Myndigheten för en effektiv statsförvaltning
Meny

Verksamhetsanpassad styrning – en översyn av regeringens styrning och Sidas interna effektivitet, ledning och uppföljning

Statskontoret och Ekonomistyrningsverket (ESV) har fått i uppdrag att analysera och bedöma Sidas effektivitet, ledning, styrning, kontroll och uppföljning. I uppdraget ingår att samlat belysa frågeställningar som är särskilt viktiga för myndighetens förutsättningar att så effektivt som möjligt fullgöra sina instruktionsenliga uppgifter och andra uppdrag som regeringen beslutar. Till det hör att belysa om regeringens styrning av myndigheten är ändamålsenlig. I uppdraget ingår även att lämna förslag på åtgärder som regeringen och myndigheten bör vidta för att utveckla dessa delar.

Det har inte ingått i uppdraget att bedöma effektiviteten i genomförda insatser eller effekter av biståndet. Analysen är därför avgränsad till att pröva om regeringens styrning och Sidas styrning och uppföljning är ändamålsenlig och effektiv. Vi har främst fokuserat på strategistyrningen och Sidas styrning och uppföljning av genomförandet av strategierna.

Regeringens styrning är omfattande och komplex

I delar avviker regeringens styrning av Sida från hur styrningen av förvaltningen generellt ser ut. Det handlar framför allt om att en betydande del av styrningen sker genom ett stort antal strategier. Vår analys visar att regeringens styrning är omfattande, komplex och i vissa avseenden otydlig. Det gör att det är en utmaning för Sida att omsätta regeringens styrning i sin interna styrning av verksamheten. Eftersom strategierna innehåller många olika styrsignaler avseende såväl mål som målgrupper och metoder försvåras även genomförandet och återrapporteringen. Det gör även att rollfördelningen mellan regeringen och Sida blir otydlig. Vi ser även att styrningen av Sidas bredare roll är otydlig. Analysen visar också att processen för att ta fram strategier brister i transparens då det saknas motiveringar till regeringens val av inriktning och mål i strategierna. Givet detta bedömer vi att regeringens styrning behöver bli tydligare och mer transparent.

Vi bedömer att regeringens styrning är verksamhetsanpassad och delvis ändamålsenlig. Styrningen ger i stort Sida de förutsättningar som myndigheten behöver för att genomföra regeringens politik. Den finansiella styrningen och de femåriga strategierna ger Sida förutsättningar att bedriva ett långsiktigt utvecklingssamarbete. Regeringen, Utrikesdepartementet och Sida har även skapat en bra struktur för kontinuerlig dialog och informationsutbyte. Det har gjort att man har etablerat en tillitsfull och frekvent dialog som gör det lättare att diskutera och hantera oklarheter i den formella styrningen, målkonflikter och behov av omprioriteringar.

Sidas interna styrning och uppföljning fungerar i huvudsak bra

Vi bedömer att Sidas interna styrning ger de som arbetar med att genomföra regeringens strategier den flexibilitet och det handlingsutrymme som de behöver för att bedriva verksamheten effektivt. Sida har också en process för intern styrning och kontroll som fungerar på ett betryggande sätt.

Sidas interna styrning sker i två parallella spår. Det ena spåret utgår från regeringens beslut om strategier som i praktiken är direkt styrande för en stor del av Sidas operativa verksamhet. Det andra spåret utgår från instruktionen och regleringsbreven och ligger till grund för ledningens myndighetsgemensamma styrning. Strategierna beskriver utförligt vad Sida ska göra och i viss utsträckning även hur Sida ska arbeta. Vi bedömer att strategierna har en stark styrkraft och att det därmed kan vara svårt för ledningen att både få genomslag för sin myndighetsgemensamma styrning och att snabbt få genomslag för nya prioriteringar. Men vi ser samtidigt att ledningen har arbetat för att koppla ihop de två spåren, både i verksamhetsplanen och i anvisningar för strategiplaner. Vi ser det som angeläget att detta arbete fortsätter.

Vi bedömer också att Sidas genomförande av strategierna behöver bli mer transparent så att det blir tydligare hur och varför Sida väljer de insatser och samarbetspartner som de gör. Sida behöver också öka lärandet i genomförandet av strategierna. Vidare behöver Sida utveckla sin uppföljning av strategierna så att man kan redovisa resultat på en mer aggregerad nivå.

Därutöver behöver Sida utveckla sin uppföljning av verksamhetens kostnader. Sidas modell med en långtgående delegation fungerar väl även om den innebär vissa utmaningar när det gäller styrningen av och tillgången till stödresurser.

En tydligare, mer samordnad och transparent styrning

Våra förslag innebär en tydligare roll- och ansvarsfördelning mellan regeringen och Sida med bibehållen flexibilitet och långsiktighet i styrningen. Förslagen innebär att såväl regeringen som Sida behöver bli mer transparenta med sina prioriteringar och vägval. Det finns en bristande helhetssyn i styrningen och för att styrningen ska bli tydligare, mer fokuserad och transparent behöver flera processer och arbetssätt förändras såväl inom Regeringskansliet som inom Sida.

Regeringen bör förstärka och förtydliga instruktionen

Vi bedömer att regeringen i huvudsak bör använda sig av instruktionen i sin långsiktiga styrning av Sida och myndighetens verksamhet. Vi föreslår därför att regeringen anpassar instruktionen utifrån att inriktningen för utvecklingssamarbetet och det humanitära biståndet har förändrats. Sidas uppgifter och arbetssätt har anpassats till detta, med bland annat ökat fokus på normativ dialog, partnerskap och att mobilisera nya aktörer och kapital. Detta bör framgå tydligt av instruktionen. Vi bedömer att en sådan förändring skulle göra styrningen både tydligare och leda till att den får större genomslag i hela myndigheten.

Regeringen bör motivera strategiernas inriktning

Vi bedömer att regeringen behöver bli mer transparent när det gäller bakgrunden och motiven till de val som görs i beslut om strategier. Regeringen bör därför tydligt motivera varför den väljer att bedriva verksamhet i en viss kontext och valet av inriktning för denna verksamhet. Vi föreslår därför att regeringen ändrar riktlinjerna för strategier inom svenskt utvecklingssamarbete och humanitärt bistånd så att det tydligt framgår att strategierna ska innehålla en sådan motivering.

Regeringen bör förtydliga och förenkla styrningen genom att förändra riktlinjerna för strategierna

Vi föreslår att regeringen omformulerar riktlinjerna för strategier inom svenskt utvecklingssamarbete och humanitärt bistånd. Förslaget innebär att strategimål bör vara tematiskt renodlade, att antalet mål och teman per strategi bör minska och att dessa bör formuleras på en övergripande nivå samt på ett så likartat sätt som möjligt när de handlar om samma sak. Förslaget bygger på att regeringen i högre utsträckning använder policyramverkets tematiska områden i sin styrning. Vi konstaterar samtidigt att regeringen när som helst kan besluta om ett nytt policyramverk. Det är därför inte säkert att inriktningen av utvecklingssamarbetet är långsiktig. Våra förslag skulle få större genomslag om inriktningen hade en starkare parlamentarisk förankring. Därutöver föreslår vi att riktlinjerna omformuleras så att det tydligare framgår att regeringen i strategierna endast undantagsvis bör precisera hur strategierna ska genomföras genom att ange typ av biståndsform, målgrupper eller partner för genomförandet.

Regeringen bör se över möjligheten att effektivisera strategiprocessen

Vi föreslår att Utrikesdepartementet i dialog med Sida ser över hur nuvarande strategiprocess kan förenklas. Syftet med översynen bör vara att undersöka om processen kan effektiviseras.

Sida bör stärka sitt lärande genom att utveckla arbetet med förändringsteorier

Vi föreslår att Sida utvecklar sitt arbete med förändringsteorier i syftet att stärka lärandet och tillämpningen av erfarenhet, utvärdering och evidens i genomförandet av regeringens strategier. I det ingår även att säkra att strategiansvariga har tillgång till det tematiska stöd som de behöver för att utveckla arbetet med förändringsteorier.

Sida bör utveckla sin resultatuppföljning och utvärdering med stöd av förändringsteorier

Vi föreslår att Sida i högre grad baserar sin uppföljning på insats- och portföljnivå på de förändringsteorier som ska ligga till grund för myndighetens genomförande av strategierna. Förändringsteorier ger en struktur för uppföljning och utvärdering och kan bidra till att uppföljningen sker utifrån ett helhetsperspektiv.

Sida bör utveckla sin ekonomiska uppföljning så att den ger bättre underlag för styrning

Vi föreslår också att Sida stärker sin förmåga att beskriva och analysera vad olika delar av verksamheten kostar och att de i större utsträckning fördelar ut de gemensamma kostnaderna. Det skulle ge Sida och regeringen ett bättre underlag för att bedöma hur myndigheten använder sitt förvaltningsanslag och vilket resursbehov myndigheten har.

Sida bör se över regeln för insatshantering i syfte att förenkla och förtydliga den

Vi föreslår vidare att Sida ser över regeln för insatshantering i syfte att förenkla och förtydliga vilka krav som ska vara obligatoriska respektive valbara i planeringen och beredningen av insatser. Om regeringen ökar Sidas handlingsutrymme genom att minska styrningen av hur strategierna ska genomföras behöver Sida i gengäld bli mer transparenta i sina val av partner.