Publikationer | Statskontoret
Myndigheten för en effektiv statsförvaltning
Meny

Publikationer

Sökning på förvaltningspolitiskt ämnesord: Offentlig upphandling


Tillbaka till sökformuläret


2018:8
FN:s vägledande principer för företag och mänskliga rättigheter – utmaningar i statens arbete

Statskontoret har analyserat hur Sverige efterlever FN:s vägledande principer för företag och mänskliga rättigheter.

Sammanfattning av FN:s vägledande principer för företag och mänskliga rättigheter – utmaningar i statens arbete

Statskontoret har på regeringens uppdrag gjort en övergripande analys av luckor och brister i Sveriges efterlevnad av FN:s vägledande principer för före­tag och mänskliga rättigheter. I uppdraget har också ingått att lämna för­slag på eventuella åtgärder för en förbättrad efterlevnad.

FN:s principer baseras på statens skyldighet att skydda de mänskliga rät­tig­heterna, företagens ansvar att respektera de mänskliga rättigheterna och möj­­­ligheter för individer att få sin sak prövad vid kränkningar.

Principerna skapar inte nya rättsliga skyldigheter. I stället klargör de be­tydelsen av relevanta bestämmelser i befintliga internationella konventioner för mänskliga rättigheter, av vilka vissa är juridiskt bindande för staterna. De pekar ut vilka åtgärder ett land är folkrättsligt skyldigt att genomföra när det gäller företag och mänskliga rättigheter för att förverkliga det som följer av olika konventioner.

Fokus på regeringens och statliga aktörers arbete

Statskontorets analys fokuserar på luckor, brister och åtgärder vad gäller regeringens och statliga aktörers efterlevnad av de vägledande principerna. Vi har bland annat undersökt hur svensk lagstiftning står sig mot de väg­le­dande principerna och vilka åtgärder som regeringen och andra statliga ak­tö­rer har vidtagit för att främja företagens respekt för de mänskliga rättig­heterna. Det handlar inte minst om hur staten lever upp till principerna i sin egen verksamhet som på olika sätt berör företag. Men också hur regeringen och myndigheter vägleder och ställer krav på svensk företagsverksamhet, fram­förallt på den som sker utanför Sveriges gränser.

Aktörerna kan vidta fler åtgärder

Statskontorets sammantagna bedömning är att regeringen och statliga ak­törer hittills har vidtagit relevanta åtgärder för att efterleva principerna. Vår analys visar också att det finns anledning att överväga ytterligare åtgär­der i syfte att förbättra efterlevnaden. Eftersom vi inte kunnat analysera konse­­kven­­serna av alla möjliga åtgärder, behöver de utredas eller utvecklas vidare innan de går att genomföra. I det följande redovisar vi några av de för­slag till åtgärder som vi lämnar i rapporten.  

Möjligheten att ställa krav på human rights due diligence bör utredas

Human rights due diligence är ett verktyg som företag kan använda för att förhindra att deras verksamhet har en negativ påverkan på de mänskliga rättigheterna. Statskontoret föreslår att regeringen utreder vilka möjligheter det finns att ställa lagkrav på att svenska företag ska genomföra human rights due diligence, åtminstone vid högrisksituationer. Vi anser också att rege­ringen bör utveckla tydliga kriterier för när statliga bolag ska göra human rights due diligence.

Se över hur möjligheterna till gottgörelse kan bli bättre

Det finns flera hinder för att på ett effektivt sätt gottgöra företagsrelaterade övergrepp mot de mänskliga rättigheterna. Statskontoret rekommenderar där­för att regeringen ser över vilka möjligheter det finns att undanröja prak­tiska hinder för upprättelse i domstol, särskilt de som kan kopplas till höga kostnader för domstolsprocesser. När det gäller gottgörelse utanför domstol rekom­menderar Statskontoret regeringen att överväga om den så kallade natio­nella kontaktpunktens mandat och resurser behöver stärkas.

Statskontoret rekommenderar också att regeringen utreder om en lag kan etableras som ger möjlighet att pröva och lagföra företagsrelaterade män­ni­sko­rättskränkningar som sker av svenska företag i andra länder. Vi an­ser även att en höjning av maxtaket på företagsboten skulle kunna främja efter­levnaden av FN:s vägledande principer för företag och mänskliga rät­tig­heter. Statskontoret föreslår därför att regeringen överväger att höja max­taket i enlighet med vad som tidigare föreslagits i en statlig utredning.

Högre krav kan ställas vid statliga investeringar och upphandlingar

I rapporten konstaterar Statskontoret att de kriterier som används för ut­värdering och uppföljning av stöd och investeringar i statlig verksamhet i de flesta fall inte ställer så långtgående krav som de skulle gjort om de utgått från principerna. Statskontoret föreslår därför att kriterierna harmoniseras med FN:s vägledande principer för företag och mänskliga rättigheter.

Vår analys visar också att vissa förändringar i arbetet med offentlig upphandling skulle kunna förbättra efterlevnaden av principerna. Stats­kontoret föreslår därför att regeringen utreder konsekvenserna av att göra det obligatoriskt att under vissa förutsättningar ställa fler krav kopplade till de mänskliga rättigheterna i upphandlingar. Vi föreslår också att regeringen verkar för att de statliga bolag som omfattas av upphandlingslagstiftningen i högre grad ställer krav som rör mänskliga rättigheter i sina upphandlingar.

Den statliga vägledningen till företagen kan förtydligas

Statskontoret lämnar i rapporten ett antal rekommendationer till regeringen vad gäller vägledningen till företag. Vi rekommenderar att regeringen tyd­liggör hur policydokument på olika politikområden med koppling till före­tagande och mänskliga rättigheter hänger samman. I detta ingår att tydlig­göra att det kan finnas målkonflikter mellan efterlevnaden av de mänsk­liga rättigheterna och mål inom andra politikområden, särskilt inom export­främ­jandet. Regeringen bör ta fram en mer konkret och mål­grupps­anpassad väg­ledning i syfte att höja kompetensen både hos statliga aktörer och företag.

2017:17
Inrättandet av Upphandlingsmyndigheten. Slutrapport

Upphandlingsmyndigheten inrättades för två år sedan, i september 2015. Statskontoret har på regeringens uppdrag följt upp och utvärderat inrättandet av myndigheten. Uppdraget delredovisades våren 2016 och slutredovisas nu.

Sammanfattning av Inrättandet av Upphandlingsmyndigheten. Slutrapport

Upphandlingsmyndigheten inrättades för två år sedan, i september 2015. Stats­kontoret har regeringens uppdrag att följa upp och utvärdera inrättandet av myndig­heten. Statskontoret delredovisade uppdraget till regeringen (Finansdepartementet) den 30 maj 2016. Denna rapport är Statskontorets slutredovisning av uppdraget.

Upphandlingsmyndigheten bidrar i varierande utsträckning till målen för offentlig upphandling, men hade kunnat bidra mer

Regeringens mål för den offentliga upphandlingen är att den ska vara effektiv, rätts­säker och ta till vara konkurrensen på marknaden. Samtidigt ska offentlig upphand­ling främja innovativa lösningar samt beakta miljöhänsyn och sociala hänsyn. Stats­kontoret bedömer att Upphandlingsmyndigheten bidrar till de olika aspekterna av regeringens mål i varierande utsträckning.

Statskontorets analys visar att Upphandlingsmyndigheten hade kunnat bidra mer till samtliga aspekter av regeringens mål om myndigheten hade haft bättre externa och interna förutsättningar. Det finns därmed utrymme för att utveckla det statliga upp­handlingsstödet. Statskontoret konstaterar även att Upphandlingsmyndigheten har ett brett uppdrag och omfattande och heterogena målgrupper. Myndigheten behöver därför ha god kännedom om målgruppernas behov och kunskaper. Utifrån denna kunskap om målgrupperna behöver myndigheten göra tydliga prioriteringar i arbetet med upphandlingsstödet.

Statskontoret bedömer att Upphandlingsmyndigheten i relativt hög utsträckning bidrar till målet om en rättssäker upphandling och till målet om att främja miljöhän­syn i upphandlingar. Myndigheten kan bidra mer till en rättssäker upphandling om de utvecklar det juridiska stödet till att bli mer pedagogiskt och praktiskt användbart.

Statskontoret bedömer att Upphandlingsmyndigheten i viss utsträckning bidrar till målet om en effektiv upphandling som tar till vara konkurrensen. Tills nyligen har myndighetens personalresurser inom området varit begränsade. Det har medfört att det i dag finns ett stort utrymme för att utveckla stödet inom området. Det handlar främst om stödet för att genomföra inköpsprocessen och stödet för att främja att små och medelstora företag samt idéburna aktörer deltar i upphandlingar.

Statskontorets underlag ger ingen entydig bild av i vilken utsträckning Upphand­lingsmyndigheten bidrar till målet att främja innovationsupphandling. Vårt underlag visar att målgrupperna uppfattar att rättsläget när det gäller innovationsupphandling är oklart. Det är en utmaning för Upphandlingsmyndigheten att nå ut till fler med ett konkret och pedagogiskt stöd för att visa hur innovationsupphandling kan genom­föras juridiskt korrekt.

Statskontoret bedömer att Upphandlingsmyndigheten i dag i begränsad utsträckning bidrar till målet om att främja sociala hänsyn i offentlig upphandling. Det finns ett stort utrymme för att utveckla stödet inom området och myndigheten har nyligen börjat arbeta mer aktivt med att utveckla detta stöd.

Myndigheten behöver säkerställa kompetensförsörjningen och förbättra den interna styrningen

Upphandlingsmyndigheten befinner sig fortfarande i ett uppbyggnadsskede på grund av olika omständigheter. Det försenade tillträdet av den ordinarie generaldirektören sju månader efter att myndigheten bildades påverkar fortfarande verksamheten. Den tillfälliga ledningen medförde att styrningen av verksamheten var svag i uppbygg­nadsfasen och att en nödvändig omorganisering dröjde. Myndigheten har en ny organisation sedan den 1 januari 2017 och är nu tydligare orienterad mot sina mål­grupper. Myndigheten utvecklar och förankrar även riktlinjer och stöd för interna arbetsprocesser. De arbetar även för att utveckla den interna styrningen och uppfölj­ningen av verksamheten, vilket Statskontoret bedömer som nödvändigt.

Myndigheten har nyligen ökat sina personalresurser markant och är nu fullt beman­nad för första gången. Myndigheten har i dag ingen långsiktig plan för sin kompe­tensförsörjning. Tidigare svårigheter med att rekrytera i kombination med en hög personalomsättning är den främsta orsaken till att myndigheten inte förbrukade sina anslagna medel för 2016 och troligen inte heller kommer att göra det under 2017.

Statskontoret föreslår att Upphandlingsmyndigheten:

  • prioriterar det redan påbörjade arbetet med att analysera målgruppernas behov och låter denna analys ligga till grund för nödvändiga prioriteringar i arbetet med upphandlingsstödet
  • utvecklar samverkan med statliga myndigheter med relevant expertis, för att öka tillgången på kompetens och utveckla omvärldsbevakningen på ett effektivt sätt
  • genomför åtgärder som säkerställer myndighetens långsiktiga kompetensförsörjning
  • internt förankrar de riktlinjer och tidplaner som myndigheten tar fram för den interna styrningen och uppföljningen av verksamheten
  • fortsätter sitt arbete med att främja intern samverkan.

Tillfälliga uppdrag har försvårat den långsiktiga planeringen

Statskontoret bedömer att de tillfälliga regeringsuppdragen till myndigheten har varit omfattande med tanke på att myndigheten har befunnit sig i en uppbyggnadsfas och under 2016 fick en ny ledning. Å ena sidan har uppdragen säkerställt att myndigheten har arbetat med de frågor som regeringen prioriterat högst och att frågorna fått upp­märksamhet externt. Å andra sidan har uppdragen begränsat myndighetens förutsätt­ningar att utifrån sin instruktion göra långsiktiga prioriteringar av verksamhetens in­riktning. Upphandlingsmyndigheten har ibland fått uppdragen med kort varsel sam­tidigt som de medfört behov av tillfälliga personalresurser. Detta har försvårat myn­dighetens planering.

Statskontoret rekommenderar regeringen att:

  • i sin styrning av Upphandlingsmyndigheten ta hänsyn till att myndigheten på grund av tidigare omständigheter fortfarande befinner sig i en uppbyggnadsfas
  • vara återhållsam med att ge ytterligare uppdrag tills Upphandlingsmyndigheten har byggt upp sin verksamhet fullt ut.
2016:15
Inrättandet av Upphandlingsmyndigheten. En delredovisning

Statskontoret har i uppdrag att följa upp och utvärdera inrättandet av Upphandlingsmyndigheten. Myndigheten startade sin verksamhet den 1 september 2015 och denna rapport utgör en delredovisning av uppdraget.

Sammanfattning av Inrättandet av Upphandlingsmyndigheten. En delredovisning

Den 1 september 2015 inrättades Upphandlingsmyndigheten. Myndig­heten tog då över den statliga stöd- och informationsverksamheten om offentlig upphandling, inklusive innovationsupphandling och verksam­heten med miljökriterier, från Konkurrensverket.

Statskontoret har regeringens uppdrag att följa upp och utvärdera inrät­tan­det av Upphandlingsmyndigheten. Denna rapport utgör en delredo­visning av uppdraget. Statskontoret kommer att slutredovisa uppdraget senast den 31 oktober 2017.

Upphandlingsmyndigheten har endast funnits en kort tid och det tar ofta tid för en nyinrättad myndighet att få organisation och administrativa rutiner på plats. Det går därför inte att i denna delredovisning göra någon mer precis bedömning av hur myndighetens arbete i olika delar bidrar till att regeringens mål med den offentliga upphandlingen nås. Stats­kontorets bedömning avseende myndighetens mål och verksamheter är således av mer samlad och övergripande karaktär.

Upphandlingsmyndighetens arbete bidrar till regeringens mål för den offentliga upphandlingen

Regeringens mål för den offentliga upphandlingen är att den ska vara effek­tiv, rättssäker och ta till vara konkurrensen på marknaden samtidigt som innovativa lösningar främjas samt miljöhänsyn och sociala hänsyn beaktas.

Statskontorets samlade bedömning av Upphandlingsmyndighetens in­ledan­­de arbete är att det bidrar till regeringens mål för den offentliga upphandlingen. Bidraget kunde dock vara större om myndigheten inte hade haft problem avseende ledning, styrning och organisering av verk­sam­heten.

Myndigheten har en otydlig organisation

Enhetsorganisationen i Upphandlingsmyndigheten är densamma som när verksamheten bedrevs i Konkurrensverket. Organisationen har inte funge­rat på ett bra sätt i Upphandlingsmyndigheten. Bland annat är ansvarsområdena otydliga och det finns överlappningar i ansvarsför­del­ningen mellan enheterna.

Det har saknats mål och prioriteringar för verksamheten

I mars 2016 beslutade Upphandlingsmyndigheten om sin verksam­hets­plan. Fram till dess saknade myndigheten mål och genomtänkta priori­te­ringar för verksamheten. Detta har medfört att ledningen ibland har haft svårt att prioritera vad de anställda ska ägna sin tid åt. Upp­hand­lingsmyndighetens regeringsuppdrag har haft en hög prioritet, men i övrigt är det oklart varför vissa projekt fått företräde framför andra. Stats­kontoret konstaterar också att det för vissa projekt har saknats pro­jekt­planer och att tidplaner, där sådana funnits, inte alltid har följts.

Tillfälligt ledarskap har bidragit till en svag styrning  

Statskontoret bedömer att en betydande del av de problem som vi har uppmärksammat beror på att myndigheten har saknat ordinarie och permanenta chefer. När myndigheten inrättades utsågs en vikarierande general­direktör och av övriga sex chefer var under hösten endast en tills­vidareanställd. Det var också länge oklart hur lång tid generaldirektörens förordnande skulle vara.

Den vikarierande generaldirektören har i avvaktan på att en efterträdare skulle utnämnas dröjt med att rekrytera chefer och med att genomföra en nödvändig omorganisation av verksamheten. Medarbetarna anser i hög grad att den nuvarande ledningen brister i ledarskap, tydlighet och i förmågan att sprida information. Flera av cheferna saknar också ledar­erfarenhet. Sammantaget menar Statskontoret att det tillfälliga ledarska­pet bidragit till en svag styrning av myndigheten och ett lågt förtroende för ledningen.

Arbetet med sociala hänsyn behöver utvecklas

Av regeringens mål för den offentliga upphandlingen framgår att den ska främja innovativa lösningar och bidra till att miljöhänsyn och sociala hänsyn beaktas i upphandlingarna. Statskontoret bedömer att det inom dessa områden kommer att vara möjligt för Upphandlingsmyndigheten att nå målen med inrättandet av myndigheten.

Sociala hänsyn är det område där mest arbete återstår för att Upphand­lings­myndigheten ska kunna ge ett effektivt bidrag till regeringens mål med den offentliga upphandlingen. Det är också ett område som är out­vecklat inom myndigheten. Med tanke på den stora efterfrågan på stöd­material som finns är det viktigt att Upphandlingsmyndigheten priori­terar arbetet med sociala hänsyn.

Det finns förutsättningar för att målen ska nås

I Upphandlingsmyndighetens verksamhetsplan för 2016 presenteras en modell för verksamhetsstyrning. I styrmodellen anges mål och strategier som ska vara styrande för enheternas verksamhet. Vidare har myn­dig­heten tagit fram en process för uppföljning, som bland annat innehåller krav på kvartalsvisa uppföljningar av all verksamhet. För uppföljningen finns också nyckeltal angivna för ett antal områden.

Av verksamhetsplanen framgår att myndigheten har identifierat de frå­gor som Statskontoret menar är viktigast att arbeta med för att åstad­kom­ma en väl fungerande verksamhet. Dessa är att 

  • stärka ledningsgruppen i syfte att åstadkomma ett tydligt och kom­mu­nikativt ledarskap
  • organisera ansvaret mellan enheterna på ett ändamålsenligt och tyd­ligt sätt och att i detta arbete involvera medarbetarna
  • arbeta med att skapa en gemensam myndighetsidentitet
  • prioritera arbetet med sociala hänsyn.

Genom styrmodellen skapas också förutsättningar att

  • tydliggöra prioriteringar och konkreta mål i verksamheten
  • rätt resurssätta projekt och verksamheter
  • stärka uppföljningen och analysen av verksamhetens resultat.
2016:14
Det statliga åtagandet för kurser inom läkarnas vidareutbildning

Statskontoret har analyserat det statliga åtagandet för de så kallade specialistkompetenskurserna (SK-kurserna) inom ramen för läkarnas specialiseringstjänstgöring. SK-kurserna är statligt finansierade och utgör ett komplement till den övriga utbildningen i läkarnas specialiseringstjänstgöring.

Sammanfattning av Det statliga åtagandet för kurser inom läkarnas vidareutbildning

Ansvaret för läkares grundutbildning och vidarebildning är delat mellan staten och landstingen. Medan staten har ansvar för läkares grund­utbild­ning vid universiteten svarar landstingen för den specialiserings­tjänst­göring på minst fem år som de flesta läkare genomgår efter att de fått läkarlegitimation. En mindre andel av kurserna inom specialiserings­tjänstgöringen är statligt finansierad och tillhandahålls av Socialstyrel­sen. Dessa kurser kallas specialistkompetenskurser (SK-kurser).

Statskontorets uppdrag

Statskontoret har fått i uppdrag att analysera det statliga ansvaret och styrningen av utbudet av SK-kurserna samt lämna förslag på hur det statliga åtagandet för SK-kurserna bör vara utformat i förhållande till andra relevanta aktörers åtagande, för att långsiktigt säkra kom­pe­tens­försörjningen av specialistläkare.

Statskontorets sammanfattande bedömning

Statskontoret kan konstatera att systemet med SK-kurserna har en stor legitimitet hos de berörda aktörerna. Det finns inte något som talar för att uppdraget skulle kunna utföras mer effektivt av någon annan aktör i dagsläget. Statskontoret bedömer därför att Socialstyrelsen bör behålla uppdraget med SK-kurserna.

SK-kurserna är efterfrågade och har stor legitimitet

SK-kurserna är efterfrågade bland ST-läkarna och de anses överlag hålla en hög kvalitet. Statskontoret kan också konstatera att SK-kurserna har stor legitimitet både bland huvudmännen och inom professionen. Mer­parten av de intressenter som Statskontoret intervjuat framhåller behovet av ett fortsatt statligt åtagande för kurser inom läkarnas specialistutbild­ning.

Argument för ett fortsatt statligt åtagande

Statskontoret har gjort en principiell avvägning när det gäller ansvars­för­delningen för läkarnas specialistutbildning. Statskontoret bedömer att det finns tre huvudsakliga skäl till att det statliga åtagandet för SK-kurser­na alltjämt bör bestå.

För det första är systemet med de nationellt administrerade SK-kurser­na sannolikt en mer kostnadseffektiv lösning än om medlen för SK-kur­serna skulle fördelas till huvudmännen. En nationell hantering av kurserna gör det möjligt att ha fler deltagare per kurs till lägre kostnader.

För det andra kan SK-kurserna bidra till att motverka regionala skillna­der mellan små och stora landsting. Eftersom SK-kurserna erbjuds samtliga ST-läkare, oavsett vilket landsting de tillhör, kan de bidra till en likvärdig specialistutbildning över hela landet.

För det tredje innebär SK-kurserna en möjlighet för staten att vid behov utöva ett strategiskt inflytande inom specialistutbildningen, till exempel för att bidra till att komma till rätta med en eventuell brist på specialist­läkare inom vissa inriktningar, eller för att uppmärksamma vissa hälso- och sjukvårdspolitiska frågor.

Risker med det statliga åtagandet

Det finns också tänkbara risker med det statliga åtagandet. Systemet med SK-kurserna skulle kunna betraktas som en möjlig inblandning i den kommunala självstyrelsen. Eftersom SK-kurserna är frivilliga bedömer dock Statskontoret att det inte rör sig om någon inblandning från statligt håll. En annan risk är att SK-kurserna medför undan­träng­nings­effekter, genom att landstingens incitament att anordna kur­ser mins­kar när staten tillhandahåller nationella kurser som dessutom är avgiftsfria. Ytterligare en risk är att bristfällig information försvårar Social­styrelsens planering av SK-kursutbudet och därmed minskar effek­ti­viteten i det statliga åtagandet.

Statskontorets förslag och rekommendationer

Statskontoret bedömer att ett antal förutsättningar behöver uppfyllas för att Socialstyrelsen ska kunna bedriva verksamheten med SK-kurserna mer effektivt och därmed bidra till att säkra den långsiktiga kompe­tens­försörjningen av specialistläkare.

Statskontoret lämnar följande förslag och rekommendationer:

Statskontorets förslag till regeringen

  • Regeringen bör precisera Socialstyrelsens uppdrag avseende SK-kurserna. Socialstyrelsen bör få möjlighet att, efter avstämning med berörda aktörer, göra tydligare prioriteringar i utbudet av SK-kurser. Socialstyrelsen bör även få i uppdrag att löpande analysera och lämna förslag om eventuella behov av särskilda satsningar.
  • Regeringen bör överväga att ge Socialstyrelsen möjlighet att ta ut en administrativ avgift vid sena avhopp från SK-kurserna.
  • Regeringen bör överväga om uppgifter om specialiserings­tjänst­göring för läkare skulle kunna infogas i Socialstyrelsens register över personal inom hälso- och sjukvården.
  • Regeringen bör överväga att genomföra en översyn av läkarnas specialistutbildning.

Statskontorets rekommendation till Socialstyrelsen

Socialstyrelsen har höga administrativa kostnader för SK-kurserna och därtill långa ledtider i upphandlingen. Statskontoret rekommenderar Socialstyrelsen att se över och effektivisera hanteringen av SK-kurserna.

Statskontorets övriga överväganden

Statskontoret konstaterar att det finns flera initiativ för en ökad samord­ning mellan staten och huvudmännen när det gäller kompetens­för­sörjningen. Statskontoret lämnat därför inget ytterligare förslag i det fallet.

2015:103
Statligt ägda asylbostäder? Kostnader och konsekvenser

Statlig förvaltning och ägande av asylbostäder är inte ett kostnadseffektivt alternativ för staten i jämförelse med nuvarande lösning där Migrationsverket upphandlar bostäder.

Sammanfattning av Statligt ägda asylbostäder? Kostnader och konsekvenser

Statskontoret har haft i uppdrag att bedöma de statsfinansiella konsekvenserna av fastighetsförvärv och nybyggnation av bostäder för asylsökande.

Uppdraget har bestått av följande delar:

Att bedöma om det är kostnadseffektivt för staten att genom ett statligt bolag eller myndighet förvärva fastigheter och genom ny- eller ombyggnad eller genom upphandling av flyttbara moduler skapa bostäder för asylsökande. Även juridiska och praktiska möjligheter ska bedömas. Statskontoret har även haft i uppdrag att beskriva hur statliga asylboenden kan organiseras.

I uppdraget har även ingått att inventera befintligt statligt fastighetsbestånd som kan användas som asylbostäder. 

Hur stora är nuvarande kostnader för asylbostäder?

För att kunna bedöma om det är kostnadseffektivt för staten att upphandla och förvalta asylbostäder krävs att det går att jämföra dessa beräknade kostnader med dagens kostnader för asylboenden.

Statskontorets bedömning är att det är svårt att få en korrekt bild av dagens kostnader för olika typer av asylboenden. Detta begränsar möjligheterna att jämföra kostnaderna mellan alternativen att upphandla boendeplatser respektive att staten upphandlar och förvaltar asylbostäder.

Statskontoret anser att det finns vissa möjligheter för Migrationsverket att sänka kostnaderna för dagens asylboenden. Detta kan bland annat göras genom att teckna längre avtal och genom att i större utsträckning använda konkurrens vid upphandling av asylboenden. Dessa faktorer bör tas med vid en jämförelse mellan dagens kostnader för asylboenden och kostnaderna för statligt ägda asylbostäder.

 

Är det kostnadseffektivt för staten att upphandla och förvalta asylbostäder?

Statskontorets beräkningar visar att kostnaderna för att bygga egna asylbostäder varierar beroende på vilka underliggande antaganden som görs. Utfallet enligt huvudalternativet i beräkningarna visar dock på en kostnadsbild som liknar den som finns i dag för tillfälliga asylbostäder (ABT).

Statskontorets analys visar att om staten skulle bygga och förvalta egna asylboenden varierar dygnskostnaden enligt huvudalternativet i våra beräkningar mellan 81 kronor och 132 kronor. Beräkningar har gjorts för alternativen nybyggnad, ombyggnad samt att bygga baracker och modulhus. Till denna kostnad ska läggas utgifter för möbler och viss utrustning till varje lägenhet.  Kostnaden för boendedelen i privata asylbostäder är drygt 100 kronor enligt de företag vi har intervjuat.

Statskontorets samlade bedömning är att det – med det underlag som har varit tillgängligt – inte är kostnadseffektivt för staten att äga och förvalta asylbostäder. Bedömningen grundar sig också på de juridiska restriktioner och praktiska svårigheter som en sådan lösning skulle föra med sig. 

Juridiska och praktiska möjligheter att äga och förvalta statliga asylbostäder

För det fallet regeringen väljer att gå vidare med förslaget om att upphandla och förvalta statliga asylbostäder finns det ett antal juridiska och praktiska förhållanden som kommer att påverka ett sådant fastighetsbestånd.

Statskontorets juridiska analys är inte fullständig eller djupgående. Dels är det i nuläget oklart hur ett statligt bostadsbestånd av asylbostäder skulle utformas, dels handlar det om nya juridiska frågeställningar och det kan vara svårt att ge några definitiva svar innan frågorna prövats rättsligt.

Ur ett konkurrensrättsligt perspektiv blir lagen om offentlig upphandling tillämplig i situationer där ett statligt organ anskaffar byggentreprenader Såväl anskaffning som uthyrning måste ske på marknadsmässiga villkor enligt konkurrenslagen. Därutöver är Statskontorets bedömning att EU:s statsstödsregler ställer krav på marknadsmässiga hyror, både vid uthyrning till Migrationsverket och till andra hyresgäster.

Utöver de konkurrensrättsliga dimensionerna finns det begräsningar i plan- och bygglagen samt i det statliga ekonomiskt administrativa regelverket.

Förutom de juridiska frågeställningarna ovan finns ett antal praktiska frågor som bör utredas ytterligare om staten går vidare med förslaget att bygga och förvalta asylbostäder. Dessa är bland annat hur det eventuella beståndet av statliga asylbostäder bör se ut och hur stora enheter som ska byggas.

En ytterligare fråga är de långsiktiga effekterna av att placera statligt ägda asylboenden i ett antal kommuner. Vilka konsekvenser detta har på lokal arbetsmarknad, bostadsmarknad, den kommunala planprocessen och för kommunernas ansvar för bostadsförsörjningen av nyanlända, är frågor som behöver utredas ytterligare. 

Hur bör ett statligt bestånd av asylbostäder organiseras?

Enligt Statskontoret bedömning finns det i dag inte någon befintlig myndighet eller statligt bolag som har ett uppdrag som på ett ändamålsenligt sätt skulle kunna förenas med uppgiften att handla upp och långsiktigt förvalta statliga asylbostäder.

Enligt Statskontorets analys bör ett sådant uppdrag organiseras inom ramen för ett av staten helägt bolag. Alternativen att låta en myndighet förvalta ett bolag eller att låta en myndighet handla upp och förvalta asylbostäder är inte lämpliga enligt vår bedömning.

Vår bedömning är att ett eventuellt statligt ägt fastighetsbestånd bör organiseras och förvaltas i ett dotterbolag till ett av de fyra befintliga statliga fastighetsbolagen. 

Finns det statliga fastigheter som kan användas?

Statskontorets bedömning är att det finns vissa statligt ägda fastigheter och markområden som potentiellt skulle kunna användas för att bygga asylbostäder. Markområdena är dock i allmänhet inte detaljplanelagda vilket innebär att marken inte kan bebyggas förrän en sådan process har genomförts.

Om offentlig sektor 23
Att göra eller köpa? Om outsourcing av statlig kärnverksamhet

Outsourcing av kärnverksamhet är i dag omfattande inom staten. Samtidigt är denna företeelse förhållandevis lite belyst. Statskontoret vill genom den här studien bidra till att fylla denna kunskapslucka. I studien görs en samlad och övergripande analys av motiv, erfarenheter och konsekvenser av statlig outsourcing.

Sammanfattning av Att göra eller köpa? Om outsourcing av statlig kärnverksamhet

Outsourcing av offentlig verksamhet omsätter i dag mycket stora summor. Konkurrensverket beräknar att de offentliga inköpen 2012 uppgick till ca 600 miljarder kronor, varav en del utgörs av outsourcing av statlig kärnverksamhet. En stor del av de offentliga tjänsterna utförs numera av privata aktörer.

Bakgrunden till vår studie är att Statskontoret har noterat att det saknas en samlad och övergripande analys av outsourcing av statlig kärnverksamhet. Med den här studien vill vi bidra till att minska denna kunskapslucka. Studien bygger på enkätdata, myndighetsintervjuer och studier av forskningsrapporter, utvärderingar, granskningar och annat skriftligt material.

Vad säger forskningen om outsourcing?

Det är ingen entydig bild av outsourcingens resultat som förmedlas av forskningen. Visserligen är ett huvudintryck att outsourcing ofta leder till kostnadsminskningar. Mer splittrad är dock bilden vad gäller kvaliteten i den outsourcade verksamheten.

Resultaten av outsourcing har ett nära samband med vilken typ av verksamhet som outsourcas. Förenklat kan man säga att ju mer komplex en tjänst är desto svårare blir det att uppnå ett lyckat resultat med outsourcing. Marknaden tycks lämpa sig bäst för tjänster som är enkla och lätta att specificera och mäta.

Ett av de problem som har uppmärksammats i forskningen och i granskningar är risken att konkurrensen på marknaden för den tjänst som ska upphandlas är bristfällig. I Sverige är drift och underhåll av vägar och järnvägar områden med få aktörer på marknaden och där konkurrensen därmed tenderar att brista. En annan fara med outsourcing av kärnverksamhet är att den outsourcande myndighetens kompetens på sikt urlakas. Särskilt problematiskt är det för den myndighet som helt har avvecklat sin egen verksamhet inom den outsourcade tjänsten.

De effektivitetsvinster som en outsourcing kan ge är också beroende av utgångsläget. Myndigheter som redan tidigare arbetat aktivt med effektivitetsfrämjande åtgärder har förmodligen mindre att tjäna på en outsourcing.

Varför outsourcar myndigheter?

Ibland finns det i praktiken inget val

Vår studie visar att valet att outsourca inte alltid är frivilligt från myndighetens sida. Arbetsförmedlingen är exempel på en myndighet som för viss verksamhet inte har haft något egentligt val. Regeringen har för delar av myndighetens verksamhet varit tydlig med att verksamheten ska upphandlas av privata entreprenörer och att det ska göras i ett valfrihetssystem. För tjänsten att tillhandahålla etableringslotsar är också lagstiftningen tvingande för Arbetsförmedlingen. Ett annat exempel där regeringen har gett en tydlig signal är Tillväxtanalys. I Tillväxtanalys instruktion anges att myndigheten i betydande omfattning bör upphandla utvärderingar och analyser från andra aktörer.

Det är emellertid endast undantagsvis som regeringens vilja i det här avseendet är så pass tydligt formulerad. Vanligare är att en myndighet ges sådana förutsättningar för sin verksamhet att outsourcing av viss kärnverksamhet närmast blir en nödvändighet. En liten myndighet med ett relativt litet förvaltningsanslag och ett omfattande uppdrag, som Trafikanalys eller Tillväxtanalys, har i praktiken begränsade möjligheter att fullfölja det uppdraget med egen personal. Detsamma gäller även för större myndigheter som får många regeringsuppdrag, som Socialstyrelsen och Skolverket.

Regeringsuppdrag är ofta specifika och begränsade i tid. Båda dessa faktorer bidrar till att det för den enskilda myndigheten är bättre att upphandla tillfällig kompetens än att anställa en person med speciell kompetens för att utföra uppdraget. En person vars specialistkompetens kanske är överflödig när väl uppdraget är avslutat.

När myndigheterna kan välja: spara pengar och hämta kunskap

Vår studie visar att myndigheter vanligtvis väljer att outsourca kärnverksamhet av effektivitets- och besparingsskäl. Särskilt tydligt är detta när större volymer av tjänster upphandlas. Bygg- och driftentreprenader är exempel på detta.

Ett annat viktigt motiv till att outsourca är att få tillgång till ny kunskap och nya idéer; kunskap som myndigheterna annars inte hade haft möjlighet att hålla internt. Här är inte huvudsyftet att spara pengar, utan det är kunskapsinhämtningen i sig som är det centrala. Samtidigt finns det bland myndigheter en medvetenhet om, och i vissa fall en oro för, att en omfattande outsourcing av expertkunskap kan leda till att den interna kompetensen urholkas.

I vissa fall är outsourcing inte i första hand kopplad till att få tillgång till ny kunskap, utan ett sätt att hantera mer tillfälliga toppar i verksamheten. En myndighet kan hamna i en situation där den av tids- och/eller resursskäl inte kan utföra en viss verksamhet med egen personal.

Outsourcing till ett valfrihetssystem har sina särskilda förutsättningar

En utgångspunkt för ett fungerande valfrihetssystem är att de personer som tar del av systemets tjänster kan göra rationella val. För att detta ska vara möjligt måste personerna få information om de olika alternativ som finns att välja mellan och också vara kapabla att ta till sig den informationen och därmed kunna väga för- och nackdelar med de olika alternativen mot varandra. Faktorer som avgör om en person kan göra välinformerade val inom ett valfrihetssystem är bl.a. sociala resurser och komplexiteten i den tjänst valet avser.

Arbetsförmedlingen tillhandahåller ett antal tjänster inom ramen för valfrihetssystem. Ett syfte som regeringen hade med att införa valfrihetssystem inom myndigheten var att arbetssökande genom fler aktörer skulle erbjudas ett större och mer varierat utbud av förmedlingstjänster. Något som i sin tur skulle leda till bättre service och en förbättrad matchning för de arbetssökande. Arbetsförmedlingens valfrihetssystem har också kommit att kännetecknas av en mycket stor mängd aktörer. Mängden aktörer sammanhänger med den låga kostnaden för en aktör att träda in på marknaden. Det krävs inga stora investeringar, eller några särskilda utbildningskrav för att etablera sig där. En konsekvens av det stora antalet aktörer är att det är svårt de personer som ska välja inom systemen att göra välinformerade val.

För att kunna göra ett välinformerat val bör personen som ska välja således vara kapabel att ta till sig information, att förstå den och förstå syftet med tjänsten. Förutsättningarna för detta är dåliga inom Arbetsförmedlingens valfrihetssystem. För exempelvis etableringslotsarna är det uppenbart att personer som ska välja inom systemet har svårt att göra ett välinformerat val. Svårigheterna sammanhänger bl.a. med att en till Sverige nyanländ person inte kan förväntas ha någon förförståelse för vad tjänsten kan innebära.

Om en tjänst öppnas för en stor mängd aktörer utan särskilda krav på utrustning eller personal och om brukarna av tjänsten har svårigheter att göra välinformerade val bland dessa aktörer kommer inte den mekanism i valfrihetssystemet som ska göra att kvalitativt sämre aktörer slås ut att fungera fullt ut. Om leverantörerna märker att en kvalitativt god verksamhet inte leder till att man får fler deltagare kan intresset för att hålla hög kvalitet i verksamheten förväntas minska.

Konsekvenser för staten

En förändrad stat

En betydande del av det statliga åtagandet utförs i dag av privata aktörer. Staten utför mindre, men kontrollerar mer. I en stat där konkurrens på marknader utgör en grundförutsättning för en blomstrande samhällsekonomi spelar dock staten fortfarande en stor och viktig roll. Staten utformar en mängd lagar, inrättar nya myndigheter, förändrar befintliga myndigheters uppdrag och sprider information genom sina myndigheter etc. Men staten gör detta delvis med ett annat perspektiv än tidigare, nämligen att stärka konkurrensen. Vi har bl.a. fått en ny och utvecklad konkurrenslagstiftning, en lag om offentlig upphandling och en lag om valfrihetssystem. Vidare har exempelvis myndigheter som Konkurrensverket, Marknadsdomstolen och Finansinspektionen fått en förändrad och stärkt roll.

När så många statliga verksamheter upphandlas påverkar det inte bara staten, utan också de privata utförarna. Genom att bli utförare av offentlig verksamhet kommer företagen att "dras in" i staten. De krav som ställs på offentlig verksamhet ställs också i ökad utsträckning på de privata utförarna. Den statliga regleringen och kontrollen av privata utförare av offentlig kärnverksamhet har skärpts. Vi kan även notera att det finns krav på ytterligare skärpning och på ett närmande till den reglering som gäller för offentlig verksamhet.

Privata utförare av offentlig verksamhet har också att förhålla sig till de upphandlingskrav som följer av upphandlingslagstiftningen. Vi kan därför förvänta oss att företag som säljer mycket verksamhet till det offentliga även internt kommer att påverkas av denna relation och såväl medvetet som omedvetet anpassa sig till de krav och önskemål som ställs av de offentliga upphandlarna.

Tjänstemannarollen och den statliga värdegrunden

Tjänstemannarollen påverkas också genom outsourcing. En tjänsteman anställd i staten är först och främst verksam i sin yrkesroll. Hon eller han anställs huvudsakligen utifrån sin utbildning och kunskap. Samtidigt, genom att arbeta i staten socialiseras statstjänstemännen in i en speciell värdegemenskap som skiljer sig från den som kollegor i det privata näringslivet upplever.

Den statliga värdegrunden har som utgångspunkt att tjänstemannens uppgift är att tjäna medborgarna. Privata företag och deras anställda har en avgörande roll för vår välfärd, men deras värdegrund utgår inte från demokrati, rättssäkerhet och att tjäna medborgarna. Grunden för ett företags och dess medarbetares agerande är vinst, affärsmässighet och konkurrenskraft. De privatanställda tjänstemän som utför tjänster som statliga myndigheter har ansvar för kan sägas arbeta i statens namn, men kan inte förväntas ha socialiserats in i en statlig värdegrund.

Frågor att ta ställning till

Vår studie har visat att valet att outsourca kärnverksamhet kan få konsekvenser som varken är avsedda eller uppenbara. Att outsourca statlig kärnverksamhet är något som kräver eftertanke. Vi har därför valt att formulera studiens slutsatser i form av fem frågor som den som överväger att outsourca sin kärnverksamhet bör tänka över. Dessa frågor är:

  • Vad ska outsourcas och varför?
  • Finns det risk för att andra värden äventyras om outsourcing planeras av främst besparingsskäl?
  • Vad innebär outsourcing för myndigheten internt?
  • Vilka krav ställer outsourcingen på styrningen?
  • Hur säkerställs den egna kompetensen vid outsourcing?

Fler studier behövs