Myndigheten för en effektiv statsförvaltning
Meny

Publikationer

Sökning på förvaltningspolitiskt ämnesord: Statlig styrning


Tillbaka till sökformuläret


2019:103
Förvaltningspolitik i förändring – långsiktiga utvecklingstendenser och strategiska utvecklingsbehov

Statskontoret har fått i uppdrag att identifiera långsiktiga förvaltningspolitiska utvecklingstendenser och strategiska utvecklingsbehov. I promemorian redogör vi för ett antal av de förvaltningspolitiska utvecklingstendenser som vi bedömer att regeringen och Statskontoret kan behöva prioritera under kommande år.

Sammanfattning av Förvaltningspolitik i förändring – långsiktiga utvecklingstendenser och strategiska utvecklingsbehov

Statskontoret har fått i uppdrag att identifiera långsiktiga förvaltningspolitiska utvecklingstendenser och strategiska utvecklingsbehov. I promemorian redovisar vi våra iakttagelser och slutsatser. Promemorian är tänkt att fungera som ett diskussionsunderlag om hur förvaltningspolitiken kan utvecklas och vilka uppdrag och egeninitierade rapporter som Statskontoret kan göra under 2019–2020.

I promemorian redogör vi för ett antal tendenser som vi bedömer har präglat den offentliga förvaltningens utveckling under de senaste tio åren. Vi beskriver bland annat hur förvaltningens struktur har förändrats och vilka utmaningar det leder till. Vi beskriver vidare regeringens försök att hitta metoder för att hantera utmaningar som går på tvären över sektorerna.

I promemorian konstaterar vi att regeringens styrning av förvaltningen har präglats av två delvis motstående tendenser. Regeringen vill å ena sidan minska detaljstyrningen av myndigheterna. Samtidigt vill den å andra sidan styra mer sammanhållet utifrån statens samlade intressen.

Vi beskriver också hur ett antal utmaningar kopplade till de ekonomiska förutsättningarna, kompetensförsörjningen och ett ökat fokus på säkerhetsfrågor sannolikt kommer att påverka förvaltningen och regeringens styrning under kommande år.

Med utgångspunkt i de tendenser och utmaningar som vi identifierat i analysen beskriver vi sedan ett antal strategiska utvecklingsbehov. Det handlar om behov inom följande områden:

  • Regeringens myndighetsstyrning
  • De styr-, kompetens- och organisationsutmaningar som följer av den tekniska utvecklingen
  • Regeringens behov av underlag för reformer och omprövning
  • Den statliga styrningen av kommuner och regioner.

Inom dessa områden presenterar vi också ett antal förslag för hur regeringen kan agera för att möta de identifierade utvecklingsbehoven.

Promemorian avslutas med ett förslag till regeringen att formulera ett samlat utvecklingsprogram för styrningen av den offentliga förvaltningen. Bakgrunden till förslaget är att regeringen under senare år har gett uttryck för att den vill introducera en ny styrning av den offentliga sektorn. Det utvecklingsprogram som vi föreslår kan vara ett sätt för regeringen att stärka och konkretisera det utvecklingsarbete som redan har påbörjats inom ramen för tillitsreformen.

Målsättningen med ett samlat utvecklingsprogram skulle vara att skapa förutsättningar för en mer flexibel och ändamålsenlig styrning som utgår från utvärderingar, analyser och beprövad erfarenhet. För att åstadkomma detta bör utvecklingsprogrammet stärka regeringens förmåga att styra förvaltningen mer sammanhållet. Inom ramen för utvecklingsprogrammet bör regeringen också överväga att reformera resultatstyrningen och förbättra förutsättningarna för att använda sig av andra sätt att styra sin förvaltning.

Stat i korthet
Statsförvaltningen i korthet

I rapporten Statsförvaltningen i korthet redovisar Statskontoret en översiktlig bild av den statliga förvaltningen.

2019:11
Myndigheternas information och samråd i EU-frågor. En fördjupad analys av 12 myndigheters delaktighetsarbete

Statskontoret har undersökt hur 12 myndigheter arbetar för att underlätta för intresseorganisationer och ideella föreningar att vara delaktiga i myndighetens EU-arbete.

Sammanfattning av Myndigheternas information och samråd i EU-frågor. En fördjupad analys av 12 myndigheters delaktighetsarbete

Statskontoret har på regeringens uppdrag genomfört en fördjupad analys av 12 myndigheters arbete med frågor om delaktighet i EU. I uppdraget till Statskontoret handlar delaktighet om information och samråd riktat mot det civila samhället och andra relevanta aktörer. Syftet med denna analys är att bidra till att utveckla myndigheternas delaktighetsarbete.

Det är stora variationer i myndigheternas arbete

Statskontorets undersökning visar att många myndigheter tillhandahåller grundläggande information om sitt EU-arbete. De flesta tar även initiativ till någon form av samråd med intresseorganisationer eller ideella föreningar för att ta del av deras synpunkter. Det vanligaste sättet för myndigheterna i undersökningen att samråda är genom informella kontakter med branschorganisationer.

Arbetet med samråd och information i EU-arbetet varierar både mellan och inom myndigheterna. Skillnaderna beror delvis på att myndigheternas EU-arbete skiljer sig åt. Myndigheter som ofta är involverade i lagstiftningsarbete eller andra processer inom EU som leder till bindande beslut har ofta ett mer ambitiöst och utvecklat arbete med information och samråd. Men skillnaderna beror också på att myndigheterna har olika ambitionsnivå i delaktighetsarbetet. Intressenterna anser att det inte finns några skäl för skillnaderna i myndigheternas arbetsformer och de uppfattar att myndighetskontakterna ofta är slumpartade och personberoende.

Ansvaret och rollerna i EU-arbetet är inte alltid tydliga för utomstående intressenter
De departement och myndigheter som vi har undersökt anser att det är någorlunda tydligt vem av dem som ska informera och vem som har ansvaret för att samråda med olika intressenter. Men de intresseorganisationer och ideella föreningar som vi har pratat med uppfattar inte att det är lika tydligt vad som är myndigheternas respektive Regeringskansliets ansvar i processerna. Det kan göra att intressenterna kan missa möjligheten att lämna sina synpunkter på ett förslag.

Myndigheterna kan göra mer för att öka delaktigheten

Regeringen anser att det är viktigt med delaktighet i EU:s beslutsprocesser för att uppnå ett mer strategiskt och samlat agerande i EU-arbetet. Ett mål för demokratipolitiken är en levande demokrati som kännetecknas av delaktighet.
Statskontorets kartläggning visar att det finns flera goda exempel på att myndigheterna genomför informationsinsatser och samråd. Men vår generella bild är att myndigheterna kan utveckla sitt arbete för att öka delaktigheten. Alla myndigheter i vår undersökning skulle i olika utsträckning kunna lära något av hur andra myndigheter arbetar.

Statskontoret föreslår att myndigheterna i större utsträckning ska publicera grundläggande information om EU-arbetet på sina webbplatser. Denna grundläggande information är en förutsättning för delaktighet. Vi föreslår också att ambitionsnivån i delaktighetsarbetet bör vara högre för de myndigheter som återkommande deltar i processer som leder till bindande beslut. Delaktighetsdialoger, tydligare interna riktlinjer för EU-arbetet och nätverk för erfarenhetsutbyte är förslag på konkreta arbetssätt för att enkelt och effektivt utveckla delaktighetsarbetet.

I denna rapport diskuterar vi olika verktyg som regeringen och Regeringskansliet kan använda för att hjälpa myndigheterna att genomföra våra förslag.

Verksamhetsanpassad styrning och dialog bör vara en av utgångspunkterna, eftersom myndigheternas EU-arbete och arbetssätt skiljer sig åt. Vi har sett att de myndigheter som har en löpande diskussion om delaktighetsfrågor med sitt departement generellt sett har ett mer aktivt och genomtänkt delaktighetsarbete. En andra utgångspunkt bör vara att regeringen och Regeringskansliet på ett tydligare sätt uttrycker vilka förväntningar de har på myndigheterna.

2019:101
Uppföljning av moderna beredskapsjobb i staten. Redovisning 3 (PM)

Statskontoret har i uppdrag att följa upp hur myndigheterna har bidragit till regeringens satsning på moderna beredskapsjobb i staten. Det här är den tredje uppföljningen.

Sammanfattning av Uppföljning av moderna beredskapsjobb i staten. Redovisning 3 (PM)

Statskontoret har i uppdrag att följa upp hur myndigheterna har bidragit till regeringens satsning på moderna beredskapsjobb i staten. De statliga myndigheterna ska genom satsningen erbjuda jobb med lägre kvalifikationskrav åt personer som står långt ifrån arbetsmarknaden och på så vis förbättra deras framtida jobbchanser. De specifika målgrupperna är långtidsarbetslösa och nyanlända.

Satsningen på moderna beredskapsjobb i staten har pågått sedan 2017 och tanken var att satsningen skulle pågå till och med 2020. Men på grund av anslagsminskningar i statsbudgeten för 2019 beslutar Arbetsförmedlingen sedan 1 januari 2019 inte om några nya eller förlängningar av pågående moderna beredskapsjobb.

På grund av den situation som har uppstått har vi valt att i den här tredje uppföljningen av satsningen lägga extra vikt vid resultaten av satsningen och myndigheternas erfarenheter av att arbeta med den. Vi berör även vilka konsekvenser det plötsliga stoppet av satsningen har fått.

Statskontorets övergripande bedömning av satsningen

Statskontoret bedömer att satsningen på moderna beredskapsjobb i staten över lag har fungerat väl och har haft ett mervärde för de myndigheter och personer som har deltagit. Samhällsnyttiga arbetsuppgifter har också blivit utförda med hjälp av satsningen, främst inom naturvård. Det största problemet vi har sett i genomförandet av satsningen är att det har varit svårt för många myndigheter att hitta arbetsuppgifter som stämmer med regeringens intentioner att jobben ska vara enkla och ha låga kvalifikationskrav. Ett annat problem är att könsfördelningen har blivit alltmer ojämn.
Att satsningen avbröts i förtid har fått negativa konsekvenser både för individer och myndigheter. Vi bedömer även att det plötsliga stoppet kan förlänga startsträckan för framtida liknande satsningar eller ett återupptagande av satsningen.

Satsningen har fungerat väl och haft ett mervärde

Myndigheterna är överlag nöjda med hur satsningen har fungerat. De anser att den ekonomiska ersättningen har varit tillräcklig och de är relativt nöjda med vägledningen från både Arbetsförmedlingen och Arbetsgivarverket. Myndigheterna har också upplevt mindre problem med att avsätta resurser för att handleda beredskapsjobbare än de gjorde i början av satsningen. Det tyder på att det tog ett tag innan myndigheterna hittade sätt att hantera satsningen.

Vi bedömer att satsningen på moderna beredskapsjobb har hjälpt många av deltagarna att närma sig arbetsmarknaden. Jämfört med andra subventionerade anställningar har en något större andel av deltagarna i moderna beredskapsjobb gått vidare till arbete utan stöd efter att insatsen har avslutats. Men detta gäller inte den grupp som avslutade sin anställning precis vid årsskiftet 2018/2019. Det kan bero på att de flesta av dem inte hann få ta del av alla planerade insatser för att närma sig arbetsmarknaden på grund av att satsningen stoppades.

Drygt tre fjärdedelar av myndigheterna bedömer att de personer som de har anställt inom moderna beredskapsjobb har kommit närmare arbetsmarknaden genom insatsen. Det handlar särskilt om att nyanlända har fått möjlighet att utveckla sina kunskaper i det svenska språket, komma in på en svensk arbetsplats och få referenser från en svensk arbetsgivare.

Många myndigheter anser också att satsningen har haft ett mervärde för den egna verksamheten, främst genom att beredskapsjobbarna har varit en resursförstärkning. Andra mervärden är enligt myndigheterna ökad mångfald och bidrag till personalförsörjningen. Satsningen har även haft ett direkt mervärde för samhället genom att samhällsnyttiga arbetsuppgifter har genomförts som annars inte hade utförts, främst inom naturvård. Inom de gröna näringarna har också kompetens byggts upp som är efterfrågad inom sektorn.

Regeringens mål har uppnåtts

Regeringens ambition för 2018 var att minst 2 000 personer skulle beredas sysselsättning under året. Detta mål har uppnåtts oavsett hur vi räknar. Under 2018 påbörjade 2 185 individer en anställning inom moderna beredskapsjobb. Totalt var 3 220 personer anställda inom moderna beredskapsjobb under 2018. Vid årsskiftet 2018/2019 hade 2 309 personer moderna beredskapsjobb. Men målet om antal moderna beredskapsjobb hade inte uppnåtts om inte Skogsstyrelsen hade använt sig av anställningsformen i sitt arbete med Naturnära jobb.

De flesta myndigheter som hade i uppdrag att bidra till satsningen hade personer anställda i moderna beredskapsjobb under 2018. Andelen ökade från 60 procent i vår uppföljning från våren 2018 till 80 procent i den här uppföljningen. Det var framför allt små myndigheter som inte hade några personer anställda i moderna beredskapsjobb.

Samtidigt som de flesta myndigheter har bidragit till satsningen stod fem stora myndigheter för hela 83 procent av de beredskapsjobb som inleddes från 2018 och framåt. Skogsstyrelsen stod ensam för två tredjedelar (1 406) av de beredskapsjobb som inleddes under 2018.

2019:10
En analys av några offentliga styrmedel för bättre matvanor

Statskontoret har analyserat hur ekonomiska styrmedel på livsmedelsområdet och begränsningar i marknadsföring av ohälsosamma livsmedel till barn kan användas för att främja hälsosamma matvanor.

Sammanfattning av En analys av några offentliga styrmedel för bättre matvanor

Statskontoret har på regeringens uppdrag kartlagt och analyserat hur den offentliga styrningen kan stärkas för att främja hälsosamma matvanor. Uppdraget har omfattat ekonomiska styrmedel på livsmedelsområdet och begränsningar i marknadsföring av ohälsosamma livsmedel till barn. Vår kartläggning visar att problemen med ohälsosamma matvanor kräver sektorsövergripande angreppssätt och att ekonomiska styrmedel på livsmedelsområdet och begränsningar i marknadsföring av ohälsosamma livsmedel till barn kan utgöra bidrag i ett sådant arbete.

Ohälsosamma matvanor är en av de största riskfaktorerna för ohälsa

Ohälsosamma matvanor är en av de största riskfaktorerna för ohälsa och för tidig död i Sverige. Ohälsosamma matvanor och otillräcklig fysisk aktivitet ger också betydande samhällskostnader, bland annat för hälso- och sjukvården och för produktionsbortfall. Detta innebär att insatser som har förutsättningar att påverka våra levnadsvanor också är motiverade ur ett samhällsekonomiskt perspektiv.
Andelen personer med övervikt och fetma har ökat. Det beror bland annat på färre fysiskt aktiva yrken, färre transporter till fots och cykel, relativt lägre matpriser, större portionsstorlekar, ökad tillgänglighet till mat samt ett större utbud och marknadsföring av ohälsosam mat. I förhållande till rekommendationerna äter vi för lite grönsaker, frukt, fullkorn, vegetabiliska oljor, fisk och skaldjur. Samtidigt är konsumtionen av söta drycker, bakverk, feta mejerivaror, salt, rött kött och charkuteriprodukter för hög.

Användning av ekonomiska styrmedel kan ge effekt på konsumtion och hälsa

Statskontoret har sammanställt och analyserat kunskap om att använda ekonomiska styrmedel för att främja hälsa.

Punktskatt på dryck med tillsatt socker är det vanligaste ekonomiska styrmedlet

Det ekonomiska styrmedel som främst används i Europa är punktskatt på drycker med tillsatt socker. Vår juridiska analys visar att en sådan punktskatt kan vara förenlig med EU-rätten om den särskilt motiveras av hälsoskäl.
Forskningen visar att en skatt på drycker med tillsatt socker kan, om den utformas på ett ändamålsenligt sätt, ge positiva effekter på konsumtion och hälsa. Den kan skapa incitament för individer att välja mer hälsosamma produkter och för tillverkarna att minska sockerhalten i sina produkter. För att skatten ska bli effektiv bör den riktas brett mot drycker med tillsatt socker. En gradering som innebär att drycker med högre sockerhalt beskattas mer kan öka effektiviteten i åtgärden. Irland och Storbritannien har till exempel valt att använda två skattenivåer baserade på sockerhalt, samtidigt som drycker med mindre än 5 gram socker per 100 ml inte beskattas alls.

Forskningen visar att punktskatter på ohälsosamma livsmedel kan bidra till minskad ojämlikhet i hälsa. Hushåll med lägre utbildningsnivå och lägre inkomster konsumerar generellt mer ohälsosamma livsmedel, har högre andelar övervikt och fetma och ökad risk för hjärt-kärlsjukdom. Samtidigt visar forskningen att skatten riskerar att öka den ekonomiska ojämlikheten.

En bredare skatt på livsmedel med hög sockerhalt har betydande avgränsningsproblem

En skatt på drycker med tillsatt socker träffar en produktkategori som står för en liten del av befolkningens totala kaloriintag vilket begränsar de effekter som skatten kan få på befolkningens hälsa totalt sett. En bredare beskattning som omfattar fler sockerhaltiga livsmedel skulle därför vara att föredra ur ett hälsoperspektiv. Det finns också exempel på länder som beskattar andra ohälsosamma livsmedel. Exempelvis har Norge en skatt på choklad och vissa andra varor med mycket socker.

Men skatter på den typen av livsmedel har visat sig vara förenade med betydande avgränsningsproblem. Det beror på att det är svårt att undvika att varor som liknar varandra beskattas olika. Skatten riskerar då att komma i konflikt med EU-rättens princip om fri rörlighet. Finland slopade exempelvis sin skatt på sötsaker och glass efter ett klagomål till EU-kommissionen om att likvärdigt ohälsosamma produkter inte beskattades på samma sätt.

Kunskapen om en sänkt mervärdesskatt på frukt och grönsaker är begränsad

Utifrån forskningsgenomgången bedömer vi att en minskad mervärdesskatt på hälsosamma livsmedel kan bidra till att öka konsumtionen av sådana livsmedel. Men samtidigt är det få länder som har prövat att subventionera frukt och grönsaker, vilket innebär att kunskapen om åtgärden är begränsad. I Sverige skulle det utan större lagändring vara möjligt att reducera mervärdesskatten på sådana livsmedel från 12 till 6 procent. Effekten av åtgärden beror bland annat på hur mycket priserna sjunker i konsumentledet.

Möjliga ekonomiska styrmedel behöver preciseras för att konsekvenserna ska kunna analyseras närmare

Statskontoret har utifrån den internationella forskningen analyserat möjliga effekter och konsekvenser av att använda skatter för att främja hälsosamma matvanor i Sverige. Vi vill betona att det finns betydande skillnader mellan olika länders problembilder, konsumtionsmönster och skattesystem. Det innebär att resultat från andra länder inte direkt kan översättas till svenska förhållanden. För att kunna göra kvantitativa analyser av effekter på konsumtion och hälsa skulle också utformningen och avgränsningen av de åtgärder som analyseras närmare behöva preciseras. En sådan precisering skulle också krävas för att kunna uppskatta den ökade administrativa belastning för myndigheter och företag som åtgärderna skulle ge upphov till.

Begränsningar av marknadsföring av ohälsosamma livsmedel kan minska konsumtionen hos barn

Statskontoret har även sammanställt och analyserat kunskap om begränsningar i marknadsföring av ohälsosamma livsmedel till barn.

Lagstiftning ger generellt sett bäst effekt

Den internationella forskningen visar att åtgärder som begränsar marknadsföringen av ohälsosamma livsmedel kan minska konsumtionen av sådana livsmedel hos barn. Effektiviteten i åtgärden bedöms öka om den riktas brett mot de olika mediekanalerna och kombineras med andra åtgärder som främjar hälsosamma matvanor. Forskningen visar också att lagstiftning generellt sett är mer effektivt än branschgemensamma överenskommelser om självreglering.
Vår juridiska analys visar att det skulle kunna vara möjligt att införa ett nationellt förbud mot att marknadsföra ohälsosamma livsmedel till barn om det särskilt kan motiveras av hälsoskäl. Samtidigt visar analysen att ett alltför långtgående förbud riskerar att bedömas oproportionerligt i förhållande till EU-rättens grundprincip om fri rörlighet. Vår kartläggning visar också att det är få länder som har infört särskilda förbud mot att marknadsföra ohälsosamma livsmedel till barn. Det innebär att kunskapen om konsekvenserna för individer och för samhället är begränsade.

En fördel med förbud som branschen själv beslutar är att de är relativt enkla att utforma, administrera och kontrollera

Vi har särskilt analyserat det lagförslag om förbud mot marknadsföring av ohälsosamma livsmedel till barn som togs fram av den norska regeringen 2012. Förslaget antogs inte. I stället fick den norska livsmedelsbranschen möjlighet att själv reglera sådan marknadsföring. Den självreglering som har utformats i Norge har kommit till stånd efter dialog mellan regeringen och branschen utifrån förutsättningen att Norge kan komma att lagstifta i frågan om självregleringen inte ger resultat.

Överenskommelser om förbud inom branschen är ofta relativt enkla att utforma, administrera och kontrollera i jämförelse med förbud i lagstiftningen. Samtidigt bygger förbuden på frivillighet vilket kan begränsa resultaten av dem. Om inte alla företag följer förbuden blir också förutsättningarna olika för olika företag.

Ett systematiskt arbete med en självreglering av marknadsföring av ohälsosamma livsmedel till barn bör kunna ge förutsättningar för att begränsa barns exponering för sådana produkter. En sådan självreglering skulle behöva omfatta tydliga riktlinjer för vilken marknadsföring och vilka livsmedel som inte får marknadsföras till barn samt en organisation som prövar marknadsföringen. Statskontoret bedömer bland annat att samverkan mellan staten och branschen, kännedomen hos allmänheten och legitimiteten för självregleringen har betydelse för vilka resultat som självregleringen kan uppnå. Eftersom självreglering ofta prövas som ett alternativ till lagreglering finns det också skäl för staten och näringslivet att gemensamt utveckla former för en oberoende utvärdering av åtgärden.

Områden som staten, kommunerna, näringslivet och andra aktörer kan uppmärksamma i det fortsatta folkhälsoarbetet

Statskontoret har identifierat några ytterligare områden som staten, kommunerna, näringslivet, vetenskapen och andra aktörer kan uppmärksamma och bevaka i det fortsatta folkhälsoarbetet med marknadsföring av livsmedel till barn. Dessa möjliga utvecklingsområden rör flera aktörers ansvar, vilket ger förutsättningar för dialog och samverkan.

  • Bättre kunskap om förekomsten av marknadsföring av ohälsosamma livsmedel till barn skulle förbättra förutsättningarna för att närmare kunna analysera och beskriva problembilden samt vidta effektiva åtgärder.
  • Barn behöver kunna aktivera ett kritiskt förhållningssätt när de kommer i kontakt med marknadsföring. Det kan motivera åtgärder som kan främja barns förutsättningar att identifiera, förstå, analysera och hantera marknadsföring.
  • Berörda aktörer bör följa resultaten av att begränsa marknadsföring av ohälsosamma livsmedel i det offentliga rummet. Till exempel har Londons borgmästare nyligen beslutat att inte upplåta annonsplats för marknadsföring av ohälsosam mat och dryck inom kollektivtrafiken.
  • Det kan också vara befogat att analysera möjligheten av att på olika sätt verka för en exponering vid försäljningsställen, till exempel i butiker och vid ungdomstävlingar, som kan främja hälsosamma matvanor.
Om offentlig sektor 36
Udda fåglar i kommittéväsendet. En studie av otraditionella kommittéer

Det statliga kommittéväsendet har en flera hundra år lång tradition i Sverige. Regeringen har tillsatt kommittéer för att ta fram kunskap eller för att väga samman intressen. Det övergripande syftet har i regel varit att ta fram ett beslutsunderlag för ett politiskt ställningstagande.

Sammanfattning av Udda fåglar i kommittéväsendet. En studie av otraditionella kommittéer

Det statliga kommittéväsendet har en flera hundra år lång tradition i Sverige. Regeringen har tillsatt kommittéer för att ta fram kunskap eller för att väga samman intressen. Men regeringen använder kommittéväsendet även för andra typer av verksamhet än traditionellt utredningsarbete.

I denna studie har vi kartlagt och analyserat varför regeringen väljer att använda kommittéformen på ett otraditionellt sätt och hur formen fungerar för olika typer av verksamheter.

Var sjunde kommitté är otraditionell

En otraditionell kommitté är en kommitté som har ett annat uppdrag än att utreda en viss fråga. Under perioden 2009–2018 har totalt 64 otraditionella kommittéer varit verksamma, och antalet har ökat något över tid. Under 2018 hade 14 procent av kommittéerna ett otraditionellt uppdrag. De stod samtidigt för 29 procent av kommittéväsendets totala utgifter.

De otraditionella kommittéerna är en heterogen grupp och deras specifika uppgifter varierar mycket. I vår studie har vi identifierat fyra grupper av otraditionella kommittéer:

  • Främjande, stödjande och pådrivande (inklusive nationella samordnare)
  • Forum och råd
  • Varaktiga analyskommittéer
  • Kommittéer med förvaltningsuppdrag (det finns endast två sådana kommittéer).

Den största gruppen är främjande, stödjande och pådrivande kommittéer.

Flexibel myndighetsform tilltalar regeringen av flera skäl

Vår studie visar att departementen anser att kommittéformen har vissa generella fördelar i jämförelse med alternativa organisationsformer. Kommittéer är enkla att inrätta och avveckla och är relativt billiga. Dessutom har de status som fristående myndighet samtidigt som de har en närhet till Regeringskansliet. Kommittéformen verkar alltså svara mot ett behov av en myndighet i friare och enklare format än vanliga förvaltningsmyndigheter.

Formen inte anpassad för verksamheten men fungerar ändå

Studien visar också att kommittéformen fungerar förhållandevis bra för kommittéer med andra typer av uppgifter, trots att den inte är anpassad för annat än utredningsarbete. Kommittéerna anser att de har fördel av sin unika position i gränslandet mellan de reguljära förvaltningsmyndigheterna och Regeringskansliet, sin stora frihet att själv utforma och organisera verksamheten och de låga administrativa kraven som följer med kommittéformen.

Men ibland märks det att formen inte är anpassad till verksamheten. Störst problem, både principiellt och praktiskt, uppstår när kommittéformen används för varaktig verksamhet. Då får de generella oklarheter som finns inom kommittéväsendet som gäller ansvarsfördelning och roller en helt annan dignitet. Det gäller exempelvis vem som ska ha resurser och kompetens för att ta ansvaret för de anställdas arbetsmiljö och säkerhet.

Förvaltningspolitisk innovation med vissa risker

Inom staten finns det få organisatoriska alternativ. Vi kan därför se kommittéformen som en innovativ förvaltningspolitisk lösning på olika utmaningar som kan vara svåra att hantera inom ramen för förvaltningsmyndigheterna. Kommittéformen gör det möjligt att i mindre skala och under kreativa former pröva nya idéer och arbetssätt. Den ger också möjlighet att fokusera på och samla kraft runt en avgränsad fråga.
Men de otraditionella kommittéerna kan också medföra vissa risker. Både för omgivningen och för kommittén kan det vara oklart vad en otraditionell kommitté är för något och vad den har för mandat. Oklarheten ökar om det inom ett och samma område finns flera kommittéer och myndigheter.

En annan risk är att allmänhetens möjligheter till insyn i verksamheten blir sämre än om den bedrivs inom ramen för en förvaltningsmyndighet. Detta är särskilt relevant för varaktig verksamhet.

Det finns också en risk för att en ökad användning av kommittéformen för otraditionell verksamhet tar resurser från det traditionella utredningsväsendet. En sådan utveckling skulle innebära en förändrad roll för kommittéerna, från att ta fram underlag för politiska beslut till att i större utsträckning vara en del av politikens genomförande.

Ett samlat grepp om användningen av kommittéväsendet

Det finns ingen gemensam strategi inom Regeringskansliet för hur kommittéformen ska användas. Det finns inte heller någon samlad funktion för att hantera kommittéer dit departementen eller kommittéerna kan vända sig med olika typer av frågor.
Vi bedömer ändå att det praktiska arbetet i de kommittéer som vi har studerat fungerar relativt väl. Det talar för att det inte finns så stort behov av åtgärder eller utvecklingsinsatser. Men vår studie visar också att det finns både principiella och mer praktiska frågor som regeringen och Regeringskansliet kan behöva hantera på ett samlat sätt. Det innebär att Regeringskansliet kan behöva utveckla både kompetensen och samordningen av kommittéväsendet.

Till de principiella frågorna hör hur kommittéväsendet kan och bör användas. Trots att det är relativt vanligt med otraditionella kommittéer antyder varken kommittéförordningen eller kommittéhandboken att någon annan verksamhet än traditionell utredningsverksamhet bedrivs i kommittéform. Om regeringen och departementen vill att detta ska stämma bättre överens med verkligheten behöver de använda kommittéformen mer restriktivt. Ett annat alternativ är att på olika sätt utveckla förordningen, handboken och andra regelverk för att avspegla hur kommittéerna faktiskt används. Båda handlingsalternativen förutsätter en gemensam diskussion inom Regeringskansliet och ett aktivt ställningstagande.

Det finns också mer praktiska frågor som departementen kan behöva hantera på ett mer samlat sätt. Flera av de vardagliga problem som de otraditionella kommittéerna upplever i dag skulle kunna lösas med reviderade eller förtydligade regelverk och rutiner. Det handlar exempelvis om att se över anställnings- och lönevillkoren för anställda i kommittéer som arbetar långsiktigt och hur ansvar ska fördelas mellan departement och kommitté när det gäller frågor om personal och arbetsmiljö. En del i ett sådant arbete är att se till att olika departement hanterar kommittéerna på ett enhetligt sätt och att utveckla gemensamma regler för kommittéer inom Regeringskansliet.

2019:9
Från filmavtal till statlig filmpolitik. En analys av verksamheten vid Svenska Filminstitutet

Statskontoret har analyserat hur Filminstitutet har anpassat sin verksamhet till den nya helstatliga filmpolitik som infördes den 1 januari 2017.

Sammanfattning av Från filmavtal till statlig filmpolitik. En analys av verksamheten vid Svenska Filminstitutet

Filmavtalsmodellen inrättades 1963 och har därmed präglat svensk filmpolitik och den svenska filmbranschen i ett drygt halvsekel. Den 1 januari 2017 infördes en ny helstatlig filmpolitik som syftar till att svensk film ska få goda förutsättningar för att utvecklas och förnyas.

Statskontoret har fått i uppdrag av regeringen att analysera hur Filminstitutet har anpassat sin verksamhet till den nya statliga finansierings- och styrningsmodellen. Statskontoret ska även följa hur Filminstitutet har utvecklat sin verksamhet enligt de behov som Statskontoret fann i den analys som genomfördes på regeringens uppdrag 2013.

Den nya filmpolitiken är inte till sitt innehåll så ny, eftersom målen är i princip desamma som tidigare. Den största förändringen kommer av att filmavtalet sades upp. Detta har å ena sidan medfört positiva effekter för Filminstitutet i form av bland annat en minskad detaljstyrning. Å andra sidan har den uteblivna biografstatistiken medfört en försvårad stödgivning och uppföljning. Delar av Filminstitutets verksamhet har sedan tidigare styrts och finansierats av staten, men för filmbranschen representerar den statliga filmpolitiken något helt nytt.

Filminstitutet har hittills inte använt det ökade handlingsutrymmet fullt ut

Statskontoret kan konstatera att Filminstitutets handlingsutrymme har ökat i och med att den detaljreglering som följde med filmavtalet har upphört. Detta har inneburit att Filminstitutets förutsättningar att bedriva sin verksamhet har förbättrats på en rad punkter:

  • Samma mål och finansiering gäller för hela verksamheten.
  • Målen är färre och mer övergripande.
  • Filminstitutets stödpengar går att flytta mellan de olika stödsystemen utifrån mål och behov.
  • Ändringar i stödverksamheten kan göras utan att invänta ett nytt filmavtal eller omförhandling i befintligt filmavtal.

Vidare har den nya filmpolitiken även medfört förbättrade möjligheter för Filminstitutet att verka mer strategiskt och långsiktigt, eftersom styrelsens nya sammansättning har inneburit ett mer övergripande fokus. Den nya filmpolitiken bidrar dessutom genom anslagsfinansieringen till något mera stabila och förutsägbara ekonomiska förutsättningar jämfört med under filmavtalets tid.

Filminstitutet har dock bara till viss del använt det ökade handlingsutrymmet. Omställningen till den nya filmpolitiken har medfört en ökad arbetsbelastning för delar av personalen eftersom nya uppgifter har tillkommit och administrationen har ökat. Omställningen har framför allt berört avdelningen för Filmstöd. Filminstitutet genomförde vissa åtgärder i förväg men underskattade hur stora konsekvenser omställningen skulle få.

En del av den ökade arbetsbelastningen som omställningen medfört bedömer vi är övergående. Andra delar av de nya uppgifterna är av mer bestående karaktär. När Filminstitutet har kommit längre i sin omställning finns det möjlighet att i ökad utsträckning arbeta strategiskt och långsiktigt för att främja och utveckla svensk film.

Filminstitutet uppfyller ännu inte regeringens intentioner med branschinflytande

I och med den nya filmpolitiken har formerna för branschens inflytande förändrats, och sker nu via branschråd. Själva konstruktionen med branschråd innebär att inflytandet över Filminstitutets verksamhet minskar för den del av branschen som tidigare var avtalspart i filmavtalet. För att bättre spegla dagens filmbransch ingår däremot en bredare krets branschaktörer i råden. För dessa har branschråden inneburit en möjlighet till mer inflytande än tidigare.

Statskontoret bedömer att råden i praktiken har fått mindre inflytande än vad som varit regeringens intention. Arbetet i branschråden har hittills inte funnit sin form för fungerande samråd och inflytande.

Filminstitutet har organiserat formerna för samråd med filmbranschens företrädare. Branschens inflytande begränsas av att mötena i råden endast hålls två gånger per år, vilket kan jämföras med att styrelsen har åtta möten per år. Råden har inte heller fått återkoppling från Filminstitutet på hur deras synpunkter har omhändertagits. Företrädare för råden har vidare inte haft möjlighet att föredra rådens synpunkter för styrelsen inför beslut, vilket anges i propositionen.
Om dialogen mellan branschråden och Filminstitutet fungerar bättre kan det bidra till en mer effektiv samverkan med filmbranschen jämfört med att samråda med ett stort antal aktörer separat. Eftersom råden samlar en bred representation av aktörer kan de diskussioner som förs i rådet också bidra till att främja en helhetssyn på gemensamma branschutmaningar som kan gagna Filminstitutets verksamhet.

Arbetet med att öka transparensen i filmstödet har inte fått tillräckligt genomslag

Filminstitutet har arbetat för att göra stödgivningen till produktion av film mer transparent. Statskontoret kan dock konstatera att arbetet med att öka transparensen inte har implementerats fullt ut. Även om Filminstitutet har utvecklat kriterierna för sina bedömningar så har de inte fått något större genomslag i praktiken.

Statskontoret menar att kriterierna tydligare måste avspeglas i Filminstitutets bedömningar. Vi är medvetna om att det är svårt att sätta tydliga kriterier för konstnärlig verksamhet. Samtidigt är tydliga bedömningskriterier viktiga i ett system med ett så starkt subjektivt inslag som filmkonsulentsystemet. Kriterierna måste därför genomsyra både arbetet med att bedöma projektansökningarna och motiveringarna till de som söker stödet.

Filminstitutet saknar ändamålsenlig statistik

Filminstitutet har inte längre tillgång till fullständig biografstatistik. Att de inte har det gör det svårare för Filminstitutet både att fördela stöd och att följa upp verksamheten. Att Filminstitutet saknar en fullständig biografstatistik hotar enligt institutet på sikt rättssäkerheten i stödgivningen. Det finns därför anledning för Filminstitutet att nu göra ett omtag och från grunden gå igenom vilken statistik man behöver för att kunna göra en ändamålsenlig uppföljning och stödfördelning.

Statskontoret anser att Filminstitutet ska ta tillvara möjligheten med en bredare och utvecklad filmstatistik som kan utformas mer specifikt utifrån Filminstitutets behov och nya konsumtionsmönster när det gäller film. Ett förnyat grepp om statistikinsamlingen ger möjlighet att inkludera fler visningsfönster för film än enbart biografer.

Utvecklingsområden för Filminstitutet framöver

Statskontoret har identifierat följande områden där det är extra viktigt att Filminstitutet utvecklar och förbättrar sin verksamhet:

  • förtydliga branschrådens roll
  • planera verksamheten och redovisa resultaten utifrån de filmpolitiska målen
  • utveckla och ta fram en bredare filmstatistik för uppföljning och stödgivning
  • stärk arbetsmiljöarbetet

Vi kan också konstatera att Filminstitutet har arbetat med alla de utvecklingsbehov som vi identifierade i vår analys 2013. Men vi bedömer att Filminstitutet behöver göra ytterligare insatser inom vissa områden.

Viktiga frågor för regeringens styrning

Avslutningsvis vill Statskontoret peka på några områden som regeringen särskilt bör ta hänsyn till i det fortsatta arbetet med att styra Filminstitutet:

  • för tillfället bör stiftelseformen behållas
  • regeringen kan behöva göra rådens roll tydligare
  • det kan finnas skäl att använda ett annat bedömningssystem
  • stötta Filminstitutet i att utveckla en bredare filmstatistik.
2019:7
Det oberoende konsumentstödet

Statskontoret har haft i uppdrag av regeringen att bedöma om stödet till konsumenter i form av opartisk information och vägledning är ändamålsenligt och effektivt. I uppdraget har vi utgått från att konsumenter kan ha olika behov av stöd.

Sammanfattning av Det oberoende konsumentstödet

Det oberoende konsumentstödet ska ge medborgarna möjlighet att ta tillvara sina rättigheter och skyldigheter som konsumenter. Statskontoret har haft i uppdrag av regeringen att bedöma om stödet till konsumenter i form av opartisk information och vägledning är ändamålsenligt och effektivt. I uppdraget har vi utgått från att konsumenters behov av stöd kan variera.

Flera aktörer tillhandahåller oberoende konsumentstöd

Oberoende stöd till konsumenter är det stöd som en opartisk aktör ger, det vill säga en aktör som inte har några egna intressen i rådgivningen. Vår utredning har utgått från en kartläggning av det konsumentstöd som statliga myndigheter och den kommunala konsumentverksamheten förmedlar. Vi har även beaktat konsumentstödet från de branschfinansierade konsumentbyråerna och från organisationer i det civila samhället.

Konsumentverket inrättade Hallå konsument 2015

Konsumentverket erbjuder konsumentstöd direkt till konsumenter via flera kanaler, varav upplysningstjänsten Hallå konsument är den mest använda. När Hallå konsument startade 2015 innebar det att staten utökade sitt åtagande för det oberoende konsumentstödet.

Konsumentvägledning är en frivillig uppgift för kommunerna

Det är frivilligt för kommunerna att erbjuda konsumentvägledning. När Hallå konsument inrättades angav regeringen att kommunerna skulle ha en fortsatt viktig roll i att erbjuda stöd till konsumenter som behöver personliga möten, eller som har frågor som kräver utredning eller har en lokal anknytning. Konsumentverket har i uppgift att stödja kommunerna med information och utbildning.

Det var 219 kommuner (75 procent) som erbjöd konsumentvägledning 2018. Antalet kommuner som erbjuder tjänsten har varierat över tid och verksamhetens omfattning och organisering varierar stort mellan olika kommuner. Den stora variationen har varit en utmaning för Konsumentverket i arbetet med att stödja den kommunala konsumentvägledningen.

Hallå konsument har förändrat konsumentstödet på flera sätt

Hallå konsument har sedan starten utvecklats till en central del av det oberoende konsumentstödet. Kännedomen om tjänsten har ökat för varje år och användarna är i hög grad nöjda med den hjälp de får. Även övriga aktörer som erbjuder konsumentstöd anser att Hallå konsument är ett positivt tillskott och att samverkan med Konsumentverket i arbetet med tjänsten överlag fungerar bra.

Den stora efterfrågan, att regeringen har lagt kompletterande uppdrag på Konsumentverket och myndighetens höga servicenivå har lett till att Konsumentverket har lagt mer resurser på Hallå konsument än vad som var regeringens intention.
Efter att Konsumentverket startade Hallå konsument har antalet kommuner som erbjuder konsumentvägledning minskat markant. De kommuner som har kvar sin konsumentvägledning har fått färre ärenden att hantera. Men det är enbart en liten andel av kommunerna som har använt denna avlastning för att inrikta sin konsumentvägledning så att den kompletterar stödet som Hallå konsument ger.

Konsumentstödet når många men inte alla grupper

Olika grupper har olika behov av konsumentstöd. Det finns i dag flera möjligheter att få stöd i konsumentfrågor för de konsumenter som anser att information och vägledning via telefon och digitala kanaler är tillräcklig. Hallå konsument har gjort konsumentstödet mer lättillgängligt för många konsumenter. Även konsumentbyråerna når en målgrupp som kan använda information och vägledning via telefon eller digitala kanaler.

Men en grupp konsumenter kommer sannolikt även i fortsättningen att behöva träffa en konsumentvägledare. Ofta är det samma grupper som även är sårbara som konsumenter. Kommunerna är den främsta aktören för de konsumenter som behöver stöd via personliga möten. Merparten av de kommuner som har konsumentvägledning i egen regi erbjuder denna möjlighet. Men de lägger förhållandevis lite tid på personliga möten och få kommuner arbetar aktivt för att nå de konsumenter som behöver ett sådant stöd.
Många kommuner upphandlar också konsumentvägledning från en annan kommun, vilket kan göra att avståndet till närmsta konsumentvägledare blir långt. Därutöver saknar konsumenter i de kommuner som inte har konsumentvägledning helt möjlighet att få hjälp via personliga möten.

Statens större ansvar har varit positivt men lett till en minskad kommunal vägledning

Statskontorets bedömer att det oberoende konsumentstödet sammantaget har blivit mer ändamålsenligt och effektivt för en majoritet av konsumenterna, efter att staten har tagit ett större ansvar för området genom att inrätta Hallå konsument. Men att inrätta Hallå konsument har också bidragit till att allt färre kommuner erbjuder konsumentvägledning. Det gör att stödet i delar av landet har försämrats för de konsumenter som behöver hjälp genom personliga möten med en konsumentvägledare.
Regeringen bör därför överväga vissa åtgärder för att det oberoende konsumentstödet ska bli mer ändamålsenligt och effektivt:

  • Regeringen kan överväga om konsumentvägledningen ska vara en frivillig uppgift. Om regeringen vill säkerställa att kommunerna tillhandahåller konsumentvägledning och inriktar verksamheten på ett särskilt sätt behöver denna uppgift regleras genom lagstiftning.
  • Om regeringen inte vill lagstadga konsumentvägledningen behöver regeringen på annat sätt tydliggöra den kommunala vägledningens syfte och hur den kan komplettera det statliga stödet. Till exempel kan regeringen ge Konsumentverket i uppdrag att utveckla riktlinjer för vad den kommunala konsumentvägledningen bör prioritera.
  • Regeringen kan också ge Konsumentverket tydligare vägledning om det stöd som myndigheten ska ge till kommunerna för att bidra till att den kommunala vägledningen uppnår regeringens syfte.
  • Hallå konsument kan även ta ett större ansvar för ett fördjupat konsumentstöd inom ramen för den verksamhet och de kanaler de har till sitt förfogande i dag.
  • Därutöver kan regeringen använda bidraget till civila samhället för att stimulera organisationer inom detta område att i högre grad arbeta gentemot konsumenter med särskilda behov av stöd.
2019:6
Utvärdering av omregleringen av spelmarknaden. Delrapport 2. Spelmarknaden före omregleringen

Den 1 januari 2019 omreglerades den svenska spelmarknaden. Statskontoret har fått i uppdrag av regeringen att följa upp och utvärdera denna omreglering. Vi ska redovisa vårt arbete en gång om året fram till 2022.

Sammanfattning av Utvärdering av omregleringen av spelmarknaden. Delrapport 2. Spelmarknaden före omregleringen

Den 1 januari 2019 omreglerades den svenska spelmarknaden och Sverige fick en ny spellagstiftning genom spellag (2018:1138). Vid omregleringen infördes ett system som innebär att alla företag som tillhandahåller spel i Sverige ska ha licens.

Statskontorets uppdrag

Statskontoret har i uppdrag av regeringen att följa upp och utvärdera omregleringen av spelmarknaden. Vi ska redovisa vårt arbete till regeringen vid sammanlagt fem tillfällen.

Detta är den andra delrapporten. I rapporten redovisar vi läget på spelmarknaden före omregleringen. Den följer på vår första delrapport där vi redovisade de verktyg och indikatorer vi använder för att följa omregleringen på ett effektivt sätt. Denna delrapport utgör alltså en nollmätning av de indikatorer som vi kommer följa upp och redovisa senast den 1 april 2020, 2021 och 2022.

Spelmarknaden före omregleringen

Vår samlade bild av spelmarknaden före omregleringen är att statens kontroll över situationen på spelmarknaden har varit begränsad, till exempel när det gäller konsumentskyddet för spelare, och att statens intäkter från spel har planat ut under de senaste åren. Vi konstaterar också att allt färre individer spelar, men för mer pengar. Ytterligare en iakttagelse är att rättsvårdande myndigheter och andra organisationer anser att spelrelaterade brott och matchfixning är ett problem som ökar.

Läget inom olika områden före omregleringen

Enligt uppdraget ska Statskontoret följa omregleringens effekter på nio områden. I rapporten redovisar vi läget innan reformen för vart och ett av de nio områdena.

Spelmarknadens utveckling

Spelmarknaden omsatte 2018 totalt 23,4 miljarder kronor. Nästan 30 procent av det totala spelandet skedde hos aktörer som före omregleringen saknade tillstånd att anordna spel i Sverige.

Under 2018 spelade 58 procent av den vuxna befolkningen någon gång om pengar. Personer över 18 år använder i genomsnitt drygt 1 procent av sin disponibla inkomst till spel. Det är vanligare att män spelar än kvinnor.

Kanaliseringen på spelmarknaden

Efter omregleringen är onlinespel och vadhållning konkurrensutsatta spelformer. Genom ett licenssystem vill regeringen styra – eller kanalisera – detta spelande till att bli lagligt och en del av det reglerade systemet. År 2018 skedde 47 procent av svenskarnas onlinespel och vadhållning hos aktörer med tillstånd i Sverige.

Statens intäkter från spel

Statens samlade intäkter från spel var cirka 6 miljarder kronor 2018. Intäkterna har ökat med drygt 20 procent sedan början på 2000-talet, men de har planat ut de senaste fem åren.

Kostnadsutvecklingen hos statliga myndigheter

Statliga myndigheter har haft kostnader på knappt 22 miljoner kronor 2018 som kan kopplas till omregleringen. Det är framför allt Lotteriinspektionen (numera Spelinspektionen) som har haft ökade kostnader.

Allmännyttiga organisationers intäkter från spel

De spel som allmännyttiga organisationer anordnar gav 2018 intäkter till organisationerna på drygt 1,4 miljarder kronor. Idrottsförbunden hade 2018 intäkter från sponsring av spelföretag på drygt 100 miljoner kronor.

Konsumentskyddet på spelmarknaden

Många av spellagens krav på konsumentskydd och spelansvar fanns även innan omregleringen. Däremot saknade staten möjlighet att kontrollera hur spelföretagen utan tillstånd i Sverige i praktiken har arbetat med detta.

Spelföretag köpte spelreklam för 7,4 miljarder kronor under 2018. Under perioden 2010–2018 har spelföretagens köp av reklam mer än femfaldigats. Knappt var tionde person i åldern 16–17 år har spelat om pengar under de senaste åren. Andelen har minskat över tid.

Folkhälsa och spelande

Omkring 0,6 procent av befolkningen hade 2018 spelproblem. Det motsvarar omkring 45 000 personer. Därutöver hade ytterligare 0,7 procent av befolkningen en förhöjd risk att drabbas av spelproblem. Andelen med spelproblem har ökat något de senaste tio åren. Andelen med en förhöjd risk för spelproblem har däremot minskat.
En tydlig majoritet av de kommunala budget- och skuldrådgivarna uppfattar att fler personer än tidigare har skulder till följd av spel om pengar.

Den personliga integriteten

Ungefär 30 procent av spelarna anser att spelföretagens datainsamling om spelbeteende och spelmönster är ett intrång i den personliga integriteten.

Brottslighet och det brottsförebyggande arbetet

Det är få personer i Sverige som har dömts för spelrelaterade brott. Men de rättsvårdande myndigheterna anser att det finns ett stort mörkertal när det gäller olovlig spelverksamhet och matchfixning. Myndigheterna har bara i begränsad omfattning arbetat förebyggande för att motverka spelrelaterad brottslighet. Men det finns en fungerande samverkan mellan berörda myndigheter och organisationer för att motverka matchfixning.

 

2019:5
Ökad bemanning inom äldreomsorgen. En uppföljning av regeringens tillfälliga satsning 2015–2018. Slutrapport

Regeringen har avsatt totalt 7 miljarder kronor i ett riktat statsbidrag till kommunerna för perioden 2015–2018. Statskontoret har analyserat satsningens utformning, styrning och arbetssätt.

Sammanfattning av Ökad bemanning inom äldreomsorgen. En uppföljning av regeringens tillfälliga satsning 2015–2018. Slutrapport

Regeringen har under perioden 2015–2018 satsat totalt 7 miljarder kronor på att öka bemanningen i äldreomsorgen. Satsningen har varit utformad som ett riktat statsbidrag där alla kommuner varje år har kunnat rekvirera en på förhand bestämd andel av medlen. Samtliga kommuner har valt att ta del av medlen. Socialstyrelsen har administrerat satsningen och följt upp kommunernas arbete.

Regeringen ville att medlen skulle ge personalen mer tid med de äldre och större möjligheter att utveckla verksamheten. Satsningen skulle också bidra till att öka kvaliteten inom äldreomsorgen, öka tryggheten för de äldre, förbättra arbetsmiljön för personalen samt förbättra förutsättningarna för en jämställd, likvärdig och jämlik äldreomsorg.

Statskontoret har haft regeringens uppdrag att analysera om styrningen, utformningen och arbetssätten har varit ändamålsenliga i förhållande till regeringens mål med satsningen. Vi presenterade i december 2016 en delrapport och den här rapporten är vår slutrapportering.

Satsningen har lett till ökade resurser i äldreomsorgen

Statskontoret bedömer att satsningen har lett till ökade resurser i äldreomsorgen och att dessa också har lett till en ökad bemanning nära de äldre. Vi bedömer att de aktiviteter som kommunerna har genomfört med hjälp av de extra resurserna har bidragit till att öka kvaliteten i äldreomsorgen och till att öka tryggheten för de äldre, under den tid som satsningen pågick. Satsningen har under denna period också haft förutsättningar att bidra till bättre arbetsmiljö för personalen.

Satsningen har också bidragit till att öka likvärdigheten mellan kommuner, eftersom kommuner med större behov inom äldreomsorgen har kunnat rekvirera mer medel. Satsningen i sig har vissa förutsättningar att bidra till ökad jämställdhet, men villkoren för att få medel har inte styrt kommunerna mot att arbeta för att öka jämställdheten.

Satsningen har varit lämpligt utformad

Statskontoret bedömer att satsningen har varit lämpligt utformad i förhållande till det utfall som regeringen önskade, det vill säga en ökad bemanning. Medlen har fördelats utifrån en modell som fångar upp behoven i de olika kommunerna väl. Modellen har gjort att kommunerna har kunnat förutsäga hur mycket medel de skulle få varje år vilket har underlättat deras planering. Men förutsägbarheten försämrades av att modellen ändrades mellan 2015 och 2016.

Satsningen har varit relativt enkel att administrera för kommunerna. Det har varit enkelt att rekvirera medel och kraven på återrapportering har varit rimliga i relation till satsningens omfattning. Kommunerna har också haft stor frihet att avgöra hur de ska använda medlen vilket har gjort det möjligt att utforma lokalt anpassade insatser.
Kort förberedelsetid gav kommunerna sämre förutsättningar att planera insatserna
Förutsättningarna för kommunernas planering blev sämre än de hade kunnat vara eftersom regeringens beslut om satsningen kom nära inpå starten. Regeringen beslutade om satsningen i slutet av juni 2015 och kommunerna kunde använda medlen för kostnader som uppstod redan i juli. Detta gjorde att kommunerna fick begränsat med tid för att planera och förbereda sina insatser. Den inriktning som kommunerna beslutade om initialt har i många fall också bestått under hela satsningen. De bristande förberedelserna påverkade därmed kommunernas arbete under hela satsningen.

Socialstyrelsens arbete har i huvudsak fungerat väl

Socialstyrelsens arbete med att administrera och följa upp satsningen har i huvudsak fungerat väl. Myndigheten har också administrerat satsningen till en låg kostnad. Men i vissa fall har Socialstyrelsen inte varit konsekvent i sina bedömningar av hur kommunerna får använda medlen. Myndigheten har i vissa fall godkänt att kommuner har använt medel på ett sätt som går emot regeringens intentioner och myndighetens egna instruktioner. Förutom att det i enstaka fall har lett till en felaktig medelsanvändning har det också lett till att det blev otydligt för kommunerna när det gäller vad medlen hade kunnat användas till.

Risk för att resultaten av satsningen blir kortvariga

Det finns en risk för att de positiva resultaten i äldreomsorgen blir kortvariga eftersom satsningen inte är utformad för att ge bestående resultat och effekter. Regeringen har uttryckt en förhoppning om att medlen skulle ge personalen möjlighet att utveckla verksamheten, men det finns inga villkor eller krav i medelsanvändningen som har styrt mot lärande eller mot att utveckla nya arbetsmetoder. Endast en mindre del av kommunerna har prioriterat sådana insatser. Det fanns inte heller möjlighet att finansiera utbildning av rekryterad personal genom satsningens medel, vilket hade kunnat stärka långsiktigheten i satsningen.

Regeringen har inte gett Socialstyrelsen i uppdrag att ge vägledning till kommunerna för att rikta satsningen mot långsiktig verksamhetsutveckling eller nya arbetssätt. Vi bedömer ändå att det har funnits utrymme för Socialstyrelsen att ge mer stöd till kommunerna när satsningen inleddes. Satsningen hade då kunnat vara ett sätt att främja utveckling av verksamheten eller av framgångsrika arbetssätt kring till exempel rehabilitering och trygg hemgång.

För många huvudmän och utförare inom äldreomsorgen är satsningens avslut en svår utmaning att hantera. Liksom när andra riktade statsbidrag upphör ska kommunerna hantera en minskad bemanning eller själva stå för de ökade kostnader som satsningen har bidragit till.

2019:4
Myndigheternas prognoser över flödet i brottmålsprocessen

Statskontoret har analyserat Polismyndighetens, Åklagarmyndighetens, Domstolsverkets och Kriminalvårdens arbete med att ta fram prognoser av verksamhetsvolymer i rättskedjan. Sedan 2008 utför myndigheterna detta arbete på uppdrag av regeringen och de har också stöd av Brottsförebyggande rådet.

Sammanfattning av Myndigheternas prognoser över flödet i brottmålsprocessen

Statskontoret har på regeringens uppdrag analyserat Polismyndighetens, Åklagarmyndighetens, Domstolsverkets och Kriminalvårdens arbete med att ta fram prognoser av verksamhetsvolymer i rättskedjan. Sedan 2008 utför myndigheterna detta arbete på uppdrag av regeringen och de har också stöd av Brottsförebyggande rådet. Myndigheterna presenterar prognosarbetet i en gemensam och årligt återkommande rapport.

Statskontorets övergripande slutsats är att det nuvarande prognosarbetet inte är ändamålsenligt. Vi anser att nyttan av arbetet är begränsad även om det har resulterat i en bättre och mer samlad bild över volymerna och flödet i rättskedjan. Samtidigt bedömer vi att det samlade behovet av prognoser motiverar att myndigheterna även i fortsättningen får detta uppdrag, men att uppdraget också utvecklas.

Nyttan med prognoserna är begränsad

Statskontorets undersökning visar att nyttan med prognoserna är begränsad för Regeringskansliet och även för myndigheterna. Varken Polismyndigheten eller den enhet på Justitiedepartementet som arbetar med styrningen av Polismyndigheten har någon nytta av prognoserna. Åklagarmyndigheten använder sig endast i begränsad utsträckning av prognoserna. Det gäller även den enhet på Justitiedepartementet som arbetar med styrningen av Åklagarmyndigheten. De myndigheter som ligger senare i rättskedjan, Domstolsverket och Kriminalvården, har större nytta av prognoserna. Även de enheter inom Regeringskansliet som styr dessa myndigheter uppger att de har viss nytta av prognoserna. Det har även analys- och budgetsamordningsfunktionerna på Justitiedepartementet samt budgetavdelningen på Finansdepartementet.

Regeringskansliet har svårt att värdera innehållet i prognosrapporten. Det finns flera förklaringar till det. Prognoserna brister i transparens och de berörda tjänstemännen är tveksamma till vilken träffsäkerhet prognoserna har. Denna osäkerhet leder till att regeringen och Regeringskansliet ofta har svårt att fullt ut använda prognoserna i budgetarbetet och för att styra myndigheterna. Ytterligare en svaghet är att prognoserna inte i tillräcklig utsträckning fångar effekterna av politiska reformer eller förmår att förutse trendbrott.

Vår undersökning visar vidare att myndigheterna endast i begränsad utsträckning använder prognoserna i sin egen verksamhet. Det är i stort sett bara Kriminalvården och Domstolsverket som använder prognoserna som ett av flera underlag när de tar fram sina budgetunderlag. Kriminalvården har också viss nytta av prognoserna i sin interna styrning. En orsak till att de övriga myndigheterna inte använder prognoserna i någon större utsträckning är att de anser att de är för begränsade. Å andra sidan anser myndigheterna att prognoserna också är för övergripande för att kunna användas på ett bra sätt i verksamhetsplaneringen och den interna styrningen.

Myndigheterna anser att det är oklart varför de ska ta fram prognoser. Det är därmed svårt att veta hur arbetet ska utvecklas när de inte känner till motivet bakom regeringens uppdrag.

Vissa positiva effekter av uppdraget

Men det gemensamma uppdraget har också förbättrat myndigheternas prognosarbete på vissa sätt och arbetet med prognoserna har också utvecklats över tid. Vi bedömer att det i dag finns en bättre samlad bild av flödet i rättskedjan än tidigare. Myndigheterna utgår fortfarande från olika volymmått, men måtten har på olika sätt utvecklats för att bättre binda ihop flödet mellan myndigheterna. Det gemensamma arbetet har också lett till att myndigheterna byter mer information med varandra än tidigare. Dessutom har både myndigheternas egen kompetens och deras kunskap om de övriga myndigheterna utvecklats över tid.

Behovet av prognoser kvarstår

Vi bedömer att regeringens behov av prognoser över volymerna i rättskedjan är minst lika stort i dag som när myndigheterna fick det första uppdraget 2008. Inom få politikområden är statliga myndigheter så beroende av varandra som inom rättskedjan. Regeringen behöver underlag för att veta om, när och var satsningar i senare led i rättskedjan kan förväntas ge störst effekt i förhållande till de övergripande kriminal- och rättspolitiska målen.

För närvarande får Polismyndigheten ökade anslag. För att få full effekt av denna ökning behöver även verksamheterna vid de övriga myndigheterna inom rättskedjan byggas ut. Behovet av att se vilka effekter satsningarna ger i rättskedjans olika delar kommer med andra ord att vara extra stort under de närmaste åren.

Prognosuppdraget bör utvecklas för att öka nyttan

Vi bedömer att det samlade behovet av prognoser motiverar att regeringen ger ett fortsatt uppdrag till myndigheterna. Men dagens prognosarbete är inte ändamålsenligt. Vi föreslår därför att regeringen förändrar och utvecklar uppdraget så att nyttan med prognoserna ökar. Väl utformade prognoser kan vara ett stöd för regeringen och Regeringskansliet och även de enskilda myndigheterna. Det gäller även Polismyndigheten och Åklagarmyndigheten och de enheter på Justitiedepartementet som i dag inte ser någon större nytta med prognoserna.

I samband med att uppdraget utvecklas anser Statskontoret att regeringen bör beakta följande aspekter:

  • Regeringen bör tydliggöra uppdragets syfte utifrån regeringens nuvarande behov.
  • Myndigheterna bör följa ett gemensamt tillvägagångssätt för hur de tar fram och presenterar sina prognoser. Det innebär till exempel att prognoserna ska innehålla en renodlad statistisk framskrivning av utfallet och scenarier för att tydliggöra tänkbara utvecklingsalternativ. Men också en mer kvalificerad analys av interna och externa faktorer som påverkar respektive myndighets verksamhetsvolymer.
  • Brottsförebyggande rådets stöd till myndigheterna bör bli mer omfattande och ha bredare kompetens.

Sammantaget betyder förslagen att prognosuppdraget blir mer omfattande för framförallt myndigheterna och initialt även i viss mån för Regeringskansliet. Men vi bedömer att den ökade nyttan av prognoserna kommer att överstiga kostnaderna.

2019:3
Arbetsförmedlingens interna styrning. Slutrapport om förändringsarbetets genomslag

Statskontoret har analyserat Arbetsförmedlingens interna ledning, styrning och uppföljning samt bedömt det omfattande förändringsarbete som myndigheten genomför mellan 2014 och 2021.

Sammanfattning av Arbetsförmedlingens interna styrning. Slutrapport om förändringsarbetets genomslag

Arbetsförmedlingen genomför mellan 2014 och 2021 ett omfattande förändringsarbete som myndigheten kallar förnyelseresan. Bakgrunden är bland annat att de har haft problem med styrning, organisation och kultur, men också att it-utvecklingen har varit eftersatt.

Statskontoret har fått regeringens uppdrag att analysera Arbetsförmedlingens interna ledning, styrning och uppföljning. Uppdraget omfattar att bedöma hur förändringsarbetet har genomförts och om det har förbättrat myndighetens resultat. Dessutom har Statskontoret i uppdrag att undersöka möjligheterna att förenkla Arbetsförmedlingens interna administration.

Förändringsarbetet är väl förankrat

Förnyelseresan är väl förankrad hos medarbetare och chefer. Arbetsförmedlarna tror generellt att förnyelseresan kommer att ge myndigheten bättre förutsättningar att klara av de olika delarna i uppdraget. Detta gör det lättare för myndigheten att genomföra förändringarna.

Inom flera delar av förändringsarbetet har vi sett en positiv utveckling. Till exempel har Arbetsförmedlingens satsning för att ändra kulturen och den nya ledningsfilosofin fått genomslag och detta arbete är uppskattat. Den del av förnyelseresan som handlar om att stärka arbetet med arbetsgivare märks på så sätt att arbetsförmedlarna upplever ökade möjligheter till långsiktiga kontakter med arbetsgivarna.

Styrningen är nu mer sammanhållen

Statskontoret konstaterar att Arbetsförmedlingen har förbättrat sin interna styrning på flera sätt. Ett exempel är att verksamhetsplanerna nu ger ett bättre stöd och att de är mer integrerade i budgetprocessen. Styrningen har därmed bättre förutsättningar att nå hela myndigheten. Det ger en bra grund för att fortsätta anpassa och driva förändringsarbetet.

Samtidigt återstår några utmaningar i styrningen. Arbetsförmedlingens chefer behöver stöd i att prioritera bland de många förändringar som ska genomföras i förnyelseresan. Myndigheten behöver också stärka stödet för chefer när det gäller att analysera orsakerna till verksamhetens resultat. Myndighetens arbete med så kallade klusteranalyser ökar förutsättningarna för att hitta effektiva arbetssätt, men det behövs fler analyser med myndighetsövergripande perspektiv.

Snabb digital utveckling medför risker

Arbetsförmedlingens it-verksamhet har gjort framsteg. På relativt kort tid har leveranskapaciteten av digitala it-tjänster ökat och it-styrningen utvecklats.
Men det finns flera risker som Arbetsförmedlingen behöver hantera. It-avdelningen behöver bland annat stärka det ekonomiska perspektivet i styrningen. Det är även otydligt hur olika styrprinciper för it-verksamheten hänger samman. I vissa fall är det svårt att se helheten med olika utvecklingsinitiativ. Myndigheten behöver också bättre säkerställa att it-verksamheten fångar upp användarnas behov och att organisationen kan ta emot it-tjänsterna. För att lyckas med den planerade verksamhetsomställningen till 2021 behöver myndigheten också på kort tid utveckla och införa nya interna it-stöd.

Få tydliga effekter av förändringsarbetet

Statskontoret bedömer att förnyelseresans många åtgärder inte har lett till tydliga effekter för arbetssökande och arbetsgivare. Dessa målgrupper har överlag inte förändrat sin inställning till det stöd och den service som Arbetsförmedlingen ger. Förnyelseresan har inte heller stärkt myndighetsutövningen eller Arbetsförmedlingens kontrolluppdrag inom arbetslöshetsförsäkringen.

Både arbetssökande och arbetsgivare får kontinuerligt tillgång till fler digitala kontaktmöjligheter och självservicetjänster. Allt fler använder också Arbetsförmedlingens digitala tjänster. Men myndigheten har inte kunnat visa vilka effekter de digitala satsningarna har gett. Det är till exempel otydligt om de resurser som digitaliseringen har frigjort används för att öka stödet till grupper som står långt från arbetsmarknaden.

Den interna administrationen behöver minska

Den interna administrationen kräver betydligt mer tid av arbetsförmedlare än av andra statligt anställda. Förnyelseresan har heller inte lett till konkreta förbättringar för arbetsförmedlarna och deras dagliga arbetssituation. En viktig förklaring till detta är att Arbetsförmedlingens interna it-stöd ännu inte har blivit bättre. De bristfälliga it-stöden orsakar dubbelarbete och onödig administration. Handläggarstöden till arbetsförmedlarna är också både omfattande och ibland krångliga. Parallellt med åtgärder för minskad administration behöver myndigheten stärka arbetet för en mer rättssäker myndighetsutövning.

Statskontorets förslag

För att stärka den fortsatta verksamhetsutvecklingen föreslår Statskontoret att Arbetsförmedlingen

  • minskar antalet förändringar som ska genomföras inom förändringsarbetet och stärker stödet till chefer för när och hur införanden ska ske
  • tydliggör syftet med administrativa uppgifter, ser över handläggarstöden och säkerställer att dokumentationen är enhetlig
  • säkerställer att digitaliseringen ger nyttor och avsedda effekter
  • utvecklar analysstödet till chefer och genomför fler myndighetsövergripande analyser av arbets- och organisationssätt
  • säkerställer att it-verksamheten fångar upp användarnas behov och att den övriga organisationen kan ta emot it-tjänsterna
  • utvecklar styrningen av it-verksamheten för att stärka ekonomiperspektivet och för att säkerställa att utvecklingsprojekt skapar bästa möjliga nytta för myndigheten som helhet.

Statskontoret bedömer att förslagen i stort är relevanta för den inriktning för myndigheten som pekas ut i regeringsförklaringen 2019.

2019:2
Utveckling av den statliga styrningen av kommuner och landsting – en analys

Statskontoret har analyserat statens samlade styrning av kommuner och landsting. Tyngdpunkten i analysen ligger på vilka konsekvenser den statliga styrningen får i kommuner och landsting. Statskontorets analys visar att statens styrning över tid har ökat i omfattning och detaljeringsgrad.

Sammanfattning av Utveckling av den statliga styrningen av kommuner och landsting – en analys

Statskontoret har på regeringens uppdrag genomfört en fördjupad analys av den samlade statliga styrningen av kommuner och landsting. Syftet med analysen är att bidra till att utveckla den statliga styrningen och till att göra den mer effektiv. Tyngdpunkten i analysen ligger därför på vilka konsekvenser den statliga styrningen får i kommuner och landsting.

Statens styrning har ökat i omfattning och detaljeringsgrad

Statskontorets analys visar att den statliga styrningen av kommuner och landsting har ökat i omfattning och detaljeringsgrad under senare år och i dag är mycket omfattande och detaljerad. Detta gäller främst de riktade statsbidragen, men också kunskapsstyrningen och statens styrning med mål och inriktningsdokument har ökat kraftigt i omfattning och blivit mer detaljerad. I ett lite längre perspektiv har även regelstyrningen blivit mer detaljerad och fått ett ökat inslag av rättstillämpning, vilket har skärpt kraven på kommuner och landsting.

Styrningen sträcker sig i dag långt in i kommunernas och landstingens verksamheter. Den påverkar ofta inte bara vad kommuner och landsting ska göra utan även hur de bör göra det. Vi kan se detta bland annat i den ökade kunskapsstyrningen.

Styrning från EU bidrar till den samlade styrningen

Även EU påverkar på olika sätt kommunernas och landstingens verksamhet, till exempel genom regelstyrning, ekonomisk styrning och kunskapsstyrning. EU:s styrning införs dock ofta i den svenska lagstiftningen och i annan statlig styrning innan den når kommunsektorn. Den blir därför sällan tydlig för kommunerna och landstingen.

Stor förståelse för statens behov att styra

Vår analys indikerar att både den politiska ledningen och tjänstemannaledningen i kommunerna och landstingen har stor förståelse för statens behov av att styra. De anser inte heller att staten fokuserar på fel verksamheter i sin styrning. Den kritik som framförs avser huvudsakligen omfattningen och utformningen av styrningen. Främst är det mängden och utformningen av de riktade statsbidragen som kommuner och landsting kritiserar.

Styrningen får både önskade och oönskade konsekvenser

Statens styrning måste hanteras med ett helhetsperspektiv

Statens styrning har stort genomslag i kommuner och landsting. Lagstiftning, tillsyn och riktade statsbidrag påverkar både prioriteringar och arbetssätt i den kommunala sektorn, vilket också är avsikten med styrningen. I varje enskilt fall kan det också finnas goda skäl för staten att styra. Kommunerna och landstingen måste dock hantera styrningen samlat i sitt budget- och planeringsarbete. Mängden styrning och de dokumentationskrav som följer av lagstiftning, statsbidrag, tillsyn och kunskapsstyrning kan göra det svårt för den enskilda kommunen eller det enskilda landstinget att bedriva verksamheten på det mest ändamålsenliga sättet. Den samlade verkan av den statliga styrningen kan därmed minska effekten av en enskild statlig satsning.

Styrningen riskerar att motverka nationell likvärdighet

Kommuner och landsting har olika förutsättningar att hantera statens styrning. De befolkningsmässigt små kommuner som ofta har störst behov av statlig styrning och stöd kan exempelvis ha svårt att möta de krav som kopplas till de olika statsbidragen. Kommunernas och landstingens olika förutsättningar att hantera den statliga styrningen riskerar därmed att minska den nationella likvärdigheten, tvärt emot syftet med styrningen.

Ökad styrning har lett till ökad administration

Statens omfattande och detaljerade styrning medför en stor mängd betungande administration i kommunerna och landstingen. Administrationen är ofta ett sätt att hantera de krav som ställs i olika granskningar och uppföljningar. Kvalitets- och utvecklingsarbetet i kommuner och landsting har också blivit administrativt krävande genom de krav på rutiner, processer och dokumentation som staten ställer.
Den forskningsstudie vi har låtit ta fram visar att mycket av den ursprungliga statliga styrningen förmedlas, översätts, uttolkas och förstärks av myndigheter, kommuner och landsting själva, andra huvudmän, SKL och privata företag. Denna utfyllnad av den statliga styrningen bidrar i sin tur till ökningen av det administrativa arbetet i kommuner och landsting.

Statens styrning minskar det politiska handlingsutrymmet

Även om det inte har varit syftet med den enskilda statliga satsningen eller regeländringen blir konsekvensen av den omfattande och detaljerade statliga styrningen att det politiska handlingsutrymmet i kommuner och landsting minskar.

Statlig styrning av kommuner 2018
Utveckling av den statliga styrningen av kommuner och landsting 2018

Syftet med denna rapport är att ge en samlad bild av statens styrning av kommuner och landsting 2018. Rapporten är den andra i en planerad årlig återkommande rapportering från Statskontoret. I rapporten redovisar vi utvecklingen av riksdagens, regeringens och statliga myndigheters styrning genom bland annat lagar, statsbidrag och stödmaterial. Vi redogör även för utredningar samt riksdagens och Lagrådets yttranden som rör statens styrning av kommuner och landsting. Sammanfattningsvis visar denna rapport att all styrning har ökat jämfört med 2017.

2019:1
Ett nytt regelverk för etableringsuppdraget – genomförande och effekter för Arbetsförmedlingens verksamhet

Den 1 januari 2018 började ett nytt regelverk gälla för Arbetsförmedlingens uppdrag om att underlätta nyanlända invandrares etablering i arbets- och samhällslivet. Statskontoret har analyserat hur Arbetsförmedlingen har genomfört det nya regelverket och om det har gjort att myndigheten kan arbeta mer flexibelt och effektivt med uppdraget.

Sammanfattning av Ett nytt regelverk för etableringsuppdraget – genomförande och effekter för Arbetsförmedlingens verksamhet

Sedan den 1 januari 2018 gäller ett nytt regelverk för Arbetsförmedlingens etableringsuppdrag. Det regelverk som gällde innan dess hade enligt regeringen blivit för stelbent och ineffektivt. Syftet med det nya regelverket är därför att ge Arbetsförmedlingen bättre möjligheter att arbeta flexibelt och effektivt med etableringen av nyanlända invandrare.

Statskontoret har haft regeringens uppdrag att analysera hur Arbetsförmedlingen har genomfört det nya regelverket i verksamheten och att följa upp om regelverket hittills har fått de förväntade effekterna för myndigheten.

Regelverket är förhållandevis väl genomfört trots utmaningar

Statskontoret bedömer att Arbetsförmedlingen har genomfört det nya regelverket förhållandevis väl, trots flera utmaningar. Arbetsförmedlingen har gått igenom de steg i genomförandet som vi bedömer är nödvändiga för att regeländringarna ska få genomslag i verksamheten. Myndigheten har till exempel analyserat vad regeländringarna innebär för verksamheten, tagit fram stöd till arbetsförmedlarna för hur de ska tillämpa regelverket och kommunicerat detta till relevanta delar av organisationen.

Svårigheter att tolka och tillämpa utbildningsplikten

En del av det nya regelverket är en utbildningsplikt för nyanlända med kort utbildning. Arbetsförmedlingen har haft ett stort utrymme att tolka vad utbildningsplikten innebär, vilket har varit en utmaning i genomförandet. Arbetsförmedlingen har gradvis förtydligat att alla typer av arbeten går före utbildning. Med den tolkningen finns en risk för att utbildningsplikten inte kommer att innebära någon större utbildningssatsning. Vi bedömer därför att regeringen behöver förtydliga syftet med utbildningsplikten.

Arbetsförmedlingen har inte heller i tillräcklig utsträckning tydliggjort för arbetsförmedlarna hur de ska tillämpa utbildningsplikten. Endast 40 procent av arbetsförmedlarna anser att de förstår hur utbildningsplikten ska tillämpas. En betydligt högre andel, 70 procent, förstår hur de ska tillämpa övriga regeländringar. Arbetsförmedlingskontoren har också i vissa fall gjort egna tolkningar av hur de ska tillämpa utbildningsplikten. Det kan bland annat leda till att de nyanlända inte får likvärdigt stöd av myndigheten. Vi bedömer därför att Arbetsförmedlingen behöver säker­ställa att myndighetens tillämpning av utbildningsplikten blir enhetlig.

Svag effekt på möjligheten att arbeta flexibelt och effektivt

Regeländringarna har hittills haft svag effekt på Arbetsförmedlingens möjligheter att arbeta effektivare och mer flexibelt. En orsak till det är att arbetsförmedlarna inte upplever att deras möjligheter att anpassa insatserna har förbättrats. Mycket tyder också på att insatserna ibland inte är tillräckligt anpassade efter de nyan­län­das behov och ungefär 20 procent av deltagarna har inte fått beslut om någon insats alls. Vi anser att Arbetsförmedlingen bör följa upp vad det beror på.

En annan orsak är att det ibland är svårt för Arbetsförmedlingen att använda de utökade sanktionsmöjligheterna i praktiken för att få de nyanlända att delta i etableringsinsatser. Det beror i sin tur på att Arbetsförmedlingen har fått sämre överblick över de nyanländas deltagande i insatser och generella brister i myndighetens kont­roll av deltagare i arbetsmarknadspolitiska program.

En tredje orsak är att arbetsförmedlarnas administrativa börda totalt sett inte har minskat, främst på grund av att regeländringarna har implementerats i Arbetsförmedlingens befintliga it-system. Vi bedömer att arbetsförmedlarnas administrativa börda kan komma att minska på ett par års sikt om Arbetsförmedlingens utveck­lings­arbete på it-området fortsätter som planerat.

Det nya regelverket har fått den förväntade effekten att de arbetssökande ska behandlas mer lika oavsett vilken målgrupp de tillhör. Att i princip samma regler nu gäller för nyanlända som för andra arbetssökande underlättar övergången till andra arbetsmarknadspolitiska program efter etableringsprogrammet. Samtidigt gäller ut­bildningsplikten endast för nyanlända. Det är en särreglering som går emot regeringens intention om att öka likabehandlingen av de arbetssökande.

Utbildningsplikten har haft liten effekt på de nyanländas deltagande i utbildning

Vi bedömer att utbildningsplikten hittills inte har haft någon större effekt på de nyanländas deltagande i utbildning. Endast 4 procent av de nyanlända med utbildningsplikt deltar i kommunal vuxenutbildning på grundläggande nivå och ungefär 1 procent på gymnasial nivå. Det skiljer sig inte nämnvärt från övriga deltagare i etableringsprogrammet.

Utbildningspliktens svaga effekt kan bero på att kommunerna inte har hunnit anpassa sitt utbildningsutbud efter de nyanländas behov och förutsättningar. Arbetsförmedlingen anvisar nyanlända till kommunal vuxenutbildning för att påverka utbildningsutbudet. Statskontoret bedömer att det är tveksamt om det kommer att få förväntad effekt, bland annat på grund av lärarbrist och bristande ekonomiska resurser i kommunerna. Vi bedömer därför att regeringen bör följa upp om ett ökat antal anvisningar leder till att kommunerna i högre grad anpassar sitt utbildningsutbud.

Regeländringarna kan göra att individer hamnar i kläm

Det nya regelverket medför flera risker för att individer hamnar i kläm. En risk är att det kan vara svårt för den nyanlände att förstå informationen om vad som gäller och att sanktioner därför inte bidrar till att de nyanlända närmar sig arbetsmarknaden. Vi bedömer därför att regeringen bör förtydliga Arbetsförmedlingens roll i att stödja den nyanlände i etableringsprocessen.

En annan risk är att Arbetsförmedlingens anvisningar till kommunal vuxenutbildning medför problem för den enskilde eftersom många kommuner inte har hunnit anpassa sitt utbildningsutbud till vad målgruppen behöver. Det kan göra att enskilda individer bollas mellan Arbetsförmedlingen och kommunen.

Vi bedömer slutligen att etableringsuppdragets mål om etablering i samhällslivet riskerar att bli underordnat målet om etablering i arbetslivet, eftersom fokus i det nya regelverket ligger på arbetsförmedling. Vi bedömer därför att regeringen bör förtydliga hur Arbetsförmedlingen ska verka för att den nyanlände etablerar sig i samhällslivet.

Statskontorets förslag

För att regelverket på sikt ska kunna få de förväntade effekterna är det viktigt att Arbetsförmedlingen fortsätter sitt generella förändringsarbete, framför allt satsningen på it-systemet, och stärker sitt generella kontrollarbete.

Utöver detta föreslår Statskontoret att Arbetsförmedlingen

  • säkerställer att myndighetens tillämpning av utbildningsplikten blir till­räck­ligt enhetlig
  • följer upp de programdeltagare som inte har beslut om någon aktivitet och undersöker orsakerna till att det saknas ett sådant beslut.

För att underlätta Arbetsförmedlingens arbete och klargöra förväntningarna på myndigheten föreslår Statskontoret att regeringen

  • tydliggör syftet med utbildningsplikten och vilken roll Arbetsförmedlingen ska ha i genomförandet av den
  • följer upp vilka effekter Arbetsförmedlingens anvisningar till kommunal vuxenutbildning har på det kommunala utbildningsutbudet och de nyanländas deltagande i utbildning
  • förtydligar vilken roll Arbetsförmedlingen ska ha när det gäller att stödja de nyanlända i etableringsprocessen och klargöra hur Arbetsförmedlingen ska verka för de nyanländas etablering i samhällslivet.
2018:27
När planeringen möter verkligheten – Försvarsmaktens interna ledning, styrning och uppföljning

Regeringen har gett Statskontoret i uppdrag att analysera och bedöma om de ekonomiska underlag som Försvarsmakten lämnar till regeringen är ändamålsenliga för budgetprocessen.

Sammanfattning av När planeringen möter verkligheten – Försvarsmaktens interna ledning, styrning och uppföljning

Regeringen har gett Statskontoret i uppdrag att analysera om de ekonomiska under­lag som Försvarsmakten lämnar till regeringen är ändamålsenliga för budgetpro­ces­sen eller inte. Statskontoret ska också föreslå hur förutsättningarna kan förbätt­ras för en väl fungerande ledning, styrning och uppföljning inom Försvarsmakten.

Underlagen har inte varit ändamålsenliga

Vi bedömer att de ekonomiska underlag som Försvarsmakten har lämnat till rege­ringen inte har varit ändamålsenliga för regeringens ekonomiska styrning, plane­ring och uppföljning. Underlagen har inte varit tillräckligt tydliga när det gäller myndighetens ekonomiska tillstånd och behov.

De ekonomiska underlagen har inte varit tillräckligt transparenta, bland annat för att de varit ofullständiga eller inte tillräckligt begripliga och tillförlitliga. Detta be­ror bland annat på att Försvarsmakten har utgått från antaganden om framtida till­skott, att investeringsplanen inte följer regelverket för statliga investeringar och att konsekvensbeskrivningarna inte har varit tillräckligt konkreta och rättvisande.

Men vi bedömer också att Försvarsmakten har förbättrat underlagen och den inter­na styrningen och uppföljningen. Det ökar förutsättningarna för att underlagen ska kunna bli mer ändamålsenliga. Samtidigt återstår ett ganska omfattande arbete.

Styrningen säkerställer inte att myndigheten använder sina resurser effektivt

Vi bedömer att riksdagen, regeringen och Försvarsmakten har fört in risker och osä­kerheter i planeringen. Försvarsmakten behöver därför varje år hantera en pla­nering som överskrider myndighetens anslag. Detta har lett till att Försvarsmakten återkommande behöver planera om, skjuta upp, reducera och ta bort planerad verk­samhet, anskaffningar och åtgärder för att vidmakthålla materiel.

Ett delat ansvar för problemen och bristerna

Vår analys visar att problemen och bristerna i de ekonomiska underlagen och den in­terna styrningen har flera orsaker. De beror dels på faktorer som Försvarsmakten råder över, dels på faktorer som regeringen och Försvarets materielverk ansvarar för.

Försvarsmakten har till exempel tolkat myndighetens mål och uppgifter alltför am­bi­tiöst. Det leder till att Försvarsmakten planerar in fler investeringar och mer verk­samhet än vad det finns medel till. Försvarsmakten har också byggt planeringen på antaganden om kommande ekonomiska tillskott. Försvarsmakten har därför skjutit viktiga beslut och prioriteringar framför sig in i nästa inriktningsperiod.

Riksdagens och regeringens styrning har också bidragit till problemen och bristerna både i de ekonomiska underlagen och i Försvarsmaktens ledning och styrning av verk­samheten. Vi bedömer att vissa av riksdagens och regeringens beslut om nya in­satser, investeringar och ambitionshöjningar varken har varit verksamhetsmässigt eller finansiellt möjliga att genomföra. Vi bedömer också att regeringen inte har hjälpt myndigheten att prioritera på en övergripande nivå. Regeringen har samtidigt även begränsat Försvarsmaktens möjligheter att fördela resurser och prioritera inom den egna organisationen.

Vi bedömer också att brister i samspelet mellan Försvarsmakten och Försvarets ma­terielverk har bidragit till problemen i planeringen. Det handlar om att För­svars­makten inte har fått de underlag som myndigheten behöver och att det finns brister i de objektsbeskrivningar som Försvarets materielverk bistår Försvarsmakten med. Försvarsmakten har inte heller haft förutsättningar att ompröva och kvalitetssäkra Försvarets materielverks underlag. 

Statskontorets förslag

Statskontoret anser att flera olika delar av systemet behöver förändras på ett sam­man­hållet sätt för att problemen och bristerna ska gå att lösa. Vi bedömer att för­svarsområdet alltför länge har präglats av en oenighet mellan de berörda aktörerna om varför problem med Försvarsmaktens ekonomi och planering uppstår ungefär halvvägs in i en inriktningsperiod. För att åstadkomma en varaktig förändring och ge Försvarsmakten långsiktiga planeringsförutsättningar behöver regeringen, För­svarsmakten och Försvarets materielverk utifrån sina roller och uppgifter ta ett ge­men­samt ansvar för att komma till rätta med problemen och bristerna. Vi föreslår därför att Försvarsmakten och regeringen vidtar åtgärder som syftar till att:

  • göra de ekonomiska underlagen mer ändamålsenliga för budgetprocessen
  • förbättra förutsättningarna för en väl fungerande ledning, styrning och upp­följning inom Försvarsmakten.

Förslag för mer ändamålsenliga underlag

Vi föreslår att Försvarsdepartementet tar initiativ till och leder ett arbete för att ut­veckla ändamålsenligheten i budgetunderlagen. Regeringen behöver då tydliggöra sina förväntningar på underlagen, eftersom Försvarsdepartementet och Försvars­makten inte har samma bild av vad som utgör ett ändamålsenligt budgetunderlag. Försvarsdepartementets enhet för militär förmåga och insatser bör ha huvud­an­sva­ret för att genomföra arbetet. Enheten bör i detta arbete samverka både med För­svars­makten, övriga delar av Försvarsdepartementet och berörda delar av Rege­ringskansliet.

Vi föreslår också att Försvarsmakten utvecklar ändamålsenligheten i budgetunder­lagen och säkerställer att investeringsplanen följer regelverket för statliga inves­te­ringar. När det gäller investeringsplanen behöver Försvarsmakten och Försvarets materielverk framför allt utveckla beskrivningarna av de ekonomiska riskerna i de olika projekten.

Vi bedömer att Försvarets materielverks stöd till Försvarsmakten när det gäller att pla­nera materiel- och logistikförsörjningen kan förbättras. Samtidigt kan För­svars­makten ge Försvarets materielverk bättre förutsättningar att klara sitt åtagande. Vi föreslår därför att regeringen för in denna samverkansuppgift i de båda myndig­he­ternas instruktioner. Regeringen bör också ge Ekonomistyrningsverket i uppdrag att utvärdera ansvarsfördelningen och samverkan mellan de två myndigheterna.

Förslag för att förbättra ledning, styrning och uppföljning

Vi föreslår att regeringen säkerställer att nya politiska beslut som påverkar För­svars­makten är finansiellt och verksamhetsmässigt genomförbara. Regeringen be­höver därför se till att de konsekvensanalyser och kostnadsberäkningar som olika aktörer tar fram inför försvarspolitiska beslut lever upp till kraven i kommitté­för­ord­ningen, riktlinjerna för arbetet med konsekvensutredningar i Regeringskansliet och propositionshandboken.

Försvarsmakten bör i sin tur utveckla sina processer för