Myndigheten för en effektiv statsförvaltning
Meny

En innovativ och samverkande förvaltning. 10 år med det förvaltningspolitiska målet

Om offentlig sektor 39

I år är det tio år sedan riksdagen fattade beslut om det förvaltningspolitiska målet. Riksdagen beslutade då att statsförvaltningen ska vara en innovativ och samverkande statsförvaltning som är rättssäker och effektiv, har en väl utvecklad kvalitet, service och tillgänglighet och därigenom bidrar till Sveriges utveckling och ett effektivt EU-arbete. Genom målet lyfte regeringen fram nya värden för förvaltningen, som att den ska vara innovativ och samverkande.

Statskontoret har tagit initiativ till att undersöka det förvaltningspolitiska målets status och vilken betydelse det har haft för myndigheternas arbete och regeringens styrning. Vi har särskilt fokuserat på den del av målet som handlar om att öka innovation och samverkan i staten. Statskontoret har för närvarande i uppdrag att lämna förslag på hur det förvaltningspolitiska målet kan följas upp och redovisas. Denna skrift kan också ses som ett första led i arbetet med det uppdraget.

Undersökningen bygger främst på intervjuer med myndighetschefer och enhetschefer i Regeringskansliet. Några av de intervjuade deltog också i studien Förvaltningen om förvaltningspolitiken som Statskontoret genomförde 2011. Genom rapporten vill vi bidra med kunskap om målets roll i förvaltningen.

Frågor som besvaras i rapporten:

  • Hur fungerar det riksdagsbundna målet som styrmedel för förvaltningspolitiken?
  • Vad betyder det förvaltningspolitiska målets olika delar för regeringen respektive myndigheterna?
  • Har målet, och i så fall hur, bidragit till utvecklingen av förvaltningen?

Ett stabilt mål som håller över tid

Vår undersökning visar att det förvaltningspolitiska målet har en bred acceptans i förvaltningen och i politiken. De myndighetschefer som vi har intervjuat beskriver målets värden som grundläggande och relevanta. Värdeorden och frågor om hur de ska vägas mot varandra är centrala i en myndighetschefs vardag.

Myndighetscheferna ser det som en fördel att målet i huvudsak sammanfattar kända, centrala värden som också finns reglerade i lagar och förordningar. Det förenklar i styrningen och stärker motivationen att bidra till att uppfylla det förvaltningspolitiska målet. Målet har också fungerat som inspiration för myndighetschefernas arbete. Det kan bland annat ha medverkat till att etablera innovation som ett begrepp i förvaltningen.

Den breda formuleringen har också bidragit till att målet har en hög politisk acceptans. Målet har inte förändrats trots flera regeringsskiften. Inom ramen för målet har det också gått att genomföra ett stort antal förvaltningspolitiska åtgärder.

Myndigheterna behöver väga effektivitet och rättssäkerhet mot samverkan och innovation

Värdena i det förvaltningspolitiska målet är inte vägda i förhållande till varandra, men ändå är det tydligt att de får olika betydelse i myndighetschefernas praktiska arbete. Myndighetscheferna beskriver rättssäkerhet och effektivitet som självklarheter och ”hygienfaktorer”. Samverkan och innovation behöver de i högre grad fylla med innehåll och värdera på egen hand.

Myndighetscheferna förmåga att balansera styrningen utifrån dessa olika värden förutsätter att de har erfarenhet, men också mod och fingertoppskänsla. Det gäller särskilt när de ska göra avvägningar mellan värdena innovation och effektivitet. Myndigheten måste till exempel kunna argumentera för innovativa lösningar i dialogen med Regeringskansliet, som enligt myndighetscheferna helst vill ha lagom innovativa lösningar som inte är för kostsamma.

Det förvaltningspolitiska målet får en begränsad styrkraft i praktiken

Målet för förvaltningspolitiken är bundet genom ett beslut av riksdagen. Riksdagsbundna mål ska både signalera regeringens prioriteringar inom området och utgöra grund för riksdagens uppföljning av regeringens arbete.

Vår analys visar att målet i praktiken har ett begränsat genomslag i myndigheternas arbete. Förvaltningspolitiken är en angelägenhet för alla myndigheter, men det är ändå få av de intervjuade myndighetscheferna som uppfattar att de är styrda utifrån det förvaltningspolitiska målet. Det är svårt att härleda hur målet används i den löpande styrningen av myndigheter och verksamheter. Det är exempelvis få myndigheter som har fått uttalade uppdrag om att bidra till det förvaltningspolitiska målet och deras arbete följs inte heller upp med utgångspunkt i målet. Däremot uppger företrädare för Regeringskansliet att det används som underlag i beredningsarbetet.

Målet används i begränsad utsträckning för regeringens resultatredovisning

Det har även visat sig svårt att utveckla resultatindikatorer för det förvaltningspolitiska målet. Finansutskottet har som exempel återkommande efterfrågat en utvecklad resultatredovisning som tydligare kopplar till målet för förvaltningspolitiken.

Det kan finnas flera skäl till detta. En orsak är att det förvaltningspolitiska målet inte beskriver vilket tillstånd som ska uppnås. Det blir då svårare att bryta ned målet i delmål och indikatorer. En annan orsak är att statsförvaltningen omfattar ett stort antal olika verksamheter som kan vara svåra att fånga in med ett antal gemensamma indikatorer. Dessutom är förvaltningspolitiken tvärsektoriell. Därmed kan måluppfyllelsen inte enbart mätas genom att studera de aktiviteter som regeringen genomför inom ramen för utgiftsområdet som rör förvaltningspolitiken. I stället behöver hela förvaltningens utveckling analyseras.

Svårt att avgöra om måluppfyllelsen har ökat

Under den gångna tioårsperioden har regeringen genomfört ett stort antal initiativ inom förvaltningspolitiken. Under perioden har också regeringsmakten skiftat mellan olika delar av det politiska fältet. Att det förvaltningspolitiska målet har bestått tyder på att det är flexibelt och anpassat till politikens förutsättningar.

Men vi konstaterar också att även om regeringen har genomfört ett stort antal initiativ inom ramen för det förvaltningspolitiska målet, kan vi bara se ett fåtal initiativ med en tydlig koppling till målet. Trots den höga aktiviteten är det därför svårt att avgöra om Sverige har kommit närmare att nå det förvaltningspolitiska målet eller inte.

Det förvaltningspolitiska målet kan få mer uppmärksamhet

Myndighetscheferna är genom sitt praktiska arbete centrala i att genomföra förvaltningspolitiken. Våra samtal med dem visar att förvaltningspolitiken är mer central i deras arbete i dag än för ett decennium sedan. Det visar sig till exempel genom att myndigheterna mer aktivt funderar över hur de kan utföra sitt uppdrag genom samverkan.

Men vår undersökning visar också att det i stor utsträckning är upp till myndighetscheferna själva att översätta och genomföra det förvaltningspolitiska målet i den egna verksamheten. Det är positivt på många sätt, eftersom det bland annat gör att de kan anpassa målet till myndigheternas olika verksamheter. Men det kan också vara svårt att uttolka vilket utrymme målet ger myndighetscheferna att styra sina verksamheter. Myndighetscheferna efterfrågar en utvecklad dialog med Regeringskansliet för att definiera innebörden i målet och väga de olika delarna mot varandra. I dag är detta stöd från Regeringskansliet begränsat, enligt myndighetscheferna.

Myndighetscheferna efterfrågar också fler gemensamma forum där de kan prata med varandra om förvaltningsövergripande frågor, bland annat hur det förvaltningspolitiska målet kan uttolkas och anpassas till den enskilda myndighetens verksamhet.­­