Publikationer

Sammanfattning av Myndighetsanalys av Överklagandenämnden för studiestöd

Statskontoret har på uppdrag av regeringen gjort en myndighetsanalys av
Överklagandenämnden för studiestöd (ÖKS).

ÖKS bereder och fattar beslut i överklaganden av Centrala studiestödsnämndens
(CSN) beslut om tilldelning och återkrav om studiestöd. Myndigheten ska även pröva överklaganden av CSN:s beslut om lärlingsersättning och studiestartsstöd. ÖKS fattar däremot inte beslut i återbetalningsärenden. ÖKS är högsta instans vilket betyder att det inte går att överklaga besluten. Besluten ska vägleda CSN i hur de ska tillämpa
reglerna för de olika stöden och ersättningarna.

ÖKS har ett kansli med cirka 17 årsarbetskrafter och ett särskilt
beslutsorgan, överklagandenämnden. Nämnden prövar de principiellt
viktiga ärendena, de övriga hanteras av kansliet. År 2019 hade ÖKS ett
anslag på 15,3 miljoner kronor.

Myndigheten lyckas med handläggningstiderna,
men inte med uppföljningen av verksamheten

Statskontoret bedömer att ÖKS fullgör sitt uppdrag när det gäller
handläggningstiderna. Men ÖKS styr inte mot eller följer upp andra mer
kvalitativa mål för verksamheten på ett systematiskt sätt. Det gör att ÖKS
har få underlag för att kunna bedöma om de arbetar effektivt och om
verksamheten är rättssäker och bedrivs med kvalitet.

Vidare är ÖKS en relativt liten myndighet med möjlighet till snabba och
informella beslutsvägar. Men vi anser att den muntliga kultur som i dag
råder inom myndigheten medför risker för effektiviteten, rättssäkerheten
och kvaliteten.

Den interna styrningen och ansvarsfördelningen
behöver bli tydligare

Vår analys visar att ÖKS bör förtydliga den interna styrningen och ta fram
skriftliga interna rutiner. Myndigheten bör renodla direktörens och den
ställföreträdande myndighetschefens roller, samt konkretisera ansvarsfördelningen
dem emellan. Statskontoret anser att de i huvudsak bör leda
och utveckla kärnverksamheten och överlämna administrativa uppgifter
och personalfrågor till andra funktioner.

För att effektivisera verksamhetsstödet på ÖKS anser vi att myndigheten
antingen kan samla uppgifterna till en enda funktion, eller börja samverka
med en annan myndighet kring vissa administrativa funktioner, i en så
kallad kontorsgemenskap.

Vidare bör ÖKS ta fram skriftliga dokument som tydliggör myndighetens
arbetsrutiner och vilka roller som olika funktioner har på myndigheten. Vi
anser att sådana skriftliga rutiner är särskilt viktiga för en domstolsliknande
myndighet som ÖKS för att ärendehanteringen och bedömningen ska bli
så tydlig och enhetlig som möjligt.

Det bör också finnas ett särskilt forum där de enhetsansvariga regelbundet
kan diskutera och utbyta erfarenheter med varandra utan att det sker först
när ett särskilt behov uppstår. Dessutom bör det finnas forum där samtliga
medarbetare och ledningen kan diskutera frågor som rör hela verksamheten,
exempelvis i samband med att verksamhetsplanen tas fram.

Regeringens styrning och ÖKS underlag till
regeringen kan utvecklas

Vi bedömer att den otydliga styrningen och de muntliga rutinerna medför
risker exempelvis när personal slutar, vid sjukdom eller vid introduktion
av nyanställda. Dessa risker kan påverka rättssäkerheten i
ärendehanteringen. Därför bör regeringen på ett strukturerat sätt använda
myndighetsdialogen till att bland annat följa upp hur ÖKS säkerställer att
beslutsprocessen går till på ett rättssäkert sätt.

Vi anser också att ÖKS bör förtydliga sina äskanden om mer resurser i
budgetunderlagen till regeringen. Som ett led i detta bör ÖKS bland annat
följa upp hur myndighetens prognoser om antalet ärenden har fallit ut.

Myndigheten bör analysera kompetens- och
digitaliseringsbehoven

Vi bedömer att ÖKS bör analysera vilka kompetenser myndigheten
behöver för att klara av sitt uppdrag på sikt. Analysen bör omfatta hur
ansvaret för verksamhetsstöd och administration kan renodlas och hur
myndigheten kan använda utbildningsinsatser mer strategiskt. Analysen
bör särskilt inkludera myndighetens behov av juridisk kompetens.

Dessutom bör ÖKS inom ramen för verksamhetsplanen konkretisera hur
myndigheten planerar att i ökad grad digitalisera sin verksamhet.

Överklagandenämnden bör få ökad insyn i
beslutsfattandet

ÖKS kansli beslutar i nästan samtliga överklaganden som kommer från
CSN. Dessa ärenden går aldrig upp till myndighetens särskilda beslutsorgan,
överklagandenämnden.

Vi föreslår att överklagandenämnden bör få mer insyn i de beslut som
ÖKS kansli fattar. Det skulle öka nämndens betydelse, utnyttja
ledamöternas kompetens i större utsträckning samt stärka rättssäkerheten i
ärendehanteringen. Målet bör vara att ledamöterna får en uppfattning om
nämnden borde besluta i flera ärenden eller inte, och i så fall vilken typ av
ärenden som i första hand ska gå till nämnden.

Statskontoret förslag

Vi föreslår att regeringen:

• vid myndighetsdialogen följer upp hur ÖKS arbetar med att säkerställa rättssäkerheten i beslutsfattandet, kvaliteten i verksamheten och myndighetens service till de som överklagar.

Vi föreslår att ÖKS:

• renodlar ledningens roll och arbetsformer
• säkerställer att myndigheten har grundläggande interna styrdokument på plats
• styr mer aktivt mot mål som rör kvalitet och service i verksamheten, samt följer upp dessa mål systematiskt
• analyserar myndighetens långsiktiga kompetensbehov, särskilt vad gäller juridisk kompetens vid anställning av föredragande handläggare
• konkretiserar hur myndigheten ska arbeta med att digitalisera sin verksamhet i verksamhetsplanen
• säkerställer att ledamöterna i överklagandenämnden får mer insyn i kansliets beslutsfattande
• i kommande budgetunderlag till regeringen följer upp tidigare års prognoser jämte utfall när det gäller antalet nya ärenden samt tydligt motiverar sina äskanden om högre anslag.

Sammanfattning av Ökad bemanning inom äldreomsorgen. En uppföljning av regeringens tillfälliga satsning 2015–2018. Slutrapport

Regeringen har under perioden 2015–2018 satsat totalt 7 miljarder kronor på att öka bemanningen i äldreomsorgen. Satsningen har varit utformad som ett riktat statsbidrag där alla kommuner varje år har kunnat rekvirera en på förhand bestämd andel av medlen. Samtliga kommuner har valt att ta del av medlen. Socialstyrelsen har administrerat satsningen och följt upp kommunernas arbete.

Regeringen ville att medlen skulle ge personalen mer tid med de äldre och större möjligheter att utveckla verksamheten. Satsningen skulle också bidra till att öka kvaliteten inom äldreomsorgen, öka tryggheten för de äldre, förbättra arbetsmiljön för personalen samt förbättra förutsättningarna för en jämställd, likvärdig och jämlik äldreomsorg.

Statskontoret har haft regeringens uppdrag att analysera om styrningen, utformningen och arbetssätten har varit ändamålsenliga i förhållande till regeringens mål med satsningen. Vi presenterade i december 2016 en delrapport och den här rapporten är vår slutrapportering.

Satsningen har lett till ökade resurser i äldreomsorgen

Statskontoret bedömer att satsningen har lett till ökade resurser i äldreomsorgen och att dessa också har lett till en ökad bemanning nära de äldre. Vi bedömer att de aktiviteter som kommunerna har genomfört med hjälp av de extra resurserna har bidragit till att öka kvaliteten i äldreomsorgen och till att öka tryggheten för de äldre, under den tid som satsningen pågick. Satsningen har under denna period också haft förutsättningar att bidra till bättre arbetsmiljö för personalen.

Satsningen har också bidragit till att öka likvärdigheten mellan kommuner, eftersom kommuner med större behov inom äldreomsorgen har kunnat rekvirera mer medel. Satsningen i sig har vissa förutsättningar att bidra till ökad jämställdhet, men villkoren för att få medel har inte styrt kommunerna mot att arbeta för att öka jämställdheten.

Satsningen har varit lämpligt utformad

Statskontoret bedömer att satsningen har varit lämpligt utformad i förhållande till det utfall som regeringen önskade, det vill säga en ökad bemanning. Medlen har fördelats utifrån en modell som fångar upp behoven i de olika kommunerna väl. Modellen har gjort att kommunerna har kunnat förutsäga hur mycket medel de skulle få varje år vilket har underlättat deras planering. Men förutsägbarheten försämrades av att modellen ändrades mellan 2015 och 2016.

Satsningen har varit relativt enkel att administrera för kommunerna. Det har varit enkelt att rekvirera medel och kraven på återrapportering har varit rimliga i relation till satsningens omfattning. Kommunerna har också haft stor frihet att avgöra hur de ska använda medlen vilket har gjort det möjligt att utforma lokalt anpassade insatser.
Kort förberedelsetid gav kommunerna sämre förutsättningar att planera insatserna
Förutsättningarna för kommunernas planering blev sämre än de hade kunnat vara eftersom regeringens beslut om satsningen kom nära inpå starten. Regeringen beslutade om satsningen i slutet av juni 2015 och kommunerna kunde använda medlen för kostnader som uppstod redan i juli. Detta gjorde att kommunerna fick begränsat med tid för att planera och förbereda sina insatser. Den inriktning som kommunerna beslutade om initialt har i många fall också bestått under hela satsningen. De bristande förberedelserna påverkade därmed kommunernas arbete under hela satsningen.

Socialstyrelsens arbete har i huvudsak fungerat väl

Socialstyrelsens arbete med att administrera och följa upp satsningen har i huvudsak fungerat väl. Myndigheten har också administrerat satsningen till en låg kostnad. Men i vissa fall har Socialstyrelsen inte varit konsekvent i sina bedömningar av hur kommunerna får använda medlen. Myndigheten har i vissa fall godkänt att kommuner har använt medel på ett sätt som går emot regeringens intentioner och myndighetens egna instruktioner. Förutom att det i enstaka fall har lett till en felaktig medelsanvändning har det också lett till att det blev otydligt för kommunerna när det gäller vad medlen hade kunnat användas till.

Risk för att resultaten av satsningen blir kortvariga

Det finns en risk för att de positiva resultaten i äldreomsorgen blir kortvariga eftersom satsningen inte är utformad för att ge bestående resultat och effekter. Regeringen har uttryckt en förhoppning om att medlen skulle ge personalen möjlighet att utveckla verksamheten, men det finns inga villkor eller krav i medelsanvändningen som har styrt mot lärande eller mot att utveckla nya arbetsmetoder. Endast en mindre del av kommunerna har prioriterat sådana insatser. Det fanns inte heller möjlighet att finansiera utbildning av rekryterad personal genom satsningens medel, vilket hade kunnat stärka långsiktigheten i satsningen.

Regeringen har inte gett Socialstyrelsen i uppdrag att ge vägledning till kommunerna för att rikta satsningen mot långsiktig verksamhetsutveckling eller nya arbetssätt. Vi bedömer ändå att det har funnits utrymme för Socialstyrelsen att ge mer stöd till kommunerna när satsningen inleddes. Satsningen hade då kunnat vara ett sätt att främja utveckling av verksamheten eller av framgångsrika arbetssätt kring till exempel rehabilitering och trygg hemgång.

För många huvudmän och utförare inom äldreomsorgen är satsningens avslut en svår utmaning att hantera. Liksom när andra riktade statsbidrag upphör ska kommunerna hantera en minskad bemanning eller själva stå för de ökade kostnader som satsningen har bidragit till.

Sammanfattning av Ett nytt regelverk för etableringsuppdraget – genomförande och effekter för Arbetsförmedlingens verksamhet

Sedan den 1 januari 2018 gäller ett nytt regelverk för Arbetsförmedlingens etableringsuppdrag. Det regelverk som gällde innan dess hade enligt regeringen blivit för stelbent och ineffektivt. Syftet med det nya regelverket är därför att ge Arbetsförmedlingen bättre möjligheter att arbeta flexibelt och effektivt med etableringen av nyanlända invandrare.

Statskontoret har haft regeringens uppdrag att analysera hur Arbetsförmedlingen har genomfört det nya regelverket i verksamheten och att följa upp om regelverket hittills har fått de förväntade effekterna för myndigheten.

Regelverket är förhållandevis väl genomfört trots utmaningar

Statskontoret bedömer att Arbetsförmedlingen har genomfört det nya regelverket förhållandevis väl, trots flera utmaningar. Arbetsförmedlingen har gått igenom de steg i genomförandet som vi bedömer är nödvändiga för att regeländringarna ska få genomslag i verksamheten. Myndigheten har till exempel analyserat vad regeländringarna innebär för verksamheten, tagit fram stöd till arbetsförmedlarna för hur de ska tillämpa regelverket och kommunicerat detta till relevanta delar av organisationen.

Svårigheter att tolka och tillämpa utbildningsplikten

En del av det nya regelverket är en utbildningsplikt för nyanlända med kort utbildning. Arbetsförmedlingen har haft ett stort utrymme att tolka vad utbildningsplikten innebär, vilket har varit en utmaning i genomförandet. Arbetsförmedlingen har gradvis förtydligat att alla typer av arbeten går före utbildning. Med den tolkningen finns en risk för att utbildningsplikten inte kommer att innebära någon större utbildningssatsning. Vi bedömer därför att regeringen behöver förtydliga syftet med utbildningsplikten.

Arbetsförmedlingen har inte heller i tillräcklig utsträckning tydliggjort för arbetsförmedlarna hur de ska tillämpa utbildningsplikten. Endast 40 procent av arbetsförmedlarna anser att de förstår hur utbildningsplikten ska tillämpas. En betydligt högre andel, 70 procent, förstår hur de ska tillämpa övriga regeländringar. Arbetsförmedlingskontoren har också i vissa fall gjort egna tolkningar av hur de ska tillämpa utbildningsplikten. Det kan bland annat leda till att de nyanlända inte får likvärdigt stöd av myndigheten. Vi bedömer därför att Arbetsförmedlingen behöver säker­ställa att myndighetens tillämpning av utbildningsplikten blir enhetlig.

Svag effekt på möjligheten att arbeta flexibelt och effektivt

Regeländringarna har hittills haft svag effekt på Arbetsförmedlingens möjligheter att arbeta effektivare och mer flexibelt. En orsak till det är att arbetsförmedlarna inte upplever att deras möjligheter att anpassa insatserna har förbättrats. Mycket tyder också på att insatserna ibland inte är tillräckligt anpassade efter de nyan­län­das behov och ungefär 20 procent av deltagarna har inte fått beslut om någon insats alls. Vi anser att Arbetsförmedlingen bör följa upp vad det beror på.

En annan orsak är att det ibland är svårt för Arbetsförmedlingen att använda de utökade sanktionsmöjligheterna i praktiken för att få de nyanlända att delta i etableringsinsatser. Det beror i sin tur på att Arbetsförmedlingen har fått sämre överblick över de nyanländas deltagande i insatser och generella brister i myndighetens kont­roll av deltagare i arbetsmarknadspolitiska program.

En tredje orsak är att arbetsförmedlarnas administrativa börda totalt sett inte har minskat, främst på grund av att regeländringarna har implementerats i Arbetsförmedlingens befintliga it-system. Vi bedömer att arbetsförmedlarnas administrativa börda kan komma att minska på ett par års sikt om Arbetsförmedlingens utveck­lings­arbete på it-området fortsätter som planerat.

Det nya regelverket har fått den förväntade effekten att de arbetssökande ska behandlas mer lika oavsett vilken målgrupp de tillhör. Att i princip samma regler nu gäller för nyanlända som för andra arbetssökande underlättar övergången till andra arbetsmarknadspolitiska program efter etableringsprogrammet. Samtidigt gäller ut­bildningsplikten endast för nyanlända. Det är en särreglering som går emot regeringens intention om att öka likabehandlingen av de arbetssökande.

Utbildningsplikten har haft liten effekt på de nyanländas deltagande i utbildning

Vi bedömer att utbildningsplikten hittills inte har haft någon större effekt på de nyanländas deltagande i utbildning. Endast 4 procent av de nyanlända med utbildningsplikt deltar i kommunal vuxenutbildning på grundläggande nivå och ungefär 1 procent på gymnasial nivå. Det skiljer sig inte nämnvärt från övriga deltagare i etableringsprogrammet.

Utbildningspliktens svaga effekt kan bero på att kommunerna inte har hunnit anpassa sitt utbildningsutbud efter de nyanländas behov och förutsättningar. Arbetsförmedlingen anvisar nyanlända till kommunal vuxenutbildning för att påverka utbildningsutbudet. Statskontoret bedömer att det är tveksamt om det kommer att få förväntad effekt, bland annat på grund av lärarbrist och bristande ekonomiska resurser i kommunerna. Vi bedömer därför att regeringen bör följa upp om ett ökat antal anvisningar leder till att kommunerna i högre grad anpassar sitt utbildningsutbud.

Regeländringarna kan göra att individer hamnar i kläm

Det nya regelverket medför flera risker för att individer hamnar i kläm. En risk är att det kan vara svårt för den nyanlände att förstå informationen om vad som gäller och att sanktioner därför inte bidrar till att de nyanlända närmar sig arbetsmarknaden. Vi bedömer därför att regeringen bör förtydliga Arbetsförmedlingens roll i att stödja den nyanlände i etableringsprocessen.

En annan risk är att Arbetsförmedlingens anvisningar till kommunal vuxenutbildning medför problem för den enskilde eftersom många kommuner inte har hunnit anpassa sitt utbildningsutbud till vad målgruppen behöver. Det kan göra att enskilda individer bollas mellan Arbetsförmedlingen och kommunen.

Vi bedömer slutligen att etableringsuppdragets mål om etablering i samhällslivet riskerar att bli underordnat målet om etablering i arbetslivet, eftersom fokus i det nya regelverket ligger på arbetsförmedling. Vi bedömer därför att regeringen bör förtydliga hur Arbetsförmedlingen ska verka för att den nyanlände etablerar sig i samhällslivet.

Statskontorets förslag

För att regelverket på sikt ska kunna få de förväntade effekterna är det viktigt att Arbetsförmedlingen fortsätter sitt generella förändringsarbete, framför allt satsningen på it-systemet, och stärker sitt generella kontrollarbete.

Utöver detta föreslår Statskontoret att Arbetsförmedlingen

• säkerställer att myndighetens tillämpning av utbildningsplikten blir till­räck­ligt enhetlig
• följer upp de programdeltagare som inte har beslut om någon aktivitet och undersöker orsakerna till att det saknas ett sådant beslut.

För att underlätta Arbetsförmedlingens arbete och klargöra förväntningarna på myndigheten föreslår Statskontoret att regeringen

• tydliggör syftet med utbildningsplikten och vilken roll Arbetsförmedlingen ska ha i genomförandet av den
• följer upp vilka effekter Arbetsförmedlingens anvisningar till kommunal vuxenutbildning har på det kommunala utbildningsutbudet och de nyanländas deltagande i utbildning
• förtydligar vilken roll Arbetsförmedlingen ska ha när det gäller att stödja de nyanlända i etableringsprocessen och klargöra hur Arbetsförmedlingen ska verka för de nyanländas etablering i samhällslivet.

Sammanfattning av Ombildningen till en sammanhållen polismyndighet. Slutrapport

Den 1 januari 2015 ombildades Polisen till en sammanhållen myndighet. Re­ge­ringen har gett Statskontoret i uppdrag att utvärdera reformen. Statskon­toret har tidigare lämnat två delrapporter och den här rapporten är upp­dra­gets slutrapport.

I rapporten bedömer vi hur omorganisationen har genomförts och hur väl reformen har uppnått sina mål. Utvärderingen bygger på de slutsatser som vi har redovisat i delrapporterna och på de undersökningar som Statskon­to­ret har genomfört under våren 2018.

Bättre förutsättningar för en effektiv verksamhet

Statskontoret bedömer att ombildningen har skapat bättre förutsättningar för polisen att bedriva sin verksamhet. De hinder för en effektivare verk­sam­het som Polisorganisationskommittén pekade på inför reformen har i stor utsträckning undanröjts. Den sammanhållna myndigheten är mer en­het­lig, och ombildningen har förbättrat informationsutbytet och samverkan inom Polisen.

Den samlade organisationen gör det även lättare att använda resurserna på ett flexibelt sätt. Den operativa ledningen har blivit tydligare, bland annat ge­nom att Polisen har inrättat regionledningscentraler och en nationell opera­tiv avdelning. Sammantaget innebär detta att Polisen till stora delar har uppnått de mål som syftade till att förbättra förutsättningarna för myn­dig­hetens verksamhet.

Resultaten av Polisens verksamhet har inte förbättrats

Även om ombildningen har skapat bättre förutsättningar för Polisens verksam­het, är inte målsättningarna om bättre verksamhetsresultat och högre kva­litet i Polisens arbete uppnådda. Polisens förmåga att ingripa mot brott vid de allvarligaste händelserna har visserligen stärkts, men för övriga brott är förmågan oförändrad. Polisens tillgänglighet och kontakterna med med­bor­garna har inte heller förbättrats på något entydigt sätt. Vi konstaterar ock­så att utredningsverksamhetens resultat har fortsatt att försämras även efter ombildningen.

Flera förklaringar till varför målen inte har uppnåtts

Det finns flera skäl till varför målen med reformen inte har uppfyllts. Ett skäl är att det kan vara för tidigt att se effekterna av åtgärder som Polisen ny­ligen har genomfört. I andra fall är åtgärderna ännu inte helt genomförda. Exempel på sådana åtgärder är att införa områdespoliser samt förstärka jourverksamheten och samordningen av ärenden.

I rapporten lyfter vi fram tre huvudsakliga förklaringar till varför alla åtgärder inte har blivit genomförda på det sätt som regeringen avsåg med refor­men:

Polismyndigheten utnyttjar inte fullt ut de fördelar en samlad organisation ger för att styra verksamheten.Det har inte funnits tillräckligt med resurser för att infria flera av målen. Ombildningen har ännu inte frigjort resurser i den omfattning som Genomförandekommittén förväntade sig.Omorganiseringen har i delar varit svårare att genomföra än beräknat.

Myndighetsstyrningen får inte tillräckligt genomslag

Polisen har bildat nationella gemensamma avdelningar och mer kraftfulla led­ningsfunktioner, vilket har förbättrat förutsättningarna för att styra myndig­heten. Men Statskontoret bedömer att Polisen inte har utnyttjat de för­bätt­rade styrningsmöjligheterna fullt ut.

Processtyrningen och verksamhetsuppföljningen är två centrala verktyg för att genomföra och uppnå resultat av de åtgärder som ska förbättra kärnverksam­hetens resultat. Statskontorets slutsats är att Polismyndigheten borde ha kommit längre i att utveckla sin styrning och att detta har lett till att många åtgärder inte har genomförts i tillräckligt stor omfattning. Ett exempel är införandet av Polisens nationella utredningsdirektiv (PNU), som innehåller en rad åtgärder för att höja kvaliteten inom utredningsverksamheten. Stats­kon­toret konstaterar att centrala delar av PNU ännu inte har genomförts i hela landet.

Otillräckliga resurser för att förverkliga ambitionerna

Statskontorets slutsats är att den tillgängliga personalen inte har varit tillräck­lig för att bemanna den nya organisationen. Detta märks särskilt på den lokala nivån, där både polisanställda och kommunala företrädare i många fall upplever att tillgängligheten har försämrats sedan ombildningen.

Reformens ambition är att höja förmågan och kvaliteten i arbetet inom hela organisationen, särskilt inom Polisens kärnverksamhet. Men vare sig Genom­förandekommittén eller Polismyndigheten gjorde någon samlad analys av vilka resurser som skulle krävas för att infria ambitionerna. Vi kon­­sta­te­rar också att Polismyndigheten inte har kunnat genomföra de be­sparingar och effektiviseringar som är nödvändiga för att kunna bemanna den nya or­ganisationen fullt ut.

Genomförandet av reformen har varit svårare än förväntat

Statskontoret konstaterar i de två tidigare delrapporterna att omorganiseringen i vissa avseenden verkar ha varit svårare och tagit längre tid att ge­nom­föra än väntat. En sannolik orsak till detta är att det finns både chefer och medarbetare som har ett svagt förtroende för omorganiseringen. Även om­bildningen av Polisens stödfunktioner till nationella gemensamma av­del­ningar har tagit längre tid än förutsett, vilket har påverkat omorganisering­en negativt.

Sju rekommendationer för att nå målen för reformen

Utifrån våra iakttagelser och slutsatser om myndighetsombildningen lämnar Statskontoret ett antal rekommendationer till Polisen. För att på sikt nå refor­mens mål rekommenderar Statskontoret att Polismyndigheten ska priori­tera följande i det fortsatta arbetet:

Stärk förmågan till strategisk planering och styrning. I rapporten pekar vi återkommande på att det behövs uthållighet, prioriteringar och kon­sekvensanalys i den strategiska planeringen och styrningen. Det är inte minst viktigt i en händelsestyrd verksamhet som Polisens.

Stärk genomslaget för styrningen. Styrsignaler som når ut i hela organisa­tionen är en förutsättning för att genomföra bestående förändringar, exempelvis att införa åtgärderna inom PNU.

Utveckla uppföljningen så att den stöder verksamhetens behov. Verksam­hetsuppföljningen har inte anpassats till den nya organisationen. Upp­följningen behöver bättre knyta samman Polisens mål och resurser med det sätt myndigheten styrs, till exempel genom processer och bud­get.

Var uthållig i att stärka det lokala polisarbetet. Både styrningen och resursprioriteringen behöver vara långsiktig för att varaktigt stärka det lo­kala polisarbetet. Tidigare erfarenheter visar att satsningen annars riskerar att rinna ut i sanden.

Fortsätt att analysera vad som ska vara enhetligt i organisationen. Det kan vara möjligt att uppnå en likvärdig polisverksamhet även om organi­sationen tillåter större lokal eller regional anpassning till exempelvis geografiska och befolkningsmässiga förhållanden.

Utveckla de nationella gemensamma avdelningarna. Vi bedömer att de nationella stödavdelningarna är ett viktigt verktyg för att styra och hålla samman myndigheten. Men avdelningarna behöver både bli ef­fek­tivare och bättre på att anpassa sig efter verksamhetens behov av stöd.

Undvik att it-systemen blir en flaskhals. Behovet av it-utveckling är stort inom Polisen. Vi konstaterar att it-systemen är hinder för att upp­nå högre kvalitet och effektivitet inom hela Polismyndigheten.

Sammanfattning av Utvärdering av rättsintygsreformen

År 2006 genomfördes den så kallade rättsintygsreformen. Huvudsyftet med reformen var att höja kvaliteten på rättsintygen och att stärka rättssäkerheten i rättsprocessen. Detta skulle bland annat ske genom att rättsintyg som regel ska utfärdas av rättsläkare vid Rättsmedicinalverket eller andra läkare som myndigheten har avtal med.

Statskontoret har utvärderat rättsintygsreformen. Vårt huvudsakliga uppdrag har varit att undersöka varför antalet rättsintyg som utfärdas av Rättsmedicinalverket har minskat under senare år.

De flesta rättsintygen utfärdas av Rättsmedicinalverket

Statskontorets slutsats är att den övervägande majoriteten av rättsintyg under perioden 2007–2016 har utfärdats av Rättsmedicinalverket. Rättsintygs­reformens mål om att rättsintyg som regel ska utfärdas av specialistkompetens vid Rättsmedicinalverket har därmed i huvudsak uppfyllts.

Ett rättsintyg kan bygga på en kroppsundersökning, men också på handlingar, framför allt patientjournaler. Rättsintyg utfärdas framför allt vid utredningar av vålds- och sexualbrott. Utredningar om misstänkt misshandel (både ej grov och grov misshandel) låg till grund för över hälften av alla rättsintyg som utfärdades vid Rättsmedicinalverket under den undersökta perioden. Rättsintygen för ej grov misshandel har dock minskat med nästan 50 procent sedan 2008.

Det totala antalet rättsintyg har minskat över tid

Antalet rättsintyg från Rättsmedicinalverket ökade de första åren efter reformen. Men sedan 2008 har antalet rättsintyg från myndigheten minskat med cirka en tredjedel. Denna minskning kompenseras inte av att andra aktörer utfärdar fler rättsintyg, det vill säga offentliga eller enskilda vårdmottagningar. I stället har antalet intyg även från dessa aktörer minskat under senare år. Det innebär att det totala antalet rättsintyg som utfärdas i Sverige har minskat över tid.

Kombination av förklaringar bakom minskningen

Det finns flera förklaringar till varför antalet rättsintyg har minskat. En är att det har blivit vanligare att förundersökningsledarna bara använder patientjournaler som skadedokumentation i brottsutredningen, och inte rättsintyg. En annan förklaring är att Rättsmedicinalverket sedan 2017 inte längre använder sig av särskilt kontrakterade läkare som också kunde utfärda rättsintyg i myndighetens namn. De kontrakterade läkarna har ersatts av den nya funktionen forensiska dokumentationsläkare (FD-läkare). Dessa FD-läkare hanterar ännu så länge få ärenden.

Omständigheter i brottsutredningen och geografisk tillgänglighet påverkar främst begäran om rättsintyg

Statskontoret bedömer att det framför allt är omständigheterna i den enskilda brottsutredningen och tillgängligheten till Rättsmedicinalverkets tjänster som avgör om polis och åklagare anser att de behöver ett rättsintyg och vart de i så fall vänder sig. Det kan till exempel handla om brottets grovhet, hur bevisläget i övrigt ser ut eller om det finns en misstänkt gärningsperson eller inte.

Tillgängligheten till den rättsmedicinska kompetensen har särskild betydelse för rättsintyg som bygger på kroppsundersökningar. Vi bedömer att stora geografiska avstånd till någon form av rättsmedicinsk kompetens inverkar på förundersökningsledarens beslut att begära kroppsundersökningar eller inte. Det kan vara avståndet till Rättsmedicinalverkets rättsmedicinska enheter, men även till andra läkare som myndigheten har avtal med. I Stockholmsregionen är det nära till en rättsmedicinsk enhet, men det stora utbudet av vårdmottagningar innebär att polisen ofta vänder sig till andra utfärdare än Rättsmedicinalverket för att få ett rättsintyg.

Kostnaden för rättsintygen kan ha viss betydelse för om polisen eller åklagaren begär ett rättsintyg vid brott som inte är grova, eller när det inte är självklart att ett rättsintyg skulle vara till hjälp i utredningen. Vid grövre brott har kostnaden sällan betydelse.

Rättsmedicinalverkets rättsintyg vanligare vid grövre brott

Polis och åklagare anser överlag att Rättsmedicinalverkets rättsintyg håller en god kvalitet. Det är därför vanligare att de vänder sig till Rättsmedicinalverket när de utreder grövre brott som involverar personskador, eftersom det då kan finnas fler omständigheter att bevisa. I dessa fall har också avståndet till en rättsmedicinsk enhet mindre betydelse, eftersom polis och åklagare lägger större vikt vid att få ett rättsintyg utfärdat av en rättsläkare.

Rättsmedicinalverket kan arbeta effektivare och mer samordnat

Statskontorets slutsats är att Rättsmedicinalverket under de senaste åren har genomfört flera förändringar för att förbättra samordningen av den rättsmedicinska verksamheten. Myndigheten har också under en längre period rekryterat fler rättsläkare. Det är viktigt att Rättsmedicinalverket även fortsättningsvis arbetar strategiskt för att se till att rättsläkartjänsterna är tillräckligt bemannade.

Vår bedömning är att Rättsmedicinalverket bör fortsätta att effektivisera verksamheten, till exempel genom att de rättsmedicinska enheterna systematiskt arbetar för att lära av varandra, och för att på det sättet ta fram bästa tillgängliga metoder och arbetssätt. Vissa enheter har till exempel genomgående haft kortare handläggningstider än genomsnittet för myndigheten. Förbättrad samordning är även viktigt för kvalitetssäkringen och för att stärka rättssäkerheten. 

Ett stärkt samarbete med beställarmyndigheterna, främst Polismyndigheten, kan också leda till en mer effektiv användning av den rättsmedicinska kompetensen. Det finns idag brister i Polisens underlag till begäran om rättsintyg, vilket gör rättsläkarnas arbete mer tidskrävande. Vi bedömer även att det behöver bli tydligare vid vilka typer av ärenden som det finns mest behov av rättsläkarnas specialistkompetens, det vill säga där kompetensen har störst betydelse för rättsprocessen.

Statskontorets förslag för fler rättsintyg av hög kvalitet i hela landet

I rapporten lämnar Statskontoret ett antal förslag som syftar till att fler rättsintyg av hög kvalitet ska utfärdas i hela landet. Förslagen handlar om att förbättra samarbetet mellan Rättsmedicinalverket och beställarmyndigheterna, öka tillgängligheten till rättsmedicinsk kompetens, se över hur prissättningen på rättsintyg kan bli mer ändamålsenlig och säkerställa kvaliteten på intygen. Som ansvarig myndighet för rättsintygsverksamheten riktar sig våra förslag främst till Rättsmedicinalverket.

Statskontoret föreslår att Rättsmedicinalverket  bör:

• Ta fram en vägledning för hur beställarmyndigheterna begär rättsintyg. Denna vägledning ska bland annat göra det tydligt när en beställarmyndighet bör begära ett rättsintyg och när en rättsmedicinsk kompetens har ett mervärde. Rättsmedicinalverket bör göra detta i samarbete med Polismyndigheten och Åklagarmyndigheten.
• Intensifiera arbetet med att på ett systematiskt sätt informera polis och åklagare om verksamheten, bland annat när det gäller den nya funktionen FD-läkare.
• Intensifiera rekryteringen av den nya funktionen FD-läkare, i synnerhet i de delar av landet där det är långt till en rättsmedicinsk enhet eller där dessa läkare inte finns tillgängliga idag.
• Säkerställa att rekryteringen av FD-läkarna även täcker in nödvändig specialistkompetens, särskilt tandläkare.
• Se över prissättningsmodellen för rättsintygen. Inriktningen på över­synen kan exempelvis vara att analysera om timtaxa eller differentierad prissättning vore mest ändamålsenlig.
• Utveckla regelbundna kvalitetsuppföljningar av rättsintygen.
• Genomföra regelbundna uppföljningar av FD-läkarnas dokumentation av personskador för att säkra kvaliteten i myndighetens rättsintyg.
• Genomföra regelbundna uppföljningar av hur polis och åklagare upp­fattar rättsintygsverksamheten, och vilka behov de har.
• Besluta om föreskrifter som förtydligar vad som minst bör ingå i ett rättsintyg, oavsett vem som utfärdar intyget. Rättsmedicinalverket bör fatta detta beslut om föreskrifter i samråd med Polismyndigheten, Åklagarmyndigheten och Socialstyrelsen.

Statskontoret föreslår att Polismyndigheten  bör:

• Utse en kontaktperson eller funktion som har ett utpekat ansvar för rätts­intyg inom myndigheten.

Statskontoret föreslår att regeringen  bör:

• Bemyndiga Rättsmedicinalverket att meddela föreskrifter för vad ett rättsintyg bör innehålla.  

Sammanfattning av Ökad bemanning inom äldreomsorgen. En uppföljning av regeringens tillfälliga satsning. Delrapport

Regeringen satsar under perioden 2015–2018 totalt 7 miljarder kronor på att öka bemanningen inom äldreomsorgen. Målet är att öka kvaliteten i omsorgen, öka tryggheten för äldre kvinnor och män och förbättra för­ut­sättningarna för en jämställd, likvärdig och jämlik äldreomsorg i hela landet. Satsningen är utformad som ett riktat statsbidrag där kommu­ner­na kan begära att få en på förhand bestämd andel av de totala medlen varje år. Socialstyrelsen administrerar satsningen och följer upp kom­mu­nernas arbete.

Statskontoret har fått regeringens uppdrag att analysera utformningen, styrningen och arbetssätten i satsningen. I denna delrapport pekar vi främst på styrkor och svagheter i satsningen för att stödja regeringens, Socialstyrelsens och kommunernas fortsatta arbete.

Statskontoret bedömer att satsningens utformning är ändamålsenlig. Med­len fördelas till samtliga kommuner utifrån kriterier som fångar behoven i kommunerna väl. Detta ger förutsättningar för en generell för­stärkning av bemanningen inom äldreomsorgen.

Satsningen har varit relativt enkel att administrera. Kommunernas förut­sätt­ningar för att planera verksamheten har också varit goda även om de försämrades av att regeringens beslut om satsningen låg nära tidpunkten för när medlen kunde börja användas.

Statskontoret bedömer överlag att de aktiviteter som kommunerna har genomfört stödjer satsningens mål om ökad kvalitet och trygghet för de äldre. Eftersom vissa kommuner har haft svårt att rekrytera personal be­gränsar det deras möjligheter att uppnå resultat. Kommunerna har i hög grad involverat utförare som bedriver äldreomsorg i enskild regi i sats­ningen.

Regeringen tillförde ett nytt mål för satsningen genom beslut i budget­pro­po­si­tionen för 2016. Det gäller målet om att satsningen även ska för­bätt­ra förutsättningarna för en jämställd, likvärdig och jämlik äldre­om­sorg i hela landet. Statskontoret konstaterar för det första att detta mål inte har kommunicerats till kommunerna. För det andra innebär rege­ringens fördelningskriterier att alla kommuner i princip får lika stora möjligheter att förbättra äldreomsorgen med hjälp av medlen. Det inne­bär att kriterierna inte styr i riktning mot ökad likvärdighet mellan kom­mu­nerna.

Vår utredning visar också att satsningen är förenad med vissa risker. De mest väsentliga riskerna är att den inte leder till långsiktiga effekter och att kommunerna minskar sina egna medel till äldreomsorgen. För att motverka dessa risker lämnar vi förslag på åtgärder som kan främja ett strategiskt och långsiktigt arbete hos kommunerna under den tid som åter­står av satsningen.

Statskontoret bedömer att Socialstyrelsens arbete med att administrera och följa upp satsningen i huvudsak fungerar bra. Samtidigt har vi iden­ti­fierat vissa problem i Socialstyrelsens tolkning av vilken personal med­len får användas till. Vi bedömer också att Socialstyrelsen behöver utveckla sin uppföljning för att det ska bli möjligt att göra de bedöm­ningar om resultat och effekter som regeringen efterfrågar.

Sammanfattning av Ombildningen till en sammanhållen polismyndighet. Delrapport 1 om genomförandearbetet

Statskontorets uppdrag

Den 1 januari 2015 ombildades polisen till en sammanhållen myndighet, Polis­myndigheten. Statskontoret har fått regeringens uppdrag att utvär­de­ra ombildningen. Utvärderingen ska göras i förhållande till de mål regeringen och riksdagen har angett för reformen. De övergripande målen är att den nya organisationen ska skapa bättre förutsättningar för ett förbättrat verksamhetsresultat och en högre kvalitet i polisens arbete.

Uppdraget ska delredovisas till regeringen senast den 1 oktober 2016 respektive den 1 oktober 2017. Slutredovisningen ska ske senast den 1 oktober 2018. Denna rapport är den första delrapporten i uppdraget.

I denna delrapport ligger tyngdpunkten på hur omorganisationen har genomförts och om polisen har skapat tillräckliga förutsättningar för att på sikt nå målen med reformen. Eftersom omorganisationen fortfarande pågår, är det ännu för tidigt att bedöma reformens effekter för polisens verksamhet. Vi bedömer att det sannolikt är först mot slutet av vår utvär­dering som det är möjligt att uttala sig om reformens effekter på verk­sam­hetsresultatet och se några tendenser för hur verksamhetsresultatet kan komma att utvecklas på sikt. Vår analys kommer därför att fördjupas i dessa delar i de kommande rapporterna.

Flera viktiga delar av omorganisationen är genomförda

Statskontorets sammanfattande bedömning är att polisen hittills har genom­fört flera viktiga delar av omorganisationen, men att många utmaningar återstår. Även om flera moment i genomförandearbetet skulle ha kunnat fungera bättre, så har omorganisationen i vissa avseen­den nått så långt som det är rimligt att förvänta sig.

Stärkt nationell förmåga och bättre samordning

Polismyndighetens operativa förmåga på nationell nivå har stärkts som en följd av den nya organisationen. Resurserna kan nu användas mer flexibelt och möjligheterna till samordning har förbättrats.

Polisen har i flera fall under 2015 och 2016 behövt göra nationella kraft­samlingar. Det har bland annat gällt den yttre gränskontrollen, i samband med vissa grova våldsbrott och vid hot om terrordåd. Att förutsätt­ningar­na för att samverka har förbättrats syns även på lägre nivå, exempelvis vad gäller ärende- och brottssamordning.

På väg att bli en nationell polis

Polismyndigheten har skapat en grund för att styra och leda polisen som en sammanhållen myndighet. De tidigare länspolismyndigheterna skilde sig åt på många sätt. Polismyndigheten har etablerat nationella styrfor­mer som i flera avseenden saknades tidigare, till exempel en nationell operativ avdelning med starkt mandat och en nationell operativ led­nings­grupp. Det finns nu också en beslutad och accepterad styrfilosofi och styrmodell.

Steg har tagits för att komma närmare medborgarna

Polismyndigheten har tagit flera initiativ som på sikt kommer att stärka polisens kontakt med medborgarna. Ett exempel på en sådan åtgärd är att så kallade medborgarlöften har börjat användas. Samverkan med kom­munerna har förstärkts genom införandet av särskilda kommun­poliser. Ytterligare en satsning är områdespoliserna, som ansvarar för det brottsförebyggande arbetet inom ett utpekat område. Dessa funk­tio­ner och verktyg är i hög grad på plats inom organisationen.

Viktiga och svåra utmaningar återstår

Även om flera delar av omorganisationen är på väg att genomföras kvar­står en rad utmaningar.

Genomförandet av reformen har fördröjts

En erfarenhet av tidigare stora myndighetsreformer, både i Sverige och i andra länder, är att genomförandet ofta är mer komplext och tar längre tid än vad som har förutsetts. Omorganisationen av polisen är en av de mest omfattande reformerna inom svensk statsförvaltning på många år. Det är därför rimligt att förvänta sig svårigheter och fördröjningar i genom­förandet.

En oförutsedd omständighet är de utökade uppgifterna relaterat till asyl- och flyktingmottagandet. Det har också visat sig ta längre tid än planerat att tillsätta ordinarie chefer, liksom att tillgodose lokalbehoven och att få ett ändamålsenligt verksamhetsstöd på plats. Dessa omständigheter har bidragit till att fördröja genomförandet av den nya organisationen.

Krävs ökat fokus på medarbetarskap och förankring

I genomförandet av reformen har tyngdpunkten hittills legat på central­styr­ning och att stärka den nationella strukturen. Fortsättningsvis be­höver Polismyndigheten även lägga tyngd på att stärka medarbetar­skapet i organisationen. Den nya styrfilosofin och styrmodellen bygger på en kombination av ökad enhetlighet och ökat fokus på medarbetar­skap.

I inledningsskedet har det i många fall varit nödvändigt att betona enhetlighet. Samtidigt har det medfört ett glapp mellan vad många chefer och medarbetare har förväntat sig av reformen och det faktiska utfallet. Förändringsarbetet har i detta avseende försvårats av att ordi­narie chefer inte har varit på plats i hela organisationen. Nu när alla chefsled har blivit bemannade finns förutsättningar för att få till stånd en nystart i kommunikation, förankring och ledarskap i det fortsatta genom­förandet.

Lokalpolisområdenas behov bör prioriteras ytterligare

I det fortsatta arbetet behöver det lokala polisarbetet prioriteras. Hittills har enhetlighet och att stärka den nationella nivån prioriterats i för­hål­lande till lokal anpassning och arbetet i lokalpolisområdena.

För att på sikt nå målen med omorganisationen bör lokalpolisområdena tillförsäkras tillräckliga beslutsbehörigheter för att kunna styra och pla­ne­ra sitt arbete. De behöver även ändamålsenliga resurser för att kunna bedriva arbetet i lokalsamhället med uthållighet.

Polismyndigheten behöver även utveckla uppföljningen av sin verksam­het, så att den speglar den nya styrfilosofin och styrmodellen. Det inklu­de­rar bland annat att ta fram metoder för att kunna följa resultaten av det lokala polisarbetet.

Utredningsverksamheten måste stärkas

Polismyndigheten måste i högre grad prioritera utredningsverksamheten för att nå reformens mål om att förbättra resultaten inom utredning och lag­föring. Under en följd av år har utredningsverksamhetens resultat kontinuerligt försämrats. För att komma tillrätta med detta krävs ett lång­siktigt arbete. Det handlar både om att stärka utrednings­verk­sam­heten resurs- och kompetensmässigt och om att utveckla och införa nya arbetsmetoder.

Utvecklingsinitiativen bör samordnas och prioriteras

I det fortsatta utvecklingsarbetet bör Polismyndigheten i högre grad prioritera mellan och samordna olika initiativ än vad man hittills gjort. Att utveckla verksamheten är nödvändigt, liksom att höja ambitions­nivån i både kärn- och stödverksamheten. Bristen på samordning har dock lett till svårigheter för kärnverksamheten att ta sig an nya arbetssätt och verktyg.

Detta gäller inte minst initiativ som tas från de nya nationella gemen­samma avdelningarna. Kärnverksamhetens behov bör vara utgångs­punk­ten vid det fortsatta arbetet med att utveckla och effektivisera stöd­funktionerna. Ett led i detta är att säkerställa att den pågående effek­ti­vi­se­ringen inte medför att administrativa uppgifter flyttas över till kärn­verk­samhetens chefer och ledningsstöd.

Sammanfattning av Den offentliga sektorn i korthet 2016

I denna rapport beskriver vi utvecklingen av den svenska offentliga sektorn inom fyra olika områden: offentliga finanser, sysselsättning, antalet myndigheter och årsarbetskrafter i staten, samt medborgarnas uppfattningar om kvaliteten i offentlig verksamhet. Fokus ligger på att redovisa det senaste årets utveckling inom främst den statliga förvalt­ningen.

I korthet ser vi följande:

• Underskottet i de offentliga finanserna minskade 2015 med 1,3 procentenheter av BNP jämfört med 2014.
• Sysselsättningen i den offentliga sektorn ökade marginellt under 2014 jämfört med 2013. Det gäller i alla delsektorerna: stat, kom­mun och landsting.
• Antalet statliga myndigheter under regeringen fortsätter att minska, men inte i samma takt som i början och mitten av 2000-talet. I januari 2016 fanns det 347 myndigheter, vilket är 2 färre än det fanns 2015.
• Medborgarna är mest positiva till Skatteverkets och Polisens arbete, medan Arbetsförmedlingen är den minst uppskattade av de myndig­heter som ingått i undersökningen.

Sammanfattning av Myndigheternas arbete för att förebygga och upptäcka korruption

På uppdrag av regeringen har Statskontoret kartlagt de statliga myndig­heternas arbete med att förebygga korruption. I uppdraget har ingått att beskriva myndigheternas nuvarande arbete och att analysera behovet av ett förändrat arbetssätt.

I enlighet med vad regeringen har angett i uppdraget har vi utgått från en bred definition av korruption som innebär att utnyttja en offentlig ställning för att uppnå otillbörlig vinning för sig själv eller andra. I utredningen har vi genomfört en enkät om förekomst av misstankar om korruption och det korruptionsförebyggande arbetet hos 260 myndig­heter.

Myndigheter har misstankar om korruption

Vår enkätundersökning visar att var tredje myndighet (28 procent) har haft misstankar om kor­ruption i sin verksamhet under de senaste två åren. Rimligen in­nebär detta att det förekommer faktiska fall av korrup­tion. Vi tolkar detta resultat med viss försiktighet. Vi har undersökt miss­tankar om korruption och inte faktisk förekomst av korruption. Vår breda definition av korruption innebär också att svaren kan omfatta före­teelser av väldigt varierande allvarlighetsgrad, allt från uppsåtlig och grov brottslighet till enstaka och enklare händelser.

Variationer beroende på storlek och risk

Vår enkät visar att myndigheter med många anställda oftare har haft misstankar om korruption än myndigheter med få anställda. Vidare är misstankar vanligare bland myndigheter med hög grad av förväntad korrup­tionsrisk i verk­samheten än bland andra myndigheter. Till myn­dig­heter med stor risk hör bland annat de som lyder under förordningen om intern styrning och kontroll och de som är styrelsemyndigheter. Vi ser också att omfattningen och inriktningen på en­skilda myndigheters vidtagna åtgärder mot korruption korrelerar med storlek och risk.

Däremot finns det vissa myndigheter som avviker från detta mönster. Det handlar om universitet och högskolor samt domstolar. Vid universi­tet och högskolor är det relativt vanligt med misstankar men de vidtar färre förebyggande åtgärder än andra liknande myndigheter. Vid dom­stolar är det ovanligt med misstankar samtidigt som de analyserar risker­na för korruption i mindre utsträckning än andra myndigheter.

En annan variation handlar om att vissa områden i myndig­heters verk­sam­het är särskilt utsatta för korruptionsrisker, främst offentlig upp­hand­­ling och inköp samt hantering av känslig informa­tion. Bland univer­­sitet och högskolor är korruptionsmisstankar ofta kopplade till bi­syss­lor och jäv.

Myndigheternas förebyggande arbete

Misstankar blir kända genom anställda och internkontroller

Misstänkt korruption kan komma till myndighetens kännedom på olika sätt. Vi ser dock att det vanligaste sättet är att det sker genom informa­tion från någon anställd eller genom interna kontroller.

Korruptionsrisker har inte alltid analyserats

Varje myndighet ska identifiera vilka risker för skador eller förluster som det finns i verksamheten enligt förordningen om statliga myndig­heters riskhantering. Trots det har endast hälften av myndigheterna analyserat risker för korruption. Myndigheter som är stora och/eller lyder under förordningen om intern styrning och kontroll gör risk­ana­ly­ser oftare än andra. I verksamhet som myndigheterna bedriver utom­lands är det en av tre som inte har analyse­rat riskerna för korruption.

Alla har vidtagit någon åtgärd, men få följer upp

I stort sett alla myndigheter har vidtagit åtminstone någon åtgärd för att förebygga korruption. De flesta har vidtagit flera. Däremot ser vi att endast hälften av myndigheterna på ett lämpligt sätt följer upp att med­arbetarna har tillräckliga kunskaper om korruption och känner till regler och riktlinjer.

En av fyra myndigheter saknar en operativt ansvarig

I stora myndigheter är ansvaret för korruptionsfrågor ofta utspritt på flera funk­tioner. Vid mindre myndigheter är vanligt att någon en­skild person med ett övergripande ansvar för hela verksamheten är ensamt ansvarig, till exempel generaldirektören. Var fjärde myndighet saknar en utpekad funktion eller person med operativt ansvar för korrup­tions­frågorna. Det är särskilt vanligt bland mindre myndigheter.

Stöd efterfrågas – framför allt av stora myndigheter

I enkäten anger många myndigheter att de vill ha någon form av externt stöd i korruptionsfrågor. Stora myndigheter efterfrågar det i större utsträck­ning än små. Det myndigheterna framför allt efterfrågar är stödmaterial till chefer och anställda som arbetar i riskområden.

Statskontorets förslag på åtgärder

Regeringen bör utveckla stödet till myndigheternas hantering av korruptionsrisker

Statskontoret föreslår att regeringen ger Ekonomistyrningsverket i upp­drag att utveckla stödet till myndigheterna avseende korruptions­före­byggande arbete. Utvecklingsarbetet kan ske inom ramen för myndig­hetens instruktionsenliga uppgifter och bör bygga vidare på det arbete som myndigheten redan bedriver inom området.

Regeringen kan behöva lyfta fram korruptionsfrågan ytterligare

Regeringen kan behöva lyfta fram korruptionsfrågan ytterligare för att öka uppmärksamheten kring behovet av korruptionsförebyggande arbe­te i statsförvaltningen. Om regeringen ser ett sådant behov, föreslår Stats­kontoret att regeringen överväger följande.

• Utred möjligheterna att inrätta en gemensam visselblåsarfunktion i statsförvaltningen.
• Inrätta ett mötesforum för myndighetschefer med särskilt ansvar för det korruptionsförebyggande arbetet i statsförvaltningen.

Förslag till myndigheterna om hur de kan utveckla sitt korruptionsförebyggande arbete

Statskontoret föreslår utifrån vår kartläggning och kunskapsöversikt att myndigheterna särskilt beaktar följande i sitt korruptionsförebyggande arbete.

• Riskanalysen är ett nödvändigt verktyg för arbetet.
• Säkerställ kunskapen hos anställda.
• Säkerställ information och rutiner.
• Följ upp arbetet.

Sammanfattning av Sammanhållen vård och omsorg om de mest sjuka äldre. Utvärdering av överenskommelsen mellan regeringen och SKL. Slutrapport

Regeringen och Sveriges kommuner och landsting (SKL) har mellan 2010 och 2014 ingått en överenskommelse om insatser för de mest sjuka äldre. Den omfattade sammanlagt 3,8 miljarder kronor. Medlen har i stora delar villkorats med att kommuner och landsting ska uppnå vissa prestationer eller resultat. Syftet var att stärka ett systematiskt arbetssätt i vården och omsorgen om de mest sjuka äldre. Statskontoret har på rege­ringens uppdrag utvärderat överenskommelsen.

Statskontorets samlade bedömning är att förutsättningarna för arbetet med de mest sjuka äldre har förbättrats. Arbetssätten inom vården och omsorgen har förbättrats i verksamheter där personalen under längre tid har registrerat i kvalitetsregister. Resultaten från kvalitetsregistren an­vänds dock inte i tillräcklig utsträckning. Vården och omsorgen har inte heller blivit mer sammanhållen. Utvärderingen visar även att var­aktig­heten i förbättringarna inte är säkrad.

Arbetssätten har förändrats, men är inte tillräckligt systematiserade

Överenskommelsen har lett till ett mer systematiskt arbetssätt i verk­sam­heter där personalen under längre tid har registrerat i kvalitetsregister. Exempelvis har individuella skattningar av dementa äldre lett till ett bätt­re omhändertagande som gjort att dessa blivit lugnare. Steget till ett ändrat arbetssätt har dock inte tagits fullt ut, eftersom resultaten från kvalitetsregistren inte används i tillräcklig utsträckning.

Statskontoret konstaterar vidare att kunskapsunderlagen för att nå en sam­manhållen vård och omsorg inte är helt systematiserade. Det lokala analysarbetet som har bedrivits har inte gett huvudmännen tillräcklig vägledning om hur de ska gå tillväga.

Strukturer har byggts upp för arbetet med mest sjuka äldre

Statskontoret konstaterar att samtliga län har byggt upp strukturer för samverkan mellan kommunerna och landstingen. Överenskommelsen har även bidragit till att sprida metoder för uppföljning av verksam­heterna. Medel har gått till att sprida utvalda kvalitetsregister. De två kvalitetsregister som ingått i överenskommelsen från början har också stor spridning i vården och omsorgen. Personalen uppfattar kvalitets­registren som relevanta och anser att de täcker in viktiga områden.

För att kvalitetsregistren ska kunna synliggöra vårdens och omsorgens resultat behöver inrapporterade uppgifter vara korrekta. Statskontorets utvärdering visar dock att kvalitetssäkringen av uppgifterna brister.

Vården och omsorgen har inte blivit mer sammanhållen

Statskontoret bedömer att vården och omsorgen inte i någon större utsträck­ning har blivit mer sammanhållen, det vill säga att vården och om­sorgen är individanpassad och samordnad över specialitets- och orga­nisationsgränser. Detta är en viktig förutsättning för att slutmålet om en god vård och omsorg ska kunna nås. Flera av överenskommelsens del­mål har inte heller tagit direkt sikte på den sjuka äldre och att utveckla sam­verkan.

Varaktigheten i förbättringsarbetet är inte säkerställd

Landstingen och kommunerna har ansvaret för att säkra att förbätt­rings­arbetet för de mest sjuka äldre fortlöper nu när överenskommelsen har upphört. Statskontoret bedömer att det krävs fortsatta insatser från huvud­männens sida om arbetet ska bli varaktigt, eftersom strukturerna för förbättringsarbetet i länen ännu inte är säkerställda. SKL har en viktig uppgift i att stödja kommunerna och landstingen i detta arbete.

Kvalitetsregistren har förutsättningar att leva vidare

Statskontoret bedömer att det finns förutsättningar för att kommunerna och landstingen ska kunna fortsätta använda kvalitetsregistren. Det finns dock en risk för att registreringen minskar eller upphör på enheter där motivationen att registrera är låg. Hur användningen av kvalitetsregister kommer att utvecklas beror till stor del på hur verksamhetsledningen och de närmaste cheferna styr och organiserar arbetet. En framgångsfaktor är att ansvarig nämnd efterfrågar resultat från registren. Vidare behöver cheferna tydliggöra nyttan med kvalitetsregistren och avsätta tid för personalen att arbeta med dem.

Prestationsersättningen har fungerat olika väl

Statskontoret bedömer att rätt utformade prestationskrav kan stärka styr­effekten av en satsning. Prestationsersättning kan exempelvis vara lämp­lig för att stimulera förbättringsarbete inom vården och omsorgen. Stats­kontorets utvärdering visar bland annat att kvalitetsregistren har lett till vissa förbättringar i vården och omsorgen om äldre. Även för äldres läke­medelsbehandling har ersättningen haft en positiv påverkan. Den har bidragit till en mer träffsäker läkemedelsbehandling.

Prestationsersättning är däremot inte lämplig när kunskapen om orsaks­sam­banden är låg. Detta gäller för resultatindikatorerna för samman­hållen vård och omsorg. Ersättningen har inte lett till någon utveckling och det har varit oklart för huvudmännen vilka insatser som har krävts för att nå målen.

Statskontorets förslag och erfarenheter från utvärderingen

Statskontoret föreslår att regeringen i det fortsatta arbetet:

• ger i uppdrag till myndigheterna i Rådet för styrning med kunskap att utarbeta en nationell strategi för kunskapsstöd för vården och om­sorgen om äldre,
• ger Socialstyrelsen i uppdrag att i samråd med SKL utforma ett tyd­ligt stöd till registerhållarna för kvalitetssäkring av inrappor­te­rade uppgifter.

I rapporten redovisar Statskontoret erfarenheter som kan vara värda att uppmärksamma inför liknande satsningar inom vården och omsorgen. Det gäller bland annat hur man kan nå privata utförare med denna typ av satsning. Privata utförare tog inte i samma utsträckning som offent­liga aktörer del av medlen och förbättringsarbetet för vården och omsor­gen om de mest sjuka äldre. Statskontoret lämnar även rekom­men­dationer om när det är lämpligt att använda prestationsersättning, hur kraven på huvudmännen bör vara utformade samt hur kunskap bör inhämtas och spridas.

Sammanfattning av Den offentliga sektorn i korthet 2015

I denna rapport beskriver vi utvecklingen av den svenska offentliga sektorn inom fyra olika områden; offentliga finanser, sysselsättning, antalet myndigheter och årsarbetskrafter i staten, samt medborgarnas uppfattningar om kvalitet i offentlig verksamhet. Fokus ligger på att redovisa det senaste årets utveckling inom främst den statliga förvaltningen.
I korthet ser vi följande:

• Underskottet i de offentliga finanserna steg 2014 jämfört med 2013. Sedan 2011 har underskottet ökat varje år i relation till BNP. Sverige klarar dock fortfarande EU:s konvergenskrav med god marginal.
• Sysselsättningen i den offentliga sektorn ökade marginellt (1-2 procent) under 2013 jämfört med 2012. Det gäller i alla del­sekto­rer­na; stat, kommun och landsting.
• Antalet statliga myndigheter under regeringen fortsätter att minska, men inte i samma takt som i början och mitten av 2000-talet. I januari 2015 fanns det 349 myndigheter, vilket är 21 färre jämfört med 2014. Minskningen förklaras främst av att länspolismyndigheterna och Statens Kriminaltekniska Labora­to­rium uppgått i den nya Polismyndigheten.
• Medborgarna är mest positiva till Polisens arbete medan Arbetsförmedlingen är den minst uppskattade av de stora myndig­heterna.

Sammanfattning av Sju förslag för effektivare användning av tolkar i domstol

I februari 2014 gav regeringen Statskontoret i uppdrag att överväga och föreslå åtgärder som kan leda till att domstolarna bättre kan utnyttja befintliga tolk- och översättarresurser i syfte att använda så kvalificerade tolkar och översättare som möjligt i domstol.

För att kunna lämna relevanta och realistiska förslag som kan ge effekt har Statskontoret gjort en fördjupad empirisk analys av hur domstolarna använder tolkar och översättare. Därefter har vi utarbetat förslag på åtgärder i en bred dialog med berörda aktörer.

Under utredningens gång har samråd skett med Domstolsverket och Kammarkollegiet. Domstolsverket har bidragit på flera olika sätt och varit ett viktigt stöd till utredningen.

Domstolarna tar onödiga risker

Statskontorets utredning visar att behovet av tolkar vid Sveriges domstolar är stort. Det har ökat under senare år och tolkning betraktas i dag som ett naturligt inslag i domstolarnas vardag. Varje månad sker mellan 2 000 och 3 000 tolkningar vid domstol.

Utredningen konstaterar samtidigt att domstolarna använder sig av många tolkar som inte är auktoriserade. I genomsnitt sker var tredje förhandling utan den tolkkompetens som rättegångsbalken anger som norm. Detta innebär att domstolarna tar onödiga risker, att felaktigheter kan uppstå och med det, att rättssäkerheten för enskilda äventyras.

Eftersom tillgången på auktoriserade tolkar är ojämnt fördelad i landet är dessa risker större i vissa delar av Sverige. Det innebär att alla rättsfall inte får likvärdiga förutsättningar.

Ett grundläggande problem är den mycket begränsade tillgången på kvalificerade tolkar i Sverige. Av de cirka 6 000 tolkarna som är aktiva i Sverige är drygt 1 000 auktoriserade. Utredning visar dock att det också finns andra förklaringar till varför domstolarna inte får tillgång till auktoriserade tolkar i högre grad. Statskontoret konstaterar bland annat detta:

• Domstolspersonal saknar nödvändiga kunskaper om tolkning och vad som gäller vid tolkanvändning.
• Det saknas effektiva rutiner för att anlita kvalificerade tolkar.
• Videotolkning används inte i tillräcklig utsträckning. Tekniken har också vissa begränsningar som påverkar användandet på ett negativt sätt.
• Ramavtalet för tolkförmedlingstjänster upplevs som krångligt och används inte alltid som det är tänkt.
• Fel och brister vid tolkning och förmedling av tolkar identifieras inte alltid och kan därmed inte åtgärdas tillräckligt snabbt.

Förslag på åtgärder

Statskontoret anser att det inte finns någon enskild åtgärd som kan lösa hela problemet. För att nå bästa möjliga effekt krävs en rad olika åtgärder, såväl små som mer omfattande. Det är summan av dessa förbättringar som tillsammans kan bidra till en effektivare användning av tolkresurserna i Sverige. Det finns också ett värde i att dessa insatser är samordnade och sker samtidigt för att skapa tillräcklig energi till förändring.

Statskontorets förslag på åtgärder:

Styrning genom stöd till domstolarna: För att domstolarna ska arbeta på ett mer effektivt och likformigt sätt föreslår Statskontoret att regeringen ger Domstolsverket i uppdrag att utforma riktlinjer för domstolarna som gäller användning av tolkar.

Utveckling av tekniska lösningar: Statskontoret föreslår att regeringen ger Domstolsverket i uppdrag att utveckla och bygga ut videotekniken på domstolarna på ett sådant sätt att den inte utgör ett hinder för tolkar att befinna sig på annan plats och tolka simultant för en domstol på annan ort.

Förstärk domstolspersonalens kunskaper: Statskontoret föreslår att regeringen ger Domstolsverket i uppdrag att utveckla och arrangera utbildningar i syfte att stärka domstolspersonalens kunskaper.

Utveckla administrativa stödsystem: Statskontoret anser att det måste bli enklare för domstolarna att avropa tolktjänster och att de bör göra det på ett mer likformigt sätt. Därför föreslår Statskontoret att regeringen ger Kammarkollegiet i uppdrag att utveckla en avropsportal för tolktjänster. På kort sikt bör Domstolsverket utveckla blanketter för avrop i stödsystemet Vera.

Nytt men fortfarande gemensamt avtal: Statskontoret föreslår att Kammarkollegiet tills vidare är ansvarig för det statliga ramavtalet för tolkförmedlingstjänster. Kammarkollegiet bör dock inleda förarbetet med att utveckla ett nytt ramavtal redan nu. Det bör på ett bättre sätt ta hänsyn till de särskilda förhållanden som gäller för tolktjänster.

Förstärkt uppföljning och utvärdering: Statskontoret föreslår att Kammarkollegiet bättre anpassar sin uppföljning och utvärdering av ramavtalet till de särskilda förutsättningar som råder för att problem och felaktigheter inte ska bli allt för varaktiga. Domstolarna behöver också förstärka sitt arbete med att rapportera avvikelser och felaktigheter. Utan dessa underlag är det svårt för Kammarkollegiet att vidta några åtgärder.

Bättre samordning av tolkrelaterade frågor: Statskontoret föreslår att de domstolar som använder tolkar i hög omfattning inrättar en samordnare för tolkfrågor. Denna samordnare är viktig för att sprida kunskap och information, att stödja myndighetens arbete med tolkar och fungera som kontaktyta gentemot andra aktörer i tolkfrågor.