Myndigheten för en effektiv statsförvaltning
Meny

Ekonomiska konsekvenser av att inkorporera barnkonventionen i svensk lag

2017:19

Sammanfattning av Ekonomiska konsekvenser av att inkorporera barnkonventionen i svensk lag

Regeringen har gett Statskontoret i uppdrag att göra en fördjupad analys av effek­terna på de offentliga finanserna och de samhällsekonomiska konsekvenserna av att inkorporera Förenta nationernas konvention om barnets rättigheter (barnkonven­tionen) i svensk lag. Statskontoret har gett Ramböll Management Consulting i upp­drag att utföra analysen. I syfte att skapa en förståelse för förväntade konsekvenser har konsulten genomfört intervjuer med de statliga myndigheter som i första hand kan förväntas beröras av inkorporeringen, ett antal kommuner och ett flertal sakområdesexperter. I analysen beaktas också erfarenheterna från Norge, som inkorpo­rerade barnkonventionen 2003. Rambölls rapport sammanfattas nedan. 

Barnkonventionen inkorporerad i svensk lag – att tydliggöra ett konventionsåtagande

FN:s barnkonvention ratificerades av Sverige 1990. Svensk lagstiftning och rättstillämpning överensstämmer i relativt hög grad med konventionen. Inom vissa områ­den har dock regeringen bedömt att det finns brister, och att bland annat kommuner och myndigheter bör göra mer för att leva upp till konventionen. Ett sätt att åstad­komma detta är att ge barnkonventionen ställning som svensk lag.

Regeringen föreslår i en lagrådsremiss att barnkonventionen ska inkorporeras i svensk lag från och med den 1 januari 2020. Detta innebär att all övrig lagstiftning ska tolkas utifrån konventionen som helhet, och inte enbart utifrån de lagtexter som transformerats i exempelvis utlänningslagen och skollagen. Med inkorporeringen vill regeringen tydliggöra att Sveriges konventionsåtaganden enligt barnkonven­tionen säkerställs på alla nivåer inom offentlig verksamhet och att ett barnrättsbase­rat synsätt genomsyrar all verksamhet som berör barn och unga.

Effekter på offentliga finanser uppskattas utifrån tre scenarier

Det saknas förutsättningar för att utifrån befintlig evidens beräkna effekterna för de offentliga finanserna av regeringens förslag om inkorporering. Ramböll har emeller­tid uppskattat effekterna på de offentliga finanserna för perioden 2020–2024 utifrån tre scenarier med olika antaganden om förändringar vad gäller verksamheternas arbete, olika typer av kostnader och ärendetillströmningen i myndigheterna. Scena­rierna är att betrakta som räkneexempel och inte som prognoser.

Ramböll har antagit att regeringen kommer att besluta om tre implementeringsåtgär­der som medför kostnader:

  • ett kunskapslyft för att utbilda personal inom myndigheter och kommuner i tillämpningen av barnkonventionen
  • en vägledning för personal som ska tillämpa bestämmelserna
  • en utredning för att kartlägga hur barnkonventionen behandlas i svensk lag­stiftning och rättstillämpning.
  • Utöver kostnader för implementering bedömer Ramböll att inkorporeringen medför tre huvudtyper av kostnader:
    • kostnader för fler överprövningar och längre handläggningstider i ärenden som rör barn
    • kostnader för verksamhetsförändringar i berörda verksamheter, exempelvis revideringar av styrdokument
    • kostnader för rättsbildning och rättsprocesser.

    Baserat på dessa kostnader innehåller analysen tre scenarier som alla bygger på grundantagandet att ju mer omfattande proaktiva implementeringsåtgärder som regeringen beslutar om, desto mindre kostnader uppstår för att anpassa offentlig verksamhet och rättsbildande processer:

    • Om regeringen låter implementeringen ske utan insatser för bland annat utbild­ning uppskattas kostnaderna för perioden 2020–2024 till 365 miljoner kronor.
    • Om regeringen understödjer implementeringen med bland annat vissa utbild­ningsinsatser uppskattas kostnaderna för perioden 2020–2024 till 255 miljoner kronor.[1]
    • Om regeringen säkerställer implementeringen med mer omfattande utbild­ningsinsatser och andra åtgärder uppskattas kostnaderna för perioden 2020–2024 till 195 miljoner kronor.[2]

    En inkorporering av barnkonventionen i svensk lag förväntas påverka alla offentliga verksamheter som på olika sätt har med barn- och ungdomsfrågor att göra. Fördel­ningen av kostnaderna mellan staten, landstingen och kommunerna skiljer sig åt i de tre scenarierna. Gemensamt för alla scenarier är att kommunerna förväntas stå för närmare tre fjärdedelar av de uppskattade kostnaderna. Ungefär en fjärdedel av kost­naderna förväntas uppstå vid statliga myndigheter.

    De samhällsekonomiska konsekvenserna är svårbedömda

    De samhällsekonomiska konsekvenserna av inkorporeringen är beroende av hur barnkonventionen som svensk lag tolkas, vilka rättsfall som kommer att drivas, ut­fallen i de rättsfall som tas upp, samt hur de berörda verksamheternas arbete föränd­ras på sikt. Svårigheterna att förstå de samhällsekonomiska konsekvenserna av en inkorporering av barnkonventionen i svensk lag beror till stor del på tre faktorer:

    • Barnkonventionen tillämpas redan i viss utsträckning i offentlig verksamhet. Berörda aktörer inom exempelvis utbildningsväsendet och migrationsområdet tillämpar i huvudsak redan barnkonventionen, dels som följd av principen om fördragskonform tolkning, dels på grund av ett flertal transformeringar av svenska lagar efter att Sverige ratificerade barnkonventionen år 1990.
    • Barnkonventionens artiklar är i många fall öppet formulerade och allmänt hållna. Detta innebär att barnkonventionensartiklar inte har den precision som är huvudprincipen i offentlig verksamhet. Till skillnad från svenska lagar saknar barnkonventionen en tydlig vägledning för hur konventionstexten ska tolkas efter eventuell inkorporering.
    • Kraven på de berörda verksamheterna är ännu inte uttalade. Det finns än så länge inga beslut om hur regeringen vill att offentlig verksamhet ska förändra sina verksamheter till följd av att barnkonventionen blir svensk lag.

    Ramböll bedömer dock att omfattningen av implementeringsåtgärderna också får betydelse för de samhällsekonomiska konsekvenserna. Det är sannolikt att den offentliga förvaltningen i högre grad beaktar barns rättigheter om regeringen också beslutar om mer långtgående implementeringsåtgärder. Huruvida detta är samhälls­ekonomiskt positivt eller negativt har inte kunnat värderas.

    Statskontorets bedömning

    Statskontoret instämmer i Rambölls slutsatser i denna rapport. När det gäller scena­rierna för effekterna på de offentliga finanserna bör de, som Ramböll påpekar, be­traktas som räkneexempel enligt olika antaganden och inte som prognoser.


    [1] Inklusive alternativkostnaden för utbildning uppskattas kostnaden till 428 miljoner kronor.

    [2] Inklusive alternativkostnaden för utbildning uppskattas kostnaden till 495 miljoner kronor.

Statskontoret har gjort en fördjupad analys av effekterna på de offentliga finanserna och de samhällsekonomiska konsekvenserna av att inkorporera barnkonventionen i svensk lag. Ramböll Management Consulting har genomfört analysen på uppdrag av Statskontoret.

Enligt analysen i denna rapport förväntas en inkorporering av barnkonventionen i svensk lag påverka alla offentliga verksamheter som på olika sätt arbetar med barn- och ungdomsfrågor. De totala kostnaderna beror i stor utsträckning på hur implementeringen, med olika insatser, vid offentliga myndigheter ska gå till. Ramböll har i denna rapport analyserat effekterna på de offentliga finanserna enligt tre olika scenarier för insatser vid offentliga myndigheter.