Publikationer

Sammanfattning av Sjukfrånvaron bland kvinnor i statliga myndigheter. En analys av hinder och åtgärder

Sjukfrånvaron i statliga myndigheter är dubbelt så hög för kvinnor som för män: 5,0 respektive 2,5 procent av den tillgängliga arbetstiden 2019. Men sjukfrånvaron varierar kraftigt mellan olika myndigheter.

Statskontoret har på uppdrag av regeringen analyserat myndigheternas arbete med att förebygga och minska sjukfrånvaron bland kvinnor. Vår analys bygger på kunskap från forskning och andra studier. Vi har gjort en fallstudie på sex myndigheter med olika förutsättningar och skickat en enkät till huvudskyddsombuden på 200 myndigheter. I rapporten redovisar vi i enlighet med uppdraget bland annat vilka hinder som finns för att minska sjukfrånvaron bland kvinnor och analyserar vilka åtgärder myndigheterna har vidtagit.

Myndigheternas arbetsmiljöarbete utgör grunden för en minskad sjukfrånvaro

Statskontorets analys visar att en grundläggande förutsättning för att sjukfrånvaron ska minska är att myndigheterna bedriver ett systematiskt arbetsmiljöarbete. Myndigheternas ledning behöver tydligt visa att de prioriterar arbetsmiljöfrågor, se till att samverkan fungerar mellan arbets­givare och arbetstagare samt involvera medarbetarna i arbetsmiljöarbetet. Det är vidare viktigt att ledning, chefer och medarbetare har en samsyn om vilka arbetsmiljöproblem som finns i myndigheten och som kan leda till sjukfrånvaro. Vår analys visar även att myndigheterna överlag behöver mer kunskap om hur de kan arbeta för att minska sjukfrånvaron.

Det är viktigt att medarbetarna kan påverka sin arbetssituation

Statskontorets analys visar att det finns ett antal hinder för myndigheterna att sänka kvinnors sjukfrånvaro. Kvinnor har i högre utsträckning än män arbetsuppgifter som innebär små möjligheter att påverka arbetssituationen, till exempel att snabbt handlägga ärenden som kommer in i hög takt. Många kvinnor har också arbetsuppgifter som innebär krävande medborgarkontakter.

För att komma till rätta med dessa hinder bör myndigheterna arbeta för att öka handlingsutrymmet i de arbetsuppgifter som är vanliga bland kvinnor. Det kan till exempel handla om att gå över till ett teambaserat arbetssätt eller att gå ifrån individuella kvantitativa produktionsmål. Medarbetarna behöver också stöd i att prioritera bland arbetsuppgifter när arbets­belastningen är hög. Även god tillgång till friskvård är viktigt för att förebygga sjukfrånvaro.

Ett närvarande ledarskap kan motverka sjukfrånvaro

Ett närvarande ledarskap är ett sätt för myndigheterna att förebygga och minska sjukfrånvaron. En förutsättning för detta är att cheferna inte har för många medarbetare. Cheferna behöver också ha kunskap om tidiga tecken på risk för sjukfrånvaro.

Andra betydelsefulla faktorer för att minska sjuktalen är att medarbetare och chefer har god tillgång till stöd från HR och företagshälsovården.

Viktigt att analysera varför kvinnor har högre sjuktal än män

Statskontorets analys visar alltså att det generellt sett bland annat är viktigt att arbetsmiljöarbetet fungerar, att de anställda kan påverka sin arbets­situation, att det finns ett närvarande ledarskap på myndigheten samt att stödet från HR och företagshälsovården är tillräckligt omfattande. Samtidigt varierar behoven och förutsättningarna för att minska sjukfrån­varon bland kvinnor mellan myndigheterna. Det innebär att särskilt de myndigheter där kvinnors sjuktal är höga och där sjuktalen är betydligt högre än männens själva måste analysera hur de ska arbeta för att minska sjukfrånvaron. Vår analys visar också det finns ett behov av att få stöd i detta arbete.

Statskontorets utredning visar att det är ovanligt att de statliga myndigheterna använder ett genusperspektiv i det systematiska arbets­miljöarbetet. Ett genusperspektiv i arbetsmiljöarbetet kan hjälpa myndigheterna att identifiera ojämlikheter i arbetsmiljön mellan kvinnor och män, till exempel om kvinnor har arbetsuppgifter med mindre handlingsutrymme eller jobbar i verksamheter där cheferna har sämre förutsättningar för ett närvarande ledarskap. Myndigheterna kan därmed få stöd i vilka åtgärder de bör sätta in för att sänka kvinnors sjukfrånvaro.

Statskontorets analys och slutsatser bör kunna vägleda myndigheterna i arbetet med att förebygga och minska kvinnors sjukfrånvaro. Därutöver föreslår Statskontoret att regeringen:

• ger Myndigheten för arbetsmiljökunskap (Mynak) i uppdrag att ta fram kunskapsmaterial om hur arbetsgivare kan använda ett genus­perspektiv i arbetsmiljöarbetet.
• överväger att ge myndigheter med stora skillnader i kvinnors och mäns sjukfrånvaro i uppdrag att analysera vad skillnaden beror. I uppdragen bör det ingå att återrapportera till regeringen vilka åtgärder den aktuella myndigheten tänker vidta med anledning av analysen.

Sammanfattning av Sjukfrånvaron i staten år 2019 – myndigheter och sektorer

Enligt regleringsbrevet ska Statskontoret senast den 15 maj 2020 sammanställa och redovisa uppgifter om myndigheternas sjukfrånvaro. Statskontoret ska redovisa dessa uppgifter enligt 7 kap. 3 § förordningen (2000:605) om årsredovisning och budgetunderlag.

I genomsnitt var sjukfrånvaron i de statliga myndigheterna 3,8 procent av den ordinarie arbetstiden under 2019. Det innebär att den har minskat jämfört med 2018, då den var 3,9 procent. Minskningen är relativt liten, men det är ändå tredje året i rad som sjukfrånvaron minskar.

Långtidsfrånvaron (mer än 60 dagar) som andel av den totala sjukfrånvaron var 51,3 procent under 2019. Den har minskat i förhållande till 2018, då den var 52,3 procent.

Sjukfrånvaron i procent av gruppens ordinarie arbetstid var 5,0 procent för kvinnor och 2,5 procent för män. Sjukfrånvaron har minskat för kvinnor (0,2 procentenheter) men inte för män i förhållande till 2018.

Sjukfrånvaron för anställda i åldersgrupperna yngre än 30 år var 2,9 procent av gruppens sammanlagda ordinarie arbetstid. I gruppen 30–49 år var den 3,6 procent och i gruppen 50 år och äldre var den 4,4 procent. Det innebär att sjukfrånvaron har minskat med 0,1 procentenheter för samtliga tre åldersgrupper.

För 200 myndigheter kan vi jämföra sjukfrånvaron med tidigare år. Av dem hade 126 (63 procent) en lägre eller oförändrad sjukfrånvaro 2019 än 2018. Det var 74 myndigheter (37 procent) som hade högre sjukfrånvaro 2019 än 2018.

Sammanfattning av Myndighetsanalys av Överklagandenämnden för studiestöd

Statskontoret har på uppdrag av regeringen gjort en myndighetsanalys av
Överklagandenämnden för studiestöd (ÖKS).

ÖKS bereder och fattar beslut i överklaganden av Centrala studiestödsnämndens
(CSN) beslut om tilldelning och återkrav om studiestöd. Myndigheten ska även pröva överklaganden av CSN:s beslut om lärlingsersättning och studiestartsstöd. ÖKS fattar däremot inte beslut i återbetalningsärenden. ÖKS är högsta instans vilket betyder att det inte går att överklaga besluten. Besluten ska vägleda CSN i hur de ska tillämpa
reglerna för de olika stöden och ersättningarna.

ÖKS har ett kansli med cirka 17 årsarbetskrafter och ett särskilt
beslutsorgan, överklagandenämnden. Nämnden prövar de principiellt
viktiga ärendena, de övriga hanteras av kansliet. År 2019 hade ÖKS ett
anslag på 15,3 miljoner kronor.

Myndigheten lyckas med handläggningstiderna,
men inte med uppföljningen av verksamheten

Statskontoret bedömer att ÖKS fullgör sitt uppdrag när det gäller
handläggningstiderna. Men ÖKS styr inte mot eller följer upp andra mer
kvalitativa mål för verksamheten på ett systematiskt sätt. Det gör att ÖKS
har få underlag för att kunna bedöma om de arbetar effektivt och om
verksamheten är rättssäker och bedrivs med kvalitet.

Vidare är ÖKS en relativt liten myndighet med möjlighet till snabba och
informella beslutsvägar. Men vi anser att den muntliga kultur som i dag
råder inom myndigheten medför risker för effektiviteten, rättssäkerheten
och kvaliteten.

Den interna styrningen och ansvarsfördelningen
behöver bli tydligare

Vår analys visar att ÖKS bör förtydliga den interna styrningen och ta fram
skriftliga interna rutiner. Myndigheten bör renodla direktörens och den
ställföreträdande myndighetschefens roller, samt konkretisera ansvarsfördelningen
dem emellan. Statskontoret anser att de i huvudsak bör leda
och utveckla kärnverksamheten och överlämna administrativa uppgifter
och personalfrågor till andra funktioner.

För att effektivisera verksamhetsstödet på ÖKS anser vi att myndigheten
antingen kan samla uppgifterna till en enda funktion, eller börja samverka
med en annan myndighet kring vissa administrativa funktioner, i en så
kallad kontorsgemenskap.

Vidare bör ÖKS ta fram skriftliga dokument som tydliggör myndighetens
arbetsrutiner och vilka roller som olika funktioner har på myndigheten. Vi
anser att sådana skriftliga rutiner är särskilt viktiga för en domstolsliknande
myndighet som ÖKS för att ärendehanteringen och bedömningen ska bli
så tydlig och enhetlig som möjligt.

Det bör också finnas ett särskilt forum där de enhetsansvariga regelbundet
kan diskutera och utbyta erfarenheter med varandra utan att det sker först
när ett särskilt behov uppstår. Dessutom bör det finnas forum där samtliga
medarbetare och ledningen kan diskutera frågor som rör hela verksamheten,
exempelvis i samband med att verksamhetsplanen tas fram.

Regeringens styrning och ÖKS underlag till
regeringen kan utvecklas

Vi bedömer att den otydliga styrningen och de muntliga rutinerna medför
risker exempelvis när personal slutar, vid sjukdom eller vid introduktion
av nyanställda. Dessa risker kan påverka rättssäkerheten i
ärendehanteringen. Därför bör regeringen på ett strukturerat sätt använda
myndighetsdialogen till att bland annat följa upp hur ÖKS säkerställer att
beslutsprocessen går till på ett rättssäkert sätt.

Vi anser också att ÖKS bör förtydliga sina äskanden om mer resurser i
budgetunderlagen till regeringen. Som ett led i detta bör ÖKS bland annat
följa upp hur myndighetens prognoser om antalet ärenden har fallit ut.

Myndigheten bör analysera kompetens- och
digitaliseringsbehoven

Vi bedömer att ÖKS bör analysera vilka kompetenser myndigheten
behöver för att klara av sitt uppdrag på sikt. Analysen bör omfatta hur
ansvaret för verksamhetsstöd och administration kan renodlas och hur
myndigheten kan använda utbildningsinsatser mer strategiskt. Analysen
bör särskilt inkludera myndighetens behov av juridisk kompetens.

Dessutom bör ÖKS inom ramen för verksamhetsplanen konkretisera hur
myndigheten planerar att i ökad grad digitalisera sin verksamhet.

Överklagandenämnden bör få ökad insyn i
beslutsfattandet

ÖKS kansli beslutar i nästan samtliga överklaganden som kommer från
CSN. Dessa ärenden går aldrig upp till myndighetens särskilda beslutsorgan,
överklagandenämnden.

Vi föreslår att överklagandenämnden bör få mer insyn i de beslut som
ÖKS kansli fattar. Det skulle öka nämndens betydelse, utnyttja
ledamöternas kompetens i större utsträckning samt stärka rättssäkerheten i
ärendehanteringen. Målet bör vara att ledamöterna får en uppfattning om
nämnden borde besluta i flera ärenden eller inte, och i så fall vilken typ av
ärenden som i första hand ska gå till nämnden.

Statskontoret förslag

Vi föreslår att regeringen:

• vid myndighetsdialogen följer upp hur ÖKS arbetar med att säkerställa rättssäkerheten i beslutsfattandet, kvaliteten i verksamheten och myndighetens service till de som överklagar.

Vi föreslår att ÖKS:

• renodlar ledningens roll och arbetsformer
• säkerställer att myndigheten har grundläggande interna styrdokument på plats
• styr mer aktivt mot mål som rör kvalitet och service i verksamheten, samt följer upp dessa mål systematiskt
• analyserar myndighetens långsiktiga kompetensbehov, särskilt vad gäller juridisk kompetens vid anställning av föredragande handläggare
• konkretiserar hur myndigheten ska arbeta med att digitalisera sin verksamhet i verksamhetsplanen
• säkerställer att ledamöterna i överklagandenämnden får mer insyn i kansliets beslutsfattande
• i kommande budgetunderlag till regeringen följer upp tidigare års prognoser jämte utfall när det gäller antalet nya ärenden samt tydligt motiverar sina äskanden om högre anslag.

Sammanfattning av Lärarlönelyftet. En lägesbeskrivning

Lärarlönelyftet är ett riktat statsbidrag som syftar till att öka läraryrkets attraktionskraft och på sikt öka kvaliteten i skolan och förbättra elevernas resultat. Statskontoret har fått regeringens uppdrag att utvärdera Lärarlönelyftet fram till 2021. Vi har i denna lägesbeskrivning främst följt upp hur huvudmännen använder och fördelar statsbidraget samt analyserat hur löneutvecklingen har sett ut för de lärare som har fått del av Lärarlönelyftet i jämförelse med övriga lärare.

Högt deltagande men risker med ökade kostnader

Deltagandet i Lärarlönelyftet har varit högt sedan statsbidraget infördes 2016. Bidragsåret 2018/2019 använde samtliga kommuner och nio av tio enskilda skolhuvudmän Lärarlönelyftet. De huvudmän som inte deltar har ofta få elever. Det är en relativt jämn spridning av utdelade lärarlönelyft mellan olika skolformer och mellan olika typer av kommuner.

Statsbidraget täcker inte alltid huvudmännens kostnader för att delta, till exempel ökade kostnader för pensionsinbetalningar. Statskontorets utvärdering visar även att många huvudmän och rektorer uppfattar att Lärarlönelyftet inte bara har höjt lönerna för de lärare som tar del av satsningen utan att det också har bidragit till att öka lönerna för andra lärare. Samtidigt har en majoritet av huvudmännen antingen ännu inte bedömt om de kan hantera de extra kostnader som uppstår eller så bedömer de att de kommer att få svårt att hantera dem.

Lärares skicklighet prioriteras men inte elevernas behov

Lärarlönelyften går i regel till samma grupp av lärare varje termin. De fördelas i första hand när en anställd som tidigare har fått lönetillägget slutar. Huvudmännen ändrar också sällan de principer som de fördelar lärarlönelyften efter. Både huvudmän och rektorer har fördelat lärarlönelyften utifrån var de skickligaste lärarna finns, men det är lika vanligt att de har utgått från att fördela statsbidraget jämnt mellan sina skolenheter.

Statsbidragets förordning anger fyra kriterier som ska användas för att urskilja de särskilt kvalificerade lärarna. Huvudmän och rektorer har fortsatt att prioritera de kriterier som handlar om att utveckla undervisningen genom kollegialt lärande på vetenskaplig grund och att läraren ska ha tagit ansvar för komplicerade undervisningssituationer.

Förordningen nämner också att kommunerna ska ta hänsyn till elevers behov och förutsättningar när de fördelar resurser till skolan. Samtidigt är det få huvudmän som uppger att de fördelar lärarlönelyften efter elevers behov och förutsättningar. Statskontoret kan även konstatera att den faktiska fördelningen av lärarlönelyft mellan skolenheter också tyder på att lärarlönelyftsresurserna fortfarande inte fördelas kompensatoriskt.

Lärarlönelyftslärare prioriteras inte i löneöversynerna

Lärarlönelyftet ska höja lönen för de lärare som får del av satsningen utöver vad som följer av den ordinarie löneöversynen. Statsbidraget ska till exempel inte påverka utfallet i löneöversynerna. Men Statskontorets analyser av löneutvecklingen visar att lärare som har fått lärarlönelyft har haft en något sämre löneutveckling än de övriga lärarna, om vi räknar bort statsbidraget.

Det kan finnas flera förklaringar till denna utveckling. Statskontorets utvärdering visar bland annat att lärarlönelyftslärare inte har prioriterats i de ordinarie löneöversynerna, trots att de som får del av statsbidraget ska vara de mest kvalificerade lärarna. Det är däremot vanligare att rektorerna i de ordinarie löneöversynerna har prioriterat de lärare som inte fått ett lärarlönelyft men som de bedömer är kvalificerade. Huvudmännen kan exempelvis ha gjort särskilda lönesatsningar för de lärare som inte omfattas av reformen, vilket till viss del ligger i linje med regeringens signaler.

Risk att reformen också får negativa konsekvenser

Statskontoret konstaterar att lärarnas genomsnittslöner har ökat relativt mycket de senaste åren. Detta kan vara gynnsamt för läraryrkets attraktivitet och exempelvis bidra till att fler personer vill bli lärare. Samtidigt finns det en risk att reformen också får negativa konsekvenser för skolverksamheten. Det handlar till exempel om risken att de högre lönekostnaderna leder till att skolverksamheten får mindre resurser i andra delar. Det gäller också risken att högre personalrörlighet, särskilt bland lärare som inte fått del av lönetillägget, kan ge sämre kontinuitet för eleverna. Sådana risker kan motverka möjligheterna att nå reformens mer långsiktiga kvalitets- och resultatmål. Vi undersöker bland annat lärares rörlighet på arbetsmarknaden i Statskontorets slutredovisning 2021.

Sammanfattning av Myndigheternas introduktionsutbildningar – en kartläggning och analys

Statskontoret har kartlagt och analyserat de statliga myndigheternas introduktionsutbildningar för Tillitsdelegationens räkning. Vi har kartlagt dessa utbildningar med hjälp av en enkätundersökning som har besvarats av 193 myndigheter.

Av de kartlagda myndigheterna uppger 92 procent att de har en introduktionsutbildning för sina anställda. De myndigheter som saknar en sådan utbildning är oftast små och står tillsammans för en mycket liten andel av de anställda inom statsförvaltningen. Det innebär att nästan alla som påbörjar en anställning på en statlig myndighet erbjuds en introduktionsutbildning.

Vid 80 procent av de myndigheter som har en introduktionsutbildning är utbildningen obligatorisk för både medarbetare och chefer som tillsvidareanställs. Utbildningen är ofta obligatorisk även för de som anställs under begränsad tid, men i mer begränsad utsträckning för praktikanter och konsulter.

De flesta myndigheterna anordnar utbildningen huvudsakligen själva. Vissa myndigheter samverkar om utbildningen inom ramen för olika myndighetsnätverk. Det förekommer även att myndigheter låter andra myndigheter, ofta högskolor och universitet, ordna hela eller delar av utbildningen. På så gott som samtliga myndigheter är utbildningen handledarledd, men i över hälften av fallen finns det även digitala inslag i varierande grad. De digitala lösningarna är särskilt vanliga på stora myndigheter som har verksamhet på flera orter.

De allra flesta introduktionsutbildningarna omfattar moment om myndighetens organisation och verksamhet, regelverk som styr myndighetens verksamhet samt om handlingars offentlighet och sekretess. Särskilt bland stora myndigheter är det även vanligt att utbildningen omfattar myndighetens egen värdegrund.

Statskontorets kartläggning visar att de allra flesta introduktionsutbildningarna i någon mån omfattar de grundläggande rättsprinciper och regelverk som gäller i statsförvaltningen och för rollen som statsanställd. Sju av tio behandlar den statliga värdegrunden i sin helhet. I kartläggningen identifierar vi elva myndigheter med omfattande service till och kontakt med medborgare. Samtliga dessa myndigheter behandlar den statliga värdegrunden i sin helhet. De myndigheter som helt saknar moment om rollen som statsanställd är i de flesta fall små.

En majoritet av myndigheterna anser att den egna introduktionsutbildningen ger de anställda den kunskap om rollen som statsanställd som de behöver, men endast en fjärdedel har undersökt vad de anställda verkligen behöver inom detta ämne. Det är också förhållandevis många introduktionsutbildningar som enligt vår definition inte fullt ut bidrar till att säkerställa regeringens mål om att alla anställda i staten ska ha goda kunskaper om rollen som statsanställd. Vid nästan 40 procent av myndigheterna uppfyller utbildningen inte de två kriterier som vi ställt upp som minimikrav för detta, nämligen att utbildningen ska vara obligatorisk för alla som tillsvidareanställs och att den ska omfatta den statliga värdegrunden i sin helhet.

Samtidigt som myndigheterna i stor uträckning uppger att den egna utbildningen i rollen som statsanställd ger de anställda den kunskap som de behöver anser nästan 80 procent att det finns behov av en gemensam utbildning för hela staten. Många myndigheter beskriver i vår kartläggning att en gemensam utbildning kan skapa bättre förutsättningar för att kvalitetssäkra utbildningens innehåll och även vara effektivare att genomföra än att varje myndighet ska ordna sin egen utbildning

Sammanfattning av Planerad lokalisering av statlig verksamhet – en kartläggning av tio större myndigheter

Statskontoret har på uppdrag av regeringen kartlagt och sammanställt tio statliga myndigheters planer för lokalisering av sin verksamhet. De myndigheter som ingår i kartläggningen är Arbetsförmedlingen, Centrala studiestödsnämnden, Försäkringskassan, Kriminalvården, Kronofogdemyndigheten, Lantmäteriet, Pensionsmyndigheten, Polismyndigheten, Skatteverket och Trafikverket. Vi redovisar dels myndigheternas planer och strategier fram till 2022, dels vilka förändringar i lokalisering som har skett under perioden 2014–2018. Vi redovisar också antalet kontor per myndighet och hur de sammantaget fördelar sig mellan olika län och kommungrupper för åren 2014, 2019 och 2022.

De flesta myndigheters lokalisering präglas av stabilitet

De flesta myndigheter planerar inte att göra några stora förändringar av sin lokalisering. Myndigheterna har heller inte genomfört några omfattande förändringar av kontorsstrukturen mellan 2014 och 2018. Det gäller såväl avveckling av all verksamhet i en kommun som etablering av verksamhet i en kommun där de tidigare inte hade någon verksamhet.

Arbetsförmedlingen och Lantmäteriet avviker dock från den generella bilden. Arbetsförmedlingen planerar att lägga ner samtliga kontor i cirka hälften av de kommuner där myndigheten är verksam i dag. Arbetsförmedlingen har också genomfört omfattande förändringar under perioden 2014–2018, då den avvecklat hela sin verksamhet i 60 kommuner. Lantmäteriet avvecklade all sin verksamhet i 19 kommuner mellan 2014–2018, men har inga ytterligare planer på att förändra kontorsstrukturen.

För små kontor och problem att kompetensförsörja är vanliga skäl till att kontor läggs ner

De vanligaste skälen till att myndigheterna avvecklar kontor är att de är för små, att de har svårt med kompetensförsörjningen, att digitaliseringen minskar behovet av fysisk närvaro eller att arbetssätten behöver förändras. De generella effektiviseringskraven på myndigheterna är också en orsak till att de ser över och anpassar sin kontorsstruktur.

De flesta myndigheter har strategier för sin lokalisering

Myndigheternas lokaliseringsstrategier består oftast av ett antal principer om var i landet de ska bedriva verksamhet. I första hand är det myndighetens uppdrag och behov som styr hur de lokaliserar sin verksamhet. Generellt är också den långsiktiga kompetensförsörjningen central för myndigheterna när de ska fatta beslut om var de ska bedriva verksamhet. Digitaliseringens möjligheter gör att några myndigheter bedömer att den fysiska närvaron kommer att minska i betydelse. Dessa faktorer stämmer väl överens med resultaten från Statskontorets tidigare utredning Statliga myndigheters lokalisering – ett samlat underlag (2016).

Flera myndigheter planerar att flytta tjänster från Stockholm till andra delar av landet – men enbart inom ramen för den befintliga kontorsstrukturen

Flera myndigheter har planer på att flytta tjänster från Stockholm till andra delar av landet. Då kommer de att genomföra förändringarna inom ramen för sin befintliga kontorsstruktur. Regeringens ambition om att öka antalet statliga arbetstillfällen utanför Stockholm får därmed genomslag i flera av myndigheternas strategier.
Nyetableringar har framför allt skett i landsbygdskommuner och avser servicekontor
Myndigheterna har etablerat ny verksamhet i 10 län under perioden 2014–2018. Flest nyetableringar har skett i landsbygdskommuner, framför allt genom de nya servicekontoren som etablerats på uppdrag av regeringen. För perioden 2019–2022 är det endast Trafikverket som planerar att etablera sig i en kommun där de inte har haft verksamhet tidigare. I övrigt kommer inga nyetableringar att göras i kommuner där myndigheterna inte sedan tidigare bedriver verksamhet.

Avvecklingar är vanligast i pendlingskommuner

Myndigheterna har avvecklat verksamhet i alla län utom Gotlands län. Flest avvecklingar berör visserligen Västra Götalands och Skåne län, men de länen har också redan många kontor. Vi ser också att avvecklingar oftare sker i pendlings-kommuner nära mindre och större städer, det vill säga kommuner där minst mellan 30 och 40 procent av befolkningen arbetspendlar till en annan kommun. Men det kommer inte att ändra hur det totala antalet kontor för de tio myndigheterna fördelar sig mellan olika län och typer av kommuner särskilt mycket. Andelen kontor i pendlingskommuner kommer att minska något medan andelen kontor i mindre och större städer kommer att öka något.

Antalet kommuner med minst ett myndighetskontor kommer att minska under perioden 2014–2022. År 2014 fanns någon av de myndigheter som ingår i vår underökning representerade med minst ett kontor i nästan samtliga kommuner (99 procent). Om de tio myndigheternas avsikter faller ut som planerat, kommer denna andel att sjunka till 91 procent 2022. Minskningen är mer påtaglig när det gäller antalet kommuner med minst två kontor. 89 procent av kommunerna hade minst två kontor 2014, att jämföra med att 56 procent kommer att ha det 2022.

Sammanfattning av Ökad bemanning inom äldreomsorgen. En uppföljning av regeringens tillfälliga satsning 2015–2018. Slutrapport

Regeringen har under perioden 2015–2018 satsat totalt 7 miljarder kronor på att öka bemanningen i äldreomsorgen. Satsningen har varit utformad som ett riktat statsbidrag där alla kommuner varje år har kunnat rekvirera en på förhand bestämd andel av medlen. Samtliga kommuner har valt att ta del av medlen. Socialstyrelsen har administrerat satsningen och följt upp kommunernas arbete.

Regeringen ville att medlen skulle ge personalen mer tid med de äldre och större möjligheter att utveckla verksamheten. Satsningen skulle också bidra till att öka kvaliteten inom äldreomsorgen, öka tryggheten för de äldre, förbättra arbetsmiljön för personalen samt förbättra förutsättningarna för en jämställd, likvärdig och jämlik äldreomsorg.

Statskontoret har haft regeringens uppdrag att analysera om styrningen, utformningen och arbetssätten har varit ändamålsenliga i förhållande till regeringens mål med satsningen. Vi presenterade i december 2016 en delrapport och den här rapporten är vår slutrapportering.

Satsningen har lett till ökade resurser i äldreomsorgen

Statskontoret bedömer att satsningen har lett till ökade resurser i äldreomsorgen och att dessa också har lett till en ökad bemanning nära de äldre. Vi bedömer att de aktiviteter som kommunerna har genomfört med hjälp av de extra resurserna har bidragit till att öka kvaliteten i äldreomsorgen och till att öka tryggheten för de äldre, under den tid som satsningen pågick. Satsningen har under denna period också haft förutsättningar att bidra till bättre arbetsmiljö för personalen.

Satsningen har också bidragit till att öka likvärdigheten mellan kommuner, eftersom kommuner med större behov inom äldreomsorgen har kunnat rekvirera mer medel. Satsningen i sig har vissa förutsättningar att bidra till ökad jämställdhet, men villkoren för att få medel har inte styrt kommunerna mot att arbeta för att öka jämställdheten.

Satsningen har varit lämpligt utformad

Statskontoret bedömer att satsningen har varit lämpligt utformad i förhållande till det utfall som regeringen önskade, det vill säga en ökad bemanning. Medlen har fördelats utifrån en modell som fångar upp behoven i de olika kommunerna väl. Modellen har gjort att kommunerna har kunnat förutsäga hur mycket medel de skulle få varje år vilket har underlättat deras planering. Men förutsägbarheten försämrades av att modellen ändrades mellan 2015 och 2016.

Satsningen har varit relativt enkel att administrera för kommunerna. Det har varit enkelt att rekvirera medel och kraven på återrapportering har varit rimliga i relation till satsningens omfattning. Kommunerna har också haft stor frihet att avgöra hur de ska använda medlen vilket har gjort det möjligt att utforma lokalt anpassade insatser.
Kort förberedelsetid gav kommunerna sämre förutsättningar att planera insatserna
Förutsättningarna för kommunernas planering blev sämre än de hade kunnat vara eftersom regeringens beslut om satsningen kom nära inpå starten. Regeringen beslutade om satsningen i slutet av juni 2015 och kommunerna kunde använda medlen för kostnader som uppstod redan i juli. Detta gjorde att kommunerna fick begränsat med tid för att planera och förbereda sina insatser. Den inriktning som kommunerna beslutade om initialt har i många fall också bestått under hela satsningen. De bristande förberedelserna påverkade därmed kommunernas arbete under hela satsningen.

Socialstyrelsens arbete har i huvudsak fungerat väl

Socialstyrelsens arbete med att administrera och följa upp satsningen har i huvudsak fungerat väl. Myndigheten har också administrerat satsningen till en låg kostnad. Men i vissa fall har Socialstyrelsen inte varit konsekvent i sina bedömningar av hur kommunerna får använda medlen. Myndigheten har i vissa fall godkänt att kommuner har använt medel på ett sätt som går emot regeringens intentioner och myndighetens egna instruktioner. Förutom att det i enstaka fall har lett till en felaktig medelsanvändning har det också lett till att det blev otydligt för kommunerna när det gäller vad medlen hade kunnat användas till.

Risk för att resultaten av satsningen blir kortvariga

Det finns en risk för att de positiva resultaten i äldreomsorgen blir kortvariga eftersom satsningen inte är utformad för att ge bestående resultat och effekter. Regeringen har uttryckt en förhoppning om att medlen skulle ge personalen möjlighet att utveckla verksamheten, men det finns inga villkor eller krav i medelsanvändningen som har styrt mot lärande eller mot att utveckla nya arbetsmetoder. Endast en mindre del av kommunerna har prioriterat sådana insatser. Det fanns inte heller möjlighet att finansiera utbildning av rekryterad personal genom satsningens medel, vilket hade kunnat stärka långsiktigheten i satsningen.

Regeringen har inte gett Socialstyrelsen i uppdrag att ge vägledning till kommunerna för att rikta satsningen mot långsiktig verksamhetsutveckling eller nya arbetssätt. Vi bedömer ändå att det har funnits utrymme för Socialstyrelsen att ge mer stöd till kommunerna när satsningen inleddes. Satsningen hade då kunnat vara ett sätt att främja utveckling av verksamheten eller av framgångsrika arbetssätt kring till exempel rehabilitering och trygg hemgång.

För många huvudmän och utförare inom äldreomsorgen är satsningens avslut en svår utmaning att hantera. Liksom när andra riktade statsbidrag upphör ska kommunerna hantera en minskad bemanning eller själva stå för de ökade kostnader som satsningen har bidragit till.

Sammanfattning av Ombildningen till en sammanhållen polismyndighet. Slutrapport

Den 1 januari 2015 ombildades Polisen till en sammanhållen myndighet. Re­ge­ringen har gett Statskontoret i uppdrag att utvärdera reformen. Statskon­toret har tidigare lämnat två delrapporter och den här rapporten är upp­dra­gets slutrapport.

I rapporten bedömer vi hur omorganisationen har genomförts och hur väl reformen har uppnått sina mål. Utvärderingen bygger på de slutsatser som vi har redovisat i delrapporterna och på de undersökningar som Statskon­to­ret har genomfört under våren 2018.

Bättre förutsättningar för en effektiv verksamhet

Statskontoret bedömer att ombildningen har skapat bättre förutsättningar för polisen att bedriva sin verksamhet. De hinder för en effektivare verk­sam­het som Polisorganisationskommittén pekade på inför reformen har i stor utsträckning undanröjts. Den sammanhållna myndigheten är mer en­het­lig, och ombildningen har förbättrat informationsutbytet och samverkan inom Polisen.

Den samlade organisationen gör det även lättare att använda resurserna på ett flexibelt sätt. Den operativa ledningen har blivit tydligare, bland annat ge­nom att Polisen har inrättat regionledningscentraler och en nationell opera­tiv avdelning. Sammantaget innebär detta att Polisen till stora delar har uppnått de mål som syftade till att förbättra förutsättningarna för myn­dig­hetens verksamhet.

Resultaten av Polisens verksamhet har inte förbättrats

Även om ombildningen har skapat bättre förutsättningar för Polisens verksam­het, är inte målsättningarna om bättre verksamhetsresultat och högre kva­litet i Polisens arbete uppnådda. Polisens förmåga att ingripa mot brott vid de allvarligaste händelserna har visserligen stärkts, men för övriga brott är förmågan oförändrad. Polisens tillgänglighet och kontakterna med med­bor­garna har inte heller förbättrats på något entydigt sätt. Vi konstaterar ock­så att utredningsverksamhetens resultat har fortsatt att försämras även efter ombildningen.

Flera förklaringar till varför målen inte har uppnåtts

Det finns flera skäl till varför målen med reformen inte har uppfyllts. Ett skäl är att det kan vara för tidigt att se effekterna av åtgärder som Polisen ny­ligen har genomfört. I andra fall är åtgärderna ännu inte helt genomförda. Exempel på sådana åtgärder är att införa områdespoliser samt förstärka jourverksamheten och samordningen av ärenden.

I rapporten lyfter vi fram tre huvudsakliga förklaringar till varför alla åtgärder inte har blivit genomförda på det sätt som regeringen avsåg med refor­men:

Polismyndigheten utnyttjar inte fullt ut de fördelar en samlad organisation ger för att styra verksamheten.Det har inte funnits tillräckligt med resurser för att infria flera av målen. Ombildningen har ännu inte frigjort resurser i den omfattning som Genomförandekommittén förväntade sig.Omorganiseringen har i delar varit svårare att genomföra än beräknat.

Myndighetsstyrningen får inte tillräckligt genomslag

Polisen har bildat nationella gemensamma avdelningar och mer kraftfulla led­ningsfunktioner, vilket har förbättrat förutsättningarna för att styra myndig­heten. Men Statskontoret bedömer att Polisen inte har utnyttjat de för­bätt­rade styrningsmöjligheterna fullt ut.

Processtyrningen och verksamhetsuppföljningen är två centrala verktyg för att genomföra och uppnå resultat av de åtgärder som ska förbättra kärnverksam­hetens resultat. Statskontorets slutsats är att Polismyndigheten borde ha kommit längre i att utveckla sin styrning och att detta har lett till att många åtgärder inte har genomförts i tillräckligt stor omfattning. Ett exempel är införandet av Polisens nationella utredningsdirektiv (PNU), som innehåller en rad åtgärder för att höja kvaliteten inom utredningsverksamheten. Stats­kon­toret konstaterar att centrala delar av PNU ännu inte har genomförts i hela landet.

Otillräckliga resurser för att förverkliga ambitionerna

Statskontorets slutsats är att den tillgängliga personalen inte har varit tillräck­lig för att bemanna den nya organisationen. Detta märks särskilt på den lokala nivån, där både polisanställda och kommunala företrädare i många fall upplever att tillgängligheten har försämrats sedan ombildningen.

Reformens ambition är att höja förmågan och kvaliteten i arbetet inom hela organisationen, särskilt inom Polisens kärnverksamhet. Men vare sig Genom­förandekommittén eller Polismyndigheten gjorde någon samlad analys av vilka resurser som skulle krävas för att infria ambitionerna. Vi kon­­sta­te­rar också att Polismyndigheten inte har kunnat genomföra de be­sparingar och effektiviseringar som är nödvändiga för att kunna bemanna den nya or­ganisationen fullt ut.

Genomförandet av reformen har varit svårare än förväntat

Statskontoret konstaterar i de två tidigare delrapporterna att omorganiseringen i vissa avseenden verkar ha varit svårare och tagit längre tid att ge­nom­föra än väntat. En sannolik orsak till detta är att det finns både chefer och medarbetare som har ett svagt förtroende för omorganiseringen. Även om­bildningen av Polisens stödfunktioner till nationella gemensamma av­del­ningar har tagit längre tid än förutsett, vilket har påverkat omorganisering­en negativt.

Sju rekommendationer för att nå målen för reformen

Utifrån våra iakttagelser och slutsatser om myndighetsombildningen lämnar Statskontoret ett antal rekommendationer till Polisen. För att på sikt nå refor­mens mål rekommenderar Statskontoret att Polismyndigheten ska priori­tera följande i det fortsatta arbetet:

Stärk förmågan till strategisk planering och styrning. I rapporten pekar vi återkommande på att det behövs uthållighet, prioriteringar och kon­sekvensanalys i den strategiska planeringen och styrningen. Det är inte minst viktigt i en händelsestyrd verksamhet som Polisens.

Stärk genomslaget för styrningen. Styrsignaler som når ut i hela organisa­tionen är en förutsättning för att genomföra bestående förändringar, exempelvis att införa åtgärderna inom PNU.

Utveckla uppföljningen så att den stöder verksamhetens behov. Verksam­hetsuppföljningen har inte anpassats till den nya organisationen. Upp­följningen behöver bättre knyta samman Polisens mål och resurser med det sätt myndigheten styrs, till exempel genom processer och bud­get.

Var uthållig i att stärka det lokala polisarbetet. Både styrningen och resursprioriteringen behöver vara långsiktig för att varaktigt stärka det lo­kala polisarbetet. Tidigare erfarenheter visar att satsningen annars riskerar att rinna ut i sanden.

Fortsätt att analysera vad som ska vara enhetligt i organisationen. Det kan vara möjligt att uppnå en likvärdig polisverksamhet även om organi­sationen tillåter större lokal eller regional anpassning till exempelvis geografiska och befolkningsmässiga förhållanden.

Utveckla de nationella gemensamma avdelningarna. Vi bedömer att de nationella stödavdelningarna är ett viktigt verktyg för att styra och hålla samman myndigheten. Men avdelningarna behöver både bli ef­fek­tivare och bättre på att anpassa sig efter verksamhetens behov av stöd.

Undvik att it-systemen blir en flaskhals. Behovet av it-utveckling är stort inom Polisen. Vi konstaterar att it-systemen är hinder för att upp­nå högre kvalitet och effektivitet inom hela Polismyndigheten.

Sammanfattning av Myndigheternas arbete mot trakasserier, hot och våld

Statskontoret har på regeringens uppdrag analyserat myndigheternas arbete med att förebygga och hantera hot, våld och andra riskfaktorer som riktas mot deras an­ställda. Med andra riskfaktorer avser vi trakasserier som kan vara till exempel subtila hot, okvädningsord eller obehagliga anspelningar. Vi har även identifierat framgångsfaktorer och utmaningar i myndigheternas arbete.

Risken för trakasserier, hot och våld mot myndighetsanställda är stor. Cirka 90 pro­c­­ent av de 165 myndigheter som ingår i vår studie bedömer att det finns en risk för att deras anställda utsätts för trakasserier, hot eller våld i tjänsteutövningen. Med­ar­betare i myndigheter med många medborgarkontakter är särskilt utsatta men även anställda i delar av lärosätenas och länsstyrelsernas verksamhet. Det är vanligare att myndigheter med fler än 100 årsarbetskrafter bedömer att de anställda kan bli utsatta jämfört med mindre myndigheter.

Myndigheternas arbete mot trakasserier, hot och våld

Statskontoret har kartlagt hur myndigheterna organiserar arbetet mot trakasserier, hot och våld och vilka åtgärder som vidtas för att förebygga och hantera händelser.

De flesta myndigheter har analyserat riskerna

Sju av tio myndigheter har enligt vår enkätundersökning analyserat riskerna för trakasserier, hot och våld mot de anställda. Ofta är det bara en del av myndighetens anställda som riskerar att bli utsatta. Trakasserier och hot förmedlas främst via telefon och e-post men förekommer även vid personliga möten på arbetsplatsen och i arbete på fält, exempelvis vid inspektioner. Nästan 70 procent av myndig­heterna uppger också att de anställda kan utsättas på internet och i sociala medier.

Vår undersökning visar också att omkring en fjärdedel av myndigheterna har kart­lagt sin säkerhetskultur, det vill säga hur organisationskulturen påverkar de anställ­das värderingar och förhållningssätt till säkerhet. Kunskap om säkerhets­kulturen kan ge myndigheten en bättre förståelse för riskerna och hur myndigheten kan hantera dem.

Ansvaret för att förebygga och hantera är ofta delat men samordnat

Ansvaret för att förebygga och hantera trakasserier, hot och våld delas ofta mellan två eller flera funktioner på myndigheten. Vanligen ligger det övergripande ansva­ret på både säkerhets- och personalfunktionen. Det operativa ansvaret ligger däre­mot ofta på cheferna i kärnverksamheten. När ansvaret är delat samordnar i regel myndigheten arbetet mellan de olika ansvarsområdena. Vår undersökning visar att det varierar mellan myndigheterna hur samordningen fungerar i praktiken. På några myndigheter blir till exempel personal både från säkerhets- och personalfunktionen involverade när en anställd har blivit utsatt.

Flera typer av förebyggande åtgärder

Myndigheterna använder flera olika typer av förebyggande åtgärder för att minska risken för att de anställda ska utsättas för trakasserier, hot och våld. Den vanligaste insatsen är utbildningar i olika former. Många myndigheter anpassar också den fysiska miljön, exempelvis genom att införa inpasseringssystem eller inrätta sär­skilda mötesrum med larm och dubbla utrymningsvägar. Drygt 60 procent av myn­dig­heterna har också infört olika rutiner för att minska riskerna.

Myndigheterna ger stöd till den som blir utsatt

Nästan 90 procent av myndigheterna erbjuder någon form av stöd till den som har blivit utsatt för trakasserier, hot eller våld. Det kan röra sig om olika åtgärder för att skydda medarbetaren eller för att öka tryggheten, men det handlar även om direkt krishantering, till exempel samtalsstöd. Den utsatta medarbetarens chef kan också kontakta angriparen för att påtala att trakasserier eller hot inte är acceptabelt. Ofta anpassar myndigheten åtgärden efter den utsattes behov. Några myndigheter som vi har intervjuat erbjuder stöd dygnet runt. Vid mer allvarliga hot och våldsinci­den­ter kan myndigheten erbjuda åtgärder som personlarm och väktarbevakning. Det händer även att myndigheten roterar personal för att göra medarbetaren mindre utsatt.

Vi har inte haft möjlighet att kartlägga hur medarbetarna själva upplever det stöd som de kan få från sin arbetsgivare. Men andra studier på området visar att de flesta medarbetare som har blivit utsatta är nöjda med arbetsgivarens stödinsatser. En tredjedel uppger i studien däremot att de har fått mindre stöd än vad de be­hövde.

Myndigheterna samverkar delvis med varandra

Var tredje myndighet uppger att de samarbetar eller ingår i nätverk med andra myn­digheter för att utbyta erfarenheter och kunskap om att förebygga och hantera trakasserier, hot och våld. Myndigheter med liknande verksamhet samverkar i högre grad än övriga myndigheter.

Vi kan också konstatera att myndigheterna delvis använder sig av det stödmaterial som finns om arbete mot trakasserier, hot och våld. Samtidigt efterfrågar över hälften av myndigheterna mer stödmaterial, framför allt material riktat till chefer.

Framgångsfaktorer och goda exempel i myndigheterna

Statskontoret har identifierat några framgångsfaktorer och goda exempel i myndig­heternas arbete med att förebygga och hantera trakasserier, hot och våld.

Utbildningar är det viktigaste verktyget

Regelbundna och verksamhetsanpassade utbildningar för medarbetare och chefer är den insats som flest myndigheter nämner som en framgångsfaktor. Utbildningar och träning i bemötande och kommunikation är särskilt värdefulla. Däremot har knappt 30 procent av myndigheterna utbildat cheferna i frågor om trakasserier, hot och våld.

En synlig säkerhetsfunktion bidrar till att frågan blir uppmärksammad

Flera av de större myndigheterna anser att det är viktigt att säkerhetsfunktionen är synlig och närvarande i kärnverksamheten. Det finns myndigheter där vissa av säker­hets­avdelningens medarbetare inte har en fast arbetsplats utan i stället cirku­le­rar mellan huvudkontoret och ett antal lokalkontor. Det bidrar enligt myndighe­ter­na till att frågan om hot och våld får mer uppmärksamhet och till att sänka trösk­larna för att anmäla incidenter eller för att kontakta de säkerhetsansvariga.

Säkerhetshöjande rutiner kan öka medarbetarnas trygghet

Myndigheterna framhåller också vikten av att syna processerna i verksamheten för att identifiera arbetsuppgifter som kan leda till riskfyllda situationer och därefter förändra rutinerna. Rutiner och policyer eliminerar inte risken för trakasserier, hot eller våld, men de underlättar för medarbetaren att hantera svåra ärenden eller situa­tioner. Några myndigheter har till exempel infört rutiner för rotation av ären­den eller sett över hur medarbetare som hanterar känsliga ärenden kan bli mindre exponerade. Vi har också sett exempel på myndigheter som har tagit fram check­listor som medarbetaren kan följa om hen blir trakasserad eller hotad.

Myndigheternas utmaningar

Statskontoret har identifierat några områden där myndigheterna upplever att det finns utmaningar i arbetet med att förebygga och hantera trakasserier, hot och våld.

Myndigheterna har svårt att nå ut med kunskap

Myndigheterna uppger att det är svårt att nå ut med information om riktlinjer och rutiner till alla anställda. Detta är en utmaning som lyfts fram av både större och mindre myndigheter samt av myndigheter med olika typer av verksamhet. Flera myndigheter anser att medarbetarnas kunskap om hur de skyddar sig mot hot och våld ständigt behöver hållas aktuell. Några myndigheter uttrycker att tidsbrist hos medarbetarna leder till att de inte hinner ta till sig information.

Utsatthet via internet och sociala medier är svårt att hantera

Många myndigheter anser att hot och trakasserier på internet och sociala medier är särskilt svåra att förebygga och hantera. Drygt 40 procent av myndigheterna har tagit fram rekommendationer eller råd för hur de anställda kan skydda sig själva på sociala medier. Men myndigheterna upplever att gränsdragningen mellan rollen som privatperson och tjänstemannarollen är komplex. Vi ser att myndigheterna gör olika tolkningar. I rollen som arbetsgivare kan myndigheterna inte styra över de anställdas privata aktiviteter på internet. Vår undersökning visar att myndigheten kan fylla en viktig funktion genom att diskutera frågor om att använda sociala medier och ge råd om hur de anställda kan skydda sig.

Mörkertalen för trakasserier är stora

Flera myndigheter i vår studie pekar på att det är svårt att förutse och förebygga olika former av trakasserier, exempelvis självmordshot, subtila hot eller okväd­nings­ord. Svårigheterna beror bland annat på att mörkertalen är stora i många myndigheters incidentrapportering. Detta leder till att det är svårt för myndig­heterna att bedöma omfattningen av trakasserier, trots att de enligt Brå är den vanligaste formen för otillåten påverkan mot myndighetsanställda.

Stort ansvar läggs på cheferna i kärnverksamheten

Vår undersökning visar att den närmaste chefen har ett stort ansvar gentemot med­ar­betaren i sin roll som personal- och arbetsmiljöansvarig. Chefen ska se till att de anställda har tillräcklig och nödvändig kunskap om risker i verksamheten samt att medarbetaren får det stöd som krävs om hen blir hotad eller trakasserad. Men chef­er­na ansvarar även för många andra områden vilket kan innebära att frågor om hot och våld riskerar att försvinna i mängden av andra frågor.

Vissa händelser polisanmäls men få leder till åtal

I våra intervjuer och i enkätsvaren lyfter ett flertal myndigheter fram att få av de incidenter som polisanmäls leder till åtal. Myndigheterna upplever att många polis­utredningar läggs ner och att processerna tar lång tid. Det kan enligt myndigheterna minska de anställdas incitament för att polisanmäla trakasserier, hot eller våld.

Vår undersökning visar också att medarbetaren kan känna obehag över att vara målsägande i rättegångsprocessen. Även om myndigheten kan bistå och stödja medarbetaren att polisanmäla måste den enskilde träda fram under rättegången, vilket försvårar för myndigheten att skydda medarbetaren. En del myndigheter framhåller att myndigheten borde stå som målsägande hela vägen, eftersom med­arbetaren blir utsatt inom ramen för sin tjänsteutövning och inte som privatperson.­

Sammanfattning av Sjukfrånvaron i staten år 2017 – myndigheter och sektorer (PM)

Enligt regleringsbrevet ska Statskontoret senast den 15 maj 2018 sammanställa och red­ovisa uppgifter om myndigheternas sjukfrånvaro. Statskontoret ska redovisa dessa uppgifter enligt 7 kap. 3 § förordningen (2000:605) om årsredovisning och bu­­d­getunderlag.

I genomsnitt var sjukfrånvaron i de statliga myndigheterna 4,0 pro­cent av den ordinarie arbets­tiden 2017. Det innebär att den har minskat jämfört med 2016 (då den låg på 4,1 procent). Minskningen är relativt liten, men det är första gången som sjukfrån­varon minskar under de sex senaste åren. Jämfört med 2013 är dock sjukfrånvaron fort­farande högre än i utgångsläget, då den låg på 3,2 procent.

Långtidsfrånvaron (mer än 60 dagar) som andel av den totala sjukfrånvaron var 55,5 procent 2017. Den har ökat i förhållande till föregående år då den var 54,8 procent.

Sjukfrånvaron i procent av gruppens ordinarie arbets­tid var 5,4 procent för kvinnor och 2,5 procent för män. Sjukfrånvaron har minskat både för kvinnor (0,1 procentenhe­ter) och för män (0,2 procentenheter) i förhållande till föregående år.

Sjukfrånvaron för anställda i åldersgrupperna yngre än 30 år var 2,9 procent av grup­pens sammanlagda ordinarie arbetstid. I gruppen 30–49 år var den 3,8 procent och i gruppen 50 år och äldre var den 4,6 procent. Det innebär att sjukfrånvaron har för­blivit oförändrad för de som är yngre än 30 år. Den har däremot minskat med 0,2 procentenheter både för de som är 30–49 år och för de som är 50 år och äldre.

För 198 myndigheter kan vi jämföra sjukfrånvaron med tidigare år. Av dem hade 126 (64 procent) en lägre eller oförändrad sjukfrånvaro 2017 jämfört med 2016. Det var 72 myndigheter (36 procent) som hade högre sjukfrånvaro 2017 än 2016.

Regeringens mål är att sjukpenningtalet ska uppgå till högst nio dagar 2020, vilket mot­svarar 2013 års sjukfrånvaronivå. Frånvaron behöver minska med cirka 0,3 pro­cent­enheter varje år från och med 2018 för att komma tillbaka till 2013 års från­varo­nivå till år 2020.

Sammanfattning av Utvärdering av rättsintygsreformen

År 2006 genomfördes den så kallade rättsintygsreformen. Huvudsyftet med reformen var att höja kvaliteten på rättsintygen och att stärka rättssäkerheten i rättsprocessen. Detta skulle bland annat ske genom att rättsintyg som regel ska utfärdas av rättsläkare vid Rättsmedicinalverket eller andra läkare som myndigheten har avtal med.

Statskontoret har utvärderat rättsintygsreformen. Vårt huvudsakliga uppdrag har varit att undersöka varför antalet rättsintyg som utfärdas av Rättsmedicinalverket har minskat under senare år.

De flesta rättsintygen utfärdas av Rättsmedicinalverket

Statskontorets slutsats är att den övervägande majoriteten av rättsintyg under perioden 2007–2016 har utfärdats av Rättsmedicinalverket. Rättsintygs­reformens mål om att rättsintyg som regel ska utfärdas av specialistkompetens vid Rättsmedicinalverket har därmed i huvudsak uppfyllts.

Ett rättsintyg kan bygga på en kroppsundersökning, men också på handlingar, framför allt patientjournaler. Rättsintyg utfärdas framför allt vid utredningar av vålds- och sexualbrott. Utredningar om misstänkt misshandel (både ej grov och grov misshandel) låg till grund för över hälften av alla rättsintyg som utfärdades vid Rättsmedicinalverket under den undersökta perioden. Rättsintygen för ej grov misshandel har dock minskat med nästan 50 procent sedan 2008.

Det totala antalet rättsintyg har minskat över tid

Antalet rättsintyg från Rättsmedicinalverket ökade de första åren efter reformen. Men sedan 2008 har antalet rättsintyg från myndigheten minskat med cirka en tredjedel. Denna minskning kompenseras inte av att andra aktörer utfärdar fler rättsintyg, det vill säga offentliga eller enskilda vårdmottagningar. I stället har antalet intyg även från dessa aktörer minskat under senare år. Det innebär att det totala antalet rättsintyg som utfärdas i Sverige har minskat över tid.

Kombination av förklaringar bakom minskningen

Det finns flera förklaringar till varför antalet rättsintyg har minskat. En är att det har blivit vanligare att förundersökningsledarna bara använder patientjournaler som skadedokumentation i brottsutredningen, och inte rättsintyg. En annan förklaring är att Rättsmedicinalverket sedan 2017 inte längre använder sig av särskilt kontrakterade läkare som också kunde utfärda rättsintyg i myndighetens namn. De kontrakterade läkarna har ersatts av den nya funktionen forensiska dokumentationsläkare (FD-läkare). Dessa FD-läkare hanterar ännu så länge få ärenden.

Omständigheter i brottsutredningen och geografisk tillgänglighet påverkar främst begäran om rättsintyg

Statskontoret bedömer att det framför allt är omständigheterna i den enskilda brottsutredningen och tillgängligheten till Rättsmedicinalverkets tjänster som avgör om polis och åklagare anser att de behöver ett rättsintyg och vart de i så fall vänder sig. Det kan till exempel handla om brottets grovhet, hur bevisläget i övrigt ser ut eller om det finns en misstänkt gärningsperson eller inte.

Tillgängligheten till den rättsmedicinska kompetensen har särskild betydelse för rättsintyg som bygger på kroppsundersökningar. Vi bedömer att stora geografiska avstånd till någon form av rättsmedicinsk kompetens inverkar på förundersökningsledarens beslut att begära kroppsundersökningar eller inte. Det kan vara avståndet till Rättsmedicinalverkets rättsmedicinska enheter, men även till andra läkare som myndigheten har avtal med. I Stockholmsregionen är det nära till en rättsmedicinsk enhet, men det stora utbudet av vårdmottagningar innebär att polisen ofta vänder sig till andra utfärdare än Rättsmedicinalverket för att få ett rättsintyg.

Kostnaden för rättsintygen kan ha viss betydelse för om polisen eller åklagaren begär ett rättsintyg vid brott som inte är grova, eller när det inte är självklart att ett rättsintyg skulle vara till hjälp i utredningen. Vid grövre brott har kostnaden sällan betydelse.

Rättsmedicinalverkets rättsintyg vanligare vid grövre brott

Polis och åklagare anser överlag att Rättsmedicinalverkets rättsintyg håller en god kvalitet. Det är därför vanligare att de vänder sig till Rättsmedicinalverket när de utreder grövre brott som involverar personskador, eftersom det då kan finnas fler omständigheter att bevisa. I dessa fall har också avståndet till en rättsmedicinsk enhet mindre betydelse, eftersom polis och åklagare lägger större vikt vid att få ett rättsintyg utfärdat av en rättsläkare.

Rättsmedicinalverket kan arbeta effektivare och mer samordnat

Statskontorets slutsats är att Rättsmedicinalverket under de senaste åren har genomfört flera förändringar för att förbättra samordningen av den rättsmedicinska verksamheten. Myndigheten har också under en längre period rekryterat fler rättsläkare. Det är viktigt att Rättsmedicinalverket även fortsättningsvis arbetar strategiskt för att se till att rättsläkartjänsterna är tillräckligt bemannade.

Vår bedömning är att Rättsmedicinalverket bör fortsätta att effektivisera verksamheten, till exempel genom att de rättsmedicinska enheterna systematiskt arbetar för att lära av varandra, och för att på det sättet ta fram bästa tillgängliga metoder och arbetssätt. Vissa enheter har till exempel genomgående haft kortare handläggningstider än genomsnittet för myndigheten. Förbättrad samordning är även viktigt för kvalitetssäkringen och för att stärka rättssäkerheten. 

Ett stärkt samarbete med beställarmyndigheterna, främst Polismyndigheten, kan också leda till en mer effektiv användning av den rättsmedicinska kompetensen. Det finns idag brister i Polisens underlag till begäran om rättsintyg, vilket gör rättsläkarnas arbete mer tidskrävande. Vi bedömer även att det behöver bli tydligare vid vilka typer av ärenden som det finns mest behov av rättsläkarnas specialistkompetens, det vill säga där kompetensen har störst betydelse för rättsprocessen.

Statskontorets förslag för fler rättsintyg av hög kvalitet i hela landet

I rapporten lämnar Statskontoret ett antal förslag som syftar till att fler rättsintyg av hög kvalitet ska utfärdas i hela landet. Förslagen handlar om att förbättra samarbetet mellan Rättsmedicinalverket och beställarmyndigheterna, öka tillgängligheten till rättsmedicinsk kompetens, se över hur prissättningen på rättsintyg kan bli mer ändamålsenlig och säkerställa kvaliteten på intygen. Som ansvarig myndighet för rättsintygsverksamheten riktar sig våra förslag främst till Rättsmedicinalverket.

Statskontoret föreslår att Rättsmedicinalverket  bör:

• Ta fram en vägledning för hur beställarmyndigheterna begär rättsintyg. Denna vägledning ska bland annat göra det tydligt när en beställarmyndighet bör begära ett rättsintyg och när en rättsmedicinsk kompetens har ett mervärde. Rättsmedicinalverket bör göra detta i samarbete med Polismyndigheten och Åklagarmyndigheten.
• Intensifiera arbetet med att på ett systematiskt sätt informera polis och åklagare om verksamheten, bland annat när det gäller den nya funktionen FD-läkare.
• Intensifiera rekryteringen av den nya funktionen FD-läkare, i synnerhet i de delar av landet där det är långt till en rättsmedicinsk enhet eller där dessa läkare inte finns tillgängliga idag.
• Säkerställa att rekryteringen av FD-läkarna även täcker in nödvändig specialistkompetens, särskilt tandläkare.
• Se över prissättningsmodellen för rättsintygen. Inriktningen på över­synen kan exempelvis vara att analysera om timtaxa eller differentierad prissättning vore mest ändamålsenlig.
• Utveckla regelbundna kvalitetsuppföljningar av rättsintygen.
• Genomföra regelbundna uppföljningar av FD-läkarnas dokumentation av personskador för att säkra kvaliteten i myndighetens rättsintyg.
• Genomföra regelbundna uppföljningar av hur polis och åklagare upp­fattar rättsintygsverksamheten, och vilka behov de har.
• Besluta om föreskrifter som förtydligar vad som minst bör ingå i ett rättsintyg, oavsett vem som utfärdar intyget. Rättsmedicinalverket bör fatta detta beslut om föreskrifter i samråd med Polismyndigheten, Åklagarmyndigheten och Socialstyrelsen.

Statskontoret föreslår att Polismyndigheten  bör:

• Utse en kontaktperson eller funktion som har ett utpekat ansvar för rätts­intyg inom myndigheten.

Statskontoret föreslår att regeringen  bör:

• Bemyndiga Rättsmedicinalverket att meddela föreskrifter för vad ett rättsintyg bör innehålla.  

Sammanfattning av Utvärdering av statsbidrag för lärarlönelyftet. Delrapport 1

Regeringen har gett Statskontoret i uppdrag att följa upp, analysera och utvärdera statsbidraget för höjda löner till lärare och vissa andra per­sonal­kategorier som infördes den 1 juli 2016. Det här är den första av tre redo­visningar av uppdraget.

I den här delrapporten har vi undersökt i vilken utsträckning skolhuvud­männen deltagit i satsningen, hur de har fördelat statsbidraget och hur huvud­­männen prioriterat mellan kriterierna i förordningen som styr sats­ningen. Vi har också undersökt i vilken utsträckning ersättningen till huvud­männen täcker deras kostnader för att delta i lärarlönelyftet. Vi har även analyserat vilka resultat som huvudmän och rektorer uppfattar att sats­ningen lett till, ett år efter att den införts.

Ett högt deltagande i satsningen

Omkring 90 procent av huvudmännen har valt att delta i lärarlönelyftet. De allra flesta huvudmännen använder också över 90 procent av det bidrag som de har fått beviljat. Detta innebär att en viktig grundförutsättning för att nå målet med satsningen, att stimulera skolhuvudmännen att ge särskilt kvali­ficerade lärare högre lön ska kunna uppnås.

Vår analys visar att det främst är små och enskilda huvudmän som har valt att inte delta i lärarlönelyftet.

Fördelning till de skickligaste lärarna

Både huvudmän och rektorer har valt att premiera de skickligaste lärarna när de har fördelat lärarlönelyftet.

Rektorerna har utgått från kriterierna i statsbidragsförordningen som styr lärarlönelyftet när de har bedömt vilka lärare som ska få del av satsningen. Drygt en fjärdedel av huvudmännen och knappt hälften av rektorerna upp­ger att de har prioriterat mellan kriterierna. Det kriterium som flest har prioriterat är det som handlar om att läraren ska ha tagit särskilt ansvar för att utveckla undervisningen genom kollegialt lärande baserat på veten­skaplig grund.

Statsbidraget har i något högre grad fördelats till kvinnor jämfört med till män. I övrigt speglar fördelningen av satsningen lärarkåren relativt väl, till exempel när det gäller fördelningen mellan de som arbetar i grundskolan respektive gymnasieskolan.

Sällsynt med fördelning efter elevernas behov

Förordningen som reglerar lärarlönelyftet säger att lärarlönelyftet ska för­delas till de mest kvalificerade lärarna, men att huvudmännen också ska ta hänsyn till elevers behov och förutsättningar. Statskontorets utredning visar att endast 6 procent av huvudmännen uppger att de har tagit hänsyn till elevers behov och förutsättningar när de fördelat lärarlönelyftet.

Rektorerna har till viss del kompenserat för detta i sin fördelning på skol­enhetsnivå. Ungefär 10 procent av rektorerna uppger att de har prioriterat lärare som har hand om elever med särskilda behov.

På sikt kommer statsbidraget inte att täcka huvudmännens kostnader

Statskontorets analys visar att statsbidraget på kort sikt täcker största delen av de ökade kostnader som huvudmännen får till följd av lärarlönelyftet. Kostnaderna för huvudmännen ökar efterhand främst till följd av att en större grupp lärare kommer över brytpunkten för tjänstepension. Detta är kostnader som inte täcks av statsbidraget. Huvudmännen uppger också att de administrativa kostnaderna ökar som följd av lärarlönelyftet. Storleken på dessa har Statskontoret inte undersökt.

Statskontoret beräknar att huvudmännen 2018 behöva skjuta till resurser motsvarande ungefär 4 procent av lärarlönelyftet. Det motsvarar 121 mil­jo­ner kronor. Från 2019 beräknar Statskontoret att den andel av kostna­der­na som inte finansieras av statsbidraget kommer att öka till 7,5 procent, vilket motsvarar 224 miljoner kronor årligen.

Lärarlönelyftet har vissa förutsättningar att bidra till målen med satsningen

Hur huvudmännen väljer att genomföra lärarlönelyftet får betydelse för i vilken utsträckning målen med satsningen kan komma att nås. Det finns goda förutsättningar för att höja lönenivån och attraktiviteten för lärar­yrket. Det finns däremot sämre förutsättningar att nå målen att fler lärare ska söka sig till skolor med större utmaningar samt att satsningen ska leda till förändrade arbetssätt.

Statskontorets analys av arbetet med att införa satsningen visar att lärar­lönelyftet har lett till högre genomsnittslöner för lärare. Den högre löne­nivån kan leda till att attraktiviteten i läraryrket på sikt kan öka. Under det första året anser huvudmän och rektorer att satsningen bidragit till att många lärare har fått högre lön än vad de annars skulle fått. Men de ser också att satsningen har bidragit till att lärare väljer att byta arbetsgivare på grund av att de är missnöjda med lönen.

Ungefär 40 procent av huvudmännen och mer än hälften av de offentliga huvudmännen har valt att införa satsningen som ett permanent lönepåslag. Det är positivt för att nå regeringens mål om att de utvalda lärarna ska få en långsiktig löneutveckling utöver sin ordinarie lönenivå.

Ett mål med satsningen är att fler erfarna lärare ska söka sig till skolor med större utmaningar. Men huvudmännen har inte fördelat någon större del av satsningen till dessa skolor. Därför bedömer Statskontoret att det saknas förutsättningar för att satsningen ska kunna få sådana effekter.

Statskontorets utredning visar också att lärarlönelyftet i mycket liten utsträckning har fått betydelse för verksamheten, exempelvis i form av förändringar i organisation eller arbetssätt. Därför bedömer vi att det finns ganska små förutsättningar för att lärarlönelyftet ska kunna bidra till att undervisningskvaliteten, kunskapsresultaten eller verksamheten i övrigt förbättras.

Sammanfattning av Myndigheternas arbete med att förebygga och minska sjukfrånvaro

Statskontoret har på regeringens uppdrag genomfört en fördjupad analys av myndig­heternas arbete med att förebygga och minska sjukfrånvaron bland sina anställda. Syftet har varit att undersöka hur myndigheterna arbetar och att identifiera faktorer som har betydelse för ett framgångsrikt arbete.

Statskontorets samlade bedömning är att myndigheterna i flera avseenden arbetar i linje med forskningen om friskfaktorer för att förebygga och minska sjukfrånvaron bland sina anställda. Myndigheterna uppger exempelvis att linjecheferna tillämpar ett närvarande ledarskap och hanterar arbetsbelastning och stress bland sina medar­betare. Statskontoret anser dock att myndigheterna kan behöva förbättra dessa arbetssätt eftersom många samtidigt uppger att de saknar system för att upptäcka ohälsa och hantera hög arbetsbelastning och stress bland medarbetarna. Vi bedömer även att myndigheterna bör ta ett större helhetsgrepp kring sjukfrånvaron bland an­ställda kvinnor.

Faktorer för ett framgångsrikt arbete med att förebygga och minska sjukfrånvaron

Statskontoret har identifierat ett antal faktorer som har betydelse för ett framgångs­rikt arbete med att förebygga och minska sjukfrånvaron bland de statliga myndighet­erna:

• Linjecheferna bedriver ett närvarande ledarskap, genom att vara fysiskt och socialt närvarande på arbetsplatsen och genom att hålla regelbundna och pre­stigelösa dialoger med medarbetarna om arbetssituation och hälsa
• Chefen omfördelar resurser och arbetsuppgifter utifrån medarbetarnas förut­sättningar
• Medarbetarna ges inflytande över det egna arbetet
• Medarbetarna deltar i verksamhetsutveckling och förbättringsarbete
• Tydliga uppdrag och mål för verksamheten
• Tillämpning av individuella lösningar för att motverka och förkorta sjukskriv­ningar
• Tidig och regelbunden kontakt med sjukskrivna medarbetare
• HR-funktionerna arbetar med hålla arbetsmiljöfrågan levande i organisationen 
• Myndighetsledningen signalerar att arbetet med att förebygga och minska sjukfrånvaron ska prioriteras
• Tydliga beställningar mot företagshälsovården

Fördjupad analys av myndigheternas arbete

Myndigheterna bedriver ett närvarande ledarskap men många saknar system för att upptäcka ohälsa

Ett närvarande ledarskap innebär att cheferna är tillgängliga för sina medarbetare och att de har god kännedom om medarbetarnas hälsa och förutsättningar att klara arbetet. På så vis kan cheferna upptäcka tidiga tecken på ohälsa och vidta åtgärder i ett tidigt skede för att undvika en annalkande sjukskrivning. Av de svarande HR-funktionerna i vår enkätundersökning uppger 90 procent att linjecheferna på deras myndighet bedriver ett närvarande ledarskap i hög eller i ganska hög utsträckning. Samtidigt saknar många myndigheter system eller arbetssätt för att upptäcka tidiga tecken på ohälsa.

Linjecheferna hanterar arbetsbelastning och stress men system saknas ofta för att hantera problemet

En majoritet av HR-funktionerna uppger att linjecheferna arbetar med att hantera hög arbetsbelastning och stress. Däremot saknar 50 procent av myndigheterna sys­tem eller arbetssätt för att hantera problemet. Hög arbetsbelastning och stress är, en­ligt vår enkätundersökning, ett problem på hela 96 procent av de myndigheter som har besvarat vår enkät. Endast drygt hälften av de anställda inom staten upplever dessutom att chefen stödjer dem i att finna en balans mellan arbete och privatliv.

Många myndigheter har vidtagit åtgärder för att öka medarbetarnas inflytande över det egna arbetet

Vår undersökning visar att nästan hälften av myndigheterna har vidtagit åtgärder för att öka medarbetarnas handlingsutrymme i och kontroll över det egna arbetet under de senaste åren. Endast 20 procent av myndigheterna uppger att de inte har haft ett behov av att vidta sådana åtgärder. Detta tyder på att det har funnits ett stort behov av att öka medarbetarnas inflytande över det egna arbetet på många myndigheter.

Begränsade möjligheter till arbetsanpassning

Vår enkät visar att medarbetarnas möjlighet att byta eller få anpassade arbetsupp­gifter är begränsade på hela 45 procent av myndigheterna. Detta försvårar för myn­digheterna att tillämpa individuella lösningar, både när en medarbetare ska rehabili­teras tillbaka i arbete och vid tidiga tecken på ohälsa för att undvika sjukskrivning, eftersom lösningarna vanligtvis innebär någon form av anpassning av arbetsuppgif­ter och arbetstider.

Enligt HR-funktionerna i vår enkätundersökning tar dock de flesta myndigheter tidig och regelbunden kontakt med sjukskrivna medarbetare, vilket är viktigt för att för­korta deras tid i sjukfrånvaro.

Myndigheterna arbetar med att minska sjukfrånvaron bland kvinnor i varierande grad

Sjukfrånvaron i staten är högre bland kvinnor än bland män. Detta kan bland annat bero på att kvinnor generellt sett har en sämre arbetsmiljö än män vilket motiverar att åtgärder vidtas för att förbättra arbetsmiljön där kvinnor dominerar.

Vår enkätundersökning visar dock att många myndigheter inte analyserar arbetsmil­jön ur ett genusperspektiv eller vidtar åtgärder för att minska sjukfrånvaron bland kvinnor i någon högre utsträckning. Detta tyder på att många myndigheter kan göra mer för att minska sjukfrånvaron bland kvinnor.

Skillnader mellan hur olika myndigheter arbetar

Enkäten visar överlag inte på några större skillnader mellan kvinnodominerade och övriga myndigheter. Enkäten visar inte heller på några större skillnader vad gäller hur myndigheter med olika nivå på sjukfrånvaron arbetar för att minska den.

Vi har dock identifierat att myndigheter som bedriver undervisning och forskning arbetar mindre aktivt med frågan jämfört med myndigheter inom övriga verksam­hetsområden. Vi även har identifierat skillnader mellan myndigheter med olika stor­lek. Linjechefer på stora myndigheter bedriver till exempel i mindre utsträckning ett närvarande ledarskap och arbetar mindre med att hantera hög arbetsbelastning och stress bland medarbetarna, jämfört med linjechefer på mindre myndigheter.

Genomslaget av goda exempel

I Statskontorets tidigare analys av myndigheternas arbete med att förebygga och minska sjukfrånvaron lyfte vi fram ett antal goda exempel på hur myndigheterna arbetar inom Kriminalvården, Försäkringskassan och Arbetsförmedlingen. I denna analys har vi följt upp genomslaget av dessa exempel.

Vi kan konstatera att Kriminalvården är den myndighet som har kommit längst i implementeringen. Enligt externa utvärderingar har arbetssättet bidragit till att minska korttidssjukfrånvaron och det finns indikationer på att det har förbättrat den psykosociala arbetsmiljön inom myndigheten.

Arbetsförmedlingen och Försäkringskassan har inte kommit lika långt i implemen­teringen. Det är därför svårare att uttala sig om vilka eventuella effekter deras respek­tive arbete har haft på medarbetas arbetsmiljö och hälsa. 

Sammanfattning av Uppföljning av karriärstegsreformen. Delrapport 3

Statskontoret har haft i uppdrag att följa upp och analysera hur reformen om inrättandet av karriärsteg för särskilt yrkesskickliga lärare implementerats och fungerar samt hur denna förhåller sig till reformens syften och regelverk.(1) Statskontoret ska i uppdraget bland annat följa upp hur huvudmännen har valt att fördela tjänsterna i sin verksamhet, hur rekryteringsprocessen ser ut i olika avseenden och vilka anställningsvillkor förstelärare och lektorer har. I upp­draget ingår också att analysera hur lönespridningen för lärarna har påverkats och hur huvudmän och lärare ser på reformens genomförande.

Uppdraget har delrapporterats den 15 juni 2015 och den 1 februari 2016. Detta är Statskontorets tredje och sista delrapport.

Vi bekräftar tidigare iakttagelser

I uppdraget har ingått att besvara alla uppdragsfrågor i samtliga tre delrap­por­ter. Medan vi i de två första delrapporterna har haft fokus på huvudmännen respektive lärarnas erfarenheter av reformen har vi nu undersökt rektorernas erfarenheter. Sammantaget kan vi i denna tredje delrapport bekräfta våra tidi­ga­re iakttagelser, men också visa på hur aktörernas erfarenheter av refor­men delvis skiljer sig åt.

Ambitionen är nästan uppnådd

Våren 2016 var 14 328 karriärtjänster tillsatta. Regeringens ambition har varit att var sjätte legitimerad lärare ska ha en karriärtjänst hösten 2016. När vi sam­manställde denna rapport fanns inte uppgifter för hösten 2016 tillgäng­liga. Statskontoret kan dock konstatera att regeringen våren 2016 var på väg att nå ambitionen, då var åttonde legitimerad lärare hade en karriärtjänst.

Samtliga kommuner har ansökt om bidrag och enskilda huvudmän deltar i allt högre utsträckning. Även mindre huvudmän deltar i allt högre utsträckning, även om deras deltagande är lägre än för övriga huvudmän. Att små huvud­män deltar mer sällan handlar om kapacitetsbegränsningar men även om prob­lem med att utse lärare i små grupper och att de inte ser behov av karriär­tjänster.

Den absoluta majoriteten av karriärtjänsterna är förstelärartjänster, även om antalet lektorstjänster har ökat. Det finns flera orsaker till att relativt få lekto­rer har tillsatts. Exempelvis motsvarar en lektorstjänst två förstelärartjänster. Huvudmännen har då valt det senare för att få en större spridning av tjäns­ter­na. Det är inte heller alla huvudmän som har möjlighet att tillsätta lektorer med statsbidrag eftersom det krävs en ansökningsram på två förste­lärar­tjäns­ter. Även om tillgången till kvalificerade lärare varierar konstaterar Statskon­to­ret att det finns underlag för fler lektorer sett till antalet tjänstgörande lärare som uppfyller de formella kraven.

Risk för olika karriärmöjligheter i olika skolformer

Även om reformen är utbredd varierar antalet karriärtjänstlärare i förhållande till elev- och lärarantal mellan skolformerna. Att karriärtjänsttätheten varierar mellan skolformerna skapar enligt Statskontoret olika karriär- och löne­mäs­si­ga möjligheter för lärare, vilket i sin tur kan göra att vissa skolformer fram­står som mer attraktiva än andra ur karriärsynpunkt.

Prioritering av svaga skolor i vissa fall

En relativt liten andel av huvudmännen i vår undersökning har prioriterat skolor med svaga skolresultat vid fördelningen. Statskontorets egen analys av sambandet mellan antal karriärtjänster och skolresultat bekräftar att det långt ifrån alltid är skolor med svaga skolresultat som har prioriterats, även om vissa huvudmän förefaller ha prioriterat sådana skolor. Ungefär hälften av tillfrågade huvudmän har svarat att de på något sätt utgått från verksamhetens behov vid fördelningen av karriärtjänster. En annan vanlig princip har varit att skickliga lärare ska utveckla undervisningen. 

Statskontoret har i tidigare delrapporter konstaterat att det särskilda statsbi­dra­get för extra karriärtjänster i utanförskapsområden inte fungerar ändamåls­enligt. Huvudmännen rekvirerar medel för få karriärtjänster i förhållande till antalet de har ansökt om. Vi konstaterar att tidigare identifierade problem kvarstår. Det är fortfarande svårt för huvudmännen att uppfylla kraven i för­ordningen och vi kan visa på att det finns skolor med åtminstone likvärdiga behov som inte är berättigade extra karriärtjänster. Vi bedömer därför att rege­ringens ambitioner med bidraget inte har infriats.

Rekryteringen utvecklas…

Statskontoret konstaterar att andelen rekryteringar som sker externt har ökat med åren. Men fortfarande sker en övervägande majoritet av rekryteringarna internt, det vill säga inom huvudmannens skolor.

Statskontoret kan också konstatera att majoriteten av huvudmännen tillsätter karriärtjänstlärare genom ansökan, men fortfarande anställs nästan en fjärde­del utan ansökningsförfarande. Andelen har inte ökat nämnvärt över åren. Statskontoret menar att ett förfarande utan ansökan riskerar att minska för­ståel­sen för valet av karriärtjänstlärare.

Statskontoret konstaterar vidare att andelen tillsvidaretjänster blir allt högre.  Huvudorsaken är att huvudmännen vill säkerställa en långsiktig kvalitetsför­bätt­ring av verksamheterna. Huvudmännen framhåller dock även fördelar med att använda tidsbegränsade tjänster, så som att kunna flytta statsbidraget efter förändringar i verksamhetens behov och att fler får chansen till en karriär­­tjänst.

… men grunderna behöver kommuniceras tydligare

Tidigare har vi visat att en majoritet av lärarna tycker att det är oklart vad som krävs för att få en karriärtjänst. Rektorerna anser överlag inte att det har varit svårt att veta vad som ska kvalificera till en karriärtjänst även om en del ändå anser att det är svårt att välja ut lärare utifrån kraven i förordningen. Stats­kon­toret menar att lärarnas erfarenheter delvis kan vara en fråga om att rekry­teringen inte har kommunicerats tillräckligt tydligt av huvudman eller rektor. Tydlig kommunikation är extra viktigt när andra faktorer än just pedagogisk skicklighet avgör vem som får en karriärtjänst.

Olika förutsättningar för att utföra uppdragen

Rektorerna bekräftar att karriärtjänstlärarnas uppdrag ser väldigt olika ut. Ofta är det rektorn tillsammans med försteläraren eller lektorn som utformar uppdraget. Rektorerna tycker generellt inte att det är svårt att identifiera lämp­liga uppdrag men en del efterfrågar mer stöd vid utformningen av uppdrag.

Regeringen har uttryckt att karriärtjänstlärarna i allt väsentligt ska fortsätta undervisa (2). I praktiken har också de allra flesta fortsatt att undervisa i samma utsträckning som tidigare, samtidigt som karriärtjänstlärarna ofta har fått sär­skil­da uppdrag som kräver arbetsinsatser utöver den egna undervisningen. Det är långt ifrån alltid som karriärtjänstlärarna får avsatt tid för sina uppdrag och många upplever att tiden inte räcker till. Därmed konstaterar Stats­kon­to­ret att karriärtjänstlärare har olika förutsättningar för att utföra sina uppdrag och i förlängningen olika förutsättningar för att bidra till de övergripande målen med reformen.

Rektorerna mer positiva till reformen än lärare

Statskontorets uppföljning visar att rektorerna inte är fullt lika positiva till reformen som huvudmännen men mer positiva än lärarna. Lärarna värderar gene­rellt riskerna med reformen högre, men rektorerna värderar risken för splittring bland lärare högst av aktörerna. Samtidigt uppfattar både lärare och rektorer att den största nyttan med karriärtjänsterna är fler och bättre pedago­gis­ka diskussioner och fler utvecklingsprojekt som leds av förstelärare. De tror i högre grad på att reformen bidrar till förbättrad undervisning än att den gör yrket mer attraktivt. Enligt Statskontorets enkät till lärarstudenter är andra förändringar än karriärmöjligheter viktigare för att öka yrkets attraktionskraft. Det gäller till exempel en generell höjning av lärarlönerna, möjligheter till fort­bildning och mindre arbetsbörda.

Samtidigt som aktörerna ser en risk för splittring bland lärarna och därmed för­sämrat samarbete ser de att karriärtjänsternas uppdrag bidrar med pedago­gis­ka diskussioner, utvecklingsprojekt och kollegialt lärande. Detta kan, enligt Statskontoret, inte bara öka förutsättningarna för förbättrad under­vis­ning utan även motverka den splittring mellan lärare som reformen riskerar att medföra.

Rektorerna vidtar flera åtgärder för att skapa legitimitet åt karriärtjänsterna. Stats­kontoret noterar dock att sådana åtgärder främst sker i samband med rek­ry­teringen och inte lika ofta under uppdragens gång. Rektorerna har till exem­pel i mindre grad synliggjort karriärtjänstlärarnas arbete och dess värde för skolan, faktorer som vi tidigare har konstaterat är värdefulla för att skapa för­troende för karriärtjänsterna.

Lönespridningen fortsätter att öka

Statskontoret konstaterar att lönespridningen har ökat påtagligt sedan refor­men sjösattes. Sedan uppföljningen i vår andra delrapport har lönespridningen ökat ytterligare. I den andra delrapporten såg vi en koppling mellan karriär­tjänst­täthet och lönespridning. Även i denna rapport ser vi tecken på att refor­men har påverkat lönespridningen.

Att lönespridningen ökat sedan karriärstegsreformen infördes är inte för­vånan­de, med tanke på att statsbidraget för enskilda individer har inneburit löne­ökningar som nästan motsvarar den genomsnittliga lönehöjningen under ett helt arbetsliv. Majoriteten av aktörerna anser att kompetenta lärare ska få hög­re lön, men våra undersökningar visar också att de ser en risk för att refor­men skapar alltför stora löneskillnader.

Hur lönespridningen utvecklas framöver beror bland annat på hur huvudmän­nen väljer att fördela det statliga bidraget lärarlönelyftet. Det finns indikatio­ner på att huvudmännen resonerar olika. En del huvudmän har till exempel beslutat att inte ge karriärtjänstlärarna statsbidrag från lärarlönelyftet.

(1) Regeringsbeslut 2014-06-19. Uppdrag att följa upp och utvärdera karriärstegsreformen. U2014/4127/S.

Sammanfattning av Ökad bemanning inom äldreomsorgen. En uppföljning av regeringens tillfälliga satsning. Delrapport

Regeringen satsar under perioden 2015–2018 totalt 7 miljarder kronor på att öka bemanningen inom äldreomsorgen. Målet är att öka kvaliteten i omsorgen, öka tryggheten för äldre kvinnor och män och förbättra för­ut­sättningarna för en jämställd, likvärdig och jämlik äldreomsorg i hela landet. Satsningen är utformad som ett riktat statsbidrag där kommu­ner­na kan begära att få en på förhand bestämd andel av de totala medlen varje år. Socialstyrelsen administrerar satsningen och följer upp kom­mu­nernas arbete.

Statskontoret har fått regeringens uppdrag att analysera utformningen, styrningen och arbetssätten i satsningen. I denna delrapport pekar vi främst på styrkor och svagheter i satsningen för att stödja regeringens, Socialstyrelsens och kommunernas fortsatta arbete.

Statskontoret bedömer att satsningens utformning är ändamålsenlig. Med­len fördelas till samtliga kommuner utifrån kriterier som fångar behoven i kommunerna väl. Detta ger förutsättningar för en generell för­stärkning av bemanningen inom äldreomsorgen.

Satsningen har varit relativt enkel att administrera. Kommunernas förut­sätt­ningar för att planera verksamheten har också varit goda även om de försämrades av att regeringens beslut om satsningen låg nära tidpunkten för när medlen kunde börja användas.

Statskontoret bedömer överlag att de aktiviteter som kommunerna har genomfört stödjer satsningens mål om ökad kvalitet och trygghet för de äldre. Eftersom vissa kommuner har haft svårt att rekrytera personal be­gränsar det deras möjligheter att uppnå resultat. Kommunerna har i hög grad involverat utförare som bedriver äldreomsorg i enskild regi i sats­ningen.

Regeringen tillförde ett nytt mål för satsningen genom beslut i budget­pro­po­si­tionen för 2016. Det gäller målet om att satsningen även ska för­bätt­ra förutsättningarna för en jämställd, likvärdig och jämlik äldre­om­sorg i hela landet. Statskontoret konstaterar för det första att detta mål inte har kommunicerats till kommunerna. För det andra innebär rege­ringens fördelningskriterier att alla kommuner i princip får lika stora möjligheter att förbättra äldreomsorgen med hjälp av medlen. Det inne­bär att kriterierna inte styr i riktning mot ökad likvärdighet mellan kom­mu­nerna.

Vår utredning visar också att satsningen är förenad med vissa risker. De mest väsentliga riskerna är att den inte leder till långsiktiga effekter och att kommunerna minskar sina egna medel till äldreomsorgen. För att motverka dessa risker lämnar vi förslag på åtgärder som kan främja ett strategiskt och långsiktigt arbete hos kommunerna under den tid som åter­står av satsningen.

Statskontoret bedömer att Socialstyrelsens arbete med att administrera och följa upp satsningen i huvudsak fungerar bra. Samtidigt har vi iden­ti­fierat vissa problem i Socialstyrelsens tolkning av vilken personal med­len får användas till. Vi bedömer också att Socialstyrelsen behöver utveckla sin uppföljning för att det ska bli möjligt att göra de bedöm­ningar om resultat och effekter som regeringen efterfrågar.

Sammanfattning av Myndigheternas arbete med att förebygga och minska den interna sjukfrånvaron (PM)

Statskontoret har i regleringsbrevet för 2016 fått i uppdrag att genomföra en analys av hur de statliga myndigheterna arbetar med att förebygga och minska sjukfrånvaron bland sina anställda. Vår analys grundar sig på en enkät till 200 myndigheter och fördjupade intervjuer med fem stora myndigheter.

Myndigheterna bedriver ett systematiskt arbetsmiljöarbete…

Statskontorets bedömning är att myndigheterna överlag efterlever Arbetsmiljöverkets föreskrifter om systematiskt arbetsmiljöarbete. Såväl den organisatoriska och sociala som den fysiska arbetsmiljön undersöks systematiskt och regelbundet på flera olika sätt, till exempel genom medarbetarundersökningar eller liknande verktyg. Undersökningarna resulterar oftast i bedömningar av risker för ohälsa på arbetsplatsen. Det är också vanligt att åtgärder vidtas för att motverka de risker som identifieras.

De flesta myndigheter analyserar systematiskt de egna sjukfrånvarofallen för att utreda orsakerna bakom sjukfrånvaron. Analyserna används i det förebyggande arbetsmiljöarbetet och leder ofta till åtgärder för att förbättra arbetsmiljön.

… men bör stärka sin uppföljning av vidtagna åtgärder

Statskontorets fördjupade analyser av fem större myndigheter visar att myndigheterna ofta brister i sin uppföljning av de vidtagna åtgärdernas effekter, vilket kan innebära att risker för ohälsa kvarstår. Därför bedömer Statskontoret att myndigheterna bör stärka sitt uppföljningsarbete av vidtagna åtgärder.

Ovanligt med åtgärder för att förebygga och minska sjukfrånvaron bland kvinnor

Sjukfrånvaron i statliga myndigheter är högre bland kvinnor än bland män. Trots detta har flertalet myndigheter inte vidtagit några särskilda åtgärder för att förebygga och minska kvinnors sjukfrånvaro. Statskontoret bedömer att fler myndigheter bör sätta in åtgärder som direkt eller indirekt syftar till minskad sjukfrånvaro bland kvinnor.

Myndigheterna har väl etablerade rutiner för rehabilitering

Statskontoret bedömer att myndigheterna har väl etablerade rutiner för att rehabilitera medarbetare som sjukskrivits. Vår enkätundersökning till myndigheterna visar att de flesta har dokumenterade rutiner för hur arbetet med arbetsanpassning och rehabilitering ska gå till. Våra intervjuer visar vidare att det finns en välfungerande rehabiliteringsprocess med tydliga rutiner och ett överlag fungerande stöd från företagshälsovården och HR-funktionen.

Strategierna för att tidigt upptäcka ohälsa kan stärkas

Enligt vår enkätundersökning saknar nästan hälften av myndigheterna skriftliga rutiner för att tidigt upptäcka ohälsa bland medarbetarna. Vidare uppger flera av de myndigheter som Statskontoret intervjuat att de inte har något etablerat arbetssätt för att upptäcka tidiga tecken på ohälsa.

Statskontorets bedömning är att myndigheterna bör utveckla sina strategier för att upptäcka ohälsa i ett tidigt skede. Några strategier som i dag används är tidig kontakt med sjukskrivna medarbetare och hög chefstäthet. Två av de stora myndigheter som intervjuats är i färd med att införa så kallade realtidsmätningar för att kunna följa medarbetarnas hälsoutveckling. Statskontoret bedömer att realtidsmätningar kan vara ett effektivt verktyg för att tidigt upptäcka ohälsa.

Cheferna behöver bättre kunskap och mer stöd

Arbetsmiljö- och rehabiliteringsarbetet är till största delen delegerat till första linjens chefer. Statskontorets utredning visar att cheferna i hög grad får arbetsmiljöutbildning, men att skyddsombuden ofta upplever chefernas kunskaper som otillräckliga. Vår utredning visar även att cheferna inte alltid har tillräckliga resurser.

Statskontorets bedömning är att cheferna i många fall kan ges bättre förutsättningar för att bedriva ett effektivt arbetsmiljö- och rehabiliteringsarbete.

Central uppföljning kan stärka likvärdigheten i arbetsmiljöarbetet

Statskontoret konstaterar att arbetsmiljöarbetet inte alltid bedrivs med samma grad av prioritering och intensitet inom samma organisation. Två exempel på insatser för att stärka likvärdigheten i arbetsmiljöarbetet är att centralt följa upp chefernas arbetsmiljöarbete och att ta fram ett bättre stödmaterial till cheferna. Flera av de intervjuade myndigheterna uppger att de gör sådana insatser.

Sammanfattning av Ombildningen till en sammanhållen polismyndighet. Delrapport 1 om genomförandearbetet

Statskontorets uppdrag

Den 1 januari 2015 ombildades polisen till en sammanhållen myndighet, Polis­myndigheten. Statskontoret har fått regeringens uppdrag att utvär­de­ra ombildningen. Utvärderingen ska göras i förhållande till de mål regeringen och riksdagen har angett för reformen. De övergripande målen är att den nya organisationen ska skapa bättre förutsättningar för ett förbättrat verksamhetsresultat och en högre kvalitet i polisens arbete.

Uppdraget ska delredovisas till regeringen senast den 1 oktober 2016 respektive den 1 oktober 2017. Slutredovisningen ska ske senast den 1 oktober 2018. Denna rapport är den första delrapporten i uppdraget.

I denna delrapport ligger tyngdpunkten på hur omorganisationen har genomförts och om polisen har skapat tillräckliga förutsättningar för att på sikt nå målen med reformen. Eftersom omorganisationen fortfarande pågår, är det ännu för tidigt att bedöma reformens effekter för polisens verksamhet. Vi bedömer att det sannolikt är först mot slutet av vår utvär­dering som det är möjligt att uttala sig om reformens effekter på verk­sam­hetsresultatet och se några tendenser för hur verksamhetsresultatet kan komma att utvecklas på sikt. Vår analys kommer därför att fördjupas i dessa delar i de kommande rapporterna.

Flera viktiga delar av omorganisationen är genomförda

Statskontorets sammanfattande bedömning är att polisen hittills har genom­fört flera viktiga delar av omorganisationen, men att många utmaningar återstår. Även om flera moment i genomförandearbetet skulle ha kunnat fungera bättre, så har omorganisationen i vissa avseen­den nått så långt som det är rimligt att förvänta sig.

Stärkt nationell förmåga och bättre samordning

Polismyndighetens operativa förmåga på nationell nivå har stärkts som en följd av den nya organisationen. Resurserna kan nu användas mer flexibelt och möjligheterna till samordning har förbättrats.

Polisen har i flera fall under 2015 och 2016 behövt göra nationella kraft­samlingar. Det har bland annat gällt den yttre gränskontrollen, i samband med vissa grova våldsbrott och vid hot om terrordåd. Att förutsätt­ningar­na för att samverka har förbättrats syns även på lägre nivå, exempelvis vad gäller ärende- och brottssamordning.

På väg att bli en nationell polis

Polismyndigheten har skapat en grund för att styra och leda polisen som en sammanhållen myndighet. De tidigare länspolismyndigheterna skilde sig åt på många sätt. Polismyndigheten har etablerat nationella styrfor­mer som i flera avseenden saknades tidigare, till exempel en nationell operativ avdelning med starkt mandat och en nationell operativ led­nings­grupp. Det finns nu också en beslutad och accepterad styrfilosofi och styrmodell.

Steg har tagits för att komma närmare medborgarna

Polismyndigheten har tagit flera initiativ som på sikt kommer att stärka polisens kontakt med medborgarna. Ett exempel på en sådan åtgärd är att så kallade medborgarlöften har börjat användas. Samverkan med kom­munerna har förstärkts genom införandet av särskilda kommun­poliser. Ytterligare en satsning är områdespoliserna, som ansvarar för det brottsförebyggande arbetet inom ett utpekat område. Dessa funk­tio­ner och verktyg är i hög grad på plats inom organisationen.

Viktiga och svåra utmaningar återstår

Även om flera delar av omorganisationen är på väg att genomföras kvar­står en rad utmaningar.

Genomförandet av reformen har fördröjts

En erfarenhet av tidigare stora myndighetsreformer, både i Sverige och i andra länder, är att genomförandet ofta är mer komplext och tar längre tid än vad som har förutsetts. Omorganisationen av polisen är en av de mest omfattande reformerna inom svensk statsförvaltning på många år. Det är därför rimligt att förvänta sig svårigheter och fördröjningar i genom­förandet.

En oförutsedd omständighet är de utökade uppgifterna relaterat till asyl- och flyktingmottagandet. Det har också visat sig ta längre tid än planerat att tillsätta ordinarie chefer, liksom att tillgodose lokalbehoven och att få ett ändamålsenligt verksamhetsstöd på plats. Dessa omständigheter har bidragit till att fördröja genomförandet av den nya organisationen.

Krävs ökat fokus på medarbetarskap och förankring

I genomförandet av reformen har tyngdpunkten hittills legat på central­styr­ning och att stärka den nationella strukturen. Fortsättningsvis be­höver Polismyndigheten även lägga tyngd på att stärka medarbetar­skapet i organisationen. Den nya styrfilosofin och styrmodellen bygger på en kombination av ökad enhetlighet och ökat fokus på medarbetar­skap.

I inledningsskedet har det i många fall varit nödvändigt att betona enhetlighet. Samtidigt har det medfört ett glapp mellan vad många chefer och medarbetare har förväntat sig av reformen och det faktiska utfallet. Förändringsarbetet har i detta avseende försvårats av att ordi­narie chefer inte har varit på plats i hela organisationen. Nu när alla chefsled har blivit bemannade finns förutsättningar för att få till stånd en nystart i kommunikation, förankring och ledarskap i det fortsatta genom­förandet.

Lokalpolisområdenas behov bör prioriteras ytterligare

I det fortsatta arbetet behöver det lokala polisarbetet prioriteras. Hittills har enhetlighet och att stärka den nationella nivån prioriterats i för­hål­lande till lokal anpassning och arbetet i lokalpolisområdena.

För att på sikt nå målen med omorganisationen bör lokalpolisområdena tillförsäkras tillräckliga beslutsbehörigheter för att kunna styra och pla­ne­ra sitt arbete. De behöver även ändamålsenliga resurser för att kunna bedriva arbetet i lokalsamhället med uthållighet.

Polismyndigheten behöver även utveckla uppföljningen av sin verksam­het, så att den speglar den nya styrfilosofin och styrmodellen. Det inklu­de­rar bland annat att ta fram metoder för att kunna följa resultaten av det lokala polisarbetet.

Utredningsverksamheten måste stärkas

Polismyndigheten måste i högre grad prioritera utredningsverksamheten för att nå reformens mål om att förbättra resultaten inom utredning och lag­föring. Under en följd av år har utredningsverksamhetens resultat kontinuerligt försämrats. För att komma tillrätta med detta krävs ett lång­siktigt arbete. Det handlar både om att stärka utrednings­verk­sam­heten resurs- och kompetensmässigt och om att utveckla och införa nya arbetsmetoder.

Utvecklingsinitiativen bör samordnas och prioriteras

I det fortsatta utvecklingsarbetet bör Polismyndigheten i högre grad prioritera mellan och samordna olika initiativ än vad man hittills gjort. Att utveckla verksamheten är nödvändigt, liksom att höja ambitions­nivån i både kärn- och stödverksamheten. Bristen på samordning har dock lett till svårigheter för kärnverksamheten att ta sig an nya arbetssätt och verktyg.

Detta gäller inte minst initiativ som tas från de nya nationella gemen­samma avdelningarna. Kärnverksamhetens behov bör vara utgångs­punk­ten vid det fortsatta arbetet med att utveckla och effektivisera stöd­funktionerna. Ett led i detta är att säkerställa att den pågående effek­ti­vi­se­ringen inte medför att administrativa uppgifter flyttas över till kärn­verk­samhetens chefer och ledningsstöd.

Sammanfattning av Utvecklat medarbetarskap och ledarskap i staten

Statskontoret redovisar i denna rapport ett uppdrag från regeringen som handlar om ett utvecklat medarbetarskap och ledarskap i staten. Upp­dra­get har varit att analysera och föreslå hur medarbetares kompetens och erfarenhet bättre kan tas tillvara i myndigheternas planering, utveckling, genomförande och uppföljning av olika verksamheter. I enlighet med uppdraget har Statskontoret även analyserat vilka krav som bör ställas på ett ledarskap som tar tillvara och stärker medarbetares kompetens och erfarenhet och med beaktande av ett jämställdhetsperspektiv. Det har också varit Statskontorets uppdrag att föreslå hur statliga ledares kompe­tens bör utvecklas för att stärka statsförvaltningen i dess förmåga att vara innovativ och samverkande samt att föreslå hur arbetet med ledar­skaps­frågorna kan stimuleras ytterligare.

Det uppdrag som redovisas här är en av sju delar i ett större uppdrag från regeringen till Statskontoret om statlig styrning av offentlig sektor.

Regeringen har delegerat det arbetsgivarpolitiska ansvaret

Frågor om utvecklat medarbetarskap och ledarskap är en del av den delegerade arbetsgivarpolitiken. Myndigheterna ska enligt myndighets­för­ordningen bland annat skapa goda arbetsförhållanden och ta till vara och utveckla de anställdas kompetens och erfarenhet. Myndigheterna ska också i samverkan med andra myndigheter utveckla och samordna den statliga arbetsgivarpolitiken. Arbetsgivarverket är myndigheternas arbets­­givarorganisation. De ska bland annat svara för sådan information, rådgivning och utbildning som arbetsgivare på det statliga området behöver.

Ett utvecklat medarbetarskap

Regeringens uppdrag till myndigheten och den allmänna rollen som stats­tjänsteman sätter ramarna för att utveckla medarbetarskapet i staten. Formerna för och innehållet i ett utvecklat medarbetarskap ser olika ut beroen­de på verksamheternas behov och vilka centrala värden som verk­sam­heten behöver värna. Ett utvecklat medarbetarskap kan exempelvis handla om att medarbetare är delaktiga eller involverade i myndighetens utveckling och planering eller att de ges större frihet att påverka sin arbetssituation. Det kan också innebära, men är alltså inte synonymt med, ökad professionell autonomi.

Vi har inte sett några tecken på att statliga myndigheter generellt har problem med att ta tillvara medarbetarnas kompetens, även om det på vissa håll finns anledning att ägna frågorna särskild uppmärksamhet. Stat­ligt anställda upplever sig snarare ha större möjligheter än anställda i andra sektorer att påverka arbetsuppgifter och arbetssituation. Det finns emellertid olika faktorer som påverkar möjligheterna att bättre ta tillvara medarbetarnas kompetens. Framför allt handlar det om regeringens och myndighetens styrning.

Myndigheternas förståelse av uppdraget är grundläggande

En grundläggande förutsättning för att myndigheterna ska kunna ta till­vara medarbetarnas kompetens är att det står klart för myndigheten och dess medarbetare vilka myndighetens huvudsakliga uppgifter är och vilket syfte verksamheten har. Det innebär bland annat att myn­dig­heter­nas uppdrag bör vara tydligt formulerat i instruktionen, att myndighets­ledningen har kompetens att tolka och konkretisera uppdraget och att det finns en samsyn internt om myndighetens uppdrag. 

Regeringens styrning påverkar

Regeringens behov av att styra myndigheterna kan påverka förutsätt­ningarna för att kunna ta tillvara medarbetarnas kompetens. Regeringen kan till exempel ha behov av att detaljstyra myndigheterna eller på kort varsel förändra inriktningen på myndighetens uppdrag. Myndig­hets­chefen har därför en central uppgift att översätta regeringens styrning till en intern styrning som leder till en effektiv verksamhet.

Myndighetens interna styrning påverkar

Myndigheterna behöver i den egna styrningen finna en balans mellan kontroll och tillit i verksamheten. Att i större utsträckning ta tillvara med­arbetares kompetens handlar i många fall om att förändra kulturen inom myndigheten. Medarbetarna behöver ges utrymme och samtidigt ta ansvar för myndighetens verksamhet. Det är en process som kan ta tid och som behöver förankras hos medarbetarna.

Rätt kompetens och förståelse för rollen

En styrning som i ökad utsträckning tar tillvara medarbetarnas kompe­tens och erfarenheter förutsätter att medarbetarna har dels den kom­petens som myndighetens uppdrag ställer krav på, dels en allmän kompe­tens som statstjänsteman. Förändringar i uppdraget, i omvärlden eller i personalens sammansättning kan därför på olika sätt kräva att myn­digheten förstärker kompetensen.

Krav på ledarskap i staten

Ledarskap är något som uppstår i den specifika situationen och därför finns det enligt forskningen inget allmängiltigt svar på vad som är ett bra ledarskap eller vilken kompetens en ledare ska ha. Ett för­troende­ingivande ledarskap lyfts dock ofta fram som en viktig faktor för organi­sationens resultat och arbetsmiljö. Det uppstår när medarbetarna upp­fattar att ledningen är kompetent, har integritet och är stödjande i med­arbeta­rens yrkesmässiga utveckling och behov av balans mellan yrkesliv och privatliv.

Förutsättningar för att utveckla ledarskapet

Regeringen kan genom styrningen av myndigheterna underlätta deras arbete med att utveckla ledarskapet. De insatser i styrningen som det handlar om är i stor utsträckning samma som för att underlätta arbetet med medarbetarskap. I rapporten pekar Statskontoret dessutom på ytter­ligare ett antal faktorer som är viktiga för att utveckla ledarskapet i staten.

Cheferna behöver ha tid att utveckla sitt ledarskap

För att utveckla sitt ledarskap behöver cheferna ha möjlighet till konti­nuer­lig kontakt och diskussioner med medarbetarna om myndighetens upp­drag. Men det räcker inte med att kontakten är kontinuerlig. Den ska helst också uppfattas som nära av medarbetarna i myndighetens orga­ni­sa­toriska hierarki för att en dialog ska komma till stånd och med­arbe­tarna ges reella förutsättningar att utveckla myndigheternas verksamhet. 

Minskad administration kan frigöra tid

Chefernas tid kan i stor utsträckning ätas upp av administration, vilket gör att de blir mindre närvarande i kärnverksamheten. Cheferna önskar mer stöd kring ekonomi, personaladministration, bokningar och beställ­ningar.

Små myndigheter har andra förutsättningar

I vår rapport visar vi att det finns skillnader mellan stora och små myn­dig­heter när det gäller förutsättningarna att utveckla ledarskapet. En uppenbar skillnad är att chefer i mindre myndigheter inte har samma möjlighet till kollegialt stöd som chefer i större myndigheter. Stöd i form av HR-funktioner finns inte heller utvecklat på samma sätt som i större myndigheter. Arbetsgivarverket har uppmärksammat de små arbets­givar­nas särskilda förutsättningar och utvecklar för närvarande sitt stöd till denna grupp.

Myndighetschefen har en viktig roll

Myndighetschefen har en viktig roll för att ge chefer på lägre nivå möjlighet att utforma verksamheten för att ta tillvara medarbetares kom­pe­tens och erfarenhet. Alla myndighetschefer behöver kunna arbeta stra­te­giskt med rekryterings- och personalutvecklingsfrågor för att leva upp till målen för förvaltningspolitiken och kraven i myndighets­för­ord­ningen.

Vägval för arbetsgivarpolitiken

Statskontoret bedömer att det inom ramen för ett bibehållet delegerat arbetsgivaransvar finns ett begränsat utrymme för regeringen att styra myndigheternas arbete med medarbetarskap och ledarskap. Arbetet behöver huvudsakligen drivas av myndigheterna var för sig och i sam­verkan inom ramen för Arbetsgivarverket. Om regeringen vill ta ett ökat ansvar för dessa frågor finns det därför anledning att ta ett större grepp och se över hela delegeringen.

Statskontorets förslag

Statskontoret presenterar i rapporten ett antal förslag på hur arbetet med utvecklat medarbetarskap och ledarskap kan underlättas och stimuleras.

Förslag inom ramen för det delegerade arbetsgivaransvaret

• Statskontoret föreslår att regeringen fortsätter arbetet med att utveck­la myndigheternas instruktioner så att de ger en tydlig väg­ledning om vad myndigheten förväntas åstadkomma och hur olika uppgifter ska prioriteras.
• Statskontoret föreslår att det ska finnas en samlad funktion för värdegrundsfrågor i staten som förmår skänka arbetet med dessa frågor kontinuitet och stabilitet.
• Statskontoret föreslår att regeringen fortlöpande arbetar för att minska och förebygga onödigt tidskrävande administration i syfte att frigöra mer tid för att utveckla ledarskap och medarbetarskap.
• Statskontoret föreslår att myndigheternas ledning skapar förutsätt­ningar för en intern samsyn kring uppdraget genom att ta ansvaret för uttolka och föra en kontinuerlig dialog om uppdraget.
• Statskontoret föreslår att myndigheternas ledning fortlöpande arbe­tar för att minska och förebygga onödigt tidskrävande administ­ra­tion för mellanchefer i syfte att frigöra mer tid för att utöva ledar­skap.
• Statskontoret föreslår att Arbetsgivarverket fortsätter att utveckla stöd för ledare i staten, företrädelsevis genom att underlätta kolle­gial samverkan eller nätverk.

Utvärdera delegeringen

• Statskontoret föreslår att regeringen låter utvärdera den arbetsgivar­politiska delegeringen och Arbetsgivarverkets roll.

Sammanfattning av Den offentliga sektorn i korthet 2016

I denna rapport beskriver vi utvecklingen av den svenska offentliga sektorn inom fyra olika områden: offentliga finanser, sysselsättning, antalet myndigheter och årsarbetskrafter i staten, samt medborgarnas uppfattningar om kvaliteten i offentlig verksamhet. Fokus ligger på att redovisa det senaste årets utveckling inom främst den statliga förvalt­ningen.

I korthet ser vi följande:

• Underskottet i de offentliga finanserna minskade 2015 med 1,3 procentenheter av BNP jämfört med 2014.
• Sysselsättningen i den offentliga sektorn ökade marginellt under 2014 jämfört med 2013. Det gäller i alla delsektorerna: stat, kom­mun och landsting.
• Antalet statliga myndigheter under regeringen fortsätter att minska, men inte i samma takt som i början och mitten av 2000-talet. I januari 2016 fanns det 347 myndigheter, vilket är 2 färre än det fanns 2015.
• Medborgarna är mest positiva till Skatteverkets och Polisens arbete, medan Arbetsförmedlingen är den minst uppskattade av de myndig­heter som ingått i undersökningen.

Sammanfattning av Det statliga åtagandet för kurser inom läkarnas vidareutbildning

Ansvaret för läkares grundutbildning och vidarebildning är delat mellan staten och landstingen. Medan staten har ansvar för läkares grund­utbild­ning vid universiteten svarar landstingen för den specialiserings­tjänst­göring på minst fem år som de flesta läkare genomgår efter att de fått läkarlegitimation. En mindre andel av kurserna inom specialiserings­tjänstgöringen är statligt finansierad och tillhandahålls av Socialstyrel­sen. Dessa kurser kallas specialistkompetenskurser (SK-kurser).

Statskontorets uppdrag

Statskontoret har fått i uppdrag att analysera det statliga ansvaret och styrningen av utbudet av SK-kurserna samt lämna förslag på hur det statliga åtagandet för SK-kurserna bör vara utformat i förhållande till andra relevanta aktörers åtagande, för att långsiktigt säkra kom­pe­tens­försörjningen av specialistläkare.

Statskontorets sammanfattande bedömning

Statskontoret kan konstatera att systemet med SK-kurserna har en stor legitimitet hos de berörda aktörerna. Det finns inte något som talar för att uppdraget skulle kunna utföras mer effektivt av någon annan aktör i dagsläget. Statskontoret bedömer därför att Socialstyrelsen bör behålla uppdraget med SK-kurserna.

SK-kurserna är efterfrågade och har stor legitimitet

SK-kurserna är efterfrågade bland ST-läkarna och de anses överlag hålla en hög kvalitet. Statskontoret kan också konstatera att SK-kurserna har stor legitimitet både bland huvudmännen och inom professionen. Mer­parten av de intressenter som Statskontoret intervjuat framhåller behovet av ett fortsatt statligt åtagande för kurser inom läkarnas specialistutbild­ning.

Argument för ett fortsatt statligt åtagande

Statskontoret har gjort en principiell avvägning när det gäller ansvars­för­delningen för läkarnas specialistutbildning. Statskontoret bedömer att det finns tre huvudsakliga skäl till att det statliga åtagandet för SK-kurser­na alltjämt bör bestå.

För det första är systemet med de nationellt administrerade SK-kurser­na sannolikt en mer kostnadseffektiv lösning än om medlen för SK-kur­serna skulle fördelas till huvudmännen. En nationell hantering av kurserna gör det möjligt att ha fler deltagare per kurs till lägre kostnader.

För det andra kan SK-kurserna bidra till att motverka regionala skillna­der mellan små och stora landsting. Eftersom SK-kurserna erbjuds samtliga ST-läkare, oavsett vilket landsting de tillhör, kan de bidra till en likvärdig specialistutbildning över hela landet.

För det tredje innebär SK-kurserna en möjlighet för staten att vid behov utöva ett strategiskt inflytande inom specialistutbildningen, till exempel för att bidra till att komma till rätta med en eventuell brist på specialist­läkare inom vissa inriktningar, eller för att uppmärksamma vissa hälso- och sjukvårdspolitiska frågor.

Risker med det statliga åtagandet

Det finns också tänkbara risker med det statliga åtagandet. Systemet med SK-kurserna skulle kunna betraktas som en möjlig inblandning i den kommunala självstyrelsen. Eftersom SK-kurserna är frivilliga bedömer dock Statskontoret att det inte rör sig om någon inblandning från statligt håll. En annan risk är att SK-kurserna medför undan­träng­nings­effekter, genom att landstingens incitament att anordna kur­ser mins­kar när staten tillhandahåller nationella kurser som dessutom är avgiftsfria. Ytterligare en risk är att bristfällig information försvårar Social­styrelsens planering av SK-kursutbudet och därmed minskar effek­ti­viteten i det statliga åtagandet.

Statskontorets förslag och rekommendationer

Statskontoret bedömer att ett antal förutsättningar behöver uppfyllas för att Socialstyrelsen ska kunna bedriva verksamheten med SK-kurserna mer effektivt och därmed bidra till att säkra den långsiktiga kompe­tens­försörjningen av specialistläkare.

Statskontoret lämnar följande förslag och rekommendationer:

Statskontorets förslag till regeringen

• Regeringen bör precisera Socialstyrelsens uppdrag avseende SK-kurserna. Socialstyrelsen bör få möjlighet att, efter avstämning med berörda aktörer, göra tydligare prioriteringar i utbudet av SK-kurser. Socialstyrelsen bör även få i uppdrag att löpande analysera och lämna förslag om eventuella behov av särskilda satsningar.
• Regeringen bör överväga att ge Socialstyrelsen möjlighet att ta ut en administrativ avgift vid sena avhopp från SK-kurserna.
• Regeringen bör överväga om uppgifter om specialiserings­tjänst­göring för läkare skulle kunna infogas i Socialstyrelsens register över personal inom hälso- och sjukvården.
• Regeringen bör överväga att genomföra en översyn av läkarnas specialistutbildning.

Statskontorets rekommendation till Socialstyrelsen

Socialstyrelsen har höga administrativa kostnader för SK-kurserna och därtill långa ledtider i upphandlingen. Statskontoret rekommenderar Socialstyrelsen att se över och effektivisera hanteringen av SK-kurserna.

Statskontorets övriga överväganden

Statskontoret konstaterar att det finns flera initiativ för en ökad samord­ning mellan staten och huvudmännen när det gäller kompetens­för­sörjningen. Statskontoret lämnat därför inget ytterligare förslag i det fallet.

Sammanfattning av Statliga myndigheters lokalisering. Ett samlat underlag

Statskontoret har på uppdrag av regeringen tagit fram ett samlat underlag om statliga myndigheters beslut om lokalisering. I rapporten lämnar vi förslag på utgångspunkter som kan vara vägledande för statliga myndigheters arbete med frågor om som rör lokalisering. Utgångspunkterna har tagits fram med stöd i våra empiriska undersökningar och utifrån gällande författningskrav som ställs på myndigheter.

I rapporten redovisas en kartläggning av den statliga närvaron lokalt och regionalt. Vidare analyseras statliga myndigheters beslut om lokalisering och myndigheters samverkan och koordinering vid beslut om lokalisering.

I rapporten redovisas också en studie av betydelsen av statliga myndigheters beslut om lokalisering för den lokala och regionala arbetsmarknaden. Vi redovisar även en undersökning av medborgarnas uppfattningar om statlig närvaro lokalt och regionalt.

Statskontorets förslag till utgångspunkter som kan vara vägledande för statliga myndigheters lokalisering

• Myndigheternas lokalisering kan vara angiven av regeringen genom myndigheternas instruktion. Om inte, är det en fråga för myndigheternas ledning att besluta om.
• Beslut om lokalisering inom myndigheterna bör fattas av myndighetens ledning. Beslutet bör baseras på en samlad konsekvensanalys som doku­men­teras.
• Myndigheternas lokalisering ska utgå från myndighetens uppdrag, som anges i instruktion, verksamhetsspecifika författningar och reglerings­brev.
• Myndigheterna ska vid beslut om lokalisering utgå från myndighets­för­ordningens krav att bedriva verksamheten effektivt och hushålla med sta­tens medel. Samma krav ställs i förordningen om statliga myndig­heters lokalförsörjning.
• Myndigheterna ska vid beslut om lokalisering utgå från de krav på service­givande som verksamheten ställer.
• Myndigheterna bör överväga nya former för sin fysiska service för att möta den demografiska utvecklingen.
• Myndigheterna ska vid beslut om lokalisering ta hänsyn till regional till­växt.
• Myndigheterna bör inför beslut om lokalisering samråda med länsstyrel­sen och andra relevanta statliga myndigheter.
• Myndigheterna bör beakta att geografiska kluster av myndigheter kan skapa regionala arbetsmarknads­effekter och underlätta myndigheternas kompetens­försörjning.
• Myndigheterna bör överväga om de tillsammans med andra myndigheter på sikt har förutsättningar att skapa nya geografiska kluster av myndig­heter utifrån regionala tillväxtbehov.
• Myndigheterna bör fortsätta att utveckla sin digitala service eftersom den är geografiskt oberoende.
• Myndigheterna bör beakta att digitaliseringen kan göra verksamhet geo­gra­fiskt oberoende.

Regeringen sätter ramarna för myndigheternas lokalisering

• Regeringen har det samlade ansvaret för statliga myndigheters lokali­se­ring och bör följa utvecklingen.
• Regeringen bör ge Statistiska centralbyrån i uppdrag att komplettera det allmänna myndighetsregistret med uppgifter om var statliga myndigheter är lokaliserade.
• Regeringen kan ange lokalisering för hela eller delar av myndigheter genom deras instruktioner.
• Regeringen kan utvidga myndigheternas möjligheter att ta regional hän­syn genom ändring i myndighetsförordningen.
• Regeringen bör välja formella styrmedel i frågor om myndigheters loka­li­sering, eftersom myndighetens lokalisering har en omfattande påverkan på dess verksamhet.

Den statliga närvaron varierar över landet

År 2014 arbetade 235 000 personer i statliga myndigheter. Staten finns repre­sen­terad i alla län och i 265 av landets kommuner. 60 procent av myndig­heterna har sitt huvudkontor i Stockholms län. De statliga arbetsplatserna finns ofta på större orter.

I absoluta tal minskade antalet statliga arbetstillfällen mest på de minsta tätorterna, det vill säga tätorter med en befolkning upp till 10 000 invånare. Totalt försvann 133 arbetsställen på dessa orter under perioden 2008 till 2014.

Flest statliga anställda finns i Stockholms län, Västra Götalands län, Skåne län och i Uppsala län. 72 procent av de anställda har högre utbildning.

Relateras antalet statligt anställda på länsnivå till befolkningen i länet är andelen statligt anställda högst i Uppsala län, Norrbottens län och Stockholms län. Lägst är andelen i Kalmars län, Jönköpings län och Kronobergs län.

Andelen statligt förvärvsarbetande har ökat i städer med minst 50 000 invåna­re under perioden 2008 till 2014. Andelen statliga jobb i tätorter över 50 000 invånare har ökat i något högre grad jämfört med andra sektorer och i jäm­förelse med andelen av befolkningen som bor på dessa orter. 

Antalet servicearbetsställen har minskat under perioden 2008 till 2014, men finns i en majoritet av kommunerna. Ofta finns dessa arbetsplatser i kommu­ner som kan anses utgöra länscentra i respektive län.

Staten har i många delar av landet stor betydelse för att personer med högre utbildning ska kunna få kvalificerade arbeten. Högst andel kvalificerad arbets­kraft som har staten som arbetsgivare finns i Uppsala län, Gotlands län och i Västerbottens län.

Statskontoret bedömer att det finns ett behov av uppdaterade och samlade data om var statliga myndigheter är lokaliserade. Statskontoret föreslår att rege­ringen ger Statistiska centralbyrån i uppdrag att komplettera det allmänna myndighetsregistret med uppgifter om var statliga myndigheter är lokalise­ra­de.

Statliga myndigheters beslut om lokalisering kan förklaras av myndighetens uppdrag

Statskontorets analys visar att statliga myndigheter sällan fattar beslut om lokalisering i sig. Lokalisering är snarare resultatet av andra beslut som myn­digheten fattar.

Myndigheternas lokalisering motiveras utifrån myndighetens uppdrag och ekonomiska förutsättningar. Myndigheterna bedömer att lokal närvaro har minskande betydelse för att myndigheten ska kunna uppfylla sin service­skyl­dig­het, på grund av digitaliseringen.

Myndigheters samverkan om lokalisering sker ofta sent i beslutsprocessen

Myndigheter ska enligt förordningen om regionalt tillväxtarbete samråda med länsstyrelsen inför beslut om lokalisering. Enbart ett fåtal statliga myn­dig­heter har erfarenheter från samråd med länsstyrelser och kommuner i sam­band med beslut om att flytta verksamheter och arbetsställen. Om samverkan sker är det ofta sent i processen.

En förklaring är att myndigheternas roll i det regionala tillväxtarbetet inte väger lika tungt som andra krav när statliga myndigheter avgör hur verk­sam­heten ska organiseras.

Statskontoret menar att myndigheter bör samråda med länsstyrelsen och andra berörda statliga myndigheter inför förändring av myndighetens loka­lisering. Statskontoret bedömer att länsstyrelsernas inarbetade roll som initia­tiv­tagare till olika former av samråd, samverkan och utbyte av erfarenheter gör dem till en naturlig samrådspartner till de andra statliga myndigheterna.

Små arbetsmarknadseffekter av lokalisering

Statskontorets analys visar att lokalisering av statliga myndigheter ger små effekter på den lokala och regionala arbetsmarknaden.  Tillskottet av arbets­tillfällen blir således ungefär det antal som lokaliseras till myndigheterna.

Även om lokaliserade arbetsställen är relativt stora och tillhör de största enskilda arbetsgivarna i respektive region är detta sällan tillräckligt för att åstadkomma en radikal effekt på arbetsmarknaderna, till exempel genom att fungera som noder i ett växande kluster av verksamheter runt myndigheterna.

Medborgarna värderar myndigheters service högst

I kontakterna med myndigheter anser många medborgare att det viktigaste är att ärenden handläggs snabbt och att man får svar på sina frågor. Medborgare på mindre orter önskar i något högre grad än storstadsbor kunna besöka myn­digheterna fysiskt. Även personer med utländsk bakgrund vill i högre grad kunna besöka myndigheters kontor för att kunna få hjälp med sina ärenden.

Vår medborgarundersökning visar att många medborgare föredrar att ta del av myndigheternas servicegivande digitalt framföra att besöka myndigheten personligen. Myndigheterna bör därför fortsätta att utveckla sitt digitala servicegivande. Digital service är ofta kostnadseffektiv och ger möjlighet att förse medborgare med likvärdig service över hela landet.  Om myndigheten har ett kontor i kommunen så ökar dock sannolikheten för att medborgarna istället väljer besöker myndigheten.

Statskontorets undersökning visar också att medborgare är nästan dubbelt så nöjda med servicen från Arbetsförmedlingen, Försäkringskassan och polisen när myndigheterna har kontor i medborgarens egen kommun.

Vi har även jämfört hur nöjda medborgarna är med tillgängligheten till ser­vice från myndigheterna utifrån om myndigheten har ett kontor eller inte i medborgarens egen kommun. Generellt uppfattar medborgarna att tillgången till livsmedelsbutiker och vårdcentral är viktigare än att myndigheter finns i kommunen där man bor.

Undersökningen visar att det är liten skillnad i uppfattningen om myndig­heters betydelse för den egna kommunen mellan boende i olika typer av kom­muner. På landsbygden ses statliga myndigheter som något mer betydelse­fulla för den egna kommunen, följt av stadsområden och därefter stor­stads­områden.

Sammanfattning av Myndighetsanalys av Rättsmedicinalverket

Statskontoret har på regeringens uppdrag gjort en myndighetsanalys av Rättsmedicinalverket. Vi har översiktligt analyserat myndighetens för­ut­­sättningar, verksamhet och resultat. Dessutom lämnar vi ett antal för­slag till Rättsmedicinalverket.

Rättsmedicinalverket genomför analyser och undersökningar inom rätts­medicin, rättspsykiatri, rättsgenetik och rättskemi på uppdrag av främst brottsutredande myndigheter. Verksamheten finns på nio avdel­ningar på sex platser i landet.

Stabila förutsättningar för att utföra uppdraget

Statskontoret bedömer att regeringen har gett Rättsmedicinalverket sta­bi­la förutsättningar för att utföra sitt uppdrag. Verksamheten är i hög grad författningsreglerad och uppdraget har till stora delar varit oför­ändrat sedan myndigheten bildades 1991. Myndigheten har också under den senaste femårsperioden överlag fått de anslagsmedel den har begärt. Jämfört med andra myndigheter i rättsväsendet har Rätts­medicinal­verket därmed fått förhållandevis stora anslagsökningar.

Rättsmedicinalverket har överlag uppnått goda resultat

Statskontorets övergripande bild är att Rättsmedicinalverket i allt väsent­­ligt fullgör sitt uppdrag. Verksamheten är i huvudsak uppdrags­styrd och målgrupperna är på det hela taget nöjda med de tjänster och den service myndigheten levererar. Myndigheten behöver dock mer systematiskt följa upp uppdragsgivarnas behov och krav på verk­sam­heten.

Rättsmedicinalverket har ett relativt konstant inflöde av ärenden från år till år. Statskontoret anser att verksamhetsområdena rättskemi, rätts­gene­tik och rättspsykiatri uppvisar förhållandevis goda handläggnings­tider. Däremot har handläggningstiderna för obduktioner inom den rätts­medicinska verksamheten ökat under de senaste åren. Det beror till viss del på myndighetens beslut att utföra fler rättsintyg i egen regi i stället för av kontrakterade läkare. Det finns dock stora skillnader i hand­lägg­nings­tiderna för obduktioner mellan de olika rättsmedicinska avdel­ningar­na.

Utrymme för samordningsvinster inom verksamheten

Statskontoret bedömer att Rättsmedicinalverket behöver bli bättre på att ta tillvara samordningsvinster inom myndigheten genom att nyttja gemen­samma resurser i form av personal och kompetens.

Statskontoret anser särskilt att det finns effektiviseringspotential inom den rättsmedicinska verksamheten genom förändrade arbetssätt, gemen­sam ärendehantering och genom att se över vilka servicenivåer som är rimliga utifrån uppdragsgivarnas behov. Den nuvarande organiseringen, med en decentraliserad och geografiskt spridd organisation, har för­svårat samordningen av verksamheten. Statskontoret bedömer att avsak­naden av verksamhetsområdeschefer med beslutsmandat för de rätts­medicinska respektive de rättspsykiatriska avdelningarna har varit ett avgörande hinder för en effektiv samordning.

Samordningen behöver prioriteras i utvecklingsarbetet

Rättsmedicinalverkets nya ledning bedriver för närvarande flera insatser för att utveckla den interna styrningen som tidigare har varit eftersatt. Statskontoret anser dock att ledningen tydligare behöver prioritera mellan sina insatser och främst stärka samordningen inom de rätts­medi­cinska och rättspsykiatriska verksamheterna. Utöver att effektivisera verksamheten ser vi att en ökad samordning även kan utveckla kvalitets­säkringen av bedömningarna i verksamhetens utlåtanden.

Statskontoret vill särskilt lyfta fram att det i en expertorganisation som Rättsmedicinalverket är viktigt att involvera medarbetare i det fortsatta utvecklingsarbetet för att insatserna ska få genomslag i verksamheten. Rättsmedicinalverket behöver vidare städa upp i det stora antalet styr­doku­ment som finns på myndigheten.

Behov av helhetsgrepp om kompetensförsörjningen

Statskontorets bild är att Rättsmedicinalverket till viss del har åtgärdat bristen på specialistläkare som tidigare fanns i myndigheten. Det är viktigt att Rättsmedicinalverket även fortsättningsvis arbetar strategiskt med att säkra läkarbemanningen. Under 2014 ökade också rättsläkarnas arbetsbelastning till följd av myndighetens beslut att genomföra fler rättsintyg i egen regi. Statskontoret anser dock att myndigheten behöver ta ett helhetsgrepp kring kompetensförsörjningen för samtliga personal­kategorier i verksamheten. Kompetent personal är en avgörande faktor för att Rättsmedicinalverket även fortsättningsvis ska uppnå goda resul­tat.

Forskningens olika funktioner behöver bli tydligare

Rättsmedicinalverket behöver förtydliga vilka olika funktioner den egna forskningen ska fylla. Det gäller dels hur forskningen ska vara ett stöd till kärnverksamheten, dels hur forskningen kan användas för att rekry­tera och behålla personal. Utifrån detta kan myndigheten sedan klargöra forskningens roll och utrymme i relation till kärnverksamheten.

Statskontorets förslag

Statskontoret föreslår att Rättsmedicinalverket

• ser över myndighetens organisationsstruktur, processer och arbets­sätt i syfte att förbättra samordningen mellan avdelningarna
• överväger möjligheten att tillsätta gemensamma verksamhets­chefer för rättspsykiatri respektive rättsmedicin
• ser över möjligheten till att inrätta en gemensam ärendehantering inom rättsmedicin respektive rättspsykiatri
• systematiskt följer upp uppdragsgivarnas uppfattningar om verk­sam­heten
• rensar och uppdaterar myndighetens styrdokument
• aktivt involverar medarbetarna i det pågående utvecklingsarbetet
• ser över det framtida behovet av samtliga yrkesgrupper på myndig­heten och analyserar hur personalsammansättningen och kompe­ten­sen kan utvecklas
• ser över hur hanteringen av rättsintyg kan utvecklas i förhållande till läkarbemanningen och övriga uppdrag på myndigheten
• tydliggör forskningens olika funktioner för myndigheten, och ut­i­från det klargör forskningens roll och utrymme i relation till kärn­verksamheten

Sammanfattning av Renodling av statlig verksamhet

Under de senaste åren har regeringen genomfört ett antal relativt omfattande förändringar av myndighetsstrukturen inom flera områden. Syftet med dessa förändringar har många gånger varit att renodla olika myndigheters roller för att åstadkomma en effektivare och mer rättssäker förvaltning.

Statskontoret har kartlagt i vilken omfattning verksamheterna har renodlats till fristående myndigheter och vilka motiven för renodlingen har varit samt övergripande analyserat för- och nackdelarna med renodling.

Statskontoret ska enligt sin instruktion bistå regeringen med underlag för utvecklingen av förvaltningspolitiken genom att bland annat följa upp och regelbundet beskriva den offentliga sektorns utveckling. Denna rapport om renodling av statlig verksamhet utgör en del av det uppdraget.

Vanligast att tillsyns- och analysverksamhet renodlas

Vår kartläggning visar att renodling av en verksamhet ofta sker i samband med en större översyn av myndigheterna inom en sektor. I vissa sektorer har omstruktureringarna skett vid ett och samma tillfälle, i andra har förändringarna genomförts successivt över en längre tidsperiod.

Under den studerade perioden har 16 myndigheter renodlats enligt den definition som vi har använt i studien. Av dessa är 6 tillsynsmyndigheter och 6 analysmyndigheter.

Regeringens syfte har ofta varit att utforma en funktionell ansvarsfördelning mellan myndigheterna inom en sektor som tydliggör att de har olika roller och uppgifter när det gäller att bidra till de övergripande målen. Renodlingen handlar nästan alltid om att regeringen vill skilja mellan utvecklande och uppföljande funktioner.

Det finns en underliggande strävan efter att myndighetsstrukturen inom en sektor ska vara ”komplett”, det vill säga bestå av en viss uppsättning myndigheter. Detta är ofta ett underliggande argument när tillsyns- eller analysmyndigheter nybildas eller renodlas.

Motiven för renodling är ofta formulerade på en övergripande nivå

Statskontoret konstaterar att regeringen ofta har uttryckt motiven på en övergripande nivå när den har renodlat verksamheter och i samband med det bildat nya myndigheter. I formuleringarna har ambitioner om ökad effektivitet vävts samman med mål om ökad rättssäkerhet.

Ett skäl till de allmänt hållna motiven kan vara att det finns ett förvaltningspolitiskt ställningstagande som förespråkar renodling av roller. Ställningstagandet har sitt ursprung i en ökad marknadsorientering inom den offentliga sektorn. Med detta synsätt finns en risk att alternativet att låta verksamheten vara kvar i den ursprungliga myndigheten eller att lägga verksamheten hos en annan myndighet inte övervägs.

Regeringen har sällan närmare beskrivit vilka effekter som man vill uppnå med förändringen. Detta skiljer organisatoriska reformer från de flesta andra reformer. Ofta har det  också saknats tillförlitlig information om vad en verksamhet kostar, vilket kan göra det svårt att dimensionera den nya renodlade myndigheten och i efterhand bedöma om verksamheten har blivit effektivare. Renodlingen har i många fall inneburit en ambitionshöjning både genom krav på en effektivare verksamhet och genom ett faktiskt resurstillskott. Sammantaget leder detta till att de organisatoriska förändringarna är svåra, eller till och med omöjliga, att följa upp.

Därmed blir det också svårt att sammanställa den nödvändiga informationen inför omprövningar av de statliga myndigheternas verksamhet inom en sektor. Statskontoret har också konstaterat att det finns ett behov av att ta fram ett kunskapsunderlag om större omorganiseringar och dess konsekvenser.[1] Ett sådant kunskapsunderlag skulle kunna bidra till en vägledning för hur framtida organisationsförändringar kan följas upp och därmed komplettera Regeringskansliets handbok för organisationsförändringar på denna punkt.[2]

Syftet med renodling är ofta att skapa en tydligare rollfördelning

Det är vanligt att regeringen bildar nya eller ombildar myndigheter utifrån behovet av att skilja mellan olika roller, framför allt mellan tillsyn och utvärdering å den ena sidan och bidragsgivning och normering å den andra.

Vi kan dock konstatera att regeringens resonemang om rollfördelningen i viss utsträckning skiljer sig åt mellan olika sektorer. Regeringen har i vissa fall argumenterat för att normering och tillsyn ska finnas på samma myndighet. Skälet kan då vara att en separering skulle innebära alltför små myndigheter.

Det finns exempel på att gränserna har blivit oklara i samband med renodlingen och att det finns överlappningar av ansvar. Detta kan leda till såväl dubbelarbete som att viss verksamhet inte utförs. En överlappning i ansvar kan också vara medveten och bero på att regeringen vill ha en viss konkurrens eller få en verksamhet belyst på olika sätt.

Styrning och resursfördelningsbeslut lyfts en nivå vid renodling

Prioriteringen av resurser inom en sektor, mellan till exempel tillsyn och normering, lyfts till regeringen när dessa verksamheter bedrivs i fristående myndigheter. Regeringens möjligheter att styra och dimensionera verksamheten ökar därmed.

När en verksamhet renodlas i en fristående myndighet får den en egen instruktion och ett eget regleringsbrev och det ställs därmed krav på den nya myndigheten att återrapportera resultaten av verksamheten i en egen årsredovisning. För att kunna göra en väl avvägd prioritering måste regeringen säkerställa att återrapporteringen ger tillräckligt med information för att kunna prioritera mellan exempelvis utvecklande och uppföljande verksamhet.

Styrningen blir enklare i renodlade myndigheter. När olika verksamhetsformer samlas i en myndighet finns det risk för att den styrning som tillämpas är den som är bäst anpassad till den största (eller starkaste) verksamhetsformen, trots att den kanske är mindre lämpad för andra verksamheter inom myndighetens uppdrag. I en fristående myndighet kan styrningen anpassas till verksamheten på ett bättre sätt.

För- och nackdelar med renodling

Sammanfattningsvis har vi sett följande för- respektive nackdelar med att renodla en verksamhet i en egen myndighet.

Fördelar

• Renodling kan bidra till att synliggöra verksamheten för medborgare och andra aktörer.
• Regeringens styrning av verksamheten kan bli tydligare genom att myndigheten får en separat instruktion och ett separat regleringsbrev. Verksamheten får egna resurser och därmed anpassas storleken på verksamheten enligt regeringens önskemål.
• I en fristående myndighet med ett smalare uppdrag är det enklare att anpassa styrningen till verksamheten. Verksamheten kan drivas effektivare när alla är orienterade mot samma mål.
• Transparensen och insynen ökar i och med att myndigheten måste ta fram ett antal dokument som till exempel budgetunderlag och årsredovisning. Verksamheten blir enklare både att följa och att följa upp.
• Renodling av normering och tillsyn i olika myndigheter leder till att olika perspektiv på samma verksamhet kommer fram. Regeringen kan därmed få ett bättre beslutsunderlag.
• Den samverkan mellan olika funktioner inom en sektor, exempelvis mellan normering och tillsyn blir efter organisationsförändringen extern och därmed synlig för övriga aktörer.
• En ny myndighet har incitament att visa att verksamheten bidrar till målen inom sektorn.
• Organisationsförändringar som leder till fler eller nya myndigheter inom en sektor ställer större krav på regeringens förmåga att styra och fördela uppdrag och resurser mellan myndigheterna.
• Kostnaderna ökar med fler fristående myndigheter eftersom varje ny myndighet innebär att vissa funktioner måste dubbleras.
• En ny myndighet måste motivera sin existens. Detta kan leda till krav på ökade resurser som överstiger nyttan för till exempel tillsyn.
• Det kan bli problem med rollfördelningen. Det blir fler som ska samverka vilket medför en risk för bristande kunskapsöverföring och dubbelarbete. Omfattande samverkan mellan myndigheter riskerar att bli byråkratisk och resurskrävande.
• Det finns en risk för att den normerande myndigheten och tillsynsmyndigheten kan ha olika uppfattningar om hur regelverken ska tolkas.
• Det är sannolikt svårare att upprätthålla en samlad kompetens inom sakområdet i en renodlad myndighet med ett smalare uppdrag.

Nackdelar

• Organisationsförändringar som leder till fler eller nya myndigheter inom en sektor ställer större krav på regeringens förmåga att styra och fördela uppdrag och resurser mellan myndigheterna.
• Kostnaderna ökar med fler fristående myndigheter eftersom varje ny myndighet innebär att vissa funktioner måste dubbleras.
• En ny myndighet måste motivera sin existens. Detta kan leda till krav på ökade resurser som överstiger nyttan för till exempel tillsyn.
• Det kan bli problem med rollfördelningen. Det blir fler som ska samverka vilket medför en risk för bristande kunskapsöverföring och dubbelarbete. Omfattande samverkan mellan myndigheter riskerar att bli byråkratisk och resurskrävande.
• Det finns en risk för att den normerande myndigheten och tillsynsmyndigheten kan ha olika uppfattningar om hur regelverken ska tolkas.
• Det är sannolikt svårare att upprätthålla en samlad kompetens inom sakområdet i en renodlad myndighet med ett smalare uppdrag.

[1] Vägen till en lärande och effektiv förvaltning – utvecklingsområden och prioriteringar 2015­-2016, Statskontoret, dnr 2015/45-5, 2015-06-10.

[2] Riktlinjer för Regeringskansliets arbete med organisations-och strukturförändringar, 2003.

Sammanfattning av Utvärdering av brobyggarsatsningen inom strategin för romsk inkludering

Statskontoret har utvärderat regeringens satsning på brobyggarverksam­het som pågått 2012–2015. Brobyggarverksamheten är en del i rege­ringens tjugoåriga strategi för romsk inkludering och en förstärkning av minoritets­politiken.

Brobyggare är personer med romsk språk- och kulturkompetens som anställs i offentlig verksamhet och som fungerar som en länk mellan enskil­da och offentlig verksamhet. Regeringens satsning på brobyggare är tänkt att öka den romska minoritetens tillgång till utbildning, sociala insatser och Arbetsförmedlingens service. Dessutom är den tänkt att stär­ka förtroendet mellan den romska minoriteten och den kommunala förvaltningen respektive Arbetsförmedlingen.

Det övergripande målet för strategin är att den rom som fyller 20 år 2032 ska ha likvärdiga möjligheter i livet som den som är icke-rom. Strategins målgrupp är framför allt de romer som befinner sig i ett socialt och ekonomiskt utanförskap och är utsatta för diskriminering.

Brobyggarverksamheten har bidragit till romsk inkludering

Statskontoret bedömer sammantaget att brobyggarverksamheten har bidra­git till romsk inkludering. Vår utvärdering visar att brobyggarna genom sin verksamhet har förmedlat kunskap till den romska minori­teten om den kommunala verksamheten och om Arbetsförmedlingens service. Brobyggarna har också ökat kunskapen inom förvaltningarna bland till exempel lärare, rektorer, socialsekreterare och arbets­för­med­lare. De har gett individuell rådgivning och deltagit i trepartssamtal. Brobyggarna har också fungerat som förebilder för exempelvis romska elever. 

Brobyggarverksamhet finns i åtta kommuner och på Arbetsförmedlingen

En central del i regeringens satsning på brobyggarverksamhet har bestått i att ta fram en ny högskoleutbildning för de kommunala brobyggarna. Det har lett till att hittills 24 brobyggare fullföljt utbildningen varav 23 har anställning i 8 kommuner. Uppdraget till Arbetsförmedlingen att arbe­ta med romsk inkludering har lett till att Arbetsförmedlingen har anställt 1 samordnare på huvudkontoret och 5 kundresurser på 5 lokal­kon­tor. Kundresurser är Arbetsförmedlingens motsvarighet till brobyg­ga­re i kommunal verksamhet.

Statens kostnader för den kommunala brobyggarverksamheten 2012–2015 uppgick till drygt 14 miljoner kronor. Arbetsförmedlingen har av­satt ungefär 12 miljoner kronor för insatser för romsk inkludering 2012–2015 och till stor del har dessa insatser finansierats via myndighetens förvaltningsanslag.

Risk för att brobyggarverksamheten inte sprids eller utvecklas

Statskontoret bedömer att det finns en risk för att brobyggar­verk­sam­heten blir en temporär insats, trots goda resultat på flera håll. Det är fort­faran­de osäkert hur vissa kommuner kommer att ta hand om de erfaren­heter man hittills haft av brobyggarverksamheten. Det är också osäkert hur arbetssätt och metoder för brobyggarverksamheten kommer att om­hän­dertas i kommunernas ordinarie strukturer och hur erfarenheterna från de kommuner som utvecklat en brobyggande verksamhet kommer att spridas till andra kommuner. Det är också oklart hur Arbets­för­med­lingens arbete med romsk inkludering kommer att organiseras efter 2015.

Framgångsfaktorer för väl fungerande brobyggarverksamhet

Statskontoret pekar på ett antal framgångsfaktorer som kan förbättra förut­sättningarna för brobyggar­verksamheten i kommunal regi eller inom Arbetsförmedlingen. Till dessa faktorer hör att:

• det finns fungerande samråd i kommunen där den romska minori­te­ten är väl representerad
• brobyggare och kundresurser ges möjlighet till utbildning
• brobyggarrollen har preciserats och förankrats
• det finns forum för erfarenhetsutbyte för att kunna utveckla bro­byggarverksamheten.

Förslag till regeringen och Arbetsförmedlingen

Statskontoret bedömer att det även fortsättningsvis behövs statliga åtgär­der för att utveckla och sprida arbetet med romsk inkludering i form av bro­byggarverksamhet i kommunerna och inom Arbetsförmedlingen. Stats­kontoret lämnar därför förslag på hur statliga insatser kan stödja fram­tida brobyggarverksamhet i kommuner och på Arbetsförmedlingen.

Statskontoret rekommenderar regeringen att

• ge fortsatt statligt ekonomiskt stöd för att utbilda och anställa bro­byggare
• skapa förutsättningar för att Södertörns högskola även fortsätt­nings­vis erbjuder utbildning för kommunala brobyggare i form av en gemen­sam utbildning, oavsett brobyggarnas verksamhetsområde inom kommunen
• i överenskommelse med SKL verka för att ett nätverk inriktat på att stödja arbetet med romsk inkludering inklusive brobyggande verk­sam­het bildas för kommuner, landsting och regioner
• ge Arbetsförmedlingen ett fortsatt uppdrag att utveckla och sprida arbetet med romsk inkludering. I uppdraget bör erfarenheterna av kund­resursernas arbete med romsk inkludering tas tillvara.

Statskontoret rekommenderar Arbetsförmedlingen att

• fortsätta erbjuda kunskapsstöd på central nivå för arbetet med romsk inkludering på regional och lokal nivå.

Statskontoret rekommenderar att Arbetsförmedlingen och kommunerna

• bör stärka arbetet för att förbättra kvinnors möjligheter att ta del av insatserna för romsk inkludering.

Sammanfattning av Uppföljning av karriärstegsreformen. Delrapport 2

Statskontoret har regeringens uppdrag att följa upp och analysera hur refor­men om att inrätta karriärsteg för särskilt yrkesskickliga lärare har implemen­terats och fungerar.

Statskontoret ska bland annat följa upp hur huvudmännen har valt att fördela tjänsterna i sin verksamhet, hur rekryteringsprocessen ser ut i olika avseenden och vilka anställningsvillkor förstelärare och lektorer har. I uppdraget ingår också att analysera hur lönespridningen för lärarna har påverkats och hur huvud­män och lärare ser på reformens genomförande.

Uppdraget ska rapporteras den 15 juni 2015, den 1 februari 2016 och den 1 februari 2017. Detta är Statskontorets andra delrapport.

Förutsättningar för måluppfyllelse finns inte än

Statskontorets huvudslutsats är att genomförandet av reformen endast till viss del har skapat förutsättningar för att nå målet om ett attraktivare läraryrke och bättre skolresultat.

Trots att reformen är spridd till många skolhuvudmän och skolenheter är den inte förankrad i lärarkåren och har ännu inte funnit sin form. Det är fort­faran­de oklart för både innehavare av karriärtjänster och andra lärare vad uppdra­get som förstelärare eller lektor egentligen innebär och på vilka grunder karriär­tjänsterna tillsätts.

Skolhuvudmännen har stor frihet att tolka och anpassa reformen till lokala behov. Att många lärare inte har klart för sig vad reformen innebär tyder på att kommunikationen mellan skolhuvudmän, skolledning och lärarkollegium inte har fungerat väl.

För att stärka reformens legitimitet behöver huvudmännen

• vara tydligare med hur de vill använda karriärtjänsterna i sin verksamhet
• satsa på en ambitiös och transparent rekrytering, bland annat genom att tydliggöra vilka kvalifikationer som meriterar för en tjänst
• kommunicera vad förstelärare och lektorer förväntas göra utifrån de för­ut­sättningar de har fått
• synliggöra den nytta som förstelärare och lektorer gör
• föra en mer aktiv dialog med lärarna för att överkomma eventuella intressekonflikter som står i vägen för en lyckad implementering av refor­men.

Dessa slutsatser bygger på de resultat som Statskontorets undersökning gett och som presenteras här nedan:

Kommunala huvudmän deltar, enskilda avvaktar

Allt fler skolhuvudmän väljer att söka statsbidrag och utse förstelärare och lektorer. Inför bidragsåret 2015/2016 har 70 procent av huvudmännen ansökt om statsbidrag för att inrätta karriärtjänster. Det är framför allt kommunerna som valt att inrätta karriärtjänster, nästan samtliga kommuner deltar i refor­men. Av de enskilda huvudmännen deltar 60 procent. Det är framför allt små, enskilda huvudmän som i högre grad har valt att stå utanför.

Tjänsterna är proportionerligt fördelade mellan skolor

Skolhuvudmännen har fördelat karriärtjänsterna förhållandevis jämnt över olika skolformer och skolenheter, men med en viss betoning av årskurserna 7–9 och gymnasieskolan.

Grundskolor med lägre genomsnittligt meritvärde, med lägre andel elever från studievana hem respektive med högre andel elever med utländsk bak­grund har relativt sett fått något fler karriärtjänster än andra grundskolor. Detta tyder på att skolhuvudmännen har haft en kompensatorisk ambition. Huvudmännen har dock fortsatt haft svårt att rekrytera till de tjänster som finansieras inom ramen för den särskilda satsningen på utanförskapsområden.

Huvudmännen utser redan anställda till förstelärare

Än så länge har karriärstegsreformen framför allt inneburit en förstelärar­reform. Våren 2015 fanns det drygt 12 000 förstelärare, men endast 138 lekto­rer. Enligt huvudmännen saknas det anställda som når upp till kraven för att bli lektor. Huvudmännen ser inte heller att det finns behov av lektorer i verksamheten. 

Den övervägande majoriteten av förstelärarna och lektorerna har rekryterats internt. En tolkning av detta resultat är att huvudmännen i första hand har använt tjänsterna för att premiera befintliga lärare, snarare än för att locka till sig ny kompetens.

Det är framför allt lärare som undervisar ämnena svenska och matematik som har tilldelats karriärtjänsterna i grundskolan. I gymnasieskolan har tjänsterna koncentrerats till de högskoleförberedande programmen.

Lönespridningen ökar, framför allt i grundskolan

Våra resultat indikerar att karriärstegsreformen kan ha haft en viss effekt på lönespridningen. Lönespridningen bland grundskolans lärare har ökat på sena­re år. Ökningen började redan 2012, men tog ytterligare fart 2013 då karriär­stegsreformen sjösattes. Bland gymnasieskolans lärare finns inte sam­ma tydliga trend. Det är oklart hur reformen kommer att påverka lönesprid­ningen på längre sikt.

Lärarna vill ha karriärmöjligheter, men inte karriärstegsreform

I vår enkätundersökning till lärare anger en majoritet att de är ganska eller mycket negativt inställda till karriärstegsreformen. Många lärare är positiva till ökade karriär­möj­lig­heter, men tveksamma till karriärstegs­reformen som ses som alltför smal och avgränsad. Mer än hälften av lärarna instämmer helt eller till stor del i på­ståen­det att karriärstegsreformen bara är till nytta för de individer som har fått en karriärtjänst. Många lärare är också skeptiska till att reformen kommer att få positiva effekter på läraryrket eller på undervis­ningen.

De som har en karriärtjänst är mer positiva till reformen

De lärare som själva har en karriärtjänst är betydligt mer positiva till reformen än andra lärare. De tror också i högre grad att reformen kommer att få positiva effekter för skolan.

Huvudmännen ser möjlighet till ökad differentiering

Jämfört med lärarna ser huvudmännen större möjligheter med karriär­stegs­reformen. För skolhuvudmännen utgör karriärstegsreformen inte bara ett sätt att öka attraktiviteten i läraryrket, utan den ses också som en hävstång för en reformerad skolorganisation där arbetsuppgifterna kan variera både mellan lärare och över tid. Huvudmännen bedömer också att reformen skapar förut­sättningar för skolutveckling och utvecklad undervisning.

Både lärare och huvudmän ser en risk att reformen skapar splittring och för stora löneskillnader i lärarkåren, men huvudmännen bedömer risken som mindre påtaglig än vad lärarna gör.

Formell men okänd rekryteringsprocess

Huvudmännen uppfyller överlag de krav som regeringen har ställt upp när det gäller vem som får bli förstelärare och lektor. En majoritet av karriär­tjänsterna tillsätts genom interna, öppna rekryteringar och lärarna har styrkt sina kvali­fi­kationer genom personligt brev, beskrivning av pedagogiska visioner och vitsord från rektorn.

Vår enkät till lärare visar dock att det för en majoritet av lärarna utan karriär­tjänst inte är helt klart vad som krävs för att få en förstelärartjänst. Många saknar dessutom både kunskap om och förtroende för hur rekryteringen går till. Den bristande transparensen kring tillsättningen av karriärtjänsterna har skapat utrymme för misstankar om att rekryteringen inte har skett på sakliga grunder.

Enkätsvaren tyder också på att lärarna och huvudmännen kan ha lagt olika tonvikt vid vilka kvalifikationer som ska meritera för en karriärtjänst. Medan lärarna förväntar sig att förstelärartjänsten ska fungera som ett kvitto på upp­nådda prestationer i klassrummet, förefaller många skolhuvudmän att vara inriktade på att hitta personer som kan driva utvecklingen framåt. Vid rekry­teringen av förstelärare har det följaktligen varit vanligare att be de sökande redogöra för sina pedagogiska visioner och ambitioner för uppdraget än att besöka dem i klassrummet. Att tre fjärdedelar av förstelärarna och lektorerna hade helt eller delvis samma uppgifter även innan reformen talar också för att huvudmännen sökt personer med vilja att utveckla verksamheten.

Oklart vad karriäruppdragen innebär

Trots att förstelärare och lektorer i regel har särskilt utpekade uppgifter och ansvarsområden uppfattas uppdragen som otydliga både av dem som har karriärtjänsterna och av övriga lärare. Osäkerheten kring uppdragen kan till viss del kopplas till oklara förutsättningar och förväntningar.

Två tredjedelar av förstelärarna och lektorerna har ett tidsbegränsat uppdrag. Huvudmännens val att tillförordna lärare på viss tid beror främst på osäkerhet om statsbidragets framtid.

Majoriteten av förstelärare och lektorer har också fortsatt att undervisa i sam­ma utsträckning som förut. Få har avsatt särskild tid för sina karriär­uppdrag. Att innehavarna av karriärtjänster finns kvar i klassrummen är i enlighet med regeringens intentioner. Den ökade arbetsbördan gör dock att många förste­lärare och lektorer upplever att tiden inte räcker till för att utföra uppdraget.

Trots bristande tidsmässiga förutsättningar upplever förstelärarna och lekto­rer­na själva att deras kompetens tas tillvara i uppdraget. De uppfattar också att inställningen från kollegerna är försiktigt positiv, samtidigt som de har sin rektors stöd.

Förstelärarna och lektorernas arbete har än så länge gjort ett begränsat avtryck bland kollegorna. En majoritet av lärarna har varken upplevt någon nytta eller några negativa effekter av att det finns förstelärare eller lektorer på skolan.

Sammanfattning av Myndighetsanalys av Statens musikverk

Statskontoret har på regeringens uppdrag genomfört en myndighetsanalys av Statens musikverk. Analysen omfattar Statens musikverks för­ut­sättningar, verksamhet, resultat och framtida utmaningar samt rege­ring­ens styrning av myndigheten.

Statens musikverk har ett brett uppdrag

Statens musikverk har till uppgift att främja ett varierat musikaliskt utbud i hela landet som är präglat av konstnärlig förnyelse och hög kvalitet. Här ingår att främja utvecklingen av ett professionellt musikliv. Myn­digheten ska också dokumentera, bevara, främja, bygga upp kun­skap om och tillgängliggöra teaterns, dansens och musikens kulturarv.

År 2014 hade Statens musikverk 68 årsarbetskrafter och intäkter på drygt 92 miljoner kronor. Myndigheten fördelar årligen statsbidrag till musiklivet om minst 25 miljoner kronor.

Intentionerna med myndigheten har ännu inte förverkligats

Statens musikverk bildades 2011 genom en sammanslagning av verksam­heter av olika karaktär. Regeringens intentioner med myndigheten var bland annat att stärka kopplingen mellan statens insatser för kultur­arvet och det konstnärliga nyskapandet. Statskontoret bedömer att de verksamheter som fördes samman i stor utsträckning bedrivs med samma ingångsvärde som när Statens musikverk bildades. Spåren av de olika verksamheternas historia, kulturskillnader och tidigare inriktning är fortfarande påtagliga. Det finns en spänning mellan kulturarv och konstnärligt nyskapande. De insatser som Statens musikverk har gjort för att samla myndigheten har ännu inte påtagligt bidragit till att för­verkliga regeringens intentioner.

Sammanslagningen av verksamheter har också inneburit att myndigheten har många målgrupper och intressenter att tillgodose, var och en med sina förvänt­ningar och områden de vill värna om. Detta måste myn­dig­hetens ledning förhålla sig till och hantera när den styr och utvecklar verksamheten.

Myndigheten fullgör stora delar av sitt uppdrag

Även om myndigheten ännu inte har förverkligat regeringens intentioner bedömer Statskontoret att Statens musikverk fullgör stora delar av sitt uppdrag. Det gäller uppgifterna att dokumentera, bevara, främja och till­gängliggöra musikens kulturarv. Det gäller också uppgifterna att pröva frågor om statsbidrag till musiklivet och upplåta studior åt professionella tonsättare och ljudkonstnärer. Statskontoret bedömer dock att Statens musik­verk har svårt att klara av uppgiften att doku­men­tera, bevara, främ­ja, bygga upp kunskap om och tillgängliggöra dansens och, framför allt, teaterns kulturarv.

Kulturarvsuppdraget kan bli svårt att klara framöver

Statskontoret ser en risk för att Statens musikverk kan få svårt att klara sitt samlade kulturarvsuppdrag framöver. Bedömningen grundar sig på ledningens allmänt sett höga ambitioner för verksamheten, medarbetarnas uppgifter om en redan nu hög arbetsbelastning, indikationer på sjunkande resultat sedan något eller ett par år tillbaka samt den oro för kulturarvsuppdragets framtid som vissa målgrupper har gett uttryck för. Samtidigt är det svårt att tolka utvecklingen över tid för myndig­hetens prestationer inom kultur­arvsområdet. Statens musikverk har själva inte analyserat sina resultat i årsredovisningen.

Sjukskrivningarna och personalomsättningen har ökat i myndigheten. Många inom Statens musikverk menar också att arbetsbelast­ningen är hård. Sammantaget ger detta en bild av att verksamheten i nuläget är hårt ansträngd.

Svag intern styrning och uppföljning

Statens musikverk har alltsedan starten haft problem med den administrativa kapaciteten och den interna styrningen och uppföljningen av verksamheten. Statens musikverk har valt att planera och följa upp en verksamhet som bedrivs i stuprör via myndighetsöverskridande proces­ser. Detta förutsätter en tydlig målstyrning. Styr­modellen innehåller dock ett stort antal och olika typer av mål. Målstrukturen och de i många fall abstrakta målen har en svag koppling till konkreta presta­tioner. Detta ger med­arbetarna liten vägledning om vad som ska uppnås och prioriteras.

Statskontorets analys visar också att myndighetens ledningssystem inte ger tillräckligt underlag att följa upp verksam­hetens resultat i förhållan­de till målen. Informationen i ­systemet är heller inte helt tillförlitlig eftersom inrapporte­ringen hanteras på olika sätt i organisationen.

Sammantaget riskerar den svaga interna styrningen och uppföljningen att ge en ineffektiv användning av resurserna. Statskontoret utesluter inte att den även har bidragit till myndighetens arbetsmiljöproblem.

Otillräckligt underlag för att bedöma resultat och effektivitet

Svagheterna i Statens musikverks uppföljning och analys av verksamhetens resultat, måluppfyllelse och kostnader återspeglas i myndig­hetens resultatredovisning. Statskontoret bedömer att årsredovis­ningar­na inte ger regeringen ett tillräckligt underlag för att bedöma vilka resul­tat myndigheten levererar och om resurserna används på ett effektivt sätt.

Regeringen bör förtydliga förväntningarna på myndigheten

Statskontoret rekommenderar regeringen att ge Statens musikverk och dess ledning bättre vägledning för att göra prioriteringar i kärnverksam­heten. Det är angeläget utifrån riskerna för att myndigheten kan få svårt att framöver klara framför allt sitt kulturarvsuppdrag. Statskontoret menar att regeringen i regleringsbrevet kan uttrycka sina förväntningar om ambitionsnivå och resultat liksom önskemål om prioriteringar för att stärka myndighetsledningens möjligheter att styra verksamheten. Det skulle också göra det tydligare för externa intressenter vad de kan förvänta sig av myndigheten.

Statens musikverk bör stärka flera delar i verksamheten

Statskontoret rekommenderar Statens musikverk att stärka den interna styrningen och uppföljningen av verksamheten. En mer utvecklad resultat­­analys och resultatredovisning är också viktigt för att regeringen ska kunna bedöma verksamheten.

Statskontoret rekommenderar också Statens musikverk att förbättra sin hantering av statsbidraget till musiklivet. Systemstödet behöver utveck­las för att handläggningen ska bli mer effektiv och därmed skapa utrym­me för en mer kvalitativ och rättssäker behandling av ansökningarna. Nu­varan­de urvals- och bedömningskriterier lämnar allt för stort utrymme för individuell tolkning, både för handläggarna och för leda­möter­na i det konstnärliga rådet.

Statskontoret rekommenderar också Statens musikverk att arbeta mer strategiskt med sin kompetens­försörjning. Ett systematiskt arbetsmiljöarbete bör här ses som en viktig förutsättning för att behålla och rekry­tera nödvändig kompetens.

Utvecklingsprojekt svarar mot rekommendationerna

Statens musikverk uppger att myndigheten under 2015 har startat flera projekt som ska utveckla och samla verksamheten. De korre­sponderar väl mot de iakttagelser som Statskontoret har gjort i analysen och de rekom­mendationer vi lämnar till myndigheten. Utvecklingsarbetet är angeläget och strategiskt viktigt för myndigheten. Flera parallella satsningar kan dock påverka resultaten negativt och ytterligare spä på arbets­belastningen. Regeringen och Statens musikverk kan därför behöva diskutera satsningarnas prioritetsordning. Regeringen behöver också följa hur utvecklings­arbetet fortskrider. 

Sammanfattning av Den offentliga sektorn i korthet 2015

I denna rapport beskriver vi utvecklingen av den svenska offentliga sektorn inom fyra olika områden; offentliga finanser, sysselsättning, antalet myndigheter och årsarbetskrafter i staten, samt medborgarnas uppfattningar om kvalitet i offentlig verksamhet. Fokus ligger på att redovisa det senaste årets utveckling inom främst den statliga förvaltningen.
I korthet ser vi följande:

• Underskottet i de offentliga finanserna steg 2014 jämfört med 2013. Sedan 2011 har underskottet ökat varje år i relation till BNP. Sverige klarar dock fortfarande EU:s konvergenskrav med god marginal.
• Sysselsättningen i den offentliga sektorn ökade marginellt (1-2 procent) under 2013 jämfört med 2012. Det gäller i alla del­sekto­rer­na; stat, kommun och landsting.
• Antalet statliga myndigheter under regeringen fortsätter att minska, men inte i samma takt som i början och mitten av 2000-talet. I januari 2015 fanns det 349 myndigheter, vilket är 21 färre jämfört med 2014. Minskningen förklaras främst av att länspolismyndigheterna och Statens Kriminaltekniska Labora­to­rium uppgått i den nya Polismyndigheten.
• Medborgarna är mest positiva till Polisens arbete medan Arbetsförmedlingen är den minst uppskattade av de stora myndig­heterna.

Sammanfattning av Uppföljning av karriärstegsreformen. Delrapport 1

En satsning på karriärvägar för lärare

Karriärstegsreformen innebär att staten skjuter till medel för att höja särskilt yrkesskickliga lärares löner. Det sker i form av ett riktat statsbidrag till de skolhuvudmän som väljer att inrätta särskilda karriärtjänster. Syftet med stats­bidraget är att de bästa lärarna ska få en möjlighet att göra karriär sam­tidigt som de i allt väsentligt fortsätter att undervisa och ägnar sig åt uppgifter som är nära kopplade till undervisning. Statsbidraget ska stimulera en lönesprid­ning där särskilt yrkesskickliga lärare premieras.

Statskontoret har fått i uppdrag att följa upp och analysera hur reformen om inrättande av karriärsteg för särskilt yrkesskickliga lärare har implementerats och fungerar i förhållande till syftet med reformen. Denna rapport är en första delredovisning av uppdraget.

Brett deltagande i satsningen

Karriärstegsreformen uppvisar ett brett deltagande, i synnerhet bland kommu­nerna. Många små, enskilda huvudmän har dock valt att stå utanför. Detta är inget unikt för karriärstegsreformen utan är ett återkommande mönster i statsbidragssatsningar. Flera faktorer (värderingar, en sårbar ekonomi och praktiska svårigheter att utnyttja en liten tilldelning av karriärtjänster) har bidragit till ett lägre deltagande bland de enskilda huvudmännen.

De skickligaste lärarna premieras

Den viktigaste principen för huvudmännen vid fördelning av karriärtjänster har varit att de skickligaste lärarna ska premieras. Vad vi kan se har huvud­männen generellt inte gjort någon prioritering av svaga skolor vid sin för­del­ning av tjänsterna. Snarare är tendensen tvärtom, att det finns något fler karriärtjänster på skolor med bättre resultat.

Rektorerna har en viktig roll vid tillsättningen av tjänsterna

Att utlysa tjänsterna internt är det absolut vanligaste tillvägagångssättet vid tillsättning av karriärtjänster. Ett stort ansvar vilar på den enskilde rektorn när det gäller att bedöma vilka lärare som är särskilt yrkesskickliga och därmed kvalificerade för en karriärtjänst. En gedigen och transparent rekryterings­process skänker legitimitet till karriärtjänsterna, medan motsatsen skapar grogrund för missnöje bland lärarna.

Lokal variation i förstelärarnas uppdrag

Hur karriärtjänsterna utformas hos olika huvudmän varierar när det gäller både de enskilda uppdragen och villkoren för förstelärarna. Variationen kan ses som en naturlig konsekvens av huvudmännens frihet att anpassa reformen till lokala förhållanden. Vår bild är dock att de flesta förstelärare har ett uppdrag som rimmar väl med regeringens intentioner med reformen.

Statsbidraget till utanförskapsområden missar målet

Skolhuvudmän som inrättar karriärsteg för lärare i förskoleklasser och grund­skolor i så kallade utanförskapsområden har möjlighet att söka medel från ett särskilt statsbidrag. Eftersom det ofta finns en jämförelsevis större andel elever med sämre förutsättningar och större behov på skolor i de områdena har regeringen angett att det är viktigt att särskilt skickliga lärare rekryteras till dessa skolor.

Det finns dock flera hinder för att syftet med det extra statsbidraget till utanförskapsområden ska nås. De faktorer som styr vilka skolor som får del av det extra bidraget verkar inte vara tillräckligt träffsäkra och skolor med lika stora eller till och med större behov än de som är bidragsberättigade omfattas därmed inte av satsningen. Konstruktionen, där en huvudman måste utnyttja hela ramen för att överhuvudtaget få del av statsbidraget, innebär också ett hinder eftersom huvudmannen riskerar att gå miste om hela bidraget om inte samtliga tjänster kan tillsättas. Huvudmännen har haft svårt att till­sätta tjänsterna, vilket till stor del kan förklaras av att det generellt är svårt att rekrytera skickliga lärare till skolor i utanförskapsområden.

Viktigt att på sikt följa löneutvecklingen

Än så länge är det för tidigt att säga om karriärtjänstreformen har lett till en bestående ökad lönespridning i lärarkåren. Det begränsade underlag som vi har tagit del av visar att lönespridningen har ökat under perioden 2013–2014 men det är inte möjligt att belägga att detta är en konsekvens av karriär­stegsreformen. Vi kommer att följa reformens effekter på lönespridningen i vårt fortsatta arbete med uppdraget.

Karriärstegsreformen har överlag mottagits positivt

Skolhuvudmännen och de centrala intresseorganisationerna är på det stora hela positiva till reformen. Skillnaderna mellan olika intressen syns främst i deras syn på utformningen av reformen. Mer statlig styrning efterfrågas från fackligt håll, medan de som företräder huvudmännen vill ha ökad frihet i användningen av statsbidraget. Det är inte så förvånande att huvudmännen och förstelärarna själva har en positiv inställning till reformen eftersom de får direkt del av statsbidraget. Mer intressant är i stället att se hur lärarkåren generellt ser på reformen. Det kommer att stå i fokus för vår nästa avrap­por­tering i februari 2016.

Sammanfattning av Sjukfrånvaron i staten år 2014 – myndigheter och sektorer (PM)

Enligt regleringsbrevet för år 2015 ska Statskontoret senast den 14 maj 2015 sammanställa och redovisa uppgifter om myndigheternas sjukfrånvaro enligt 7 kap. 3 § förordningen (2000:605) om årsredovisning och budgetunderlag.

I genomsnitt var sjukfrånvaron år 2014 i de statliga myndigheterna 3,4 procent av den tillgängliga arbetstiden, vilket innebär att den har ökat marginellt jämfört med år 2013 (då den låg på 3,2 procent). De senaste åren har den genomsnittliga ökningen uppgått till 0,2 procentenheter per år.

Långtidsfrånvaron (mer än 60 dagar) som andel av den totala sjukfrånvaron uppgick till 50,7 procent. Det är en ökning i förhållande till föregående år då den uppgick till 43,2 procent.

Sjukfrånvaron i procent av gruppens ordinarie arbetstid var 4,6 procent för kvinnor och 2,2 procent för män. Sjukfrånvaron har ökat såväl för kvinnor (0,4 procent-enheter) som för män (0,2 procentenheter) i förhållande till föregående år.

Sjukfrånvaron för anställda i åldersgrupperna yngre än 30 år, 30–49 år samt 50 år och äldre i procent av gruppens sammanlagda ordinarie arbetstid uppgick till 2,5, 3,3 respektive 4,0 procent. Sjukfrånvaron har ökat med 0,2, 0,4 respektive 0,3 procentenheter för de som är yngre än 30 år, 30–49 år samt 50 år och äldre.

Av 196 myndigheter var det 78 (40 procent) som hade samma eller lägre sjukfrånvaro och 118 (60 procent) som hade högre sjukfrånvaro år 2014 än det föregående året.

* Uppgifter från det föregående året saknas för fyra myndigheter (E-hälsomyndigheten, Folkhälsomyndigheten, Myndigheten för delaktighet och Stockholms konstnärliga högskola), då dessa nybildades under eller strax inför året 2014.

Sammanfattning av Könsfördelningen i myndigheternas ledningsgrupper – läget i början av 2014 (PM)

Regeringen har gett Statskontoret i uppdrag att genomföra en samlad uppföljning av könsfördelningen i myndigheternas respektive ledningsgrupp. Någon sådan samlad uppföljning har inte genomförts tidigare. Uppföljningen avser läget i början av 2014 och bygger i huvudsak på de uppgifter som 215 myndigheter lämnat till Statskontoret inom ramen för uppdraget. Statistiken redovisas både viktat (med hänsyn tagen till att myndigheterna är olika stora) och oviktat (utan någon sådan hänsyn).

Sammanfattningsvis visar uppföljningen att:

• andelen kvinnor i ledningsgrupperna uppgår till 44,3 procent (viktat) respektive 50 procent (oviktat),
• andelen kvinnor i gruppen med operativa befattningar inom ledningsgrupperna (linjeansvariga exklusive myndighetscheferna) uppgår till 46,2 procent (viktat) respektive 47,8 procent (oviktat),
• andelen kvinnor av medeltalet anställda inom de 215 myndigheterna uppgår till 51,1 procent (viktat) respektive 57,1 procent (oviktat),
• andelen kvinnor i ledningsgrupperna uppgår till 49,7 procent (viktat) respektive 48,3 procent (oviktat) inom gruppen små myndigheter, till 50,1 procent (viktat) respektive 51,6 procent (oviktat) inom mellanstora myndigheter och till 42,9 procent (viktat) respektive 47 procent (oviktat) inom de stora myndigheterna,
• av myndigheterna var det 58 stycken (27 procent) som hade mindre än 40 procent, 103 stycken (48 procent) som hade mellan 40 och 60 procent, samt 54 stycken (25 procent) som hade mer än 60 procent kvinnor i sina ledningsgrupper,
• andelen kvinnor i ledningsgrupperna inom tolv av de största myndigheterna (Arbetsförmedlingen, Domstolsverket, Försvarsmakten, Försäkringskassan, Kriminalvården, Kronofogdemyndigheten, Migrationsverket, Polisen, Skatteverket, Statens institutionsstyrelse, Tullverket och Åklagarmyndigheten) uppgår till 40,3 procent (viktat) respektive 42,3 procent (oviktat). De tolv myndigheterna svarar för fler årsarbetskrafter än vad alla andra myndigheter svarar för tillsammans. Två av de tolv myndighetscheferna är kvinnor,
• andelen kvinnor i de statliga ledningsgrupperna varierar mellan verksamhetsområden, från 24,9 procent inom försvarsområdet till 52,9 procent inom näringsliv, miljö, bostad och samhällsutveckling (viktat). Även andelen kvinnor av medeltalet anställda varierar mellan verksamhetsområden, från 20,2 procent inom försvarsområdet till 69 procent inom området socialt skydd inklusive hälso- och sjukvård.

Sammanfattning av Värna demokratin mot våldsbejakande extremism. Utvärdering av en handlingsplan

Statskontoret har fått regeringens uppdrag att utvärdera 2011 års hand­lingsplan för att värna demokratin mot våldsbejakande extremism. Syftet med handlingsplanen är att värna och stärka demokratin och att därmed göra samhället mer motståndskraftigt mot våldsbejakande extre­mism.

Regeringens handlingsplan omfattar 15 åtgärder som har sorterats under sex delmål. De sex delmålen anger den strategiska inriktningen för det framtida arbetet inom området för att förebygga extremism. Åtgärderna omfattar ett antal uppdrag till olika myndigheter. Bland annat har Forum för levande historia fått i uppdrag att utveckla meto­der och arbets­mate­rial för att stärka ungas demokratiska värderingar. Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällesfrågor har fått två upp­drag att fördela medel till organisationer inom det civila samhället som arbetar med verk­samhet som stärker ungas demokratiska värderingar respektive före­bygger att individer ansluter sig till extremiströrelser eller hjälper individer som avser att lämna sådana miljöer. Regeringen har även gett uppdrag till bland annat Brottsförebyggande rådet, För­svarshögskolan och Nämnden för statligt stöd till trossamfund och Statens medieråd. De 15 åtgärderna har finansierats genom att regeringen avsatte cirka 61 miljoner under perioden 2012-2014.

Statskontoret utvärderar handlingsplanen och dess åtgärder. I uppdraget ingår att utvärdera om syftet med handlingsplanen har uppfyllts. Enligt uppdraget omfattas de åtgärder som rör demokratifrämjande insatser och insatser mot våldsbejakande extremism. I utvärderingen ingår 9 av de 15 åtgärderna.

En handlingsplan med grunden i det demokratifrämjande arbetet

Regeringen anger i handlingsplanen att det är angeläget att arbetet med att värna demokratin fördjupas för att motverka antidemokratiska ten­den­ser. För att detta ska kunna ske är det viktigt att myndigheter och rele­vanta samhällsaktörer får redskap och resurser för att förebygga vålds­bejakande extremism.

Frågan om det demokratifrämjande arbetet sträcker sig över ett antal olika politikområden. Statskontoret bedömer att en handlingsplan är ett effektivt sätt att systematisera den här typen av arbete.

Sveriges handlingsplan skiljer sig från många av dem som finns i andra länder. En skillnad är att fokus inte endast ligger på den extremism som har en religiös bakgrund, utan omfattar de tre mest framträdande vålds­bejakande extremistmiljöerna i Sverige; den vänsterautonoma miljön, vit makt-miljön och våldsbejakande islamism. Handlingsplanen sätter dessutom fokus på det demokratiska problemet med våldsbejakande extremism, medan flera andra länder enbart inriktar sitt arbete mot våld och terrorism. Statskontoret bedömer att det finns vinster med att inrama handlingsplanen på detta sätt, bland annat för att angreppssättet sanno­likt har minskat stigmatiseringen av dem som befinner sig i eller i när­heten av miljöerna. Planen har även omfattat specifika finansierade åtgärder, vilket är en förutsättning för att åstadkomma resultat.

Flera delar saknades i handlingsplanen

I handlingsplanen saknas en fördjupad analys om vem planen riktas mot. Eftersom regeringen inte har gjort någon målgruppsanalys har rege­ringen inte heller tagit ställning till vilka åtgärder som förväntas få effekt för vilka specifika målgrupper. Enligt Statskontoret har det medfört att det har blivit otydligt vad som konkret ska uppnås.

I förhållande till det syfte som har angetts för handlingsplanen innehåller den enligt Statskontoret för få initiativ och för få aktörer. I andra länder finns exempel på fler åtgärder och dessa kan fungera som förebild även för vad Sverige kan arbeta vidare med. Statskontoret menar bland annat att det lokala perspektivet inte var tydligt nog i den ursprungliga hand­lingsplanen. Regeringen har senare försökt åtgärda detta genom att inrät­ta en nationell samordnare för att värna demokratin mot våldsbejakande extremism.

Svag samordning och styrning

Demokratienheten i Regeringskansliet har samordnat genomförandet av handlingsplanen. Regeringen har dock valt att inte inrätta något formellt nätverk inom Regeringskansliet för att samordna arbetet. Inte heller har det funnits någon formaliserad samverkan mellan de inblandade myn­digheterna. Detta har påverkat förutsättningarna för att styra arbetet på ett effektivt sätt, bland annat vad gäller att hantera inkomna förslag till utveckling och analys av åtgärdernas resultat.

Åtgärderna har bidragit till delmålen

De flesta av åtgärderna som Statskontoret har utvärderat har bidragit till respektive delmål. De har därmed även bidragit till de övergripande målen med handlingsplanen. Det går dock inte att uttala sig om huruvida extremismen har påverkats av detta, bland annat för att de övergripande målen och delmålen är allmänt formulerade och svåra att mäta. Stats­kon­toret bedömer att handlingsplanen bland annat har gett regeringen ett kunskapsunderlag som kan användas i det framtida arbetet. Stats­kontoret konstaterar också att många av åtgärderna har införlivats i de berörda myndigheternas och organisationernas ordinarie verksamhet. De har således inte bara karaktären av enskilda och tidsbegränsade pro­jekt.

Arbetet med att stärka demokratin mot våldsbejakande extremism bör fortsätta

Statskontoret rekommenderar att styrningen av arbetet för att värna demo­kra­tin mot våldsbejakande extremism förstärks.

• Det behövs en ny handlingsplan eller annan systematisk samman­ställning av åtgärder för att komplettera arbetet som den nationella samordnaren bedriver.
• Handlingsplanen behöver föregås av en målgruppsanalys.
• Arbetet med handlingsplanen bör koordineras med den nationella sam­ordnarens förslag.
• I det fortsatta arbetet bör frågor om styrning och samverkan prio­ri­te­ras, bland annat bör en interdepartemental arbetsgrupp inrättas och myndighetssamverkan formaliseras.