventuella intressekonflikter som står i vägen för en lyckad implementering av refor­men.

Dessa slutsatser bygger på de resultat som Statskontorets undersökning gett och som presenteras här nedan:

Kommunala huvudmän deltar, enskilda avvaktar

Allt fler skolhuvudmän väljer att söka statsbidrag och utse förstelärare och lektorer. Inför bidragsåret 2015/2016 har 70 procent av huvudmännen ansökt om statsbidrag för att inrätta karriärtjänster. Det är framför allt kommunerna som valt att inrätta karriärtjänster, nästan samtliga kommuner deltar i refor­men. Av de enskilda huvudmännen deltar 60 procent. Det är framför allt små, enskilda huvudmän som i högre grad har valt att stå utanför.

Tjänsterna är proportionerligt fördelade mellan skolor

Skolhuvudmännen har fördelat karriärtjänsterna förhållandevis jämnt över olika skolformer och skolenheter, men med en viss betoning av årskurserna 7–9 och gymnasieskolan.

Grundskolor med lägre genomsnittligt meritvärde, med lägre andel elever från studievana hem respektive med högre andel elever med utländsk bak­grund har relativt sett fått något fler karriärtjänster än andra grundskolor. Detta tyder på att skolhuvudmännen har haft en kompensatorisk ambition. Huvudmännen har dock fortsatt haft svårt att rekrytera till de tjänster som finansieras inom ramen för den särskilda satsningen på utanförskapsområden.

Huvudmännen utser redan anställda till förstelärare

Än så länge har karriärstegsreformen framför allt inneburit en förstelärar­reform. Våren 2015 fanns det drygt 12 000 förstelärare, men endast 138 lekto­rer. Enligt huvudmännen saknas det anställda som når upp till kraven för att bli lektor. Huvudmännen ser inte heller att det finns behov av lektorer i verksamheten. 

Den övervägande majoriteten av förstelärarna och lektorerna har rekryterats internt. En tolkning av detta resultat är att huvudmännen i första hand har använt tjänsterna för att premiera befintliga lärare, snarare än för att locka till sig ny kompetens.

Det är framför allt lärare som undervisar ämnena svenska och matematik som har tilldelats karriärtjänsterna i grundskolan. I gymnasieskolan har tjänsterna koncentrerats till de högskoleförberedande programmen.

Lönespridningen ökar, framför allt i grundskolan

Våra resultat indikerar att karriärstegsreformen kan ha haft en viss effekt på lönespridningen. Lönespridningen bland grundskolans lärare har ökat på sena­re år. Ökningen började redan 2012, men tog ytterligare fart 2013 då karriär­stegsreformen sjösattes. Bland gymnasieskolans lärare finns inte sam­ma tydliga trend. Det är oklart hur reformen kommer att påverka lönesprid­ningen på längre sikt.

Lärarna vill ha karriärmöjligheter, men inte karriärstegsreform

I vår enkätundersökning till lärare anger en majoritet att de är ganska eller mycket negativt inställda till karriärstegsreformen. Många lärare är positiva till ökade karriär­möj­lig­heter, men tveksamma till karriärstegs­reformen som ses som alltför smal och avgränsad. Mer än hälften av lärarna instämmer helt eller till stor del i på­ståen­det att karriärstegsreformen bara är till nytta för de individer som har fått en karriärtjänst. Många lärare är också skeptiska till att reformen kommer att få positiva effekter på läraryrket eller på undervis­ningen.

De som har en karriärtjänst är mer positiva till reformen

De lärare som själva har en karriärtjänst är betydligt mer positiva till reformen än andra lärare. De tror också i högre grad att reformen kommer att få positiva effekter för skolan.

Huvudmännen ser möjlighet till ökad differentiering

Jämfört med lärarna ser huvudmännen större möjligheter med karriär­stegs­reformen. För skolhuvudmännen utgör karriärstegsreformen inte bara ett sätt att öka attraktiviteten i läraryrket, utan den ses också som en hävstång för en reformerad skolorganisation där arbetsuppgifterna kan variera både mellan lärare och över tid. Huvudmännen bedömer också att reformen skapar förut­sättningar för skolutveckling och utvecklad undervisning.

Både lärare och huvudmän ser en risk att reformen skapar splittring och för stora löneskillnader i lärarkåren, men huvudmännen bedömer risken som mindre påtaglig än vad lärarna gör.

Formell men okänd rekryteringsprocess

Huvudmännen uppfyller överlag de krav som regeringen har ställt upp när det gäller vem som får bli förstelärare och lektor. En majoritet av karriär­tjänsterna tillsätts genom interna, öppna rekryteringar och lärarna har styrkt sina kvali­fi­kationer genom personligt brev, beskrivning av pedagogiska visioner och vitsord från rektorn.

Vår enkät till lärare visar dock att det för en majoritet av lärarna utan karriär­tjänst inte är helt klart vad som krävs för att få en förstelärartjänst. Många saknar dessutom både kunskap om och förtroende för hur rekryteringen går till. Den bristande transparensen kring tillsättningen av karriärtjänsterna har skapat utrymme för misstankar om att rekryteringen inte har skett på sakliga grunder.

Enkätsvaren tyder också på att lärarna och huvudmännen kan ha lagt olika tonvikt vid vilka kvalifikationer som ska meritera för en karriärtjänst. Medan lärarna förväntar sig att förstelärartjänsten ska fungera som ett kvitto på upp­nådda prestationer i klassrummet, förefaller många skolhuvudmän att vara inriktade på att hitta personer som kan driva utvecklingen framåt. Vid rekry­teringen av förstelärare har det följaktligen varit vanligare att be de sökande redogöra för sina pedagogiska visioner och ambitioner för uppdraget än att besöka dem i klassrummet. Att tre fjärdedelar av förstelärarna och lektorerna hade helt eller delvis samma uppgifter även innan reformen talar också för att huvudmännen sökt personer med vilja att utveckla verksamheten.

Oklart vad karriäruppdragen innebär

Trots att förstelärare och lektorer i regel har särskilt utpekade uppgifter och ansvarsområden uppfattas uppdragen som otydliga både av dem som har karriärtjänsterna och av övriga lärare. Osäkerheten kring uppdragen kan till viss del kopplas till oklara förutsättningar och förväntningar.

Två tredjedelar av förstelärarna och lektorerna har ett tidsbegränsat uppdrag. Huvudmännens val att tillförordna lärare på viss tid beror främst på osäkerhet om statsbidragets framtid.

Majoriteten av förstelärare och lektorer har också fortsatt att undervisa i sam­ma utsträckning som förut. Få har avsatt särskild tid för sina karriär­uppdrag. Att innehavarna av karriärtjänster finns kvar i klassrummen är i enlighet med regeringens intentioner. Den ökade arbetsbördan gör dock att många förste­lärare och lektorer upplever att tiden inte räcker till för att utföra uppdraget.

Trots bristande tidsmässiga förutsättningar upplever förstelärarna och lekto­rer­na själva att deras kompetens tas tillvara i uppdraget. De uppfattar också att inställningen från kollegerna är försiktigt positiv, samtidigt som de har sin rektors stöd.

Förstelärarna och lektorernas arbete har än så länge gjort ett begränsat avtryck bland kollegorna. En majoritet av lärarna har varken upplevt någon nytta eller några negativa effekter av att det finns förstelärare eller lektorer på skolan.

Statskontoret följer upp och analyserar hur reformen om att inrätta karriärsteg för särskilt yrkesskickliga lärare implementeras och fungerar. Detta är Statskontorets andra delrapport.

Vår huvudslutsats är att genomförandet av karriärstegsreformen endast till viss del har skapat förutsättningar för att nå målet om ett attraktivare läraryrke och bättre skolresultat. 

Deltagandet i reformen är högt och lönespridningen bland lärarna har ökat. En majoritet av lärarna är dock negativt inställda till karriärstegsreformen. Lärarnas kritik gäller både reformens utformning och hur den har implementerats. 

För att förbättra förutsättningarna att nå målen med reformen behöver huvudmännen arbeta för en mer transparent rekrytering och för att tydliggöra karriärtjänsternas plats i verksamheten.

Se även