Myndigheten för en effektiv statsförvaltning
Meny

Vård till papperslösa. Slutrapport av uppdraget att följa upp lagen om vård till personer som vistas i Sverige utan tillstånd

Sammanfattning av Vård till papperslösa. Slutrapport av uppdraget att följa upp lagen om vård till personer som vistas i Sverige utan tillstånd

Sedan den 1 juli 2013 är landstingen skyldiga att erbjuda papperslösa perso­ner över 18 år hälso- och sjukvård och tandvård som inte kan anstå. Kostna­derna för denna vård och läkemedel som skrivs ut i samband med vården är subventionerade. Barn under 18 år ska erbjudas vård på motsvarande villkor som gäller för bosatta barn. (1)

Statskontorets uppdrag

Statskontoret har fått i uppdrag av regeringen att analysera hur lagen om vård till papperslösa har implementerats och hur den tillämpas. I uppdraget har det ingått att kartlägga

  • i vilken omfattning papperslösa har erbjudits hälso- och sjukvård
  • vilka åtgärder som har vidtagits för att hälso- och sjukvårdspersonal ska känna till regelverket
  • hur statliga myndigheter och landstingen har arbetat med att utveckla regelverk, vägledningar och rutiner för att underlätta för vården att efter­leva lagstiftningen
  • om hälso- och sjukvårdens sekretessregler och polisens arbete med att söka efter papperslösa har påverkat möjligheten att söka vård
  • vilka konsekvenser regelverket har för migrationen till Sverige.

De flesta papperslösa erbjuds vård i enlighet med vad lagen föreskriver

Statskontorets övergripande slutsats är att de flesta papperslösa som söker vård också erbjuds hälso- och sjukvård, tandvård och läkemedel i enlighet med vad lagen föreskriver. Statskontorets uppföljning visar samtidigt att det finns vissa hinder och brister i vården till papperslösa. Den största risken för att papperslösa inte erbjuds vård i enlighet med lagstiftningen är att vård­personalen har bristande kunskap om lagen.

De intervjuer som Statskontoret har genomfört med frivilligorganisationer, landsting och statliga myndigheter visar tillsammans med vårt övriga arbete att tillämpningen av lagen i huvudsak fungerar väl. Under 2015 registrerades nästan 30 000 besök av papperslösa i vården. Det är en ökning med 56 procent jämfört med 2014. Även om vård till papperslösa utgör en liten del av den samlade vården kan Statskontoret konstatera att landstingen erbjuder pappers­lösa en betydande vårdinsats. Sex landsting erbjuder fullständig vård till papperslösa, det vill säga mer vård än vad lagen kräver.

Informationsinsatser för bättre efterlevnad av lagen

Statskontoret bedömer att kunskapen om lagen behöver förbättras. Vår enkät till allmänläkare i primärvården indikerar att dessa har begränsad kännedom och kunskap om lagen. Sju av tio läkare uppger att de har hört talas om lagen, men inte känner till den så väl. Vidare tyder erfarenheterna hos frivillig­orga­nisationer på att kunskapen om lagen kan förbättras i hela vårdkedjan, från personalen i receptionen till sjuksköterskor och läkare.

Statskontoret anser att landstingen och staten kan göra mer för att underlätta för vården att efterleva lagen. Det behövs framför allt mer kunskap om vilka som omfattas av lagen, vad som avses med begreppet vård som inte kan anstå samt rutiner vid förskrivning av läkemedel. Statskontoret rekommenderar lands­tingen att genomföra utbildningsinsatser och vidareutveckla sina rikt­linjer och vägledningar. Vidare rekommenderar Statskontoret Socialstyrelsen att, som komplement till landstingens insatser, ta fram en handbok med tips till olika personalgrupper om vad som är viktigt att tänka på när papperslösa söker vård.

Lagen behöver bli tydligare om när EU-medborgare ska få vård som papperslösa

Efter det att lagen infördes har antalet så kallade utsatta EU-medborgare som vistas i Sverige ökat betydligt. Statskontoret konstaterar att landstingen gör olika tolkningar av vilken skyldighet de har att erbjuda denna grupp vård som papperslösa. Vissa landsting erbjuder utsatta EU-medborgare subventionerad vård medan andra har som policy att ta ut en avgift för hela vårdkostnaden. Statskontoret anser att det är en principiellt viktig fråga huruvida EU-med­borgare ska ha tillgång till subventionerad vård i Sverige. Enligt Social­styrel­sen saknas det underlag i lagens förarbeten för att ta fram en tydlig vägledning av hur lagen ska tolkas. Statskontoret föreslår därför att regeringen förtydligar vad som avses med beskrivningen i lagens förarbeten om det ”… inte [är] uteslutet att [lagen] i enstaka fall kan komma att bli tillämplig även på unionsmedborgare.” De oklarheter som nu finns kring detta innebär en risk för att vårdsökande felaktigt nekas eller felaktigt ges subventionerad vård.

Statsbidraget täcker landstingens kostnader

Landstingen har hittills överkompenserats för åtagandet att erbjuda vård till papperslösa. Under 2015 motsvarade landstingens vårdkostnader hälften av det statsbidrag på 300 miljoner kronor som landstingen får. Kostnaderna har ökat sedan lagen infördes. Mellan 2014 och 2015 ökade landstingens kostna­der från 100 till 150 miljoner kronor. Statskontoret bedömer att kostnaderna kommer att fortsätta att öka de närmaste åren. Den främsta orsaken till det är att 180 000 personer är inskrivna i Migrationsverkets mottagningssystem, och att en del av dem som får avslag på sin asylansökan kommer att stanna kvar i Sverige som papperslösa. Statskontoret anser mot bakgrund av detta att regeringen inte bör minska nivån på statsbidraget.

Statskontoret bedömer att kostnaderna framför allt kommer att öka i landsting med stora städer där det är lättare att leva som gömd. Under 2015 stod Stockholms läns landsting för 56 procent av de samlade kostnaderna. Stock­holm var också det enda landsting som samma år inte fick full ekonomisk kom­pensation från staten. Statskontoret föreslår att regeringen ändrar den metod som används för att fördela statsbidraget mellan landstingen så att det bättre motsvarar landstingens faktiska kostnader. I dag fördelas bidraget endast utifrån antalet bosatta i landstingen.

Liten risk att bli upptäckt av polisen i vården

Statskontoret bedömer att polisens arbete med att söka efter papperslösa inte utgör ett avgörande hinder för att söka vård. Uppföljningen visar att polisen sällan söker efter papperslösa i vården. Det anses inte effektivt och uppfattas dessutom som känsligt. Statskontoret har inte heller fått några indikationer på att det är vanligt förekommande att vårdpersonal bryter mot sin tystnadsplikt genom att tipsa polisen om att papperslösa söker vård. Statskontoret kan inte bedöma i vilken utsträckning papperslösa avstår från att söka vård på grund av att de är rädda för att bli upptäckta av polisen. Det faktum att papperslösa under 2015 gjorde mer än 30 000 besök i vården visar dock att många bedömer att det är säkert för dem att söka vård.

Lagen har ingen nämnvärd betydelse för migrationen

Lagen har enligt Statskontorets bedömning ingen nämnvärd betydelse för migra­tionen till Sverige. För dem som kommer till Sverige för att leva som papperslösa är det sannolikt i första hand tillgången till någon form av nätverk som kan förmedla arbete, försörjning och bostad som avgör valet av land. Till­­gången till subventionerad vård kan dock i enstaka fall locka vårdbe­hövan­de att söka sig till Sverige. Statskontoret bedömer att risken för att lagen skulle missbrukas på detta sätt är störst när det gäller personer som kan ta sig till Sverige på legala vägar eller röra sig fritt inom EU.

Statskontoret bedömer att lagen även har marginell betydelse för hur länge papperslösa vistats i landet. Livet som papperslös är hårt för de flesta och valet att stanna kvar i Sverige styrs i första hand av hur villkoren i hemlandet ser ut. För ett fåtal som blir allvarligt sjuka i Sverige kan dock möjligheten att få vård bidra till en längre vistelsetid i landet.

Statskontorets förslag och rekommendationer

Förslag till regeringen

  • Ta initiativ till att lagstiftningen preciseras så att det blir tydligt vad som avses med att det inte är uteslutet att lagen i enstaka fall kan komma att bli tillämplig på EU-medborgare.
  • Ändra den metod som används för att kompensera landstingen för deras kostnader för att erbjuda vård till papperslösa så att statsbidraget fördelas på ett sätt som bättre motsvarar landstingens faktiska kostnader.
  • Ge Socialstyrelsen i uppdrag att undersöka om samordningsnummer även kan användas för att registrera vård till papperslösa som har fått avslag på sin asylansökan, förutsatt att detta införs för asylsökande.
  • Överväg att ändra lagstiftningen så att förbrukningsmaterial som är nöd­vändiga för att fullfölja vård subventioneras enligt motsvarande villkor som gäller för läkemedel.

Rekommendationer till Socialstyrelsen

  • Ta fram en handbok med tips som kan användas i vården och som beskri­ver vad som är viktigt att tänka på när papperslösa söker vård.
  • Ta fram en webbutbildning riktad till vårdpersonal samt information till papperslösa särskilt anpassad för att kunna spridas via sociala medier.

Rekommendationer till landstingen

  • Vidareutveckla de rutiner som finns för att registrera vård med hjälp av reservnummer.
  • Ge personalen utbildning och information om vad lagen om vård till papperslösa innebär och hur den ska tillämpas.
  • Vidareutveckla de riktlinjer och vägledningar som beskriver vad som gäller när papperslösa söker vård.
  • Förbättra möjligheten för vårdpersonalen att få ett kollegialt stöd i frågor som rör tillämpningen av begreppet vård som inte kan anstå.
  • Utnyttja frivilligorganisationernas kontakter med papperslösa för att spri­da information om papperslösas möjligheter till vård.

Rekommendation till Sveriges Kommuner och Landsting

  • Följ upp hur landstingens kostnader för att erbjuda vård till papperslösa utveck­­las framöver. Detta skulle kunna samordnas med den uppföljning som Sveriges Kommuner och Landsting gör i dag av landstingens kostnader för att erbjuda vård till asylsökande.

Lag (2013:407) om hälso- och sjukvård till vissa utlänningar som vistas i Sverige utan nödvändiga tillstånd.

Sedan den 1 juli 2013 är landstingen skyldiga att erbjuda papperslösa subventionerad vård. Statskontoret har följt upp hur landstingen tillämpar det nya regelverket.

Statskontorets övergripande slutsats är att de flesta papperslösa som söker vård får hälso- och sjukvård, tandvård och läkemedel i enlighet med vad lagen föreskriver. Under 2015 registrerades nästan 30 000 besök av papperslösa i vården. Det är en ökning med 56 procent jämfört med 2014. 

Statskontorets uppföljning visar samtidigt att det finns hinder och brister i vården. Den största risken för att papperslösa inte erbjuds vård är att vårdpersonalen har bristande kunskap om lagen. I rapporten lämnar Statskontoret flera förslag och rekommendationer som kan förbättra förutsättningarna att tillämpa lagen.

Bilaga