Myndigheten för en effektiv statsförvaltning
Meny

Publikationer

Sökning på förvaltningspolitiskt ämnesord: Statlig styrning


Tillbaka till sökformuläret


2019:15
Agenda 2030 i myndigheter, kommuner och regioner. Delrapport

Statskontoret har i uppdrag att analysera och följa upp hur Agenda 2030 påverkar myndigheters, kommuners och regioners hållbarhetsarbete. I denna delrapport redovisar vi svaren på några av våra uppdragsfrågor.

Sammanfattning av Agenda 2030 i myndigheter, kommuner och regioner. Delrapport

Statskontoret har regeringens uppdrag att följa upp och analysera hur Agenda 2030 påverkar myndigheters, kommuners och regioners hållbarhetsarbete. Syftet med uppdraget är att öka kunskapen och ge underlag för att utveckla genomförandet av Agenda 2030. Detta är en delrapportering av uppdraget. Vi kommer att presentera vår slutrapport senast den 30 juni 2020.

Agenda 2030 antogs i september 2015 av FN:s generalförsamling och är en femtonårig handlingsplan för global hållbar utveckling. Den har 17 mål och 169 delmål. Agendan syftar bland annat till att utrota fattigdom och hunger, förverkliga de mänskliga rättigheterna och säkerställa ett varaktigt skydd för planeten.
I denna delrapport analyserar och följer vi upp om och hur myndigheter, kommuner och regioner arbetar med Agenda 2030, hur den påverkar deras hållbarhetsarbete och om agendan har skapat nya eller stärkt tidigare samarbeten. Vi analyserar även hur länsstyrelserna bidrar till det nationella genomförandet av Agenda 2030 och om myndigheterna använder politiken för global utveckling (PGU) som ett verktyg för att genomföra agendan. I slutrapporten kommer vi att fördjupa vår analys och lämna förslag på hur genomförandet av Agenda 2030 kan utvecklas.

Majoriteten av myndigheterna, kommunerna och regionerna använder Agenda 2030 i sitt hållbarhetsarbete

I våra enkätundersökningar uppger en klar majoritet av myndigheterna, kommunerna och regionerna att de använder Agenda 2030 i sitt hållbarhetsarbete. Vi kan även se att andelen kommuner och regioner som använder Agenda 2030 har ökat betydligt under de två senaste åren. Det finns även många aktörer som arbetar med hållbarhet, utan att uttryckligen beskriva hur arbetet bidrar till agendans mål. Men vår uppföljning fångar inte upp dessa aktörers arbete.

Vi kan se stora likheter i vilka typer av aktiviteter som kommuner, regioner och myndigheter har valt att genomföra i sitt arbete med Agenda 2030. Det vanligaste är att genomföra interna aktiviteter som bidrar till att höja medarbetarnas kunskap om agendan och dess relation till den egna verksamheten. Det är också relativt vanligt att myndigheter, kommuner och regioner har inrättat en funktion för Agenda 2030 eller att de har reviderat sina centrala styrdokument så att de hänvisar till de globala målen.

De flesta myndigheters, kommuners och regioners hållbarhetsarbete har påverkats i liten utsträckning av Agenda 2030

I och med att agendans mål är så ambitiösa har vi utgått ifrån att det krävs att organisationerna behöver höja sina ambitioner i hållbarhetsarbetet för att kunna genomföra agendan tills 2030. Men vi bedömer att merparten av de aktiviteter som myndigheter, kommuner och regioner har genomfört med koppling till agendan i endast liten utsträckning bidrar till att utveckla deras hållbarhetsarbete.

Vårt underlag visar visserligen att Agenda 2030 har lett till många aktiviteter bland myndigheter, kommuner och regioner. Men samtidigt kan vi se att aktiviteterna inte har påverkat aktörernas arbetssätt eller prioriteringar, i de flesta fall. I stället handlar det ofta om enstaka insatser samt mindre och tidsbegränsade sidoprojekt, såsom seminarier, kortare utbildningar och kartläggningar av verksamheten. Aktiviteterna har syftat till att aktörerna själva ska förstå och analysera agendans innehåll, och att relatera den till den egna verksamheten. Vi bedömer att de mer konkreta verksamhetsförändringar som aktörerna har genomfört i många fall är ytliga. Till exempel har flera organisationer inrättat en Agenda 2030-funktion. Men det har i många fall inte inneburit mer än att en aktör har ändrat namn på en befintlig funktion snarare än att de har omprioriterat organisationens resurser. Ett skäl till detta är att många myndigheter, kommuner och regioner inte uppfattar att deras verksamheter ska förändras som en följd av arbetet med agendan.

Ett fåtal kommuner och myndigheter har mer grundligt förändrat sina arbetssätt med utgångspunkt i Agenda 2030. Men bland regionerna har vi inte sett några exempel på några lika genomgripande förändringar. En avgörande faktor i de fall där en mer grundlig förändring har skett är att det har funnits ett stöd och en uttalad vilja från organisationens ledning, inte minst från den politiska ledningen i kommunerna. I flera organisationer är ambitionsnivån sammankopplad med enskilda personers engagemang eller vilka resurser och mandat som finns för att arbeta med agendan.

Agenda 2030 har lett till några nya samarbeten, men det är oklart i vilken mån den har stärkt tidigare samarbeten

Partnerskap och samarbeten är centrala beståndsdelar i att genomföra Agenda 2030, eftersom aktörer från olika sektorer måste samverka för att nå målen. I vår uppföljning har vi sett några exempel på samarbeten som helt och hållet har uppstått till följd av arbetet med Agenda 2030. Men det är vanligare att arbeta med Agenda 2030 inom redan upparbetade samarbeten.

Vår analys visar att agendan har fungerat som ett stöd för myndigheter, kommuner och regioner att arbeta tillsammans med frågor om hållbarhet. Men det är få myndigheter som uppger att de använt regeringens handlingsplan för Agenda 2030 i detta arbete.
Agendan har i många fall försett de offentliga aktörerna med en gemensam referensram och ett gemensamt sätt att tala om hållbarhet. Företrädare för myndigheter, kommuner och regioner uppger att agendan har underlättat för dem att samverka med privata och idéburna aktörer. Samtidigt visar våra enkätundersökningar att merparten av de samarbeten som myndigheter, kommuner och regioner ingår kring Agenda 2030 endast involverar aktörer inom den offentliga sektorn. Så till viss del har agendan, i enlighet med intentionerna i regeringens handlingsplan för Agenda 2030, bidragit till att stärka förutsättningarna för samarbeten och partnerskap.

De flesta samarbeten kring Agenda 2030 har syftat till att de samarbetande aktörerna tillsammans lär sig om agendan genom olika typer av informationsinsatser, kunskapshöjande aktiviteter och erfarenhetsutbyten. Vi ser att myndigheter, kommuner och regioner har behövt detta, men att många fortfarande efterfrågar konkret stöd i hur de kan arbeta med agendan. Vi har också sett ett fåtal samarbeten som har fyllt andra funktioner, exempelvis att mer operativt och konkret arbeta tillsammans mot agendans mål.

Länsstyrelserna bidrar till det nationella genomförandet

Länsstyrelserna har haft en särskild roll i att genomföra Agenda 2030 genom olika uppdrag i regleringsbrevet. I regleringsbrevet för 2018 fick de i uppdrag att verka för att nå målen i Agenda 2030 och sprida information om agendan på regional och lokal nivå.

Vi bedömer att länsstyrelsernas arbete med agendan hittills främst har handlat om interna aktiviteter för att höja medarbetarnas kunskap om agendan och de globala målen. Länsstyrelserna har genomfört ett stort antal aktiviteter av det här slaget. Många företrädare beskriver att arbetet med agendan fortfarande befinner sig i ett startskede. Externt har länsstyrelserna arbetat med olika informationsinsatser för att synliggöra agendan, liksom insatser inom ramen för redan upparbetade samverkansstrukturer. Men en tredjedel av länsstyrelserna uppger att de inte har genomfört några externa informationsinsatser om agendan. Det kan bero på att uppdraget som handlar om detta bara gällde under 2018, och att alla länsstyrelser därför inte har hunnit genomföra det.

Vi kan se tecken på att olika länsstyrelser har prioriterat Agenda 2030-arbetet olika högt, och att de även har olika syn på i vilken utsträckning agendan ska påverka verksamheten. Vissa tolkar det som att agendan inte ska innebära att ambitionen höjs i de uppgifter som länsstyrelserna har sedan tidigare, utan att arbetet framför allt syftar till att få till ett mer tvärsektoriellt arbete. Det medför ändå att agendan är en utmaning för länsstyrelserna, eftersom deras verksamhet i hög grad är sektoriserad. Andra företrädare tolkar det som att agendan ska användas för att förändra länsstyrelsernas arbetssätt. De bedömer att de framöver kommer att komma in i en mer operativ fas, även om de ännu inte har nått dit.

Länsstyrelserna efterfrågar ett tydligare uppdrag om sin roll i att genomföra Agenda 2030. Vi har även sett tecken på att rollfördelningen mellan länsstyrelser och regioner i vissa delar är otydlig och att regeringen kan behöva beskriva dessa roller tydligare.

Det är inte tydligt för myndigheterna hur PGU ska användas i arbetet med Agenda 2030

Vårt underlag pekar på att det är svårt för de statliga myndigheterna att ta till sig och förstå regeringens ambition om att myndigheterna ska använda politiken för global utveckling (PGU) som ett verktyg för att genomföra Agenda 2030. Endast en femtedel av de myndigheter som använder agendan i sitt hållbarhetsarbete uppger i vår enkätundersökning att de använder PGU i arbetet med Agenda 2030. Men vi bedömer att även dessa myndigheter är osäkra på hur kopplingen mellan PGU och Agenda 2030 är tänkt att fungera. Samtidigt ser vi att PGU:s grundläggande principer om samstämmighet kommer till uttryck i myndigheternas praktiska arbete med agendan, även om myndigheterna inte formulerar detta eller är medvetna om det.

Regeringen kan behöva utveckla sin styrning av myndigheterna

Hittills har regeringens styrning av myndigheterna dominerats av övergripande uppdrag om att integrera Agenda 2030 i verksamheten, eller att bidra i det nationella genomförandet av Agenda 2030. För myndigheterna har det varit svårt att omsätta detta i konkret verksamhet. Styrningen har också lett till variationer i hur arbetet bedrivs vid olika myndigheter, liksom vilken ambitionsnivå de har haft när det gäller att genomföra uppdragen från regeringen. Vi kan konstatera att regeringens formuleringar i styrningen av myndigheterna kan ha gjort myndigheterna osäkra och bidragit till att arbetet med agendan har fördröjts. Vi bedömer därför att regeringen kan behöva utveckla sin styrning av myndigheternas arbete med agendan.

Vårt fokus i slutrapporten

Vi kommer att presentera vår slutrapport senast den 30 juni 2020. Då kommer vi att ge förslag på hur myndigheter, kommuner och regioner kan utveckla sitt arbete med att genomföra Agenda 2030. Det handlar bland annat om hur myndigheter, kommuner och regioner ska kunna omsätta Agenda 2030 i mer konkret handling. Vi kommer också att föreslå om och hur regeringen, kommuner och regioner kan leda och ta ett strategiskt helhetsgrepp kring Agenda 2030. Vi kommer även att analysera hur ansvarsfördelningen mellan länsstyrelserna och regionerna kan bli tydligare när det gäller Agenda 2030. I slutrapporten kommer vi också att undersöka möjligheterna för regeringen att tydliggöra sina förväntningar på myndigheterna, att utveckla en mer verksamhetsanpassad styrning av myndigheterna och att förtydliga kopplingen mellan agendans mål och andra mål.

2019:14
Utvärdering av regeringens utvecklingsprogram för jämställdhetsintegrering i myndigheter. Slutrapport

Statskontoret har utvärderat regeringens utvecklingsprogram för jämställdhetsintegrering i myndigheter (JiM). Programmet pågick under perioden 2013–2018 och omfattade totalt 60 myndigheter. Vi har i denna slutrapport främst analyserat regeringens styrning av JiM-programmet för att ge regeringen ett underlag för att utveckla styrningen av myndigheternas arbete med jämställdhetsintegrering.

Sammanfattning av Utvärdering av regeringens utvecklingsprogram för jämställdhetsintegrering i myndigheter. Slutrapport

Statskontoret har utvärderat regeringens utvecklingsprogram för jämställdhetsintegrering i myndigheter (JiM). Programmet pågick under perioden 2013–2018 och omfattade totalt 60 myndigheter. Vi har i denna slutrapport främst analyserat regeringens styrning av JiM-programmet för att ge regeringen ett underlag för att utveckla styrningen av myndigheternas arbete med jämställdhetsintegrering.
JiM-programmet bestod av två delar. De deltagande myndigheterna hade i uppdrag att utveckla sin verksamhet så att den bättre skulle bidra till att nå de jämställdhetspolitiska målen. Dessutom hade en nationell stödfunktion i uppdrag att stödja myndigheterna i arbetet.

JiM-programmet har varit förhållandevis framgångsrikt

Statskontoret bedömer sammantaget att JiM-programmet har varit förhållandevis framgångsrikt. Regeringen har i flera delar skapat goda förutsättningar för att myndigheterna ska kunna bidra till att nå de jämställdhetspolitiska målen. Myndigheterna har genomfört ett omfattande arbete och flera av deras resultat har stor potential att bidra till att nå målen. Det är en framgång med tanke på att det generellt sett är svårt att få genomslag för tvärsektoriella frågor i styrningen. Men regeringen hade kunnat bidra till att uppfylla målen i ännu högre grad genom att styra tydligare, mer verksamhetsanpassat och mer resurseffektivt.

Syftet med JiM är uppfyllt

Syftet med JiM-programmet är att myndigheterna ska stärka sitt arbete med jämställdhetsintegrering. Vi bedömer att syftet med programmet är uppfyllt. Myndigheterna har generellt sett spridit JiM-arbetet väl i sina verksamheter. De allra flesta av myndigheterna inkluderade hela eller stora delar av sin externt riktade verksamhet i arbetet och de engagerade även flera delar av organisationen.

Målet med JiM är delvis uppfyllt

Målet för JiM-programmet är att de deltagande myndigheternas verksamheter ska utvecklas så att de ännu bättre bidrar till att nå de jämställdhetspolitiska målen. Vi bedömer att målet är delvis uppfyllt. Vår utvärdering visar att flera av myndigheterna har nått långtgående resultat. De har förändrat sitt sätt att arbeta och kan visa att arbetet har gett ett mer jämställt utfall för målgrupperna. Dessa resultat har stor potential att bidra till att nå de jämställdhetspolitiska målen. Men vi ser även många exempel på resultat som vi bedömer endast kan bidra marginellt till målen. Det beror främst på att myndigheternas arbete ofta har haft en svag koppling till faktiska jämställdhetsproblem i verksamheten eller i samhället.

Regeringens styrning var kraftfull men gav inte tillräcklig vägledning

Regeringen har styrt JiM-programmet på ett kraftfullt sätt. Regeringen har prioriterat jämställdhet högt under hela programtiden och har omsatt den politiska viljan i sin styrning, till exempel genom att ge uppdrag till myndigheterna och till en extern stödfunktion. Detta bidrog till att myndigheterna genomförde ett omfattande arbete. På så sätt var styrningen av programmet ändamålsenlig.

Regeringens styrning var något mindre ändamålsenlig för att få myndigheterna att arbeta med rätt saker för att kunna bidra till att nå de jämställdhetspolitiska målen. Myndigheterna fick inte tillräcklig vägledning i JiM-arbetet. De hade överlag svårt att hantera sina öppet formulerade uppdrag och Regeringskansliet uppmärksammade inte heller detta. Stödfunktionen hade ett alltför omfattande uppdrag i förhållande till sina resurser vilket gjorde det svårt att ge myndigheterna ett tillräckligt omfattande och verksamhetsanpassat stöd.

Regeringen bör tydliggöra myndigheternas uppdrag och koncentrera sina och stödfunktionens resurser

Vi bedömer att regeringens styrning av myndigheternas arbete med jämställdhetsintegrering framöver skulle bli ännu mer ändamålsenlig om den blir tydligare, mer verksamhetsanpassad och mer resurseffektiv. Vi rekommenderar därför att:

  • Regeringen preciserar myndigheternas jämställdhetsuppdrag genom att bryta ned de jämställdhetspolitiska delmålen i verksamhetsanpassade mål som specificerar vad respektive myndighet ska uppnå. Det är även rimligt att regeringen tydliggör vilka jämställdhetsproblem i verksamheten eller på samhällsnivå som de förväntar sig att respektive myndighet ska lösa eller bidra till att lösa.
  • Regeringen fortsätter att tillhandahålla en extern stödfunktion för myndigheternas arbete med jämställdhetsintegrering, men renodlar stödfunktionens uppdrag till uppgifter som kräver funktionens expertkompetens.
  • Regeringen koncentrerar sina och stödfunktionens resurser till de myndigheter som har störst möjlighet att bidra till att nå de jämställdhetspolitiska målen.
  • Regeringen använder Regeringskansliets samlade jämställdhetskompetens för att löpande styra myndigheternas arbete med jämställdhetsintegrering.

 

2019:13
Planerad lokalisering av statlig verksamhet – en kartläggning av tio större myndigheter

Statskontoret har kartlagt tio större myndigheters beslut och planer för hur de ska lokalisera sin verksamhet under perioden 2014 till 2022.

Sammanfattning av Planerad lokalisering av statlig verksamhet – en kartläggning av tio större myndigheter

Statskontoret har på uppdrag av regeringen kartlagt och sammanställt tio statliga myndigheters planer för lokalisering av sin verksamhet. De myndigheter som ingår i kartläggningen är Arbetsförmedlingen, Centrala studiestödsnämnden, Försäkringskassan, Kriminalvården, Kronofogdemyndigheten, Lantmäteriet, Pensionsmyndigheten, Polismyndigheten, Skatteverket och Trafikverket. Vi redovisar dels myndigheternas planer och strategier fram till 2022, dels vilka förändringar i lokalisering som har skett under perioden 2014–2018. Vi redovisar också antalet kontor per myndighet och hur de sammantaget fördelar sig mellan olika län och kommungrupper för åren 2014, 2019 och 2022.

De flesta myndigheters lokalisering präglas av stabilitet

De flesta myndigheter planerar inte att göra några stora förändringar av sin lokalisering. Myndigheterna har heller inte genomfört några omfattande förändringar av kontorsstrukturen mellan 2014 och 2018. Det gäller såväl avveckling av all verksamhet i en kommun som etablering av verksamhet i en kommun där de tidigare inte hade någon verksamhet.

Arbetsförmedlingen och Lantmäteriet avviker dock från den generella bilden. Arbetsförmedlingen planerar att lägga ner samtliga kontor i cirka hälften av de kommuner där myndigheten är verksam i dag. Arbetsförmedlingen har också genomfört omfattande förändringar under perioden 2014–2018, då den avvecklat hela sin verksamhet i 60 kommuner. Lantmäteriet avvecklade all sin verksamhet i 19 kommuner mellan 2014–2018, men har inga ytterligare planer på att förändra kontorsstrukturen.

För små kontor och problem att kompetensförsörja är vanliga skäl till att kontor läggs ner

De vanligaste skälen till att myndigheterna avvecklar kontor är att de är för små, att de har svårt med kompetensförsörjningen, att digitaliseringen minskar behovet av fysisk närvaro eller att arbetssätten behöver förändras. De generella effektiviseringskraven på myndigheterna är också en orsak till att de ser över och anpassar sin kontorsstruktur.

De flesta myndigheter har strategier för sin lokalisering

Myndigheternas lokaliseringsstrategier består oftast av ett antal principer om var i landet de ska bedriva verksamhet. I första hand är det myndighetens uppdrag och behov som styr hur de lokaliserar sin verksamhet. Generellt är också den långsiktiga kompetensförsörjningen central för myndigheterna när de ska fatta beslut om var de ska bedriva verksamhet. Digitaliseringens möjligheter gör att några myndigheter bedömer att den fysiska närvaron kommer att minska i betydelse. Dessa faktorer stämmer väl överens med resultaten från Statskontorets tidigare utredning Statliga myndigheters lokalisering – ett samlat underlag (2016).

Flera myndigheter planerar att flytta tjänster från Stockholm till andra delar av landet – men enbart inom ramen för den befintliga kontorsstrukturen

Flera myndigheter har planer på att flytta tjänster från Stockholm till andra delar av landet. Då kommer de att genomföra förändringarna inom ramen för sin befintliga kontorsstruktur. Regeringens ambition om att öka antalet statliga arbetstillfällen utanför Stockholm får därmed genomslag i flera av myndigheternas strategier.
Nyetableringar har framför allt skett i landsbygdskommuner och avser servicekontor
Myndigheterna har etablerat ny verksamhet i 10 län under perioden 2014–2018. Flest nyetableringar har skett i landsbygdskommuner, framför allt genom de nya servicekontoren som etablerats på uppdrag av regeringen. För perioden 2019–2022 är det endast Trafikverket som planerar att etablera sig i en kommun där de inte har haft verksamhet tidigare. I övrigt kommer inga nyetableringar att göras i kommuner där myndigheterna inte sedan tidigare bedriver verksamhet.

Avvecklingar är vanligast i pendlingskommuner

Myndigheterna har avvecklat verksamhet i alla län utom Gotlands län. Flest avvecklingar berör visserligen Västra Götalands och Skåne län, men de länen har också redan många kontor. Vi ser också att avvecklingar oftare sker i pendlings-kommuner nära mindre och större städer, det vill säga kommuner där minst mellan 30 och 40 procent av befolkningen arbetspendlar till en annan kommun. Men det kommer inte att ändra hur det totala antalet kontor för de tio myndigheterna fördelar sig mellan olika län och typer av kommuner särskilt mycket. Andelen kontor i pendlingskommuner kommer att minska något medan andelen kontor i mindre och större städer kommer att öka något.

Antalet kommuner med minst ett myndighetskontor kommer att minska under perioden 2014–2022. År 2014 fanns någon av de myndigheter som ingår i vår underökning representerade med minst ett kontor i nästan samtliga kommuner (99 procent). Om de tio myndigheternas avsikter faller ut som planerat, kommer denna andel att sjunka till 91 procent 2022. Minskningen är mer påtaglig när det gäller antalet kommuner med minst två kontor. 89 procent av kommunerna hade minst två kontor 2014, att jämföra med att 56 procent kommer att ha det 2022.

2019:103
Förvaltningspolitik i förändring – långsiktiga utvecklingstendenser och strategiska utvecklingsbehov

Statskontoret har fått i uppdrag att identifiera långsiktiga förvaltningspolitiska utvecklingstendenser och strategiska utvecklingsbehov. I promemorian redogör vi för ett antal av de förvaltningspolitiska utvecklingstendenser som vi bedömer att regeringen och Statskontoret kan behöva prioritera under kommande år.

Sammanfattning av Förvaltningspolitik i förändring – långsiktiga utvecklingstendenser och strategiska utvecklingsbehov

Statskontoret har fått i uppdrag att identifiera långsiktiga förvaltningspolitiska utvecklingstendenser och strategiska utvecklingsbehov. I promemorian redovisar vi våra iakttagelser och slutsatser. Promemorian är tänkt att fungera som ett diskussionsunderlag om hur förvaltningspolitiken kan utvecklas och vilka uppdrag och egeninitierade rapporter som Statskontoret kan göra under 2019–2020.

I promemorian redogör vi för ett antal tendenser som vi bedömer har präglat den offentliga förvaltningens utveckling under de senaste tio åren. Vi beskriver bland annat hur förvaltningens struktur har förändrats och vilka utmaningar det leder till. Vi beskriver vidare regeringens försök att hitta metoder för att hantera utmaningar som går på tvären över sektorerna.

I promemorian konstaterar vi att regeringens styrning av förvaltningen har präglats av två delvis motstående tendenser. Regeringen vill å ena sidan minska detaljstyrningen av myndigheterna. Samtidigt vill den å andra sidan styra mer sammanhållet utifrån statens samlade intressen.

Vi beskriver också hur ett antal utmaningar kopplade till de ekonomiska förutsättningarna, kompetensförsörjningen och ett ökat fokus på säkerhetsfrågor sannolikt kommer att påverka förvaltningen och regeringens styrning under kommande år.

Med utgångspunkt i de tendenser och utmaningar som vi identifierat i analysen beskriver vi sedan ett antal strategiska utvecklingsbehov. Det handlar om behov inom följande områden:

  • Regeringens myndighetsstyrning
  • De styr-, kompetens- och organisationsutmaningar som följer av den tekniska utvecklingen
  • Regeringens behov av underlag för reformer och omprövning
  • Den statliga styrningen av kommuner och regioner.

Inom dessa områden presenterar vi också ett antal förslag för hur regeringen kan agera för att möta de identifierade utvecklingsbehoven.

Promemorian avslutas med ett förslag till regeringen att formulera ett samlat utvecklingsprogram för styrningen av den offentliga förvaltningen. Bakgrunden till förslaget är att regeringen under senare år har gett uttryck för att den vill introducera en ny styrning av den offentliga sektorn. Det utvecklingsprogram som vi föreslår kan vara ett sätt för regeringen att stärka och konkretisera det utvecklingsarbete som redan har påbörjats inom ramen för tillitsreformen.

Målsättningen med ett samlat utvecklingsprogram skulle vara att skapa förutsättningar för en mer flexibel och ändamålsenlig styrning som utgår från utvärderingar, analyser och beprövad erfarenhet. För att åstadkomma detta bör utvecklingsprogrammet stärka regeringens förmåga att styra förvaltningen mer sammanhållet. Inom ramen för utvecklingsprogrammet bör regeringen också överväga att reformera resultatstyrningen och förbättra förutsättningarna för att använda sig av andra sätt att styra sin förvaltning.

Stat i korthet
Statsförvaltningen i korthet

I rapporten Statsförvaltningen i korthet redovisar Statskontoret en översiktlig bild av den statliga förvaltningen.

2019:11
Myndigheternas information och samråd i EU-frågor. En fördjupad analys av 12 myndigheters delaktighetsarbete

Statskontoret har undersökt hur 12 myndigheter arbetar för att underlätta för intresseorganisationer och ideella föreningar att vara delaktiga i myndighetens EU-arbete.

Sammanfattning av Myndigheternas information och samråd i EU-frågor. En fördjupad analys av 12 myndigheters delaktighetsarbete

Statskontoret har på regeringens uppdrag genomfört en fördjupad analys av 12 myndigheters arbete med frågor om delaktighet i EU. I uppdraget till Statskontoret handlar delaktighet om information och samråd riktat mot det civila samhället och andra relevanta aktörer. Syftet med denna analys är att bidra till att utveckla myndigheternas delaktighetsarbete.

Det är stora variationer i myndigheternas arbete

Statskontorets undersökning visar att många myndigheter tillhandahåller grundläggande information om sitt EU-arbete. De flesta tar även initiativ till någon form av samråd med intresseorganisationer eller ideella föreningar för att ta del av deras synpunkter. Det vanligaste sättet för myndigheterna i undersökningen att samråda är genom informella kontakter med branschorganisationer.

Arbetet med samråd och information i EU-arbetet varierar både mellan och inom myndigheterna. Skillnaderna beror delvis på att myndigheternas EU-arbete skiljer sig åt. Myndigheter som ofta är involverade i lagstiftningsarbete eller andra processer inom EU som leder till bindande beslut har ofta ett mer ambitiöst och utvecklat arbete med information och samråd. Men skillnaderna beror också på att myndigheterna har olika ambitionsnivå i delaktighetsarbetet. Intressenterna anser att det inte finns några skäl för skillnaderna i myndigheternas arbetsformer och de uppfattar att myndighetskontakterna ofta är slumpartade och personberoende.

Ansvaret och rollerna i EU-arbetet är inte alltid tydliga för utomstående intressenter
De departement och myndigheter som vi har undersökt anser att det är någorlunda tydligt vem av dem som ska informera och vem som har ansvaret för att samråda med olika intressenter. Men de intresseorganisationer och ideella föreningar som vi har pratat med uppfattar inte att det är lika tydligt vad som är myndigheternas respektive Regeringskansliets ansvar i processerna. Det kan göra att intressenterna kan missa möjligheten att lämna sina synpunkter på ett förslag.

Myndigheterna kan göra mer för att öka delaktigheten

Regeringen anser att det är viktigt med delaktighet i EU:s beslutsprocesser för att uppnå ett mer strategiskt och samlat agerande i EU-arbetet. Ett mål för demokratipolitiken är en levande demokrati som kännetecknas av delaktighet.
Statskontorets kartläggning visar att det finns flera goda exempel på att myndigheterna genomför informationsinsatser och samråd. Men vår generella bild är att myndigheterna kan utveckla sitt arbete för att öka delaktigheten. Alla myndigheter i vår undersökning skulle i olika utsträckning kunna lära något av hur andra myndigheter arbetar.

Statskontoret föreslår att myndigheterna i större utsträckning ska publicera grundläggande information om EU-arbetet på sina webbplatser. Denna grundläggande information är en förutsättning för delaktighet. Vi föreslår också att ambitionsnivån i delaktighetsarbetet bör vara högre för de myndigheter som återkommande deltar i processer som leder till bindande beslut. Delaktighetsdialoger, tydligare interna riktlinjer för EU-arbetet och nätverk för erfarenhetsutbyte är förslag på konkreta arbetssätt för att enkelt och effektivt utveckla delaktighetsarbetet.

I denna rapport diskuterar vi olika verktyg som regeringen och Regeringskansliet kan använda för att hjälpa myndigheterna att genomföra våra förslag.

Verksamhetsanpassad styrning och dialog bör vara en av utgångspunkterna, eftersom myndigheternas EU-arbete och arbetssätt skiljer sig åt. Vi har sett att de myndigheter som har en löpande diskussion om delaktighetsfrågor med sitt departement generellt sett har ett mer aktivt och genomtänkt delaktighetsarbete. En andra utgångspunkt bör vara att regeringen och Regeringskansliet på ett tydligare sätt uttrycker vilka förväntningar de har på myndigheterna.

2019:101
Uppföljning av moderna beredskapsjobb i staten. Redovisning 3 (PM)

Statskontoret har i uppdrag att följa upp hur myndigheterna har bidragit till regeringens satsning på moderna beredskapsjobb i staten. Det här är den tredje uppföljningen.

Sammanfattning av Uppföljning av moderna beredskapsjobb i staten. Redovisning 3 (PM)

Statskontoret har i uppdrag att följa upp hur myndigheterna har bidragit till regeringens satsning på moderna beredskapsjobb i staten. De statliga myndigheterna ska genom satsningen erbjuda jobb med lägre kvalifikationskrav åt personer som står långt ifrån arbetsmarknaden och på så vis förbättra deras framtida jobbchanser. De specifika målgrupperna är långtidsarbetslösa och nyanlända.

Satsningen på moderna beredskapsjobb i staten har pågått sedan 2017 och tanken var att satsningen skulle pågå till och med 2020. Men på grund av anslagsminskningar i statsbudgeten för 2019 beslutar Arbetsförmedlingen sedan 1 januari 2019 inte om några nya eller förlängningar av pågående moderna beredskapsjobb.

På grund av den situation som har uppstått har vi valt att i den här tredje uppföljningen av satsningen lägga extra vikt vid resultaten av satsningen och myndigheternas erfarenheter av att arbeta med den. Vi berör även vilka konsekvenser det plötsliga stoppet av satsningen har fått.

Statskontorets övergripande bedömning av satsningen

Statskontoret bedömer att satsningen på moderna beredskapsjobb i staten över lag har fungerat väl och har haft ett mervärde för de myndigheter och personer som har deltagit. Samhällsnyttiga arbetsuppgifter har också blivit utförda med hjälp av satsningen, främst inom naturvård. Det största problemet vi har sett i genomförandet av satsningen är att det har varit svårt för många myndigheter att hitta arbetsuppgifter som stämmer med regeringens intentioner att jobben ska vara enkla och ha låga kvalifikationskrav. Ett annat problem är att könsfördelningen har blivit alltmer ojämn.
Att satsningen avbröts i förtid har fått negativa konsekvenser både för individer och myndigheter. Vi bedömer även att det plötsliga stoppet kan förlänga startsträckan för framtida liknande satsningar eller ett återupptagande av satsningen.

Satsningen har fungerat väl och haft ett mervärde

Myndigheterna är överlag nöjda med hur satsningen har fungerat. De anser att den ekonomiska ersättningen har varit tillräcklig och de är relativt nöjda med vägledningen från både Arbetsförmedlingen och Arbetsgivarverket. Myndigheterna har också upplevt mindre problem med att avsätta resurser för att handleda beredskapsjobbare än de gjorde i början av satsningen. Det tyder på att det tog ett tag innan myndigheterna hittade sätt att hantera satsningen.

Vi bedömer att satsningen på moderna beredskapsjobb har hjälpt många av deltagarna att närma sig arbetsmarknaden. Jämfört med andra subventionerade anställningar har en något större andel av deltagarna i moderna beredskapsjobb gått vidare till arbete utan stöd efter att insatsen har avslutats. Men detta gäller inte den grupp som avslutade sin anställning precis vid årsskiftet 2018/2019. Det kan bero på att de flesta av dem inte hann få ta del av alla planerade insatser för att närma sig arbetsmarknaden på grund av att satsningen stoppades.

Drygt tre fjärdedelar av myndigheterna bedömer att de personer som de har anställt inom moderna beredskapsjobb har kommit närmare arbetsmarknaden genom insatsen. Det handlar särskilt om att nyanlända har fått möjlighet att utveckla sina kunskaper i det svenska språket, komma in på en svensk arbetsplats och få referenser från en svensk arbetsgivare.

Många myndigheter anser också att satsningen har haft ett mervärde för den egna verksamheten, främst genom att beredskapsjobbarna har varit en resursförstärkning. Andra mervärden är enligt myndigheterna ökad mångfald och bidrag till personalförsörjningen. Satsningen har även haft ett direkt mervärde för samhället genom att samhällsnyttiga arbetsuppgifter har genomförts som annars inte hade utförts, främst inom naturvård. Inom de gröna näringarna har också kompetens byggts upp som är efterfrågad inom sektorn.

Regeringens mål har uppnåtts

Regeringens ambition för 2018 var att minst 2 000 personer skulle beredas sysselsättning under året. Detta mål har uppnåtts oavsett hur vi räknar. Under 2018 påbörjade 2 185 individer en anställning inom moderna beredskapsjobb. Totalt var 3 220 personer anställda inom moderna beredskapsjobb under 2018. Vid årsskiftet 2018/2019 hade 2 309 personer moderna beredskapsjobb. Men målet om antal moderna beredskapsjobb hade inte uppnåtts om inte Skogsstyrelsen hade använt sig av anställningsformen i sitt arbete med Naturnära jobb.

De flesta myndigheter som hade i uppdrag att bidra till satsningen hade personer anställda i moderna beredskapsjobb under 2018. Andelen ökade från 60 procent i vår uppföljning från våren 2018 till 80 procent i den här uppföljningen. Det var framför allt små myndigheter som inte hade några personer anställda i moderna beredskapsjobb.

Samtidigt som de flesta myndigheter har bidragit till satsningen stod fem stora myndigheter för hela 83 procent av de beredskapsjobb som inleddes från 2018 och framåt. Skogsstyrelsen stod ensam för två tredjedelar (1 406) av de beredskapsjobb som inleddes under 2018.

2019:10
En analys av några offentliga styrmedel för bättre matvanor

Statskontoret har analyserat hur ekonomiska styrmedel på livsmedelsområdet och begränsningar i marknadsföring av ohälsosamma livsmedel till barn kan användas för att främja hälsosamma matvanor.

Sammanfattning av En analys av några offentliga styrmedel för bättre matvanor

Statskontoret har på regeringens uppdrag kartlagt och analyserat hur den offentliga styrningen kan stärkas för att främja hälsosamma matvanor. Uppdraget har omfattat ekonomiska styrmedel på livsmedelsområdet och begränsningar i marknadsföring av ohälsosamma livsmedel till barn. Vår kartläggning visar att problemen med ohälsosamma matvanor kräver sektorsövergripande angreppssätt och att ekonomiska styrmedel på livsmedelsområdet och begränsningar i marknadsföring av ohälsosamma livsmedel till barn kan utgöra bidrag i ett sådant arbete.

Ohälsosamma matvanor är en av de största riskfaktorerna för ohälsa

Ohälsosamma matvanor är en av de största riskfaktorerna för ohälsa och för tidig död i Sverige. Ohälsosamma matvanor och otillräcklig fysisk aktivitet ger också betydande samhällskostnader, bland annat för hälso- och sjukvården och för produktionsbortfall. Detta innebär att insatser som har förutsättningar att påverka våra levnadsvanor också är motiverade ur ett samhällsekonomiskt perspektiv.
Andelen personer med övervikt och fetma har ökat. Det beror bland annat på färre fysiskt aktiva yrken, färre transporter till fots och cykel, relativt lägre matpriser, större portionsstorlekar, ökad tillgänglighet till mat samt ett större utbud och marknadsföring av ohälsosam mat. I förhållande till rekommendationerna äter vi för lite grönsaker, frukt, fullkorn, vegetabiliska oljor, fisk och skaldjur. Samtidigt är konsumtionen av söta drycker, bakverk, feta mejerivaror, salt, rött kött och charkuteriprodukter för hög.

Användning av ekonomiska styrmedel kan ge effekt på konsumtion och hälsa

Statskontoret har sammanställt och analyserat kunskap om att använda ekonomiska styrmedel för att främja hälsa.

Punktskatt på dryck med tillsatt socker är det vanligaste ekonomiska styrmedlet

Det ekonomiska styrmedel som främst används i Europa är punktskatt på drycker med tillsatt socker. Vår juridiska analys visar att en sådan punktskatt kan vara förenlig med EU-rätten om den särskilt motiveras av hälsoskäl.
Forskningen visar att en skatt på drycker med tillsatt socker kan, om den utformas på ett ändamålsenligt sätt, ge positiva effekter på konsumtion och hälsa. Den kan skapa incitament för individer att välja mer hälsosamma produkter och för tillverkarna att minska sockerhalten i sina produkter. För att skatten ska bli effektiv bör den riktas brett mot drycker med tillsatt socker. En gradering som innebär att drycker med högre sockerhalt beskattas mer kan öka effektiviteten i åtgärden. Irland och Storbritannien har till exempel valt att använda två skattenivåer baserade på sockerhalt, samtidigt som drycker med mindre än 5 gram socker per 100 ml inte beskattas alls.

Forskningen visar att punktskatter på ohälsosamma livsmedel kan bidra till minskad ojämlikhet i hälsa. Hushåll med lägre utbildningsnivå och lägre inkomster konsumerar generellt mer ohälsosamma livsmedel, har högre andelar övervikt och fetma och ökad risk för hjärt-kärlsjukdom. Samtidigt visar forskningen att skatten riskerar att öka den ekonomiska ojämlikheten.

En bredare skatt på livsmedel med hög sockerhalt har betydande avgränsningsproblem

En skatt på drycker med tillsatt socker träffar en produktkategori som står för en liten del av befolkningens totala kaloriintag vilket begränsar de effekter som skatten kan få på befolkningens hälsa totalt sett. En bredare beskattning som omfattar fler sockerhaltiga livsmedel skulle därför vara att föredra ur ett hälsoperspektiv. Det finns också exempel på länder som beskattar andra ohälsosamma livsmedel. Exempelvis har Norge en skatt på choklad och vissa andra varor med mycket socker.

Men skatter på den typen av livsmedel har visat sig vara förenade med betydande avgränsningsproblem. Det beror på att det är svårt att undvika att varor som liknar varandra beskattas olika. Skatten riskerar då att komma i konflikt med EU-rättens princip om fri rörlighet. Finland slopade exempelvis sin skatt på sötsaker och glass efter ett klagomål till EU-kommissionen om att likvärdigt ohälsosamma produkter inte beskattades på samma sätt.

Kunskapen om en sänkt mervärdesskatt på frukt och grönsaker är begränsad

Utifrån forskningsgenomgången bedömer vi att en minskad mervärdesskatt på hälsosamma livsmedel kan bidra till att öka konsumtionen av sådana livsmedel. Men samtidigt är det få länder som har prövat att subventionera frukt och grönsaker, vilket innebär att kunskapen om åtgärden är begränsad. I Sverige skulle det utan större lagändring vara möjligt att reducera mervärdesskatten på sådana livsmedel från 12 till 6 procent. Effekten av åtgärden beror bland annat på hur mycket priserna sjunker i konsumentledet.

Möjliga ekonomiska styrmedel behöver preciseras för att konsekvenserna ska kunna analyseras närmare

Statskontoret har utifrån den internationella forskningen analyserat möjliga effekter och konsekvenser av att använda skatter för att främja hälsosamma matvanor i Sverige. Vi vill betona att det finns betydande skillnader mellan olika länders problembilder, konsumtionsmönster och skattesystem. Det innebär att resultat från andra länder inte direkt kan översättas till svenska förhållanden. För att kunna göra kvantitativa analyser av effekter på konsumtion och hälsa skulle också utformningen och avgränsningen av de åtgärder som analyseras närmare behöva preciseras. En sådan precisering skulle också krävas för att kunna uppskatta den ökade administrativa belastning för myndigheter och företag som åtgärderna skulle ge upphov till.

Begränsningar av marknadsföring av ohälsosamma livsmedel kan minska konsumtionen hos barn

Statskontoret har även sammanställt och analyserat kunskap om begränsningar i marknadsföring av ohälsosamma livsmedel till barn.

Lagstiftning ger generellt sett bäst effekt

Den internationella forskningen visar att åtgärder som begränsar marknadsföringen av ohälsosamma livsmedel kan minska konsumtionen av sådana livsmedel hos barn. Effektiviteten i åtgärden bedöms öka om den riktas brett mot de olika mediekanalerna och kombineras med andra åtgärder som främjar hälsosamma matvanor. Forskningen visar också att lagstiftning generellt sett är mer effektivt än branschgemensamma överenskommelser om självreglering.
Vår juridiska analys visar att det skulle kunna vara möjligt att införa ett nationellt förbud mot att marknadsföra ohälsosamma livsmedel till barn om det särskilt kan motiveras av hälsoskäl. Samtidigt visar analysen att ett alltför långtgående förbud riskerar att bedömas oproportionerligt i förhållande till EU-rättens grundprincip om fri rörlighet. Vår kartläggning visar också att det är få länder som har infört särskilda förbud mot att marknadsföra ohälsosamma livsmedel till barn. Det innebär att kunskapen om konsekvenserna för individer och för samhället är begränsade.

En fördel med förbud som branschen själv beslutar är att de är relativt enkla att utforma, administrera och kontrollera

Vi har särskilt analyserat det lagförslag om förbud mot marknadsföring av ohälsosamma livsmedel till barn som togs fram av den norska regeringen 2012. Förslaget antogs inte. I stället fick den norska livsmedelsbranschen möjlighet att själv reglera sådan marknadsföring. Den självreglering som har utformats i Norge har kommit till stånd efter dialog mellan regeringen och branschen utifrån förutsättningen att Norge kan komma att lagstifta i frågan om självregleringen inte ger resultat.

Överenskommelser om förbud inom branschen är ofta relativt enkla att utforma, administrera och kontrollera i jämförelse med förbud i lagstiftningen. Samtidigt bygger förbuden på frivillighet vilket kan begränsa resultaten av dem. Om inte alla företag följer förbuden blir också förutsättningarna olika för olika företag.

Ett systematiskt arbete med en självreglering av marknadsföring av ohälsosamma livsmedel till barn bör kunna ge förutsättningar för att begränsa barns exponering för sådana produkter. En sådan självreglering skulle behöva omfatta tydliga riktlinjer för vilken marknadsföring och vilka livsmedel som inte får marknadsföras till barn samt en organisation som prövar marknadsföringen. Statskontoret bedömer bland annat att samverkan mellan staten och branschen, kännedomen hos allmänheten och legitimiteten för självregleringen har betydelse för vilka resultat som självregleringen kan uppnå. Eftersom självreglering ofta prövas som ett alternativ till lagreglering finns det också skäl för staten och näringslivet att gemensamt utveckla former för en oberoende utvärdering av åtgärden.

Områden som staten, kommunerna, näringslivet och andra aktörer kan uppmärksamma i det fortsatta folkhälsoarbetet

Statskontoret har identifierat några ytterligare områden som staten, kommunerna, näringslivet, vetenskapen och andra aktörer kan uppmärksamma och bevaka i det fortsatta folkhälsoarbetet med marknadsföring av livsmedel till barn. Dessa möjliga utvecklingsområden rör flera aktörers ansvar, vilket ger förutsättningar för dialog och samverkan.

  • Bättre kunskap om förekomsten av marknadsföring av ohälsosamma livsmedel till barn skulle förbättra förutsättningarna för att närmare kunna analysera och beskriva problembilden samt vidta effektiva åtgärder.
  • Barn behöver kunna aktivera ett kritiskt förhållningssätt när de kommer i kontakt med marknadsföring. Det kan motivera åtgärder som kan främja barns förutsättningar att identifiera, förstå, analysera och hantera marknadsföring.
  • Berörda aktörer bör följa resultaten av att begränsa marknadsföring av ohälsosamma livsmedel i det offentliga rummet. Till exempel har Londons borgmästare nyligen beslutat att inte upplåta annonsplats för marknadsföring av ohälsosam mat och dryck inom kollektivtrafiken.
  • Det kan också vara befogat att analysera möjligheten av att på olika sätt verka för en exponering vid försäljningsställen, till exempel i butiker och vid ungdomstävlingar, som kan främja hälsosamma matvanor.
Om offentlig sektor 36
Udda fåglar i kommittéväsendet. En studie av otraditionella kommittéer

Det statliga kommittéväsendet har en flera hundra år lång tradition i Sverige. Regeringen har tillsatt kommittéer för att ta fram kunskap eller för att väga samman intressen. Det övergripande syftet har i regel varit att ta fram ett beslutsunderlag för ett politiskt ställningstagande.

Sammanfattning av Udda fåglar i kommittéväsendet. En studie av otraditionella kommittéer

Det statliga kommittéväsendet har en flera hundra år lång tradition i Sverige. Regeringen har tillsatt kommittéer för att ta fram kunskap eller för att väga samman intressen. Men regeringen använder kommittéväsendet även för andra typer av verksamhet än traditionellt utredningsarbete.

I denna studie har vi kartlagt och analyserat varför regeringen väljer att använda kommittéformen på ett otraditionellt sätt och hur formen fungerar för olika typer av verksamheter.

Var sjunde kommitté är otraditionell

En otraditionell kommitté är en kommitté som har ett annat uppdrag än att utreda en viss fråga. Under perioden 2009–2018 har totalt 64 otraditionella kommittéer varit verksamma, och antalet har ökat något över tid. Under 2018 hade 14 procent av kommittéerna ett otraditionellt uppdrag. De stod samtidigt för 29 procent av kommittéväsendets totala utgifter.

De otraditionella kommittéerna är en heterogen grupp och deras specifika uppgifter varierar mycket. I vår studie har vi identifierat fyra grupper av otraditionella kommittéer:

  • Främjande, stödjande och pådrivande (inklusive nationella samordnare)
  • Forum och råd
  • Varaktiga analyskommittéer
  • Kommittéer med förvaltningsuppdrag (det finns endast två sådana kommittéer).

Den största gruppen är främjande, stödjande och pådrivande kommittéer.

Flexibel myndighetsform tilltalar regeringen av flera skäl

Vår studie visar att departementen anser att kommittéformen har vissa generella fördelar i jämförelse med alternativa organisationsformer. Kommittéer är enkla att inrätta och avveckla och är relativt billiga. Dessutom har de status som fristående myndighet samtidigt som de har en närhet till Regeringskansliet. Kommittéformen verkar alltså svara mot ett behov av en myndighet i friare och enklare format än vanliga förvaltningsmyndigheter.

Formen inte anpassad för verksamheten men fungerar ändå

Studien visar också att kommittéformen fungerar förhållandevis bra för kommittéer med andra typer av uppgifter, trots att den inte är anpassad för annat än utredningsarbete. Kommittéerna anser att de har fördel av sin unika position i gränslandet mellan de reguljära förvaltningsmyndigheterna och Regeringskansliet, sin stora frihet att själv utforma och organisera verksamheten och de låga administrativa kraven som följer med kommittéformen.

Men ibland märks det att formen inte är anpassad till verksamheten. Störst problem, både principiellt och praktiskt, uppstår när kommittéformen används för varaktig verksamhet. Då får de generella oklarheter som finns inom kommittéväsendet som gäller ansvarsfördelning och roller en helt annan dignitet. Det gäller exempelvis vem som ska ha resurser och kompetens för att ta ansvaret för de anställdas arbetsmiljö och säkerhet.

Förvaltningspolitisk innovation med vissa risker

Inom staten finns det få organisatoriska alternativ. Vi kan därför se kommittéformen som en innovativ förvaltningspolitisk lösning på olika utmaningar som kan vara svåra att hantera inom ramen för förvaltningsmyndigheterna. Kommittéformen gör det möjligt att i mindre skala och under kreativa former pröva nya idéer och arbetssätt. Den ger också möjlighet att fokusera på och samla kraft runt en avgränsad fråga.
Men de otraditionella kommittéerna kan också medföra vissa risker. Både för omgivningen och för kommittén kan det vara oklart vad en otraditionell kommitté är för något och vad den har för mandat. Oklarheten ökar om det inom ett och samma område finns flera kommittéer och myndigheter.

En annan risk är att allmänhetens möjligheter till insyn i verksamheten blir sämre än om den bedrivs inom ramen för en förvaltningsmyndighet. Detta är särskilt relevant för varaktig verksamhet.

Det finns också en risk för att en ökad användning av kommittéformen för otraditionell verksamhet tar resurser från det traditionella utredningsväsendet. En sådan utveckling skulle innebära en förändrad roll för kommittéerna, från att ta fram underlag för politiska beslut till att i större utsträckning vara en del av politikens genomförande.

Ett samlat grepp om användningen av kommittéväsendet

Det finns ingen gemensam strategi inom Regeringskansliet för hur kommittéformen ska användas. Det finns inte heller någon samlad funktion för att hantera kommittéer dit departementen eller kommittéerna kan vända sig med olika typer av frågor.
Vi bedömer ändå att det praktiska arbetet i de kommittéer som vi har studerat fungerar relativt väl. Det talar för att det inte finns så stort behov av åtgärder eller utvecklingsinsatser. Men vår studie visar också att det finns både principiella och mer praktiska frågor som regeringen och Regeringskansliet kan behöva hantera på ett samlat sätt. Det innebär att Regeringskansliet kan behöva utveckla både kompetensen och samordningen av kommittéväsendet.

Till de principiella frågorna hör hur kommittéväsendet kan och bör användas. Trots att det är relativt vanligt med otraditionella kommittéer antyder varken kommittéförordningen eller kommittéhandboken att någon annan verksamhet än traditionell utredningsverksamhet bedrivs i kommittéform. Om regeringen och departementen vill att detta ska stämma bättre överens med verkligheten behöver de använda kommittéformen mer restriktivt. Ett annat alternativ är att på olika sätt utveckla förordningen, handboken och andra regelverk för att avspegla hur kommittéerna faktiskt används. Båda handlingsalternativen förutsätter en gemensam diskussion inom Regeringskansliet och ett aktivt ställningstagande.

Det finns också mer praktiska frågor som departementen kan behöva hantera på ett mer samlat sätt. Flera av de vardagliga problem som de otraditionella kommittéerna upplever i dag skulle kunna lösas med reviderade eller förtydligade regelverk och rutiner. Det handlar exempelvis om att se över anställnings- och lönevillkoren för anställda i kommittéer som arbetar långsiktigt och hur ansvar ska fördelas mellan departement och kommitté när det gäller frågor om personal och arbetsmiljö. En del i ett sådant arbete är att se till att olika departement hanterar kommittéerna på ett enhetligt sätt och att utveckla gemensamma regler för kommittéer inom Regeringskansliet.

2019:9
Från filmavtal till statlig filmpolitik. En analys av verksamheten vid Svenska Filminstitutet

Statskontoret har analyserat hur Filminstitutet har anpassat sin verksamhet till den nya helstatliga filmpolitik som infördes den 1 januari 2017.

Sammanfattning av Från filmavtal till statlig filmpolitik. En analys av verksamheten vid Svenska Filminstitutet

Filmavtalsmodellen inrättades 1963 och har därmed präglat svensk filmpolitik och den svenska filmbranschen i ett drygt halvsekel. Den 1 januari 2017 infördes en ny helstatlig filmpolitik som syftar till att svensk film ska få goda förutsättningar för att utvecklas och förnyas.

Statskontoret har fått i uppdrag av regeringen att analysera hur Filminstitutet har anpassat sin verksamhet till den nya statliga finansierings- och styrningsmodellen. Statskontoret ska även följa hur Filminstitutet har utvecklat sin verksamhet enligt de behov som Statskontoret fann i den analys som genomfördes på regeringens uppdrag 2013.

Den nya filmpolitiken är inte till sitt innehåll så ny, eftersom målen är i princip desamma som tidigare. Den största förändringen kommer av att filmavtalet sades upp. Detta har å ena sidan medfört positiva effekter för Filminstitutet i form av bland annat en minskad detaljstyrning. Å andra sidan har den uteblivna biografstatistiken medfört en försvårad stödgivning och uppföljning. Delar av Filminstitutets verksamhet har sedan tidigare styrts och finansierats av staten, men för filmbranschen representerar den statliga filmpolitiken något helt nytt.

Filminstitutet har hittills inte använt det ökade handlingsutrymmet fullt ut

Statskontoret kan konstatera att Filminstitutets handlingsutrymme har ökat i och med att den detaljreglering som följde med filmavtalet har upphört. Detta har inneburit att Filminstitutets förutsättningar att bedriva sin verksamhet har förbättrats på en rad punkter:

  • Samma mål och finansiering gäller för hela verksamheten.
  • Målen är färre och mer övergripande.
  • Filminstitutets stödpengar går att flytta mellan de olika stödsystemen utifrån mål och behov.
  • Ändringar i stödverksamheten kan göras utan att invänta ett nytt filmavtal eller omförhandling i befintligt filmavtal.

Vidare har den nya filmpolitiken även medfört förbättrade möjligheter för Filminstitutet att verka mer strategiskt och långsiktigt, eftersom styrelsens nya sammansättning har inneburit ett mer övergripande fokus. Den nya filmpolitiken bidrar dessutom genom anslagsfinansieringen till något mera stabila och förutsägbara ekonomiska förutsättningar jämfört med under filmavtalets tid.

Filminstitutet har dock bara till viss del använt det ökade handlingsutrymmet. Omställningen till den nya filmpolitiken har medfört en ökad arbetsbelastning för delar av personalen eftersom nya uppgifter har tillkommit och administrationen har ökat. Omställningen har framför allt berört avdelningen för Filmstöd. Filminstitutet genomförde vissa åtgärder i förväg men underskattade hur stora konsekvenser omställningen skulle få.

En del av den ökade arbetsbelastningen som omställningen medfört bedömer vi är övergående. Andra delar av de nya uppgifterna är av mer bestående karaktär. När Filminstitutet har kommit längre i sin omställning finns det möjlighet att i ökad utsträckning arbeta strategiskt och långsiktigt för att främja och utveckla svensk film.

Filminstitutet uppfyller ännu inte regeringens intentioner med branschinflytande

I och med den nya filmpolitiken har formerna för branschens inflytande förändrats, och sker nu via branschråd. Själva konstruktionen med branschråd innebär att inflytandet över Filminstitutets verksamhet minskar för den del av branschen som tidigare var avtalspart i filmavtalet. För att bättre spegla dagens filmbransch ingår däremot en bredare krets branschaktörer i råden. För dessa har branschråden inneburit en möjlighet till mer inflytande än tidigare.

Statskontoret bedömer att råden i praktiken har fått mindre inflytande än vad som varit regeringens intention. Arbetet i branschråden har hittills inte funnit sin form för fungerande samråd och inflytande.

Filminstitutet har organiserat formerna för samråd med filmbranschens företrädare. Branschens inflytande begränsas av att mötena i råden endast hålls två gånger per år, vilket kan jämföras med att styrelsen har åtta möten per år. Råden har inte heller fått återkoppling från Filminstitutet på hur deras synpunkter har omhändertagits. Företrädare för råden har vidare inte haft möjlighet att föredra rådens synpunkter för styrelsen inför beslut, vilket anges i propositionen.
Om dialogen mellan branschråden och Filminstitutet fungerar bättre kan det bidra till en mer effektiv samverkan med filmbranschen jämfört med att samråda med ett stort antal aktörer separat. Eftersom råden samlar en bred representation av aktörer kan de diskussioner som förs i rådet också bidra till att främja en helhetssyn på gemensamma branschutmaningar som kan gagna Filminstitutets verksamhet.

Arbetet med att öka transparensen i filmstödet har inte fått tillräckligt genomslag

Filminstitutet har arbetat för att göra stödgivningen till produktion av film mer transparent. Statskontoret kan dock konstatera att arbetet med att öka transparensen inte har implementerats fullt ut. Även om Filminstitutet har utvecklat kriterierna för sina bedömningar så har de inte fått något större genomslag i praktiken.

Statskontoret menar att kriterierna tydligare måste avspeglas i Filminstitutets bedömningar. Vi är medvetna om att det är svårt att sätta tydliga kriterier för konstnärlig verksamhet. Samtidigt är tydliga bedömningskriterier viktiga i ett system med ett så starkt subjektivt inslag som filmkonsulentsystemet. Kriterierna måste därför genomsyra både arbetet med att bedöma projektansökningarna och motiveringarna till de som söker stödet.

Filminstitutet saknar ändamålsenlig statistik

Filminstitutet har inte längre tillgång till fullständig biografstatistik. Att de inte har det gör det svårare för Filminstitutet både att fördela stöd och att följa upp verksamheten. Att Filminstitutet saknar en fullständig biografstatistik hotar enligt institutet på sikt rättssäkerheten i stödgivningen. Det finns därför anledning för Filminstitutet att nu göra ett omtag och från grunden gå igenom vilken statistik man behöver för att kunna göra en ändamålsenlig uppföljning och stödfördelning.

Statskontoret anser att Filminstitutet ska ta tillvara möjligheten med en bredare och utvecklad filmstatistik som kan utformas mer specifikt utifrån Filminstitutets behov och nya konsumtionsmönster när det gäller film. Ett förnyat grepp om statistikinsamlingen ger möjlighet att inkludera fler visningsfönster för film än enbart biografer.

Utvecklingsområden för Filminstitutet framöver

Statskontoret har identifierat följande områden där det är extra viktigt att Filminstitutet utvecklar och förbättrar sin verksamhet:

  • förtydliga branschrådens roll
  • planera verksamheten och redovisa resultaten utifrån de filmpolitiska målen
  • utveckla och ta fram en bredare filmstatistik för uppföljning och stödgivning
  • stärk arbetsmiljöarbetet

Vi kan också konstatera att Filminstitutet har arbetat med alla de utvecklingsbehov som vi identifierade i vår analys 2013. Men vi bedömer att Filminstitutet behöver göra ytterligare insatser inom vissa områden.

Viktiga frågor för regeringens styrning

Avslutningsvis vill Statskontoret peka på några områden som regeringen särskilt bör ta hänsyn till i det fortsatta arbetet med att styra Filminstitutet:

  • för tillfället bör stiftelseformen behållas
  • regeringen kan behöva göra rådens roll tydligare
  • det kan finnas skäl att använda ett annat bedömningssystem
  • stötta Filminstitutet i att utveckla en bredare filmstatistik.
2019:7
Det oberoende konsumentstödet

Statskontoret har haft i uppdrag av regeringen att bedöma om stödet till konsumenter i form av opartisk information och vägledning är ändamålsenligt och effektivt. I uppdraget har vi utgått från att konsumenter kan ha olika behov av stöd.

Sammanfattning av Det oberoende konsumentstödet

Det oberoende konsumentstödet ska ge medborgarna möjlighet att ta tillvara sina rättigheter och skyldigheter som konsumenter. Statskontoret har haft i uppdrag av regeringen att bedöma om stödet till konsumenter i form av opartisk information och vägledning är ändamålsenligt och effektivt. I uppdraget har vi utgått från att konsumenters behov av stöd kan variera.

Flera aktörer tillhandahåller oberoende konsumentstöd

Oberoende stöd till konsumenter är det stöd som en opartisk aktör ger, det vill säga en aktör som inte har några egna intressen i rådgivningen. Vår utredning har utgått från en kartläggning av det konsumentstöd som statliga myndigheter och den kommunala konsumentverksamheten förmedlar. Vi har även beaktat konsumentstödet från de branschfinansierade konsumentbyråerna och från organisationer i det civila samhället.

Konsumentverket inrättade Hallå konsument 2015

Konsumentverket erbjuder konsumentstöd direkt till konsumenter via flera kanaler, varav upplysningstjänsten Hallå konsument är den mest använda. När Hallå konsument startade 2015 innebar det att staten utökade sitt åtagande för det oberoende konsumentstödet.

Konsumentvägledning är en frivillig uppgift för kommunerna

Det är frivilligt för kommunerna att erbjuda konsumentvägledning. När Hallå konsument inrättades angav regeringen att kommunerna skulle ha en fortsatt viktig roll i att erbjuda stöd till konsumenter som behöver personliga möten, eller som har frågor som kräver utredning eller har en lokal anknytning. Konsumentverket har i uppgift att stödja kommunerna med information och utbildning.

Det var 219 kommuner (75 procent) som erbjöd konsumentvägledning 2018. Antalet kommuner som erbjuder tjänsten har varierat över tid och verksamhetens omfattning och organisering varierar stort mellan olika kommuner. Den stora variationen har varit en utmaning för Konsumentverket i arbetet med att stödja den kommunala konsumentvägledningen.

Hallå konsument har förändrat konsumentstödet på flera sätt

Hallå konsument har sedan starten utvecklats till en central del av det oberoende konsumentstödet. Kännedomen om tjänsten har ökat för varje år och användarna är i hög grad nöjda med den hjälp de får. Även övriga aktörer som erbjuder konsumentstöd anser att Hallå konsument är ett positivt tillskott och att samverkan med Konsumentverket i arbetet med tjänsten överlag fungerar bra.

Den stora efterfrågan, att regeringen har lagt kompletterande uppdrag på Konsumentverket och myndighetens höga servicenivå har lett till att Konsumentverket har lagt mer resurser på Hallå konsument än vad som var regeringens intention.
Efter att Konsumentverket startade Hallå konsument har antalet kommuner som erbjuder konsumentvägledning minskat markant. De kommuner som har kvar sin konsumentvägledning har fått färre ärenden att hantera. Men det är enbart en liten andel av kommunerna som har använt denna avlastning för att inrikta sin konsumentvägledning så att den kompletterar stödet som Hallå konsument ger.

Konsumentstödet når många men inte alla grupper

Olika grupper har olika behov av konsumentstöd. Det finns i dag flera möjligheter att få stöd i konsumentfrågor för de konsumenter som anser att information och vägledning via telefon och digitala kanaler är tillräcklig. Hallå konsument har gjort konsumentstödet mer lättillgängligt för många konsumenter. Även konsumentbyråerna når en målgrupp som kan använda information och vägledning via telefon eller digitala kanaler.

Men en grupp konsumenter kommer sannolikt även i fortsättningen att behöva träffa en konsumentvägledare. Ofta är det samma grupper som även är sårbara som konsumenter. Kommunerna är den främsta aktören för de konsumenter som behöver stöd via personliga möten. Merparten av de kommuner som har konsumentvägledning i egen regi erbjuder denna möjlighet. Men de lägger förhållandevis lite tid på personliga möten och få kommuner arbetar aktivt för att nå de konsumenter som behöver ett sådant stöd.
Många kommuner upphandlar också konsumentvägledning från en annan kommun, vilket kan göra att avståndet till närmsta konsumentvägledare blir långt. Därutöver saknar konsumenter i de kommuner som inte har konsumentvägledning helt möjlighet att få hjälp via personliga möten.

Statens större ansvar har varit positivt men lett till en minskad kommunal vägledning

Statskontorets bedömer att det oberoende konsumentstödet sammantaget har blivit mer ändamålsenligt och effektivt för en majoritet av konsumenterna, efter att staten har tagit ett större ansvar för området genom att inrätta Hallå konsument. Men att inrätta Hallå konsument har också bidragit till att allt färre kommuner erbjuder konsumentvägledning. Det gör att stödet i delar av landet har försämrats för de konsumenter som behöver hjälp genom personliga möten med en konsumentvägledare.
Regeringen bör därför överväga vissa åtgärder för att det oberoende konsumentstödet ska bli mer ändamålsenligt och effektivt:

  • Regeringen kan överväga om konsumentvägledningen ska vara en frivillig uppgift. Om regeringen vill säkerställa att kommunerna tillhandahåller konsumentvägledning och inriktar verksamheten på ett särskilt sätt behöver denna uppgift regleras genom lagstiftning.
  • Om regeringen inte vill lagstadga konsumentvägledningen behöver regeringen på annat sätt tydliggöra den kommunala vägledningens syfte och hur den kan komplettera det statliga stödet. Till exempel kan regeringen ge Konsumentverket i uppdrag att utveckla riktlinjer för vad den kommunala konsumentvägledningen bör prioritera.
  • Regeringen kan också ge Konsumentverket tydligare vägledning om det stöd som myndigheten ska ge till kommunerna för att bidra till att den kommunala vägledningen uppnår regeringens syfte.
  • Hallå konsument kan även ta ett större ansvar för ett fördjupat konsumentstöd inom ramen för den verksamhet och de kanaler de har till sitt förfogande i dag.
  • Därutöver kan regeringen använda bidraget till civila samhället för att stimulera organisationer inom detta område att i högre grad arbeta gentemot konsumenter med särskilda behov av stöd.
2019:6
Utvärdering av omregleringen av spelmarknaden. Delrapport 2. Spelmarknaden före omregleringen

Den 1 januari 2019 omreglerades den svenska spelmarknaden. Statskontoret har fått i uppdrag av regeringen att följa upp och utvärdera denna omreglering. Vi ska redovisa vårt arbete en gång om året fram till 2022.

Sammanfattning av Utvärdering av omregleringen av spelmarknaden. Delrapport 2. Spelmarknaden före omregleringen

Den 1 januari 2019 omreglerades den svenska spelmarknaden och Sverige fick en ny spellagstiftning genom spellag (2018:1138). Vid omregleringen infördes ett system som innebär att alla företag som tillhandahåller spel i Sverige ska ha licens.

Statskontorets uppdrag

Statskontoret har i uppdrag av regeringen att följa upp och utvärdera omregleringen av spelmarknaden. Vi ska redovisa vårt arbete till regeringen vid sammanlagt fem tillfällen.

Detta är den andra delrapporten. I rapporten redovisar vi läget på spelmarknaden före omregleringen. Den följer på vår första delrapport där vi redovisade de verktyg och indikatorer vi använder för att följa omregleringen på ett effektivt sätt. Denna delrapport utgör alltså en nollmätning av