Myndigheten för en effektiv statsförvaltning
Meny

Bättre koll på kulturarvet – en översyn av den kyrkoantikvariska ersättningen

Sammanfattning av Bättre koll på kulturarvet – en översyn av den kyrkoantikvariska ersättningen

Statskontoret har fått i uppdrag av regeringen att göra en översyn av den kyrkoantikvariska ersättningens användning och dess effekter. Översynen syftar till att ge underlag inför den kontrollstation som ska genomföras 2019.

Staten har betalat cirka 5,6 miljarder kronor till Svenska kyrkan i kyrkoantikvarisk ersättning under 2002–2017. Grunden för ersättningen är kulturmiljölagens (1988:950) bestämmelser om skydd av det kyrkliga kulturarvet.

Svenska kyrkan ansvarar för att vårda och underhålla det kyrkliga kulturarvet och för att fördela den kyrkoantikvariska ersättningen. Länsstyrelserna ansvarar bland annat för tillsyn och tillståndsgivning som gäller det kyrkliga kulturarvet. Riksantikvarieämbetet ska driva på och stödja länsstyrelsernas arbete med att tillämpa kulturmiljölagen. Länsstyrelserna och Riksantikvarieämbetet ska få tillfälle att yttra sig över fördelningen av den kyrkoantikvariska ersättningen.

Systemet fungerar tillfredsställande

Det saknas underlag för att på ett mer systematiskt sätt bedöma vilka konsekvenser den kyrkoantikvariska ersättningen har. Men Statskontoret ser inga tecken på att det finns stora vård- och underhållsbehov som inte blir tillgodosedda i dag.

Länsstyrelserna anser att Svenska kyrkans handläggning av den kyrkoantikvariska ersättningen har blivit mer professionell än vid tidigare kontrollstationer. Svenska kyrkan har utvecklat den handbok som både stiften och länsstyrelserna använder i arbetet med att fördela ersättningen. Svenska kyrkan har även börjat att åtgärda flera av de brister som har påtalats vid tidigare kontrollstationer. De har bland annat byggt upp en betydande antikvarisk kompetens på nationell och regional nivå och beslutat om att införa ett nytt system för fördelning av den kyrkoantikvariska ersättningen.

Statskontoret anser därför att systemet fungerar tillfredsställande och att det på kort sikt inte finns skäl att genomföra genomgripande förändringar av systemet.

Statskontoret rekommenderar att Svenska kyrkan intensifierar arbetet med att identifiera och kartlägga vård- och underhållsbehov

Statskontoret anser att det nuvarande systemet medför en risk för att angelägna vård- och underhållsbehov inte uppmärksammas tillräckligt. Det beror på att det saknas överblick över det kyrkliga kulturarvets tillstånd. Dessutom medför fördelningssystemet i sin nuvarande form att Svenska kyrkans verksamhetsbehov riskerar att få en alltför stor tyngd för hur den kyrkoantikvariska ersättningen fördelas, sett utifrån ett bevarandeperspektiv.

Statskontoret rekommenderar därför Svenska kyrkan att på nationell och regional nivå ta initiativ till att tillsammans med församlingarna identifiera och få en överblick över de objekt som behöver vård och underhåll.

Svenska kyrkan har fattat flera beslut som syftar till en bättre överblick över sitt fastighetsbestånd. Men Statskontoret anser att Svenska kyrkan behöver utveckla ett gemensamt nationellt system för att kartlägga vård- och underhållsbehoven. Svenska kyrkan har tagit steg i denna riktning genom att besluta om ett nytt fördelningssystem som bygger på att behovsindikatorer ska styra fördelningen av den kyrkoantikvariska ersättningen. Men Statskontoret bedömer att det återstår mycket arbete för att få systemet på plats. 

Den kyrkoantikvariska ersättningen är ojämnt fördelad mellan stiften men skillnaderna har minskat något över tid

Fördelningen av den kyrkoantikvariska ersättningen mellan stiften är ojämn men skillnaderna har minskat något över tid. Statskontoret bedömer att mycket av skillnaderna beror på att stiften och länsstyrelserna arbetar på olika sätt och på det ansökningsbaserade fördelningssystemet, där en stor del av ansvaret för ansökningarna ligger på församlingarna. Församlingarna har olika förutsättningar att ansöka om ersättning. Visserligen får de stöd från stiften, men i olika grad.

Svenska kyrkan har beslutat om en ny fördelningsprocess som bland annat syftar till att minska betydelsen av ansökningarna för hur ersättningen fördelas.

Staten har en otydlig roll i samverkan med Svenska kyrkan

Staten och Svenska kyrkan samverkar bland annat i samrådsgrupper på nationell och regional nivå. Vi ser inga tecken på att det finns några stora meningsskiljaktigheter mellan Svenska kyrkan och de statliga myndigheterna. Men flera av de statliga myndigheterna upplever att samrådsgruppernas syfte och roll är otydlig och att även de statliga myndigheternas roll i arbetet med den kyrkoantikvariska ersättningen är otydlig. Flera länsstyrelser efterfrågar en utvärdering av samrådsgrupperna och en statlig vägledning av hur den kyrkoantikvariska ersättningen ska fördelas.

Länsstyrelserna bör prioritera tillsynen av det kyrkliga kulturarvet högre

Länsstyrelserna lägger i dag små resurser på tillsynen av det kyrkliga kulturarvet. Statskontoret anser att det är olyckligt eftersom tillsyn är ett sätt att identifiera brister som inte kommer fram på något annat sätt. Statskontoret anser därför att länsstyrelserna bör prioritera tillsynen högre. Statskontoret anser att tillsynen är en mer angelägen uppgift än att delta i arbetet med att fördela den kyrkoantikvariska ersättningen.

Riksantikvarieämbetet bör kartlägga vilket stöd och vilken vägledning som länsstyrelserna behöver

Riksantikvarieämbetet har under senare år förändrat sin roll och avvecklat mycket av den expertkompetens i frågor om det kyrkliga kulturarvet som myndigheten tidigare hade. Statskontoret anser att det finns skäl som talar både för och emot att Riksantikvarieämbetet ska lägga mer resurser än i dag på att arbeta med det kyrkliga kulturarvet.

Något som Statskontoret anser är motiverat är att Riksantikvarieämbetet kartlägger länsstyrelsernas behov av stöd och vägledning. Myndigheten bör då också föreslå hur stödet kan stärkas, om de bedömer att det behövs.

Behov av en större översyn av systemet

Både sjunkande medlemstal i Svenska kyrkan och det faktum att det finns kyrkor som inte används kan på sikt påverka förutsättningarna för att bevara det kyrkliga kulturarvet. Statskontoret bedömer att dessa samhällsförändringar, än så länge, inte haft stora konsekvenser för bevarandet av det kyrkliga kulturarvet. Men förändringarna kan på sikt leda till att systemet behöver förändras på ett mer grundläggande sätt. Statskontoret anser därför att regeringen bör följa utvecklingen och överväga att genomföra en översyn av systemet, om det behövs.

I en eventuell översyn bör den kyrkoantikvariska ersättningens syfte och nivå analyseras. Den kyrkoantikvariska ersättningen har flera syften. Ersättningen ska både ge förutsättningar för församlingarna att vårda och underhålla det kyrkliga kulturarvet och kompensera för församlingarnas begränsningar i förfoganderätt och för extrakostnader som följer av bestämmelserna i kulturmiljölagen. Statskontoret anser att det i den nuvarande lagstiftningen därmed finns en spänning mellan ett bevarande och ett bruksperspektiv i hur den kyrkoantikvariska ersättningen ska användas.

För att ta ställning till nivån på den kyrkoantikvariska ersättningen behöver flera aspekter övervägas och analyseras. Den nuvarande ersättningsnivån är beräknad utifrån en bedömning av så kallade extrakostnader som uppstår till följd av bestämmelserna i kulturmiljölagen. Storleken på extrakostnaderna påverkas både av kyrkans verksamhetsbehov och av de antikvariska behoven. Om ersättningen ska beräknas på samma sätt behöver dessa behov kartläggas och analyseras. Staten behöver även överväga vad som är en rimlig kompensation för de begränsningar i Svenska kyrkans möjligheter att förfoga över sin egendom som bestämmelserna i kulturmiljölagen innebär.

I en översyn bör även de statliga myndigheternas roller analyseras eftersom de är otydliga idag.

Översynen bör även innehålla en analys av hur målet om tillgänglighet bör formuleras. Enligt överenskommelsen mellan staten och Svenska kyrkan ska Svenska kyrkan ansvara för att det kyrkliga kulturarvet är tillgängligt för var och en i minst samma utsträckning som när överenskommelsen träffades. I rapporten visar Statskontoret att målet om tillgänglighet kan tolkas och mätas på olika sätt.

Svenska kyrkan får ersättning från staten för att vårda kulturhistoriskt värdefull egendom, så kallad kyrkoantikvarisk ersättning. Statskontorets översyn visar att systemet fungerar tillfredställande, men att systemet medför en risk för att angelägna vård- och underhållsbehov inte uppmärksammas tillräckligt.

I rapporten rekommenderar Statskontoret därför Svenska kyrkan att intensifiera arbetet med att identifiera och kartlägga vård- och underhållsbehov och länsstyrelserna att prioritera sin tillsyn. Statskontoret föreslår även att Riksantikvarieämbetet kartlägger vilket stöd och vilken vägledning som länsstyrelserna behöver i arbetet med det kyrkliga kulturarvet.