Myndigheten för en effektiv statsförvaltning
Meny

Publikationer

Sökning på förvaltningspolitiskt ämnesord: Statlig styrning


Tillbaka till sökformuläret


2018:17
Utvärdering av regeringens utvecklingsprogram för jämställdhetsintegrering i myndigheter. Delrapport

Statskontoret har i uppdrag av regeringen att utvärdera regeringens utvecklingsprogram för jämställdhetsintegrering i myndigheter (JiM). JiM-programmet består av två delar – uppdrag till 60 myndigheter att utveckla sitt arbete med jäm­ställd­hetsintegrering och uppdrag till en nationell stödfunktion att stödja myndigheterna i arbetet med jäm­ställdhetsintegrering.

Sammanfattning av Utvärdering av regeringens utvecklingsprogram för jämställdhetsintegrering i myndigheter. Delrapport

Statskontoret har i uppdrag av regeringen att utvärdera regeringens utvecklingsprogram för jämställdhetsintegrering i myndigheter (JiM). Jämställdhetsintegrering är regeringens huvudsakliga strategi för att nå de jämställdhetspolitiska målen och innebär att ett jämställdhetsperspektiv ska införlivas i allt beslutsfattande. JiM-programmet består av två delar:

  • Uppdrag till de deltagande myndigheterna att utveckla sitt arbete med jämställdhetsintegrering för att bidra till att uppnå de jämställdhetspolitiska målen.
  • Uppdrag till en nationell stödfunktion att stödja myndigheterna i deras arbete med jämställdhetsintegrering.

Fram till den 1 januari 2018 har det nationella sekretariatet för genusforskning (i rapporten benämnt sekretariatet) vid Göteborgs universitet haft uppdraget som nationell stödfunktion. Därefter övertog Jämställdhetsmyndigheten uppdraget.
I denna delrapport har Statskontoret kartlagt det stöd som sekretariatet har erbjudit till JiM-myndigheterna. Statskontoret redovisar även exempel på resultat som JiM har lett till på myndigheterna. Vi har genomfört intervjuer och dokumentstudier vid sekretariatet och vid ett urval av 16 myndigheter som har visat resultat av JiM. Detta urvalet ger därför sannolikt en mer positiv bild av resultaten än vad som är representativt för JiM-myndigheterna som helhet.

JiM-programmet har utökats över tid

JiM-programmet omfattar i dag 60 myndigheter som har tillkommit i tre omgångar från starten 2013. I takt med att JiM-myndigheterna har blivit fler har sekretariatets anslag för stödet ökat från 1 300 000 kronor 2013 till 7 000 000 kronor 2017. Under samma period har antalet årsarbetskrafter som arbetar med stödet ökat från cirka 1,5 till 8. JiM-programmet avslutas vid utgången av 2018, men myndigheterna förväntas fortsätta sitt arbete med jämställdhetsintegrering.

Sekretariatet har erbjudit ett brett och uppskattat stöd

Statskontorets undersökning visar att sekretariatet har erbjudit myndigheterna ett brett och uppskattat stöd som främst har varit riktat till myndigheternas JiM-samordnare och ledning. Sekretariatet har som nationell stödfunktion haft ett viktigt signalvärde och har bidragit till att skapa ett tryck på myndigheterna att arbeta med JiM. Statskontoret bedömer att det är mer tveksamt vilken faktisk skillnad som stödet har inneburit för myndigheternas resultat av JiM, eftersom myndigheterna i liten utsträckning nämner stödet som ett konkret bidrag till sina resultat.

Sekretariatet har prioriterat vissa delar av sitt uppdrag

I sekretariatets uppdrag ingår att stödja myndigheterna i att planera och genomföra JiM, att samordna kompetenshöjande insatser, anordna nätverksträffar för erfarenhetsutbyte och att sprida lärande exempel. Stödet ska också vara verksamhetsanpassat.

Statskontorets undersökning visar att sekretariatet har arbetat mer med vissa delar av sitt uppdrag än med andra. Sekretariatet har erbjudit myndigheterna mycket stöd i att planera JiM, men mindre stöd i att genomföra arbetet. Sekretariatet har i hög utsträckning erbjudit kompetenshöjande insatser och forum för erfarenhetsutbyten mellan myndigheter och i mindre utsträckning identifierat och spridit lärande exempel. Sekretariatet har försökt att verksamhetsanpassa stödet utifrån myndigheternas uppdrag, men har inte mött myndigheternas behov fullt ut. Myndigheterna har dock förståelse för att det är svårt att med små resurser ge ett verksamhetsanpassat stöd till så många olika myndigheter.

Ett framtida stöd behöver verksamhetsanpassas och stödja lärande och uppföljning
Statskontoret bedömer att sekretariatets stöd till JiM-myndigheterna i många delar har utformats utifrån kunskap om tidigare forskning och satsningar på jämställdhetsintegrering. Samtidigt bedömer Statskontoret att ett framtida stöd till myndigheters arbete med jämställdhetsintegrering i större utsträckning behöver:

  • vara verksamhetsanpassat och konkret. Stödet bör också vara tydligare med lärdomarna för JiM-myndigheterna i de exempel som presenteras
  • stödja myndigheterna i att följa upp och synliggöra resultat av JiM
  • tydliggöra hur JiM kan fungera tillsammans med andra uppdrag och perspektiv.

Statskontoret menar att ett sätt att adressera dessa utvecklingsområden vore att utveckla det digitala stödmaterialet med exempelvis fler utbildningar och filmade föreläsningar och mer material från myndigheterna själva.

JiM har haft varierande betydelse för myndigheternas arbete med jämställdhetsintegrering

Statskontorets undersökning visar att JiM har stärkt myndigheternas arbete med jämställdhetsintegrering i varierande utsträckning. Vi har bedömt detta genom att titta på i vilken utsträckning som JiM-arbetet har omfattat myndighetens kärnverksamhet och spridits i myndighetens organisation.

Flera myndigheter i vårt urval har koncentrerat sitt JiM-arbete till avgränsade delar av sin kärnverksamhet. De har också haft svårt att sprida arbetet mellan olika kontor och beslutsnivåer. Vid dessa myndigheter bedömer Statskontoret att JiM har stärkt arbetet med jämställdhetsintegrering förhållandevis lite. Andra myndigheter har inkluderat nästan hela sin kärnverksamhet i JiM-arbetet och har spridit arbetet i en stor del av sina organisationer. Vid dessa myndigheter har JiM stärkt arbetet med jämställdhetsintegrering på ett mer betydande sätt.

Myndigheterna har nått olika långt i JiM-arbetet

Statskontorets undersökning visar att myndigheterna i vårt urval har nått olika långtgående resultat av JiM. Vi har då bedömt myndigheternas resultat utifrån en tänkt resultatkedja som illustrerar myndigheternas resultatutveckling från genomförda aktiviteter, via ändrade produkter och arbetssätt till ändrade verksamhetsutfall.
Samtliga myndigheter har genomfört liknande aktiviteter i början av arbetet, till exempel kartläggningar, dokumentöversyner och kunskapshöjande insatser. De flesta myndigheter har också reviderat styrdokument, skapat stödmaterial och förbättrat sina möjligheter att ta fram könsuppdelad statistik. Många myndigheter har hittills stannat vid den här typen av insatser, eller har haft svårt att följa upp och mäta ytterligare resultat av sitt arbete.

Men det finns också exempel på myndigheter som uppvisar mer långtgående resultat. Några myndigheter har omsatt ny kunskap och nytt material i förändrade arbetssätt. Tre av myndigheterna i vårt urval har uppnått ändrade verksamhetsutfall som ett resultat av JiM. Dessa är Statens konstråd, Statens musikverk och Vinnova.

JiM får större genomslag i myndigheter som lyckas förena arbetet med sin kärnverksamhet

Statskontoret bedömer att vissa faktorer har varit särskilt betydelsefulla för de studerade myndigheternas möjligheter att nå resultat. Den mest övergripande faktorn är hur myndigheterna förenar JiM med sin kärnverksamhet. Många av de myndigheter som har haft svårt att få genomslag för JiM upplever att arbetet sker på bekostnad av deras kärnverksamhet. Myndigheter som har fått större genomslag för JiM upplever i stället att arbetet främjar deras kärnverksamhet.

Andra betydelsefulla faktorer ligger till stor del i linje med lärdomar från tidigare satsningar på jämställdhetsintegrering. De inkluderar bland annat:

  • Ledningens stöd och engagemang. Det avgör hur arbetet prioriteras på myndigheten och därmed hur mycket tid, personal och pengar som frigörs för arbetet.
  • Tryck utifrån. Regeringens intresse och JiM-uppdragets återrapporteringskrav har skapat ett tryck på myndigheterna att uppnå resultat. Det har gjort att myndigheterna har prioriterat JiM-arbetet mer.
  • JiM-arbetets organisation. JiM-arbetet kan bli mer förankrat i myndighetens organisation om det är integrerat i den ordinarie verksamheten än om det drivs i projektform. Detta förutsätter att personal i linjen har tid, kunskap och mandat att hantera uppdraget.
Offentliga sektorn i korthet 2018
Den offentliga sektorn i korthet 2018

Statskontoret har till uppgift att löpande följa och redovisa den offentliga sektorns utveckling. I årets rapport Den offentliga sektorn i korthet 2018 redovisar Statskontoret en översiktlig bild av utvecklingen de senaste åren inom ett antal utvalda områden. Fokus ligger på att redovisa det senaste årets utveckling, framför allt inom den statliga förvaltningen.

2018:16
Översyn av Expertgruppen för biståndsanalys

Expertgruppen för biståndsanalys (EBA) är en statlig kommitté som sedan 2013 utvärderar och analyserar Sveriges internationella bistånd. Kommittén publicerar cirka 10 rapporter om året i sin ordinarie rapportserie. EBA förmedlar också kunskap från forskning och analyser från andra aktörer.

Sammanfattning av Översyn av Expertgruppen för biståndsanalys

Statskontoret har på regeringens uppdrag gjort en översyn av Expertgruppen för biståndsanalys (EBA).

EBA är en kommitté som Utrikesdepartementet (UD) inrättade 2013. Kommittén ska utvärdera och analysera Sveriges internationella bistånd. EBA förmedlar också erfarenheter från andra aktörers forskning och analyser. Därigenom ska EBA bidra till att ta fram kunskap som regeringen kan använda för att styra och utveckla biståndet.  

EBA ska löpande analysera och utvärdera biståndet

Kommittén består av en expertgrupp med tio ledamöter och ett kansli med sju anställda. EBA har en budget på närmare 18 miljoner kronor 2018. Expertgruppen väljer självständigt vad de ska analysera och utvärdera och hur de ska genomföra sina studier inom ramen för regeringens direktiv. EBA anlitar i huvudsak forskare och andra experter för att utföra studierna, men expertgruppen ansvarar för studiernas kvalitet och beslutar om när de ska publiceras. EBA publicerar rapporter i egna rapportserier och inte i betänkanden som kommittéer normalt gör. Sedan 2016 anger regeringen i tilläggsdirektiven till EBA att verksamheten ska vara långsiktig. 

Regeringen vill att EBA ska använda sin ställning och sitt mandat som fristående analys- och utvärderingsfunktion för att studera strategiskt viktiga frågor för det svenska biståndet. De ska också komplettera de utvärderingar som bland andra Styrelsen för internationellt utvecklingssamarbete (Sida) gör. Genom tilläggsdirektiven har regeringen uttryckt förväntningar om att EBA ska göra mer utvärderingar. 

EBA har börjat hitta formerna för sin verksamhet

Vår översyn visar att EBA har svarat mot regeringens direktiv och intentioner när det gäller att kontinuerligt producera olika typer av studier om det svenska biståndet. EBA gör också kunskap från både egna studier och forskning tillgänglig för regeringen och för andra relevanta målgrupper, vilket ligger i linje med regeringens intentioner. 

Det har tagit några år för EBA att hitta formerna för verksamheten. Efter en trög start har produktionen stadigt ökat. Vi bedömer att EBA:s produktion är relativt hög i förhållande till kommitténs ekonomiska och personella resurser. Sedan 2016 har de producerat drygt tio rapporter per år i sin ordinarie rapportserie. EBA sprider rapporternas resultat vid egna seminarier och bidrar även till att förmedla forskningsresultat från nydisputerade forskare. 

Många av EBA:s intressenter anser att rapporterna ofta är intressanta och att seminarierna är välarrangerade. Vi kan inte se att det finns några påtagliga överlappningar mellan EBA och Sida eller mellan EBA och några andra analys- eller utvärderingsmyndigheter. 

Rapporterna behöver bli mer relevanta och användbara

Vår analys visar att EBA:s rapporter inte har påverkat regeringens politik direkt och inte heller påverkat Sidas sätt att arbeta på något avgörande sätt. Det beror oftast på att målgrupperna inte uppfattar att rapporten bidrar med ny kunskap eller på att den inte kommer i rätt tid för att kunna användas i någon aktuell beslutsprocess. Det kan också bero på att studien inte är relevant för det svenska biståndet, eller att författaren inte är tillräckligt insatt i hur det svenska biståndet styrs och genomförs. EBA har hittills i relativt liten utsträckning använt sitt mandat som extern utvärderare och granskare av biståndet. Men antalet utvärderingar har ökat efter att regeringen ändrade kommitténs direktiv 2016. 

Vi bedömer att EBA:s största utmaning är att få rapporterna mer relevanta och användbara. EBA riskerar att tappa sin legitimitet om de inte lyckas med detta. Vi uppfattar också att EBA vill vara relevanta för regeringen och att de därför planerar förändringar eller redan har genomfört vissa förändringar i sitt sätt att arbeta. EBA försöker till exempel att få de tänkta mottagarna att delta tidigt i processen genom att de är med i referensgrupper kopplade till rapporterna. EBA har också fått bättre överblick över regeringens styrdokument för biståndet och när de löper ut. Det ökar förutsättningarna för att kommande studier kan publiceras i rätt tid för att regeringen ska kunna använda dem för att styra biståndet. EBA vill också genomföra fler utvärderingar, stärka kansliets kompetens inom kommunikation och ha en mer systematisk uppföljning av verksamheten. 

Vi har också uppmärksammat några ytterligare åtgärder som EBA kan vidta för att stärka förutsättningarna för att rapporterna ska bli relevanta och användbara. Exempelvis kan EBA ta fram kriterier för hur expertgruppen och referensgrupperna ska bedöma rapporternas kvalitet och relevans för den tilltänkta målgruppen. Vi har också uppmärksammat att EBA saknar en tydlig strategi för hur de ska använda sitt mandat och resurser för att nå regeringens mål på ett effektivt sätt. EBA bör även överväga att följa upp resultatet av de utvecklingsinitiativ som redan har påbörjats. Men EBA är en liten organisation vilket sätter gränser för vad som är möjligt och rimligt att utveckla. Valet av utvecklingsinsatser bör därför grundas i väl avvägda prioriteringar som EBA själva måste ta ansvar för. 

EBA bör fortsätta sin verksamhet i samma organisationsform

Statskontoret föreslår att regeringen låter EBA fortsätta att bedriva sin verksamhet i sin nuvarande organisationsform, det vill säga som en kommitté med en kontinuerlig verksamhet. Organisationsformen har inte på något avgörande sätt hindrat EBA från att rekrytera och behålla kompetent personal. EBA har kunnat agera självständigt och med integritet samtidigt som de har producerat kunskapsunderlag på ett kostnadseffektivt sätt. 

Myndighetsformen bör normalt vara förstahandsalternativet för statlig verksamhet och vi bedömer att både styrelsemyndighet och enrådighetsmyndighet skulle kunna passa för verksamheten. Men vi bedömer också att en förändring av organisationen skulle medföra omställningskostnader och att verksamheten får starta om på nytt. Det skulle riskera att minska produktionen, att stoppa förändringsarbetet och att öka resurserna för administration. Det är inte heller säkert att en förändrad organisationsform skulle ge EBA bättre förutsättningar att uppfylla regeringens mål. Tidigare erfarenheter tyder på att det är svårt att hitta en idealisk form för verksamheten och att den också är svår att bedriva på ett sätt som tillfredsställer alla behov och förväntningar. EBA:s största utmaning kommer oavsett organisationsform vara att väga självständigheten i valet av studier mot att vara relevant för regeringens politik

2018:15
Uppföljnings- och utvärderingssystemet av kultursamverkansmodellen – en översyn

Kulturrådet, Kulturanalys och landstingen genomför idag uppföljningar eller utvärderingar av kultursamverkansmodellen. Statskontoret har analyserat nuvarande uppföljnings- och utvärderingsstruktur och kommit fram till att systemet på en övergripande nivå är rimligt utformat mot bakgrund av de intentioner som ligger till grund för kultursamverkansmodellen.

Sammanfattning av Uppföljnings- och utvärderingssystemet av kultursamverkansmodellen – en översyn

Statskontoret har gjort en översyn av systemet för uppföljning och utvärde­ring av kultursamverkansmodellen.

Statskontoret bedömer att det nuvarande uppföljnings- och utvärderingssystemet på en övergripande nivå är rimligt utformat mot bakgrund av de intentioner som ligger till grund för kultursamverkansmodellen. Vi anser att det är rimligt att både Kulturrådet och landstingen följer upp de bidrag som de fördelar. Det är också ändamålsenligt att den till bidragssystemet oberoende myndigheten Kulturanalys genomför analyser och utvärderingar av modellen.

Samtidigt bedömer Statskontoret att det finns utrymme för förenklingar och förbättringar i syfte att göra uppföljnings- och utvärderingssystemet mer effektivt.

Statskontorets översyn visar att Kulturrådet samlar in en mycket omfattande mängd information. Vi menar att uppföljningen, särskilt i jämförelse med andra uppföljningssystem, ger mycket nationellt baserad information och kun­skap, men att vissa av de uppgifter som samlas in har kvalitetsbrister. Stats­kontoret föreslår att Kulturrådet förenklar uppföljningen och prioriterar upp­gifternas tillförlitlighet och jämförbarhet. Statskontoret anser att detta särskilt gäller den kvalitativa uppföljningen som Kulturrådet genomför genom öppna enkätfrågor riktade till landstingen. Det pågår även ett utvecklings­arbete kring Kulturdatabasen avseende de kvantitativa uppgifter som Kulturrådet samlar in. Statskontoret anser att det är angeläget att detta arbete fortsätter.

Statskontoret anser att Kulturrådet bör tydliggöra syftet med uppföljningen, då många vi intervjuat anser detta vara oklart. I det sammanhanget bör även uppföljningens roll för fördelning av bidrag förklaras. Vi menar att uppföljningen främst bör tjäna till att utgöra ett kunskapsunderlag som kan användas för ytterligare analyser och inte direkt ligga till grund för bidragsgiv­ningen. Kulturrådet bör tona ned de kontrollerande ambitionerna.

Landstingens egna uppföljningar och utvärderingar, utöver de uppgifter de läm­nar till Kulturrådet, varierar mycket i omfattning. Statskontoret anser att det är angeläget att landstingen följer upp sina egna kulturplaner.

Kulturanalys har genomfört utvärderingar av olika aspekter av kultursamver­kans­modellen. Det finns flera indikationer på att dessa håller god kvalitet. Stats­kontoret bedömer dock att det krävs betydande resursinsatser för att ut­värdera modellen i dess helhet och anser därför att regeringen bör ta bort kravet på att Kulturanalys löpande ska genomföra utvärderingar av kultur­sam­ver­kansmodellen. Det framstår inte heller som meningsfullt att ge­nom­föra utvärderingar av modellen med täta mellanrum, eftersom fördelningen av medel varit tämligen stabil över tid. Statskontoret föreslår istället att rege­ringen vid särskilda tillfällen ger myndigheten i uppdrag att genomföra ut­värderingar av modellen. I de uppdrag myndigheten i övrigt har enligt sin in­struktion kan andra aspekter av kultursamverkansmodellen belysas.

Statskontoret anser att uppföljnings- och utvärderingssystemet bör utvecklas för att ge bättre underlag för omprövningar av verksamhet. Vi bedömer att det kan ske genom att Kulturrådet genomför fördjupade analyser av sin bidrags­givning och att Kulturanalys i ökad utsträckning lämnar underlag som kan användas för omprövningar av kultursamverkansmodellen och bidrags­för­delningen både på nationell och regional nivå.

2018:104
Folkbildningen – ett förslag till utvärderingsmodell utifrån syftena med statsbidraget

Statskontoret har tidigare haft i uppdrag att utvärdera folkbildningen och lämnar nu ett förslag till hur en modell för framtida utvärdering skulle kunna se ut. I den föreslagna modellen ingår ett system för indikatorer.

2018:13
Utvärdering av styrningen av strategin för romsk inkludering

Regeringens strategi för romsk inkludering är en förstärkning av politiken för de nationella minoriteterna. Statskontoret har utvärderat om strukturen för den statliga styrningen varit ändamålsenlig och på ett effektivt sätt bidragit till att uppfylla strategins övergripande mål. I uppdraget har också ingått att granska i vilken utsträckning den romska minoriteten har deltagit i och utövat inflytande över styrningen av strategin.

Sammanfattning av Utvärdering av styrningen av strategin för romsk inkludering

Statskontoret har haft i uppdrag att utvärdera styrningen av regeringens strategi för romsk inkludering. Uppdraget har varit att analysera om strukturen för den statliga styrningen varit ändamålsenlig och på ett effektivt sätt bidragit till att uppfylla strategins övergripande mål. I uppdraget har också ingått att utvärdera i vilken utsträckning den statliga styrningen präglats av att den romska minoriteten har deltagit i och haft inflytande över styrningen. Det har inte ingått i Statskontorets uppdrag att analysera styrningen på kommunal nivå eller vilka resultat som hittills uppnåtts genom strategin.

Statskontorets slutsatser

Strategin ska ses som en förstärkning av politiken för de nationella minoriteterna. Den sträcker sig fram till 2032 med det övergripande målet att den rom som det året fyller 20 ska ha likvärdiga möjligheter i livet som den som är icke-rom.

Regeringen har beslutat om insatser inom alla områden i strategin. Centrala statliga myndigheter som till exempel Arbetsförmedlingen, Skolverket, Socialstyrelsen och Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällesfrågor har enga­ge­rats genom regeringsuppdrag. De stimulansbidrag som regeringen beslutat om för lokal utvecklingsverksamhet har dock enbart nått ett fåtal kommuner och få insatser har riktats till landsting eller regioner.

Många av regeringens centrala insatser har präglats av kort framförhållning och kortsiktigt perspektiv. Det innebär att kommuner och berörda myndigheter inte haft tillräcklig med tid för att planera och förankra utvecklingsarbetet i förvaltningarna och inom den romska minoriteten. Statskontoret menar att det alltför kortsiktiga perspektiv som präglat regeringens styrning innebär att det finns en risk för att insatser för romsk inkludering fastnar i till­fälliga projekt. Det var ett problem med många satsningar som gjordes före strategins tillkomst, vilket regeringen med stöd av strategin velat undvika.

Regeringen beskriver i strategin en struktur för styrningen som utgår från ordinarie strukturer och rådande ansvarsfördelning. I strategin beskriver regeringen också hur samordningen av insatserna ska ske. Statskontorets utvärdering visar att regeringens styrning i dessa avseenden i huvudsak har fungerat väl. Statskontoret pekar dock på att några myndigheter, däribland Skolverket och Socialstyrelsen, har haft alltför snävt utformade uppdrag. Det handlar framför allt om brobyggarutbildningen där myndigheterna delat det operativa ansvaret med Regeringskansliet.

Länsstyrelsen i Stockholms län har haft en central roll för att samordna strategins insatser och myndigheten har löpande lämnat relevanta underlag till regeringen. Länsstyrelsen har dock inte haft tillräckliga förutsättningar för att systematiskt arbeta med sitt kunskapsspridningsuppdrag. 

Statliga myndigheter och Regeringskansliet har arrangerat många möten med den romska minoriteten i syfte att ge romer möjlighet till deltagande och inflytande. Mötena har ägt rum inför beslut och vid genomförande av enskilda åtgärder. Statskontoret konstaterar dock att regeringens uppdrag när det gäller samråd ibland har haft ett oklart syfte och mötena har haft ett lågt deltagande, vilket har försvårat det romska inflytandet.

Statskontorets rekommendationer

Strategin har ett långt tidsperspektiv och 14 år av den 20 år långa strategin återstår. Statskontoret lämnar ett antal rekommendationer som syftar till att effektivisera det framtida arbetet med strategin. Statskontoret rekommenderar regeringen att

  • presentera en övergripande inriktning för de statliga insatserna i det fortsatta arbetet med strategin,
  • ge myndigheter med centrala uppgifter för att förverkliga strategins mål ett mer heltäckande ansvar för utvecklingsinsatser,
  • stärka strategins kunskapsbyggande funktion,
  • involvera fler kommuner och landsting i arbetet med strategin samt att
  • skapa bättre förutsättningar för att romer ska kunna delta i och ha inflytande över styrningen av strategin.
2018:103
Uppföljning av moderna beredskapsjobb i staten – redovisning 2

Statskontoret har ett regeringsuppdrag att följa upp satsningen på moderna beredskapsjobb i staten. Den övergripande slutsatsen från denna andra uppföljning är att satsningen uppfyller regeringens intentioner. De stora myndigheterna som står för merparten av beredskapsjobben erbjuder enkla jobb till långtidsarbetslösa och nyanlända.

Sammanfattning av Uppföljning av moderna beredskapsjobb i staten – redovisning 2

Moderna beredskapsjobb i staten är en satsning som infördes från och med 2017. Rege­ringens mål är att beredskapsjobben ska sysselsätta 5 000 personer år 2020. Ambitionen för 2018 är 2 000 beredskapsjobb. Satsningen innebär att de statliga myndigheterna ska erbjuda jobb med lägre kvalifikationskrav åt personer som står långt ifrån arbetsmarknaden. Målgrupperna för satsningen är långtidsarbetslösa eller nyanlända personer.

I denna promemoria redovisar Statskontoret resultaten från den andra uppföljningen av moder­na beredskapsjobb. Den första uppföljningen redovisade vi den 1 oktober 2017.

Underlaget för uppföljningen är statistik om de moderna beredskapsjobben från Arbets­för­med­lingen och en enkät till 204 myndigheter. Vi har också intervjuat företrädare för nio myn­dig­heter.

Närmare 1 500 personer har fått moderna beredskapsjobb

Under 2017 och till och med den 31 mars 2018 har 133 myndigheter anställt närmare 1 500 per­so­ner i moderna beredskapsjobb. Vid Statskontorets förra uppföljning hade 65 myndig­heter inrättat drygt 500 beredskapsjobb. Den uppföljningen gällde perioden fram till den 31 juli 2017.

Det är några stora myndigheter som står för de flesta beredskapsjobben. Arbetsförmed­lingen har totalt anställt 600 personer sedan starten, vilket motsvarar fyra av tio av alla som har fått beredskapsjobb. I den förra uppföljningen stod Arbetsförmedlingen för två tredjedelar av alla beredskapsjobb. Skogsstyrelsen har sedan starten anställt drygt 240 personer. Kronofogden och Försäkringskassan har anställt 75 respektive 55 beredskaps­jobbare.

Nu har två tredjedelar av myndigheterna anställt beredskapsjobbare jämfört med en fjärdedel vid första uppföljningen sommaren 2017.

Jämn fördelning på målgrupperna men ojämn könsfördelning

Närmare hälften av de som har fått beredskapsjobb är nyanlända (44 procent). Ungefär lika många är långtidsarbetslösa (45 procent).

Det är fler män än kvinnor som har fått beredskapsjobb, 57 procent män respektive 43 pro­cent kvinnor. Det är framför allt i gruppen nyanlända som kvinnorna är i minoritet (31 procent kvinnor). Könsfördelningen är ganska jämn bland de inskrivna i jobb- och utveck­lingsgarantin som har fått beredskapsjobb (52 procent kvinnor). 

I huvudsak enkla jobb men få med låg utbildning har fått beredskapsjobben

Regeringens intentioner att beredskapsjobben ska vara enkla jobb verkar på det hela taget vara uppfyllda. Statskontorets enkät visar att beredskapsjobben i de största myndigheterna som har de allra flesta beredskapsjobben innehåller främst enklare arbetsuppgifter inom intern service, arkiv och enklare administration.

Men Statskontorets enkät visar också att många myndigheter har svårt att ta fram enklare arbetsuppgifter, särskilt mindre myndigheter. Därför har de inrättat mer kvalificerade be­red­skapsjobb. En viktig orsak till detta som framkommer i våra intervjuer är att många myn­dig­heter inte längre har kvar intern service i egen regi och därför har svårt att hitta enklare administrativa arbetsuppgifter.

De som har fått beredskapsjobb har ofta hög utbildning. Av alla beredskapsjobbare har 55 procent eftergymnasial utbildning som högsta utbildningsnivå, medan 28 procent har som mest gymnasium. Drygt hälften av myndigheterna anger att de flesta av deras bered­skaps­jobb kräver minst gymnasieutbildning. En femtedel anger att de flesta jobben kräver efter­gymnasial utbildning.

Sammantaget ger detta en komplex och något motsägelsefull bild av att enkla jobb kombi­neras med ganska höga krav på utbildning och beredskapsjobbare med hög utbildning. Statskontorets uppföljning visar bland annat att myndigheter gärna anställer personer med relevant utbildning för sin kärnverksamhet även till enkla jobb. Beredskapsjobben tycks ha gett nyanlända med högre utbildning möjligheter att få svensk arbetslivserfarenhet.

Personer med hög utbildning kan självklart stå långt från arbetsmarknaden. Men Statskon­toret menar att regeringen behöver ta ställning till om det ligger i linje med intentionerna med satsningen att de med låg utbildning hittills inte har fått beredskapsjobb i någon större utsträckning.

Utmaningar för myndigheterna och behov av vägledning

Omkring hälften av myndigheterna anser att de har bra förutsättningar på det hela taget att anställa personer i moderna beredskapsjobb. En fjärdedel anser att förutsättningarna är mycket eller ganska dåliga. De myndigheter som inte har beredskapsjobbare är mer nega­tiva än de som har beredskapsjobbare.

Statskontoret bedömer att myndigheterna har ett antal utmaningar när de ska inrätta moder­na beredskapsjobb. Framför allt handlar utmaningarna om att hitta lämpliga arbetsuppgifter och att kunna avsätta resurser för att handleda beredskapsjobbarna. Framgångsfaktorerna handlar exempelvis om tydlig styrning från myndighetens ledning och öronmärkta medel för beredskapsjobb.

Arbetsförmedlingen har inte tydliggjort vilka arbetsuppgifter som kan vara lämpliga för moderna beredskapsjobb. Statskontoret anser att Arbetsförmedlingen behöver ge myndig­heter­na vägledning om hur de kan gå tillväga för att hitta lämpliga arbetsuppgifter. Som utgångs­punkt för det arbetet skulle Arbetsförmedlingen kunna använda de exempel på vägled­ningsmaterial som olika myndigheter har tagit fram.

Regeringens ambition för 2018 ser ut att överträffas

Myndigheterna fick i sina enkätsvar uppskatta hur många anställda i moderna bered­skaps­jobb som de kommer att ha i slutet av 2018. Myndigheternas svar summerar till närmare 2 800 personer, en bra bit över regeringens ambition på 2 000 personer för 2018. Sats­ningen på jobb inom gröna näringar gör att Skogsstyrelsen väntas stå för närmare hälften av beredskapsjobben i slutet av 2018.

De största myndigheterna behöver anställa ännu fler för att målet på 5 000 jobb 2020 ska nås

Om myndigheternas planer stämmer kommer det att finnas moderna beredskapsjobb hos de allra flesta myndigheterna om ett år. Statskontoret vill lyfta fram två omständigheter som påverkar förutsättningarna för att nå målet på 5 000 beredskapsjobb under 2020:

  • Antalet beredskapsjobb är beroende av satsningen på gröna näringar. Om jobben inom gröna näringar blir moderna beredskapsjobb hos fler myndigheter kommer bered­skaps­jobben att bli fler. Men om satsningen på gröna näringar inte går som plane­rat kommer det att få negativa konsekvenser för antalet beredskapsjobb.
  • Om ett år ser det ut som att de allra flesta myndigheter kommer att ha inrättat moderna bered­­skapsjobb. Statskontoret bedömer att det finns en risk för att antalet moderna bered­skapsjobb inte kommer att öka så mycket efter det. Det kan vara så att myndig­heterna redan 2019 bedömer att de har uppnått en rimlig volym av beredskapsjobb.

Statskontoret bedömer att de största myndigheterna behöver anställa ännu fler beredskaps­jobbare för att öka sannolikheten för att det ska finnas 5 000 beredskapsjobb 2020. Fler enstaka beredskapsjobb hos mindre myndigheter kommer troligen inte att öka volymen så mycket som krävs för att nå målet.

Statlig styrning av kommuner 2017
Utveckling av den statliga styrningen av kommuner och landsting 2017

Statskontoret redovisar och analyserar översiktligt utvecklingen av statens styrning av kommuner och landsting och deras verksamheter.

2018:11
Bättre stöd med kommunal medverkan – hur myndigheter involverar medarbetare i kommuner och landsting när styr- och stödmaterial tas fram

Statskontoret har kartlagt och analyserat hur statliga myndigheter involverar medarbetare från kommunal verksamhet när styr- och stödmaterial som riktar sig till dessa verksamheter tas fram.

Sammanfattning av Bättre stöd med kommunal medverkan – hur myndigheter involverar medarbetare i kommuner och landsting när styr- och stödmaterial tas fram

Statskontoret har på regeringens uppdrag kartlagt och analyserat hur statliga myndigheter arbetar med att ta tillvara verksamhetsnära kunskap och er­fa­ren­het genom att involvera medarbetare från kommuner och landsting när myn­digheterna tar fram styrdokument och stödmaterial som riktar sig till kom­munala verksamheter.

För att besvara uppdraget har vi bland annat genomfört intervjuer och dokumentstudier vid fjorton statliga myndigheter. Vi har också låtit genomföra en temperaturmätning i form av en enkät till medarbetare i grundskolor, vård­centraler, socialtjänsten, fysisk planering och bostadsförsörjning samt miljö- och hälsoskydd. Vidare har vi låtit genomföra sex fallstudier av pro­jekt där kommunala medarbetare har varit aktivt involverade.

Kommunal involvering ger mer värdefullt och legitimt styr- och stödmaterial

Statskontorets studie visar att styr- och stödmaterial som tas fram med med­verkan av kommunala medarbetare uppfattas som mer värdefullt av både kom­munala medarbetare och av myndigheterna själva. I det avseendet finns det inte någon skillnad mellan verksamhetsområdena.

Oftast är de kommunala medarbetarna bättre än myndigheterna på att av­göra om ett material är användbart i den egna verksamheten och att se vilka prak­tiska problem som kan uppstå vid tillämpningen. Om myndigheten inte involverar de som ska använda styr- eller stödmaterialet, och därmed missar att ta hänsyn till sådana aspekter, är risken stor att materialet inte används i den utsträckning som det var tänkt.

Närhet till den kommunala nivån och praktiskt grundad erfarenhet av det verksamhetsområde man ger stöd inom tycks vara viktiga bidragande or­sa­ker till att myndigheter kan ta fram stödmaterial som uppfattas som värde­fullt och legitimt. Det stödmaterial som Kemikalieinspektionen tar fram är exempelvis uppskattat. En viktig orsak till detta är att myndigheten bedriver egen tillsyn inom sitt verksamhetsområde. Man vet därför vilka behov som finns och hur vägledningar och annat stödmaterial bör utformas. 

Myndigheterna arbetar ambitiöst med att involvera

De myndigheter vi har studerat arbetar ambitiöst med att involvera kom­mu­nala medarbetare när styr- och stöddokument tas fram. Av den tem­pe­ra­tur­mät­ning vi gjort framgår att de kommunala medarbetarna också är nöjda med stödmaterialet.

De skillnader som finns mellan myndigheterna sammanhänger ofta med myn­dighetens uppdrag och storlek. Större myndigheter med ett omfattande upp­drag att arbeta med kunskapsstyrning arbetar mer systematiskt med att in­volvera kommunala medarbetare. För en liten myndighet är det inte på sam­ma sätt möjligt att systematisera arbetet.

Det finns vissa skillnader mellan styr- och stödmaterial när det gäller hur in­­volveringen sker. En skillnad är att processen för att ta fram stödmaterial van­ligtvis är mindre formaliserad än processen för att ta fram styrdokument. Det finns också betydligt större variationer inom stödmaterialet. Det gäller både typ av material och hur detta material tas fram.

Myndigheter går till väga på olika sätt för att ta reda på behovet av styr- och stödmaterial. För att fånga in behov används bland annat återkommande enkäter, förfrågningar till professionsorganisationer och funktioner på webb­platserna där medarbetare kan lämna förslag på stödmaterial. Det van­ligaste sättet som myndigheterna involverar kommunala medarbetare i ar­be­tet med att ta fram styr- och stödmaterial är genom referens- och arbetsgrupper. Andra sätt att involvera är bland annat genom hearings, enkäter och att myndigheten lägger ut utkast för synpunkter på sin webbplats. Den kommunala nivån involveras också genom remissförfaranden. I det fallet är det dock oklart om praktiskt verksamma medarbetare involveras.

Två kategorier av kommunala medarbetare involveras

Statskontoret studie visar att det huvudsakligen är två kategorier av kom­mu­nala medarbetare som involveras. Den ena kategorin är chefer och med­arbetare i verksamheten. Den andra är chefer, medarbetare eller politiker som representerar kommunen som organisation.

Eftersom det är sakkompetensen som vanligtvis är avgörande för vem som blir tillfrågad om att delta i arbetet med att ta fram styr- eller stödmaterial är det vanligast att medarbetare involveras.

Ingen skillnad i involvering mellan könen

Vi kan inte se någon skillnad mellan könen i graden av delaktighet. De små skill­nader vi kan se mellan könen är att män, inom flertalet verk­sam­hets­om­råden, är något mindre nöjda med hur myndigheterna involverar kom­mu­nala medarbetare.  

Statskontorets rekommendationer

Statskontoret lämnar ett antal rekommendationer till myndigheter och till rege­ringen. Bland annat rekommenderar vi myndigheterna att försöka in­vol­vera så tidigt som möjligt i processen, att se till att syfte, förutsättningar och arbetsformer är tydligt formulerade och kommunicerade när arbetet med att ta fram styr- eller stödmaterialet inleds, att ge tydlig information om hur kommunala medarbetare ska gå till väga för att lämna synpunkter på styr- och stödmaterial, att återkoppla till de kommunala medarbetarna hur deras synpunkter har tagits om hand samt att undersöka om det är lämp­ligt och möjligt att samverka med andra myndigheter när styr- eller stöd­ma­te­rialet ska arbetas fram.

Statskontoret rekommenderar också regeringen att noga överväga behovet av ytterligare regeringsuppdrag till myndigheter som redan får många upp­drag riktade till kommuner.

2018:10
En folkbildning i tiden – en utvärdering utifrån syftena med statsbidraget. Slutrapport

Statskontoret har haft ett uppdrag att utvärdera folkbildningen utifrån de fyra syftena med statsbidraget. Vi har tidigare lämnat en delrapport (2016) och en lägesbeskrivning (2017). I denna slutrapport sammanfattar vi iakttagelser och slutsatser och redovisar därutöver resultaten av tre nya studier.

Sammanfattning av En folkbildning i tiden – en utvärdering utifrån syftena med statsbidraget. Slutrapport

Statskontoret har haft regeringens uppdrag att göra en samlad utvärdering av folkbildningen. Vi har genomfört utvärderingen utifrån de fyra syftena för statsbidraget till folkbildningen. Statsbidraget ska bidra till att

  • stärka och utveckla demokratin
  • göra det möjligt för en ökad mångfald människor att påverka sin livs­situation och skapa engagemang att delta i samhällsutvecklingen
  • utjämna utbildningsklyftor och höja bildnings- och utbildningsnivån i samhället
  • bredda intresset för och öka delaktigheten i kulturlivet.

Detta är en slutrapport för utvärderingen. Statskontoret kommer också att re­dovisa en långsiktig modell att utvärdera folkbildningen i en promemoria senast den 1 juni 2018.

Folkbildningens verksamheter är mångfacetterade

Folkbildningen består av verksamhet i studieförbund och folkhögskolor. Un­der 2017 fördelade Folkbildningsrådet 3,9 miljarder kronor i statsbidrag till 10 studieförbund och 154 folkhögskolor. Folkbildningsrådet är en ideell or­ganisation som representerar studieförbunden och folkhögskolorna. SISU Id­rottsutbildarna fördelade också 170 miljoner kronor av statsbidraget till folk­bildning inom idrotten.

Folkbildningen är mycket omfattande och innehållsrik. Den är också svår att avgränsa framför allt när det gäller studieförbunden. I vårt arbete har vi därför fokuserat på de resursmässigt stora delarna av folkbildningens verksamhet: studieförbundens studie- och lärcirklar och folkhögskolornas långa kurser. Det är också de delar som vi bedömer är viktigast för både deltagare och sam­häl­let som helhet, även om andra delar av folkbildningen också kan ha ett myc­ket stort antal deltagare.

Folkbildningen kan ha stor betydelse för dem som deltar

Folkhögskolorna och studieförbunden bedriver olika verksamheter men på sam­ma värderingsmässiga grund. Folkbildningen tillämpar en pedagogik som stärker självförtroendet för att därmed även stärka förmågan att prestera och förstå vilken plats man kan ta i samhället. Statskontorets huvudsakliga intryck av de verksamheter vi har studerat är mycket positivt. På folkhögskolorna le­der den speciella pedagogiken till att deltagarna får stärkt självförtroende, nya perspektiv och bättre studieresultat än de har uppnått tidigare. Studie­för­bun­den når ett stort antal deltagare som får möjlighet att fördjupa sig i olika om­råden tillsammans med andra.

Allmän kurs minskar utbildningsklyftor

Statskontoret har gett en forskare i uppdrag att studera vad som händer del­ta­gare på allmän kurs, som ger utbildning till vuxna på grundskole- och gym­na­sienivå. Studien handlar om deltagare på den allmänna kursens gym­na­sie­nivå. Det visade sig att en lika stor andel deltagare på allmän kurs tar en efter­gymnasial examen som bland de studerande på Komvux, med hänsyn taget till olika bakgrundsvariabler. Tio år efter det att de matchade grupperna hade påbörjat studier på gymnasial nivå på folkhögskolornas allmänna kurs res­pek­tive på Komvux hade nästan hälften tagit en eftergymnasial examen. Detta är en viktig del av utbildnings- och bildningssyftet, att utjämna utbildnings­klyf­tor.

Folkbildningen har inte något direkt uppdrag att öka antalet personer som deltar i arbetskraften eller att öka inkomstnivåerna i samhället. Men både arbetsinkomster och sysselsättning kan ändå vara medel för att uppnå andra mål, till exempel att påverka sin livssituation. Deltagarna på allmän kurs hade under tioårsperioden efter kursen något lägre sysselsättningsgrad och lägre arbets­inkomster än de som hade studerat på Komvux. Men skillnaderna var inte stora. När det gäller arbetsinkomster så verkar inkomstutvecklingen för­drö­jas ett år av att studera på folkhögskola jämfört med att studera på Kom­vux.

Folkbildningen kan förbättra flera områden

Statskontoret bedömer att folkhögskolor och studieförbund behöver utveckla flera områden för att verkligen bli en folkbildning i tiden. Folkbildningens ge­mensamma styrka är bland annat den speciella pedagogiken som låter män­niskor ta del av kunskap på sina egna villkor och i en inkluderande gemen­skap. En gemensam utmaning är hur folkbildningen ska nå utanför sina tra­di­tio­nella målgrupper.

Folkhögskolornas förbättringsområden

Motverka trenden mot allt fler homogena grupper

Homogena miljöer uppstår allt mer på folkhögskolorna. Sådana miljöer min­skar möjligheterna att skapa de viktiga mötesplatserna för individer med olika bakgrund och erfarenheter. Det är bland annat dessa mötesplatser som bidrar till att demokratisyftet uppfylls. Utrikesfödda är underrepresenterade på folk­hög­skolornas särskilda kurser som är inriktade på en mängd olika special­områden, varav de estetiska är en viktig del. Ofta saknas utrikesfödda sökande till de estetiska kurserna. Homogena miljöer uppstår även på filialer och i sär­s­kilda undervisningsgrupper.

Kulturen bör vara för alla – inte bara för vissa

De särskilda kurserna med estetisk inriktning är en viktig del av hur folk­hög­sko­lorna uppfyller folkbildningens kultursyfte. Folkhögskolorna behöver därför sträva efter att nå alla grupper. Det kan finnas många möjliga för­kla­ringar till att personer som är födda utanför Sverige inte lockas till de estetiska kurserna i samma utsträckning som svenskfödda. En del av dem handlar di­rekt om folkhögskolornas verksamhet. Informationen om kurserna kanske inte når fram till utrikesfödda. De estetiska kurserna är kanske riktade mot en allt­för snäv målgrupp. Under våra besök på folkhögskolor har vi inte funnit att folkhögskolorna tänker strategiskt kring detta.

Ekonomin är en riskfaktor

Ett antal folkhögskolor har ekonomiska bekymmer. Skolorna hanterar ekono­miska underskott i folkbildningsverksamheten genom att bedriva annan verk­samhet som genererar inkomster. Uppdrag genomförs huvudsakligen i sam­arbete med Arbetsförmedlingen, men samarbetet är personberoende och fun­ge­rar på olika sätt på olika skolor. Skolorna har också svårt att förhålla sig till villkor som kräver snabbhet och som inte alltid är förutsägbara.

Numera behöver skolorna bredare kompetens

Deltagare med neuropsykiatriska diagnoser och deltagare som är födda utanför Sverige ökar ständigt i antal. Rektorerna på vissa skolor bedömer att det finns en brist på kompetens bland lärarna i att undervisa dessa båda grup­per. Det leder bland annat till att särskilda undervisningsgrupper behöver bildas för personer med särskilda behov.

De långa kurserna kan följas upp bättre

Skolorna är bra på att utvärdera sina kurser under tiden de pågår. Men det finns en brist på kunskaper om vad som händer deltagarna efter att de har läm­­nat folkhögskolan.

Slå vakt om traditionerna men utveckla samtidigt

Det är en känslig balansakt att bevara goda traditioner och samtidigt utveck­las. Folkhögskolorna behöver utveckla verksamheten genom att exempelvis anpassa de särskilda kurserna mer mot att attrahera personer som är födda utanför Sverige. Men utvecklingen måste kombineras med att bevara sina tra­di­tioner. Mycket fungerar väl på folkhögskolorna. De särskilda kurserna är uppskattade av deltagarna. Men fler behöver bjudas in och känna sig väl­kom­na till dessa utbildningar.

Begränsade incitament för ökad mångfald

Studieförbunden når många olika grupper i samhället, men det handlar ofta om grupper som redan är organiserade i föreningar av olika slag. Det är en ut­maning att nå de människor som inte är organiserade. Det kräver att för­bun­den utvecklar delvis nya sätt att arbeta.

Samtidigt ser vi studieförbunden har begränsade incitament för att lägga resurser på att bredda rekryteringen till verksamheten.

Relationer och utbildning viktig del av kvalitetssäkringen

Studieförbunden styr inte arbetet i enskilda studiecirklar. Verksamheterna ut­går i stället från deltagarnas behov och önskemål. Det finns ett stort mått av til­lit. Samtidigt ska studieförbunden kunna säkerställa att verksamheten håller en god folkbildningskvalitet och att resurserna används till verksamhet som bi­drar till statsbidragets fyra syften.

Statskontoret anser att studieförbunden behöver arbeta strategiskt med de verk­tyg som de har för att säkra kvaliteten i verksamheten. Det handlar i första hand om mjuka verktyg, i form av information, dialog och utbildning.

Kontakten med cirkelledarna varierar. Cirkelledarutbildningen brottas med prob­lem att rekrytera. Statskontoret bedömer att förbunden behöver hitta sätt att ge cirkelledare den kunskap de behöver.

Förnya och bevara för fortsatt relevans

Folkbildningen behöver matcha sin verksamhet med utvecklingen i sam­häl­let. Förbunden själva lyfter fram att digitaliseringen erbjuder möjlig­heter till utveckling. Även verksamhetsformerna kan utvecklas för att bättre kan mot­svara dagens behov. Ett tredje område är att utveckla den verksamhet som är relevant för unga och för alla de nya människor som har kommit till Sverige.

Det finns en spänning mellan att förnya och bevara. Hur mycket ska man an­passa sig efter tidsandan? Snabba förändringar motverkas av att det finns en tröghet i systemen.

Ökad transparens för ökad legitimitet

Det finns sannolikt gränser för hur mycket kontroll som kan byggas in i ett sys­tem som bygger på ideella krafter, utan att nagga tillit och engagemang i kanten. Samtidigt kan studieförbunden bevara sin legitimitet genom att visa att resurserna används i linje med statens fyra syften.

Ett sätt att öka transparensen i verksamheten och bidragshanteringen skulle kun­na vara att göra granskning och rapportering tillgänglig för både finan­siärer och allmänheten. Om förbundens rapportering kan analyseras samlat blir det också möjligt att upptäcka eventuella brister i hela systemet och inte bara för ett enskilt förbund.

2018:9
Analys av Medierådets verksamhet

Statskontoret har analyserat verksamheten vid Statens medieråd (Medierådet). Medierådets huvudsakliga uppgifter är att följa medieutvecklingen för barn och unga, sprida information och ge vägledning om ungas medieanvändning samt fastställa åldersgränser för film.

Sammanfattning av Analys av Medierådets verksamhet

Regeringen har gett Statskontoret i uppdrag att analysera Statens medieråds verksamhet (Medierådet). Statskontoret har analyserat hur Medierådets verk­samhet förhåller sig till andra aktörer med när­liggande verksamheter och hur myndigheten har utfört sina instruktionsenliga uppgifter. Statskontoret har även undersökt efterfrågan på Medierådets insatser och hur regeringens styr­ning av myndigheten har fungerat.

Medierådets huvudsakliga uppgifter är att följa medie­utvecklingen för barn och unga, sprida information och ge vägledning om barns och ungas mediean­vändning samt fastställa åldersgränser för film. Detta gör myndigheten bland annat genom att producera rapporter och analyser och genom att ut­veckla utbildnings- och vägledningsmaterial.

Medierådets insatser överlappar andra aktörers verksamhet

Statskontorets analys visar att både statliga och privata aktörer producerar utbildnings- och vägledningsmaterial som liknar Medierådets insatser. Skolverket, Utbildningsradion och Internetstiftelsen utvecklar också material om till exempel medie- och informationskunnighet (MIK).

Medierådet är inte heller ensamma om att analysera barns och ungas mediean­vändning. Även Nordicom och Internetstiftelsen samlar in statistik om barn, unga och medier.

Statskontoret bedömer att de överlappande insatserna innebär att statens resurser inte används effektivt. Det är särskilt problematiskt att de statliga aktörernas insatser överlappar varandra och att myndigheterna riktar sig till samma målgrupper.

Medierådet har svårt att nå ut

Statskontorets analys visar att Medierådet har svårt att få genomslag för sina insatser. Medierådets huvudsakliga målgrupp är lärare och merparten av dem känner varken till myndigheten eller myndighetens utbildnings­verktyg. Men känne­domen om myndigheten och deras insatser har ökat mellan 2016 och 2017. Vår jämförelse med andra aktörers utbildnings- och vägledningsma­te­rial och statistikrapporter visar ändå att efterfrågan på Medierådets material är låg.

Regeringens uppdrag har förtydligat instruktionen...

Statskontoret bedömer att regeringen har gett Medierådet förutsättningar att full­göra sitt uppdrag via instruktionen och finansieringen. Men vi bedömer ändå att regeringen kan förbättra styrningen på några sätt.

…men har samtidigt minskat Medierådets egna handlingsutrymme

Uppgifterna i Medierådets instruktion är brett formulerade och har krävt att myn­digheten ytterligare tolkar innehållet i instruktionen.

Vi bedömer att regeringen genom uppdragen till Medierådet har hjälpt myndig­heten att fylla instruktionen med innehåll, men att uppdragen samtidigt har varit resurskrävande för en så liten myndighet. Det handlar framför allt om upp­dragen som resulterat i utbildningsmaterialet MIK för mig och kampanjen No Hate Speech Movement. Uppdragens omfattning innebär att myndigheten har fått mindre utrymme att själva tolka instruktionen och utforma verk­sam­heten efter omvärldens behov.

Regeringen har inte efterfrågat redovisning av myndighetens resultat

Statskontoret bedömer att regeringen i för liten utsträckning har begärt att Medie­rådet redovisar resultat som visar nyttan av myndighetens aktiviteter.

I sin resultatredovisning till regeringen utgår Medierådet från verksamhetsmål som gäller i vilken utsträckning barn och unga blivit bättre på att hantera information till följd av Medie­rådets insatser. Vi bedömer att dessa verksam­hets­mål ligger alltför långt ifrån det som myndigheten kan påverka. Upp­följ­ningen och resultatredovisningen saknar mål som visar hur Medie­rådets på­verkar de målgrupper som de primärt vänder sig till, det vill säga lärare och för­äldrar. Det gör att regeringen saknar underlag och därmed verktyg för att kunna bedöma om myndighetens insatser bidrar till att uppfylla de över­gri­pande målen i instruktionen – att barn och unga ska bli medvetna medie­an­vän­dare och skyddas från skadlig mediepåverkan. 

Regeringens initiativ för ökad digital kompetens kan försvåra Medierådets genomslag

Under 2017 har regeringen tagit flera initiativ som Statskontoret bedömer kan göra det svårare för Medierådet att få genomslag för sina insatser. Initiativen handlar bland annat om en digi­taliseringsstrategi för Sverige, en särskild digi­ta­liserings­strategi för skolan och en riktad satsning för att förstärka biblio­te­kens MIK-kompetens. Initiativen ligger nära Medierådets kärnkompetens och kan göra det svårare för Medierådet att nå ut till skolor med sitt väg­led­nings­ma­terial.

Vissa brister i myndighetens interna styrning

Statskontoret konstaterar att Medierådet i allt väsentligt fullgör sina instruktions­enliga uppgifter. Myndigheten har sedan starten 2011 producerat en stor mängd rapporter och vägledningsmaterial, framför allt för att stärka barns och ungas medie- och informationskunnighet.

Men Statskontoret anser också att det finns vissa brister i Medierådets interna styrning. Dessa brister kan ha försämrat myndighetens möjligheter att posi­tio­nera sig gentemot omvärlden och därmed få tillräckligt genomslag för sina insatser.

Svag uppföljning av verksamheten

Vi bedömer att Medierådet behöver utveckla sin egen uppföljning. Myndigheten mäter i dag resultatet av sina insatser utifrån två verksamhetsmål: att unga ska bli bättre på att kritiskt värdera och skapa information i olika medier samt att unga ska bli bättre på att hantera information som kan vara skadlig för deras välbefinnande. Statskontoret bedömer att dessa mål ligger alltför långt från det som myndigheten har möjlighet att påverka. Medie­rådet har inte ut­vecklat några indikatorer som mäter om och på vilket sätt myndighetens insatser får genomslag eller skapar nytta för lärare och föräldrar. Lärare och föräldrar är de huvudsakliga mottagarna av insatserna.

Samarbetet inom myndigheten kan utvecklas

Tanken med Medierådets organisering är att analysverksamheten och vägled­ningsverksamheten ska ha nytta av varandra. Det är meningen att analyser av medie­utvecklingen ska fånga upp utvecklingstendenser som myndigheten kan omsätta i vägledningsmaterial.

Statskontoret bedömer att myndighetens nuvarande arbetsprocesser inte opti­merar samarbetet mellan enheterna. Planerade insatser och projekt genom­förs oftast på de respektive enheterna. Bristen på samarbete mellan de olika verk­samheterna medför att insatserna inte genomförs så effektivt som möjligt.

Myndigheten har inte klivit in i sin expertroll

Medierådet ska enligt sin instruktion beakta och utveckla sin expertroll. Vi bedömer att den roll som Medierådet iklätt sig hittills är mer av kunskapsför­medlare och mindre av vägledare. Myndigheten tar i liten grad ställning eller ger riktlinjer i frågor om barns medieanvändning.

Statskontorets förslag

Förslag till regeringen

För att förbättra Medierådets möjligheter att fullfölja sitt uppdrag och bli en rele­vant och efterfrågad aktör bland sina målgrupper föreslår Statskontoret att:

  • regeringen bör överväga och prioritera bland nya särskilda uppdrag till Medierådet
  • regeringen bör i Medierådets regleringsbrev ge ett uppdrag att föreslå hur myn­­dighetens prestationer kan mätas och hur dessa knyter an till Medie­rå­dets övergripande mål
  • regeringen bör inom ramen för den interna samordningen i Regeringskan­sliet tydliggöra hur initiativ inom området medier och digitalisering för­håller sig till Medierådets verksamhet.

Förslag till Medierådet

För att stärka den interna styrningen på Medierådet föreslår Statskontoret att:

  • Medierådet bör vidareutveckla myndighetens interna resultatkedja för att tyd­lig­göra hur myndighetens insatser knyter an till uppgifterna i instruk­tio­nen
  • Medierådet bör utveckla ett arbetssätt som skapar bättre förutsättningar för samarbete mellan verksamhetsområdena
  • Medierådet bör i högre grad synliggöra sin expertroll.

För att Medierådet ska stärka sin position gentemot omvärlden samt för att und­vika att liknande insatser görs av flera aktörer föreslår Statskontoret bland annat att:

  • Medierådet bör analysera vilka områden och frågor som inte täcks av andra myndigheter och organisationer
  • Medierådet bör föra en dialog om att samordna och effektivisera statistiska undersökningar om ungas medievanor och medieanvändning till­sam­mans med Myndigheten för press, radio och tv, Nordicom och Internet­stif­telsen
  • Medierådet bör förstärka samarbetet med andra aktörer, särskilt de som har utvecklade kommunikationskanaler till målgrupperna. Det skulle till exempel kunna vara Skolverket eller Internetstiftelsen.
2018:8
FN:s vägledande principer för företag och mänskliga rättigheter – utmaningar i statens arbete

Statskontoret har analyserat hur Sverige efterlever FN:s vägledande principer för företag och mänskliga rättigheter.

Sammanfattning av FN:s vägledande principer för företag och mänskliga rättigheter – utmaningar i statens arbete

Statskontoret har på regeringens uppdrag gjort en övergripande analys av luckor och brister i Sveriges efterlevnad av FN:s vägledande principer för före­tag och mänskliga rättigheter. I uppdraget har också ingått att lämna för­slag på eventuella åtgärder för en förbättrad efterlevnad.

FN:s principer baseras på statens skyldighet att skydda de mänskliga rät­tig­heterna, företagens ansvar att respektera de mänskliga rättigheterna och möj­­­ligheter för individer att få sin sak prövad vid kränkningar.

Principerna skapar inte nya rättsliga skyldigheter. I stället klargör de be­tydelsen av relevanta bestämmelser i befintliga internationella konventioner för mänskliga rättigheter, av vilka vissa är juridiskt bindande för staterna. De pekar ut vilka åtgärder ett land är folkrättsligt skyldigt att genomföra när det gäller företag och mänskliga rättigheter för att förverkliga det som följer av olika konventioner.

Fokus på regeringens och statliga aktörers arbete

Statskontorets analys fokuserar på luckor, brister och åtgärder vad gäller regeringens och statliga aktörers efterlevnad av de vägledande principerna. Vi har bland annat undersökt hur svensk lagstiftning står sig mot de väg­le­dande principerna och vilka åtgärder som regeringen och andra statliga ak­tö­rer har vidtagit för att främja företagens respekt för de mänskliga rättig­heterna. Det handlar inte minst om hur staten lever upp till principerna i sin egen verksamhet som på olika sätt berör företag. Men också hur regeringen och myndigheter vägleder och ställer krav på svensk företagsverksamhet, fram­förallt på den som sker utanför Sveriges gränser.

Aktörerna kan vidta fler åtgärder

Statskontorets sammantagna bedömning är att regeringen och statliga ak­törer hittills har vidtagit relevanta åtgärder för att efterleva principerna. Vår analys visar också att det finns anledning att överväga ytterligare åtgär­der i syfte att förbättra efterlevnaden. Eftersom vi inte kunnat analysera konse­­kven­­serna av alla möjliga åtgärder, behöver de utredas eller utvecklas vidare innan de går att genomföra. I det följande redovisar vi några av de för­slag till åtgärder som vi lämnar i rapporten.  

Möjligheten att ställa krav på human rights due diligence bör utredas

Human rights due diligence är ett verktyg som företag kan använda för att förhindra att deras verksamhet har en negativ påverkan på de mänskliga rättigheterna. Statskontoret föreslår att regeringen utreder vilka möjligheter det finns att ställa lagkrav på att svenska företag ska genomföra human rights due diligence, åtminstone vid högrisksituationer. Vi anser också att rege­ringen bör utveckla tydliga kriterier för när statliga bolag ska göra human rights due diligence.

Se över hur möjligheterna till gottgörelse kan bli bättre

Det finns flera hinder för att på ett effektivt sätt gottgöra företagsrelaterade övergrepp mot de mänskliga rättigheterna. Statskontoret rekommenderar där­för att regeringen ser över vilka möjligheter det finns att undanröja prak­tiska hinder för upprättelse i domstol, särskilt de som kan kopplas till höga kostnader för domstolsprocesser. När det gäller gottgörelse utanför domstol rekom­menderar Statskontoret regeringen att överväga om den så kallade natio­nella kontaktpunktens mandat och resurser behöver stärkas.

Statskontoret rekommenderar också att regeringen utreder om en lag kan etableras som ger möjlighet att pröva och lagföra företagsrelaterade män­ni­sko­rättskränkningar som sker av svenska företag i andra länder. Vi an­ser även att en höjning av maxtaket på företagsboten skulle kunna främja efter­levnaden av FN:s vägledande principer för företag och mänskliga rät­tig­heter. Statskontoret föreslår därför att regeringen överväger att höja max­taket i enlighet med vad som tidigare föreslagits i en statlig utredning.

Högre krav kan ställas vid statliga investeringar och upphandlingar

I rapporten konstaterar Statskontoret att de kriterier som används för ut­värdering och uppföljning av stöd och investeringar i statlig verksamhet i de flesta fall inte ställer så långtgående krav som de skulle gjort om de utgått från principerna. Statskontoret föreslår därför att kriterierna harmoniseras med FN:s vägledande principer för företag och mänskliga rättigheter.

Vår analys visar också att vissa förändringar i arbetet med offentlig upphandling skulle kunna förbättra efterlevnaden av principerna. Stats­kontoret föreslår därför att regeringen utreder konsekvenserna av att göra det obligatoriskt att under vissa förutsättningar ställa fler krav kopplade till de mänskliga rättigheterna i upphandlingar. Vi föreslår också att regeringen verkar för att de statliga bolag som omfattas av upphandlingslagstiftningen i högre grad ställer krav som rör mänskliga rättigheter i sina upphandlingar.

Den statliga vägledningen till företagen kan förtydligas

Statskontoret lämnar i rapporten ett antal rekommendationer till regeringen vad gäller vägledningen till företag. Vi rekommenderar att regeringen tyd­liggör hur policydokument på olika politikområden med koppling till före­tagande och mänskliga rättigheter hänger samman. I detta ingår att tydlig­göra att det kan finnas målkonflikter mellan efterlevnaden av de mänsk­liga rättigheterna och mål inom andra politikområden, särskilt inom export­främ­jandet. Regeringen bör ta fram en mer konkret och mål­grupps­anpassad väg­ledning i syfte att höja kompetensen både hos statliga aktörer och företag.

2018:7
Tillsyn enligt NIS-direktivet – kostnader och finansiering

Statskontoret har utrett de ekonomiska konsekvenserna för de myndigheter som enligt det så kallade NIS-direktivet ska utföra tillsyn av leverantörer av samhällsviktiga och digitala tjänster.

Sammanfattning av Tillsyn enligt NIS-direktivet – kostnader och finansiering

I maj 2018 börjar det så kallade NIS-direktivet att gälla. Direktivet innebär bland annat att sex statliga myndigheter ska utföra tillsyn av informationssäkerheten hos leve­ran­törer av samhällsviktiga och digitala tjänster.(*) Myndigheten för samhälls­skydd och beredskap (MSB) har i uppgift att samordna arbetet.

Statskontoret har på uppdrag av regeringen utrett de ekonomiska konsekvenserna för MSB och de myndigheter som får ansvar för tillsynen. I uppdraget ingår också att utreda om tillsynsverksamheten bör finansieras med avgifter. Oavsett vår bedömning i den frågan har vi också haft i uppdrag att utreda hur en avgiftsfinansiering kan ut­­­for­mas för varje sektor i direktivet.

Statskontoret har utrett tillsynsmyndigheternas initiala kostnader, och deras löpande kostnader för tillsynen för att bedöma de ekonomiska konsekvenserna för dem. Våra beräkningar av kostnaderna bygger på myndigheternas egna uppskattningar.

Exempel på faktorer som påverkar de initiala kostnaderna är om myndigheterna be­höver rekrytera ny kompetens, om de behöver genomföra informationsinsatser eller om det uppstår engångskostnader i samband med att de startar tillsyns­verk­samheten. Exempel på faktorer som påverkar de löpande kostnaderna är antalet till­syns­objekt, frekvensen i tillsynen och det praktiska genomförandet.

De utpekade myndigheterna anser att det är svårt att bedöma de ekonomiska kon­se­kven­serna av den nya tillsynen. Regeringen har ännu inte gett myndigheterna något formellt tillsynsuppdrag och antalet leverantörer som ska kontrolleras är ännu inte klar­lagt. För de flesta av myndigheterna är tillsyn av informationssäkerhet också ett nytt tillsynsområde.

Myndigheterna uppskattar att de initiala kostnaderna är sammanlagt 17,2 miljoner kronor, men variationen mellan myndigheterna är stor. Deras sammanlagda upp­skatt­ning av de löpande kostnaderna är nästan 60 miljoner kronor per år. Inspek­tionen för vård och omsorgs uppskattning på knappt 20 miljoner kronor är den hög­sta, medan Finansinspektionens uppskattning på 3 miljoner kronor är den lägsta.

Även om myndigheternas uppskattningar är preliminära vilar beräkningarna på en någorlunda stabil grund. I sina beräkningar har myndigheterna beaktat ungefär 75 pro­cent av de sammanlagt 29 faktorer som Statskontoret bedömer kan ha en bety­dande påverkan på kostnaderna.

Statskontoret bedömer att det kommer att ta några år innan det går att beräkna de exakta kostnaderna för respektive tillsynsmyndighet. Vi anser därför att regeringen bör ställa krav på myndigheterna att redovisa tillsynsverksamhetens kostnader och om­fattning, åtminstone för de närmast kommande åren.

Tillsynen bör finansieras med anslag

Statskontoret anser inte att tillsynen enligt NIS-direktivet bör finansieras med av­gifter. Vår analys visar att nackdelarna med en sådan finansieringsform väger tyngre än fördelarna för fem av de sex aktuella myndigheterna. Det är framför allt fyra skäl som talar emot att tillsynsobjekten ska betala en avgift för tillsyn enligt NIS-direktivet. Dessa är

  • risken för konkurrenssnedvridande effekter
  • jämförelsevis höga administrationskostnader
  • svårigheter att utforma tillsynen över sektorerna på ett enhetligt sätt
  • svårigheten att påvisa en tydlig motprestation för avgiften.

Statskontoret föreslår därför att tillsynen enligt NIS-direktivet ska finansieras med anslag.

Även en avgiftsfinansierad tillsyn bör ha en gemensam utformning

Trots att vi bedömer att tillsynen ska finansieras med anslag ingår även i uppdraget att föreslå hur en avgiftsfinansiering kan utformas för varje sektor i NIS-direktivet.

Statskontoret anser att om tillsynen blir avgiftsfinansierad så bör den utformas på ett likartat sätt inom varje sektor. Detta skulle underlätta för myndigheterna att kontinu­er­ligt utbyta erfarenheter. De som får betala för tillsynen kommer också att uppleva den på liknande sätt. Men vi anser ändå att avgifterna inom varje sektor bör anpassas efter respektive tillsynsmyndighets kostnader, enligt principen om full kostnads­täckning. Samtidigt finns anledning för de föreslagna tillsynsmyndigheterna att sträva efter att närma sig varandra, även när det gäller avgiftens storlek.

Statskontoret menar också att ett eventuellt avgiftssystem bör bestå av en fast årlig avgift som är densamma för alla tillsynsobjekt inom respektive sektor. Vi anser även att tillsynsmyndigheterna inte bör få besluta om avgiftens storlek och inte heller dis­po­nera intäkterna. Vi bedömer att en sådan modell bäst främjar en tillsyn som är en­hetlig, effektiv och enkel ur ett administrativt perspektiv.

MSB behöver avsätta betydande resurser till arbetet

MSB:s uppgifter är bland annat att vara nationell kontaktpunkt, att leda ett sam­arbets­forum för tillsynsmyndigheterna samt att representera Sverige i EU. MSB ska utveckla ett system för att ta emot och analysera incidentrapporter. I uppgifterna ingår också att ta fram föreskrifter för arbetet med tillsyn, stödja myndigheterna med till­synsmetodik samt att informera om regler och krav.

Enligt MSB behöver myndigheten avsätta 10–11 årsarbetskrafter för sitt arbete med NIS-direktivet. MSB uppskattar sina totala kostnader för genomförandet till 14 mil­joner kronor per år, inklusive overheadkostnader. Statskontoret ifrågasätter inte MSB:s uppskattning, men vi konstaterar att de ekonomiska konsekvenserna i hög grad beror på hur MSB väljer att genomföra de nya uppgifterna.


*Det betänkande som ligger till grund för att genomföra NIS-direktivet (SOU 2017:36) föreslår att följande myndigheter får tillsynsansvar: Statens energimyndighet, Transport­styrelsen, Finansinspektionen, Inspektionen för vård och omsorg, Livsmedelsverket och Post- och telestyrelsen.

2018:5
Arbetsförmedlingens ledning och styrning. Delrapport om förändringsarbetets genomslag

Statskontoret har analyserat Arbetsförmedlingens ledning, styrning och uppföljning. I denna delrapport har vi bland annat undersökt hur Arbetsförmedlingens förändringsarbete, den så kallade förnyelseresan, har påverkat arbetsförmedlarnas möjligheter att göra professionella bedömningar och ge individuellt anpassat stöd till arbetssökande och arbetsgivare.

Sammanfattning av Arbetsförmedlingens ledning och styrning. Delrapport om förändringsarbetets genomslag

Arbetsförmedlingens verksamhetsutveckling har varit eftersatt och det har funnits problem kopplade till myndighetens ledning och styrning. Myndig­heten inledde därför 2014 ett förändringsarbete, benämnt förnyelseresan, som ska vara slutfört 2021. Det handlar bland annat om att utveckla tjänste­ut­budet, öka digitaliseringen och förbättra arbetsgivarkontakterna. Myndig­heten ska också införa ett så kallat självledarskap som ger chefer och med­arbetare ett större ansvar.

Statskontoret har fått regeringens uppdrag att analysera Arbets­förmed­lingens interna ledning, styrning och uppföljning. I uppdraget ingår inte att ompröva Arbetsförmedlingens uppdrag. I denna delrapport redovisar vi sär­skilt vilket genomslag förändringsarbetet har fått för arbetsförmedlarnas utrymme att göra professionella bedömningar och ge individuellt anpassad hjälp till arbetssökande och arbetsgivare.

Statskontoret ska lämna en slutrapport senast den 28 februari 2019.

Statskontorets sammanfattande bedömning

Statskontoret bedömer att grunderna för styrningen och förändringsarbetet i stort är motiverade och förhållandevis väl förankrade. Men det finns också ett stort behov av att Arbetsförmedlingen nu konkretiserar förändrings­arbe­tet för lokala chefer och arbetsförmedlare och genomför åtgärder för att för­bättra förutsättningarna för arbetsförmedlarna att göra professionella be­döm­­ningar och ge stöd.

Medarbetarna ser överlag positivt på förändringsarbetets innehåll, även om arbetsförmedlare som har arbetet länge på myndigheten inte är lika positiva. Däremot har förnyelseresan ännu inte lett till tydliga resultat för arbets­sökande och arbetsgivare. De har till exempel hittills inte blivit mer nöjda med Arbetsförmedlingens service.

Arbetsförmedlingen behöver ta nästa steg

Statskontoret bedömer att förändringsarbetets övergripande inriktning är relevant. Det utgår från tidigare identifierade problem för myndigheten. Arbets­förmedlingen har förankrat inriktningen och följer systematiskt upp arbetet. Men endast var fjärde arbetsförmedlare märker än så länge av kon­kreta förbättringar i sin arbetssituation. Flera kriterier för ett effektivt genom­­förande är ännu inte uppfyllda. Myndighetens styrning av för­ändrings­arbetet är förhållandevis svag. Cheferna saknar också stöd och ut­rymme för sitt ledarskap, vilket leder till att det inte heller blir tydligt för arbets­förmedlarna vad förändringarna innebär i praktiken. Statskontoret bedömer att Arbetsförmedlingen behöver ta nästa steg i förändringsarbetet och utveckla stödet till cheferna.

Möjligheterna att göra bedömningar behöver förbättras

Förändringsarbetet ska öka arbetsförmedlarnas utrymme att göra pro­fession­ella bedömningar och ge anpassat stöd. En professionell bedömning inne­bär att arbetsförmedlarna ska göra individuella anpassningar för att möta den enskildes behov samtidigt som de ska följa regelverken som syftar till att skapa enhetlighet i handläggningen.

Arbetsförmedlarna upplever att de får större utrymme än tidigare av sina chefer att vara självgående i arbetet. Men det är en minoritet av dem som anser att förnyelseresan hittills har förbättrat deras förutsättningar att göra be­dömningar. Statskontorets utvärdering visar att det finns flera hinder.

Brister i IT-stöden skapar problem för arbetsförmedlarna

Arbetsförmedlarna upplever att administration tar tid från viktigare upp­gifter. En orsak är att IT-stöden varken hänger ihop sinsemellan eller är inte­grerade med handläggarstöden. Det är få arbetsförmedlare som anser att de får hjälp av IT-stöden när de ska göra bedömningar.

Självledarskapet ger inte tillräcklig vägledning

Det finns tecken på att självledarskapet har lett till ett ökat handlings­ut­rymme för arbetsförmedlarna. Men det är ett vagt begrepp som lämnar ut­rymme för olika tolkningar. Varken chefer eller arbetsförmedlare får till­räck­lig vägledning i att tolka vad självledarskapet innebär i praktiken. Det har lett till att de lokala cheferna delvis har backat i sin ledning och ibland lämnar över ett för stort ansvar till medarbetarna.

Myndigheten saknar kunskap om vilka arbetssätt som är effektiva

Det är än så länge oklart vilka arbetssätt inom myndigheten som är effek­tiva. Arbetsförmedlingen har dock utvecklat en modell som kan användas för att mer systematiskt identifiera framgångsfaktorer.

Ny organisation innebär möjligheter och risker

Arbetsförmedlingen har beslutat att införa en ny organisation. Den ger arbets­förmedlarna möjlighet att specialisera sig mer, vilket ger dem bättre för­utsättningar för att överblicka sitt arbete. Samtidigt innebär en stor om­organisation alltid en risk för att resultatet tillfälligt påverkas negativt.

Den interna styrningen behöver bli mer sammanhållen

Statskontoret bedömer att det har blivit tydligare hur olika delar i Arbets­förmedlingens interna styrning hänger samman. Myndigheten har infört en styr­modell och verksamhetsplaneringen och uppföljningen har blivit mer struktur­erad. Men Statskontoret anser att myndigheten behöver säkerställa att styrningen blir sammanhållen för hela myndigheten. De lokala cheferna vet inte alltid inom vilka ramar de ska styra eller hur de ska prioritera i verksamheten. Det kan leda till att olika delar av myndigheten styrs efter delvis skilda principer och prioriteringar. Det breda förändringsarbetet gör det än viktigare att styrningen blir mer sammanhållen.

Statskontorets förslag

Statskontoret föreslår att Arbetsförmedlingen

  • säkerställer att styrningen blir mer sammanhållen så att det blir tydligt för lokala chefer inom vilka ramar de ska styra och prioritera
  • prioriterar de delar inom förändringsarbetet som har störst potential att förbättra för arbetsförmedlarna i deras dagliga arbete, framför allt IT-stöden
  • utvecklar stödet till lokala chefer om förändringsarbetet så att det även tar sikte på den operativa verksamheten, bland annat hur självledar­skapet ska tolkas i praktiken
  • mer systematiskt och generellt identifierar effektiva arbetssätt
  • analyserar orsakerna till varför arbetsförmedlare som arbetat länge inte är lika positiva till förändringsarbetet.
Om offentlig sektor 33
Strategier och handlingsplaner. Ett sätt för regeringen att styra?

Regeringen har presenterat strategier och handlingsplaner på en rad områden. I den här rapporten har Statskontoret studerat knappt 60 strategier från perioden 2010 till 2016. Syftet har varit att undersöka motiven till att ta fram strategier och vilken roll de kan spela i regeringens styrning.

Sammanfattning av Strategier och handlingsplaner. Ett sätt för regeringen att styra?

Statskontoret har studerat hur regeringen använder strategier och handlingsplaner i sin styrning och hur dessa samspelar med andra former av styrning (se nedan). Syftet har bland annat varit att undersöka motiven till att ta fram en strategi och på vilket sätt de kan bidra till en effektiv styrning.

Vi har studerat knappt 60 strategidokument från perioden 2010 till 2016. Dessutom har vi valt ut sex strategier av olika karaktär för en fördjupad studie där vi har intervjuat berörda företrädare för Regeringskansliet och andra myndigheter. Vi har bland annat ställt frågor om processen med att ta fram strategierna och hur de har påverkat myndigheternas verksamhet. Därutöver har vi använt slutsatserna från sex utvärderingar av olika strategier och handlingsplaner som Statskontoret har genomfört under de senaste åren.

Stor variation bland strategierna

Regeringens strategier skiljer sig åt när det gäller såväl form som innehåll. En del är omfattande och detaljerade, andra är korta och översiktliga. Variationen gör det svårt att beskriva strategierna i generella termer och kategorisera dem i tydliga grupper.

Formen har betydelse

Oftast publiceras strategidokumenten som informationsbroschyrer, men det förekommer att strategier presenteras i propositioner eller skrivelser till riksdagen. En strategi är i sig inget formellt styrinstrument, men kan fungera som ett sådant om den utgörs av en proposition som är beslutad av riksdagen. Valet av form kan påverkas av innehållets karaktär och vilka strategin vänder sig till.

Strategierna är ofta tvärsektoriella

Många av strategierna gäller frågor som berör flera olika områden. I de fallen riktar de sig ofta till en rad olika aktörer. Men strategier kan också vara snäva, och bara omfatta ett fåtal åtgärder och aktörer.

Näringslivsfrågor och sociala frågor dominerar

Strategier används för nästan alla politikområden, men är vanligare inom vissa. Särskilt ofta handlar de om näringslivsfrågor eller sociala frågor, där aktörer utanför den statliga förvaltningen i många fall har en stor betydelse för utvecklingen på området.

Flera motiv till att ta fram en strategi

Det finns ofta flera olika motiv till att ta fram en strategi, även om de sällan anges tydligt i dokumenten. Här är exempel på relativt vanliga motiv.

  • Utforma och utveckla politiken.
  • Göra politiken tydlig, skapa överblick och sammanhang.
  • Kommunicera, övertyga och förankra.
  • Markera långsiktighet.
  • Höja statusen för ett område.

Strategier är inte formella styrinstrument

De flesta strategier är inte några formella styrinstrument. Visserligen omfattar de oftast flera konkreta styråtgärder, till exempel uppdrag till myndigheter. Dessa måste dock beslutas inom ramen för regeringens ordinarie rutiner.

Det är svårt att mäta resultatet

En traditionell styrkedja består i sin enklaste form av mål, åtgärder och resultat. För vår fördjupade studie har vi valt ut strategier som innehåller relativt många styråtgärder. Då går det att undersöka dem med utgångspunkt i styrkedjan.
Alla strategier anger någon form av mål, men de är av olika karaktär. På en del områden är det svårt att formulera precisa mål. Det gäller i flera fall på det sociala området. I stället anges en önskan om att utvecklingen ska ta en viss riktning. Med den typen av mål är det svårt att utvärdera resultatet av insatserna, vilket Statskontoret har påpekat i flera av sina utvärderingar av olika strategier. Det är lättare att ange tydliga och mätbara mål på områden som är av mer teknisk karaktär, liksom när målen är att ta fram planer eller statistik.

Den vanligaste styråtgärden i strategierna är att avisera nya uppdrag till myndigheter eller att hänvisa till tidigare uppdrag. Att utse en nationell samordnare eller teckna en överenskommelse med Sveriges kommuner och landsting ingår ibland i strategier på områden där det är aktuellt.

Sällan går det att peka på några mätbara resultat eller effekter av själva strategin, eftersom de är kopplade till de konkreta åtgärderna. Däremot kan en strategi bidra till att öka uppmärksamheten på ett område. I en del fall är det viktigaste resultatet ofta att processen med att ta fram strategin har bidragit till att förankra frågan i riksdagen eller hos de viktigaste aktörerna.

Strategierna kan också användas för att kommunicera, följa upp och utveckla politiken. De kan också fungera som underlag när Regeringskansliet ska samordna åtgärder inom olika områden.

Strategierna kan förstärka regeringens styrning

Frågan är hur strategier kan komplettera och förstärka den traditionella styrningen. Vi har identifierat tre sammanhang där strategier kan ha en särskild roll.
De kan fungera som så kallade "reformberättelser". Regeringen kan använda dem för att beskriva ett samhällsproblem i ett större sammanhang och öka förståelsen och legitimiteten för sina mål och åtgärder på ett område.

Strategier kan också vara lämpliga vid så kallad horisontell styrning. När ett problem skär över flera politikområden kan strategin användas för att styra och samordna åtgärder, resurser och aktörer från olika sektorer.

Det tredje gäller områden där staten saknar direkt inflytande, och därför måste samverka med andra aktörer. Här kan en strategi fungera som utgångspunkt för förhandlingar och överenskommelser, till exempel om hur ansvaret ska fördelas och åtgärderna finansieras.

Vi konstaterar att strategier under vissa förutsättningar kan bidra till att förbättra regeringens styrning. För att ta vara på möjligheterna bör regeringen beakta bland annat följande aspekter när den överväger att ta fram strategier.

  • Använd strategier för prioriterade frågor. Om strategier används för ofta så markerar de inte längre att området är viktigt.
  • Använd begreppet med urskiljning. Abstrakta och svepande strategier utan tydlig koppling till konkreta åtgärder bidrar inte till styrningen.
  • Samordna kommunikationen och styrningen. En strategi kan vara lämplig vid horisontell styrning. En förutsättning är att de berörda aktörerna förstår sina roller och tar uppgiften på allvar.
  • Engagera myndigheterna. I många fall har de kompetens och resurser som kan utnyttjas när regeringen utformar strategier. När myndigheterna deltar aktivt så ökar deras förståelse och engagemang.

I rapporten framgår att det inte finns någon skillnad mellan hur regeringen använder begreppen strategi respektive handlingsplan. För att underlätta läsningen använder vi därför vanligtvis bara begreppet strategi för båda typerna av dokument.

 

2018:3
Sammanställning av kunskap om utomeuropeiskt födda kvinnor som står utanför arbetskraften. Slutrapport

Statskontoret redovisar i denna rapport en sammanställning av kunskap om utomeuropeiskt födda kvinnor som står utanför arbetskraften. Den svenska arbetsmarknaden kännetecknas av höga krav på formell utbildning och på språkkunskaper, krav som många av de utomeuropeiskt födda kvinnorna inte lever upp till. Andra hinder för deltagande i arbetskraften är diskriminering och traditionella familjevärderingar.

2017:22
Riksteatern – en turnerande nationalscen som bygger på ideellt engagemang. En analys enligt myndighetsanalysmodellen

Statskontoret har på regeringens uppdrag gjort en analys av Riksteatern. Vi bedömer att Riksteatern i allt väsentligt fullgör sitt uppdrag om att producera, arrangera och främja scenkonst. Riksteatern har ett brett uppdrag och genomför insatser inom alla de områden som finns i regeringens riktlinjer. Vi bedömer också att Riksteatern har tagit tag i många frågor som är av strategisk vikt för verksamheten på längre sikt.

Sammanfattning av Riksteatern – en turnerande nationalscen som bygger på ideellt engagemang. En analys enligt myndighetsanalysmodellen

Statskontoret har på regeringens uppdrag gjort en analys av Riksteatern. Riksteatern ska producera, arrangera och främja scenkonst och vara en turnerande nationalscen för alla. Riksteatern är en ideell förening med nationell, regional och lokal verk­samhet över hela landet, som bedrivs både med hjälp av ideella krafter och anställd personal. Riksteaterns uppgifter formuleras både i kongressens mål och i regeringens riktlinjer. Verksamheten finansieras till största del av statsbidrag. Karaktären på Riks­teaterns uppdrag gör att de har många och breda målgrupper och behöver samverka med många aktörer.

Riksteatern fullgör i allt väsentligt sitt uppdrag

Statskontoret bedömer att Riksteatern i allt väsentligt fullgör sitt uppdrag om att pro­du­cera, arrangera och främja scenkonst. Riksteatern har ett brett uppdrag och genom­för insatser inom alla de områden som finns i regeringens riktlinjer. Vi bedömer också att Riksteatern har tagit tag i många frågor som är av strategisk vikt för verksamheten på längre sikt. Ett exempel är att den interna styrningen har förbättrats, vilket har skapat förutsättningar för en tydligare ansvarsfördelning och effektivare styrning.

Vår samlade bild från intervjuer och enkäter är att Riksteatern bedöms vara en viktig aktör för såväl scenkonsten som ett levande kulturliv i hela landet och att Riks­tea­terns produktioner anses hålla hög kvalitet. Dessutom framhålls Riksteaterns unika uppdrag att producera angelägen och kvalitativ scenkonst som kommer ut i hela landet och även deras möjligheter att genomföra produktioner som mindre teatrar inte har resurser till. Även Riksteaterns kompetens som expertstöd för andra inom scenkonstområdet lyfts fram i positiva ordalag.

Samtidigt är det svårt att bedöma resultaten och måluppfyllelsen. Det beror delvis på uppdragets karaktär men också på brister i Riksteaterns resultatredovisning.

Fortsättningsvis i sammanfattningen fokuserar vi på de områden där vi bedömer att Riksteatern har möjlighet att ytterligare stärka sin verksamhet för att möta framtida utmaningar.

Riksteatern behöver satsa på arrangörsutveckling för att attrahera ny publik och fler medlemmar

Riksteaterns största utmaning är enligt vår bedömning att attrahera nya, yngre och aktiva medlemmar och ny publik. Det måste finnas medlemmar som arbetar med arran­gemangen ute i riksteaterföreningarna annars faller verksamheten. Riksteatern har svårt med återväxten bland medlemmarna, en utmaning som de delar med resten av civilsamhället. Efter att ha fokuserat på scenkonstproduktionen och den interna styrningen under några år är det nu angeläget att Riksteatern flyttar fokus till att stötta riksteaterföreningarna i deras arbete med att värva nya medlemmar. Riksteaterns behöver också stärka föreningarnas arrangörskap i syfte att nå en bredare publik.

Statskontoret rekommenderar därför Riksteatern att bland annat effektivisera arbetet med arrangörsutveckling. Detta genom att exempelvis gruppera föreningarna utifrån grad av aktivitet och ta fram relevanta stödinsatser utifrån gruppernas respektive behov.

Koncentrera Tyst Teaters verksamhet till vissa orter

Riksteaterns breda uppdrag kräver att ledningen gör tydliga prioriteringar i verksam­heten. På senare år har Riksteaterns ledning också gjort vissa förändringar för att kunna fokusera på huvuduppdraget. Ytterligare en förändring som Statskontoret anser att Riksteatern borde överväga är att geografiskt begränsa Tyst Teaters verk­sam­het till ett antal orter, eftersom Tyst Teaters målgrupper är koncentrerade till vissa orter. Syftet är att effektivisera Riksteaterns insatser och därmed också höja kvali­teten på arrangemangen.

De regionala föreningarnas roll bör förtydligas

I och med kultursamverkansmodellen har den regionala nivåns betydelse för kultu­ren stärkts. Under vår utredning har det framkommit att de regionala föreningarnas roll är otydlig, både när det gäller syfte och verksamhet. Rollen behöver därför tyd­lig­göras både internt och externt. Riksteatern bör därför analysera vilka insatser som den nationella och regionala verksamheten kan göra för att göra de regionala före­ningarnas roll tydligare.

Färre mål gör styrningen tydligare

Ett grundproblem är att regeringens riktlinjer tillsammans med kongressens mål leder till att styrelsen måste förhålla sig till många mål. Vi bedömer att det är bra att styrelsen för samman kongressens mål och regeringens riktlinjer i ett styrdokument att utgå ifrån. I det pågående arbetet med att ta fram den kommande
verksam­hets­planen har Riksteaterns ledning som ambition att antalet resultatmål ska minska. Med tanke på mängden mål ser Statskontoret det som extra viktigt att Riksteatern fortsätter arbetet med att minska antalet interna mål för den nationella verksamheten.

Omorganisationen har inneburit förbättringar men är inte klar

Riksteatern har sedan 2015 organiserat om den nationella verksamheten och arbetat med att förbättra den interna styrningen. Vi bedömer att Riksteatern har skapat en struk­tur för verksamhetsplanering som ger förutsättningar för en tydligare ansvars­för­delning och effektivare styrning.

Även om personalen och ledningen till övervägande del är nöjda med den nya orga­ni­sationen har den ännu inte funnit sin form fullt ut. Statskontoret rekommenderar därför Riksteatern att fortsätta arbetet med att införa den interna styrningsprocessen och organisationen.

Arbetsmiljöarbetet har stärkts men behöver fortsatt fokus

Med den nya ledningen och organisationen har samarbetsklimatet inom den natio­nella verksamheten förbättrats väsentligt. Under de senaste åren har dessutom personalavdelningen arbetat för att stärka arbetet med personalen och arbetsmiljön. Personalavdelningen har också genomfört insatser för ökad mångfald och hantering av kränkande särbehandling, trakasserier och diskriminering.

Men det ställs extra höga krav på Riksteatern som arbetsgivare, eftersom delar av Riks­teaterns personal befinner sig på turné. Dessutom är många av de turnerande medarbetarna tillfälligt anställda och enligt Riksteatern därmed angelägna om goda vitsord. Uppropen under rubrikerna #tystnadtagning och #metoo vittnar om ett gene­rellt behov av en kulturförändring i scenskonstbranschen. Riksteaterns ledning har visat stor vilja att arbeta med dessa frågor, vilket är mycket positivt. Men de har ett stort arbete framför sig. Detsamma gäller området jämlikhet och mångfald.

Utöka samverkan med Folkets Hus och Parker och länsteatrarna

I princip hela Riksteaterns verksamhet bygger på samverkan med olika aktörer och samverkan på olika nivåer. Utifrån Riksteaterns egna undersökningar och våra inter­vjuer verkar den samverkan som finns fungera bra.

Vi bedömer att Riksteaterns samverkan med Folkets Hus och Parker borde utvecklas eftersom Folkets Hus och Parker har längre erfarenhet av digitalisering. Vi anser att organisationerna även borde samverka mer utifrån sina gemensamma erfarenheter av arrangörsutveckling för att stärka arrangörsledet. Riksteatern bör också om möj­ligt i högre utsträckning möta länsteatrarnas behov av Riksteaterns expertkompetens.

Förbättra uppföljning och redovisning

Det finns en medvetenhet hos Riksteatern om att de behöver förbättra sitt arbete med att följa upp och redovisa verksamheten. Riksteatern behöver förbättra sin resultat­redo­visning på flera punkter, exempelvis när det gäller vilka kostnader som hör till olika delar av verksamheten och när det gäller att utveckla analysen av resultatet. Riksteatern bör även ta fram könsuppdelad statistik inom personalområdet, mot bak­grund av Riksteaterns uttalat höga ambitioner inom jämlikhetsområdet. Riks­tea­tern skulle också kunna förbättra sin uppföljning av publiken genom att öka använd­ningen av det digitala biljettförsäljningssystemet.

Riksteatern bör därför se över lämpligt incitament för att få fler riksteaterföreningar att ansluta sig till biljettförsäljningssystemet 

Den statliga representationen i styrelsen är ändamålsenlig

Statskontoret har inte funnit några skäl till att föreslå några förändringar när det gäller den statliga representationen i styrelsen. Vi anser att den är ändamålsenlig i sin nuvarande utformning.

Fler nya uppdrag riskerar att påverka grunduppdraget negativt

Under de senaste tre åren har Riksteatern fått tre nya uppdrag. Riksteatern har sam­tidigt arbetat med att utveckla verksamheten bland annat genom en omorganisation av den nationella verksamheten och genom att införa en ny struktur för
verksam­hetsplaneringen.

Vi bedömer att Riksteatern inte kan ta sig an fler uppdrag på kort sikt med nuvarande ekonomiska ramar, utan att det riskerar att påverka kvaliteten i verksamheten. Rege­ringen kan underlätta för Riksteatern genom att noga överväga om och prioritera bland de uppdrag man planerar ge Riksteatern framöver.

Minskningen i antalet samproduktioner är inte i linje med regeringens riktlinjer

Under de senaste fem åren har antalet samproduktioner minskat med knappt 20 pro­cent. Minskningen i antalet samproduktioner är inte alarmerande, men samtidigt är regeringen tydlig i sina riktlinjer om att Riksteatern i möjligaste mån ska pro­du­cera sina föreställningar i samverkan med andra. Om regeringen fortfarande har sam­ma mål i kommande riktlinjer för statsbidraget bör regeringen även lyfta fram detta i sin dialog med Riksteatern. 

Ställ krav på tydligare resultatredovisning

Statskontoret har haft svårt att analysera Riksteaterns resultat och måluppfyllelse utifrån de resultatredovisningar som Riksteatern har lämnat till regeringen. Vi rekom­menderar därför regeringen att ställa krav på en tydligare resultatredovisning på ett antal punkter.

Följ den ekonomiska utvecklingen

Det finns anledning för regeringen att närmare följa Riksteaterns ekonomi framöver, mot bakgrund av att Riksteatern efter 2019 inte kommer att ha fonderade medel i samma utsträckning som de har haft under senare år och de ännu okända ekonomiska konsekvenserna av en eventuell försäljning av fastigheten Södra Teatern. Statskon­to­ret rekommenderar därför regeringen att inför 2019 begära att Riksteatern redo­visar en långsiktig plan för sin ekonomiska situation.

Följ arbetet med att ta fram jämlikhetsdata

Det är mycket positivt att Riksteatern initierat ett projekt tillsammans med Myndig­heten för kulturanalys för att utveckla arbetet med att följa upp och analysera publi­ken ur ett jämlikhetsperspektiv. Regeringen bör i sin dialog med Riksteatern och Myndigheten för kulturanalys löpande följa utvecklingen av detta arbete. Riksteatern har också tagit initiativ till ett nätverk för kulturinstitutioner där deltagarna kan dela erfarenheter av uppföljning.

2017:21
Utvärdering av statsbidrag för lärarlönelyftet. Delrapport 1

Lärarlönelyftet är regeringens satsning på höjda löner till särskilt kvalificerade lärare och vissa andra personalkategorier. Statskontoret har haft i uppdrag att utvärdera hur statsbidraget har implementerats, fungerat och nyttjats av skolhuvudmännen. Detta är den första av tre redovisningar av uppdraget.

Sammanfattning av Utvärdering av statsbidrag för lärarlönelyftet. Delrapport 1

Regeringen har gett Statskontoret i uppdrag att följa upp, analysera och utvärdera statsbidraget för höjda löner till lärare och vissa andra per­sonal­kategorier som infördes den 1 juli 2016. Det här är den första av tre redo­visningar av uppdraget.

I den här delrapporten har vi undersökt i vilken utsträckning skolhuvud­männen deltagit i satsningen, hur de har fördelat statsbidraget och hur huvud­­männen prioriterat mellan kriterierna i förordningen som styr sats­ningen. Vi har också undersökt i vilken utsträckning ersättningen till huvud­männen täcker deras kostnader för att delta i lärarlönelyftet. Vi har även analyserat vilka resultat som huvudmän och rektorer uppfattar att sats­ningen lett till, ett år efter att den införts.

Ett högt deltagande i satsningen

Omkring 90 procent av huvudmännen har valt att delta i lärarlönelyftet. De allra flesta huvudmännen använder också över 90 procent av det bidrag som de har fått beviljat. Detta innebär att en viktig grundförutsättning för att nå målet med satsningen, att stimulera skolhuvudmännen att ge särskilt kvali­ficerade lärare högre lön ska kunna uppnås.

Vår analys visar att det främst är små och enskilda huvudmän som har valt att inte delta i lärarlönelyftet.

Fördelning till de skickligaste lärarna

Både huvudmän och rektorer har valt att premiera de skickligaste lärarna när de har fördelat lärarlönelyftet.

Rektorerna har utgått från kriterierna i statsbidragsförordningen som styr lärarlönelyftet när de har bedömt vilka lärare som ska få del av satsningen. Drygt en fjärdedel av huvudmännen och knappt hälften av rektorerna upp­ger att de har prioriterat mellan kriterierna. Det kriterium som flest har prioriterat är det som handlar om att läraren ska ha tagit särskilt ansvar för att utveckla undervisningen genom kollegialt lärande baserat på veten­skaplig grund.

Statsbidraget har i något högre grad fördelats till kvinnor jämfört med till män. I övrigt speglar fördelningen av satsningen lärarkåren relativt väl, till exempel när det gäller fördelningen mellan de som arbetar i grundskolan respektive gymnasieskolan.

Sällsynt med fördelning efter elevernas behov

Förordningen som reglerar lärarlönelyftet säger att lärarlönelyftet ska för­delas till de mest kvalificerade lärarna, men att huvudmännen också ska ta hänsyn till elevers behov och förutsättningar. Statskontorets utredning visar att endast 6 procent av huvudmännen uppger att de har tagit hänsyn till elevers behov och förutsättningar när de fördelat lärarlönelyftet.

Rektorerna har till viss del kompenserat för detta i sin fördelning på skol­enhetsnivå. Ungefär 10 procent av rektorerna uppger att de har prioriterat lärare som har hand om elever med särskilda behov.

På sikt kommer statsbidraget inte att täcka huvudmännens kostnader

Statskontorets analys visar att statsbidraget på kort sikt täcker största delen av de ökade kostnader som huvudmännen får till följd av lärarlönelyftet. Kostnaderna för huvudmännen ökar efterhand främst till följd av att en större grupp lärare kommer över brytpunkten för tjänstepension. Detta är kostnader som inte täcks av statsbidraget. Huvudmännen uppger också att de administrativa kostnaderna ökar som följd av lärarlönelyftet. Storleken på dessa har Statskontoret inte undersökt.

Statskontoret beräknar att huvudmännen 2018 behöva skjuta till resurser motsvarande ungefär 4 procent av lärarlönelyftet. Det motsvarar 121 mil­jo­ner kronor. Från 2019 beräknar Statskontoret att den andel av kostna­der­na som inte finansieras av statsbidraget kommer att öka till 7,5 procent, vilket motsvarar 224 miljoner kronor årligen.

Lärarlönelyftet har vissa förutsättningar att bidra till målen med satsningen

Hur huvudmännen väljer att genomföra lärarlönelyftet får betydelse för i vilken utsträckning målen med satsningen kan komma att nås. Det finns goda förutsättningar för att höja lönenivån och attraktiviteten för lärar­yrket. Det finns däremot sämre förutsättningar att nå målen att fler lärare ska söka sig till skolor med större utmaningar samt att satsningen ska leda till förändrade arbetssätt.

Statskontorets analys av arbetet med att införa satsningen visar att lärar­lönelyftet har lett till högre genomsnittslöner för lärare. Den högre löne­nivån kan leda till att attraktiviteten i läraryrket på sikt kan öka. Under det första året anser huvudmän och rektorer att satsningen bidragit till att många lärare har fått högre lön än vad de annars skulle fått. Men de ser också att satsningen har bidragit till att lärare väljer att byta arbetsgivare på grund av att de är missnöjda med lönen.

Ungefär 40 procent av huvudmännen och mer än hälften av de offentliga huvudmännen har valt att införa satsningen som ett permanent lönepåslag. Det är positivt för att nå regeringens mål om att de utvalda lärarna ska få en långsiktig löneutveckling utöver sin ordinarie lönenivå.

Ett mål med satsningen är att fler erfarna lärare ska söka sig till skolor med större utmaningar. Men huvudmännen har inte fördelat någon större del av satsningen till dessa skolor. Därför bedömer Statskontoret att det saknas förutsättningar för att satsningen ska kunna få sådana effekter.

Statskontorets utredning visar också att lärarlönelyftet i mycket liten utsträckning har fått betydelse för verksamheten, exempelvis i form av förändringar i organisation eller arbetssätt. Därför bedömer vi att det finns ganska små förutsättningar för att lärarlönelyftet ska kunna bidra till att undervisningskvaliteten, kunskapsresultaten eller verksamheten i övrigt förbättras.

2017:20
Myndighetsanalys av Arvsfondsdelegationen

Statskontoret har analyserat Arvsfondsdelegationen enligt modellen för myndighetsanalyser. Arvsfondsdelegationen är en nämndmyndighet som fördelar medel ur Allmänna arvsfonden till nyskapande projekt som riktar sig till barn, ungdomar eller personer med funktionsnedsättning. Delegationen ska även ha en samlad strategi för utvärdering och uppföljning av den verksamhet som får medel samt informera allmänheten om arvsfondens ändamål och hur fondmedlen används.

Sammanfattning av Myndighetsanalys av Arvsfondsdelegationen

Statskontoret har på regeringens uppdrag genomfört en myndighetsanalys av Arvsfondsdelegationen. Arvsfondsdelegationen har till uppgift att fatta beslut om fördelning av medel till projekt från Allmänna arvsfonden. All­männa arvsfonden består av kvarlåtenskap för vilken det inte har funnits några arvingar.

Delegationen ska även ha en samlad strategi för utvärdering och uppfölj­ning av den verksamhet som får medel från Allmänna arvsfonden samt infor­mera allmänheten om arvsfondens ändamål och hur fondmedlen används. Arvsfondsdelegationen är en nämndmyndighet. Kammarkollegiet ansvarar för delegationens kanslistöd.

Myndigheten fullgör i allt väsentligt sitt uppdrag

Statskontoret bedömer att Arvsfondsdelegationen i allt väsentligt fullgör sitt uppdrag. Arvsfondsdelegationen delade förra året ut drygt 700 miljoner kro­nor. Statskontoret bedömer att delegationen väl utför uppgifterna att fatta beslut om fördelning av medel och att kvalitetsgranska underlagen till beslut.

Statskontoret bedömer också att delegationen fullgör sina två övriga upp­gifter om att informera allmänheten om verksamheten samt ha en strategi för uppföljning och utvärdering. Vi menar dock att inriktningen på dessa två uppgifter kan utvecklas för att bättre leva upp till såväl den egna verk­samhetens behov, som målgruppernas behov av kännedom och kunskap om Arvsfonden och vilka projekt som kan beviljas medel ur fonden.

Utvärderingarna har ett alltför snävt perspektiv

Strategin för utvärdering och uppföljning beslutades 2011. Statskontoret har noterat att alla projekt som får medel från Allmänna arvsfonden följs upp och många av dem utvärderas också. Däremot är det få av dem som har inter­vjuats som använder utvärderingsrapporterna och det finns en efter­frågan på mer kunskap om det samlade resultatet av Arvsfondens projekt. Statskontoret bedömer därför att utvärderingsverksamheten har ett alltför snävt perspektiv på vilka som bör vara målgrupper för utvärderingarna, vilket leder till att nyttan av utvärderingarna är begränsad.

Helhetsperspektiv saknas i informationsuppgiften

Informationsverksamheten är viktig för att stärka legitimiteten i Arvs­fonds­delegationens verksamhet och för att få in bra projektansökning­ar. Men kännedomen om Arvsfonden bland allmänheten och särskilt bland unga har sjunkit under senare år. Delegationens kommunikationsinsatser har utveck­lats med anledning av detta, men det saknas uppföljningar som kan visa om åtgärderna har haft effekt.

Kommunikationsverksamheten är organisatoriskt skild från det övriga kansli­stödet. Statskontoret bedömer att organiseringen försvårar ett hel­hets­perspektiv och en samordning av verksamheten. Delegationens informa­tions- och kommunikationsarbete framstår som svagt förankrat bland dem inom kanslistödet som har sakkunskap om medelsfördelningen och arvs­fonds­projekten. Resultaten från utvärderingarna av projekten utnyttjas ock­så endast i liten utsträckning av kommunikationsfunktionen. Statskontoret bedömer att detta sammantaget är en risk för effektiviteten i kommuni­ka­tions­arbetet och i förlängningen för resultatet av det.

Brist på tid för strategiska diskussioner

Statskontoret bedömer att det finns ett behov av att delegationen avsätter tid för diskussioner om vilken inriktning kommunikations- och utvärde­rings­uppgifterna ska ha. Likaså behöver delegationen besluta om inrikt­ningen för kanslistödet.

Delegationen sammanträder sex gånger om året och arbetsbördan är stor inför varje sammanträde. Samtliga ledamöter tar del av ett omfattande underlag för besluten om fördelning av medel, eftersom varje beslut fattas kollektivt. Det finns dock begränsad tid för diskussioner av de strategiska beslut som fattas.

Delegationen har infört en förändring som innebär att delegationen fattar fleråriga beslut om fördelning av medel. Statskontoret bedömer att det kan minska delegationens arbetsbörda, men effekterna av förändringen har ännu inte realiserats.

Svårt att fullt ut ansvara för styrning och ledning

Arvsfondsdelegationen ska med några få undantag uppfylla kraven i myn­dig­hetsförordningen. Statskontorets analys visar att delegationen i prakti­ken inte har förutsättningar att fullt ut ta ett sådant ansvar.

Delegationen har en allt större verksamhet att ansvara för, både sett till voly­men medel som ska fördelas och till dimensioneringen av kanslistöd­et. Arvsfondsdelegationens kanslistöd har vuxit under senare år för att klara av dels den ökande volymen, dels ökade krav på kontroll och rätts­säkerhet.

Inom kanslistödet har det på olika nivåer uttryckts önskemål om mer ledning och styrning. Den upplevda bristen på ledning och styrning har påverkat kanslistödets arbetsmiljö negativt. Statskontoret bedömer att detta inte har påverkat kvaliteten i handläggningen, men att det finns en risk för att problemen i arbetsmiljön i framtiden kan försämra kvaliteten i dele­ga­tio­nens beslutsunderlag.

Regeringen bör överväga om tjänstemän från Regeringskansliet ska ingå i delegationen

Enligt lag ska delegationens ordförande komma från Regeringskansliet. Trots att erfarenheterna hittills har varit goda rekommenderar Statskontoret att regeringen överväger om delegationen fortsatt ska ledas av en tjänste­man från Regeringskansliet. Statskontoret bedömer att denna ordning kan med­föra problem med bristande transparens i styrningen och försämra möj­lig­heterna till ett tydligt ansvars­utkrävande.

Alternativ 1: Ett särskilt beslutsorgan i Kammarkollegiet

Statskontoret bedömer att delegationen inte har förutsättningar att fullt ut ta ansvar för alla sina uppgifter. Statskontoret menar att en lösning på de prob­lem vi har funnit kan vara att omvandla Arvsfondsdelegationen till ett särskilt beslutsorgan inom Kammarkollegiet. Delegationens övriga upp­gif­ter, när det gäller information till allmänheten om Allmänna arvsfonden och fondens ändamål samt strategi för uppföljning och utvärdering, bör då Kammarkollegiet få ansvar för.

Det finns flera fördelar med en sådan lösning. Det kollektiva beslutsfat­tandet i fördelningen av medel kan bibehållas. Delegationen får bättre för­utsättningar att fatta beslut även vid ökade volymer. Ansvaret för styrningen och ledningen blir också tydligare. Kammarkollegiet får bättre möjlig­heter till insyn i kanslistödets verksamhet och ett större helhetsansvar för de frå­gor som rör Allmänna arvsfonden.

Alternativ 2: Åtgärder inom nuvarande organisation

Om regeringen väljer att behålla den nuvarande organisationen bedömer Stats­kontoret att det finns åtgärder, som regeringen och Arvsfonds­dele­ga­tio­nen kan vidta för att stärka verksamheten och styrningen av den. Åt­gär­derna kan ge delegationen bättre förutsättningar att fatta beslut i framtiden och även ge möjligheter till en utveckling av kanslistödet

Statskontoret rekommenderar regeringen att:

  • Överväga att öka antalet ledamöter och bredda kompetensen i dele­ga­tionen.
  • Utveckla myndighetsstyrningen ytterligare.

Statskontoret rekommenderar Arvsfondsdelegationen att:

  • Undersöka möjligheterna att frigöra tid till strategiska diskus­sioner.
  • Se över inriktningen av verksamheten, framför allt vad gäller upp­gifterna om information till allmänheten och strategi för utvär­dering och uppföljning.
2017:18
Delat ansvar för fastighetsbildning

Statskontoret har utvärderat hur organiseringen av fastighetsbildningen fungerar utifrån regeringens krav på en enhetlig, rättssäker och effektiv verksamhet. Statskontoret har också utrett vilka åtgärder som Lantmäteriet har genomfört för att förkorta sina handläggningstider.

Sammanfattning av Delat ansvar för fastighetsbildning

Statskontoret har på regeringens uppdrag utvärderat hur organiseringen av fastig­hets­bildningen i en statlig och 39 kommunala lantmäterimyndigheter fungerar uti­från kraven på en enhetlig, rättssäker och effektiv verk­samhet. Statskontoret har också utrett vilka åtgärder som Lantmäteriet har genom­fört för att förkorta hand­lägg­ningstiderna och vilken effekt åtgärderna har fått.

Fastighetsbildning är myndighetsutövning

Fastighetsbildning är myndighetsutövning som bland annat handlar om att bilda nya fastigheter, ändra fastighetsgränser och skapa rättigheter som exem­pelvis servitut eller ledningsrätt. Sådana åtgärder behövs för att bland annat bygga ut infrastruktur eller bygga nya bostäder. Genom en förrättning utreder lantmäteri­myndigheten om det är juridiskt och praktiskt möjligt att genomföra den åtgärd som fastighetsägaren eller sakägaren vill ha utförd. Sakägaren ska betala en avgift för handläggningen. Priset beror på den tid som lantmäterimyndigheten har lagt ner på ärendet och de taxor som den använder.

Lantmäteri­myndigheterna utför tillsammans närmare 20 000 förrättningar varje år. Lantmäteriet ansvarar för drygt 70 procent av dessa. Under 2016 hade lant­mäteri­myndigheterna totalt 885 miljoner kronor i intäkter från förrättningarna.

Organiseringen är unik och medför risk för rollkonflikter

Fastighetsbildning är i grunden ett statligt ansvar, men regeringen har gett 39 kom­muner tillstånd att inrätta en egen lantmäteri­myndighet. För att få tillstånd ska kom­munen uppfylla vissa villkor i lag. Som lantmäteri­myndigheter utför staten och kom­munerna en närmast identisk verksamhet men inom olika geografiska om­råden. På så sätt är organiseringen unik i stats­förvaltningen.

Organiseringen innebär att Lantmäteriet har flera uppgifter och där vissa kan inne­bära risk för rollkonflikter. Utöver att genomföra förrättningar ger Lantmäteriet stöd till hela verksamheten och har tillsyn över de kommunala lantmäteri­myndig­heterna. Myndigheten yttrar sig som enda remissinstans också över ansökningar från kom­muner som vill bilda en egen lantmäteri­myndighet.

Långa handläggningstider i fastighetsbildningen

Långa handläggningstider i fastighetsbildningen kan leda till att viktiga samhälls­processer som är beroende av lantmäterimyndigheternas beslut tar längre tid. Lant­mäteriet har de senaste åren fått allt större problem med långa hand­lägg­ningstider. De enklaste ärendena tar för närvarande myndigheten i genomsnitt 27 veckor att handlägga och de svåraste 169 veckor. Men under merparten av handlägg­ningstiden ligger ärendet stilla i kö eller i väntan på någon åtgärd.

De samlade personalresurserna utnyttjas inte effektivt

Statskontoret bedömer att organiseringen medför att de samlade personalresurserna i fastighetsbildningen inte utnyttjas effektivt. Det delade huvudmannaskapet bidrar till inlåsning av resurser, men också till kon­kurrens om personal. Problemet har blivit mer påtagligt i och med att det är brist på lant­mätare. Vissa lantmäteri­­myndigheter har stora ärendebalanser, men det finns ingen möjlighet att överföra ärenden mellan myndigheterna. Lant­mäteriet har däremot möjlighet att fördela ärenden mellan sina kontor för att använda resurserna effektivt.

Sakägare behandlas inte lika i prissättningen

Statskontoret bedömer att organiseringen bidrar till att sakägare inte behandlas på ett enhetligt eller likvärdigt sätt, särskilt när det gäller det pris de betalar för för­rätt­ningen. Det beror också på att regeringen tillåter de kommunala lant­mäteri­­myndig­heterna att ta ut lägre avgifter än de som Lant­mäteriet har beslutat ska gälla. Stats­kontoret föreslår därför att regeringen skapar förutsättningar för en mer enhetlig pris­sättning i förrättningsverksamheten.

Statskontoret bedömer däremot att det finns goda förutsättningar för en enhetlig rätts­till­ämpning genom lantmäterimyndigheternas gemensamma stöd och verktyg samt rutiner för att återkommande granska kvaliteten i ett urval av förrättningsbeslut.

Lantmäteriets övergripande ansvar för fastighetsbildningen är otydligt

Lantmäteriet har ett övergripande ansvar för fastighetsbildningen och ska verka för en enhetlig och ända­mål­senlig förrättningsverksamhet. Lantmäteriet bistår sedan länge hela verksamheten med olika typer av stöd, till exempel it-stöd för hand­lägg­ningen och fastighets­rättsligt stöd, men har tvingats dra ner på stödet som en följd av bristen på personal. Det är inte tydligt vad stödet ska innehålla och vad Lant­mäteriet respektive kommunerna ska finansiera, vilket leder till förhandlingar om detta. Stats­kontoret föreslår att regeringen tydliggör det statliga ansvaret för fastig­hets­bildningen och vad det innebär för Lantmäteriets stöd till de kommunala lant­mäteri­­­myndigheterna.

Kommunala lantmäterimyndigheter fungerar över lag väl

Vad Statskontoret kan bedöma fungerar förrättnings­verksamheten i kommunerna över lag väl. I förhållande till Lant­mäteriet har de en stabilare och mer erfaren per­sonal­styrka och deras förrättningsbeslut håller ungefär samma kvalitet. För enklare ärenden har de i genomsnitt också något kortare handläggningstider än Lantmäteriet.

Kommuner med egen lantmäterimyndighet anser att de får en bättre samordning mellan fastighets­bildningen och plan- och byggprocessen och att deras detaljplaner blir bättre. Regeringens och riksdagens mål med att tillåta vissa kommuner att inrätta en egen lantmäteri­myndighet har därmed i huvudsak uppfyllts.

Kraven för att inrätta en kommunal lantmäterimyndighet har ökat

Sedan 2015 har sex kommuner ansökt om att få bilda en lantmäterimyndighet. Regeringen har hittills prövat och avslagit två av ansökningarna. Besluten kan tolkas som att regeringen anser att Sverige har tillräckligt många kommunala lantmäteri­myndigheter för att staten ska kunna upprätthålla verksamhet i hela landet. Rege­ringen ställer nu högre krav på verksamhetens omfattning och kompetens än tidigare. Det innebär att det finns en skillnad mellan lag och praxis. Statskontoret anser att de förändrade kraven bör återspeglas i lagen och föreslår därför att regeringen tydliggör vilket verksamhetsunderlag och vilken kompetens som krävs för att en kommun ska få inrätta en lantmäterimyndighet.

Brist på information om den samlade verksamhetens resultat

Regeringen har inte tagit en aktiv roll för att styra och följa upp den samlade fastig­hets­bildningen och har i hög grad överlåtit uppföljningen av den kommunala verk­samheten till Lantmäteriet. Därför saknas det information om den samlade verksam­hetens resultat och effektivitet. Transparensen i den kommunalt bedrivna verksam­heten är generellt sett lägre än i den statliga. De kommunala lantmäteri­myndighet­erna blir sällan föremål för tillsyn och resultaten från tillsynen presenteras endast översiktligt. Samman­taget blir det därför svårt att bedöma hur de enskilda myndig­heterna fullgör sitt uppdrag.

De kommunala lantmäteri­myndigheternas tillstånd är förenat med villkor. Därför bedömer Statskontoret att regeringen kan ställa krav på att de redovisar och åter­rapporterar verksamhetens resultat. Statskontoret föreslår därför att regeringen ut­vecklar resultat­styrningen och tydliggör Lantmäteriets ansvar för uppföljning och de kommunala lantmäterimyndigheternas ansvar för återrapportering.

Många åtgärder men ännu ingen effekt på handläggningstider­na

Lantmäteriet har genom sitt förändringsarbete de senaste fem åren genomfört många åtgärder för att bland annat utnyttja personalresurserna mer effektivt och att få en mer enhetlig behandling av sakägare. Några av de viktigare åtgärderna är produk­tions­utjämning samt ett teambaserat och processinriktat sätt att arbeta. De nya arbetssätten har ännu inte fått fullt genomslag i organisationen.

Statskontorets bedömer att Lantmäteriets åtgärder har varit både nöd­vändiga och relevanta, men de har inte varit tillräckligt kraftfullt inriktade på att förkorta hand­läggningstiderna. Än så länge har åtgärderna heller inte gett några märkbara effekter på handläggningstiderna. Under första halvåret 2017 har handläggnings­tiderna snarare blivit längre. Men ärenden som gäller nya bostäder har kortare hand­lägg­nings­tid än genomsnittet eftersom de ofta får förtur.

Lantmäteriet bedömer att de till i juli 2018 inte kommer att kunna nå regeringens mål på högst 40 veckors handläggningstid i genomsnitt för ärenden som har inkom­mit de senaste fem åren. Däremot bedömer Lantmäteriet att målet kan överträffas till i slutet av 2019 när myndigheten har genomfört de drygt 30 åtgärder som de redo­visade till regeringen i maj.

Flera förklaringar till varför effekterna dröjer

En förklaring till de långa handläggningstiderna är att Lantmäteriet har brist på för­rättningslantmätare och särskilt sådana med erfaren­het. Andra förklaringar till varför effekterna dröjer är att Lantmäteriet inte har styrt verksamheten och förändrings­arbetet tillräckligt sammanhållet.

Fram till för ett par år sedan hade myndigheten inte tillräcklig kontroll över sina förrättningsärenden och har därutöver ställt för låga krav på att de ska hand­läggas aktivt. Ärenden har kunnat ligga orörda under långa perioder och myndigheten har fort­farande många äldre ärenden liggande som de nu försöker avsluta. Stats­kontoret föreslår att Lantmäteriet sätter ett tydligt mål för när myndigheten ska ha slutfört samtliga ärenden som är äldre än fem år.

Verksamhetsutvecklingen inom fastighets­bildningen har också varit relativt lågt prioriterad av Lantmäteriets ledning och startade sent. Verksamheten har därför omoderna it-stöd och ligger efter i digitaliseringen. För att förkorta hand­läggnings­tiderna ställer Lantmäteriet nu stor förhoppning till en ökad digitalisering av förrätt­ningsprocessen. Mot bakgrund av de stora risker som brukar finnas med stora it-projekt föreslår Statskontoret att Lantmäteriet tar fram kostnads- och nytto­kalkyler samt har väl utvecklade rutiner för att styra och följa upp projekten.

Förändringsarbetet har fått ny kraft men kräver tydlig styrning

Lantmäteriets förändringsarbete har fått ny kraft som en följd av regeringens tydliga krav på kortare handläggningstider. Många nya åtgärder är planerade. Statskontoret kan inte bedöma hur sannolikt det är att Lantmäteriet kan överträffa regeringens mål för handläggningstiden till i slutet av 2019. I sin rapport till regeringen har Lant­mäteriet inte gjort det tillräckligt tydligt hur myndigheten kommer att ta sig an det fortsatta ­arbetet och de presenterade åtgärderna.

Lantmäteriet har haft vissa problem i styrningen av förändringsarbetet hittills. För att nå framgång i myndighetens fortsatta arbete föreslår Statskontoret att Lantmäte­riet bland annat pekar ut en tydlig färdriktning med uppföljningsbara mål. De insat­ser som har störst betydelse för att korta hand­läggnings­tiderna bör prioriteras. Större förändringar bör också föregås av en riskanalys och en plan för hur åtgärderna ska följas upp och utvärderas. Lant­mäteriet bör också utveckla indika­torer för att bättre kunna följa hur de viktigare delarna av förändringsarbetet framskrider och vad de leder till för resultat. 

2017:16
Myndighetsanalys av Institutet för rymdfysik

Statskontoret har analyserat Institutet för rymdfysik enligt modellen för myndighetsanalyser. Institutet ska bedriva och främja forskning och utvecklingsarbete av högsta vetenskapliga kvalitet samt mät- och registreringsverksamhet inom främst ämnesområdet rymdfysik.

Sammanfattning av Myndighetsanalys av Institutet för rymdfysik

Statskontoret har på uppdrag av regeringen genomfört en myndighetsanalys av Institutet för rymdfysik (IRF). Detta innebär att vi har analyserat IRF:s förutsättningar, verksamhet, resultat och utmaningar.

IRF:s övergripande uppdrag är att bedriva och främja forskning och utveck­lingsarbete av högsta vetenskapliga kvalitet samt mät- och registrerings­verksamhet inom främst ämnesområdet rymdfysik. Myndigheten ska medverka vid utbildning på avancerad nivå eller forskarnivå vid Uppsala universitet och Umeå universitet och får medverka vid sådan utbildning vid andra universitet och högskolor.

Myndigheten fullgör sitt uppdrag på ett mycket förtjänstfullt sätt

Statskontoret bedömer att IRF på ett mycket förtjänstfullt sätt fullgör sitt uppdrag. Två av institutets forskningsprogram har på senare år varit syn­nerligen framgångsrika, inte minst i ett internationellt perspektiv. Vidare är institutet en högt värderad samarbetspartner och medarbetarna upplever att de har ett stimulerande arbete i en positiv och inkluderande miljö.

Bland de utmaningar som institutet står inför hör insatser för att stärka sam­arbetet mellan forskningsprogram och mellan verksamhetsorter, renodla föreståndarens roll, fatta beslut om framtiden för två av institutets forsk­ningsprogram och utarbeta en strategi för kompetensförsörjning.

Statskontoret bedömer att dessa utmaningar behöver hanteras för att IRF ska kunna uppnå goda resultat även framöver.

Regeringens styrning och IRF:s roll i svensk rymdforskning

Statskontoret bedömer att regeringens styrning av IRF är ändamålsenlig. Samtidigt bör regeringen förtydliga vilken roll IRF ska ha i svensk och internationell rymdverksamhet i framtiden. IRF bör i sin tur redovisa för regeringen hur institutet vill bidra till att vidareutveckla den svenska rymd­forskningen och redovisa vilka kostnader som en sådan utveckling skulle föra med sig.

Ramanslagets användning behöver tydliga principer

Statskontorets analys visar att institutet använder ramanslaget som en form av regulator efter det att forskningsbidragen har fördelats inom verksam­heten. Vi anser att fördelningen av ramanslaget istället bör bygga på tydliga, transparenta och förutsägbara principer. Exempelvis bör IRF tydliggöra hur länge ett forskningsprogram ska kunna upprätthålla sin forskning med mer­parten av sin finansiering från ramanslaget.

Samarbetet mellan IRF:s verksamheter behöver stärkas

Samarbetet mellan IRF:s verksamhetsorter och mellan forskningsprogram­men är mycket begränsat idag. Även om konkurrens är ett naturligt inslag i forskningsverksamhet bedömer Statskontoret att det finns risk för att insti­tutet inte utnyttjar möjliga synergier mellan forskningsprogram och mellan verksamhetsorter, exempelvis vad gäller utbyte av personella resurser.

Forskningsprogrammen PAF:s och STP:s framtid behöver klargöras

IRF:s forskning är, i likhet med andra forskningsverksamheter, i hög grad beroende av externa forskningsbidrag. Det är också naturligt att intresset för olika forskningsfält varierar över tid och därmed även möjligheterna att hitta finansiering.

De externa forskningsbidragen till forskningsprogrammen PAF (Polar­atmosfärforskning) och STP (Solärterrester fysik) har minskat under senare år. Statskontoret ser därför positivt på att IRF vid tiden för denna analys tagit initiativ till en förändring av programmens inriktning och organisering. IRF har dock ännu inte fattat beslut i frågan. 

IRF är en mycket uppskattad samarbetspartner men samarbetet med svenska lärosäten saknar strategisk styrning

Statskontoret konstaterar att IRF är en mycket uppskattad samarbetspartner både nationellt och internationellt. Externa aktörer menar att de har stor nytta av att samarbeta med IRF och att deras forskning håller mycket hög vetenskaplig kvalitet.

Samtidigt visar Statskontorets analys att representanter för Umeå universi­tet, Uppsala universitet och Luleå tekniska universitet är något mindre positiva till samarbetet med IRF än övriga externa aktörer.

Det som universiteten efterfrågar är en tydligare struktur för samarbetet, mer engagemang och intresse från IRF:s ledning samt strategiska diskus­sioner om hur det framtida samarbetet ska se ut. Vi menar därför att det finns utrymme för IRF att förbättra samarbetet med dessa lärosäten.  

Föreståndarens roll behöver renodlas

Föreståndaren för IRF har idag tre roller på institutet; myndighetschef, chef för ett av de största forskningsprogrammen, SSPT (Solsystemets fysik och rymdteknik), samt projektledare för ett av projekten inom SSPT. Trots goda resultat från bland annat SSPT visar Statskontorets analys av olika alterna­tiv att föreståndarens roll behöver renodlas till att endast vara myndighets­chef. Det är framför allt två skäl som ligger till grund för vår bedömning.

Det ena skälet är att nuvarande ordning undergräver personalens förtroende för föreståndaren som myndighetschef. Chefer i institutsledningen, fackliga representanter och en majoritet av de medarbetare vi intervjuat anser att intressekonflikter riskerar att uppstå.

Det andra skälet är föreståndarens höga arbetsbörda till följd av de olika rollerna. Denna arbetsbörda har två huvudsakliga följdverkningar i organi­sationen. För det första uppges föreståndaren inte vara tillräckligt insatt i vad som sker i SSPT och kan därför inte utöva ett tillräckligt närvarande ledarskap. För det andra drar föreståndaren ut på tiden med att fatta beslut när det gäller IRF:s förvaltning.

Den biträdande föreståndarens arbetsuppgifter och ansvar bör tydliggöras

I samband med att IRF renodlar föreståndarens roll bör institutet även för­tydliga den biträdande föreståndarens arbetsuppgifter och ansvar. IRF:s arbets- och delegationsordning beskriver inte vad den biträdande förestån­darens roll ska vara på institutet. Dennes arbetsuppgifter består i huvudsak av att stödja föreståndaren i förvaltningsfrågor samt projektledarskap för ett forskningsprojekt inom SPT. Vi bedömer att ett förtydligande skulle klar­göra den biträdande föreståndarens roll för medarbetarna, vilket skulle bidra till ett tydligare ledarskap på institutet.

IRF har en god arbetsmiljö men arbetsbelastningen är hög för forskningsingenjörer och tekniker

Statskontorets analys visar att arbetsmiljön på IRF överlag är mycket god. Samtidigt upplever särskilt forskningsingenjörer och tekniker att arbetsbe­lastningen är för hög, särskilt de som arbetar i SSPT. Viktiga åtgärder är enligt Statskontoret dels att deras programchef avsätter mer tid för att hålla sig informerad om vad som händer i forskningsprogrammet, dels att sam­arbetet mellan den tekniska personalen och forskare fungerar på ett effekti­vare sätt.

Institutet behöver utveckla sitt kompetensförsörjningsarbete

Statskontoret bedömer att det idag saknas en långsiktig plan för IRF:s kom­petensförsörjning, samtidigt som personalens kompetens är en viktig fram­gångsfaktor för institutet. IRF bör därför utarbeta en kompetensförsörj­ningsplan som identifierar vilken kompetens som finns på institutet idag och vilken kompetens som kommer att behövas på kort respektive lång sikt. IRF bör även ta fram en strategi för hur IRF ska säkerställa att nödvändig kompetens finns på institutet.

Statskontorets rekommendationer

Statskontoret rekommenderar regeringen att

  • ge ett särskilt uppdrag till IRF att precisera hur institutet vill bidra till att vidareutveckla den svenska rymdforskningen
    • efter IRF:s redovisning av uppdraget, tydliggöra sin syn på institutets roll och inriktning i svensk och internationell rymdverksamhet.

Statskontoret rekommenderar IRF att

  • ta fram en strategi med principer för hur ramanslaget ska användas
  • införa rutiner för hur avstämningar ska ske mellan forskningsprogram och mellan verksamhetsorter för att skapa förutsättningar för samord­ningsvinster
  • överväga insatser som kan öka känslan av att IRF är ett institut
  • så snart som möjligt fatta beslut om den framtida organiseringen och inriktningen för forskningsprogrammen PAF (Polaratmosfärforskning) och STP (Solärterrester fysik)
  • utveckla strategier för hur och inom vilka områden institutet ska sam­arbeta med Uppsala universitet, Umeå universitet och Luleå tekniska universitet
  • föra fortlöpande dialoger i strategiska frågor om samarbetet med respektive universitet
  • renodla föreståndarens roll så att han inte har någon annan roll på IRF än den som myndighetschef
  • beskriva den biträdande föreståndarens arbetsuppgifter och ansvar i institutets arbets- och delegationsordning
  • se över arbetssituationen för forskningsingenjörer och tekniker, i syn­nerhet de som är knutna till SSPT
  • utarbeta en plan för kompetensförsörjning
  • överväga om fler forskningsingenjörer och tekniker behöver rekry­teras.
2017:109
Uppföljning av moderna beredskapsjobb i staten. Redovisning 1

Statskontoret har ett regeringsuppdrag att följa upp satsningen på moderna beredskapsjobb i staten. Moderna beredskapsjobb är en satsning som infördes från och med 2017. Satsningen innebär att de statliga myndigheterna ska erbjuda jobb med lägre kvalifikationskrav åt personer som står långt ifrån arbetsmarknaden. Målgrupper för satsningen är långtidsarbetslösa eller nyanlända personer. Detta är den första av fyra redovisningar.

2017:13
Myndighetsanalys av Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällesfrågor

Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällesfrågor (MUCF) ska främja och förmedla kun­skap om ungas levnadsvillkor och om det civila samhällets förutsättningar. På uppdrag av regeringen fördelar myndigheten också statsbidrag till kommuner och olika organisationer i den civila sektorn.

Sammanfattning av Myndighetsanalys av Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällesfrågor

Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällesfrågor (MUCF) ska främja och förmedla kunskap om ungas levnadsvillkor och om det civila samhällets förutsättningar. På uppdrag av regeringen fördelar myndigheten också olika bidrag. År 2016 fördelade MUCF drygt 600 miljoner kronor till kommuner och omkring 400 organisationer i den civila sektorn.

Statskontoret har gjort en myndighetsanalys av MUCF. Vi har särskilt analyserat kontrollen och kvalitetssäkringen i bidragsgivningen samt redovisningen av resultat och administrativa kostnader för att hantera statsbidragen till den civila sektorn. Vi har även analyserat regeringens styrning av MUCF och hur myndighetens verksamhet förhåller sig till myndigheter med näraliggande uppgifter.

MUCF måste hantera flera utmaningar

Statskontoret bedömer att MUCF i allt väsentligt fullgör sitt uppdrag. Samtidigt visar vår myndighetsanalys att det finns vissa utmaningar inom både myndighetens bidragsgivning och kunskapsuppdrag.

Trovärdigheten i bidragsgivningen är ifrågasatt

Myndighetens kontroll av bidragsgivningen har under lång tid uppmärksammats i media. Under perioden februari–augusti 2017 har MUCF:s bidrag till ett femtontal organisationer ifrågasatts på ledarsidor och i debatt- och nyhetsartiklar. Kritiken handlar i de flesta fall om att mottagarna inte anses vara en organisation med demokratiska värderingar eller att de inte bedriver sina verksamheter seriöst. Under det senaste året har också ett tiotal organisationer överklagat MUCF:s bidragsbeslut till förvaltningsdomstolen, trots att bidragsförordningarna förbjuder det.
Därutöver har MUCF också krävt tillbaka bidrag från några organisationer. En del av dessa bidrag har återbetalats medan ett femtontal organisationer är föremål för
inkasso.

Det felaktiga utnyttjandet av bidrag är allvarligt men utgör bara en liten del
Den ifrågasatta bidragsgivningen, överklagandena och MUCF:s återkrav är inte omfattande sett i relation till antalet organisationer som får bidrag. Statskontoret bedömer att det ändå är tillräckligt stort för att rubba medborgarnas förtroende för utbetalningar av statliga bidrag. MUCF:s kontroll måste kunna garantera att skattepengar inte betalas ut till organisationer som på olika sätt bryter mot förordningarnas villkor. Statskontorets slutsats är att MUCF:s kontroll inte är tillräcklig för att förhindra bidragsfusk.

Handläggarnas möjligheter till kvalificerad kontroll är begränsat MUCF ska inte bara kontrollera för oegentligheter, utan också göra svåra avvägningar när det gäller organisationers demokratiska värderingar och besluten ska hålla juridiskt. Samtidigt har antalet stödda organisationer liksom antalet beviljade bidrag ökat över tid vilket innebär mer arbete för handläggare genom kontroll och uppföljning av organisationerna. I dag ansvarar 13 personer (10 årsarbetskrafter) för att dela ut 350 miljoner kronor till omkring 400 organisationer. Bidragskontrollen är i stor utsträckning automatiserad och effektiviserad och handläggarnas utrymme för att göra kvalificerade bedömningar och kontroller är begränsat.

Organisationerna är beroende av bidrag för att överleva

Vår undersökning visar att de organisationer som stöds av MUCF i genomsnitt får 60–70 procent av sina intäkter från bidragen. I vart tionde fall uppger organisationerna att de enbart har intäkter från MUCF. Därtill får flera av de organisationer som har organisationsbidrag även projektbidrag från MUCF. Bidragsberoendet har ökat sedan 2014.
Statskontoret ser en risk med att ideella organisationer som i grunden ska bygga på medlemmarnas engagemang blir alltmer bidragsberoende. En princip är att den ideella sektorn ska vara oberoende och självständig i förhållande till offentliga aktörer. Med liten eller ingen egenfinansiering kan medlemmarnas engagemang på sikt urholkas. Statskontoret bedömer att det ökade ekonomiska beroendet knappast ökar det civila samhällets oberoende och självständighet.

Regeringens styrning av kunskapsuppdraget är spretig

MUCF är en tvärsektoriell myndighet som får många särskilda uppdrag från flera departement inom olika områden och med olika inriktningar. Uppdragen är oftast tidsbegränsade och kommer ibland med kort varsel. De finansieras i stor utsträckning genom olika sakanslag som kan variera kraftigt mellan åren, vilket försvårar MUCF:s planering och bemanning.
Uppgifterna i MUCF:s instruktion har också utvidgats över tid. De särskilda prioriteringar som regeringen anger i regleringsbrevet täcker också i stort sett in hela myndighetens verksamhetsområde.

Statskontorets förslag

I rapporten redovisar Statskontoret ett antal förslag som framför allt syftar till att effektivisera verksamheten, stärka bidragskontrollen och förtydliga MUCF:s uppdrag.

Öka kontrollen i bidragsgivningen

För att stärka och effektivisera MUCF:s bidragskontroll föreslår Statskontoret att MUCF bland annat prövar att avdela ett par personer som särskilt ska arbeta med kontrollen av bidrag. Myndigheten bör också lägga mer resurser på omvärldsbevakning och i ökad utsträckning använda ett riskbaserat tankesätt i kontrollarbetet.
Statskontoret föreslår att regeringen överväger att öka MUCF:s förvaltningsanslag för att stärka bidragskontrollen. En ökning av förvaltningsanslaget kan finansieras genom att medlen som i dag ges till organisationerna minskas med samma belopp. Statskontoret anser också att MUCF bör ges bättre möjligheter att ställa krav på att organisationerna i större utsträckning ska egenfinansiera sin verksamhet.

Förenkla och samordna förordningarna

Det finns många skillnader i villkoren i förordningar som styr bidragen till den civila sektorn som skulle kunna vara gemensamma. Det gäller exempelvis ansökan, återrapportering och revision. Skillnaderna medför svårigheter och merarbete för MUCF eftersom myndigheten behöver separata kontrollrutiner för varje bidrag. Statskontoret föreslår att regeringen ska påbörja ett arbete med att förenkla och samordna bidragsförordningarna.

Förstärkt stöd till MUCF för svåra bidragsbeslut

MUCF har fattat svåra beslut om att neka organisationer bidrag utifrån en bedömning av deras värderingar, det vill säga att de inte uppfyller villkor om att vara en demokratisk organisation. Både myndighetens ledning och bidragshandläggarna efterfrågar ett bättre stöd för att bedöma sådana ärenden. Statskontoret föreslår därför att regeringen överväger att inrätta ett råd kopplat till MUCF:s myndighetsledning som kan fungera som ett stöd vid svåra avvägningar i bidragsprövningen eller en nämnd för bidragsprövning.
Vår analys visar att flera myndigheter betalar bidrag till en och samma organisation. Statskontoret föreslår därför att regeringen tar initiativ för att skapa en gemensam databas för bidragsgivande myndigheter. Syftet med databasen är att skapa en bättre överblick över statens bidragsgivning till den civila sektorn.

Regeringen bör se över instruktionen och förbättra fördelningen av kunskapsuppdragen

Statskontoret anser att regeringens övergripande styrning av MUCF på flera sätt kan utvecklas. Regeringen bör bland annat tydliggöra MUCF:s tvärsektoriella uppdrag i myndighetens instruktion.

För att underlätta MUCF:s planering och bemanning av verksamheten bör regeringen även tydligare ange i regleringsbrevet vad myndigheten ska prioritera under kommande år samt se över hur de olika departementens uppdrag till MUCF kan samordnas bättre.

MUCF kan förbättra effektredovisningen av sina insatser

MUCF har som mål att den kunskap myndigheten tar fram ska vara användbar för deras målgrupper. Men MUCF redovisar inte kunskapsproduktionens effekter i relation till detta. Statskontoret föreslår att MUCF ska utveckla redovisningen så att den bättre korresponderar med myndighetens mål, exempelvis med vad målgrupperna anser om myndighetens publikationer.
Även effektredovisningen av bidragen kan utvecklas. Det är till exempel inte effektivt att följa upp resultat och effekter för samtliga statsbidrag varje år. Statskontoret föreslår därför att MUCF ska följa upp resultat och effekter av några statsbidrag åt gången.

2017:11
Åtgärder för att öka uthyrningen av privatbostäder

För att komma till rätta med bostadsbristen arbetar regeringen främst med att öka bostadsbyggandet. Men tillskottet av nyproducerade bostäder kommer inte att räcka för att möta bostadsbristen. Regeringen anser därför att privatbostadsuthyrning är ett viktigt komplement till den ordinarie bostadsmarknaden.

Sammanfattning av Åtgärder för att öka uthyrningen av privatbostäder

Statskontoret har på regeringens uppdrag analyserat hur privatbostadsuthyrningen fungerar och tagit fram förslag på åtgärder för att öka uthyrningen av privatbostäder. Som privatbostad räknas ägt boende som småhus, ägarlägenheter och bostadsrätter. Andrahandsuthyrning av hyresrätter omfattas alltså inte av Statskontorets uppdrag.

Ovilja och osäkerhet hinder för uthyrning

Statskontoret konstaterar att ovilja och osäkerhet är de främsta hindren för uthyrning av privatbostäder. I den medborgarundersökning som vi låtit SIFO genomföra sva­rade 74 procent av de som har ett extra sovrum att de inte kan tänka sig att hyra ut en del av sin bostad. Den främsta anledningen till att människor inte hyr ut en del av bostaden är att de inte vill ha ytterligare personer i bostaden.

De vanligaste skälen till att människor hyr ut en del av bostaden är att de vill hjälpa någon till en bostad, för att täcka sina utgifter och för att få en extra inkomst. Vår undersökning visar också att nästan 9 av 10 som hyr ut sin bostad har positiva erfa­renheter av detta. Viljan att hyra ut är störst bland yngre och minst bland äldre. Sam­tidigt har äldre personer betydligt större bostäder än yngre. Potentialen för privat­bostadsuthyrning är med andra ord som störst där viljan är som minst. Vi bedömer också att det framför allt finns en potential att öka uthyrningen av en del av bostaden. I vår medborgarundersökning svarade 51 procent av ägarna till en bostadsrätt, ägar­lägenhet eller villa att de har ett eller flera sovrum över.

Både uthyraren och hyresgästen behöver sätta sig in i ett omfattande regelverk, och det finns dessutom en rad oklarheter i hur reglerna ska tillämpas. Det är exempelvis inte tydligt hur mycket hyra som uthyraren får ta ut. Informationen om vilka lagar och regler som gäller är också oöverskådlig, otillräcklig och inkonsekvent. Vår med­borgarundersökning visar också att kunskapen om vad som gäller vid uthyrning av bostad är låg. Vi bedömer att detta sammantaget skapar en osäkerhet som bidrar till tveksamheten att hyra ut.

För att få människor att vilja hyra ut krävs dels en kulturförändring när det gäller inställningen till att hyra ut den egna bostaden, dels tydligare och mer lättillgänglig information om vad som gäller vid uthyrning. Statskontoret föreslår därför en informationskampanj i kombination med en förbättrad statlig webbplats som har information om uthyrning av bostäder. Syftet är att bidra till en kulturförändring genom att lyfta frågan och att minska den osäkerhet som finns om uthyrning av bostad med hjälp av lättillgänglig information om vad som gäller, vägledning och goda exempel.

Det är ofta lönsamt att hyra ut men oklart vilken hyra som får tas ut

Statskontoret bedömer att det ofta är lönsamt att hyra ut sin privatbostad. Den som hyr ut sin bostad kan täcka sina kostnader. Dessutom är skattereglerna vid uthyrning förhållandevis gynnsamma. Vi bedömer därför att utökade skattelättnader inte nöd­vändigtvis skulle öka viljan att hyra ut. Därför föreslår vi att de nuvarande gynn­samma skattereglerna behålls.

Men i vissa fall kan den kostnadsbaserade hyran som uthyraren får ta ut bli låg, exempelvis om marknadsvärdet är lågt. Statskontoret instämmer därför i utredningen Stärkt ställning för hyresgästers förslag om att införa en möjlighet för parterna att bestämma hyran med ledning av bruksvärdesprincipen.

Ett annat problem som vi har identifierat är att det är oklart vilken hyra som uthyraren får ta ut. Vid uthyrning av privatbostad får uthyraren ta ut en kostnadsbaserad hyra, vilket innebär att hyresvärden får ersättning för både driftskostnader och kapitalkost­nader. Kapitalkostnaden beräknas som en skälig avkastningsränta på bostadens marknadsvärde, men det är i dagsläget otydligt hur räntan ska beräknas. Samtidigt har detta stor betydelse för den högsta tillåtna hyran. Regeringen bör därför tydlig­göra vad som är en skälig avkastningsränta på kapitalkostnaden.

Våra räkneexempel visar också att en pensionär som hyr ut en del av sin bostad riskerar att förlora stora delar av sitt bostadstillägg om han eller hon har en innebo­ende. Det innebär med andra ord att vinsten vid en uthyrning kan bli liten. Eftersom potentialen för uthyrning är som störst bland äldre bör regeringen säkerställa att Pensionsmyndigheten tar hänsyn till detta i sin planerade översyn av föreskrifterna om bostadstillägget.

Hyresgästens ställning är svag och det saknas trygghetslösningar

Hyresgästen har en svag ställning på andrahandsmarknaden och det är vanligt med bedrägerier. De ändringar av regelverket som har skett för att öka uthyrningen av privatbostäder har försvagat hyresgästernas ställning ytterligare. Hyreskontrakten är mer otrygga och hyresgästerna har i praktiken små möjligheter att begära sänkt hyra. Ekonomiskt svaga grupper är av allt att döma överrepresenterade bland de som hyr privatbostäder och många kan därmed ha svårt att spara ihop till en kontantinsats för att ta sig in på den reguljära bostadsmarknaden. Det finns med andra ord en över­hängande risk för inlåsningseffekter för de personer som hyr en privatbostad. För dessa personer präglas tillvaron av korta, osäkra och dyra hyreskontrakt.

Det finns i dag tjänster som minskar den ekonomiska otryggheten som hyresgäster och hyresvärdar kan uppleva i samband med uthyrning av privatbostäder. Men antalet aktörer är relativt få och tjänsterna är dyra. I praktiken har de ekonomiskt svaga hushållen inte tillgång till dessa trygghetslösningar. Fler aktörer skulle inne­bära ökad konkurrens och därmed sannolikt lägre avgifter. För att öka användningen av förmedlingstjänsterna bör regeringen därför ge Boverket och Konsumentverket i uppgift att ge samlad information om förmedlingstjänsterna och en möjlighet att jäm­föra företagens priser och villkor.

Det är vanligt att hyresvärden tar ut en deposition av hyresgästen för att försäkra sig mot exempelvis uteblivna hyror och skador på lägenheten. Både hyresvärden och hyresgästen har ett intresse av att detta kan ske på ett tryggt sätt. Men i Sverige finns inget formaliserat system för depositionsbetalningar vid uthyrning av bostäder, till skillnad från flera andra länder. Statskontoret föreslår därför att ett system för depo­sitioner införs. Men det finns ett antal aspekter som behöver utredas ytterligare, exempelvis vid vilka förutsättningar en hyresvärd ska kunna förfoga över deposi­tionen. Det är även viktigt att ett system för depositioner innehåller lösningar för de hyresgäster som inte har möjlighet att betala in en deposition.

Vissa ekonomiskt svaga hushåll kan ha rätt till ekonomiskt stöd för sitt boende, men stödet beror i dag på boendeformen. Unga inneboende har exempelvis inte rätt till bostadsbidrag. Det innebär att en student som bor i korridor kan få bostadsbidrag, men att en student som är inneboende hos någon inte kan få det. Statskontoret anser därför att regeringen i kommande översyn av reglerna för bostadsbidrag bör ta hän­syn till gruppen unga inneboende.

Anpassning och nyproduktion kan öka utbudet

Om regeringen vill öka uthyrningen av privatbostäder krävs också åtgärder på lång sikt. Statskontoret anser att regeringen kan åstadkomma detta genom att stimulera anpassning och tillbyggnad inom det befintliga beståndet av bostäder, men också stimulera till nyproduktion med uthyrningsmöjligheter.

I de fall det endast krävs enklare insatser för att anpassa boendet för uthyrning kan hyresintäkterna betala investeringskostnaden relativt snart. Men att planera och bygga exempelvis en uthyrningsdel innebär ofta en större investering. Samtidigt kan den högsta tillåtna hyran för en uthyrningsdel i vissa fall bli relativt låg. Det medför att det tar lång tid innan hyresintäkterna betalar investeringskostnaden. Vi bedömer att hyran i vissa fall skulle kunna bli högre om uthyraren i stället fick ta ut bruksvär­deshyra för uthyrningsdelen. Detta innebär i sin tur att fler uthyrare kommer att behöva betala skatt för sin hyresintäkt. För att stimulera anpassning av bostaden till uthyrning, föreslår Statskontoret därför att uthyrning enligt lagen om uthyrning av egen bostad blir skattefri under tio år om man bygger en uthyrningsdel. Skattefri uthyrning av uthyrningsdelar förenklar för uthyraren och innebär också ett visst eko­nomiskt incitament. Enligt Statskontoret är förslaget ett sätt för regeringen att stimu­lera byggandet av uthyrningsdelar. På så sätt kan det befintliga beståndet utnyttjas bättre samtidigt som antalet uthyrningsmöjligheter ökar.

Det finns många regler att förhålla sig till vid ombyggnation av bostaden och även vid nyproduktion. Statskontoret anser därför att regeringen bör se över plan- och bygglagen (PBL), plan- och byggförordningen (PBF) och Boverkets byggregler (BBR) för att förenkla anpassning av privatbostäder för uthyrning och för att stimu­lera till nyproduktion med uthyrningsdel. Lättillgänglig information och vägledning skulle också underlätta för de personer som vill anpassa sin bostad för uthyrning. Statskontoret föreslår därför att Boverket tar fram en vägledning med både juridisk vägledning och konkreta råd om hur man kan anpassa sitt boende för uthyrning.

För att öka flexibiliteten på bostadsmarknaden på lång sikt föreslår Statskontoret att regeringen ger Boverket i uppdrag att ta fram och sprida goda exempel till kommu­nerna om hur de kan stimulera till nyproduktion med uthyrningsdel, alternativt nyproduktion som är förberedd för uthyrningsdelar.

Det saknas statistik om privatbostadsuthyrningen

Det saknas i dag tillräcklig statistik om marknaden för privatbostadsuthyrning. Det är därför svårt att följa upp regeringens insatser, men också att bedöma vilka nya åtgärder som kan behövas. Det saknas med andra ord underlag för regeringens styr­ning av marknaden för privatbostadsuthyrning. Statskontoret bedömer därför att Boverket bör få i uppdrag att följa utvecklingen på denna marknad. Boverket bör få detta uppdrag trots de svårigheter som är förknippade med att ta fram statistik över marknaden för privatbostadsuthyrning. I uppdraget bör det dels ingå att genomföra en urvalsundersökning för att uppskatta omfattningen av privatbostadsuthyrningen, dels regelbundna fördjupningsstudier inom området. 

Offentliga sektorn i korthet 2017
Den offentliga sektorn i korthet 2017

Statskontoret har till uppgift att löpande följa och redovisa den offentliga sektorns utveckling. I årets rapport Den offentliga sektorn i korthet 2017 redovisar Statskontoret en översiktlig bild av utvecklingen de senaste åren inom ett antal utvalda områden. Fokus ligger på att redovisa det senaste årets utveckling, framför allt inom den statliga förvaltningen.

2017:8
Myndighetsanalys av Forum för levande historia

Statskontoret har analyserat Forum för levande historia enligt modellen för myndighetsanalyser. Forum för levande historia ska främja arbete med demokrati, tolerans och mänskliga rättigheter med utgångspunkt i Förintelsen.

Sammanfattning av Myndighetsanalys av Forum för levande historia

Statskontoret har på regeringens uppdrag gjort en myndighetsanalys av Forum för levande historia.

Forum för levande historias övergripande uppdrag är att främja arbete med demokrati, tolerans och mänskliga rättigheter med utgångspunkt i Förintel­sen. Myndigheten ska bedriva utåtriktad verksamhet med fokus på kunskap, kultur och utbildning. Forum för levande historia arrangerar bland annat utställ­ningar, fortbildningar och informerar om Förintelsen och kommu­nis­tis­ka regimers brott mot mänskligheten via myndighetens webbplats.  Den främsta målgruppen för verksamheten är lärare och elever inom grund- och gymnasieskolan. Myndigheten ska bedriva verksamheten i nära kontakt och samverkan med olika aktörer som arbetar med angränsande frågor, till exem­pel forskare, myndigheter och föreningar.

År 2016 hade Forum för levande historia 34 årsarbetskrafter och ett anslag på 59 miljoner kronor.

Myndigheten fullgör i allt väsentligt sitt uppdrag

Statskontoret bedömer att Forum för levande historia i allt väsentligt fullgör sitt övergripande uppdrag. Forum för levande historias uppföljningar visar i allmänhet på goda resultat. Omdömena från huvudmålgruppen lärare samt övriga externa intressenter är i huvudsak positiva. De upplever att myn­dig­hetens verksamhet håller en hög kvalitet, bland annat vad gäller semi­narier och utbildningsmaterial riktat till lärare och elever. Sett till myn­dig­hetens storlek genomför Forum för levande historia årligen ett stort antal utåt­riktade aktiviteter och tillhandahåller omfattande information och under­­lag på sin webbplats. Besökarna till myndighetens utställningar och digi­tala kanaler har också ökat under den senaste femårsperioden.

Stora utmaningar för myndigheten framöver

Statskontoret bedömer samtidigt att Forum för levande historia står inför flera stora utmaningar framöver.

Myndigheten har under senare år fått fler och mer omfattande regerings­upp­drag än tidigare. Uppdragen innebär på flera sätt en förändring av verk­samheten, som hittills i huvudsak har riktat sig till skolväsendet. Regeringen ställer bland annat krav på att myndigheten ska bredda sina målgrupper och öka den regionala spridningen av verksamheten.

Forum för levande historia påbörjade 2016 ett omfattande förändringsarbete för att utveckla myndighetens interna styrning och organisering, bland annat utifrån regeringens krav på verksamheten. Myndigheten har exem­pel­vis infört en ny organisation och har även arbetat med att utveckla den stra­te­giska styrningen. Ett stort antal utvecklingsinsatser ska även genomföras under 2017.

Statskontoret konstaterar att det finns brister i den organisatoriska och sociala arbetsmiljön på myndigheten, till exempel är förtroendet mellan led­ningen och medarbetarna för närvarande svagt. Statskontoret bedömer att det finns en risk för att dessa utmaningar kommer att påverka myndighetens resultat negativt om de inte hanteras. 

Se över myndighetens instruktion

Statskontoret anser att regeringen behöver se över myndighetens instruktion för att skapa en större tydlighet och långsiktighet i sin styrning. Att bredda myn­dighetens målgrupper och öka den regionala spridningen av verk­sam­heten kräver ett omfattande och långsiktigt arbete för att ge varaktiga effek­ter. Statskontoret kan konstatera att de tillfälliga regeringsuppdragen till Forum för levande historia i vissa fall har haft för snäva tidsramar. Det finns även en risk för att verksamheten avslutas när myndigheten har förbrukat de tilldelade medlen.

I översynen av myndighetens instruktion bör bland annat ingå att ta ställ­ning till om regeringens intentioner med de tillfälliga regeringsuppdragen ska inarbetas i myndighetens instruktion. Det skulle förbättra Forum för levan­de historias förutsättningar för att planera och prioritera inom verk­sam­heten.

Prioritera i det pågående förändringsarbetet

Statskontoret ser positivt på att myndigheten har initierat ett arbete med att utveckla den interna styrningen och organiseringen. Den nya organisationen är till exempel ett viktigt steg för att skapa tydligare roller och ansvars­grän­ser i myndigheten.

Statskontoret anser dock att Forum för levande historia behöver ta ett samlat grepp om myndighetens förändringsarbete och skapa en tydligare priori­te­ring av insatserna. Vår bild är att myndighetens ledning har underskattat vikten av att prioritera och genomföra förändringarna etappvis. Om myn­dig­heten ska nå framgång i förändringsarbetet behöver de viktigaste utveck­lings­­behoven identifieras i en sammanhållen tidsplan. Tidsplanen bör innehålla en beskrivning av avsatta resurser, tidsramar och utpekade ansva­riga. Statskontoret anser särskilt att Forum för levande historia bör prioritera att förtydliga den strategiska styrningen och den interna styrkedjan på myn­digheten.

Förtydliga den strategiska styrningen på myndigheten

Statskontoret anser att Forum för levande historia behöver skapa en större sam­syn om myndighetens uppdrag och inriktning. Den strategiska styr­ningen på myndigheten har varit svag och instruktionen har inte brutits ned i någon konkret vägledning för verksamheten. Det har lett till att samord­ningen inom verksamheten har varit svag.

Myndigheten har under 2016 tagit fram strategiska mål som främst handlar om hur myndigheten ska arbeta, snarare än om verksamhetens innehåll. Stats­kontoret anser att Forum för levande historia behöver förtydliga hur styrningen hänger ihop genom att ta fram strategiska mål som tydliggör de instruktionsenliga uppgifterna samt verksamhetsmål som fungerar som en vägledning för verksamhetens innehåll. Forum för levande historia behöver också fatta beslut om vilka huvudsakliga målgrupper myndigheten ska rikta sig till.

Återskapa förtroendet mellan medarbetarna och ledningen

Forum för levande historia har initierat flera aktiviteter för att komma till rätta med myndighetens arbetsmiljöproblem. Det finns dock fortsatt stora utmaningar i det arbete som pågår. Statskontoret bedömer att om Forum för levande historia ska kunna fullgöra sitt uppdrag framöver så är det särskilt viktigt att förtroendet mellan medarbetarna och ledningen återskapas.

Statskontoret anser att myndigheten i sitt fortsatta utvecklingsarbete bör ta fasta på det som har varit framgångsfaktorer för myndighetens goda resultat. Forum för levande historia behöver därför på ett tydligare sätt ta tillvara medarbetarnas erfarenheter och kompetens i förändringsarbetet. Myndigheten behöver även tydligare prioritera arbetet med att utveckla ledarskapet.

Se över myndighetens kompetensbehov

Forum för levande historias breda uppdrag och de tillfälliga uppdrag som myndigheten har fått innebär att det är svårt att bemanna myndigheten med en fast kompetens. Statskontoret bedömer att myndighetens strategi med en hög andel rörliga kostnader för externa inköp av konsulter till stor del har varit ändamålsenlig. Myndigheten har därmed kunnat anpassa kompetensen efter behov.

Myndigheten har i nuläget ingen strategisk styrning av kompetens­för­sörj­ningen, men avser att genomföra en kompetensinventering under 2017. Stats­kontoret bedömer att inventeringen kan vara en bra grund för att göra en samlad analys av vilken kompetens som myndigheten behöver internt och vilken typ av kompetens som ska köpas in externt. Statskontoret menar också att det behövs en tydligare styrning och samordning av inköp och upp­handling av de externa konsulttjänsterna.

Statskontorets förslag

Statskontoret föreslår att regeringen bör

  • minska antalet tillfälliga uppdrag till Forum för levande historia till dess att myndighetens förändringsarbete är genomfört
  • överväga att förtydliga Forum för levande historias instruktion
  • ange i regleringsbrevet för Forum för levande historia att myndigheten ska redovisa vilka åtgärder som har vidtagits för att utveckla den inter­na styrningen och organiseringen.

Statskontoret föreslår att Forum för levande historia bör

  • prioritera bland aktiviteterna i det pågående och planerade föränd­rings­arbetet
  • ta fram en sammanhållen plan för det fortsatta förändringsarbetet utifrån de identifierade prioriteringarna
  • ta fram strategiska mål som bryter ned innehållet i instruktionen
  • fatta beslut om vilka målgrupper myndigheten främst ska rikta sig till
  • ta tillvara medarbetarnas erfarenhet och kunskap i förändringsarbetet
  • utveckla ledarskapet på myndigheten
  • utveckla och konkretisera handlingsplanen för arbetsmiljön
  • ta fram en plan för myndighetens kompetensförsörjning. 
2017:103
Förtroende för staten – förvaltningspolitiska utvecklingsområden och prioriteringar 2017–2018

Att medborgarna har förtroende för statsförvaltningen är nödvändigt för att staten ska kunna hantera större utmaningar framöver. Förtroende för staten står därför i centrum i Statskontorets analys av förvaltningspolitiska utvecklingsområden 2017–2018.

2017:7
En analys av processen och förutsättningarna för anställningar hos Samhall AB

Statskontoret har på regeringens uppdrag analyserat hur sammansättningen av de personer som anställs vid Samhall AB har förändrats, hur Samhalls insatser och verksamhet påverkar vilka som kan anvisas till skyddat arbete samt Arbetsförmedlingens process och styrning av anvisningar till skyddat arbete hos Samhall.

Sammanfattning av En analys av processen och förutsättningarna för anställningar hos Samhall AB

Statskontoret har på regeringens uppdrag analyserat hur sammansättningen av de personer som anställs vid Samhall AB (Samhall) har ändrats över tid i relation till bolagets uppdrag, hur Samhalls insatser och verksamhet påverkar vilka som kan anvisas till skyddat arbete samt Arbetsförmedlingens process och styrning av anvisningar till skyddat arbete hos Samhall. I uppdraget har också ingått att analysera den pågående satsningen på utvecklings­anställ­ningar vid Samhall.

Samhall är ett statligt ägt aktiebolag med totalt nästan 23 000 anställda. Sam­hall har ett tydligt uttalat samhällsuppdrag om att erbjuda arbete åt personer med funktionsnedsättning som medför nedsatt arbetsförmåga. Samtidigt är bolaget affärsdrivande, i meningen att bolaget ska producera varor och tjäns­ter som efterfrågas på marknaden och generera avkastning på det egna kapi­talet.

Sammansättningen bland dem som anvisas till skyddat arbete hos Samhall har förändrats

Lägre andel personer med rörelsenedsättning men ökad andel utrikesfödda

Statskontorets utredning visar att sammansättningen bland dem som anvisas till skyddat arbete hos Samhall har förändrats. Personer med rörelse­ned­sättning anvisas i allt lägre utsträckning. Samtidigt har andelen personer med kognitiv funktionsnedsättning och generellt nedsatt inlärningsförmåga samt personer med flera funktionsnedsättningar ökat.

Statskontorets utredning visar också att andelen utrikesfödda har ökat under det senaste decenniet. Andelen är hög i förhållande till andra anställningar med lönestöd riktade till personer med funktionsnedsättning som medför nedsatt arbetsförmåga.

Arbetsförmågan har ökat

Statskontorets intervjuundersökning visar att arbetsförmågan hos gruppen som anvisas till Samhalls kärnuppdrag har ökat. Utifrån vår analys gör vi bedömningen att andelen personer med stora behov av stöd och anpassning blivit färre och att kraven generellt har skärpts på de anställda. Samtidigt framgår det av våra intervjuer att de personer som anvisas till kärnuppdraget fortfarande har en svag ställning på arbetsmarknaden och ett betydande behov av stöd och handledning.

Samhalls insatser och verksamhet påverkar vilka som kan anvisas till Samhall

Statskontorets utredning visar att kraven på de anställda för att kunna arbeta hos Samhall har förändrats i takt med att Samhalls verksamhet har förändrats. Under de senaste decennierna har bolagets verksamhet gått från att domineras av industriproduktion i bolagets egna verkstäder, till att främst utgöras av tjänsteproduktion i kundernas lokaler. Det ställs andra, och generellt högre, krav på de anställda i Samhalls tjänsteproduktion än i industriproduktionen.

Förändringen av Samhalls verksamhet har påverkat vilka som anvisas till bolaget

Förändringen av Samhalls verksamhet kan till stor del förklaras av den gene­rella utvecklingen av svensk ekonomi, där industriproduktionen blivit mer utsatt för låglönekonkurrens och tjänstesektorn ökat i ekonomisk betydelse. Till det kommer regeringens styrning av bolaget. Samhall har ett utpekat samhällsuppdrag samtidigt som det styrs som ett kommersiellt bolag med krav på att generera avkastning på det egna kapitalet. Under flera år har den mer­kostnadsersättning som Samhall får för sitt uppdrag legat på samma nivå, sam­tidigt som bolagets lönekostnader ökat i takt med den allmänna löne­ökningen. Sammantaget innebär det att Samhall kontinuerligt behöver uppnå ekonomisk tillväxt för att uppnå regeringens ekonomiska mål för bolaget. Statskontoret bedömer att förändringen i Samhalls verksamhet har påverkat vilka som anvisas till bolaget. Medan industriproduktion med relativt stora möj­ligheter att anpassa arbetsuppgifterna har lagts ner, har Samhall vuxit inom branscher där de krav som ställs på medarbetarna är relativt höga och likformiga. Samhall har särskilt vuxit inom lokalvård där kraven är relativt höga på exempelvis fysisk rörlighet och social kompetens.

Bristande variation begränsar det utvecklande arbetet

Statskontoret bedömer att Samhalls medarbetarprocess, som strukturerar bola­gets arbete med att utveckla de anställda, är systematisk och förankrad i verksamheten. Vår utredning visar dock att möjligheterna att utveckla de anställ­da begränsas av vilka kunduppdrag Samhall har. På vissa orter är variationen i verksamhet eller branscher liten, vilket begränsar både vilka som kan anvisas till Samhall och inom vilka yrkesroller de anställda kan utvecklas. Sammantaget bedömer Statskontoret att Samhall skulle behöva växa i flera olika branscher för att kunna erbjuda mer varierade arbetsuppgifter och där­­med bättre uppfylla sitt samhällsuppdrag.

Samhall har fått ett större inflytande över dem som Arbetsförmedlingen anvisar till kärnuppdraget

Statskontorets utredning visar att det har skett en gradvis förskjutning i arbets­sätt från att Arbetsförmedlingen mer eller mindre självständigt har an­visat personer till skyddat arbete, till att Samhall förmedlar tydliga krav i dialogen med Arbetsförmedlingen. I dialogen skapas också ofta en samsyn mellan par­ter­na om vem som bör anvisas till anställning i bolaget för att det ska fungera på bästa sätt. Statskontoret kan dock konstatera att denna förändring inte återspeglas i de styr- och stöddokument som beskriver hur processen inför anvisning ska gå till. Arbetsförmedlingen har heller inte genomfört några upp­följningar eller utvärderingar där myndigheten har analyserat om skyddat arbete hos Samhall används som en sista åtgärd för personer som inte kan få sitt behov tillgodosett genom andra insatser.

Kommunernas verksamheter utgör ofta alternativ för personer som står långt ifrån arbetsmarknaden

Statskontorets utredning visar att kommunala anställningar ofta fyller den funktion som Samhalls tidigare verksamhet gjorde. Kommunerna erbjuder ofta tidsbegränsade enklare arbeten för personer med ekonomiskt bistånd som i hög grad är anpassade till personernas behov. Kommunerna har på senare år byggt ut sina arbetsmarknadsverksamheter generellt, vilket indikerar att de är allt viktigare aktörer för att erbjuda stöd och insatser för personer som står allra längst ifrån arbetsmarknaden. Samtidigt visar våra intervjuer att det ofta är svårt att hitta lämpliga insatser för en växande grupp av arbetssökande med allt större behov av anpassning och stöd.

Utvecklingsanställningarna vid Samhall fungerar överlag bra

Utredningen visar att satsningen på utvecklingsanställningar vid Samhall i stora delar fungerar bra. Insatsen fyller ett syfte som komplement till övriga insat­ser för unga personer med funktionsnedsättning i arbetslöshet. Sats­ningen innebär att många unga utan tidigare arbetslivserfarenhet får en första kontakt med arbetslivet och kan utveckla sin sociala kompetens och sam­arbetsförmåga. Statskontoret noterar samtidigt en risk för att cheferna har för lite tid för handledning och att en begränsad variation i arbetsuppgifterna häm­mar det utvecklande arbetet.

Lokala skillnader i arbetssätt

Statskontoret bedömer också att det finns väsentliga skillnader i Arbetsför­medlingens arbete med utvecklingsanställningar mellan olika kontor, både vad gäller förberedelse för insatsen och eventuella förlängningar av insatsen. Vår bedömning är att dessa skillnader inte motiveras av skilda lokala förut­sättningar. Myndigheten bör därför närmare analysera motiven till dessa skill­nader och vidta lämpliga åtgärder.

En lägre andel har anställning efter 180 dagar

Statskontorets utredning visar att relativt många av dem som avbryter sin utvecklingsanställning hos Samhall gör det för att ta en anställning hos någon annan arbetsgivare. Samtidigt är det en lägre andel av dem som avslutat en utvecklingsanställning hos Samhall som 180 dagar senare har en anställning jämfört med dem som har haft en utvecklingsanställning hos andra arbets­givare. Skillnaden kan bero på skillnader i sammansättningen av grupperna i fråga, eller på skillnader mellan olika arbetsgivare när det gäller möjligheter att erbjuda fortsatt anställning. Statskontorets bedömning är att det finns skäl för Arbetsförmedlingen att i samverkan med Samhall uppmärksamma dessa skillnader och arbeta vidare med frågan om hur arbetet med att främja var­aktiga nya anställningar kan utvecklas.

2017:101
Folkbildningen. En utvärdering utifrån syftena med statsbidraget. Lägesbeskrivning (PM)

Statskontoret har ett regeringsuppdrag att utvärdera folkbildningen utifrån de fyra syftena med statsbidraget till folkbildningen. Nu lämnar vi en lägesbeskrivning. I april 2016 lämnade vi en delrapport. Slutrapporten kommer i april 2018.

2017:5
Myndigheternas arbete med psykologiskt försvar

Statskontoret har kartlagt statliga myndigheters verksamheter som kan vara en del i ett modernt psykologiskt försvar. Syftet har varit att identifiera vilka myndigheter som har viktiga uppgifter inom ett sådant psykologiskt försvar.

Sammanfattning av Myndigheternas arbete med psykologiskt försvar

Statskontorets uppdrag

Vi har på regeringens uppdrag kartlagt statliga myndigheters verksam­heter som kan vara en del i ett modernt psykologiskt försvar. Syftet har varit att identifiera vilka myndigheter som har viktiga uppgifter inom ett sådant psykologiskt försvar.

Vårt uppdrag har enbart omfattat öppen verksamhet som inte omfattas av sekretess eller säkerhetsprövning. Det innebär att det finns verksam­­heter som är centrala för det psykologiska försvaret men som inte ingått i vår undersökning. Flera myndigheter har också avstått från att svara på intervju- och enkätfrågor med hänvisning till att området är känsligt.

Det psykologiska försvarets tre delar

Vi har identifierat tre huvudsakliga delar inom det moderna psyko­logi­ska försvaret. Dessa tre delar har varit utgångspunkten för vår utredning:

  • Identifiera, analysera och möta informationspåverkan
  • Öka befolkningens motståndsanda och försvarsvilja         
  • Säkerställa att information och kommunikation ska kunna upprätt­hållas under störda förhållanden

Ett modernt psykologiskt försvar är en förmåga även i fredstid

Ett modernt psykologiskt försvar handlar till skillnad från det tidigare psykologiska försvaret inte enbart om förberedelser för krig, utan i hög grad om en förmåga även i fredstid. Myndigheterna behöver även under fredstid kunna identifiera och möta informationspåverkan samt bedriva förebyggande arbete för att stärka befolkningens motståndsanda och försvarsvilja.

Många myndigheter bidrar till det psykologiska försvaret

De flesta myndigheterna har verksamheter som kan bidra till ett modernt psykologiskt försvar. Däremot är det bara en dryg tredjedel som själva anser att de är en del i det psykologiska försvaret.

Stor variation i myndigheternas beredskap för att möta informationspåverkan

Myndigheterna förknippar främst psykologiskt försvar med att identi­fie­ra och möta informationspåverkan. Under senare år har myndig­heterna blivit mer medvetna om riskerna att utsättas för desinformation men det finns en stor variation i deras medvetenhet och beredskap för att möta informationspåverkan.

Många myndigheter förknippar inte förtroendeskapande arbete med psykologiskt försvar

Ett stort antal myndigheter bedriver förebyggande insatser, exempelvis förtroendeskapande verksamhet och att informera om demokrati, försvar och beredskap, som kan bidra till att stärka befolkningens motstånds­anda och försvarsvilja. Många myndigheter förknippar dock inte dessa verksamheter med ett psykologiskt försvar.

Medieberedskap är främst en fråga för medieföretagen

Medieberedskap är ett område där myndigheterna har en liten roll. Endast Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB) har ett tyd­ligt uppdrag att stödja och samverka med medieföretagen i deras bered­skapsplanering.

Ökad styrning och samordning efterfrågas

Ett resultat från vår undersökning är att det finns ett behov av att definie­ra vad som avses med ett modernt psykologiskt försvar. Det skulle under­lätta både styrningen och samordningen av myndigheternas arbete inom det psykologiska försvaret.

Många myndigheter efterfrågar också ett tydligare uppdrag från rege­ringen vad gäller deras roll inom det psykologiska försvaret och i rela­tion till andra myndigheter och aktörer.

Det finns i dag inga övergripande samverkansstrukturer för det psykolo­gis­ka försvaret, utan sådana frågor behandlas i myndighetsnätverk som har andra huvudsyften. Myndigheterna anser att dessa nätverk även fort­satt kan användas för att lyfta frågor om det psykologiska försvaret, men att arbetet behöver stärkas.

Ett tiotal centrala myndigheter med olika roller

De myndigheter som vi har identifierat som centrala för det psykolo­gis­ka försvaret kan delas in i två olika grupper. I den första finns myn­dig­heter med främst operativ verksamhet, det vill säga Försvarsmakten, MSB, Säkerhetspolisen, Svenska institutet och indirekt även Försvarets radioanstalt. De anser generellt sett att de har goda förutsättningar att bedriva detta arbete. Dessa myndigheter har också mycket kontakter med varandra i frågor som har koppling till psykologiskt försvar. Den and­ra gruppen består av myndigheter som har viktiga demokrati­främ­jan­de uppgifter, exempelvis Statens skolverk, Myndigheten för ung­doms- och civilsamhällesfrågor och Statens medieråd. För dessa myn­dig­heter finns inte samma etablerade samverkan och nätverk.

Ingen myndighet har i dagsläget ett uttalat ansvar för det psykologiska försvaret. Däremot uppfattar många andra myndigheter att MSB är den centrala civila myndigheten på området.

2017:4
Myndighetsanalys av Riksarkivet

Statskontoret har analyserat Riksarkivet. Statskontorets samlade bedömning är att Riksarkivet fullgör sitt uppdrag på ett tillfredsställande sätt. Riksarkivet och regeringen bör dock hantera ett antal utmaningar som är betydelsefulla för Riksarkivets verksamhet och resultat framöver. Till dessa utmaningar hör att besvara det stora antalet skriftliga förfrågningar som Riksarkivet får. Riksarkivet står också inför en fortsatt storskalig digitalisering av det arkivmaterial de förvarar samt lever med en viss osäkerhet när det gäller antalet framtida leveranser av arkivmaterial från andra myndigheter.

Sammanfattning av Myndighetsanalys av Riksarkivet

På uppdrag av regeringen har Statskontoret analyserat Riksarkivet enligt modellen för myndighetsanalyser. Det innebär att vi har analyserat Riks­arkivets förutsättningar, verksamhet, resultat och utmaningar.

Riksarkivet har ett särskilt ansvar för den statliga arkivverksamheten och för arkiv­vården i landet. Deras verksamhet kan delas upp i två huvud­sakliga upp­drag, som vi har benämnt kulturarvsuppdraget och det förvaltnings­orien­terade uppdraget:

  • Kulturarvsuppdraget: Riksarkivet ska bevara, tillgängliggöra och tillhandahålla det arkivmaterial som de själv förvarar. Det förvarade materialet kommer till största delen från andra myndigheter.
  • Det förvaltningsorienterade uppdraget: Riksarkivet ska kontrol­le­ra den offentliga arkivverksamheten och påverka andra arkiv­bil­dare, exempelvis genom att ta fram föreskrifter, utöva tillsyn och utbilda. Riksarkivet ska också ha en nationell överblick över arkiv­frågorna.

Riksarkivet fullgör uppdraget men står inför ett antal utmaningar

Statskontorets samlade bedömning är att Riksarkivet fullgör sitt uppdrag på ett tillfredsställande sätt. Riksarkivet och regeringen bör dock hantera ett antal utmaningar som är betydelsefulla för Riksarkivets verksamhet och resultat framöver.

Kulturarvsuppdraget står för 85 procent av Riksarkivets kostnader. Denna del av verksamheten fungerar generellt sett väl, och intressen­ter­na är överlag nöjda med hur Riksarkivet arbetar med uppdraget. Riks­arkivet har i huvudsak hållit en jämn nivå under de senaste åren när det gäller volym, prestationer och kvalitet. Statskontoret konstaterar också att Riksarkivets ekonomi i dag är i balans.

Men vår analys visar samtidigt att Riksarkivet bör förbättra stödet till andra myndigheter och effektivisera delar av verksamheten. De står bland annat inför en fortsatt storskalig digitalisering av arkivmaterialet. Dessutom levererar andra myndigheter mindre mängder arkivmaterial än tidigare, vilket gör framtiden oviss.

Förändringsåtgärderna behöver få genomslag

Riksarkivet har bedrivit ett omfattande förändringsarbete mer eller mindre kontinuerligt under de senaste sju åren. En bakgrund till detta är den stora förändringen av organisationen som skedde under 2010, när de sju tidigare fristående landsarkiven slogs samman med det dåvarande Riksarkivet. Förändringsarbetet har ännu inte uppnått det önskade resul­tatet och är långt ifrån avslutat.

Riksarkivet planerar flera åtgärder för att förändra organisationen. Enligt Statskontoret är det viktigt att Riksarkivet genomför och följer upp dessa åtgärder. Framför allt är det viktigt att Riksarkivet blir en mer sammanhållen myndighet, att de utvecklar en långsiktig plan för sin kompetensförsörjning och att de identifierar hur verksamheten kan bli effektivare.

Riksarkivet behöver effektivisera arbetet med skriftliga förfrågningar

Riksarkivet har haft svårt att besvara det stora antalet skriftliga förfråg­ningar som de får in inom en rimlig tid. Detta har bland annat lett till att Riksarkivet har fått prioritera ned andra delar av verksamheten. Arbets­be­last­ningen bör minska efter hand, med hjälp av nya webbtjänster, digi­tal tillgång till arkivmaterial och Riksarkivets införda policy om att inte ta emot pappersmaterial som är yngre än 20 år. Men Statskontoret anser ändå att Riksarkivet behöver effektivisera arbetet med att besvara skrift­liga förfrågningar, eftersom det tar så stora resurser i anspråk.

Att digitalisera arkivet skapar möjligheter och utmaningar

Arbetet med att digitalisera arkivmaterialet har medfört såväl möjlig­heter som utmaningar för Riksarkivet. Till möjligheterna hör en ökad för­måga att tillgängliggöra och tillhandahålla arkivmaterialet. Till utmaningar­na hör att Riksarkivet inte kan ersätta sitt kulturarvsmaterial med digitala representationer. Därmed blir inte kostnaderna för verk­sam­heten nödvändigtvis mindre genom digitalisering.

I dagsläget är endast 3 procent av Riksarkivets arkivmaterial digitalise­rat. De kommer därför att behöva digitalisera i stor skala under många år framöver. Enligt Statskontoret är det viktigt att Riksarkivet genomför detta arbete på ett långsiktigt, strategiskt och kostnadseffektivt sätt.

Myndigheterna minskar sina leveranser till Riksarkivet

Antalet leveranser av arkivmaterial från statliga myndigheter har mins­kat successivt under det senaste decenniet. Det beror bland annat på att vissa myndigheter planerar att själva långtidsförvara sina arkiv. Detta kan leda till att myndigheterna inte använder de statliga resurserna på ett effektivt sätt. Det påverkar också Riksarkivets ekonomi och deras möj­lig­heter att långsiktigt planera sin verksamhet. 

Myndigheterna efterfrågar mer stöd av Riksarkivet

Statskontorets analys visar att andra myndigheter vill få mer praktiskt stöd från Riksarkivet. De vill också få bättre vägledning om hur de ska agera i sin roll som arkivbildare. Efterfrågan är särskilt stor på grund av myndigheternas utveckling mot en e-förvaltning. Utan en samordnande kraft i denna utveckling riskerar myndigheterna att behöva lösa samma problem på var sitt håll, vilket kan bli både kontraproduktivt och dyrt.

Statskontorets förslag till Riksarkivet och regeringen

För att kunna hantera dessa utmaningar föreslår Statskontoret att Riks­arkivet

  • upprättar en strategisk, långsiktig plan för arbetet med att digita­li­se­ra arkivmaterialet
  • ser över möjligheterna att förbättra stödet till myndigheterna i deras roll som arkivbildare.

Statskontoret föreslår även att regeringen

  • ger Riksarkivet i uppdrag att redovisa hur de kan effektivisera arbe­tet med skriftliga förfrågningar
  • ger Riksarkivet i uppdrag att redovisa de ekonomiska konsek­ven­ser­na av att göra deras digitala arkivinformation tillgänglig som avgifts­fri, öppen data
  • ser till att den kommande översynen av arkivområdet lämnar förslag som underlättar för Riksarkivet att förutse intäkterna från komman­de leveranser och deras framtida behov av förvaringsutrymme
  • ser till att Riksarkivets mandat och roll i den offentliga arkivverk­sam­hetens utveckling mot e-förvaltning först utreds inom ramen för den kommande översynen av arkivområdet och sedan förtydligas.
2017:2
Myndighetsanalys av Konstnärsnämnden

Statskontoret har analyserat verksamheten vid Konstnärsnämnden. Konstnärsnämnden ska främja konstnärers möjligheter att utveckla sitt konstnärskap och verka för konstnärlig utveckling, främst genom att fördela statliga stipendier och bidrag men även genom andra främjande insatser. Myndigheten ska också analysera och sprida kunskap om konstnärernas ekonomiska och sociala villkor.

Sammanfattning av Myndighetsanalys av Konstnärsnämnden

Konstnärsnämnden ska främja konstnärers möjligheter att utveckla sitt konstnärskap och verka för konstnärlig utveckling, främst genom att fördela stipendier och bidrag men även genom andra åtgärder. Myndig­heten ska också analysera och sprida kunskap om konstnärernas eko­no­miska och sociala villkor. Yrkesverksamma konstnärer är den främs­ta målgruppen. Karaktären på och bredden i Konstnärsnämndens upp­gif­ter innebär att myndigheten behöver samverka med många aktörer, både nationellt och internationellt.

Uppgifterna och verksamheten har utökats

Under senare år har Konstnärsnämndens uppgifter blivit fler och verk­sam­heten har därigenom fått en större omfattning. Med detta har följt fler anställda, nya målgrupper, mer pengar att fördela och fler besluts­organ. Med sina 28 anställda är Konstnärsnämnden fortfarande en jäm­förelsevis liten myndighet. Trots detta är den samlade organisationen snårig med många besluts­- och berednings­organ. Den utökade verksam­heten har också medfört att myndighetens uppgifter har närmat sig andra kulturmyndigheters, som Kulturrådet och Kultur­analys.

Konstnärsnämnden fullgör i allt väsentligt sitt uppdrag

Statskontoret bedömer att Konstnärsnämnden i allt väsentligt fullgör sitt uppdrag. Det underrepresenterade könet gynnas i bidragsgivningen och myn­dig­heten redovisar den regionala spridningen av sin bidragsfördel­ning. Konstnärerna anser att de statliga bidragen stödjer deras inter­natio­nella utbyte. Kvaliteten i bidragsgivningen garanteras i hög grad av de arvoderade ledamöterna i Konstnärsnämndens berednings- och besluts­organ. Myndigheten gör även utredningar, sprider information om konst­­närers ekonomiska och sociala villkor samt svarar för en webbplats för konstnärer om skatte- och trygghetssystemens utformning. 

Svårt att bedöma om resurserna används effektivt

Statskontoret anser att det är svårt att bedöma om Konstnärsnämnden använder sina resurser effektivt. Konstnärsnämnden gör ingen samlad analys i sin årsredovisning av kostnads­utvecklingen i verksamheten där kost­naderna ställs i relation till hur myndighetens prestationer har ut­veck­lats.

Regeringen ger Konstnärsnämnden relativt stort mandat

Regeringen ger genom sin resultatstyrning och finansiella styrning Konst­närsnämnden ett relativt stort mandat att själva avgöra hur verk­sam­heten ska genomföras och utvecklas samt hur mycket medel som kan användas för verksamheten. Samtidigt har regeringen ett stort infly­tan­de över delar av verksamheten, regeringen beslutar till exempel om de särskilda beslutsorganens antal och samman­sättning. Till en del mins­kar detta Konstnärs­nämndens möjligheter att kunna påverka sin orga­ni­se­ring och att utföra verksamheten effektivt.

Flera utmaningar framöver

Konstnärsnämnden har under senare tid identifierat flera utvecklings­behov och genomför nu förändringar i sin organisation samt förbättrar den interna styrningen och kontrollen. Nya chefer har relativt nyligen kommit på plats. Samtidigt löper förordnandet för den nuvarande myn­dig­hetschefen (direktören) ut den 1 juni 2017. Statskontoret ser mot denna bakgrund flera utmaningar för Konstnärsnämnden framöver. Någ­ra av dessa menar vi att de själva kan hantera medan andra förut­sät­ter åtgärder från regeringens sida.

Ge den nya myndighetschefen en bra start

Ledarskapet i myndig­heten har hittills i hög grad varit koncentrerat till direktören och en ställföreträdande direktör. Stats­kontoret anser att det är viktigt att Konstnärsnämndens styrelse och direktör noga planerar för överlämnandet till en ny direktör. Det är viktigt att den nya direktören får en bra start och att kompetensförlusterna för verksamheten minime­ras. Det behövs också en aktuell doku­men­tation över bland annat på­gåen­de utvecklingsarbete. 

Fullfölj arbetet med de organisatoriska förändringarna och justera vid behov

Statskontoret ser i första hand fördelar med de organisatoriska föränd­ringar som Konstnärsnämnden nu genomför. Myndigheten har inrättat nya chefsbefattningar och tagit fram en kompletterande intern arbets­ord­ning som tydliggör chefernas ansvarsområden. Vi vill dock betona vik­ten av att Konstnärs­nämnden fullföljer arbetet med att delegera och ytter­li­gare tydliggöra ansvarsfördelning inom myndigheten, men sam­tidigt är vaksam på behovet av justeringar.

Säkerställ den interna styrningen och kontrollen

Statskontoret anser att Konstnärsnämndens pågående arbete med att stär­ka den interna styrningen och kontrollen är väl motiverat, men det är ännu för tidigt att bedöma resultatet av insatserna. Myndig­heten har bland annat sett över sina arbetsrutiner, tagit fram centrala styrdokument och förstärkt det administrativa stödet. Samtidigt har arbetet med att länka ihop det digitala ärendehanteringssystemet för stipendie- och bidrags­­ansökningar med ekonomisystemet inte kunnat slutföras som pla­nerat. Konstnärsnämnden har heller inte genomfört en risk- och sår­bar­hetsanalys som täcker myndighetens samlade verksamhet. Stats­kon­to­ret bedömer därför att Konstnärsnämndens styrelse fortsatt behöver följa arbetet och särskilt uppmärk­samma frågor som berör myndighetens interna styrning, funktionssätt och utvecklingsbehov.

Involvera medarbetarna i utvecklingsarbetet

Statskontoret bedömer att Konstnärs­nämnden bör skapa arbetsformer som bättre tar till vara medarbetarnas kunskaper, erfarenheter och enga­ge­mang i såväl den löpande verksamheten som det långsiktiga utveck­lingsarbetet. En bra samverkan mellan ledning och medarbetare är vik­tig, inte minst nu när pågående förändringar i organisation och arbetssätt ska realiseras.

Gör en samlad analys av stödet till konstnärerna

Statskontoret anser att Konstnärsnämnden bör överväga att göra en sam­lad analys av vad myndighetens stöd till konstnärer ger för resultat. En djupare och mer samlad analys kan ge ett bättre underlag för den fram­tida prioriteringen mellan olika typer av främjande insatser. Analysen skulle också kunna ge regeringen en bättre bild av myndig­hetens resul­tat. Statskontoret bedömer att en sådan analys med fördel kan genom­föras i dialog med den utredning som för närvarande ser över de statliga insatserna för professionellt verksamma konstnärer.

Överlåt utnämningsmakt till Konstnärsnämnden

Statskontoret anser att regeringen bör överväga att överlåta till Konst­närs­nämndens styrelse att utse ledamöterna i de två beslutsorganen Bild­konstnärsfonden och Kulturbryggan. Vi bedömer att det skulle göra styr­kedjan och ansvarsförhållandena tydligare mellan regeringen och Konst­närs­nämnden samt mellan styrelsen och de två beslutsorganen. Kvaliteten i Konstnärsnämndens bidragsgivning förutsätter att personer med rätt kvalifikationer deltar i myndighetens berednings- och besluts­processer. Detta talar för att myndigheten själv har ett stort intresse av att få kompetenta ledamöter till beslutsorganen.

Öka transparensen i myndighetens samlade förvaltningskostnader

Konstnärsnämndens anslagskonstruktion har en bristande transparens när det gäller dels hur mycket myndigheten får använda av sitt ena sak­anslag för administration, dels hur mycket den faktiskt använder. Stats­kon­toret anser därför att regeringen bör ställa krav på Konstnärs­nämn­den att redovisa sina verksamhets­kostnader mer utförligt. Regeringen bör även överväga att per anslagspost ange vilka högsta belopp som får användas för att täcka kostnader för myndighetens förvaltning.

2017:3
Myndighetsanalys av Statens Skolinspektion

Statskontoret har analyserat verksamheten vid Statens Skolinspektion (Skolinspektionen). Skolinspektionen granskar skolor och bedömer ansökningar om att bedriva fristående skola.

Sammanfattning av Myndighetsanalys av Statens Skolinspektion

Statskontoret har på regeringens uppdrag utfört en myndighetsanalys av Skol­inspektionen. Det innebär att vi översiktligt har analyserat Skol­inspektionens förutsättningar, verksamhet och resultat. Vi lämnar även ett antal rekommen­dationer till regeringen och Skolinspektionen.

Skolinspektionen fullgör uppdraget

Statskontoret bedömer att Skolinspektionen fullgör sitt samlade upp­drag. Myndigheten håller en hög produktivitet och framstår överlag som effektiv och välfungerande.

Inspektionens inriktning är ifrågasatt, men uppdraget som tillsynsmyndighet har begränsningar

Det finns en kritik bland myndighetens målgrupper mot att Skolinspekt­ionens fokus på regelefterlevnad är väl snäv. Bland såväl huvudmän som personal och ledning inom skolan efterlyser många ett större fokus på centrala kvali­tetsfrågor och mer stöd till utveckling. Det finns även en kritik mot Skol­inspektionens dokumentationskrav, som upplevs som betungande.

Målgrupperna för Skolinspektionens verksamhet uppfattar överlag att myn­dighetens kunskapsåterföring är alltför begränsad. Det gäller till­synen, men också myndighetens mer tematiskt orienterade kvalitets­granskningar.

Skolinspektionen har en stor frihet att utforma sin inspektionsverksam­het på det sätt man bedömer är mest ändamålsenligt. En huvudsaklig tonvikt på regelefterlevnad eller på mer kvalitativt orienterade inslag är därmed inte på förhand given, utan kan utformas så som myndigheten finner det lämpligt.

Statskontoret kan emellertid konstatera att uppdraget som tillsyns­myndighet medför begränsningar. Det finns redan i dag överlappningar mellan Skol­inspektionens och Skolverkets uppdrag. En utveckling mot en allt mer stöd­jande och rådgivande roll för Skolinspektionen riskerar därför att medföra ytterligare gränsdragningsproblem mellan myndig­heterna.

Regeringen bör förtydliga inspektionens framtida roll

Regeringens styrning av Skolinspektionen är inte detaljerad och medger ett relativt stort utrymme för myndigheten att själv bestämma över sin verksam­het. Statskontoret bedömer att detta är ett ändamålsenligt sätt att styra en till­synsmyndighet som Skolinspektionen.

Statskontoret ser dock att de signaler som når Skolinspektionen om utform­ningen av tillsynen inte är alldeles enkla att förena. Regeringens tillitsreform syftar exempelvis till att balansera behovet av kontroll med förtroende för medarbetarnas verksamhetsnära kunskap, vilket skulle kunna tala för en mer begränsad kontroll av regelavvikelser. Samtidigt finns det en efterfrågan på att Skolinspektionen ska kontrollera hur sko­lor och huvudmän lever upp till skollagen och andra regleringar samt säkerställa att offentliga medel används till just den verksamhet som de är avsedda för.

Statskontoret rekommenderar därför att regeringen förtydligar sina för­vänt­ningar framöver på myndighetens tillsyn.

Regeringen bör se över insynsrådet

Statskontoret rekommenderar att regeringen överväger nyttan med Skol­inspektionens insynsråd.

Regeringen bör följa utvecklingen av antalet anmälningar

Antalet anmälningar om skolsituationen för enskilda elever har ökat påtagligt de senaste åren. Skolinspektionen har hittills klarat detta väl genom att effek­tivisera ärendehandläggningen. Om trenden fortsätter kommer dock myndig­heten och ytterst regeringen att behöva ta ställning till om denna uppgift ska prioriteras och i så fall hur handläggningen ska finansieras.

Skolinspektionen bör förbättra kunskapsåterföringen

Det finns en stor efterfrågan bland Skolinspektionens målgrupper på en ökad kunskapsåterföring när det gäller de granskningar som myndig­heten gör.

Statskontoret bedömer att Skolinspektionens kunskapsåterföring bör förbätt­ras, både när det gäller beslut och bedömningar inom ramen för myndighetens regelbundna tillsyn och Skolinspektionens kvalitets­granskningar.

Skolinspektionen bör skapa ett större utbyte mellan de regionala avdelningarna

Skolinspektionen har en regional organisation med avdelningar på fem orter. Myndigheten arbetar aktivt med en processorienterad styrning av de centrala uppgifterna, som överlag har ett fokus på effektivitet och produktivitet. Denna styrning bidrar till att myndigheten bland annat har effektiviserat ärendehand­läggningen. Vi ser dock även att myndigheten i vissa delar har en väl detalje­rad styrning, och har haft en stor tilltro till nyttan med omfattande styrdoku­ment. Myndigheten har dock börjat arbeta med att minska mängden styr­dokument.

Statskontoret bedömer att det är en riktig prioritering, men vi ser också att myndigheten bör se över möjligheten att skapa ett större utbyte och lärande mellan de regionala avdelningarna. Det kan bidra till en ökad likvärdighet mellan skolinspektörernas tillsynsbedömningar vid de olika avdelningarna.

Skolinspektionen bör se över kompetensförsörjningen

Skolinspektionens personalomsättning är relativt hög. Samtidigt har sjuk­skrivningarna ökat de senaste åren, om än i linje med utvecklingen i allmänhet på statliga myndigheter. Eftersom även långtidssjukskriv­ningarna har ökat på myndigheten finns det dock skäl för myndigheten att följa utvecklingen och se över sina rutiner.

2016:29
En förbättring av tillsynen inom djurens hälso- och sjukvård

Statskontoret har på regeringens uppdrag analyserat om det vid sidan av den tillsyn av djurhälsopersonal som i dag bedrivs av länsstyrelserna, även bör införas tillsyn av själva verksamheterna inom djurens hälso- och sjukvård

Sammanfattning av En förbättring av tillsynen inom djurens hälso- och sjukvård

Statskontoret har på regeringens uppdrag analyserat om det vid sidan av den tillsyn av djurhälsopersonal som i dag bedrivs av länsstyrelserna, även bör införas tillsyn av själva verksamheterna inom djurens hälso- och sjukvård.

Syftet med tillsynen över djurhälsopersonal är att säkerställa att djurens hälso- och sjukvård uppnår lagens mål om en god och säker vård av djur och en god djurhälsa. Tillsynen ska också se till att vården uppfyller lag­stiftningens krav om djurskydd, smittskydd och säkra livsmedel. Det är enligt Statskontoret möjligt att öka måluppfyllelsen något genom att förändra den individtillsyn som redan finns, bland annat genom att införa så kallade förskrivarkoder för veterinärer så att länsstyrelserna kan följa upp läkemedelsförskrivningen för varje individ. Mål­upp­fyl­lel­sen ökar sannolikt även om länsstyrelserna kunde lägga mer resurser på individtillsynen och om Jordbruksverket utvecklar sitt stöd till länssty­rel­serna. Däremot kommer det att finnas kvar grundläggande problem som har med tillsynens utformning att göra och som inte kan åtgärdas inom ramen för individtillsynen.

Individtillsyn bör kompletteras med verksamhetstillsyn

Statskontoret bedömer att verksamhetstillsyn bör införas inom djurens hälso- och sjukvård. En kombinerad individ- och verksamhetstillsyn har förutsättningar att bli mer flexibel, situationsanpassad och resurseffek­tiv.

Dagens tillsyn är inte anpassad till förutsättningarna inom dagens djur­sjuk­vård, eftersom tillsynen enbart riktas mot individer. Tillsynen kontrol­lerar inte vilka förutsättningar personalen har för att kunna följa lagens krav, vilket innebär att tillsynen får begränsat genomslag. Med dagens tillsyn kan länsstyrelserna inte kontrollera brister på verksam­hets­nivå.

Ytterligare ett problem med dagens tillsyn är att all personal inte om­fattas av kontrollen, utan bara de med legitimation eller behörighet (så kallad djurhälsopersonal). Vår utredning visar att ansvarsfördelningen mellan behörig och övrig personal upplevs vara otydlig, vilket försvårar kontrollen på individnivå.

Statskontoret anser att individtillsyn i kombination med verksamhets­till­syn har förutsättningar att öka måluppfyllelsen. Vi bedömer att värdet av tillsynen ökar om länsstyrelserna kan granska exempelvis verksam­heternas rutiner, lokaler och ansvarsfördelning mellan yrkesgrupperna på kliniken. Det innebär även att länsstyrelserna kan utkräva ansvar på två nivåer. Med verksamhetstillsyn blir hela verksamheten föremål för tillsyn, och därmed indirekt all anställd personal.

Vi bedömer att tillsynen blir mer resurseffektiv om verksamhetstillsyn in­förs. Genom att rikta tillsynen mot en verksamhetsansvarig kan genom­slaget blir större, eftersom denne har mandat att genomföra för­bätt­ringar i verksamheten. En kombination av individ- och verksam­hets­till­syn kan också bli mer träffsäker och leda till att fler brister identi­fieras. Det är vidare rimligt att behovet av individkontroller kommer att minska på sikt.

Att införa verksamhetstillsyn innebär vissa kostnader

Statskontoret uppskattar kostnaderna för att införa verksamhetstillsyn till cirka 2,3 miljoner kronor. Kostnaden inkluderar både länsstyrel­ser­nas och Jordbruksverkets insatser, för exempelvis stöd, information och utbildningsinsatser.

Vi uppskattar även att den årliga kostnaden för länsstyrelserna kommer att öka om verksamhetstillsyn införs. Ökningen blir mellan 0,6 och 1,4 miljoner, beroende på hur ofta verksamheterna ska kontrolleras. Under de senaste fem åren har kostnaden för individtillsyn varit 3 miljoner kronor per år. Kostnaden för en kombinerad tillsyn blir då mellan 3,6 och 4,4 miljoner kronor per år om kostnaderna för individtillsyn ligger kvar på samma nivå som under de senaste fem åren.

Kostnaderna på lång sikt är svåra att bedöma, eftersom de påverkas av faktorer som är svåra att förutse. Däremot bedömer vi att det är orimligt att kostnaderna minskar. Det beror på att de nuvarande resurser som länsstyrelserna avsätter för tillsyn av djurens hälso- och sjukvård är små och inte heller motsvarar länsstyrelsernas uppskattade behov av resur­ser.

Det kan vara möjligt att avgiftsfinansiera tillsynen

I regeringens tillsynsskrivelse framgår att det kan vara lämpligt att låta tillsynen finansieras via skatter i fall då kostnaderna för att administrera ett avgiftsuttag bedöms som höga i relation till avgiften i övrigt. Efter­som de löpande kostnaderna för verksamhetstillsynen beräknas bli rela­tivt små bedömer vi att detta är ett sådant fall.

Regeringens utgångspunkt är dock att tillsyn i normalfallet bör finan­sie­ras via avgifter. Om avgifter med full kostnadstäckning införs kommer statens kostnader för tillsynen att minska med tre miljoner kronor årligen. Regeringen bör därför undersöka möjligheten att utforma en avgiftsmodell som inkluderar kostnaderna för både individ- och verk­sam­­hetstillsyn och där kostnaden för ett tillsynsbesök kan tillfalla en verk­­samhet. Om det är möjligt anser vi att avgiftsfinansiering bör införas. 

2016:31
Utvärdering av strategin för lika rättigheter och möjligheter oavsett sexuell läggning, könsidentitet eller könsuttryck

Statskontoret har utvärderat regeringens strategi för lika rättigheter och möjligheter oavsett sexuell läggning, könsidentitet eller könsuttryck (hbt-strategin). Statskontorets övergripande slutsats är att de statliga insatserna och strukturen i strategin har bidragit till att uppfylla strategins övergripande mål. Vi anser dock att det finns behov av att förtydliga och förbättra roll- och ansvarsfördelning, styrning och samordning, uppföljning samt prioritering av insatser.

Sammanfattning av Utvärdering av strategin för lika rättigheter och möjligheter oavsett sexuell läggning, könsidentitet eller könsuttryck

Statskontoret har på regeringens uppdrag utvärderat regeringens strategi för lika rättigheter och möjligheter oavsett sexuell läggning, könsiden­titet eller könsuttryck (hbt-strategin). I uppdraget har ingått att analysera om strategins struktur och insatser har bidragit till strategins övergri­pan­de mål samt att lämna rekommendationer om hur strukturen och de fort­satta insatserna bör utformas.

Statskontorets sammantagna bedömning är att strategins struktur, med prioriterade fokusområden och tillhörande strategiska myndigheter, samt genomförda insatser har bidragit till strategins övergripande mål. Stats­­kontoret anser dock att det finns potential att förtydliga och för­bättra roll- och ansvarsfördelning, styrning och samordning, uppföljning samt prioritering av insatser.

Syfte och ambition med strategin bör förtydligas

Vår utvärdering tyder på att regeringen har en annan syn på syftet och ambitionen med hbt-strategin än vad de strategiska myndigheterna och intresseorganisationerna har. Regeringen har haft för avsikt att definiera sina ambitioner för hbtq-området och lägga grunden till ett mer samlat, resultatinriktat och långsiktigt arbete. Samtidigt har flera myndigheter och organisationer förväntningar på tydliga prioriteringar, fler konkreta insatser och regelbunden uppföljning av effekter.

Statskontoret föreslår att regeringen förtydligar syfte och ambition med strategin och kommunicerar detta till de myndigheter och organisatio­ner.

Problembilden bör revideras

De problem som hbtq-personer möter i samhället har förändrats sedan strategin antogs och nya kunskaper om hbtq-personers livssituation har tillkommit. Statskontoret föreslår därför att regeringen ska revidera prob­lembeskrivningen för att kunna göra bättre prioriteringar i form av bland annat fokusområden, strategiska myndigheter och strategiska insat­ser.  De strategiska myndigheterna och intresseorganisationerna bör involveras i ett sådant arbete.

Fler strategiska myndigheter bör utses

Eftersom problembilden har förändrats behöver valet av fokusområden och strategiska myndigheter ses över. Statskontoret anser att Migra­tions­verket bör utses till strategisk myndighet för ett nytt fokusområde rörande hbtq-personer som söker asyl i Sverige. Det ökade antalet asyl­sökande under de senaste åren har aktualiserat frågan om hur hbtq-per­so­ner hanteras i asylprocessen.

Statskontoret föreslår också att Skolverket utses till strategisk myndig­het för fokusområdet Unga hbtq-personer tillsammans med Myndig­heten för ungdoms- och civilsamhällesfrågor (MUCF). Skolan har stora möjligheter att tidigt påverka normer hos barn och unga och att främja likabehandling oavsett kön, könsidentitet eller könsuttryck. Skolverket är dessutom redan involverat i arbetet med strategin, bland annat via projektet Öppna skolan som de genomför tillsammans med MUCF.

Roller och ansvar behöver förtydligas

Statskontoret bedömer att styrningen i dagsläget inte är tillräcklig för att nå upp till regeringens ambition för varje fokusområde. Vi föreslår där­för att regeringen förtydligar roll- och ansvarsfördelning för de strate­gis­ka myndigheterna, antingen genom skrivningar i strategin eller i myndigheternas regleringsbrev. Regeringen bör även klarlägga Rege­ringskansliets roll och ansvar i arbetet.

Samordningen kan utvecklas

Statskontoret bedömer att kontakterna mellan Regeringskansliet och berör­da aktörer (strategiska myndigheter och intresseorganisationer) har varit goda. Samordningen har lett till ett erfarenhets- och kun­skaps­ut­byte, men ingen direkt samordning av insatser och resurser. Eftersom strategin är tvärsektoriell är det viktigt att arbetet fortsätter att utvecklas och förankras i andra politikområden.

Statskontoret föreslår att regeringen utser en myndighet med ett särskilt samordnande ansvar. Myndigheten som får ansvar för samordningen skulle kunna ges i uppdrag att, i samverkan med relevanta aktörer utveck­la uppföljningen av hbtq-arbetet samt att sammanställa och pre­sen­tera information och kunskap på området. En viktig del av uppdraget kan förslagsvis vara inriktat på att följa hälsoläget inom gruppen hbtq-personer.

Krav på att integrera ett hbtq-perspektiv bör införas

Statskontoret föreslår att regeringen, via regleringsbrevet, ger alla stra­te­giska myndigheter i uppdrag att integrera ett hbtq-perspektiv i den ordinarie verksamheten. En sådan skrivning legitimerar hbtq-arbetet och ger det extra tyngd.

Uppföljningen av strategin behöver förbättras

Statskontoret föreslår vidare att regeringen, genom preciseringar i myn­dig­heternas regleringsbrev, förtydligar vad som ska följas upp och hur detta ska redovisas.

Statskontoret föreslår även att nuvarande övergripande mål och ambi­tions­nivåer kompletteras med ett begränsat antal mätbara mål som kan användas i resultatstyrningen. Med mätbara mål och tydliga krav på upp­följning blir det lättare för regeringen att följa upp arbetet med strate­gin och bedöma graden av måluppfyllnad.

Det behövs en strategisk inriktning för insatserna

Både strategiska myndigheter och intresseorganisationer efterfrågar tyd­li­­gare strategiska prioriteringar i hbt-strategin. Statskontoret föreslår att regeringen utvecklar en strategisk inriktning för insatserna i strategin. Först behövs dock en gemensam bild av hur stort avståndet är mellan mål och nuläge. Därefter bör regeringen, myndigheterna och organisa­tio­nerna gemensamt avgöra vilka strategiska insatser som behövs för att minska detta avstånd.

2016:28
Uppföljning av regionala tillväxtåtgärder. Med fokus på resultaten

Statskontoret har utrett hur uppföljningen av anslag 1:1 Regionala tillväxtåtgärder ska kunna fokusera på resultatet av insatserna som får medel.

Sammanfattning av Uppföljning av regionala tillväxtåtgärder. Med fokus på resultaten

Statskontoret har på uppdrag av regeringen utrett hur uppföljningen av anslag 1:1 Regionala tillväxtåtgärder ska kunna fokusera mer på resultatet av insat­serna som får medel. Anslaget består av tre områden – regionala företagsstöd, stöd åt kommersiell service och regionalt beslutad projektverksamhet. Vi ska fokusera på projektverksamheten, enligt regeringens uppdrag.

Följande tre delar ingår i vårt förslag för att öka uppföljningens resultatfokus:

  • Årliga redovisningar av en uppsättning indikatorer
  • Årliga systematiska kvalitativa uppföljningar
  • Återkommande effektutvärderingar

De kvalitativa uppföljningarna och effektutvärderingarna omfattar samtliga delar som ingår i anslag 1:1 – projektverksamheten, företagsstödet och stödet till kommersiell service. Men indikatorerna berör endast projektverksam­heten.

Statskontoret föreslår att Tillväxtverket får ansvar för att bygga upp och förvalta det nya uppföljningssystemet. Vi föreslår vidare att Tillväxtanalys får ansvar för att utvärdera effekter.

En uppsättning indikatorer

Den första delen av uppföljningen består enligt vårt förslag av 15 enhetliga indikatorer som Tillväxtverket redovisar varje år. Uppgifterna bygger dels på uppgifter från projekten, dels på uppgifter Tillväxtverket hämtar från Statistis­ka centralbyrån. Syftet är att regeringen och riksdagen ska kunna följa resultaten för projektverksamheten över tid. Utgångspunkten för förslaget på indikatorer är dels vår nedbrytning av den Nationella strategin för hållbar tillväxt och attraktionskraft 2015–2020 (nationella strategin), dels vår bedöm­ning av indikatorer som Europeiska regionala fonden (regionalfonden) redan använder samt indikatorer som regionala beslutsfattare redan använder för att följa upp projektverksamheten.

Vår nedbrytning av den nationella strategin resulterade i sju indikatorer, medan resterande åtta indikatorer i förslaget kommer från regionalfonden och regionerna. Indikatorerna består både av resultatindikatorer och av indikato­rer som visar antalet deltagare i olika projekt. Indikatorerna täcker samtliga prioriteringar i den nationella strategin.

Kvalitativ uppföljning

En årlig uppföljning av ett relativt litet antal indikatorer kan inte spegla hela bredden i projektverksamheten eller visa långsiktiga resultat och effekter av anslagets medel. Därför föreslår Statskontoret även en systematisk kvalitativ uppföljning varje år. Den kvalitativa uppföljningen ger förutsättningar att följa upp resultat som mäts bättre med kvalitativa metoder än med indikatorer.

Vi föreslår också att den kvalitativa uppföljningen bör lägga särskild vikt vid hållbarhetsdimensionerna. Hållbarhetsdimensionerna består av ekonomisk, social och miljömässig hållbarhet och ska enligt regeringen vara en integrerad del av det regionala tillväxtarbetet.

Effektutvärdering

Vi föreslår att Tillväxtanalys får i uppdrag av regeringen att återkommande genomföra effektutvärderingar av projektverksamheten. En förutsättning för detta förslag är att det finns organisationsnummer i ärendehanteringssystemet Nyps för de företag som deltar i projektverksamheten. I vårt förslag ingår att Tillväxtverket bistår Tillväxtanalys med att identifiera grupper av företag som är lämpliga att jämföra med varandra. Då ökar kvaliteten i effektutvär­de­ringar­nas jämförelser. 

Viktiga förutsättningar för vårt förslag

Statskontorets förslag bygger på en analys av dagens styrning och uppföljning av de regionala tillväxtåtgärderna och på tidigare erfarenheter från uppfölj­ningssystem inom andra politikområden. Analysen visar att det finns några viktiga förutsättningar och utgångspunkter för att det nya uppföljnings­systemet ska fungera:

  • Uppföljningens syfte och innehåll måste klargöras
  • Enhetliga indikatorer är nödvändiga för en nationell uppföljning
  • Det behövs en tydlig struktur för rapporteringen
  • Uppföljningen behöver ge de regionala aktörerna ett lärande

Uppföljningens syfte och innehåll måste klargöras

Statskontoret bedömer att regeringen bör tydliggöra syftet med den årliga uppföljningen av projekten för att uppföljningssystemet ska fungera som det är tänkt. Regeringen bör också ställa tydligare krav på de regionala aktörerna som beslutar om projektmedlen. Vi föreslår därför att regeringen ändrar för­ordning (2003:596) om bidrag till projektverksamhet inom den regionala tillväxtpolitiken för att tydliggöra syftet och kraven. Regeringen bör också göra tillägg avseende uppföljningen i regleringsbrev och villkorsbeslut till de aktörer som har regionalt utvecklingsansvar. Vi föreslår också att Till­växt­verket i sina föreskrifter preciserar vilka uppgifter som de regionala besluts­fattarna ska rapportera till myndigheten.

Enhetliga indikatorer är nödvändiga för en nationell uppföljning

I dag medför bristen på enhetliga indikatorer att det är omöjligt för Till­växtverket att sammanställa och dra slutsatser på nationell nivå. Det är därför viktigt att samtliga regioner använder enhetliga nationella indikatorer.

Idealt kräver ett nationellt uppföljningssystem med indikatorer som mäter resultat en utvecklad verksamhetslogik med tydliga mål för både den natio­nella och regionala nivån. Det innebär att det behövs en sammanhängande kedja där övergripande nationella mål hänger ihop med regionala mål som hänger ihop med delmål och slutligen med enskilda projektmål. Vi kan konstatera att det saknas en sådan verksamhetslogik med tydliga mål för den regionala tillväxtpolitiken och att det inte finns någon möjlighet att utveckla en sådan inom ramen för detta uppdrag. Med ett pragmatiskt synsätt och i enlighet med vårt uppdrag använder vi i stället den nationella strategin med dess övergripande mål, prioriteringar och fokusområden som utgångspunkt för att utveckla vårt förslag till en uppföljning med ökat resultatfokus.

Det behövs en tydlig struktur för rapporteringen

För att uppföljningssystemet ska fungera anger vi tydligt i vårt förslag samt­liga beslutsnivåers ansvar för att rapportera inom det nya uppfölj­nings­systemet. Dessa beslutsnivåer är projektägare, regionala beslutsfattare, Till­växt­verket, regeringen och Näringsdepartementet samt slutligen riksdagen.

En grundförutsättning är att samtliga aktörer använder ett gemensamt rappor­teringssystem, med samstämmiga rutiner för rapportering. Vi bedömer att ärendehanteringssystemet Nyps kan fungera som detta gemensamma system. Det är då viktigt att Tillväxtverket fortsätter att utveckla Nyps för att uppfylla de krav som den nya uppföljningen ställer.

Uppföljningen behöver ge de regionala aktörerna ett lärande

Vår ambition är att skapa förutsättningar för att resultaten från uppföljningen ska bli kända och användbara av de som är tänkta att ta emot resultaten. För­utom regering och riksdag är även de regionala aktörerna viktiga mottagare av uppföljningen. Vi föreslår därför att Tillväxtverket upprättar ett forum där handläggarna på de regionala organisationerna kan utbyta erfarenheter om projektverksamheten och om hur den regionala tillväxtpolitiken kan ge resultat.

2016:27
Ökad bemanning inom äldreomsorgen. En uppföljning av regeringens tillfälliga satsning. Delrapport

Regeringen satsar under perioden 2015–2018 totalt 7 miljarder kronor på att öka bemanningen i äldreomsorgen. Medlen betalas ut till kommunerna. Socialstyrelsen administrerar satsningen och följer upp kommunernas arbete.

Sammanfattning av Ökad bemanning inom äldreomsorgen. En uppföljning av regeringens tillfälliga satsning. Delrapport

Regeringen satsar under perioden 2015–2018 totalt 7 miljarder kronor på att öka bemanningen inom äldreomsorgen. Målet är att öka kvaliteten i omsorgen, öka tryggheten för äldre kvinnor och män och förbättra för­ut­sättningarna för en jämställd, likvärdig och jämlik äldreomsorg i hela landet. Satsningen är utformad som ett riktat statsbidrag där kommu­ner­na kan begära att få en på förhand bestämd andel av de totala medlen varje år. Socialstyrelsen administrerar satsningen och följer upp kom­mu­nernas arbete.

Statskontoret har fått regeringens uppdrag att analysera utformningen, styrningen och arbetssätten i satsningen. I denna delrapport pekar vi främst på styrkor och svagheter i satsningen för att stödja regeringens, Socialstyrelsens och kommunernas fortsatta arbete.

Statskontoret bedömer att satsningens utformning är ändamålsenlig. Med­len fördelas till samtliga kommuner utifrån kriterier som fångar behoven i kommunerna väl. Detta ger förutsättningar för en generell för­stärkning av bemanningen inom äldreomsorgen.

Satsningen har varit relativt enkel att administrera. Kommunernas förut­sätt­ningar för att planera verksamheten har också varit goda även om de försämrades av att regeringens beslut om satsningen låg nära tidpunkten för när medlen kunde börja användas.

Statskontoret bedömer överlag att de aktiviteter som kommunerna har genomfört stödjer satsningens mål om ökad kvalitet och trygghet för de äldre. Eftersom vissa kommuner har haft svårt att rekrytera personal be­gränsar det deras möjligheter att uppnå resultat. Kommunerna har i hög grad involverat utförare som bedriver äldreomsorg i enskild regi i sats­ningen.

Regeringen tillförde ett nytt mål för satsningen genom beslut i budget­pro­po­si­tionen för 2016. Det gäller målet om att satsningen även ska för­bätt­ra förutsättningarna för en jämställd, likvärdig och jämlik äldre­om­sorg i hela landet. Statskontoret konstaterar för det första att detta mål inte har kommunicerats till kommunerna. För det andra innebär rege­ringens fördelningskriterier att alla kommuner i princip får lika stora möjligheter att förbättra äldreomsorgen med hjälp av medlen. Det inne­bär att kriterierna inte styr i riktning mot ökad likvärdighet mellan kom­mu­nerna.

Vår utredning visar också att satsningen är förenad med vissa risker. De mest väsentliga riskerna är att den inte leder till långsiktiga effekter och att kommunerna minskar sina egna medel till äldreomsorgen. För att motverka dessa risker lämnar vi förslag på åtgärder som kan främja ett strategiskt och långsiktigt arbete hos kommunerna under den tid som åter­står av satsningen.

Statskontoret bedömer att Socialstyrelsens arbete med att administrera och följa upp satsningen i huvudsak fungerar bra. Samtidigt har vi iden­ti­fierat vissa problem i Socialstyrelsens tolkning av vilken personal med­len får användas till. Vi bedömer också att Socialstyrelsen behöver utveckla sin uppföljning för att det ska bli möjligt att göra de bedöm­ningar om resultat och effekter som regeringen efterfrågar.

2016:26
Utvecklad styrning – om sammanhållning och tillit i förvaltningen

Statskontoret har analyserat hur regeringens styrning av statliga myndigheter kan utvecklas och bli mer sammanhållen och effektiv. I uppdraget har också ingått att analysera hur regeringens styrning förhåller sig till en styrning kännetecknad av tillit och förtroende.

Sammanfattning av Utvecklad styrning – om sammanhållning och tillit i förvaltningen

Statskontoret redovisar i denna rapport ett uppdrag om hur regeringens styrning av statliga myndigheter kan utvecklas och bli mer sammanhållen och effektiv. I uppdraget har bland annat ingått att analysera och föreslå inom vilka verksamhetsområden det finns ett särskilt behov att utveckla en mer sammanhållen styrning och vilket behov det finns av att styra samverkan. Statskontoret har också haft i uppdrag att analysera hur regeringens styrning förhåller sig till den uttalade inriktningen om en styrning som kännetecknas av tillit och förtroende.

Det uppdrag som redovisas här är en av sju delar i ett större uppdrag från regeringen till Statskontoret om statlig styrning av offentlig sektor.

Statskontorets utgångspunkter

  • Delegering är grunden för den svenska förvaltningsmodellen. Regeringen formulerar uppgifterna och följer upp resultaten, men det är myndigheterna som ansvarar för genomförandet.
  • En effektiv styrning kräver att regeringen prioriterar och riktar styrkapaciteten dit den behövs. Det är inte möjligt att styra på allt hela tiden.
  • Tillitsbaserad styrning och sammanhållen styrning är medel för att genomföra regeringens politik, inte mål i sig. Beroende på hur behoven av styrningen ser ut, kan medlen vara mer eller mindre tillämpliga.
  • Att anta ett medborgarperspektiv innebär att se den förvaltning som medborgarna möter. Om förvaltningen är tillräckligt sammanhållen avgörs i slutändan av medborgare och företag.

Sammanhållen styrning förutsätter verksamhetsperspektiv

En sammanhållen styrning utgår från verksamhetsområden snarare än enskilda myndigheter. Sammanhållen styrning förutsätter att regeringen analyserar resultat utifrån verksamhetsområden och ställer höga krav på Regeringskansliets förmåga att utgå från en helhetsbild och samordna styrningen.

Statskontoret föreslår att regeringen

− där det är relevant överväger att utveckla sin resultatredovisning till riksdagen utifrån livshändelser,

− vid behov genomför gemensamma dialoger med flera myndigheter som komplement till de årliga myndighetsdialogerna,

− tillsätter en arbetsgrupp för att se över hur Regeringskansliets organisation och arbetssätt bättre kan stödja en sammanhållen styrning och

− utvecklar en mer sammanhållen styrning av mottagande och etablering av nyanlända, plan- och byggprocessen samt skolväsendet.

Statskontoret bedömer det som både lämpligt och möjligt att utveckla styrningen utifrån grupper av myndigheter inom ett verksamhetsområde. Däremot ser vi inte att det är vare sig möjligt eller lämpligt att utveckla riktlinjer för styrningen för andra typer av grupper av myndigheter.

Underlätta medborgarens möte med förvaltningen

Sammanhållen styrning är ett sätt för regeringen att åstadkomma en sammanhållen förvaltning där det är tydligt för medborgare och företag vilken instans de ska vända sig till och där frågor inte faller mellan stolarna.

Myndigheterna kan bidra till en sammanhållen förvaltning genom att förbättra den enskilda tjänstemannens förutsättningar att samverka med andra aktörer. Gemensamma digitala tjänster är ett annat sätt att skapa en mer sammanhållen förvaltning. Regeringen behöver också överväga att styra myndigheterna för att driva på lokalt servicegivande i samverkan för att medborgarna även fysiskt ska kunna möta en sammanhållen förvaltning.

Regeringen bör vara återhållsam med att styra samverkan

Den övervägande majoriteten av myndigheter samverkar med varandra och myndigheternas egeninitierade samverkan fungerar oftast väl. Otydliga krav på samverkan kan försvåra samverkan och bli en tidstjuv för myndigheterna. Regeringen bör därför bara ställa särskilda krav på samverkan när samverkan inte har fungerat och det är viktigt för verksamhetsområdet att samverkan fungerar. Regeringen kan också främja myndigheternas egeninitierade samverkan genom att undanröja hinder, till exempel oklarheter gällande finansiering och regelverk.

Statskontoret föreslår

− att Regeringskansliet kompletterar det befintliga stödet för styrning av myndigheter med gemensamma principer för styrning av samverkan.

Handlingsutrymme och legitim kontroll är komponenter i en tillitsbaserad styrning

Tillitsbaserad styrning kan sägas bestå av två huvudsakliga komponenter:

  • En styrning som ger tydliga uppgifter och samtidigt ett handlingsutrymme för den som ska utföra verksamheten.
  • En uppföljning och efterhandskontroll som ger regeringen tillräckligt underlag för styrningen och samtidigt upplevs som meningsfull och legitim av den som kontrolleras.

Det finns tillit på olika nivåer i förvaltningen

De flesta myndighetschefer upplever att regeringen har tillit till hur myndigheten genomför sitt uppdrag. Statliga medarbetare upplever också att det finns tillit på deras arbetsplatser. Tilliten på statliga arbetsplatser är dock lägre än tilliten inom andra sektorer. Störst betydelse för tilliten på arbetsplatsen är om ledarskapet uppfattas som förtroendeingivande, där chefen uppfattas vara kompetent, hederlig och stödjande. För att öka tilliten i statsförvaltningen behöver myndigheterna ytterligare utveckla sitt arbete med ledarskapsfrågor.

Myndigheterna upplever att styrningen överlag är tillitsbaserad

De flesta myndighetschefer upplever att de har goda förutsättningar att själva utforma sin verksamhet. Myndigheterna i våra fallstudier bedömer också styrningen som i huvudsak tillitsbaserad.

Upplevelsen av tillit kan påverkas negativt av att myndigheterna ibland är osäkra på vad de förväntas åstadkomma. En alltför detaljerad styrning som begränsar myndigheternas handlingsutrymme kan också tolkas som bristande tillit. Ett sätt att öka tilliten är att använda informella kontakter. Det ställer i sin tur höga krav på att alla parter är införstådda med sina roller.

Statskontoret föreslår

− att Regeringskansliet fortsätter utveckla stödet till tjänstemännen för att underlätta valet av styrinstrument och undvika onödigt detaljerad styrning och

− att Regeringskansliet ser över stödet till huvudmännen för att de ska kunna fungera som grindvakter mot en alltför detaljerad styrning.

Kontrollen av myndigheterna kan utvecklas och bli mer legitim

Tillitsbaserad styrning förutsätter att myndigheterna kan ge regeringen information om verksamheten. De uppgifter regeringen begär in i form av särskilda återrapporteringskrav bedömer myndigheterna ofta som relevanta. Om de blir för många, alltför detaljerade eller otydliga uppfattas dock återrapporteringarna som tecken på bristande tillit.

Statliga aktörer granskar ofta varandra. Statliga myndigheter utövar också i stor utsträckning tillsyn av andra aktörer. Granskning och tillsyn kan vara en viktig källa till information, men kan också påverka tilliten och uppfattas ibland sakna mening.

Statskontoret föreslår

− att regeringen låter utreda hur tillsynen kan utformas för att uppfattas som mer meningsfull och legitim.

2016:26B
Tillit på jobbet

För att ge underlag till de olika deluppdragen inom uppdraget om utvecklad statlig styrning har Statskontoret genomfört en enkätundersökning riktad till 12 000 medarbetare inom stat, kommuner, landsting och den privata sektorn. I den här underlagsrapporten beskrivs resultaten av enkätundersökningen.

2016:26A
Tillitsbaserad styrning i statsförvaltningen. Kan Regeringskansliet visa vägen?

Statskontoret har på uppdrag av regeringen analyserat hur statens styrning av offentlig sektor kan utvecklas. Som en del i detta arbete har filosofie doktor Cajsa Niemann, verksam vid Förvaltningsakademin vid Södertörns högskola, haft i uppdrag att med utgångspunkt i sin forskning diskutera ett exempel på tillitsbaserad styrning i staten: relationen mellan politiker och tjänstemän i Regeringskansliet.

Om offentlig sektor 30
Myndighetschefernas syn på regeringens styrning

Cheferna för de statliga myndigheterna är i en unik position att bedöma hur regeringen styr förvaltningen. Visar regeringen tillit till myndigheternas sätt att sköta verksamheten? Spelar de informella kontakterna mellan regeringen och myndigheten någon roll? Och vilken bakgrund har cheferna för de statliga myndigheterna? Dessa och flera andra frågor får ett svar i denna publikation.

2016:24
Statens styrning av kommunerna

Statskontoret har kartlagt statens samlade styrning av kommunerna och övergripande analyserat konsekvenserna av styrningen. Uppdraget omfattar all statlig styrning som reglering och annan styrning som specialdestinerade statsbidrag, vägledningar och överenskommelser. Även styrning från EU ingår. Inom ramen för uppdraget har Statskontoret också översiktligt studerat utvecklingen av den statliga styrningen över tid.

Sammanfattning av Statens styrning av kommunerna

Statskontoret har på uppdrag av regeringen kartlagt statens samlade styrning av kommunerna och övergripande analyserat konsekvenserna av styrningen.

Statens styrning har ökat

Statskontorets bedömning är att den samlade statliga styrningen av kommu­nerna har ökat i omfång, komplexitet och detaljeringsgrad under de senaste decennierna. Det är många myndigheter som styr den kommunala verksam­heten och inom vissa områden tillkommer också styrning från EU. Nya styr­former har tillkommit, i form av bland annat överenskommelser, handlings­planer och kunskapsstyrning. Styrningen genom specialdestinerade stats­bidrag har också ökat. Kommunerna har även fått nya ansvarsområden som till exempel att tillhandahålla bostäder för nyanlända som har fått uppehålls­tillstånd.

De intervjuade kommunpolitikerna och tjänstemännen är eniga när det gäller synen på statens samlade styrning. Uppfattningen är att styrningen ger en tyd­lighet att förhålla sig till i genomförandet av de kommunala verksamheterna men styrningen beskrivs också som kortsiktig, ryckig och inte anpassad efter lokala förhållanden.

Statskontoret kan samtidigt konstatera att det är svårt att på ett övergripande sätt beskriva statens samlade styrning, vilket innebär att det också är svårt att bedöma de samlade effekterna av styrningen. Ett av skälen är att styrningen riktar sig mot olika nivåer i kommunerna.

Den statliga styrningen är mest påtaglig inom skola och social omsorg

Av de kommunchefer som har svarat på Statskontorets enkät anser närmare 95 procent att statens styrning har ökat i såväl omfattning som detalje­rings­grad under de senaste tio åren. Det är framför allt de tunga kommunala ansvars­områdena skola och social omsorg som påverkas av den statliga styrningen. Inom dessa områden finns ett stort antal föreskrifter, särskilda till­syns­myndigheter och ett stort antal statsbidrag.

Samtidigt som den samlade styrningen har ökat finns det enskilda verksam­hetsområden där den har minskat. Det gäller räddningstjänst där det har blivit mer målstyrning i stället för regelstyrning och kulturområdet i och med införandet av kultursamverkansmodellen. Statskontorets kartläggning visar att staten styr de olika kommunala verksamheterna i olika utsträckning och med olika styrmedel.

En aktuell utmaning är det stora antalet asylsökande och nyanlända som har lett till en snabbt ökad efterfrågan och krav på olika slag av kommunal service och bostäder. Det har i vissa fall varit svårt att på kort tid anställa personer med den kompetens som behövs. Asylmottagningen, som i första hand är ett statligt ansvar, har inneburit ökade krav på kommunal service i de kommuner där många personer bor i flyktingförläggningar. Det gäller inte minst de kommunala skolorna som ofta behöver särskilda resurser för barn som bor på flyktingförläggningar.

Många myndigheter styr inom vissa verksamhetsområden vilket ställer krav på samordning

Inom vissa kommunala verksamhetsområden som exempelvis fysisk plane­ring, krisberedskap samt hälso- och miljöskydd styr många statliga myn­dig­heter. Inom flera av dessa områden uppfattar kommunerna att det finns en bristande samordning mellan de ansvariga myndigheterna. Detta kan leda till ökad administration för kommunerna genom till exempel att flera myndig­heter efterfrågar liknande eller olika typer av uppföljningsinformation. Dess­utom kan den bristande samordningen bidra till att kommunerna gör olika tolkningar av regelverken och olika avvägningar mellan olika mål.

Inom den sociala omsorgsverksamheten har staten genom bland annat bildan­det av Rådet för styrning med kunskap försökt stärka samordningen.

Länsstyrelsen har en roll inom många områden. Det kan vara att utöva tillsyn, utfärda föreskrifter och ge råd och stöd samt att samordna statens insatser inom länen. Att länsstyrelsernas resurser och kompetens kan variera har nämnts som ett problem inom flera av de studerande verksamhetsområdena.

Specialdestinerade statsbidrag påverkar kommunernas prioriteringar

Många kommuner anser att utformningen av statsbidragen leder till reaktiva och kortsiktiga prioriteringar i kommunerna som inte alltid stämmer överens med kommunernas behov och möjligheter. Kommunernas planering kan försvåras av att de i vissa fall upplever att det är oförutsägbart om eller när beslut om ett nytt statsbidrag kommer att fattas. Många, främst mindre kom­mu­ner, säger sig inte hinna planera för att uppfylla statsbidragens krav och missar därför hela eller delar av bidragen.

Om bidraget handlar om att anställa personal i en viss verksamhet finns det risk för att kommunerna får finansiera lönekostnaderna när statens bidrag upp­hör. Många av de mindre kommunerna är därför försiktiga med att finan­sie­ra löpande verksamhet med statsbidrag som inte bedöms som en varaktig finansieringskälla. Detta gör att statens bidrag – kanske tvärtom mot vad syftet har varit – kan komma att öka skillnaderna i kvalitet mellan exempelvis mindre och större kommuner.

Statsbidragen upplevs som ett starkt styrmedel, särskilt när det gäller skol­verk­samheten. De flesta av de intervjuade skolcheferna menar att de riktade bidragen gör det möjligt för verksamheterna att ”hålla fast” sina medel så att bidragen inte försvinner in i den allmänna kommunala kassan. Flera av de intervjuade skolcheferna anser dock att det inte är mödan värt att söka stats­bidrag. Sett till den administration som bidraget kräver menar de att bidraget ofta är för lågt. Detta gäller främst i små kommuner.

Den typ av problem som kommunerna lyfter fram med vissa av de special­destinerade statsbidragen är väl kända och har belysts i olika studier. För kommunerna är det självklart lättare att hantera ett generellt och permanent bidrag från staten än ett riktat statsbidrag. Ett generellt bidrag kan disponeras fritt på samma sätt som de kommunala skattemedlen, leder inte till särskild administration och underlättar planeringen. Mot detta ska ställas de mål som riksdag och regering har ställt upp för bidragen med syftet att påverka en verksamhet i en viss riktning.

Tung administrativ börda inom vissa områden

Flera kommuner pekar på att uppföljningen och dokumentationskraven inom det sociala omsorgsområdet är omfattande. Det pågår olika insatser inom Rådet för styrning med kunskap för att minska den administrativa bördan. Bland annat samordnas berörda myndigheters föreskrifter och allmänna råd, men även myndigheternas dokumentationskrav ska samordnas.

De specialdestinerade statsbidragen där återsökning av kostnader sker anses vara speciellt administrativt betungande. Kommunerna nämner främst bidrag inom skolan och migrationsområdet.

Statskontoret har i en enkät undersökt hur medarbetare i staten, kommunerna, landstingen och den privata sektorn uppfattar medarbetarskap och ledarskap på jobbet. Undersökningen visar att medarbetare i kommuner och landsting i högre grad anser att administration tar tid från viktiga arbetsuppgifter, jämfört med staten och privat sektor. Anställda i kommunen är också de som är mest benägna att instämma i att de ägnar sig åt mer administration än vad som är rimligt.

Tillsyn och uppföljning leder till ökad administration

Många kommuner menar att det ställs alltför stora krav på uppföljning och inrapportering av uppgifter till staten.

Till exempel medför Skolinspektionens tillsynsbesök att ett stort antal timmar läggs ned på förberedelser, att ta emot besöket och efterarbete. Inom social omsorg lyfter flera kommuner att kontrollen i samband med tillsynen ofta fokuserar på processer, regelverk och formalia snarare än kvalitet och brukar­nas behov. Tillsynen upplevs som alltför inriktad på kontroll i stället för på verksamhetsutveckling. Modellen med kunskapsstyrning kan också medföra ökade krav på dokumentation och uppföljning.

Den statliga styrningen förutsätter bred kompetens i samtliga kommuner

Den statliga styrningen och de krav som ställs på kommunerna är i stort sett lika för alla kommuner och styrningen är till stora delar generell för alla kom­mu­ner. I grunden bygger detta på principen om att den kommunala verksam­heten ska vara enhetlig och tillhandahållas på ett likvärdigt sätt över hela landet. Det innebär emellertid att många olika typer av kompetenser måste finnas i alla kommuner. Vissa verksamheter kräver specialistkompetens och inom andra finns särskilda bemanningskrav gällande kompetens och utbild­nings­nivå.

Förutsättningarna för att rekrytera och finansiera den nödvändiga kompe­ten­sen varierar mellan kommunerna. Det kan vara särskilt svårt för mindre kom­mu­ner i glesbygd att upprätthålla kompetensen inom alla områden. Ett sätt att hantera kompetenskraven är olika typer av samverkan, där kommunerna delar kompetens och resurser inom vissa områden.

Detaljstyrning kan påverka den kommunala kompetensförsörjningen

Statskontoret samlade bild är att staten i stor utsträckning detaljstyr hur kom­munerna ska utföra sin verksamhet, även om det varierar mellan verksam­hets­områdena. Vår kartläggning visar att kommunernas behov av och prio­ri­tering av en viss kompetens kan se olika ut och stämmer inte alltid överens med den generella styrningen. Det specialdestinerade statsbidraget för att lyfta lärares löner, lärarlönelyftet, pekas i flera sammanhang ut som särskilt problematiskt av kommunerna. Satsningen anses påverka möjligheterna att rekrytera inte bara lärare utan också många andra nyckelkompetenser i kom­munerna vars löner kan påverkas av lärarnas löner.

Det ökade ansvaret för skolledarna (rektorerna) ser många kommuner också som ett problem. Genom att skollagen pekar ut vilka befogenheter en verk­sam­hetschef ska ha minskar kommunernas möjlighet att styra skolverk­sam­heten. Det uppstår en resurs- och ansvarsdiskrepans i kommunerna som kan få effekter på rekrytering och prioritering. Skolledarna hamnar i en situation där deras ansvar ökar, utan att de för den skull har något direkt inflytande över den budgetmässiga prioriteringen i kommunerna.

Detaljstyrning kan minska handlingsutrymmet för personalen

En hög grad av detaljstyrning kan påverka möjligheten att använda den kom­pe­tens och erfarenhet som finns för att utforma verksamheten, eftersom utrymmet för att ta egna initiativ minskar. Den kan också minska utrymmet för att anpassa verksamheten till lokala förutsättningar och behov. Samtidigt kan staten ha behov av att detaljstyra verksamheten, till exempel för att öka likvärdigheten. Detaljstyrningen kan också syfta till att säkerställa att säker­hetsnivåer och olika tekniska krav följs.

Bland de kommuner som vi har intervjuat är det främst styrningen av verk­sam­hetens utförande som man anser begränsar medarbetarnas möjlighet att utforma verksamheten. Flera kommuner pekar på att staten i alltför stor utsträckning fokuserar på processmått och kvantitet i sin styrning i stället för resultat och brukarnas uppfattning. Det leder till att personalen lägger alltför stor vikt vid formella krav på processer i stället för kvalitetsutveckling utifrån verksamhetens resultat eller brukarnas behov.

Kunskapsstyrning öppnar för ökat inflytande från olika professioner

Kunskapsstyrning syftar till att förändra arbetssätt och metoder för att åstad­komma en verksamhet som bygger på forskning och beprövade metoder. En väsentlig del av kunskapsstyrningen riktar sig direkt mot olika professioner och personalkategorier. Vår kartläggning visar att kunskapsstyrning används inom flera kommunala verksamhetsområden, som skolan, den sociala omsor­gen och krisberedskapen. Genomförandet av kunskapsstyrningen ser emel­ler­tid olika ut. Inom social omsorg betonas att styrningen ska bygga på ett samspel, dvs. att huvudmännen och professionerna är involverade i utveck­lingen av kunskap tillsammans med statliga aktörer. Inom krisberedskap och skolan sker kunskapsstyrningen enligt en mer traditionell uppifrån-ned-styrning från statliga myndigheter.

EU-medlemskapet har medfört fler och mer detaljerade regler inom vissa områden

EU påverkar framför allt områden där kommunerna inte själva bedriver verk­samhet utan är tillsynsmyndighet. EU-medlemskapet har bidragit till fler och mer detaljerade regler inom dessa områden.

I intervjuer med företrädare för kommunerna har det kommit fram att de inte reflekterar över om styrningen kommer från EU eller inte. Det kan bero på att flertalet EU-regler och riktlinjer införlivas i det nationella regelverket.

2016:21
Nationella uppdrag om mäns våld mot kvinnor. En analys av regeringens styrning

Socialstyrelsen, Uppsala universitet (Nationellt centrum för kvinnofrid), Länsstyrelsen i Östergötlands län och Länsstyrelsen i Stockholms län har nationella kompetens- och samordningsuppdrag som rör mäns våld mot kvinnor.

Sammanfattning av Nationella uppdrag om mäns våld mot kvinnor. En analys av regeringens styrning

Socialstyrelsen, Uppsala universitet (Nationellt centrum för kvinnofrid), Länsstyrelsen i Östergötlands län och Länsstyrelsen i Stockholms län har nationella kompetens- och samordningsuppdrag på det jämställdhets­politiska delmålsområdet mäns våld mot kvinnor. Målgrupper i uppdragen är oftast myndigheter, landsting, regioner, kommuner, organisationer och yrkesverk­samma som möter våldsutsatta kvinnor och våldsutövare.

Statskontoret har utvärderat regeringens styrning av dessa uppdrag och har analyserat om det finns behov av att regeringen förändrar styrningen eller organisationen och ansvarsfördelningen mellan myndigheterna