Myndigheten för en effektiv statsförvaltning
Meny

Ombildningen till en sammanhållen polismyndighet. Slutrapport

Sammanfattning av Ombildningen till en sammanhållen polismyndighet. Slutrapport

Den 1 januari 2015 ombildades Polisen till en sammanhållen myndighet. Re­ge­ringen har gett Statskontoret i uppdrag att utvärdera reformen. Statskon­toret har tidigare lämnat två delrapporter och den här rapporten är upp­dra­gets slutrapport.

I rapporten bedömer vi hur omorganisationen har genomförts och hur väl reformen har uppnått sina mål. Utvärderingen bygger på de slutsatser som vi har redovisat i delrapporterna och på de undersökningar som Statskon­to­ret har genomfört under våren 2018.

Bättre förutsättningar för en effektiv verksamhet

Statskontoret bedömer att ombildningen har skapat bättre förutsättningar för polisen att bedriva sin verksamhet. De hinder för en effektivare verk­sam­het som Polisorganisationskommittén pekade på inför reformen har i stor utsträckning undanröjts. Den sammanhållna myndigheten är mer en­het­lig, och ombildningen har förbättrat informationsutbytet och samverkan inom Polisen.

Den samlade organisationen gör det även lättare att använda resurserna på ett flexibelt sätt. Den operativa ledningen har blivit tydligare, bland annat ge­nom att Polisen har inrättat regionledningscentraler och en nationell opera­tiv avdelning. Sammantaget innebär detta att Polisen till stora delar har uppnått de mål som syftade till att förbättra förutsättningarna för myn­dig­hetens verksamhet.

Resultaten av Polisens verksamhet har inte förbättrats

Även om ombildningen har skapat bättre förutsättningar för Polisens verksam­het, är inte målsättningarna om bättre verksamhetsresultat och högre kva­litet i Polisens arbete uppnådda. Polisens förmåga att ingripa mot brott vid de allvarligaste händelserna har visserligen stärkts, men för övriga brott är förmågan oförändrad. Polisens tillgänglighet och kontakterna med med­bor­garna har inte heller förbättrats på något entydigt sätt. Vi konstaterar ock­så att utredningsverksamhetens resultat har fortsatt att försämras även efter ombildningen.

Flera förklaringar till varför målen inte har uppnåtts

Det finns flera skäl till varför målen med reformen inte har uppfyllts. Ett skäl är att det kan vara för tidigt att se effekterna av åtgärder som Polisen ny­ligen har genomfört. I andra fall är åtgärderna ännu inte helt genomförda. Exempel på sådana åtgärder är att införa områdespoliser samt förstärka jourverksamheten och samordningen av ärenden.

I rapporten lyfter vi fram tre huvudsakliga förklaringar till varför alla åtgärder inte har blivit genomförda på det sätt som regeringen avsåg med refor­men:

Polismyndigheten utnyttjar inte fullt ut de fördelar en samlad organisation ger för att styra verksamheten.Det har inte funnits tillräckligt med resurser för att infria flera av målen. Ombildningen har ännu inte frigjort resurser i den omfattning som Genomförandekommittén förväntade sig.Omorganiseringen har i delar varit svårare att genomföra än beräknat.

Myndighetsstyrningen får inte tillräckligt genomslag

Polisen har bildat nationella gemensamma avdelningar och mer kraftfulla led­ningsfunktioner, vilket har förbättrat förutsättningarna för att styra myndig­heten. Men Statskontoret bedömer att Polisen inte har utnyttjat de för­bätt­rade styrningsmöjligheterna fullt ut.

Processtyrningen och verksamhetsuppföljningen är två centrala verktyg för att genomföra och uppnå resultat av de åtgärder som ska förbättra kärnverksam­hetens resultat. Statskontorets slutsats är att Polismyndigheten borde ha kommit längre i att utveckla sin styrning och att detta har lett till att många åtgärder inte har genomförts i tillräckligt stor omfattning. Ett exempel är införandet av Polisens nationella utredningsdirektiv (PNU), som innehåller en rad åtgärder för att höja kvaliteten inom utredningsverksamheten. Stats­kon­toret konstaterar att centrala delar av PNU ännu inte har genomförts i hela landet.

Otillräckliga resurser för att förverkliga ambitionerna

Statskontorets slutsats är att den tillgängliga personalen inte har varit tillräck­lig för att bemanna den nya organisationen. Detta märks särskilt på den lokala nivån, där både polisanställda och kommunala företrädare i många fall upplever att tillgängligheten har försämrats sedan ombildningen.

Reformens ambition är att höja förmågan och kvaliteten i arbetet inom hela organisationen, särskilt inom Polisens kärnverksamhet. Men vare sig Genom­förandekommittén eller Polismyndigheten gjorde någon samlad analys av vilka resurser som skulle krävas för att infria ambitionerna. Vi kon­­sta­te­rar också att Polismyndigheten inte har kunnat genomföra de be­sparingar och effektiviseringar som är nödvändiga för att kunna bemanna den nya or­ganisationen fullt ut.

Genomförandet av reformen har varit svårare än förväntat

Statskontoret konstaterar i de två tidigare delrapporterna att omorganiseringen i vissa avseenden verkar ha varit svårare och tagit längre tid att ge­nom­föra än väntat. En sannolik orsak till detta är att det finns både chefer och medarbetare som har ett svagt förtroende för omorganiseringen. Även om­bildningen av Polisens stödfunktioner till nationella gemensamma av­del­ningar har tagit längre tid än förutsett, vilket har påverkat omorganisering­en negativt.

Sju rekommendationer för att nå målen för reformen

Utifrån våra iakttagelser och slutsatser om myndighetsombildningen lämnar Statskontoret ett antal rekommendationer till Polisen. För att på sikt nå refor­mens mål rekommenderar Statskontoret att Polismyndigheten ska priori­tera följande i det fortsatta arbetet:

Stärk förmågan till strategisk planering och styrning. I rapporten pekar vi återkommande på att det behövs uthållighet, prioriteringar och kon­sekvensanalys i den strategiska planeringen och styrningen. Det är inte minst viktigt i en händelsestyrd verksamhet som Polisens.

Stärk genomslaget för styrningen. Styrsignaler som når ut i hela organisa­tionen är en förutsättning för att genomföra bestående förändringar, exempelvis att införa åtgärderna inom PNU.

Utveckla uppföljningen så att den stöder verksamhetens behov. Verksam­hetsuppföljningen har inte anpassats till den nya organisationen. Upp­följningen behöver bättre knyta samman Polisens mål och resurser med det sätt myndigheten styrs, till exempel genom processer och bud­get.

Var uthållig i att stärka det lokala polisarbetet. Både styrningen och resursprioriteringen behöver vara långsiktig för att varaktigt stärka det lo­kala polisarbetet. Tidigare erfarenheter visar att satsningen annars riskerar att rinna ut i sanden.

Fortsätt att analysera vad som ska vara enhetligt i organisationen. Det kan vara möjligt att uppnå en likvärdig polisverksamhet även om organi­sationen tillåter större lokal eller regional anpassning till exempelvis geografiska och befolkningsmässiga förhållanden.

Utveckla de nationella gemensamma avdelningarna. Vi bedömer att de nationella stödavdelningarna är ett viktigt verktyg för att styra och hålla samman myndigheten. Men avdelningarna behöver både bli ef­fek­tivare och bättre på att anpassa sig efter verksamhetens behov av stöd.

Undvik att it-systemen blir en flaskhals. Behovet av it-utveckling är stort inom Polisen. Vi konstaterar att it-systemen är hinder för att upp­nå högre kvalitet och effektivitet inom hela Polismyndigheten.

Den 1 januari 2015 ombildades Rikspolisstyrelsen, de 21 länspolismyndigheterna och Statens kriminaltekniska laboratorium till en sammanhållen myndighet, Polismyndigheten. De övergripande målsättningarna med reformen är att skapa förutsättningar för ett förbättrat verksamhetsresultat och en högre kvalitet i polisens arbete. Regeringen har gett Statskontoret i uppdrag att utvärdera ombildningen. Detta är uppdragets slutrapport.

Statskontoret bedömer att ombildningen har skapat bättre förutsättningar för polisen att bedriva en effektiv verksamhet. Men trots detta har ombildningen ännu inte lett till bättre verksamhetsresultat och högre kvalitet i Polisens arbete. Förmågan att ingripa mot brott har inte stärkts och utredningsverksamhetens resultat har fortsatt att försämras. Polisen har heller inte på något entydigt sätt blivit mer tillgänglig eller förbättrat sin kontakt med medborgarna. 

Ett skäl till varför målen med reformen inte har uppfyllts är att Polismyndigheten inte fullt ut utnyttjar de fördelar som en samlad organisation ger för att styra verksamheten. Det har inte heller funnits tillräckligt med resurser för att infria flera av målen. Ytterligare ett skäl är att det kan vara för tidigt att se effekterna av åtgärder som Polisen nyligen har genomfört.

Bilagor