Myndigheten för en effektiv statsförvaltning
Meny

Publikationer

Sökning på förvaltningspolitiskt ämnesord: Konkurrens


Tillbaka till sökformuläret


2015:103
Statligt ägda asylbostäder? Kostnader och konsekvenser (PM)

Statlig förvaltning och ägande av asylbostäder är inte ett kostnadseffektivt alternativ för staten i jämförelse med nuvarande lösning där Migrationsverket upphandlar bostäder.

Sammanfattning av Statligt ägda asylbostäder? Kostnader och konsekvenser (PM)

Statskontoret har haft i uppdrag att bedöma de statsfinansiella konsekvenserna av fastighetsförvärv och nybyggnation av bostäder för asylsökande.

Uppdraget har bestått av följande delar:

Att bedöma om det är kostnadseffektivt för staten att genom ett statligt bolag eller myndighet förvärva fastigheter och genom ny- eller ombyggnad eller genom upphandling av flyttbara moduler skapa bostäder för asylsökande. Även juridiska och praktiska möjligheter ska bedömas. Statskontoret har även haft i uppdrag att beskriva hur statliga asylboenden kan organiseras.

I uppdraget har även ingått att inventera befintligt statligt fastighetsbestånd som kan användas som asylbostäder. 

Hur stora är nuvarande kostnader för asylbostäder?

För att kunna bedöma om det är kostnadseffektivt för staten att upphandla och förvalta asylbostäder krävs att det går att jämföra dessa beräknade kostnader med dagens kostnader för asylboenden.

Statskontorets bedömning är att det är svårt att få en korrekt bild av dagens kostnader för olika typer av asylboenden. Detta begränsar möjligheterna att jämföra kostnaderna mellan alternativen att upphandla boendeplatser respektive att staten upphandlar och förvaltar asylbostäder.

Statskontoret anser att det finns vissa möjligheter för Migrationsverket att sänka kostnaderna för dagens asylboenden. Detta kan bland annat göras genom att teckna längre avtal och genom att i större utsträckning använda konkurrens vid upphandling av asylboenden. Dessa faktorer bör tas med vid en jämförelse mellan dagens kostnader för asylboenden och kostnaderna för statligt ägda asylbostäder.

 

Är det kostnadseffektivt för staten att upphandla och förvalta asylbostäder?

Statskontorets beräkningar visar att kostnaderna för att bygga egna asylbostäder varierar beroende på vilka underliggande antaganden som görs. Utfallet enligt huvudalternativet i beräkningarna visar dock på en kostnadsbild som liknar den som finns i dag för tillfälliga asylbostäder (ABT).

Statskontorets analys visar att om staten skulle bygga och förvalta egna asylboenden varierar dygnskostnaden enligt huvudalternativet i våra beräkningar mellan 81 kronor och 132 kronor. Beräkningar har gjorts för alternativen nybyggnad, ombyggnad samt att bygga baracker och modulhus. Till denna kostnad ska läggas utgifter för möbler och viss utrustning till varje lägenhet.  Kostnaden för boendedelen i privata asylbostäder är drygt 100 kronor enligt de företag vi har intervjuat.

Statskontorets samlade bedömning är att det – med det underlag som har varit tillgängligt – inte är kostnadseffektivt för staten att äga och förvalta asylbostäder. Bedömningen grundar sig också på de juridiska restriktioner och praktiska svårigheter som en sådan lösning skulle föra med sig. 

Juridiska och praktiska möjligheter att äga och förvalta statliga asylbostäder

För det fallet regeringen väljer att gå vidare med förslaget om att upphandla och förvalta statliga asylbostäder finns det ett antal juridiska och praktiska förhållanden som kommer att påverka ett sådant fastighetsbestånd.

Statskontorets juridiska analys är inte fullständig eller djupgående. Dels är det i nuläget oklart hur ett statligt bostadsbestånd av asylbostäder skulle utformas, dels handlar det om nya juridiska frågeställningar och det kan vara svårt att ge några definitiva svar innan frågorna prövats rättsligt.

Ur ett konkurrensrättsligt perspektiv blir lagen om offentlig upphandling tillämplig i situationer där ett statligt organ anskaffar byggentreprenader Såväl anskaffning som uthyrning måste ske på marknadsmässiga villkor enligt konkurrenslagen. Därutöver är Statskontorets bedömning att EU:s statsstödsregler ställer krav på marknadsmässiga hyror, både vid uthyrning till Migrationsverket och till andra hyresgäster.

Utöver de konkurrensrättsliga dimensionerna finns det begräsningar i plan- och bygglagen samt i det statliga ekonomiskt administrativa regelverket.

Förutom de juridiska frågeställningarna ovan finns ett antal praktiska frågor som bör utredas ytterligare om staten går vidare med förslaget att bygga och förvalta asylbostäder. Dessa är bland annat hur det eventuella beståndet av statliga asylbostäder bör se ut och hur stora enheter som ska byggas.

En ytterligare fråga är de långsiktiga effekterna av att placera statligt ägda asylboenden i ett antal kommuner. Vilka konsekvenser detta har på lokal arbetsmarknad, bostadsmarknad, den kommunala planprocessen och för kommunernas ansvar för bostadsförsörjningen av nyanlända, är frågor som behöver utredas ytterligare. 

Hur bör ett statligt bestånd av asylbostäder organiseras?

Enligt Statskontoret bedömning finns det i dag inte någon befintlig myndighet eller statligt bolag som har ett uppdrag som på ett ändamålsenligt sätt skulle kunna förenas med uppgiften att handla upp och långsiktigt förvalta statliga asylbostäder.

Enligt Statskontorets analys bör ett sådant uppdrag organiseras inom ramen för ett av staten helägt bolag. Alternativen att låta en myndighet förvalta ett bolag eller att låta en myndighet handla upp och förvalta asylbostäder är inte lämpliga enligt vår bedömning.

Vår bedömning är att ett eventuellt statligt ägt fastighetsbestånd bör organiseras och förvaltas i ett dotterbolag till ett av de fyra befintliga statliga fastighetsbolagen. 

Finns det statliga fastigheter som kan användas?

Statskontorets bedömning är att det finns vissa statligt ägda fastigheter och markområden som potentiellt skulle kunna användas för att bygga asylbostäder. Markområdena är dock i allmänhet inte detaljplanelagda vilket innebär att marken inte kan bebyggas förrän en sådan process har genomförts.

Om offentlig sektor 23
Att göra eller köpa? Om outsourcing av statlig kärnverksamhet

Outsourcing av kärnverksamhet är i dag omfattande inom staten. Samtidigt är denna företeelse förhållandevis lite belyst. Statskontoret vill genom den här studien bidra till att fylla denna kunskapslucka. I studien görs en samlad och övergripande analys av motiv, erfarenheter och konsekvenser av statlig outsourcing.

Sammanfattning av Att göra eller köpa? Om outsourcing av statlig kärnverksamhet

Outsourcing av offentlig verksamhet omsätter i dag mycket stora summor. Konkurrensverket beräknar att de offentliga inköpen 2012 uppgick till ca 600 miljarder kronor, varav en del utgörs av outsourcing av statlig kärnverksamhet. En stor del av de offentliga tjänsterna utförs numera av privata aktörer.

Bakgrunden till vår studie är att Statskontoret har noterat att det saknas en samlad och övergripande analys av outsourcing av statlig kärnverksamhet. Med den här studien vill vi bidra till att minska denna kunskapslucka. Studien bygger på enkätdata, myndighetsintervjuer och studier av forskningsrapporter, utvärderingar, granskningar och annat skriftligt material.

Vad säger forskningen om outsourcing?

Det är ingen entydig bild av outsourcingens resultat som förmedlas av forskningen. Visserligen är ett huvudintryck att outsourcing ofta leder till kostnadsminskningar. Mer splittrad är dock bilden vad gäller kvaliteten i den outsourcade verksamheten.

Resultaten av outsourcing har ett nära samband med vilken typ av verksamhet som outsourcas. Förenklat kan man säga att ju mer komplex en tjänst är desto svårare blir det att uppnå ett lyckat resultat med outsourcing. Marknaden tycks lämpa sig bäst för tjänster som är enkla och lätta att specificera och mäta.

Ett av de problem som har uppmärksammats i forskningen och i granskningar är risken att konkurrensen på marknaden för den tjänst som ska upphandlas är bristfällig. I Sverige är drift och underhåll av vägar och järnvägar områden med få aktörer på marknaden och där konkurrensen därmed tenderar att brista. En annan fara med outsourcing av kärnverksamhet är att den outsourcande myndighetens kompetens på sikt urlakas. Särskilt problematiskt är det för den myndighet som helt har avvecklat sin egen verksamhet inom den outsourcade tjänsten.

De effektivitetsvinster som en outsourcing kan ge är också beroende av utgångsläget. Myndigheter som redan tidigare arbetat aktivt med effektivitetsfrämjande åtgärder har förmodligen mindre att tjäna på en outsourcing.

Varför outsourcar myndigheter?

Ibland finns det i praktiken inget val

Vår studie visar att valet att outsourca inte alltid är frivilligt från myndighetens sida. Arbetsförmedlingen är exempel på en myndighet som för viss verksamhet inte har haft något egentligt val. Regeringen har för delar av myndighetens verksamhet varit tydlig med att verksamheten ska upphandlas av privata entreprenörer och att det ska göras i ett valfrihetssystem. För tjänsten att tillhandahålla etableringslotsar är också lagstiftningen tvingande för Arbetsförmedlingen. Ett annat exempel där regeringen har gett en tydlig signal är Tillväxtanalys. I Tillväxtanalys instruktion anges att myndigheten i betydande omfattning bör upphandla utvärderingar och analyser från andra aktörer.

Det är emellertid endast undantagsvis som regeringens vilja i det här avseendet är så pass tydligt formulerad. Vanligare är att en myndighet ges sådana förutsättningar för sin verksamhet att outsourcing av viss kärnverksamhet närmast blir en nödvändighet. En liten myndighet med ett relativt litet förvaltningsanslag och ett omfattande uppdrag, som Trafikanalys eller Tillväxtanalys, har i praktiken begränsade möjligheter att fullfölja det uppdraget med egen personal. Detsamma gäller även för större myndigheter som får många regeringsuppdrag, som Socialstyrelsen och Skolverket.

Regeringsuppdrag är ofta specifika och begränsade i tid. Båda dessa faktorer bidrar till att det för den enskilda myndigheten är bättre att upphandla tillfällig kompetens än att anställa en person med speciell kompetens för att utföra uppdraget. En person vars specialistkompetens kanske är överflödig när väl uppdraget är avslutat.

När myndigheterna kan välja: spara pengar och hämta kunskap

Vår studie visar att myndigheter vanligtvis väljer att outsourca kärnverksamhet av effektivitets- och besparingsskäl. Särskilt tydligt är detta när större volymer av tjänster upphandlas. Bygg- och driftentreprenader är exempel på detta.

Ett annat viktigt motiv till att outsourca är att få tillgång till ny kunskap och nya idéer; kunskap som myndigheterna annars inte hade haft möjlighet att hålla internt. Här är inte huvudsyftet att spara pengar, utan det är kunskapsinhämtningen i sig som är det centrala. Samtidigt finns det bland myndigheter en medvetenhet om, och i vissa fall en oro för, att en omfattande outsourcing av expertkunskap kan leda till att den interna kompetensen urholkas.

I vissa fall är outsourcing inte i första hand kopplad till att få tillgång till ny kunskap, utan ett sätt att hantera mer tillfälliga toppar i verksamheten. En myndighet kan hamna i en situation där den av tids- och/eller resursskäl inte kan utföra en viss verksamhet med egen personal.

Outsourcing till ett valfrihetssystem har sina särskilda förutsättningar

En utgångspunkt för ett fungerande valfrihetssystem är att de personer som tar del av systemets tjänster kan göra rationella val. För att detta ska vara möjligt måste personerna få information om de olika alternativ som finns att välja mellan och också vara kapabla att ta till sig den informationen och därmed kunna väga för- och nackdelar med de olika alternativen mot varandra. Faktorer som avgör om en person kan göra välinformerade val inom ett valfrihetssystem är bl.a. sociala resurser och komplexiteten i den tjänst valet avser.

Arbetsförmedlingen tillhandahåller ett antal tjänster inom ramen för valfrihetssystem. Ett syfte som regeringen hade med att införa valfrihetssystem inom myndigheten var att arbetssökande genom fler aktörer skulle erbjudas ett större och mer varierat utbud av förmedlingstjänster. Något som i sin tur skulle leda till bättre service och en förbättrad matchning för de arbetssökande. Arbetsförmedlingens valfrihetssystem har också kommit att kännetecknas av en mycket stor mängd aktörer. Mängden aktörer sammanhänger med den låga kostnaden för en aktör att träda in på marknaden. Det krävs inga stora investeringar, eller några särskilda utbildningskrav för att etablera sig där. En konsekvens av det stora antalet aktörer är att det är svårt de personer som ska välja inom systemen att göra välinformerade val.

För att kunna göra ett välinformerat val bör personen som ska välja således vara kapabel att ta till sig information, att förstå den och förstå syftet med tjänsten. Förutsättningarna för detta är dåliga inom Arbetsförmedlingens valfrihetssystem. För exempelvis etableringslotsarna är det uppenbart att personer som ska välja inom systemet har svårt att göra ett välinformerat val. Svårigheterna sammanhänger bl.a. med att en till Sverige nyanländ person inte kan förväntas ha någon förförståelse för vad tjänsten kan innebära.

Om en tjänst öppnas för en stor mängd aktörer utan särskilda krav på utrustning eller personal och om brukarna av tjänsten har svårigheter att göra välinformerade val bland dessa aktörer kommer inte den mekanism i valfrihetssystemet som ska göra att kvalitativt sämre aktörer slås ut att fungera fullt ut. Om leverantörerna märker att en kvalitativt god verksamhet inte leder till att man får fler deltagare kan intresset för att hålla hög kvalitet i verksamheten förväntas minska.

Konsekvenser för staten

En förändrad stat

En betydande del av det statliga åtagandet utförs i dag av privata aktörer. Staten utför mindre, men kontrollerar mer. I en stat där konkurrens på marknader utgör en grundförutsättning för en blomstrande samhällsekonomi spelar dock staten fortfarande en stor och viktig roll. Staten utformar en mängd lagar, inrättar nya myndigheter, förändrar befintliga myndigheters uppdrag och sprider information genom sina myndigheter etc. Men staten gör detta delvis med ett annat perspektiv än tidigare, nämligen att stärka konkurrensen. Vi har bl.a. fått en ny och utvecklad konkurrenslagstiftning, en lag om offentlig upphandling och en lag om valfrihetssystem. Vidare har exempelvis myndigheter som Konkurrensverket, Marknadsdomstolen och Finansinspektionen fått en förändrad och stärkt roll.

När så många statliga verksamheter upphandlas påverkar det inte bara staten, utan också de privata utförarna. Genom att bli utförare av offentlig verksamhet kommer företagen att "dras in" i staten. De krav som ställs på offentlig verksamhet ställs också i ökad utsträckning på de privata utförarna. Den statliga regleringen och kontrollen av privata utförare av offentlig kärnverksamhet har skärpts. Vi kan även notera att det finns krav på ytterligare skärpning och på ett närmande till den reglering som gäller för offentlig verksamhet.

Privata utförare av offentlig verksamhet har också att förhålla sig till de upphandlingskrav som följer av upphandlingslagstiftningen. Vi kan därför förvänta oss att företag som säljer mycket verksamhet till det offentliga även internt kommer att påverkas av denna relation och såväl medvetet som omedvetet anpassa sig till de krav och önskemål som ställs av de offentliga upphandlarna.

Tjänstemannarollen och den statliga värdegrunden

Tjänstemannarollen påverkas också genom outsourcing. En tjänsteman anställd i staten är först och främst verksam i sin yrkesroll. Hon eller han anställs huvudsakligen utifrån sin utbildning och kunskap. Samtidigt, genom att arbeta i staten socialiseras statstjänstemännen in i en speciell värdegemenskap som skiljer sig från den som kollegor i det privata näringslivet upplever.

Den statliga värdegrunden har som utgångspunkt att tjänstemannens uppgift är att tjäna medborgarna. Privata företag och deras anställda har en avgörande roll för vår välfärd, men deras värdegrund utgår inte från demokrati, rättssäkerhet och att tjäna medborgarna. Grunden för ett företags och dess medarbetares agerande är vinst, affärsmässighet och konkurrenskraft. De privatanställda tjänstemän som utför tjänster som statliga myndigheter har ansvar för kan sägas arbeta i statens namn, men kan inte förväntas ha socialiserats in i en statlig värdegrund.

Frågor att ta ställning till

Vår studie har visat att valet att outsourca kärnverksamhet kan få konsekvenser som varken är avsedda eller uppenbara. Att outsourca statlig kärnverksamhet är något som kräver eftertanke. Vi har därför valt att formulera studiens slutsatser i form av fem frågor som den som överväger att outsourca sin kärnverksamhet bör tänka över. Dessa frågor är:

  • Vad ska outsourcas och varför?
  • Finns det risk för att andra värden äventyras om outsourcing planeras av främst besparingsskäl?
  • Vad innebär outsourcing för myndigheten internt?
  • Vilka krav ställer outsourcingen på styrningen?
  • Hur säkerställs den egna kompetensen vid outsourcing?

Fler studier behövs