Sammanfattning av Ombildningen till en sammanhållen polismyndighet. Slutrapport
Den 1 januari 2015 ombildades Polisen till en sammanhållen myndighet. Regeringen har gett Statskontoret i uppdrag att utvärdera reformen. Statskontoret har tidigare lämnat två delrapporter och den här rapporten är uppdragets slutrapport.
I rapporten bedömer vi hur omorganisationen har genomförts och hur väl reformen har uppnått sina mål. Utvärderingen bygger på de slutsatser som vi har redovisat i delrapporterna och på de undersökningar som Statskontoret har genomfört under våren 2018.
Bättre förutsättningar för en effektiv verksamhet
Statskontoret bedömer att ombildningen har skapat bättre förutsättningar för polisen att bedriva sin verksamhet. De hinder för en effektivare verksamhet som Polisorganisationskommittén pekade på inför reformen har i stor utsträckning undanröjts. Den sammanhållna myndigheten är mer enhetlig, och ombildningen har förbättrat informationsutbytet och samverkan inom Polisen.
Den samlade organisationen gör det även lättare att använda resurserna på ett flexibelt sätt. Den operativa ledningen har blivit tydligare, bland annat genom att Polisen har inrättat regionledningscentraler och en nationell operativ avdelning. Sammantaget innebär detta att Polisen till stora delar har uppnått de mål som syftade till att förbättra förutsättningarna för myndighetens verksamhet.
Resultaten av Polisens verksamhet har inte förbättrats
Även om ombildningen har skapat bättre förutsättningar för Polisens verksamhet, är inte målsättningarna om bättre verksamhetsresultat och högre kvalitet i Polisens arbete uppnådda. Polisens förmåga att ingripa mot brott vid de allvarligaste händelserna har visserligen stärkts, men för övriga brott är förmågan oförändrad. Polisens tillgänglighet och kontakterna med medborgarna har inte heller förbättrats på något entydigt sätt. Vi konstaterar också att utredningsverksamhetens resultat har fortsatt att försämras även efter ombildningen.
Flera förklaringar till varför målen inte har uppnåtts
Det finns flera skäl till varför målen med reformen inte har uppfyllts. Ett skäl är att det kan vara för tidigt att se effekterna av åtgärder som Polisen nyligen har genomfört. I andra fall är åtgärderna ännu inte helt genomförda. Exempel på sådana åtgärder är att införa områdespoliser samt förstärka jourverksamheten och samordningen av ärenden.
I rapporten lyfter vi fram tre huvudsakliga förklaringar till varför alla åtgärder inte har blivit genomförda på det sätt som regeringen avsåg med reformen:
Polismyndigheten utnyttjar inte fullt ut de fördelar en samlad organisation ger för att styra verksamheten.Det har inte funnits tillräckligt med resurser för att infria flera av målen. Ombildningen har ännu inte frigjort resurser i den omfattning som Genomförandekommittén förväntade sig.Omorganiseringen har i delar varit svårare att genomföra än beräknat.
Myndighetsstyrningen får inte tillräckligt genomslag
Polisen har bildat nationella gemensamma avdelningar och mer kraftfulla ledningsfunktioner, vilket har förbättrat förutsättningarna för att styra myndigheten. Men Statskontoret bedömer att Polisen inte har utnyttjat de förbättrade styrningsmöjligheterna fullt ut.
Processtyrningen och verksamhetsuppföljningen är två centrala verktyg för att genomföra och uppnå resultat av de åtgärder som ska förbättra kärnverksamhetens resultat. Statskontorets slutsats är att Polismyndigheten borde ha kommit längre i att utveckla sin styrning och att detta har lett till att många åtgärder inte har genomförts i tillräckligt stor omfattning. Ett exempel är införandet av Polisens nationella utredningsdirektiv (PNU), som innehåller en rad åtgärder för att höja kvaliteten inom utredningsverksamheten. Statskontoret konstaterar att centrala delar av PNU ännu inte har genomförts i hela landet.
Otillräckliga resurser för att förverkliga ambitionerna
Statskontorets slutsats är att den tillgängliga personalen inte har varit tillräcklig för att bemanna den nya organisationen. Detta märks särskilt på den lokala nivån, där både polisanställda och kommunala företrädare i många fall upplever att tillgängligheten har försämrats sedan ombildningen.
Reformens ambition är att höja förmågan och kvaliteten i arbetet inom hela organisationen, särskilt inom Polisens kärnverksamhet. Men vare sig Genomförandekommittén eller Polismyndigheten gjorde någon samlad analys av vilka resurser som skulle krävas för att infria ambitionerna. Vi konstaterar också att Polismyndigheten inte har kunnat genomföra de besparingar och effektiviseringar som är nödvändiga för att kunna bemanna den nya organisationen fullt ut.
Genomförandet av reformen har varit svårare än förväntat
Statskontoret konstaterar i de två tidigare delrapporterna att omorganiseringen i vissa avseenden verkar ha varit svårare och tagit längre tid att genomföra än väntat. En sannolik orsak till detta är att det finns både chefer och medarbetare som har ett svagt förtroende för omorganiseringen. Även ombildningen av Polisens stödfunktioner till nationella gemensamma avdelningar har tagit längre tid än förutsett, vilket har påverkat omorganiseringen negativt.
Sju rekommendationer för att nå målen för reformen
Utifrån våra iakttagelser och slutsatser om myndighetsombildningen lämnar Statskontoret ett antal rekommendationer till Polisen. För att på sikt nå reformens mål rekommenderar Statskontoret att Polismyndigheten ska prioritera följande i det fortsatta arbetet:
Stärk förmågan till strategisk planering och styrning. I rapporten pekar vi återkommande på att det behövs uthållighet, prioriteringar och konsekvensanalys i den strategiska planeringen och styrningen. Det är inte minst viktigt i en händelsestyrd verksamhet som Polisens.
Stärk genomslaget för styrningen. Styrsignaler som når ut i hela organisationen är en förutsättning för att genomföra bestående förändringar, exempelvis att införa åtgärderna inom PNU.
Utveckla uppföljningen så att den stöder verksamhetens behov. Verksamhetsuppföljningen har inte anpassats till den nya organisationen. Uppföljningen behöver bättre knyta samman Polisens mål och resurser med det sätt myndigheten styrs, till exempel genom processer och budget.
Var uthållig i att stärka det lokala polisarbetet. Både styrningen och resursprioriteringen behöver vara långsiktig för att varaktigt stärka det lokala polisarbetet. Tidigare erfarenheter visar att satsningen annars riskerar att rinna ut i sanden.
Fortsätt att analysera vad som ska vara enhetligt i organisationen. Det kan vara möjligt att uppnå en likvärdig polisverksamhet även om organisationen tillåter större lokal eller regional anpassning till exempelvis geografiska och befolkningsmässiga förhållanden.
Utveckla de nationella gemensamma avdelningarna. Vi bedömer att de nationella stödavdelningarna är ett viktigt verktyg för att styra och hålla samman myndigheten. Men avdelningarna behöver både bli effektivare och bättre på att anpassa sig efter verksamhetens behov av stöd.
Undvik att it-systemen blir en flaskhals. Behovet av it-utveckling är stort inom Polisen. Vi konstaterar att it-systemen är hinder för att uppnå högre kvalitet och effektivitet inom hela Polismyndigheten.