Publikationer

Sammanfattning av Myndighetsanalys av Datainspektionen

Statskontoret har på regeringens uppdrag genomfört en myndighetsanalys av Datainspektionen. En myndighetsanalys är en bred genomlysning av en myndighets förutsättningar, verksamhet, resultat och utmaningar. Syftet är att både regeringen och myndigheten ska kunna dra nytta av analysen.

Datainspektionen ska verka för att skydda människors fri- och rättigheter i samband med att någon behandlar deras personuppgifter. Det gör myndigheten genom att utöva tillsyn över de verksamheter som behandlar personuppgifter och att stödja och vägleda myndigheter, företag, organisationer och allmänheten. Datainspektionen ska också samarbeta med andra dataskyddsmyndigheter i EU. Myndigheten ansvarar också för tillstånd och tillsyn enligt kamerabevakningslagen, kreditupplysningslagen och inkassolagen.

Datainspektionen – en myndighet under omställning

Dataskyddsförordningen styr en stor del av Datainspektionens verksamhet. Denna förordning gäller sedan 25 maj 2018 och har medfört nya uppgifter, befogenheter och skyldigheter. Myndigheten har även fått ett mer omfattande uppdrag som har att göra med kamerabevakning.

Regeringen har höjt Datainspektionens anslag för att myndigheten ska kunna fullgöra sitt utökade uppdrag. Anslaget har mer än fördubblats sedan 2016. Myndigheten har fått 110 miljoner kronor för 2020 och regeringen har föreslagit att de ska få ytterligare 10 miljoner kronor under året. Myndigheten har på kort tid även fördubblat personalstyrkan.

Datainspektionen har gjort en heltäckande riskanalys och bedriver ett omfattande utvecklingsarbete för att hantera omställningen. Statskontoret bedömer att omställningen har gjort det svårare för myndigheten att nå goda resultat inom flera områden. Det beror delvis på att myndigheten har behövt hantera de många förändringarna, men också på att myndigheten har utmaningar i den interna styrningen.

Myndigheten behöver visa bättre resultat framöver

Det är tydligt att Datainspektionen behöver leverera bättre resultat framöver. Myndigheten avslutar få tillsynsärenden inom dataskyddsområdet och har långa handläggningstider för tillstånd att bedriva kamerabevakning.

Datainspektionen når bättre resultat inom andra områden. De har till exempel hanterat en stor mängd klagomål från allmänheten om behandling av personuppgifter. Myndigheten har vidare prioriterat att informera allmänheten och företag om de nya reglerna i dataskyddsförordningen. De bedriver också ett omfattande samarbete med andra dataskyddsmyndigheter i EU.

Statskontoret bedömer att Datainspektionen behöver fortsätta arbetet mot en mer effektiv verksamhet. Regeringen har höjt myndighetens anslag kraftigt. Regeringen bör kunna förvänta sig att myndigheten använder de ökade resurserna på ett sätt som leder till bättre resultat för Datainspektionen.

Myndgheten behöver utveckla den interna styrningen

Statskontorets analys visar att Datainspektion behöver utveckla den interna styrningen för att verksamheten ska bli effektiv. Vi rekommenderar följande åtgärder:

• Datainspektionen behöver tydliggöra uppdraget och sätta mål för verksamheten. Datainspektionen har stort utrymme och ansvar att själv konkretiserasitt uppdrag. Myndigheten har tagit fram en övergripande vision ochmålbild, men behöver också fastställa konkreta mål som går att följaupp.

• Datainspektionen behöver fokusera mer på effektivitet
Datainspektionen behöver stärka effektivitetsperspektivet inomverksamheten. I dag finns en kultur i myndigheten som betonarrättssäkerhet och kvalitet, vilket är en styrka. Men myndighetenbehöver också arbeta enkelt, snabbt och kostnadseffektivt.

• Datainspektionen behöver förbättra uppföljningen av verksamheten
Datainspektionen behöver tydligare följa upp vilka resultat myndigheten åstadkommer. Datainspektionen behöver bland annat sätta mål för och följa upp handläggningstider för flera av myndighetens ärendeslag. De behöver också förbättra uppföljningen av hur myndighetens informations- och vägledningsinsatser svarar
mot målgruppernas behov.

• Datainspektionen behöver skynda på digitaliseringen av myndigheten
Datainspektionen ligger efter när det gäller digitalisering. Myndigheten saknar fortfarande flera grundläggande digitala verktyg och flera it-projekt har försenats. Datainspektionen behöver fortsätta att stärka itstyrningen och då sträva efter att hitta lösningar som förenar tillräckliga säkerhetskrav med ändamålsenliga och effektiva it-verktyg.

Regeringen bör följa Datainspektionen noga

Regeringens styrning av Datainspektionen är återhållsam. Det följer av att
dataskyddsförordningen ställer krav på att myndigheten ska vara oberoende när det gäller att utföra sina uppgifter. Dataskyddsförordningen kräver samtidigt att regeringen ska säkerställa att myndigheten har de resurser som krävs för att utföra sina uppgifter. Regeringen bör även framöver följa Datainspektionen noga med tydliga förväntningar på att myndigheten kan redovisa en effektiv verksamhet.

Regeringen bör ta ställning till inkassouppdragets hemvist

I och med arbetet med dataskyddsförordningen har Datainspektionen prioriterat ner insatser som följer av uppdraget inom inkassoområdet. Det gäller bland annat tillsynen av inkassoverksamheter.

Myndigheten har ett övergripande ansvar för tillsyn och tillståndsprövning enligt inkassolagen, men de delar ansvaret för den faktiska tillsynen med Finansinspektionen. Det delade ansvaret gör det svårare att bedriva tillsynen enhetligt och att utveckla praxis inom området.

I dag prioriterar både Datainspektionen och Finansinspektionen sina uppgifter med inkasso lågt. Dessutom ger det delade tillsynsansvaret sämre förutsättningar för att bedriva uppdraget effektivt och ändamålsenligt.

Statskontoret bedömer att regeringen bör välja ett av två möjliga alternativ för att komma tillrätta med utmaningarna:

• Regeringen kan skärpa kraven på Datainspektionen att prioritera uppgifterna enligt inkassolagen. Regeringen bör också ställa tydligare krav på att Datainspektionen och Finansinspektionen samverkar.
• Regeringen kan utreda om det skulle vara mer effektivt och ändamålsenligt att samla allt ansvar på inkassoområdet till en myndighet.

Sammanfattning av Översyn av åtgärdsprogram för luftkvalitet

Om luftens föroreningshalter blir för höga ska en länsstyrelse eller kommun ta fram ett åtgärdsprogram för att förbättra luftkvaliteten. Sedan 2004 har 15 sådana program upprättats. Fem av dessa har avslutats eftersom luftkvaliteten åter har varit god. Men i övriga tio fall är föroreningshalterna fortfarande höga, trots att flera av programmen har funnits under lång tid. Statskontoret har därför analyserat systemet med åtgärdsprogram för luftkvalitet, i syfte att lämna förslag som kan göra programmen till mer effektiva verktyg för att förbättra luftkvaliteten.

Statskontorets analys visar att det finns två orsaker till att åtgärdsprogrammen inte har avsedd effekt. För det första är det svårt för de kommuner och länsstyrelser som tar fram programmen att bedöma vilka åtgärder som är mest verkningsfulla. För det andra är det svårt för de berörda aktörerna att komma överens om de mest verkningsfulla åtgärderna, bland annat eftersom de har rådighet över olika verktyg för att förbättra luftkvaliteten, men inte över varandra. Sammantaget leder det till att programmen tar lång tid att ta fram och brister i kvalitet.

Statskontoret har fyra förslag för att öka programmens effektivitet:

• Låt Naturvårdsverket besluta direkt om kommunen eller länsstyrelsen ska ta fram åtgärdsprogram, istället för att låta beslutet gå via länsstyrelsen.
  
  
• Förbättra Naturvårdsverkets vägledning i arbetet med åtgärdsprogram.
  
  
• Låt Naturvårdsverket kvalitetsgranska fastställda program utifrån kraven i regelverken, och återkoppla till berörda aktörer.
  
  
• Låt Naturvårdsverket följa upp åtgärdsprogrammen.

Sammanfattning av Utvärdering av En arbetsmiljöstrategi för det moderna arbetslivet 2016–2020

Strategin har i flera avseenden stärkt genomförandet av arbetsmiljöpolitiken

Statskontoret har fått i uppdrag att utvärdera regeringens arbetsmiljöstrategi för det moderna arbetslivet 2016–2020 som styrmedel. I utvärderingen ingår att analysera i vilken utsträckning utformningen av strategin och de uppdrag som har lämnats i samband med den ger förutsättningar för att uppnå strategins mål och det övergripande målet för arbetsmiljöpolitiken.

Statskontoret bedömer att den nuvarande arbetsmiljöstrategin i flera avseenden har stärkt regeringens genomförande av arbetsmiljöpolitiken.

Uppdragen är i huvudsak tydliga

En majoritet av åtgärderna består av regeringsuppdrag med tydliga beskrivningar av vem som ska göra vad, och till när. Samtliga uppdrag i arbetsmiljöstrategin har också specifika krav på hur och när uppdragen ska redovisas. Arbetsmarknadens parter anser överlag att strategins tre prioriterade områden är relevanta och motsvarar rådande utmaningar. Många menar att prioriteringarna är fortsatt relevanta även inför nästa strategiperiod.

Arbetsmarknadens parter har varit delaktiga genom dialogforum

Regeringen har inrättat ett dialogforum för samråd med arbetsmarknadens parter, för att göra dem delaktiga i att genomföra strategin. Regeringen träffade även arbetsmarknadens parter för inledande samtal innan strategin togs fram.
Parterna är samstämmigt positiva till dialogforum. Statskontoret bedömer att förutsättningarna att kunna ta tillvara parternas kunskaper och erfarenheter har ökat genom dialogforum. Parterna fick bland annat möjlighet att bidra till formuleringen av de tilläggsuppdrag som regeringen initierade efter halvtidsavstämningen av strategin.

Samverkan mellan myndigheter har ökat

Statskontoret bedömer att strategin har bidragit till ökad samverkan mellan myndigheter, främst genom de uppdrag som kopplar till osund konkurrens - situationer där företag medvetet bryter mot arbetsmiljöregelverket för att få konkurrensfördelar. Flera myndigheter deltar sedan 2016 i fem regionala myndighetsgemensamma samverkansteam. Samverkansteamen har genomfört flera gemensamma kontrollinsatser, bland annat inom byggbranschen och transport- och åkerinäringen. En av slutsatserna från insatserna är att fusk, regelöverträdelser och
brottslighet i arbetslivet är vanligaochatt myndighetssamverkandärförär mycket viktig.*

Det finns utrymme för förbättringar

Trots defördelarmed den nuvarande strategin som vi redovisar ovan kan vikonstateraatt det finns ett visst utrymmeför förbättringar inför nästa strategiperiod.

Styrningen av Arbetsmiljöverket har i vissa delar varit allt för detaljorienterad

Arbetsmiljöverket harfått ett huvudansvar för attgenomföra deuppdrag somregeringen har beslutat i anslutning till arbetsmiljöstrategin. Vår utredning visar att Arbetsmiljöverket har uppfattat uppdragensom relativt detaljerade ochatt de delvis harbegränsat myndighetenshandlingsutrymme. Detta medför att myndigheten intefullt ut har kunnat användasin expertkunskap för attlösa de utmaningar som arbetsmiljöstrategin beskriver. Statskontoretbedömerattregeringen hade kunnatutnyttja Arbetsmiljöverkets expertkunskap på områdetbättreommyndigheten hadefått större utrymmeatt påverka utformningen av uppdragen.

Strategins målhar inte preciserats närmare

Strateginsmål är formulerat på en övergripande nivåoch har inte preciseratsnärmare genomexempelvis vilka resultat somska uppnås och när dessa ska vara genomförda. Det finns intehellernågrapreciserademål för strategins prioriteradeområden. VisserligenkanNollvision mot dödsolyckoroch förebyggande av arbetsolyckor anses som ett mål i sig, mendetär intenärmare preciseratän så, och inte heller tidsatt. Sammantagetinnebär frånvaron av konkreta mål att det blirsvårare för strategin att fungera som den vägledningför arbetsmiljöarbetet somregeringenhar avsett.

I en kommande strategimenar Statskontoretatt åtgärdsplanerbör knytastillstrategins långsiktiga inriktning, föratt konkretisera hur uppsattamål stegvis ska kunna nås.

Nollvision har fåtthögst prioritet

Det områdesom har fått störst prioritet, främstvad gäller ekonomiska resursermenäven vad gällerpolitiska initiativ,är Nollvision mot dödsolyckor och förebyggandeav arbetsolyckor. Flera av parterna framhåller attdet främst är mansdominerade branscher som är drabbadeav dödsolyckoroch arbetsolyckor. Kvinnodominerade branscher med andratyper av arbetsmiljöproblem, oftamed merlångsiktig skadeeffekt,riskerardärför att hamna i skymundan.

* Lägesrapport för det myndighetsgemensamma arbetet motfusk, regelöverträdelserochannan brottslighet i arbetslivet, s. 29

De prioriterade områdena Hållbart arbetsliv och Psykosocial arbetsmiljö fångar upp viktiga utmaningar på arbetsmiljöområdet, men är samtidigt alltför breda för att kunna utgöra någon egentlig vägledning för hur arbetsmiljöarbetet ska inriktas.

Dialogforum kan utvecklas

Statskontoret bedömer att relevanta aktörer har varit engagerade i att ta fram och genomföra strategin. Regeringen har samrått med arbetsmarknadens parter i dialogforum. Parterna förmedlar genomgående positiva omdömen om regeringens initiativ att upprätta ett dialogforum. Statskontoret bedömer dock att det finns möjlighet att ännu bättre ta tillvara kunskap och erfarenheter både hos arbetsmarknadens parter och myndigheter.

Bland arbetsmarknadens parter finns en önskan om att mötena i dialogforum borde vara mer handlingsorienterade och handla om vad som har uppnåtts hittills och om det behövs ytterligare åtgärder. Dokumentationen av och insynen mellan träffarna kan också bli bättre.

Sekretessregler försvårar myndighetssamverkan

Statskontoret konstaterar att även om strategin har bidragit till ökad samverkan mellan myndigheter så finns det hinder för en effektiv samverkan. Detta beror på att det finns sekretessregler som försvårar utbyte av information mellan myndigheterna. Myndigheternas lägesrapport 2019 från uppdraget att motverka fusk, regelöverträdelser och brottslighet i arbetslivet visar att det finns rättsliga begränsningar för att sammanställa data från olika myndigheter och för att kunna göra urval i prioriterade riskmiljöer. Det skulle därför behövas regeländringar så att samverkan mellan myndigheterna underlättas*.

* Lägesrapport för det myndighetsgemensamma arbetet mot fusk, regelöverträdelser och annan brottslighet i arbetslivet, s. 14

Det finns brister i uppföljningen av strategin

Regeringen har inte genomfört någon samlad uppföljning i syfte att undersöka hur arbetet med strategin har bidragit till det uppsatta målet för denna. Flera av de indikatorer som regeringen använder i budgetpropositionen för att årligen presentera läget inom arbetsmiljöområdet kan kopplas till de tre prioriterade områdena och uppdragen i strategin. I budgetpropositionen finns dock ingen samlad bedömning av arbetet med strategin kopplat till indikatorerna.

Den halvtidsavstämning som Regeringskansliet genomförde 2018 har inte dokumenterats, varför det har varit svårt för Statskontoret att bedöma dess utfall. Arbetsmarknadens parter uppfattade att förhållandevis lite tid lades på att diskutera hur långt man hade nått i relation till målet och vad som återstår att göra.

Statskontorets rekommendationer

I arbetet med att ta fram en ny strategi föreslår Statskontoret att regeringen:

• avgränsar, konkretiserar och formulerar tydliga mål för de prioriterade områdena
• kombinerar en övergripande strategisk inriktning med konkreta åtgärdsplaner
• upprättar en systematisk uppföljning av strategin
• styr myndigheterna mer tillitsbaserat
• skapar goda förutsättningar för myndigheter att genomföra de uppdrag de får kopplat till strategin
• ser över och utvecklar arbetsformerna i dialogforum
• undanröjer hinder för effektiv samverkan mellan myndigheter
• förbättrar samordningen av arbetsmiljöfrågorna mellan olika politikområden.

Sammanfattning av Hur utvecklas Migrationsverkets nya organisation?

Statskontoret har i uppdrag att analysera Migrationsverkets organisation som gäller från och med den 1 april 2018. Vi har bland annat följt upp hur Migrationsverket har tagit hand om de förslag som Statskontoret lämnade i en rapport från 2017.

Vi bedömer att grunderna för organisationen är ändamålsenliga och att den därför ger förutsättningar för att Migrationsverket ska kunna jobba effektivt och nå bättre resultat i verksamheten. Men Migrationsverket behöver utveckla den strategiska styrningen, tydliggöra hur de ska arbeta med digitalisering och även genomföra omorganisationen fullt ut.

Kliv framåt för den strategiska styrningen

Migrationsverket har sedan vår förra rapport genomfört insatser för att stärka den strategiska styrningen. Vi konstaterar att ledningen numera diskuterar strategiska frågor på ett annat sätt än tidigare. Den nya verksamhetsstrategin är en bra grund för styrningen av myndigheten.

Överdirektören och myndighetsstaben stöder sedan 2018 myndighetens interna styrning. Vi anser att dessa funktioner kan stärka styrningen ännu mer än vad de redan gör. Myndighetsstaben bör vara mer involverad när underlag tas fram till ledningen och överdirektören kan få en utpekad roll i att utveckla en effektiv intern styrning.

Förvaret behöver integreras bättre i styrningen

Förvaret har vuxit kraftigt samtidigt som förutsättningarna har förändrats för verksamheten. För närvarande analyserar myndigheten inte konsekvenserna för förvaret på ett systematiskt sätt vid myndighetsgemensamma beslut. Vi ger i rapporten exempel på hur Migrationsverket bättre ska kunna integrera förvaret i styrning och stödverksamhet, samtidigt som myndigheten kan ta hänsyn till förvarets särart.

Utvecklingsbehov inom digitaliseringsarbetet

Förutsättningarna att driva digitalisering och utveckling har förbättrats genom den nya gemensamma avdelningen för digitalisering och utveckling (DUA). Men myndighetens systemmiljö är komplex, med överlappande it-system och beroenden mellan gamla och nya it-system. Det hämmar utvecklingen av it-stödet, orsakar merarbete för handläggare och hindrar effektivisering av verksamheten. Myndigheten har inte heller tydliga, vägledande mål för digitaliseringen av verksamheten, vilket gör det svårare för ledningen att prioritera mellan olika it-projekt.

Processtyrningen går framåt, men steg kvar att ta

Arbetet med processer går framåt, men det har inte fått fullt genomslag. En orsak är att arbetet med processerna inte sker tillräckligt verksamhetsnära. Vi föreslår därför att rollen som processledare placeras i regionerna i stället för på DUA. Därmed kan processtyrningen slå igenom bättre i verksamheten. DUA kan i stället helt fokusera på strategisk process-styrning, bland annat på att utveckla forumen för samverkan inom myndigheten. Som forumen fungerar nu har de ännu inte bidragit tillräckligt till att samordna myndighetens processer. Mandaten för att föreslå ändringar i processerna är inte heller tillräckligt tydliga.

Resurserna behöver användas mer effektivt

Migrationsverket har hittills inte haft någon plan för att utnyttja den effektiviseringspotential som uppstod i och med den senaste omorganisationen. Vi har även identifierat andra faktorer som hindrar att resurser används effektivt. Ett exempel är att myndigheten inte är tillräckligt flexibel när det gäller att flytta resurser mellan regioner.

Migrationsverket behöver särskilt analysera de funktioner som fördes över till Nationella samordningsavdelningen (NSA) och DUA. Funktionerna flyttades i princip rakt in i de två nya avdelningarna utan att myndigheten analyserade möjligheterna till effektiviseringar och om funktionerna var ändamålsenligt placerade. En utgångspunkt bör vara att ansvaret för huvudkontorets uppföljning ska vara så samlad som möjligt och att befintliga synergier mellan it- och verksamhetsutveckling ska stärkas.

Ansvar och roller bör förtydligas och förankras

Statskontoret bedömer att Migrationsverket behöver fortsätta att förtydliga och förankra organisationen. Roller och ansvar behöver kommuniceras till hela organisationen. Vi föreslår att överdirektören får leda detta arbete.
Det finns fortfarande roller och ansvar som behöver förtydligas. Chefer har till exempel inte alltid tillräckligt mandat att utöva sitt ledarskap, vilket gör det svårare för dem att förankra beslut och se till att besluten får genomslag. Myndigheten behöver också utveckla processen för att samordna frågor inom huvudkontoret. Den operativa verksamheten får ibland motstridiga signaler, eftersom huvudkontoret inte samordnar linje- och processtyrningen tillräckligt.

Statskontorets förslag

Statskontoret föreslår Migrationsverket följande:

• Se till att myndighetsstaben stödjer det strategiska arbetet.
• Integrera förvaret i myndighetens styrning och stödverksamhet och utveckla samtidigt former för att ta hänsyn till förvarets särart.
• Definiera vägledande mål för digitaliseringsarbetet, prioritera vilka it-projekt som är viktigast för att nå målen och ta fram en långsiktig handlingsplan för hur it-systemen kan ensas och förbättras.
• Lägg ansvaret för processledare i regionerna och se till att DUA helt fokuserar på strategisk processtyrning.
• Ta fram en plan för hur personalresurserna kan användas så effektivt som möjligt. Den bör ta hänsyn till de faktorer som Statskontoret har pekat ut och som hindrar att personalresurser används effektivt.
• Utred om placeringen och arbetssätten i funktionerna som fördes över till NSA och DUA är ändamålsenliga utifrån att uppföljningen bör vara så samlad som möjligt och att myndigheten bör stärka synergier, till exempel med hjälp av tvärgående arbetssätt.
• Ge överdirektören i uppdrag att leda ett arbete med att tydliggöra och förankra ansvar, mandat och roller i organisationen.

Sammanfattning av Planerad lokalisering av statlig verksamhet – en kartläggning av tio större myndigheter

Statskontoret har på uppdrag av regeringen kartlagt och sammanställt tio statliga myndigheters planer för lokalisering av sin verksamhet. De myndigheter som ingår i kartläggningen är Arbetsförmedlingen, Centrala studiestödsnämnden, Försäkringskassan, Kriminalvården, Kronofogdemyndigheten, Lantmäteriet, Pensionsmyndigheten, Polismyndigheten, Skatteverket och Trafikverket. Vi redovisar dels myndigheternas planer och strategier fram till 2022, dels vilka förändringar i lokalisering som har skett under perioden 2014–2018. Vi redovisar också antalet kontor per myndighet och hur de sammantaget fördelar sig mellan olika län och kommungrupper för åren 2014, 2019 och 2022.

De flesta myndigheters lokalisering präglas av stabilitet

De flesta myndigheter planerar inte att göra några stora förändringar av sin lokalisering. Myndigheterna har heller inte genomfört några omfattande förändringar av kontorsstrukturen mellan 2014 och 2018. Det gäller såväl avveckling av all verksamhet i en kommun som etablering av verksamhet i en kommun där de tidigare inte hade någon verksamhet.

Arbetsförmedlingen och Lantmäteriet avviker dock från den generella bilden. Arbetsförmedlingen planerar att lägga ner samtliga kontor i cirka hälften av de kommuner där myndigheten är verksam i dag. Arbetsförmedlingen har också genomfört omfattande förändringar under perioden 2014–2018, då den avvecklat hela sin verksamhet i 60 kommuner. Lantmäteriet avvecklade all sin verksamhet i 19 kommuner mellan 2014–2018, men har inga ytterligare planer på att förändra kontorsstrukturen.

För små kontor och problem att kompetensförsörja är vanliga skäl till att kontor läggs ner

De vanligaste skälen till att myndigheterna avvecklar kontor är att de är för små, att de har svårt med kompetensförsörjningen, att digitaliseringen minskar behovet av fysisk närvaro eller att arbetssätten behöver förändras. De generella effektiviseringskraven på myndigheterna är också en orsak till att de ser över och anpassar sin kontorsstruktur.

De flesta myndigheter har strategier för sin lokalisering

Myndigheternas lokaliseringsstrategier består oftast av ett antal principer om var i landet de ska bedriva verksamhet. I första hand är det myndighetens uppdrag och behov som styr hur de lokaliserar sin verksamhet. Generellt är också den långsiktiga kompetensförsörjningen central för myndigheterna när de ska fatta beslut om var de ska bedriva verksamhet. Digitaliseringens möjligheter gör att några myndigheter bedömer att den fysiska närvaron kommer att minska i betydelse. Dessa faktorer stämmer väl överens med resultaten från Statskontorets tidigare utredning Statliga myndigheters lokalisering – ett samlat underlag (2016).

Flera myndigheter planerar att flytta tjänster från Stockholm till andra delar av landet – men enbart inom ramen för den befintliga kontorsstrukturen

Flera myndigheter har planer på att flytta tjänster från Stockholm till andra delar av landet. Då kommer de att genomföra förändringarna inom ramen för sin befintliga kontorsstruktur. Regeringens ambition om att öka antalet statliga arbetstillfällen utanför Stockholm får därmed genomslag i flera av myndigheternas strategier.
Nyetableringar har framför allt skett i landsbygdskommuner och avser servicekontor
Myndigheterna har etablerat ny verksamhet i 10 län under perioden 2014–2018. Flest nyetableringar har skett i landsbygdskommuner, framför allt genom de nya servicekontoren som etablerats på uppdrag av regeringen. För perioden 2019–2022 är det endast Trafikverket som planerar att etablera sig i en kommun där de inte har haft verksamhet tidigare. I övrigt kommer inga nyetableringar att göras i kommuner där myndigheterna inte sedan tidigare bedriver verksamhet.

Avvecklingar är vanligast i pendlingskommuner

Myndigheterna har avvecklat verksamhet i alla län utom Gotlands län. Flest avvecklingar berör visserligen Västra Götalands och Skåne län, men de länen har också redan många kontor. Vi ser också att avvecklingar oftare sker i pendlings-kommuner nära mindre och större städer, det vill säga kommuner där minst mellan 30 och 40 procent av befolkningen arbetspendlar till en annan kommun. Men det kommer inte att ändra hur det totala antalet kontor för de tio myndigheterna fördelar sig mellan olika län och typer av kommuner särskilt mycket. Andelen kontor i pendlingskommuner kommer att minska något medan andelen kontor i mindre och större städer kommer att öka något.

Antalet kommuner med minst ett myndighetskontor kommer att minska under perioden 2014–2022. År 2014 fanns någon av de myndigheter som ingår i vår underökning representerade med minst ett kontor i nästan samtliga kommuner (99 procent). Om de tio myndigheternas avsikter faller ut som planerat, kommer denna andel att sjunka till 91 procent 2022. Minskningen är mer påtaglig när det gäller antalet kommuner med minst två kontor. 89 procent av kommunerna hade minst två kontor 2014, att jämföra med att 56 procent kommer att ha det 2022.

Sammanfattning av Förvaltningspolitik i förändring – långsiktiga utvecklingstendenser och strategiska utvecklingsbehov

Statskontoret har fått i uppdrag att identifiera långsiktiga förvaltningspolitiska utvecklingstendenser och strategiska utvecklingsbehov. I promemorian redovisar vi våra iakttagelser och slutsatser. Promemorian är tänkt att fungera som ett diskussionsunderlag om hur förvaltningspolitiken kan utvecklas och vilka uppdrag och egeninitierade rapporter som Statskontoret kan göra under 2019–2020.

I promemorian redogör vi för ett antal tendenser som vi bedömer har präglat den offentliga förvaltningens utveckling under de senaste tio åren. Vi beskriver bland annat hur förvaltningens struktur har förändrats och vilka utmaningar det leder till. Vi beskriver vidare regeringens försök att hitta metoder för att hantera utmaningar som går på tvären över sektorerna.

I promemorian konstaterar vi att regeringens styrning av förvaltningen har präglats av två delvis motstående tendenser. Regeringen vill å ena sidan minska detaljstyrningen av myndigheterna. Samtidigt vill den å andra sidan styra mer sammanhållet utifrån statens samlade intressen.

Vi beskriver också hur ett antal utmaningar kopplade till de ekonomiska förutsättningarna, kompetensförsörjningen och ett ökat fokus på säkerhetsfrågor sannolikt kommer att påverka förvaltningen och regeringens styrning under kommande år.

Med utgångspunkt i de tendenser och utmaningar som vi identifierat i analysen beskriver vi sedan ett antal strategiska utvecklingsbehov. Det handlar om behov inom följande områden:

• Regeringens myndighetsstyrning
• De styr-, kompetens- och organisationsutmaningar som följer av den tekniska utvecklingen
• Regeringens behov av underlag för reformer och omprövning
• Den statliga styrningen av kommuner och regioner.

Inom dessa områden presenterar vi också ett antal förslag för hur regeringen kan agera för att möta de identifierade utvecklingsbehoven.

Promemorian avslutas med ett förslag till regeringen att formulera ett samlat utvecklingsprogram för styrningen av den offentliga förvaltningen. Bakgrunden till förslaget är att regeringen under senare år har gett uttryck för att den vill introducera en ny styrning av den offentliga sektorn. Det utvecklingsprogram som vi föreslår kan vara ett sätt för regeringen att stärka och konkretisera det utvecklingsarbete som redan har påbörjats inom ramen för tillitsreformen.

Målsättningen med ett samlat utvecklingsprogram skulle vara att skapa förutsättningar för en mer flexibel och ändamålsenlig styrning som utgår från utvärderingar, analyser och beprövad erfarenhet. För att åstadkomma detta bör utvecklingsprogrammet stärka regeringens förmåga att styra förvaltningen mer sammanhållet. Inom ramen för utvecklingsprogrammet bör regeringen också överväga att reformera resultatstyrningen och förbättra förutsättningarna för att använda sig av andra sätt att styra sin förvaltning.

Sammanfattning av Utvärdering av strategin för unga som varken arbetar eller studerar. Slutrapport

Statskontoret har haft i uppdrag av regeringen att utvärdera hur åtgärderna i regeringens strategi för unga som varken arbetar eller studerar (UVAS) genomförts. Strategin har syftat till att förbättra möjligheterna för unga att etablera sig i arbets- och samhällslivet.

Strategin omfattar åtgärder för bättre samverkan kring UVAS, åtgärder för bättre kunskap om UVAS och åtgärder som riktats direkt till UVAS. De senare består av statsbidrag till två olika typer av projekt samt stöd till gymnasieskolor för att förebygga att unga hoppar av gymnasieskolan. Statskontoret har särskilt granskat dessa tre åtgärder, i enlighet med uppdraget.

En heterogen målgrupp med komplex problembild

År 2018 beräknades att det finns 71 000 UVAS, vilket innebär att de utgör 6,2 procent av samtliga unga. Gruppen är heterogen och deras behov och förutsättningar varierar mycket. UVAS är generellt oftare än övriga unga lågutbildade, utrikes födda och har i större utsträckning funktionsvariationer eller lider av psykisk ohälsa.

En strategi utan strategiskt innehåll

Regeringens strategi har spänt över ett brett område och involverat många aktörer av skilda slag. Men det har saknats en tydlig idé om hur de olika delarna ska hänga ihop och komplettera varandra.

Åtgärderna i strategin har i de flesta fall inte inneburit stora kostnader i sig. Men i relation till hur många som har nåtts av insatserna som riktas direkt mot målgruppen så framstår dessa åtgärder som kostsamma. Potentiellt kan samhällets besparingar av åtgärderna bli stora, men det förutsätter att man uppnår långsiktiga effekter för individer.

Lång startsträcka för insatserna riktade mot målgruppen

Tre åtgärder riktade sig direkt mot målgruppen. De ansvariga aktörerna på nationell nivå, Skolverket, Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällesfrågor samt Folkbildningsrådet, hade svårt att tolka sina uppdrag. Det bidrog till att det tog lång tid att utlysa statsbidragen och stödet till skolorna. Det har haft konsekvenser på den lokala nivån, där de ibland har haft kort tid på sig att starta projekten.

Den geografiska spridningen av statsbidragen har överlag varit god. Men satsningen har inte nått flera regioner med höga nivåer av UVAS. Projekten har nått grupper som har nämnts av regeringen: unga med psykisk ohälsa, unga med funktionsvariation och nyanlända. Men projekten har haft svårare att nå kvinnor än män. Individer med särskilt svår problematik har ibland krävt en arbetsintensiv uppsökande verksamhet, och alla projekt har inte nått dessa individer.

Verksamheter har kunnat stärka sitt stöd...

Statsbidraget har lett till nya och utvecklade stödinsatser till UVAS. De inblandade aktörerna har kunnat använda mer arbetsintensiva metoder och har utvecklat nya insikter om målgruppen och om vilka metoder som är verksamma.

...men det är svårt att sprida goda erfarenheter

Man har bara i mycket liten utsträckning utvärderat de enskilda statsbidragsstödda projekten. Statskontoret har funnit att verksamheterna har använt beviljade medel effektivt, och att stödet har varit mycket värdefullt för individerna. Men för att bidra till ny kunskap krävs att enskilda projekt och arbetsmetoder utvärderas.

De unga är mycket positiva till stödet de fått från projekten

Deltagare i projekten anser att stödet har varit värdefullt, för många ovärderligt. Framgång märks i stegförflyttningar mot studier och arbete. Vissa har också gått vidare till studier, praktik och arbete. Men det är för tidigt att se långsiktiga effekter.

Kortsiktiga projekt minskar effektiviteten och möjligheten att uppfylla mål

Projektbidrag har beviljats för endast ett år i taget, och många har fått avslag när de ansökt för ytterligare projektår. En stor del av det första projektåret har ofta gått åt till att dra igång verksamheten och få kontakt med deltagare. Det har inte lämnat mycket tid för metodutveckling och kunskapsspridning. Majoriteten av de verksamheter som utvecklats genom dessa statsbidrag söker ny finansiering för att kunna fortsätta ge det stöd de kunnat erbjuda UVAS, efter att projektfinansieringen är slut.

När det gäller skolorna kan vi se att de nya metoder som initierats på de skolor som fått stöd av Skolverket riskerar att avstanna om rektorn slutar på skolan.

Svårt se effekter på samhällsnivå

Potentiellt kan vinsterna vara stora för denna typ av åtgärder. Men åtgärderna har nått få individer. Det är också för tidigt att urskilja långsiktiga effekter. Åtgärderna har bara i liten utsträckning nått områden med höga nivåer av UVAS. Vi kan inte heller se att kunskaper har spridits utanför det lokala området eller skolan.

Statskontorets förslag

Statskontoret menar att det går att åstadkomma en mer effektiv strategi om det finns en strategisk färdriktning. För att statsbidragsstödda projekt ska få ett bestående värde behöver regeringen slå fast vad projekten ska uppnå. Möjliga motiv skulle kunna vara

• kunskapsuppbyggnad och erfarenhetsspridning
• hjälp till enskilda aktörer att bygga upp ny verksamhet
• ett stöd till aktörer med stora problem.

Regeringen bör i en framtida satsning ta hänsyn till motivet då den konstruerar villkoren för statsbidraget. För att åstadkomma att projekten verkligen bidrar till ökad kunskap måste resurser avsätts för utvärdering. Hjälp att bygga upp ny verksamhet underlättas av om mottagaren lovar att använda arbetssätt som visat sig framgångsrika. Om stödet ska nå aktörer med stora problem behöver det vara riktat till dem.
Statskontoret lämnar inget konkret förslag om hur ett stöd till skolorna skulle kunna utformas.

Sammanfattning av Udda fåglar i kommittéväsendet. En studie av otraditionella kommittéer

Det statliga kommittéväsendet har en flera hundra år lång tradition i Sverige. Regeringen har tillsatt kommittéer för att ta fram kunskap eller för att väga samman intressen. Men regeringen använder kommittéväsendet även för andra typer av verksamhet än traditionellt utredningsarbete.

I denna studie har vi kartlagt och analyserat varför regeringen väljer att använda kommittéformen på ett otraditionellt sätt och hur formen fungerar för olika typer av verksamheter.

Var sjunde kommitté är otraditionell

En otraditionell kommitté är en kommitté som har ett annat uppdrag än att utreda en viss fråga. Under perioden 2009–2018 har totalt 64 otraditionella kommittéer varit verksamma, och antalet har ökat något över tid. Under 2018 hade 14 procent av kommittéerna ett otraditionellt uppdrag. De stod samtidigt för 29 procent av kommittéväsendets totala utgifter.

De otraditionella kommittéerna är en heterogen grupp och deras specifika uppgifter varierar mycket. I vår studie har vi identifierat fyra grupper av otraditionella kommittéer:

• Främjande, stödjande och pådrivande (inklusive nationella samordnare)
• Forum och råd
• Varaktiga analyskommittéer
• Kommittéer med förvaltningsuppdrag (det finns endast två sådana kommittéer).

Den största gruppen är främjande, stödjande och pådrivande kommittéer.

Flexibel myndighetsform tilltalar regeringen av flera skäl

Vår studie visar att departementen anser att kommittéformen har vissa generella fördelar i jämförelse med alternativa organisationsformer. Kommittéer är enkla att inrätta och avveckla och är relativt billiga. Dessutom har de status som fristående myndighet samtidigt som de har en närhet till Regeringskansliet. Kommittéformen verkar alltså svara mot ett behov av en myndighet i friare och enklare format än vanliga förvaltningsmyndigheter.

Formen inte anpassad för verksamheten men fungerar ändå

Studien visar också att kommittéformen fungerar förhållandevis bra för kommittéer med andra typer av uppgifter, trots att den inte är anpassad för annat än utredningsarbete. Kommittéerna anser att de har fördel av sin unika position i gränslandet mellan de reguljära förvaltningsmyndigheterna och Regeringskansliet, sin stora frihet att själv utforma och organisera verksamheten och de låga administrativa kraven som följer med kommittéformen.

Men ibland märks det att formen inte är anpassad till verksamheten. Störst problem, både principiellt och praktiskt, uppstår när kommittéformen används för varaktig verksamhet. Då får de generella oklarheter som finns inom kommittéväsendet som gäller ansvarsfördelning och roller en helt annan dignitet. Det gäller exempelvis vem som ska ha resurser och kompetens för att ta ansvaret för de anställdas arbetsmiljö och säkerhet.

Förvaltningspolitisk innovation med vissa risker

Inom staten finns det få organisatoriska alternativ. Vi kan därför se kommittéformen som en innovativ förvaltningspolitisk lösning på olika utmaningar som kan vara svåra att hantera inom ramen för förvaltningsmyndigheterna. Kommittéformen gör det möjligt att i mindre skala och under kreativa former pröva nya idéer och arbetssätt. Den ger också möjlighet att fokusera på och samla kraft runt en avgränsad fråga.
Men de otraditionella kommittéerna kan också medföra vissa risker. Både för omgivningen och för kommittén kan det vara oklart vad en otraditionell kommitté är för något och vad den har för mandat. Oklarheten ökar om det inom ett och samma område finns flera kommittéer och myndigheter.

En annan risk är att allmänhetens möjligheter till insyn i verksamheten blir sämre än om den bedrivs inom ramen för en förvaltningsmyndighet. Detta är särskilt relevant för varaktig verksamhet.

Det finns också en risk för att en ökad användning av kommittéformen för otraditionell verksamhet tar resurser från det traditionella utredningsväsendet. En sådan utveckling skulle innebära en förändrad roll för kommittéerna, från att ta fram underlag för politiska beslut till att i större utsträckning vara en del av politikens genomförande.

Ett samlat grepp om användningen av kommittéväsendet

Det finns ingen gemensam strategi inom Regeringskansliet för hur kommittéformen ska användas. Det finns inte heller någon samlad funktion för att hantera kommittéer dit departementen eller kommittéerna kan vända sig med olika typer av frågor.
Vi bedömer ändå att det praktiska arbetet i de kommittéer som vi har studerat fungerar relativt väl. Det talar för att det inte finns så stort behov av åtgärder eller utvecklingsinsatser. Men vår studie visar också att det finns både principiella och mer praktiska frågor som regeringen och Regeringskansliet kan behöva hantera på ett samlat sätt. Det innebär att Regeringskansliet kan behöva utveckla både kompetensen och samordningen av kommittéväsendet.

Till de principiella frågorna hör hur kommittéväsendet kan och bör användas. Trots att det är relativt vanligt med otraditionella kommittéer antyder varken kommittéförordningen eller kommittéhandboken att någon annan verksamhet än traditionell utredningsverksamhet bedrivs i kommittéform. Om regeringen och departementen vill att detta ska stämma bättre överens med verkligheten behöver de använda kommittéformen mer restriktivt. Ett annat alternativ är att på olika sätt utveckla förordningen, handboken och andra regelverk för att avspegla hur kommittéerna faktiskt används. Båda handlingsalternativen förutsätter en gemensam diskussion inom Regeringskansliet och ett aktivt ställningstagande.

Det finns också mer praktiska frågor som departementen kan behöva hantera på ett mer samlat sätt. Flera av de vardagliga problem som de otraditionella kommittéerna upplever i dag skulle kunna lösas med reviderade eller förtydligade regelverk och rutiner. Det handlar exempelvis om att se över anställnings- och lönevillkoren för anställda i kommittéer som arbetar långsiktigt och hur ansvar ska fördelas mellan departement och kommitté när det gäller frågor om personal och arbetsmiljö. En del i ett sådant arbete är att se till att olika departement hanterar kommittéerna på ett enhetligt sätt och att utveckla gemensamma regler för kommittéer inom Regeringskansliet.

Sammanfattning av En förbättrad samordning av tillsynen och tillsynsvägledningen inom överförmyndarområdet

Statskontoret har på uppdrag av regeringen utvärderat hur länsstyrelsernas samordning av tillsyn och tillsynsvägledning inom området för gode män och förvaltare fungerar. I uppdraget ingår att överväga om en central aktör bör få ett särskilt ansvar för samordningen.

Sju av länsstyrelserna* utövar tillsyn över Sveriges cirka 230 kommunala överförmyndarmyndigheter. Dessa länsstyrelser ska även vägleda överförmyndarna i deras tillsyn av gode män och förvaltare. Tillsynsvägledningen ska framför allt bidra till att överförmyndarna tillämpar lagstiftningen på ett enhetligt sätt.

Länsstyrelsernas samordning behöver förbättras

Statskontoret anser att länsstyrelsernas samordningsarbete under senare år har skapat förutsättningar för att tillsynen av överförmyndarna kan bli mer enhetlig i hela landet. Arbetet har lett till att de sju länsstyrelserna tolkar tillsynsreglerna på ett likartat sätt och att de har gemensamma riktlinjer och metoder för sin tillsyn. Inom samordningen identifierar också länsstyrelserna varje år vissa områden som de bedömer att tillsynen av överförmyndare särskilt bör fokusera på.

Men vår utvärdering visar också att det finns områden i länsstyrelsernas samordning som de kan förbättra för att deras tillsyn och tillsynsvägledning ska bli så effektiv och ändamålsenlig som möjligt. Länsstyrelserna har till exempel svårt att enas om konkreta åtgärder som kan bidra till en mer enhetlig och effektiv tillsyn. Länsstyrelserna har också delvis olika syn på vilken inriktning tillsynen ska ha. Vår utvärdering visar även att länsstyrelserna inte i tillräcklig utsträckning kommunicerar till överförmyndarna varför de ibland väljer att bedriva tillsynen på olika sätt. Det får till följd att överförmyndarna upplever att länsstyrelsernas tillsyn är otydlig och oförutsägbar.

Länsstyrelserna ger inte särskilt aktiv tillsynsvägledning till överförmyndarna. Till exempel har länsstyrelserna inte någon gemensam inriktning för vägledningsarbetet. De vägleder inte heller regelbundet och systematiskt utifrån en kartläggning av överförmyndarnas behov. Överförmyndarna vänder sig därför främst till andra aktörer än till länsstyrelsen när de behöver råd och stöd för sitt uppdrag.

Regeringen bör utse en länsstyrelse att vara samordningsmyndighet

Statskontoret föreslår att regeringen ger en av de sju länsstyrelserna i uppdrag att samordna länsstyrelsernas arbete inom området. Vi kallar denna roll för samordningsmyndighet.

Vi bedömer att en länsstyrelse har bättre förutsättningar än någon annan typ av förvaltningsmyndighet att samordna länsstyrelsernas arbete. Vår bedömning utgår bland annat från att fem av de sju länsstyrelserna föredrar att en länsstyrelse får ett centralt samordningsuppdrag. Vi konstaterar också att det inte finns någon annan central förvaltningsmyndighet som har en nära koppling till området. Det innebär att en sådan förvaltningsmyndighet skulle behöva bygga upp en kompetens som redan finns hos de sju länsstyrelserna om denna förvaltningsmyndighet skulle få samordningsuppdraget.

Dessutom bedömer vi att en centralt ansvarig länsstyrelse skulle kunna förtydliga tillsynen och tillsynsvägledningen och samtidigt kunna ta tillvara fördelarna med en relativt decentraliserad tillsynsorganisation. En sådan fördel är att lokalkännedomen blir större om samordningsansvaret ligger kvar hos någon inom länsstyrelsegruppen.
Statskontoret bedömer att vårt förslag om en samordningsmyndighet innebär att den utsedda länsstyrelsens kostnader kommer att öka med ungefär 1 500 000 kronor per år. Övriga länsstyrelsers kostnader kommer inte att påverkas av vårt förslag. Vi bedömer också att vårt förslag inte riskerar att inskränka den kommunala självstyrelsen.

Samordningsmyndighetens uppdrag

Statskontoret förslår att den länsstyrelse som regeringen utser till samordningsmyndighet får i uppdrag att inrätta en ny och bred samverkansgrupp som omfattar representanter för kommunerna och länsstyrelserna. Statskontoret bedömer att ett sådant forum kan öka överförmyndarnas förståelse för hur länsstyrelserna arbetar. Forumet ger också länsstyrelserna större möjligheter att förankra de aktiviteter som de planerar och att få synpunkter från överförmyndarna. Det bör i sin tur öka tydligheten av hur länsstyrelserna genomför både tillsynen och tillsynsvägledningen.
Vidare föreslår Statskontoret att samordningsmyndigheten bör vara sammankallande i länsstyrelsernas nuvarande samverkansgrupp för överförmyndarfrågor. I den konstellationen bör samordningsmyndigheten vara huvudansvarig för att:

• följa upp, utvärdera och utveckla länsstyrelsernas tillsyn
• utveckla länsstyrelsernas tillsynsvägledning till överförmyndarna
• kartlägga överförmyndarnas behov av råd och stöd
• utveckla metodstöd för överförmyndarnas tillsyn
• följa upp att utbildningen av överförmyndarna är tillfredsställande
• verka för ett mer systematiskt erfarenhetsutbyte mellan länsstyrelserna
• utfärda förskrifter för överförmyndarnas tillsyn.

*Länsstyrelserna i Dalarnas, Norrbottens, Skåne, Stockholms, Västernorrlands, Västra Götalands och Östergötlands län.

Sammanfattning av Myndigheternas prognoser över flödet i brottmålsprocessen

Statskontoret har på regeringens uppdrag analyserat Polismyndighetens, Åklagarmyndighetens, Domstolsverkets och Kriminalvårdens arbete med att ta fram prognoser av verksamhetsvolymer i rättskedjan. Sedan 2008 utför myndigheterna detta arbete på uppdrag av regeringen och de har också stöd av Brottsförebyggande rådet. Myndigheterna presenterar prognosarbetet i en gemensam och årligt återkommande rapport.

Statskontorets övergripande slutsats är att det nuvarande prognosarbetet inte är ändamålsenligt. Vi anser att nyttan av arbetet är begränsad även om det har resulterat i en bättre och mer samlad bild över volymerna och flödet i rättskedjan. Samtidigt bedömer vi att det samlade behovet av prognoser motiverar att myndigheterna även i fortsättningen får detta uppdrag, men att uppdraget också utvecklas.

Nyttan med prognoserna är begränsad

Statskontorets undersökning visar att nyttan med prognoserna är begränsad för Regeringskansliet och även för myndigheterna. Varken Polismyndigheten eller den enhet på Justitiedepartementet som arbetar med styrningen av Polismyndigheten har någon nytta av prognoserna. Åklagarmyndigheten använder sig endast i begränsad utsträckning av prognoserna. Det gäller även den enhet på Justitiedepartementet som arbetar med styrningen av Åklagarmyndigheten. De myndigheter som ligger senare i rättskedjan, Domstolsverket och Kriminalvården, har större nytta av prognoserna. Även de enheter inom Regeringskansliet som styr dessa myndigheter uppger att de har viss nytta av prognoserna. Det har även analys- och budgetsamordningsfunktionerna på Justitiedepartementet samt budgetavdelningen på Finansdepartementet.

Regeringskansliet har svårt att värdera innehållet i prognosrapporten. Det finns flera förklaringar till det. Prognoserna brister i transparens och de berörda tjänstemännen är tveksamma till vilken träffsäkerhet prognoserna har. Denna osäkerhet leder till att regeringen och Regeringskansliet ofta har svårt att fullt ut använda prognoserna i budgetarbetet och för att styra myndigheterna. Ytterligare en svaghet är att prognoserna inte i tillräcklig utsträckning fångar effekterna av politiska reformer eller förmår att förutse trendbrott.

Vår undersökning visar vidare att myndigheterna endast i begränsad utsträckning använder prognoserna i sin egen verksamhet. Det är i stort sett bara Kriminalvården och Domstolsverket som använder prognoserna som ett av flera underlag när de tar fram sina budgetunderlag. Kriminalvården har också viss nytta av prognoserna i sin interna styrning. En orsak till att de övriga myndigheterna inte använder prognoserna i någon större utsträckning är att de anser att de är för begränsade. Å andra sidan anser myndigheterna att prognoserna också är för övergripande för att kunna användas på ett bra sätt i verksamhetsplaneringen och den interna styrningen.

Myndigheterna anser att det är oklart varför de ska ta fram prognoser. Det är därmed svårt att veta hur arbetet ska utvecklas när de inte känner till motivet bakom regeringens uppdrag.

Vissa positiva effekter av uppdraget

Men det gemensamma uppdraget har också förbättrat myndigheternas prognosarbete på vissa sätt och arbetet med prognoserna har också utvecklats över tid. Vi bedömer att det i dag finns en bättre samlad bild av flödet i rättskedjan än tidigare. Myndigheterna utgår fortfarande från olika volymmått, men måtten har på olika sätt utvecklats för att bättre binda ihop flödet mellan myndigheterna. Det gemensamma arbetet har också lett till att myndigheterna byter mer information med varandra än tidigare. Dessutom har både myndigheternas egen kompetens och deras kunskap om de övriga myndigheterna utvecklats över tid.

Behovet av prognoser kvarstår

Vi bedömer att regeringens behov av prognoser över volymerna i rättskedjan är minst lika stort i dag som när myndigheterna fick det första uppdraget 2008. Inom få politikområden är statliga myndigheter så beroende av varandra som inom rättskedjan. Regeringen behöver underlag för att veta om, när och var satsningar i senare led i rättskedjan kan förväntas ge störst effekt i förhållande till de övergripande kriminal- och rättspolitiska målen.

För närvarande får Polismyndigheten ökade anslag. För att få full effekt av denna ökning behöver även verksamheterna vid de övriga myndigheterna inom rättskedjan byggas ut. Behovet av att se vilka effekter satsningarna ger i rättskedjans olika delar kommer med andra ord att vara extra stort under de närmaste åren.

Prognosuppdraget bör utvecklas för att öka nyttan

Vi bedömer att det samlade behovet av prognoser motiverar att regeringen ger ett fortsatt uppdrag till myndigheterna. Men dagens prognosarbete är inte ändamålsenligt. Vi föreslår därför att regeringen förändrar och utvecklar uppdraget så att nyttan med prognoserna ökar. Väl utformade prognoser kan vara ett stöd för regeringen och Regeringskansliet och även de enskilda myndigheterna. Det gäller även Polismyndigheten och Åklagarmyndigheten och de enheter på Justitiedepartementet som i dag inte ser någon större nytta med prognoserna.

I samband med att uppdraget utvecklas anser Statskontoret att regeringen bör beakta följande aspekter:

• Regeringen bör tydliggöra uppdragets syfte utifrån regeringens nuvarande behov.
• Myndigheterna bör följa ett gemensamt tillvägagångssätt för hur de tar fram och presenterar sina prognoser. Det innebär till exempel att prognoserna ska innehålla en renodlad statistisk framskrivning av utfallet och scenarier för att tydliggöra tänkbara utvecklingsalternativ. Men också en mer kvalificerad analys av interna och externa faktorer som påverkar respektive myndighets verksamhetsvolymer.
• Brottsförebyggande rådets stöd till myndigheterna bör bli mer omfattande och ha bredare kompetens.

Sammantaget betyder förslagen att prognosuppdraget blir mer omfattande för framförallt myndigheterna och initialt även i viss mån för Regeringskansliet. Men vi bedömer att den ökade nyttan av prognoserna kommer att överstiga kostnaderna.

Sammanfattning av Ett nytt regelverk för etableringsuppdraget – genomförande och effekter för Arbetsförmedlingens verksamhet

Sedan den 1 januari 2018 gäller ett nytt regelverk för Arbetsförmedlingens etableringsuppdrag. Det regelverk som gällde innan dess hade enligt regeringen blivit för stelbent och ineffektivt. Syftet med det nya regelverket är därför att ge Arbetsförmedlingen bättre möjligheter att arbeta flexibelt och effektivt med etableringen av nyanlända invandrare.

Statskontoret har haft regeringens uppdrag att analysera hur Arbetsförmedlingen har genomfört det nya regelverket i verksamheten och att följa upp om regelverket hittills har fått de förväntade effekterna för myndigheten.

Regelverket är förhållandevis väl genomfört trots utmaningar

Statskontoret bedömer att Arbetsförmedlingen har genomfört det nya regelverket förhållandevis väl, trots flera utmaningar. Arbetsförmedlingen har gått igenom de steg i genomförandet som vi bedömer är nödvändiga för att regeländringarna ska få genomslag i verksamheten. Myndigheten har till exempel analyserat vad regeländringarna innebär för verksamheten, tagit fram stöd till arbetsförmedlarna för hur de ska tillämpa regelverket och kommunicerat detta till relevanta delar av organisationen.

Svårigheter att tolka och tillämpa utbildningsplikten

En del av det nya regelverket är en utbildningsplikt för nyanlända med kort utbildning. Arbetsförmedlingen har haft ett stort utrymme att tolka vad utbildningsplikten innebär, vilket har varit en utmaning i genomförandet. Arbetsförmedlingen har gradvis förtydligat att alla typer av arbeten går före utbildning. Med den tolkningen finns en risk för att utbildningsplikten inte kommer att innebära någon större utbildningssatsning. Vi bedömer därför att regeringen behöver förtydliga syftet med utbildningsplikten.

Arbetsförmedlingen har inte heller i tillräcklig utsträckning tydliggjort för arbetsförmedlarna hur de ska tillämpa utbildningsplikten. Endast 40 procent av arbetsförmedlarna anser att de förstår hur utbildningsplikten ska tillämpas. En betydligt högre andel, 70 procent, förstår hur de ska tillämpa övriga regeländringar. Arbetsförmedlingskontoren har också i vissa fall gjort egna tolkningar av hur de ska tillämpa utbildningsplikten. Det kan bland annat leda till att de nyanlända inte får likvärdigt stöd av myndigheten. Vi bedömer därför att Arbetsförmedlingen behöver säker­ställa att myndighetens tillämpning av utbildningsplikten blir enhetlig.

Svag effekt på möjligheten att arbeta flexibelt och effektivt

Regeländringarna har hittills haft svag effekt på Arbetsförmedlingens möjligheter att arbeta effektivare och mer flexibelt. En orsak till det är att arbetsförmedlarna inte upplever att deras möjligheter att anpassa insatserna har förbättrats. Mycket tyder också på att insatserna ibland inte är tillräckligt anpassade efter de nyan­län­das behov och ungefär 20 procent av deltagarna har inte fått beslut om någon insats alls. Vi anser att Arbetsförmedlingen bör följa upp vad det beror på.

En annan orsak är att det ibland är svårt för Arbetsförmedlingen att använda de utökade sanktionsmöjligheterna i praktiken för att få de nyanlända att delta i etableringsinsatser. Det beror i sin tur på att Arbetsförmedlingen har fått sämre överblick över de nyanländas deltagande i insatser och generella brister i myndighetens kont­roll av deltagare i arbetsmarknadspolitiska program.

En tredje orsak är att arbetsförmedlarnas administrativa börda totalt sett inte har minskat, främst på grund av att regeländringarna har implementerats i Arbetsförmedlingens befintliga it-system. Vi bedömer att arbetsförmedlarnas administrativa börda kan komma att minska på ett par års sikt om Arbetsförmedlingens utveck­lings­arbete på it-området fortsätter som planerat.

Det nya regelverket har fått den förväntade effekten att de arbetssökande ska behandlas mer lika oavsett vilken målgrupp de tillhör. Att i princip samma regler nu gäller för nyanlända som för andra arbetssökande underlättar övergången till andra arbetsmarknadspolitiska program efter etableringsprogrammet. Samtidigt gäller ut­bildningsplikten endast för nyanlända. Det är en särreglering som går emot regeringens intention om att öka likabehandlingen av de arbetssökande.

Utbildningsplikten har haft liten effekt på de nyanländas deltagande i utbildning

Vi bedömer att utbildningsplikten hittills inte har haft någon större effekt på de nyanländas deltagande i utbildning. Endast 4 procent av de nyanlända med utbildningsplikt deltar i kommunal vuxenutbildning på grundläggande nivå och ungefär 1 procent på gymnasial nivå. Det skiljer sig inte nämnvärt från övriga deltagare i etableringsprogrammet.

Utbildningspliktens svaga effekt kan bero på att kommunerna inte har hunnit anpassa sitt utbildningsutbud efter de nyanländas behov och förutsättningar. Arbetsförmedlingen anvisar nyanlända till kommunal vuxenutbildning för att påverka utbildningsutbudet. Statskontoret bedömer att det är tveksamt om det kommer att få förväntad effekt, bland annat på grund av lärarbrist och bristande ekonomiska resurser i kommunerna. Vi bedömer därför att regeringen bör följa upp om ett ökat antal anvisningar leder till att kommunerna i högre grad anpassar sitt utbildningsutbud.

Regeländringarna kan göra att individer hamnar i kläm

Det nya regelverket medför flera risker för att individer hamnar i kläm. En risk är att det kan vara svårt för den nyanlände att förstå informationen om vad som gäller och att sanktioner därför inte bidrar till att de nyanlända närmar sig arbetsmarknaden. Vi bedömer därför att regeringen bör förtydliga Arbetsförmedlingens roll i att stödja den nyanlände i etableringsprocessen.

En annan risk är att Arbetsförmedlingens anvisningar till kommunal vuxenutbildning medför problem för den enskilde eftersom många kommuner inte har hunnit anpassa sitt utbildningsutbud till vad målgruppen behöver. Det kan göra att enskilda individer bollas mellan Arbetsförmedlingen och kommunen.

Vi bedömer slutligen att etableringsuppdragets mål om etablering i samhällslivet riskerar att bli underordnat målet om etablering i arbetslivet, eftersom fokus i det nya regelverket ligger på arbetsförmedling. Vi bedömer därför att regeringen bör förtydliga hur Arbetsförmedlingen ska verka för att den nyanlände etablerar sig i samhällslivet.

Statskontorets förslag

För att regelverket på sikt ska kunna få de förväntade effekterna är det viktigt att Arbetsförmedlingen fortsätter sitt generella förändringsarbete, framför allt satsningen på it-systemet, och stärker sitt generella kontrollarbete.

Utöver detta föreslår Statskontoret att Arbetsförmedlingen

• säkerställer att myndighetens tillämpning av utbildningsplikten blir till­räck­ligt enhetlig
• följer upp de programdeltagare som inte har beslut om någon aktivitet och undersöker orsakerna till att det saknas ett sådant beslut.

För att underlätta Arbetsförmedlingens arbete och klargöra förväntningarna på myndigheten föreslår Statskontoret att regeringen

• tydliggör syftet med utbildningsplikten och vilken roll Arbetsförmedlingen ska ha i genomförandet av den
• följer upp vilka effekter Arbetsförmedlingens anvisningar till kommunal vuxenutbildning har på det kommunala utbildningsutbudet och de nyanländas deltagande i utbildning
• förtydligar vilken roll Arbetsförmedlingen ska ha när det gäller att stödja de nyanlända i etableringsprocessen och klargöra hur Arbetsförmedlingen ska verka för de nyanländas etablering i samhällslivet.

Sammanfattning av När planeringen möter verkligheten – Försvarsmaktens interna ledning, styrning och uppföljning

Regeringen har gett Statskontoret i uppdrag att analysera om de ekonomiska under­lag som Försvarsmakten lämnar till regeringen är ändamålsenliga för budgetpro­ces­sen eller inte. Statskontoret ska också föreslå hur förutsättningarna kan förbätt­ras för en väl fungerande ledning, styrning och uppföljning inom Försvarsmakten.

Underlagen har inte varit ändamålsenliga

Vi bedömer att de ekonomiska underlag som Försvarsmakten har lämnat till rege­ringen inte har varit ändamålsenliga för regeringens ekonomiska styrning, plane­ring och uppföljning. Underlagen har inte varit tillräckligt tydliga när det gäller myndighetens ekonomiska tillstånd och behov.

De ekonomiska underlagen har inte varit tillräckligt transparenta, bland annat för att de varit ofullständiga eller inte tillräckligt begripliga och tillförlitliga. Detta be­ror bland annat på att Försvarsmakten har utgått från antaganden om framtida till­skott, att investeringsplanen inte följer regelverket för statliga investeringar och att konsekvensbeskrivningarna inte har varit tillräckligt konkreta och rättvisande.

Men vi bedömer också att Försvarsmakten har förbättrat underlagen och den inter­na styrningen och uppföljningen. Det ökar förutsättningarna för att underlagen ska kunna bli mer ändamålsenliga. Samtidigt återstår ett ganska omfattande arbete.

Styrningen säkerställer inte att myndigheten använder sina resurser effektivt

Vi bedömer att riksdagen, regeringen och Försvarsmakten har fört in risker och osä­kerheter i planeringen. Försvarsmakten behöver därför varje år hantera en pla­nering som överskrider myndighetens anslag. Detta har lett till att Försvarsmakten återkommande behöver planera om, skjuta upp, reducera och ta bort planerad verk­samhet, anskaffningar och åtgärder för att vidmakthålla materiel.

Ett delat ansvar för problemen och bristerna

Vår analys visar att problemen och bristerna i de ekonomiska underlagen och den in­terna styrningen har flera orsaker. De beror dels på faktorer som Försvarsmakten råder över, dels på faktorer som regeringen och Försvarets materielverk ansvarar för.

Försvarsmakten har till exempel tolkat myndighetens mål och uppgifter alltför am­bi­tiöst. Det leder till att Försvarsmakten planerar in fler investeringar och mer verk­samhet än vad det finns medel till. Försvarsmakten har också byggt planeringen på antaganden om kommande ekonomiska tillskott. Försvarsmakten har därför skjutit viktiga beslut och prioriteringar framför sig in i nästa inriktningsperiod.

Riksdagens och regeringens styrning har också bidragit till problemen och bristerna både i de ekonomiska underlagen och i Försvarsmaktens ledning och styrning av verk­samheten. Vi bedömer att vissa av riksdagens och regeringens beslut om nya in­satser, investeringar och ambitionshöjningar varken har varit verksamhetsmässigt eller finansiellt möjliga att genomföra. Vi bedömer också att regeringen inte har hjälpt myndigheten att prioritera på en övergripande nivå. Regeringen har samtidigt även begränsat Försvarsmaktens möjligheter att fördela resurser och prioritera inom den egna organisationen.

Vi bedömer också att brister i samspelet mellan Försvarsmakten och Försvarets ma­terielverk har bidragit till problemen i planeringen. Det handlar om att För­svars­makten inte har fått de underlag som myndigheten behöver och att det finns brister i de objektsbeskrivningar som Försvarets materielverk bistår Försvarsmakten med. Försvarsmakten har inte heller haft förutsättningar att ompröva och kvalitetssäkra Försvarets materielverks underlag. 

Statskontorets förslag

Statskontoret anser att flera olika delar av systemet behöver förändras på ett sam­man­hållet sätt för att problemen och bristerna ska gå att lösa. Vi bedömer att för­svarsområdet alltför länge har präglats av en oenighet mellan de berörda aktörerna om varför problem med Försvarsmaktens ekonomi och planering uppstår ungefär halvvägs in i en inriktningsperiod. För att åstadkomma en varaktig förändring och ge Försvarsmakten långsiktiga planeringsförutsättningar behöver regeringen, För­svarsmakten och Försvarets materielverk utifrån sina roller och uppgifter ta ett ge­men­samt ansvar för att komma till rätta med problemen och bristerna. Vi föreslår därför att Försvarsmakten och regeringen vidtar åtgärder som syftar till att:

• göra de ekonomiska underlagen mer ändamålsenliga för budgetprocessen
• förbättra förutsättningarna för en väl fungerande ledning, styrning och upp­följning inom Försvarsmakten.

Förslag för mer ändamålsenliga underlag

Vi föreslår att Försvarsdepartementet tar initiativ till och leder ett arbete för att ut­veckla ändamålsenligheten i budgetunderlagen. Regeringen behöver då tydliggöra sina förväntningar på underlagen, eftersom Försvarsdepartementet och Försvars­makten inte har samma bild av vad som utgör ett ändamålsenligt budgetunderlag. Försvarsdepartementets enhet för militär förmåga och insatser bör ha huvud­an­sva­ret för att genomföra arbetet. Enheten bör i detta arbete samverka både med För­svars­makten, övriga delar av Försvarsdepartementet och berörda delar av Rege­ringskansliet.

Vi föreslår också att Försvarsmakten utvecklar ändamålsenligheten i budgetunder­lagen och säkerställer att investeringsplanen följer regelverket för statliga inves­te­ringar. När det gäller investeringsplanen behöver Försvarsmakten och Försvarets materielverk framför allt utveckla beskrivningarna av de ekonomiska riskerna i de olika projekten.

Vi bedömer att Försvarets materielverks stöd till Försvarsmakten när det gäller att pla­nera materiel- och logistikförsörjningen kan förbättras. Samtidigt kan För­svars­makten ge Försvarets materielverk bättre förutsättningar att klara sitt åtagande. Vi föreslår därför att regeringen för in denna samverkansuppgift i de båda myndig­he­ternas instruktioner. Regeringen bör också ge Ekonomistyrningsverket i uppdrag att utvärdera ansvarsfördelningen och samverkan mellan de två myndigheterna.

Förslag för att förbättra ledning, styrning och uppföljning

Vi föreslår att regeringen säkerställer att nya politiska beslut som påverkar För­svars­makten är finansiellt och verksamhetsmässigt genomförbara. Regeringen be­höver därför se till att de konsekvensanalyser och kostnadsberäkningar som olika aktörer tar fram inför försvarspolitiska beslut lever upp till kraven i kommitté­för­ord­ningen, riktlinjerna för arbetet med konsekvensutredningar i Regeringskansliet och propositionshandboken.

Försvarsmakten bör i sin tur utveckla sina processer för att inrikta, planera och föl­ja upp verksamheten. Vi föreslår att Försvarsmakten vänder på planeringsper­spek­tivet i myndigheten så att den ekonomiska ramen får styra planeringen på kort och lång sikt. Försvarsmakten bör också införa en princip om att myndigheten inte får planera in mer investeringar och verksamhet än vad ramen tillåter. Vi föreslår ock­så att förstärka den roll och det ansvar som chefen för ledningsstaben har, för att säkerställa att planeringen på kort och lång sikt är verksamhetsmässigt och finan­siellt genomförbar.

Vi föreslår att regeringen förstärker och utvecklar resultatstyrningen av Försvars­mak­ten för att göra det lättare för Försvarsmakten att hantera risker och osäkerheter i planeringen. Vi bedömer att regeringen behöver ge Försvarsmakten större möjlig­heter att på egen hand fördela resurser och prioritera inom den egna organisationen.

Vi bedömer också att Försvarsdepartementet behöver systematisera de informella kontakterna med Försvarsmakten. Försvarsmakten behöver å sin sida utveckla sitt sätt att ta emot styrning från regeringen och systematisera sina informella kontakter med Regeringskansliet.

Sammanfattning av Utvärdering av regeringens åtgärder mot våldsbejakande extremism 2014–2017

Under perioden 2014–2017 satsade staten närmare 170 miljoner kronor på åtgärder för att förebygga våldsbejakande extremism. Statskontoret har utvärderat om dessa åtgärder mot våldsbejakande extremism har varit ändamålsenliga.

Regeringens åtgärder har varit att tillsätta en nationell samordnare mot våldsbejakan­de extremism och att ge särskilda uppdrag till 11 myndigheter. Det övergri­pan­de målet med regeringens åtgärder var att skapa ett samhälle som är mer mot­stånds­kraftigt mot våldsbejakande extremism. Åtgärderna som har genomförts har främst handlat om att öka kunskapen och att förbättra samverkan mellan de berörda myndigheterna.

Samordnarens och myndigheternas arbete har lett till flera resultat

Statskontoret bedömer att regeringens åtgärdspaket har bidragit till att öka sam­hällets motståndskraft mot våldsbejakande extremism. Detta beror till stor del på den nationella samordnarens och myndigheternas arbete med att höja kunskaps­nivån och att stötta kommunerna i deras arbete. En av samordnarens främsta upp­gifter har varit att få till stånd olika nätverk på nationell och lokal nivå för att han­tera och utbyta information. Myndigheterna har främst producerat kunskaps­under­lag i form av bland annat rapporter och utbildningar som i huvudsak riktar sig till kommunerna.  

Samordnaren satte våldsbejakande extremism på agendan

Kommunerna anser att samordnarens viktigaste bidrag var att sätta frågan om vålds­bejakande extremism på agendan. 80 procent av kommunerna uppger att de haft nytta av samordnarens arbete. Samordnaren har fått de lokala politikerna att prioritera frågan vilket har bidragit till att det skapats ett nätverk av kommunala samordnare.

Samverkan mellan myndigheterna ökade under perioden

Regeringens åtgärdsprogram har bidragit till att öka samverkan mellan de berörda aktörerna. Detta beror på att många myndigheter har fått uppdrag som har lett till samarbeten mellan olika aktörer. Sannolikt hade dessa samarbeten inte kommit till stånd utan regeringens uppdrag. Överlag bedömer också myndigheterna att sam­ver­kan dem emellan har fungerat bra. Samordnarens referensgrupp har också bi­dra­git till att myndigheterna nu har bättre kunskap om vad olika parter inom ramarna för åtgärdspaketet gör.

Myndigheternas utbildningar har nått ut och använts

Regeringens satsning har lett till flera utbildningsmöjligheter. Det rör sig exem­pel­vis om utbildningsmaterial, som Forum för levande historias klassrumsmaterial samt Socialstyrelsens utbildningspaket. Det rör sig också om kurser och seminarier, som Segerstedtinstitutets kurser och fortbildningar för lärare, pedagoger och andra yrkesverksamma samt Forum för levande historias och Skolverkets uppdrags­ut­bildningar och konferenser.

Vi bedömer att utfallet av de utbildningar som myndigheterna tillhandahållit är rim­ligt. Exempelvis verkar kännedomen om Medierådets och Forum för levande historias webbaserade utbildningsmaterial vara spritt i skolorna. Skolverkets och Forum för levande historias kurser och konferenser hade sammanlagt runt 3 500 deltagare och Segerstedtinstitutets högskoleutbildningar och andra kurser har ge­nomförts av 111 deltagare.

Kännedomen om myndigheternas material varierar

Kommunernas kännedom om myndigheternas material varierar stort. Vissa myn­dig­heters och organisationers material är väl känt bland de kommunala samord­narna. Mellan 60 och 75 procent av kommunerna känner till Segerstedtinstitutets, Socialstyrelsens och MUCF:s material. Kännedomen om Barnombudsmannen, Medierådet och Forum för levande historia är lägre – mellan 25 och 30 procent av kommunerna känner till deras material.

Även om många kommuner känner till myndigheternas material är det i sig ingen garant för att man använder materialet. Mellan 20 och 40 procent av de kommuner som känner till materialet har använt det. Men det behöver inte vara något under­betyg. Det är snarare ett relativt gott resultat, mot bakgrund av att de flesta kom­mu­ner inte upplever något problem med våldsbejakande extremism. Kommunerna an­ser att materialet, när det väl används, har haft betydelse för kommunernas före­byg­gande arbete.

Tidsfaktorn påverkar sannolikt inte effekterna

Livslängden är kort för de olika material som myndigheterna har producerat. Upp­märksamheten är störst i samband med att ett material publiceras, därefter sjunker efterfrågan. Flera myndigheter saknar resurser för att fortsätta arbeta med mate­ria­let efter att det publicerats. Vi bedömer att satsningens effekter kommer att klinga av med tiden om inte myndigheterna gör punktinsatser för att då och då höja med­ve­tandet om materialet hos målgrupperna.

Flertalet myndigheter har införlivat frågor om våldsbejakande extremism i sin ordinarie verksamhet

Många av myndigheterna har på ett eller annat sätt integrerat arbetet mot våldsbe­ja­kande extremism i sin ordinarie verksamhet. Kriminalvården och Statens institu­tions­­styrelse har exempelvis integrerat frågorna i utbildningen av sin personal. Medie­rådet och Forum för levande historia fortsätter med sina instruktionsenliga upp­drag som på ett allmänt plan främjar demokratin.

Det är enbart Barnombudsmannen, MUCF och Socialstyrelsen som inte har inte­gre­rat frågorna i sin ordinarie verksamhet. Dessa myndigheter anger att de har ut­fört sina uppdrag, men att de nu saknar medel för att fortsätta med nya insatser in­om området.  

Svårt att hitta särskilda arbetssätt som ger tydliga effekter

Ett övergripande mål för regeringens åtgärder har varit att hitta fungerande sätt att arbeta förebyggande mot våldsbejakande extremism. Det gäller för både sam­ord­naren och myndigheterna. Många som vi har talat med hänvisar till att det inte fin­ns några säkert fungerande metoder inom området. Den kunskap som finns om vad som är lämpligt att göra i varje enskild situation är beroende av varje enskilt fall och grundas i praktiska och individspecifika erfarenheter. Det är tydligt att det inte finns några enkla lösningar inom området.

Kommunerna har utvecklat sitt förebyggande arbete

Mellan år 2014 och 2017 har kommunerna både fått mer kunskap om våldsbe­ja­kan­de extremism och utvecklat sitt förebyggande arbete.

I flertalet kommuner är våldsbejakande extremism inte en stor fråga

I 8 procent av landets kommuner upplevs våldsbejakande extremism som ett stort eller mycket stort problem. Uppgiften bygger på enkätsvar från 181 kommunala samordnare och kontaktpersoner för våldsbejakande extremism. Ytterligare cirka 20 procent upplever problem i någon utsträckning. Det innebär att drygt 70 procent av kommunerna upplever små problem eller inga problem med våldsbejakande ex­tremism. 

Samordningsfunktionen är en påtaglig förändring i kommunernas arbete

Ett av de mer påtagliga resultaten av den nationella samordnarens arbete var att alla kommuner har utsett en kontaktperson eller samordnare för frågor som rör våldsbe­ja­kande extremism. Den typen av funktion fanns knappast i någon kommun tidi­ga­re och blev i många fall utgångspunkten för det fortsatta kommunala arbetet mot vålds­bejakande extremism.

Ökad samverkan är ett viktigt bidrag för att stärka samhällets motståndskraft

Kommunerna uppger att deras samverkan har förbättrats, främst den interna, men även den externa. Den interna samverkan handlar främst om samarbete mellan olika kom­munala förvaltningar och extern samverkan främst om samarbete med den lokala polisen.

Muntliga lägesbilder kan utgöra en risk för arbetets långsiktighet

Vår enkätundersökning visar att många kommuner har följt den nationella sam­ordnarens uppmaning att ta fram lokala lägesbilder. I enkätundersökningen fram­kommer dock att merparten av lägesbilderna är muntliga.

Statskontoret ser en risk med muntliga lägesbilder eftersom informationen då blir mer personbunden och därmed mer sårbar. Det kan på sikt försvåra kontinuiteten och långsiktigheten i kommunernas arbete.   

Många kommuner har handlingsplaner, men deras kvalitet kunde varit bättre

Ett annat påtagligt resultat från den nationella samordnarens arbete är att omkring två av tre kommuner nu har en handlingsplan mot våldsbejakande extremism. Det har lett till en tydligare ansvarsfördelning i kommunerna.

De flesta handlingsplaner är från 2016 och 2017, då samordnaren var som mest aktiv och det mediala trycket var som störst. Flera kommuner lyfter också fram att handlingsplanen togs fram skyndsamt för att undvika att kommunen skulle bli upp­märksammad för att inte ha en handlingsplan. Statskontoret menar att det kan ha haft konsekvenser på handlingsplanernas kvalitet, och därmed också på det före­byg­gande arbetets kvalitet. En mindre förhastad process hade varit gynnsam för arbetet.

Kommunerna har anpassat sitt förebyggande arbete utifrån sin verklighet

I de kommuner som upplever att problemet med våldsbejakande extremism är litet har arbetet fått mindre resurser medan de kommuner som upplever problemet som stort har valt att prioritera frågan högre.  Många kommuner bedömer också att de lägger mindre tid på frågan nu än när den var som mest uppmärksammad under 2016–2017. I många kommuner räcker det med att man nu har en beredskap för att hantera problemet och i någon mån upprätthåller kunskapsnivån. Det ser vi som ett tecken på att kommunerna börjat hitta en rimlig ambitionsnivå för sitt arbete.

Åtgärderna har bidragit till samhällets motståndskraft

Satsningen mot våldsbejakande extremism har haft ett bra genomslag, trots att den var relativt blygsam mätt i pengar. I många kommuner finns nu någon form av struk­tur för att ta emot och bearbeta information som kan ha anknytning till vålds­bejakande extremism. Det finns också handlingsplaner och lägesbilder i de flesta kommuner. Även om problemet med våldsbejakande extremism är litet för de fles­ta kommuner finns ändå en beredskap att hantera frågorna om situationen skulle påkalla det. Det är till stor del den nationella samordnarens förtjänst. Före sats­ning­en hade kommunerna inte heller tillgång till så omfattande kunskap om våldsbeja­kan­de extremism som de har nu. Det är till stor del de statliga myndigheternas för­tjänst.

­

Sammanfattning av Analys av Statens medicinsk-etiska råd

Statskontoret har på regeringens uppdrag gjort en analys av Statens medi­cinsk-etiska råd (Smer).

Regeringen beslutade 1985 att inrätta Statens medicinsk-etiska råd för att sprida kunskap om, ge råd i och stimulera debatten kring medi­cinsk-etiska frågor ur ett övergripande samhällsperspektiv. Regeringen ut­t­ryckte då att det varken var lämpligt eller nödvändigt att precisera Smers uppgifter. Regeringen betonade också att Smer ska vara fristående från det löpande regeringsarbetet och vara fria att behandla de frågor som de be­dö­m­er är viktiga. Smers uppdrag och organisationsform har inte förändrats se­dan verksamheten startade för drygt 30 år sedan.

Smer är en liten organisation med bred verksamhet

Smer är en liten organisation som har en bred verksamhet. I Smer ingår en ordförande, åtta politiskt tillsatta ledamöter och elva sakkunniga. Smer har ett litet sekretariat som stöd och en budget på 4 miljoner kronor för 2018. Smers organisation skiljer sig från andra statliga organisationer genom att den varken är en statlig myndighet, en kommitté eller en arbetsgrupp i Rege­ringskansliet.

Smer producerar rapporter och andra skrifter samt svarar på remisser. Smer bedriver även omvärldsbevakning, arrangerar konferenser och semi­na­rier. Rådet skriver debattartiklar och medverkar i media samt deltar i in­ter­nationella samarbeten.

Statskontorets analys visar att Smers främsta målgrupper är regeringen, riks­­dagen, landstingen och regionerna samt vissa statliga myndigheter som till exempel Socialstyrelsen och Statens beredning för medicinsk och so­cial utvärdering (SBU).

Smer fullgör sitt uppdrag trots små resurser

Statskontoret bedömer att Smer på det stora hela fullgör sitt uppdrag ge­nom att utföra alla de uppgifter som regeringen har angett. Verksamheten bedrivs också med små resurser, vilket indikerar att den är kostnads­effek­tiv.

Målgrupperna har stort förtroende för Smer

Vår analys visar att samtliga målgrupper uppfattar Smer som en seriös ak­tör. De anser att Smer har hög kompetens när det gäller att analysera och be­döma nya medicinsk-etiska frågor, att publikationerna håller god kvali­tet och att Smers yttranden väger tungt. Målgrupperna betonar att det är en styrka att rådet är sammansatt av representanter från olika organisationer och myndigheter samt politiker. Det är även viktigt för Smers legitimitet att rådet uppfattas som fristående.

Smer ger mervärde i förhållande till andra organisationer

Det finns flera andra organisationer som hanterar frågor som kräver ett etiskt perspektiv. Eftersom Smer tangerar andra organisationers verk­sam­het finns det en risk för att rådets arbete överlappar andra organisationers verksamhet. Vår analys visar att Smer undviker detta genom omvärldsbe­vak­ning, dialog och samverkan.

Även om det i enstaka fall blir överlappningar i ämnesval bedömer vi att pro­duktionen medför ett mervärde eftersom Smer har en unik ställning inom området. Det beror på att politikerna och de sakkunniga i rådet rep­resenterar olika perspektiv som medför att Smer kan belysa de medicinsk-etiska frågorna med ett helhetsperspektiv som andra aktörer inte kan bidra med.

Verksamheten kan bli mer effektiv

Även om Smer fullgör sitt uppdrag bedömer Statskontoret att verk­sam­he­ten skulle kunna fungera ännu mer effektivt. Då behöver Smers uppdrag och organisation bli tydligare och antalet målgrupper färre.

Det stora antalet uppgifter som Smer arbetar med innebär att varje insats blir begränsad utifrån de resurser som Smer har. Oklarheterna om vad Smer är för typ av organisation medför även att regeringen och Social­de­par­tementet är osäkra på hur de kan styra och följa upp Smers verksamhet. Vår analys visar också att användbarheten för enskilda målgrupper ofta är låg, trots att Smers publikationer anses hålla god kvalitet.

Statskontoret föreslår att Smer blir en varaktig kommitté

Flera av de faktorer som hindrar en effektiv verksamhet kan åtgärdas om Smers organisationsform och uppdrag blir tydligare. Statskontoret be­dö­mer att kommittéformen är den mest lämpliga för Smers framtida organi­sa­tion. Kommittéformen skulle förtydliga Smers organisatoriska status utan att påverka verksamheten i någon större utsträckning. Omställnings­kostnaderna blir därmed lägre jämfört med andra alternativ, samtidigt som kommittéformen kan bevara de delar av Smers verksamhet som fungerar väl.

Statskontorets rekommendation innebär att Smers verksamhet framöver skulle styras av ett kommittédirektiv. Direktivet bör enligt Statskontoret innehålla:

• renodling av Smers roll
• avgränsning av Smers målgrupper och uppgifter
• klargörande av vilket stöd Smer bör ge myndigheter och landstingen
• fortsatt möjlighet för Smer att kunna välja frågor
• klargörande av vilka kompetenser som ska ingå i Smer nya regler för utnämning.

Regeringen bör utöver direktivet också överväga att låta Smer ingå i struk­turen för kunskapsstyrning, som syftar till att ge vård och omsorg uti­från bästa tillgängliga kunskaper.

Sammanfattning av Ombildningen till en sammanhållen polismyndighet. Slutrapport

Den 1 januari 2015 ombildades Polisen till en sammanhållen myndighet. Re­ge­ringen har gett Statskontoret i uppdrag att utvärdera reformen. Statskon­toret har tidigare lämnat två delrapporter och den här rapporten är upp­dra­gets slutrapport.

I rapporten bedömer vi hur omorganisationen har genomförts och hur väl reformen har uppnått sina mål. Utvärderingen bygger på de slutsatser som vi har redovisat i delrapporterna och på de undersökningar som Statskon­to­ret har genomfört under våren 2018.

Bättre förutsättningar för en effektiv verksamhet

Statskontoret bedömer att ombildningen har skapat bättre förutsättningar för polisen att bedriva sin verksamhet. De hinder för en effektivare verk­sam­het som Polisorganisationskommittén pekade på inför reformen har i stor utsträckning undanröjts. Den sammanhållna myndigheten är mer en­het­lig, och ombildningen har förbättrat informationsutbytet och samverkan inom Polisen.

Den samlade organisationen gör det även lättare att använda resurserna på ett flexibelt sätt. Den operativa ledningen har blivit tydligare, bland annat ge­nom att Polisen har inrättat regionledningscentraler och en nationell opera­tiv avdelning. Sammantaget innebär detta att Polisen till stora delar har uppnått de mål som syftade till att förbättra förutsättningarna för myn­dig­hetens verksamhet.

Resultaten av Polisens verksamhet har inte förbättrats

Även om ombildningen har skapat bättre förutsättningar för Polisens verksam­het, är inte målsättningarna om bättre verksamhetsresultat och högre kva­litet i Polisens arbete uppnådda. Polisens förmåga att ingripa mot brott vid de allvarligaste händelserna har visserligen stärkts, men för övriga brott är förmågan oförändrad. Polisens tillgänglighet och kontakterna med med­bor­garna har inte heller förbättrats på något entydigt sätt. Vi konstaterar ock­så att utredningsverksamhetens resultat har fortsatt att försämras även efter ombildningen.

Flera förklaringar till varför målen inte har uppnåtts

Det finns flera skäl till varför målen med reformen inte har uppfyllts. Ett skäl är att det kan vara för tidigt att se effekterna av åtgärder som Polisen ny­ligen har genomfört. I andra fall är åtgärderna ännu inte helt genomförda. Exempel på sådana åtgärder är att införa områdespoliser samt förstärka jourverksamheten och samordningen av ärenden.

I rapporten lyfter vi fram tre huvudsakliga förklaringar till varför alla åtgärder inte har blivit genomförda på det sätt som regeringen avsåg med refor­men:

Polismyndigheten utnyttjar inte fullt ut de fördelar en samlad organisation ger för att styra verksamheten.Det har inte funnits tillräckligt med resurser för att infria flera av målen. Ombildningen har ännu inte frigjort resurser i den omfattning som Genomförandekommittén förväntade sig.Omorganiseringen har i delar varit svårare att genomföra än beräknat.

Myndighetsstyrningen får inte tillräckligt genomslag

Polisen har bildat nationella gemensamma avdelningar och mer kraftfulla led­ningsfunktioner, vilket har förbättrat förutsättningarna för att styra myndig­heten. Men Statskontoret bedömer att Polisen inte har utnyttjat de för­bätt­rade styrningsmöjligheterna fullt ut.

Processtyrningen och verksamhetsuppföljningen är två centrala verktyg för att genomföra och uppnå resultat av de åtgärder som ska förbättra kärnverksam­hetens resultat. Statskontorets slutsats är att Polismyndigheten borde ha kommit längre i att utveckla sin styrning och att detta har lett till att många åtgärder inte har genomförts i tillräckligt stor omfattning. Ett exempel är införandet av Polisens nationella utredningsdirektiv (PNU), som innehåller en rad åtgärder för att höja kvaliteten inom utredningsverksamheten. Stats­kon­toret konstaterar att centrala delar av PNU ännu inte har genomförts i hela landet.

Otillräckliga resurser för att förverkliga ambitionerna

Statskontorets slutsats är att den tillgängliga personalen inte har varit tillräck­lig för att bemanna den nya organisationen. Detta märks särskilt på den lokala nivån, där både polisanställda och kommunala företrädare i många fall upplever att tillgängligheten har försämrats sedan ombildningen.

Reformens ambition är att höja förmågan och kvaliteten i arbetet inom hela organisationen, särskilt inom Polisens kärnverksamhet. Men vare sig Genom­förandekommittén eller Polismyndigheten gjorde någon samlad analys av vilka resurser som skulle krävas för att infria ambitionerna. Vi kon­­sta­te­rar också att Polismyndigheten inte har kunnat genomföra de be­sparingar och effektiviseringar som är nödvändiga för att kunna bemanna den nya or­ganisationen fullt ut.

Genomförandet av reformen har varit svårare än förväntat

Statskontoret konstaterar i de två tidigare delrapporterna att omorganiseringen i vissa avseenden verkar ha varit svårare och tagit längre tid att ge­nom­föra än väntat. En sannolik orsak till detta är att det finns både chefer och medarbetare som har ett svagt förtroende för omorganiseringen. Även om­bildningen av Polisens stödfunktioner till nationella gemensamma av­del­ningar har tagit längre tid än förutsett, vilket har påverkat omorganisering­en negativt.

Sju rekommendationer för att nå målen för reformen

Utifrån våra iakttagelser och slutsatser om myndighetsombildningen lämnar Statskontoret ett antal rekommendationer till Polisen. För att på sikt nå refor­mens mål rekommenderar Statskontoret att Polismyndigheten ska priori­tera följande i det fortsatta arbetet:

Stärk förmågan till strategisk planering och styrning. I rapporten pekar vi återkommande på att det behövs uthållighet, prioriteringar och kon­sekvensanalys i den strategiska planeringen och styrningen. Det är inte minst viktigt i en händelsestyrd verksamhet som Polisens.

Stärk genomslaget för styrningen. Styrsignaler som når ut i hela organisa­tionen är en förutsättning för att genomföra bestående förändringar, exempelvis att införa åtgärderna inom PNU.

Utveckla uppföljningen så att den stöder verksamhetens behov. Verksam­hetsuppföljningen har inte anpassats till den nya organisationen. Upp­följningen behöver bättre knyta samman Polisens mål och resurser med det sätt myndigheten styrs, till exempel genom processer och bud­get.

Var uthållig i att stärka det lokala polisarbetet. Både styrningen och resursprioriteringen behöver vara långsiktig för att varaktigt stärka det lo­kala polisarbetet. Tidigare erfarenheter visar att satsningen annars riskerar att rinna ut i sanden.

Fortsätt att analysera vad som ska vara enhetligt i organisationen. Det kan vara möjligt att uppnå en likvärdig polisverksamhet även om organi­sationen tillåter större lokal eller regional anpassning till exempelvis geografiska och befolkningsmässiga förhållanden.

Utveckla de nationella gemensamma avdelningarna. Vi bedömer att de nationella stödavdelningarna är ett viktigt verktyg för att styra och hålla samman myndigheten. Men avdelningarna behöver både bli ef­fek­tivare och bättre på att anpassa sig efter verksamhetens behov av stöd.

Undvik att it-systemen blir en flaskhals. Behovet av it-utveckling är stort inom Polisen. Vi konstaterar att it-systemen är hinder för att upp­nå högre kvalitet och effektivitet inom hela Polismyndigheten.

Sammanfattning av Delat tillsynsansvar enligt konsumentkreditlagen – för- och nackdelar (PM)

Statskontoret har på regeringens uppdrag utvärderat Finansinspektionens och Konsumentverkets delade tillsynsansvar enligt konsumentkreditlagen (2010:1846). I uppdraget har ingått att undersöka hur myndigheterna arbetar med sina respektive delar av tillsynsansvaret, redogöra för respektive myndighets aktiviteter på området samt bedöma för- och nackdelar med det delade tillsynsansvaret inklusive om det medför hinder för en effektiv tillsyn. Vi har i analysen fokuserat på tillsynen av konsumentkreditinstituten.

Myndigheterna har genomfört få tillsynsinsatser

I promemorian redovisar vi myndigheternas tillsynsarbete och de tillsynsaktiviteter som de har genomfört under senare år.

Finansinspektionen ansvarar för tillståndsgivningen och tillsynen av merparten av de tillståndspliktiga företagen

Finansinspektionen ansvarar för att bevilja tillstånd till företag som har kreditgivning som huvudsyssla. Myndigheten bedriver också tillsyn över merparten av de tillståndspliktiga företagen. Vi har behandlat två delar av Finansinspektionens tillsyn: tillsynen av kreditprövning enligt 12 § konsumentkreditlagen och den näringsrättsliga tillsynen över konsumentkreditinstituten.

Finansinspektionen ska i sin tillsyn av kreditgivning utgå från ett systemperspektiv och ett konsumentperspektiv. Myndigheten planerar insatser utifrån en process för riskbedömning och riskklassificering. I sitt tillsynsarbete fokuserar myndigheten främst på företagens interna styrning.

Under den senaste treårsperioden har Finansinspektionen haft få tillsynsärenden riktade mot konsumentkreditinstitut och av kreditprövningen enligt konsumentkreditlagen.

Konsumentverket ansvarar för tillsynen av kreditprövning gällande konsumentkreditinstituten

Konsumentverkets arbete syftar till att konsumenter ska kunna göra medvetna val och inte drabbas av ekonomisk skada när de köper varor eller tjänster. I planeringen av tillsynsinsatser utgår Konsumentverket främst från de anmälningar som inkommer till myndigheten. I sitt tillsynsarbete fokuserar myndigheten på konsumentkreditinstitutetens tillämpning av 12 § konsumentkreditlagen.
Även Konsumentverket har haft få tillsynsärenden riktade mot konsumentkreditinstituten under åren 2015–2017. En anledning är att kreditprövning har varit föremål för domstolsprövning, vilket har varit resurskrävande för Konsumentverket.

Det finns flera för- och nackdelar med det delade tillsynsansvaret
Statskontoret bedömer att det finns vissa fördelar med att myndigheterna delar på tillsynsansvaret:

• Uppdelningen mellan tillståndsprocessen och tillsynen skapar förutsättningar för en oberoende tillsyn.
• Myndigheternas olika inriktning i arbetet ger förutsättningar för en tillsyn som är anpassad till olika typer av kreditgivare.
• Tillsyn från två perspektiv kan ge ett mer omfattande underlag.

Statskontoret har också identifierat vissa nackdelar med det delade tillsynsansvaret:

• Det saknas en gemensam praxis vad avser krav på kreditprövningen.
• Myndigheterna har olika tolkning av sekretessreglerna vilket hindrar dem från att på ett effektivt sätt dela information med varandra.
• Rollfördelningen mellan myndigheterna är otydlig för konsumentkreditinstituten.
• Sekretessregler och avsaknad av praxis gällande krav vid kreditprövning innebär hinder för en effektiv tillsyn

Sammantaget bedömer Statskontoret att det delade tillsynsansvaret utgör hinder för en effektiv tillsyn på vissa sätt. Problemen med att utbyta information innebär att tillsynen riskerar att inte bli ändamålsenlig och kostnadseffektiv. Att det saknas en gemensam praxis gällande kraven på kreditprövningen riskerar att påverka tillsynens enhetlighet. Slutligen innebär myndigheternas olika roller och krav att tillsynen i viss utsträckning uppfattas som otydlig för aktörerna.

Sammanfattning av Översyn av Expertgruppen för biståndsanalys

Statskontoret har på regeringens uppdrag gjort en översyn av Expertgruppen för biståndsanalys (EBA).

EBA är en kommitté som Utrikesdepartementet (UD) inrättade 2013. Kommittén ska utvärdera och analysera Sveriges internationella bistånd. EBA förmedlar också erfarenheter från andra aktörers forskning och analyser. Därigenom ska EBA bidra till att ta fram kunskap som regeringen kan använda för att styra och utveckla biståndet.  

EBA ska löpande analysera och utvärdera biståndet

Kommittén består av en expertgrupp med tio ledamöter och ett kansli med sju anställda. EBA har en budget på närmare 18 miljoner kronor 2018. Expertgruppen väljer självständigt vad de ska analysera och utvärdera och hur de ska genomföra sina studier inom ramen för regeringens direktiv. EBA anlitar i huvudsak forskare och andra experter för att utföra studierna, men expertgruppen ansvarar för studiernas kvalitet och beslutar om när de ska publiceras. EBA publicerar rapporter i egna rapportserier och inte i betänkanden som kommittéer normalt gör. Sedan 2016 anger regeringen i tilläggsdirektiven till EBA att verksamheten ska vara långsiktig. 

Regeringen vill att EBA ska använda sin ställning och sitt mandat som fristående analys- och utvärderingsfunktion för att studera strategiskt viktiga frågor för det svenska biståndet. De ska också komplettera de utvärderingar som bland andra Styrelsen för internationellt utvecklingssamarbete (Sida) gör. Genom tilläggsdirektiven har regeringen uttryckt förväntningar om att EBA ska göra mer utvärderingar. 

EBA har börjat hitta formerna för sin verksamhet

Vår översyn visar att EBA har svarat mot regeringens direktiv och intentioner när det gäller att kontinuerligt producera olika typer av studier om det svenska biståndet. EBA gör också kunskap från både egna studier och forskning tillgänglig för regeringen och för andra relevanta målgrupper, vilket ligger i linje med regeringens intentioner. 

Det har tagit några år för EBA att hitta formerna för verksamheten. Efter en trög start har produktionen stadigt ökat. Vi bedömer att EBA:s produktion är relativt hög i förhållande till kommitténs ekonomiska och personella resurser. Sedan 2016 har de producerat drygt tio rapporter per år i sin ordinarie rapportserie. EBA sprider rapporternas resultat vid egna seminarier och bidrar även till att förmedla forskningsresultat från nydisputerade forskare. 

Många av EBA:s intressenter anser att rapporterna ofta är intressanta och att seminarierna är välarrangerade. Vi kan inte se att det finns några påtagliga överlappningar mellan EBA och Sida eller mellan EBA och några andra analys- eller utvärderingsmyndigheter. 

Rapporterna behöver bli mer relevanta och användbara

Vår analys visar att EBA:s rapporter inte har påverkat regeringens politik direkt och inte heller påverkat Sidas sätt att arbeta på något avgörande sätt. Det beror oftast på att målgrupperna inte uppfattar att rapporten bidrar med ny kunskap eller på att den inte kommer i rätt tid för att kunna användas i någon aktuell beslutsprocess. Det kan också bero på att studien inte är relevant för det svenska biståndet, eller att författaren inte är tillräckligt insatt i hur det svenska biståndet styrs och genomförs. EBA har hittills i relativt liten utsträckning använt sitt mandat som extern utvärderare och granskare av biståndet. Men antalet utvärderingar har ökat efter att regeringen ändrade kommitténs direktiv 2016. 

Vi bedömer att EBA:s största utmaning är att få rapporterna mer relevanta och användbara. EBA riskerar att tappa sin legitimitet om de inte lyckas med detta. Vi uppfattar också att EBA vill vara relevanta för regeringen och att de därför planerar förändringar eller redan har genomfört vissa förändringar i sitt sätt att arbeta. EBA försöker till exempel att få de tänkta mottagarna att delta tidigt i processen genom att de är med i referensgrupper kopplade till rapporterna. EBA har också fått bättre överblick över regeringens styrdokument för biståndet och när de löper ut. Det ökar förutsättningarna för att kommande studier kan publiceras i rätt tid för att regeringen ska kunna använda dem för att styra biståndet. EBA vill också genomföra fler utvärderingar, stärka kansliets kompetens inom kommunikation och ha en mer systematisk uppföljning av verksamheten. 

Vi har också uppmärksammat några ytterligare åtgärder som EBA kan vidta för att stärka förutsättningarna för att rapporterna ska bli relevanta och användbara. Exempelvis kan EBA ta fram kriterier för hur expertgruppen och referensgrupperna ska bedöma rapporternas kvalitet och relevans för den tilltänkta målgruppen. Vi har också uppmärksammat att EBA saknar en tydlig strategi för hur de ska använda sitt mandat och resurser för att nå regeringens mål på ett effektivt sätt. EBA bör även överväga att följa upp resultatet av de utvecklingsinitiativ som redan har påbörjats. Men EBA är en liten organisation vilket sätter gränser för vad som är möjligt och rimligt att utveckla. Valet av utvecklingsinsatser bör därför grundas i väl avvägda prioriteringar som EBA själva måste ta ansvar för. 

EBA bör fortsätta sin verksamhet i samma organisationsform

Statskontoret föreslår att regeringen låter EBA fortsätta att bedriva sin verksamhet i sin nuvarande organisationsform, det vill säga som en kommitté med en kontinuerlig verksamhet. Organisationsformen har inte på något avgörande sätt hindrat EBA från att rekrytera och behålla kompetent personal. EBA har kunnat agera självständigt och med integritet samtidigt som de har producerat kunskapsunderlag på ett kostnadseffektivt sätt. 

Myndighetsformen bör normalt vara förstahandsalternativet för statlig verksamhet och vi bedömer att både styrelsemyndighet och enrådighetsmyndighet skulle kunna passa för verksamheten. Men vi bedömer också att en förändring av organisationen skulle medföra omställningskostnader och att verksamheten får starta om på nytt. Det skulle riskera att minska produktionen, att stoppa förändringsarbetet och att öka resurserna för administration. Det är inte heller säkert att en förändrad organisationsform skulle ge EBA bättre förutsättningar att uppfylla regeringens mål. Tidigare erfarenheter tyder på att det är svårt att hitta en idealisk form för verksamheten och att den också är svår att bedriva på ett sätt som tillfredsställer alla behov och förväntningar. EBA:s största utmaning kommer oavsett organisationsform vara att väga självständigheten i valet av studier mot att vara relevant för regeringens politik

Sammanfattning av Modeller för fördelning av nyttor och kostnader för digital infrastruktur – exemplet verksamt.se. Slutrapport (PM)

Statskontoret fick den 8 februari 2018 i uppdrag av regeringen att föreslå modeller för att fördela nyttor och kostnader för digital infrastruktur i den offentliga sektorn. En­ligt uppdraget ska modellerna därefter tillämpas på verksamt.se. Statskontorets förs­lag till modeller redovisas i promemorian Modeller för fördelning av nyttor och kost­nader för digital infrastruktur (delrapport) från den 28 mars 2018. (*) Den här pro­me­morian är slutrapport för uppdraget. I promemorian redogör Statskontoret för hur för­slagen till modeller kan tillämpas på webbplatsen verksamt.se.

Statskontoret har upphandlat Ramböll Management Consulting för att genomföra upp­­draget.

Modeller för att fördela nyttor och kostnader

De två modeller som Statskontoret föreslår i delrapporten ska fungera som ett verk­tyg och en process för att kartlägga, uppskatta och fördela de nyttor och kostnader som följer av att förvalta en förvaltningsgemensam digital funktion. Modellerna före­slår två sätt att finansiera den digitala infrastrukturen: via anslag efter tre varian­ter (A-B-C), och via en avgift. Gemensamt för båda modellerna är att finansie­rings­lösningarna grundar sig på att de involverade myndigheterna gemensamt analyserar infra­strukturens kostnader och nyttor.

Förslag på hur modellerna kan tillämpas på verksamt.se

Verksamt.se är en del av myndighetssamarbetet ”Starta och driva företag”. Detta sam­­­arbete omfattar att samordna, samverka och presentera information och ge ser­vice till den som är eller vill bli företagare. Webbplatsen är en gemensam plattform som förvaltas och utvecklas i samverkan mellan flera myndigheter.

Analysen visar att modellen för finansiering via avgifter inte kan fungera för verksamt.se. Det beror på att det inte förekommer några transaktioner som är lämp­li­ga att använda som grund för styckprissättning. Därför fokuserar denna rapport på att beskriva hur modellen för finansiering via anslag kan tillämpas på verksamt.se. 

Förslaget på tillämpning innehåller inga beräkningar

Förslaget på hur de relevanta modellerna kan tillämpas innehåller inga beräkningar. Det beror främst på att det saknas underlag som möjliggör beräkningar. Men det be­ror också på att de föreslagna modellerna förutsätter att de involverade aktörerna själ­va ska genomföra analys och beräkningar i samverkan och utifrån de ramar som de har beslutat om i samråd.

Tillämpning i tre steg

Det behövs en process i flera steg för att tillämpa modellerna för fördelning av nyttor och förvaltningskostnader för verksamt.se. 

1. Identifiera aktörer och förutsättningar: I det första steget tar de huvudsakliga kostnads- och nyttobärarna, i dag Tillväxtverket, Bolagsverket, Skatteverket och Arbetsförmedlingen initiativ till detta. Aktörerna har i uppgift att analysera de externa nyttorna. I samverkan med de involverade aktörerna sätts ramarna för den gemensamma nytto- och kostnadsanalysen.
2. Kartlägga och värdera nyttor och kostnader: Med utgångspunkt i ESV:s Nytto­realisering 2.0 genomför de involverade aktörerna en uppskattning av nyttor och kostnader för verksamt.se. Nyttorna jämförs då med om verksamt.se eller motsvarande förvaltningsgemensamma digitala funktion inte skulle finnas. Både interna och externa nyttor uppskattas enligt denna metod. En del i arbetet är också att bedöma den samhällsekonomiska nyttan med verksamt.se genom att jämföra nyttorna med kostnaderna.
3. Fördela nyttor och kostnader: I det tredje och sista steget fördelas nyttorna mel­lan extern och intern nytta. De interna nyttorna fördelas i sin tur utifrån vil­ken myndighet de tillfaller. Fördelningen används som underlag till ett gemen­samt förslag för kostnadsfördelning.

Modellen resulterar i ett underlag för att bedöma hur den långsiktiga finansieringen ska utformas

Modellen innebär att de involverade myndigheterna tar fram ett gemensamt underlag som består av:

• en sammanställning av förvaltningskostnaderna för verksamt.se samt en upp­skatt­ning av interna och externa nyttor
• en samhällsekonomisk analys av verksamt.se
• en redogörelse för hur nyttorna för funktionen fördelar sig mellan interna och ex­terna aktörer, och särskilt mellan myndigheterna
• ett förslag på långsiktig finansieringslösning utifrån hur nyttorna fördelar sig mellan interna och externa nyttor.

Det krävs ett omfattande arbete för att ta fram det underlag som behövs för att fullt ut tillämpa modellen. Därför behöver behovet av underlaget vägas mot kostnaden som är förknippad med att tillämpa modellen. Det kan t.ex. finnas ett sådant behov om den existerande finansieringsmodellen för verksamheten inte längre bedöms vara funk­tionell. Statskontoret har inte bedömt ändamålsenligheten i den rådande finan­sie­ringen. 

Sammanfattning av Projekt som bidrar till utvecklingen av en tillitsbaserad styrning i staten

Statskontoret har på uppdrag av regeringen kartlagt projekt som främjar idé- och verksamhetsutveckling vid statliga myndigheter och som kan bidra till att utveckla en tillitsbaserad styrning. I uppdraget har det också ingått att lyfta fram goda exempel som bidrar till en rättssäker och effektiv förvalt­ning och som kan stärka kunskapsbyggandet i staten.

Vi har utgått från en enkätundersökning riktad till statliga myndigheter och från fallstudier av idé- och verksamhetsutvecklingsprojekt i sex myndig­he­ter. 

Myndigheterna bedriver många projekt

Över hälften av myndigheterna driver särskilda idé- och utvecklingsprojekt som kan bidra till att utveckla en mer tillitsbaserad styrning. De myndig­heter som driver projekten finns i alla delar av förvaltningen, men framför allt inom förvaltningsmyndigheterna och på universitet och högskolor. Det är något mindre vanligt med idé- och verksamhetsutvecklingsprojekt inom dom­stolsväsendet.

Stora myndigheter driver projekt i högre grad än små myndigheter. Det är också en större andel myndigheter inom områdena hälso- och sjukvård, mil­jö­­vård och näringslivstjänster som driver projekt jämfört med myndigheter inom andra verksamhetsområden. Det är minst vanligt med idé- och ut­veck­lings­projekt inom försvarsområdet.

Projekten syftar ofta till att effektivisera verksamheten och att ta tillvara medarbetarnas kompetens 

En stor andel av idé- och verksamhetsutvecklingsprojekten har initierats med flera olika syften. Det vanligaste syftet är att projekten ska effektivisera myndigheternas verksamhet. Andra vanliga syften är att myndigheterna ska tillvarata medarbetarnas kompetens och erfarenheter i större utsträckning och att minska onödig administration.

Myndigheter som känner till tillitsreformen driver fler idé- och utvecklingsprojekt

En stor andel av myndigheterna känner till regeringens tillitsreform. Vissa myndigheter driver i större utsträckning särskilda idé- och utvecklings­pro­jekt för att utveckla en tillitsbaserad styrning, jämfört med övriga myn­dig­heter. Det gäller de myndigheter som anger att de har en god känne­dom om reformen, eller redovisar ett löpande verksamhets­utvecklings­ar­bete som präg­las av tillit.

Goda exempel på idé- och utvecklingsprojekt

Utifrån vår kartläggning har vi valt ut och analyserat sex goda exempel på hur myndigheter kan arbeta för att bidra till att utveckla mer av en tillits­ba­serad styrning. Dessa projekt har främst syftat till att effektivisera re­spek­tive myndighets verksamhet. Projekten har bedrivits i liten skala på myn­dig­heterna och varje projekt har involverat ett begränsat antal personer.

Olika metoder för att bidra till en tillitsbaserad styrning

Projekten har på olika sätt arbetat för att bidra till utvecklingen av en mer til­litsbaserad styrning. Det har främst handlat om att

• renodla styrningen för att öka medarbetarnas handlingsutrymme
• utveckla teambaserade arbetssätt för att ta tillvara medarbetarnas kom­pe­tens
• minska onödig administration för att frigöra mer tid till kärn­verk­sam­het och närvarande ledarskap
• utveckla en helhetssyn på processer för att minska ”pinnjakt”
• låta ledningen ge stöd men inte detaljstyra arbetet
• involvera medarbetarna i att genomföra projekten.

Viktiga förutsättningar

Fallstudierna visar att det finns viktiga förutsättningar gör det möjligt för pro­­jekten att bli framgångsrika. För att driva ett framgångsrikt idé- och verk­samhetsutvecklingsprojekt krävs det att

• projekten har initierats utifrån tydliga behov
• det finns tydliga mål för projektet
• en extern part bidrar med ett utifrånperspektiv
• det finns möjlighet att avsätta tid för att arbeta med projektet
• myndighetsledningen visar att de förstår att resultaten kan dröja
• projektgruppen har ett starkt mandat och förtroende från myndighetsledningen.

För att driva ett projekt som ska bidra till att utveckla mer av en tillits­ba­se­rad styrning behöver myndigheterna

• betrakta tillit som ett medel snarare än som ett mål i sig
• säkerställa att det finns en tillit mellan medarbetare och chefer redan innan projektet startar.

Möjliga risker

Våra fallstudier visar också att det finns risker i projektens arbete med att bidra till att utveckla en mer tillitsbaserad styrning.

Cheferna får inte backa från ledarskapet

Ett mindre detaljerat regelverk och ett ökat handlingsutrymme kräver att cheferna blir mer närvarande. Då kan de vara ett kompletterande stöd för med­arbetarna när medarbetarna behöver det.

Medarbetare kan sakna detaljerade riktlinjer att luta sig mot

Medarbetarna behöver känna att de har tillräcklig kompetens för att hantera det nya ansvaret. Då kan de också känna sig trygga med det ökade hand­lings­utrymmet.

Glöm inte medarbetarna i uppföljningen

Fallstudierna visar att projekten ofta involverar medarbetarna i att utforma nya arbetssätt, men att de sällan får vara delaktiga i att utforma resultat­upp­följ­ningen.

Sammanfattning av Modeller för fördelning av nyttor och kostnader för digital infrastruktur. Delrapport (PM)

Statskontoret fick den 8 februari 2018 i uppdrag av regeringen att föreslå alternativa modeller för fördelning av nyttor och kostnader för digital infrastruktur i den offentliga sektorn. Utgångspunkten bör enligt uppdraget bl.a. vara Ekonomistyrningsverkets vägledning Nyttorealisering 2.0. Modellerna ska redovisas i en delrapport till regeringen senast den 31 mars 2018. Denna promemoria utgör delrapporten. Därefter ska modellerna appliceras på verksamt.se, och redovisas i en slutrapport till regeringen senast den 15 maj 2018. 

För att genomföra uppdraget har Statskontoret upphandlat en konsult, Ramböll Management Consulting. Som underlag för rapporten har Ramböll tagit del av rapporter om digital samverkan och finansiering, samt genomfört intervjuer i Sverige, Danmark och Finland. 

Tidigare utredningar förespråkar långsiktiga finansieringslösningar och ett förvaltningsövergripande perspektiv

Tidigare utredningar och rapporter om finansiering av gemensamma digitaliseringsprojekt pekar på att det behövs långsiktiga finansieringslösningar. Utredningen om effektiv styrning av nationella digitala tjänster föreslår också i sitt slutbetänkande att finansieringen av förvaltningsgemensamma digitala funktioner ska utformas utifrån ett förvaltningsövergripande perspektiv.*

Andra länder finansierar sin digitala infrastruktur på olika sätt

Danmark använder en nytto- och kostnadsmodell som underlag för budgetprocessen, men saknar principer för valet av finansieringslösning. Norge har som en del av sin digitaliseringsstrategi för offentlig sektor etablerat principer för finansiering av den digitala infrastrukturen. I Finland finansieras den digitala infrastrukturen genom anslag till en myndighet. Nederländerna har under det senaste året gått från anslagsfinansiering till avgiftsfinansiering. 

Det saknas ett urval av modeller för fördelning av nyttor och kostnader för förvaltningsstadiet

De tidigare studierna samt intervjuerna och dokumentstudierna i granskningen visar att det saknas ett urval av formaliserade modeller för att fördela nyttor och förvaltningskostnader för förvaltningsgemensamma digitala funktioner. De verktyg som finns för att fördela nyttor och kostnader – ESV:s Nyttorealisering 2.0 och Statens Business Case i Danmark – är huvudsakligen utformade som underlag för investeringsbeslut och som lednings- och styrningsverktyg för att realisera nyttorna av utvecklingsprojekt. Men verktygen erbjuder också lärdomar, metoder och principer. Andra länder har också erfarenheter från fördelning av kostnader och utformning av finansieringslösningar som Sverige kan bygga vidare på och som kan fungerar som utgångspunkt för att organisera den digitala infrastrukturen för offentlig sektor i Sverige. 

Modeller för att fördela nyttor och kostnader

Uppdragsbeskrivningen, lärdomar från andra länder, samt tidigare utredningar om den digitala infrastrukturen för offentlig sektor ligger till grund för de utgångspunkter för fördelningen av nyttor och kostnader som denna rapport presenterar. Utgångspunkterna syftar till att skapa en gemensam förståelse för fördelningen av nyttor och förvaltningskostnader för förvaltningsgemensamma digitala funktioner. 

Utifrån dessa utgångspunkter lämnas förslag på två modeller för hur nyttor och kostnader kan fördelas. Båda modeller baseras på en initial nytto- och kostnadsanalys. Därefter fördelas kostnaderna med utgångspunkt i att den digitala funktionen ska finansieras med avgift eller att den ska finansieras med anslag. 

*SOU 2017:117, s. 7.

Sammanfattning av Analys av Medierådets verksamhet

Regeringen har gett Statskontoret i uppdrag att analysera Statens medieråds verksamhet (Medierådet). Statskontoret har analyserat hur Medierådets verk­samhet förhåller sig till andra aktörer med när­liggande verksamheter och hur myndigheten har utfört sina instruktionsenliga uppgifter. Statskontoret har även undersökt efterfrågan på Medierådets insatser och hur regeringens styr­ning av myndigheten har fungerat.

Medierådets huvudsakliga uppgifter är att följa medie­utvecklingen för barn och unga, sprida information och ge vägledning om barns och ungas mediean­vändning samt fastställa åldersgränser för film. Detta gör myndigheten bland annat genom att producera rapporter och analyser och genom att ut­veckla utbildnings- och vägledningsmaterial.

Medierådets insatser överlappar andra aktörers verksamhet

Statskontorets analys visar att både statliga och privata aktörer producerar utbildnings- och vägledningsmaterial som liknar Medierådets insatser. Skolverket, Utbildningsradion och Internetstiftelsen utvecklar också material om till exempel medie- och informationskunnighet (MIK).

Medierådet är inte heller ensamma om att analysera barns och ungas mediean­vändning. Även Nordicom och Internetstiftelsen samlar in statistik om barn, unga och medier.

Statskontoret bedömer att de överlappande insatserna innebär att statens resurser inte används effektivt. Det är särskilt problematiskt att de statliga aktörernas insatser överlappar varandra och att myndigheterna riktar sig till samma målgrupper.

Medierådet har svårt att nå ut

Statskontorets analys visar att Medierådet har svårt att få genomslag för sina insatser. Medierådets huvudsakliga målgrupp är lärare och merparten av dem känner varken till myndigheten eller myndighetens utbildnings­verktyg. Men känne­domen om myndigheten och deras insatser har ökat mellan 2016 och 2017. Vår jämförelse med andra aktörers utbildnings- och vägledningsma­te­rial och statistikrapporter visar ändå att efterfrågan på Medierådets material är låg.

Regeringens uppdrag har förtydligat instruktionen...

Statskontoret bedömer att regeringen har gett Medierådet förutsättningar att full­göra sitt uppdrag via instruktionen och finansieringen. Men vi bedömer ändå att regeringen kan förbättra styrningen på några sätt.

…men har samtidigt minskat Medierådets egna handlingsutrymme

Uppgifterna i Medierådets instruktion är brett formulerade och har krävt att myn­digheten ytterligare tolkar innehållet i instruktionen.

Vi bedömer att regeringen genom uppdragen till Medierådet har hjälpt myndig­heten att fylla instruktionen med innehåll, men att uppdragen samtidigt har varit resurskrävande för en så liten myndighet. Det handlar framför allt om upp­dragen som resulterat i utbildningsmaterialet MIK för mig och kampanjen No Hate Speech Movement. Uppdragens omfattning innebär att myndigheten har fått mindre utrymme att själva tolka instruktionen och utforma verk­sam­heten efter omvärldens behov.

Regeringen har inte efterfrågat redovisning av myndighetens resultat

Statskontoret bedömer att regeringen i för liten utsträckning har begärt att Medie­rådet redovisar resultat som visar nyttan av myndighetens aktiviteter.

I sin resultatredovisning till regeringen utgår Medierådet från verksamhetsmål som gäller i vilken utsträckning barn och unga blivit bättre på att hantera information till följd av Medie­rådets insatser. Vi bedömer att dessa verksam­hets­mål ligger alltför långt ifrån det som myndigheten kan påverka. Upp­följ­ningen och resultatredovisningen saknar mål som visar hur Medie­rådets på­verkar de målgrupper som de primärt vänder sig till, det vill säga lärare och för­äldrar. Det gör att regeringen saknar underlag och därmed verktyg för att kunna bedöma om myndighetens insatser bidrar till att uppfylla de över­gri­pande målen i instruktionen – att barn och unga ska bli medvetna medie­an­vän­dare och skyddas från skadlig mediepåverkan. 

Regeringens initiativ för ökad digital kompetens kan försvåra Medierådets genomslag

Under 2017 har regeringen tagit flera initiativ som Statskontoret bedömer kan göra det svårare för Medierådet att få genomslag för sina insatser. Initiativen handlar bland annat om en digi­taliseringsstrategi för Sverige, en särskild digi­ta­liserings­strategi för skolan och en riktad satsning för att förstärka biblio­te­kens MIK-kompetens. Initiativen ligger nära Medierådets kärnkompetens och kan göra det svårare för Medierådet att nå ut till skolor med sitt väg­led­nings­ma­terial.

Vissa brister i myndighetens interna styrning

Statskontoret konstaterar att Medierådet i allt väsentligt fullgör sina instruktions­enliga uppgifter. Myndigheten har sedan starten 2011 producerat en stor mängd rapporter och vägledningsmaterial, framför allt för att stärka barns och ungas medie- och informationskunnighet.

Men Statskontoret anser också att det finns vissa brister i Medierådets interna styrning. Dessa brister kan ha försämrat myndighetens möjligheter att posi­tio­nera sig gentemot omvärlden och därmed få tillräckligt genomslag för sina insatser.

Svag uppföljning av verksamheten

Vi bedömer att Medierådet behöver utveckla sin egen uppföljning. Myndigheten mäter i dag resultatet av sina insatser utifrån två verksamhetsmål: att unga ska bli bättre på att kritiskt värdera och skapa information i olika medier samt att unga ska bli bättre på att hantera information som kan vara skadlig för deras välbefinnande. Statskontoret bedömer att dessa mål ligger alltför långt från det som myndigheten har möjlighet att påverka. Medie­rådet har inte ut­vecklat några indikatorer som mäter om och på vilket sätt myndighetens insatser får genomslag eller skapar nytta för lärare och föräldrar. Lärare och föräldrar är de huvudsakliga mottagarna av insatserna.

Samarbetet inom myndigheten kan utvecklas

Tanken med Medierådets organisering är att analysverksamheten och vägled­ningsverksamheten ska ha nytta av varandra. Det är meningen att analyser av medie­utvecklingen ska fånga upp utvecklingstendenser som myndigheten kan omsätta i vägledningsmaterial.

Statskontoret bedömer att myndighetens nuvarande arbetsprocesser inte opti­merar samarbetet mellan enheterna. Planerade insatser och projekt genom­förs oftast på de respektive enheterna. Bristen på samarbete mellan de olika verk­samheterna medför att insatserna inte genomförs så effektivt som möjligt.

Myndigheten har inte klivit in i sin expertroll

Medierådet ska enligt sin instruktion beakta och utveckla sin expertroll. Vi bedömer att den roll som Medierådet iklätt sig hittills är mer av kunskapsför­medlare och mindre av vägledare. Myndigheten tar i liten grad ställning eller ger riktlinjer i frågor om barns medieanvändning.

Statskontorets förslag

Förslag till regeringen

För att förbättra Medierådets möjligheter att fullfölja sitt uppdrag och bli en rele­vant och efterfrågad aktör bland sina målgrupper föreslår Statskontoret att:

• regeringen bör överväga och prioritera bland nya särskilda uppdrag till Medierådet
• regeringen bör i Medierådets regleringsbrev ge ett uppdrag att föreslå hur myn­­dighetens prestationer kan mätas och hur dessa knyter an till Medie­rå­dets övergripande mål
• regeringen bör inom ramen för den interna samordningen i Regeringskan­sliet tydliggöra hur initiativ inom området medier och digitalisering för­håller sig till Medierådets verksamhet.

Förslag till Medierådet

För att stärka den interna styrningen på Medierådet föreslår Statskontoret att:

• Medierådet bör vidareutveckla myndighetens interna resultatkedja för att tyd­lig­göra hur myndighetens insatser knyter an till uppgifterna i instruk­tio­nen
• Medierådet bör utveckla ett arbetssätt som skapar bättre förutsättningar för samarbete mellan verksamhetsområdena
• Medierådet bör i högre grad synliggöra sin expertroll.

För att Medierådet ska stärka sin position gentemot omvärlden samt för att und­vika att liknande insatser görs av flera aktörer föreslår Statskontoret bland annat att:

• Medierådet bör analysera vilka områden och frågor som inte täcks av andra myndigheter och organisationer
• Medierådet bör föra en dialog om att samordna och effektivisera statistiska undersökningar om ungas medievanor och medieanvändning till­sam­mans med Myndigheten för press, radio och tv, Nordicom och Internet­stif­telsen
• Medierådet bör förstärka samarbetet med andra aktörer, särskilt de som har utvecklade kommunikationskanaler till målgrupperna. Det skulle till exempel kunna vara Skolverket eller Internetstiftelsen.

Sammanfattning av Tillsyn enligt NIS-direktivet – kostnader och finansiering

I maj 2018 börjar det så kallade NIS-direktivet att gälla. Direktivet innebär bland annat att sex statliga myndigheter ska utföra tillsyn av informationssäkerheten hos leve­ran­törer av samhällsviktiga och digitala tjänster.(*) Myndigheten för samhälls­skydd och beredskap (MSB) har i uppgift att samordna arbetet.

Statskontoret har på uppdrag av regeringen utrett de ekonomiska konsekvenserna för MSB och de myndigheter som får ansvar för tillsynen. I uppdraget ingår också att utreda om tillsynsverksamheten bör finansieras med avgifter. Oavsett vår bedömning i den frågan har vi också haft i uppdrag att utreda hur en avgiftsfinansiering kan ut­­­for­mas för varje sektor i direktivet.

Statskontoret har utrett tillsynsmyndigheternas initiala kostnader, och deras löpande kostnader för tillsynen för att bedöma de ekonomiska konsekvenserna för dem. Våra beräkningar av kostnaderna bygger på myndigheternas egna uppskattningar.

Exempel på faktorer som påverkar de initiala kostnaderna är om myndigheterna be­höver rekrytera ny kompetens, om de behöver genomföra informationsinsatser eller om det uppstår engångskostnader i samband med att de startar tillsyns­verk­samheten. Exempel på faktorer som påverkar de löpande kostnaderna är antalet till­syns­objekt, frekvensen i tillsynen och det praktiska genomförandet.

De utpekade myndigheterna anser att det är svårt att bedöma de ekonomiska kon­se­kven­serna av den nya tillsynen. Regeringen har ännu inte gett myndigheterna något formellt tillsynsuppdrag och antalet leverantörer som ska kontrolleras är ännu inte klar­lagt. För de flesta av myndigheterna är tillsyn av informationssäkerhet också ett nytt tillsynsområde.

Myndigheterna uppskattar att de initiala kostnaderna är sammanlagt 17,2 miljoner kronor, men variationen mellan myndigheterna är stor. Deras sammanlagda upp­skatt­ning av de löpande kostnaderna är nästan 60 miljoner kronor per år. Inspek­tionen för vård och omsorgs uppskattning på knappt 20 miljoner kronor är den hög­sta, medan Finansinspektionens uppskattning på 3 miljoner kronor är den lägsta.

Även om myndigheternas uppskattningar är preliminära vilar beräkningarna på en någorlunda stabil grund. I sina beräkningar har myndigheterna beaktat ungefär 75 pro­cent av de sammanlagt 29 faktorer som Statskontoret bedömer kan ha en bety­dande påverkan på kostnaderna.

Statskontoret bedömer att det kommer att ta några år innan det går att beräkna de exakta kostnaderna för respektive tillsynsmyndighet. Vi anser därför att regeringen bör ställa krav på myndigheterna att redovisa tillsynsverksamhetens kostnader och om­fattning, åtminstone för de närmast kommande åren.

Tillsynen bör finansieras med anslag

Statskontoret anser inte att tillsynen enligt NIS-direktivet bör finansieras med av­gifter. Vår analys visar att nackdelarna med en sådan finansieringsform väger tyngre än fördelarna för fem av de sex aktuella myndigheterna. Det är framför allt fyra skäl som talar emot att tillsynsobjekten ska betala en avgift för tillsyn enligt NIS-direktivet. Dessa är

• risken för konkurrenssnedvridande effekter
• jämförelsevis höga administrationskostnader
• svårigheter att utforma tillsynen över sektorerna på ett enhetligt sätt
• svårigheten att påvisa en tydlig motprestation för avgiften.

Statskontoret föreslår därför att tillsynen enligt NIS-direktivet ska finansieras med anslag.

Även en avgiftsfinansierad tillsyn bör ha en gemensam utformning

Trots att vi bedömer att tillsynen ska finansieras med anslag ingår även i uppdraget att föreslå hur en avgiftsfinansiering kan utformas för varje sektor i NIS-direktivet.

Statskontoret anser att om tillsynen blir avgiftsfinansierad så bör den utformas på ett likartat sätt inom varje sektor. Detta skulle underlätta för myndigheterna att kontinu­er­ligt utbyta erfarenheter. De som får betala för tillsynen kommer också att uppleva den på liknande sätt. Men vi anser ändå att avgifterna inom varje sektor bör anpassas efter respektive tillsynsmyndighets kostnader, enligt principen om full kostnads­täckning. Samtidigt finns anledning för de föreslagna tillsynsmyndigheterna att sträva efter att närma sig varandra, även när det gäller avgiftens storlek.

Statskontoret menar också att ett eventuellt avgiftssystem bör bestå av en fast årlig avgift som är densamma för alla tillsynsobjekt inom respektive sektor. Vi anser även att tillsynsmyndigheterna inte bör få besluta om avgiftens storlek och inte heller dis­po­nera intäkterna. Vi bedömer att en sådan modell bäst främjar en tillsyn som är en­hetlig, effektiv och enkel ur ett administrativt perspektiv.

MSB behöver avsätta betydande resurser till arbetet

MSB:s uppgifter är bland annat att vara nationell kontaktpunkt, att leda ett sam­arbets­forum för tillsynsmyndigheterna samt att representera Sverige i EU. MSB ska utveckla ett system för att ta emot och analysera incidentrapporter. I uppgifterna ingår också att ta fram föreskrifter för arbetet med tillsyn, stödja myndigheterna med till­synsmetodik samt att informera om regler och krav.

Enligt MSB behöver myndigheten avsätta 10–11 årsarbetskrafter för sitt arbete med NIS-direktivet. MSB uppskattar sina totala kostnader för genomförandet till 14 mil­joner kronor per år, inklusive overheadkostnader. Statskontoret ifrågasätter inte MSB:s uppskattning, men vi konstaterar att de ekonomiska konsekvenserna i hög grad beror på hur MSB väljer att genomföra de nya uppgifterna.

*Det betänkande som ligger till grund för att genomföra NIS-direktivet (SOU 2017:36) föreslår att följande myndigheter får tillsynsansvar: Statens energimyndighet, Transport­styrelsen, Finansinspektionen, Inspektionen för vård och omsorg, Livsmedelsverket och Post- och telestyrelsen.

Sammanfattning av Kostnader för små myndigheter (PM)

Statskontoret har undersökt hur små myndigheters kostnader förhåller sig till större myndigheters kostnader. Promemorian är avsedd att kunna användas som ett referensunderlag i andra studier som Statskontoret genomför. Sammantaget indikerar resultaten att små myndigheter i genomsnitt har högre kostnader per årsarbetskraft än större myndigheter. Med små myndigheter menar vi i detta fall myndigheter med upp till 30 årsarbetskrafter.

Inget tydligt samband mellan myndigheternas totala verksamhetskostnader och storlek

Det finns inte något entydigt samband mellan myndigheternas totala verksamhetskostnader per årsarbetskraft och storlek. Medianvärdet för verksamhetskostnader i gruppen små myndigheter är förvisso högre än för större myndigheter, men samtidigt finns det en stor variation inom olika storleksgrupper. Bland myndigheterna med de allra högsta totala verksamhetskostnaderna finns det en blandning av små och stora myndigheter inom olika verksamhetsområden.

Små myndigheter har högre kostnader för personal, lokaler och administration

Det relativt starkaste sambandet som vi funnit mellan myndigheternas storlek och olika typer av kostnader är för personalkostnader. För de flesta myndigheter utgör personalkostnader den största delen av verksamhetskostnaderna. Korrelationen är svagt negativ, vilket betyder att ju större en myndighet är, desto lägre tenderar dess personalkostnader per årsarbetskraft att vara. Såväl medianen som medelvärdet för personalkostnader är högre för små myndigheter än för större och minskar med myndigheternas storlek.

Våra analyser indikerar även att det finns svaga negativa samband mellan myndigheternas storlek och hur höga hyreskostnaderna respektive de administrativa kostnaderna är.

Små myndigheter har en högre andel chefer och många finns i Stockholm

Små myndigheter har en högre andel anställda med ledningskompetens jämfört med större myndigheter. Nästan hälften av de små myndigheterna med upp till 30 årsarbetskrafter har tre eller fler chefer med personalansvar.

Nästan samtliga små myndigheter med upp till 30 årsarbetskrafter är lokaliserade i Stockholms län, där både löne- och hyresnivåerna generellt är högre än i andra delar av landet. Myndigheter som inte har några lokaler i Stockholms län har i genomsnitt lägre personal- och lokalkostnader.

Andelen anställda med ledningskompetens och myndigheternas lokalisering förklarar delvis varför de små myndigheterna i genomsnitt har högre personalkostnader än större myndigheter.

Sammanfattning av Migrationsverksamheten vid utlandsmyndigheterna. En analys av vad det skulle kosta om Migrationsverket tar över ansvaret

Statskontoret har på uppdrag av regeringen kartlagt och analyserat kostnader­na för den migrationsverksamhet som bedrivs vid utlandsmyndigheterna. Bak­grunden till uppdraget är att Ansvarsutredningen har föreslagit att Migra­tionsverket ska ta över Utrikesdepartementets (UD) ansvar för att styra och finansiera denna verksamhet.[1] Statskontoret har därför även haft i uppdrag att bedöma både hur kostnadseffektiv den nuvarande verksamheten under UD är och hur kostnadseffektiv verksamheten skulle vara under Migrationsverket.

Regeringen bör ge Migrationsverket huvudansvaret för migrationsverksamheten vid utlandsmyndigheterna

Statskontorets övergripande slutsats är att migrationsverksamheten vid ut­lands­­myn­digheterna kan bedrivas mer kostnadseffektivt om Migrationsverket tar över finan­sie­ringsansvaret och får ett tydligare mandat att styra verk­sam­heten. På kort sikt skulle kostnadseffektiviteten öka genom att Migrationsverket på ett lättare sätt än UD kan genomföra kvalitetshöjande insatser. På lite längre sikt kan kostnaderna minska genom att verksamheten koncentreras till färre utlandsmyndigheter och till viss del flyttas till Sverige. Statskontoret bedömer att Migrationsverket har bättre förutsättningar än UD att driva ett sådant förändringsarbete.

Statskontoret föreslår därför att regeringen

• ger Migrationsverket huvudansvaret för migrationsverksamheten vid utlands­myndigheterna i enlighet med Ansvarsutredningens förslag
• anger att målet med Migrationsverkets huvudansvar för verksamheten är att verk­samheten ska effektiviseras
• ger Migrationsverket i uppdrag att redovisa en plan för sitt kommande utvecklingsarbete
• ger Migrationsverket i uppdrag att årligen redovisa hur utvecklingsarbetet har bedrivits och vilka effekter detta har fått för verksamhetens kostnader och kva­litet.

Reglera samverkan och kostnadsdelning i en förvaltningsöverenskommelse

Migrationsarbetet på utlandsmyndigheterna sysselsätter cirka 200 årsarbetskrafter per år, uppdelat på ett 60-tal utlandsmyndigheter. Huvuddelen av arbetet utförs av utlandsmyndigheternas lokalanställda personal. Statskontoret räknar med att Migra­tions­verket kommer att ha ungefär 40 utsända medarbetare på ett 20-tal utlands­myndigheter om förslaget genomförs. Övriga personalresurser ska Migrationsverket köpa av UD. Dessa personalresurser kommer i många fall gälla tjänster som inte fyller en heltidstjänst för Migrationsverket vid utlandsmyndigheten. Utlandsmyndig­hetens chef kommer även fortsättningsvis att vara ytterst ansvarig för den verk­samhet som bedrivs på myndigheten. Migrationsverket och UD kommer således även i fortsättningen att behöva samarbeta med varandra för att verksamheten ska kunna bedrivas på ett kostnadseffektivt sätt.

Statskontoret föreslår därför

• att UD och Migrationsverket ska teckna en förvaltningsöverenskommelse som reglerar hur de ska samverka om verksamhets- och finansieringsfrågor.

För att undvika missförstånd och andra hinder för verksamheten bedömer Statskon­to­ret att det är särskilt viktigt att det framgår i förvaltningsöverenskommelsen

• vilka principer Migrationsverket ska tillämpa för att besluta om finansiering och bemanning på utlandsmyndigheterna
• vilka kriterier Migrationsverket ska tillämpa för att avgöra om en utlands­myndighet ska få extra resurser för att hantera migrationsfrågor
• att utlandsmyndigheterna ska ställa utsänd personal till förfogande när Migra­tionsverket minskar sin bemanning.

Migrationsverket bör ansvara för att finansiera personalkostnader och administrativa kostnader

Statskontoret uppskattar att migrationsverksamheten vid utlandsmyndigheterna kos­ta­de knappt 265 miljoner kronor 2016. Av dessa kostnader var 124 miljoner kronor personalkostnader för migrationsarbete. Kostnaderna för lokaler och drift var 102 miljoner kronor, och kostnaderna för gemensamt verksamhetsstöd var 39 miljoner kronor. Ansvarsutredningens förslag innebär att Migrationsverket ska få huvud­ansvaret för att finansiera verksamheten.

Statskontoret föreslår därför att:

• Migrationsverket ska ta över ansvaret för att finansiera
• personalkostnaderna för att utföra migrationsarbetet vid utlandsmyndig­heterna
• en proportionerlig del av utlandsmyndigheternas personalkostnader för gemen­­samt verksamhetsstöd
• it-kostnader enligt nuvarande kostnadsfördelningsmodell.

• UD även fortsättningsvis ska finansiera de lokal- och driftskostnader som krävs för att bedriva migrationsverksamhet på utlandsmyndigheterna.
• Regeringen för över medel som motsvarar Migrationsverkets utökade finansie­rings­ansvar från utgiftsområde 1 Rikets styrelse, anslag 4:1 Regeringskansliet m.m. till utgiftsområde 8 Migration, anslag 1:1 Migrationsverket.

[1] SOU 2017:14. Migrationsärenden vid utlandsmyndigheterna.

Sammanfattning av Delat ansvar för fastighetsbildning

Statskontoret har på regeringens uppdrag utvärderat hur organiseringen av fastig­hets­bildningen i en statlig och 39 kommunala lantmäterimyndigheter fungerar uti­från kraven på en enhetlig, rättssäker och effektiv verk­samhet. Statskontoret har också utrett vilka åtgärder som Lantmäteriet har genom­fört för att förkorta hand­lägg­ningstiderna och vilken effekt åtgärderna har fått.

Fastighetsbildning är myndighetsutövning

Fastighetsbildning är myndighetsutövning som bland annat handlar om att bilda nya fastigheter, ändra fastighetsgränser och skapa rättigheter som exem­pelvis servitut eller ledningsrätt. Sådana åtgärder behövs för att bland annat bygga ut infrastruktur eller bygga nya bostäder. Genom en förrättning utreder lantmäteri­myndigheten om det är juridiskt och praktiskt möjligt att genomföra den åtgärd som fastighetsägaren eller sakägaren vill ha utförd. Sakägaren ska betala en avgift för handläggningen. Priset beror på den tid som lantmäterimyndigheten har lagt ner på ärendet och de taxor som den använder.

Lantmäteri­myndigheterna utför tillsammans närmare 20 000 förrättningar varje år. Lantmäteriet ansvarar för drygt 70 procent av dessa. Under 2016 hade lant­mäteri­myndigheterna totalt 885 miljoner kronor i intäkter från förrättningarna.

Organiseringen är unik och medför risk för rollkonflikter

Fastighetsbildning är i grunden ett statligt ansvar, men regeringen har gett 39 kom­muner tillstånd att inrätta en egen lantmäteri­myndighet. För att få tillstånd ska kom­munen uppfylla vissa villkor i lag. Som lantmäteri­myndigheter utför staten och kom­munerna en närmast identisk verksamhet men inom olika geografiska om­råden. På så sätt är organiseringen unik i stats­förvaltningen.

Organiseringen innebär att Lantmäteriet har flera uppgifter och där vissa kan inne­bära risk för rollkonflikter. Utöver att genomföra förrättningar ger Lantmäteriet stöd till hela verksamheten och har tillsyn över de kommunala lantmäteri­myndig­heterna. Myndigheten yttrar sig som enda remissinstans också över ansökningar från kom­muner som vill bilda en egen lantmäteri­myndighet.

Långa handläggningstider i fastighetsbildningen

Långa handläggningstider i fastighetsbildningen kan leda till att viktiga samhälls­processer som är beroende av lantmäterimyndigheternas beslut tar längre tid. Lant­mäteriet har de senaste åren fått allt större problem med långa hand­lägg­ningstider. De enklaste ärendena tar för närvarande myndigheten i genomsnitt 27 veckor att handlägga och de svåraste 169 veckor. Men under merparten av handlägg­ningstiden ligger ärendet stilla i kö eller i väntan på någon åtgärd.

De samlade personalresurserna utnyttjas inte effektivt

Statskontoret bedömer att organiseringen medför att de samlade personalresurserna i fastighetsbildningen inte utnyttjas effektivt. Det delade huvudmannaskapet bidrar till inlåsning av resurser, men också till kon­kurrens om personal. Problemet har blivit mer påtagligt i och med att det är brist på lant­mätare. Vissa lantmäteri­­myndigheter har stora ärendebalanser, men det finns ingen möjlighet att överföra ärenden mellan myndigheterna. Lant­mäteriet har däremot möjlighet att fördela ärenden mellan sina kontor för att använda resurserna effektivt.

Sakägare behandlas inte lika i prissättningen

Statskontoret bedömer att organiseringen bidrar till att sakägare inte behandlas på ett enhetligt eller likvärdigt sätt, särskilt när det gäller det pris de betalar för för­rätt­ningen. Det beror också på att regeringen tillåter de kommunala lant­mäteri­­myndig­heterna att ta ut lägre avgifter än de som Lant­mäteriet har beslutat ska gälla. Stats­kontoret föreslår därför att regeringen skapar förutsättningar för en mer enhetlig pris­sättning i förrättningsverksamheten.

Statskontoret bedömer däremot att det finns goda förutsättningar för en enhetlig rätts­till­ämpning genom lantmäterimyndigheternas gemensamma stöd och verktyg samt rutiner för att återkommande granska kvaliteten i ett urval av förrättningsbeslut.

Lantmäteriets övergripande ansvar för fastighetsbildningen är otydligt

Lantmäteriet har ett övergripande ansvar för fastighetsbildningen och ska verka för en enhetlig och ända­mål­senlig förrättningsverksamhet. Lantmäteriet bistår sedan länge hela verksamheten med olika typer av stöd, till exempel it-stöd för hand­lägg­ningen och fastighets­rättsligt stöd, men har tvingats dra ner på stödet som en följd av bristen på personal. Det är inte tydligt vad stödet ska innehålla och vad Lant­mäteriet respektive kommunerna ska finansiera, vilket leder till förhandlingar om detta. Stats­kontoret föreslår att regeringen tydliggör det statliga ansvaret för fastig­hets­bildningen och vad det innebär för Lantmäteriets stöd till de kommunala lant­mäteri­­­myndigheterna.

Kommunala lantmäterimyndigheter fungerar över lag väl

Vad Statskontoret kan bedöma fungerar förrättnings­verksamheten i kommunerna över lag väl. I förhållande till Lant­mäteriet har de en stabilare och mer erfaren per­sonal­styrka och deras förrättningsbeslut håller ungefär samma kvalitet. För enklare ärenden har de i genomsnitt också något kortare handläggningstider än Lantmäteriet.

Kommuner med egen lantmäterimyndighet anser att de får en bättre samordning mellan fastighets­bildningen och plan- och byggprocessen och att deras detaljplaner blir bättre. Regeringens och riksdagens mål med att tillåta vissa kommuner att inrätta en egen lantmäteri­myndighet har därmed i huvudsak uppfyllts.

Kraven för att inrätta en kommunal lantmäterimyndighet har ökat

Sedan 2015 har sex kommuner ansökt om att få bilda en lantmäterimyndighet. Regeringen har hittills prövat och avslagit två av ansökningarna. Besluten kan tolkas som att regeringen anser att Sverige har tillräckligt många kommunala lantmäteri­myndigheter för att staten ska kunna upprätthålla verksamhet i hela landet. Rege­ringen ställer nu högre krav på verksamhetens omfattning och kompetens än tidigare. Det innebär att det finns en skillnad mellan lag och praxis. Statskontoret anser att de förändrade kraven bör återspeglas i lagen och föreslår därför att regeringen tydliggör vilket verksamhetsunderlag och vilken kompetens som krävs för att en kommun ska få inrätta en lantmäterimyndighet.

Brist på information om den samlade verksamhetens resultat

Regeringen har inte tagit en aktiv roll för att styra och följa upp den samlade fastig­hets­bildningen och har i hög grad överlåtit uppföljningen av den kommunala verk­samheten till Lantmäteriet. Därför saknas det information om den samlade verksam­hetens resultat och effektivitet. Transparensen i den kommunalt bedrivna verksam­heten är generellt sett lägre än i den statliga. De kommunala lantmäteri­myndighet­erna blir sällan föremål för tillsyn och resultaten från tillsynen presenteras endast översiktligt. Samman­taget blir det därför svårt att bedöma hur de enskilda myndig­heterna fullgör sitt uppdrag.

De kommunala lantmäteri­myndigheternas tillstånd är förenat med villkor. Därför bedömer Statskontoret att regeringen kan ställa krav på att de redovisar och åter­rapporterar verksamhetens resultat. Statskontoret föreslår därför att regeringen ut­vecklar resultat­styrningen och tydliggör Lantmäteriets ansvar för uppföljning och de kommunala lantmäterimyndigheternas ansvar för återrapportering.

Många åtgärder men ännu ingen effekt på handläggningstider­na

Lantmäteriet har genom sitt förändringsarbete de senaste fem åren genomfört många åtgärder för att bland annat utnyttja personalresurserna mer effektivt och att få en mer enhetlig behandling av sakägare. Några av de viktigare åtgärderna är produk­tions­utjämning samt ett teambaserat och processinriktat sätt att arbeta. De nya arbetssätten har ännu inte fått fullt genomslag i organisationen.

Statskontorets bedömer att Lantmäteriets åtgärder har varit både nöd­vändiga och relevanta, men de har inte varit tillräckligt kraftfullt inriktade på att förkorta hand­läggningstiderna. Än så länge har åtgärderna heller inte gett några märkbara effekter på handläggningstiderna. Under första halvåret 2017 har handläggnings­tiderna snarare blivit längre. Men ärenden som gäller nya bostäder har kortare hand­lägg­nings­tid än genomsnittet eftersom de ofta får förtur.

Lantmäteriet bedömer att de till i juli 2018 inte kommer att kunna nå regeringens mål på högst 40 veckors handläggningstid i genomsnitt för ärenden som har inkom­mit de senaste fem åren. Däremot bedömer Lantmäteriet att målet kan överträffas till i slutet av 2019 när myndigheten har genomfört de drygt 30 åtgärder som de redo­visade till regeringen i maj.

Flera förklaringar till varför effekterna dröjer

En förklaring till de långa handläggningstiderna är att Lantmäteriet har brist på för­rättningslantmätare och särskilt sådana med erfaren­het. Andra förklaringar till varför effekterna dröjer är att Lantmäteriet inte har styrt verksamheten och förändrings­arbetet tillräckligt sammanhållet.

Fram till för ett par år sedan hade myndigheten inte tillräcklig kontroll över sina förrättningsärenden och har därutöver ställt för låga krav på att de ska hand­läggas aktivt. Ärenden har kunnat ligga orörda under långa perioder och myndigheten har fort­farande många äldre ärenden liggande som de nu försöker avsluta. Stats­kontoret föreslår att Lantmäteriet sätter ett tydligt mål för när myndigheten ska ha slutfört samtliga ärenden som är äldre än fem år.

Verksamhetsutvecklingen inom fastighets­bildningen har också varit relativt lågt prioriterad av Lantmäteriets ledning och startade sent. Verksamheten har därför omoderna it-stöd och ligger efter i digitaliseringen. För att förkorta hand­läggnings­tiderna ställer Lantmäteriet nu stor förhoppning till en ökad digitalisering av förrätt­ningsprocessen. Mot bakgrund av de stora risker som brukar finnas med stora it-projekt föreslår Statskontoret att Lantmäteriet tar fram kostnads- och nytto­kalkyler samt har väl utvecklade rutiner för att styra och följa upp projekten.

Förändringsarbetet har fått ny kraft men kräver tydlig styrning

Lantmäteriets förändringsarbete har fått ny kraft som en följd av regeringens tydliga krav på kortare handläggningstider. Många nya åtgärder är planerade. Statskontoret kan inte bedöma hur sannolikt det är att Lantmäteriet kan överträffa regeringens mål för handläggningstiden till i slutet av 2019. I sin rapport till regeringen har Lant­mäteriet inte gjort det tillräckligt tydligt hur myndigheten kommer att ta sig an det fortsatta ­arbetet och de presenterade åtgärderna.

Lantmäteriet har haft vissa problem i styrningen av förändringsarbetet hittills. För att nå framgång i myndighetens fortsatta arbete föreslår Statskontoret att Lantmäte­riet bland annat pekar ut en tydlig färdriktning med uppföljningsbara mål. De insat­ser som har störst betydelse för att korta hand­läggnings­tiderna bör prioriteras. Större förändringar bör också föregås av en riskanalys och en plan för hur åtgärderna ska följas upp och utvärderas. Lant­mäteriet bör också utveckla indika­torer för att bättre kunna följa hur de viktigare delarna av förändringsarbetet framskrider och vad de leder till för resultat. 

Sammanfattning av Ekonomiska konsekvenser av att inkorporera barnkonventionen i svensk lag

Regeringen har gett Statskontoret i uppdrag att göra en fördjupad analys av effek­terna på de offentliga finanserna och de samhällsekonomiska konsekvenserna av att inkorporera Förenta nationernas konvention om barnets rättigheter (barnkonven­tionen) i svensk lag. Statskontoret har gett Ramböll Management Consulting i upp­drag att utföra analysen. I syfte att skapa en förståelse för förväntade konsekvenser har konsulten genomfört intervjuer med de statliga myndigheter som i första hand kan förväntas beröras av inkorporeringen, ett antal kommuner och ett flertal sakområdesexperter. I analysen beaktas också erfarenheterna från Norge, som inkorpo­rerade barnkonventionen 2003. Rambölls rapport sammanfattas nedan. 

Barnkonventionen inkorporerad i svensk lag – att tydliggöra ett konventionsåtagande

FN:s barnkonvention ratificerades av Sverige 1990. Svensk lagstiftning och rättstillämpning överensstämmer i relativt hög grad med konventionen. Inom vissa områ­den har dock regeringen bedömt att det finns brister, och att bland annat kommuner och myndigheter bör göra mer för att leva upp till konventionen. Ett sätt att åstad­komma detta är att ge barnkonventionen ställning som svensk lag.

Regeringen föreslår i en lagrådsremiss att barnkonventionen ska inkorporeras i svensk lag från och med den 1 januari 2020. Detta innebär att all övrig lagstiftning ska tolkas utifrån konventionen som helhet, och inte enbart utifrån de lagtexter som transformerats i exempelvis utlänningslagen och skollagen. Med inkorporeringen vill regeringen tydliggöra att Sveriges konventionsåtaganden enligt barnkonven­tionen säkerställs på alla nivåer inom offentlig verksamhet och att ett barnrättsbase­rat synsätt genomsyrar all verksamhet som berör barn och unga.

Effekter på offentliga finanser uppskattas utifrån tre scenarier

Det saknas förutsättningar för att utifrån befintlig evidens beräkna effekterna för de offentliga finanserna av regeringens förslag om inkorporering. Ramböll har emeller­tid uppskattat effekterna på de offentliga finanserna för perioden 2020–2024 utifrån tre scenarier med olika antaganden om förändringar vad gäller verksamheternas arbete, olika typer av kostnader och ärendetillströmningen i myndigheterna. Scena­rierna är att betrakta som räkneexempel och inte som prognoser.

Ramböll har antagit att regeringen kommer att besluta om tre implementeringsåtgär­der som medför kostnader:

• ett kunskapslyft för att utbilda personal inom myndigheter och kommuner i tillämpningen av barnkonventionen
• en vägledning för personal som ska tillämpa bestämmelserna
• en utredning för att kartlägga hur barnkonventionen behandlas i svensk lag­stiftning och rättstillämpning.
• Utöver kostnader för implementering bedömer Ramböll att inkorporeringen medför tre huvudtyper av kostnader:
  • kostnader för fler överprövningar och längre handläggningstider i ärenden som rör barn
  • kostnader för verksamhetsförändringar i berörda verksamheter, exempelvis revideringar av styrdokument
  • kostnader för rättsbildning och rättsprocesser.

  Baserat på dessa kostnader innehåller analysen tre scenarier som alla bygger på grundantagandet att ju mer omfattande proaktiva implementeringsåtgärder som regeringen beslutar om, desto mindre kostnader uppstår för att anpassa offentlig verksamhet och rättsbildande processer:

  • Om regeringen låter implementeringen ske utan insatser för bland annat utbild­ning uppskattas kostnaderna för perioden 2020–2024 till 365 miljoner kronor.
  • Om regeringen understödjer implementeringen med bland annat vissa utbild­ningsinsatser uppskattas kostnaderna för perioden 2020–2024 till 255 miljoner kronor.[1]
  • Om regeringen säkerställer implementeringen med mer omfattande utbild­ningsinsatser och andra åtgärder uppskattas kostnaderna för perioden 2020–2024 till 195 miljoner kronor.[2]

  En inkorporering av barnkonventionen i svensk lag förväntas påverka alla offentliga verksamheter som på olika sätt har med barn- och ungdomsfrågor att göra. Fördel­ningen av kostnaderna mellan staten, landstingen och kommunerna skiljer sig åt i de tre scenarierna. Gemensamt för alla scenarier är att kommunerna förväntas stå för närmare tre fjärdedelar av de uppskattade kostnaderna. Ungefär en fjärdedel av kost­naderna förväntas uppstå vid statliga myndigheter.

  De samhällsekonomiska konsekvenserna är svårbedömda

  De samhällsekonomiska konsekvenserna av inkorporeringen är beroende av hur barnkonventionen som svensk lag tolkas, vilka rättsfall som kommer att drivas, ut­fallen i de rättsfall som tas upp, samt hur de berörda verksamheternas arbete föränd­ras på sikt. Svårigheterna att förstå de samhällsekonomiska konsekvenserna av en inkorporering av barnkonventionen i svensk lag beror till stor del på tre faktorer:

  • Barnkonventionen tillämpas redan i viss utsträckning i offentlig verksamhet. Berörda aktörer inom exempelvis utbildningsväsendet och migrationsområdet tillämpar i huvudsak redan barnkonventionen, dels som följd av principen om fördragskonform tolkning, dels på grund av ett flertal transformeringar av svenska lagar efter att Sverige ratificerade barnkonventionen år 1990.
  • Barnkonventionens artiklar är i många fall öppet formulerade och allmänt hållna. Detta innebär att barnkonventionensartiklar inte har den precision som är huvudprincipen i offentlig verksamhet. Till skillnad från svenska lagar saknar barnkonventionen en tydlig vägledning för hur konventionstexten ska tolkas efter eventuell inkorporering.
  • Kraven på de berörda verksamheterna är ännu inte uttalade. Det finns än så länge inga beslut om hur regeringen vill att offentlig verksamhet ska förändra sina verksamheter till följd av att barnkonventionen blir svensk lag.

  Ramböll bedömer dock att omfattningen av implementeringsåtgärderna också får betydelse för de samhällsekonomiska konsekvenserna. Det är sannolikt att den offentliga förvaltningen i högre grad beaktar barns rättigheter om regeringen också beslutar om mer långtgående implementeringsåtgärder. Huruvida detta är samhälls­ekonomiskt positivt eller negativt har inte kunnat värderas.

  Statskontorets bedömning

  Statskontoret instämmer i Rambölls slutsatser i denna rapport. När det gäller scena­rierna för effekterna på de offentliga finanserna bör de, som Ramböll påpekar, be­traktas som räkneexempel enligt olika antaganden och inte som prognoser.

  ---

  [1] Inklusive alternativkostnaden för utbildning uppskattas kostnaden till 428 miljoner kronor.

  [2] Inklusive alternativkostnaden för utbildning uppskattas kostnaden till 495 miljoner kronor.

Sammanfattning av Utvärdering av regeringens strategi för unga som varken arbetar eller studerar. Delrapport

Statskontoret har fått i uppdrag av regeringen att utvärdera genomförandet av åtgärderna i regeringens strategi för unga som varken arbetar eller stu­derar (UVAS). I uppdraget ingår också att redovisa åtgärdernas effekter samt analysera det eventuella behovet av ytterligare insatser inom ramen för ungdomspolitiken. Denna rapport utgör en delredovisning av uppdraget som ska slutredovisas senast den 14 juni 2019. Delredovisningen fokuserar på de tre åtgärder i strategin som riktar sig direkt till målgruppen. Dessa tre åtgärder är:

• Ett uppdrag till Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällesfrågor (MUCF) att fördela statsbidrag till kommuner och samordningsför­bund som startar ny eller utvecklar ”en väg in”-verksamheter och upp­sökande verksamheter för unga som varken arbetar eller studerar.
• Ett uppdrag till Folkbildningsrådet att fördela statsbidrag till folkhög­skolor och studieförbund för att matcha utbildning med individens för­utsättningar och arbetsgivares behov av kompetens.
• Ett uppdrag till Skolverket att genomföra verksamhetsnära insatser för att förebygga att elever hoppar av från gymnasiet.

Åtgärderna har fått en trög start

Det har tagit tid att komma igång med åtgärderna i strategin. En bidragande faktor är att de nationella aktörernas förberedelsearbete har dragit ut på tiden, bland annat för att de har haft svårt att tolka och konkretisera rege­ringens uppdrag. Det gäller i synnerhet Skolverket, vars verksamhetsnära insatser för att förebygga att elever hoppar av från gymnasiet har kommit igång först under hösten 2017.

Åtgärderna förefaller göra skillnad

De lokala insatser som finansieras inom ramen för strategin befinner sig fortfarande i ett inledande skede. Därför går det inte att dra några slutsatser om deras effekter. Men de som driver de olika projekten är på det hela taget optimistiska. Det finns också flera exempel på konkreta resultat av verk­samheten, där individer har fått hjälp att börja studera eller arbeta.

Rapporten pekar på ett antal framgångsfaktorer för åtgärderna. Några så­dana faktorer är geografisk närhet, personligt engagemang och fokus på individens behov och önskemål. Positivt är också miljöer och aktiviteter som inte har en så stark myndighetsprägel. Folkhögskolorna, som ofta finns i lokalsamhället och inte har någon myndighetsstämpel, har i detta avseende en fördel.

Åtgärderna kommer inte alla till del

Sammantaget har knappt 50 olika projekt beviljats bidrag under något av de år som åtgärderna har funnits på plats. Men intresset för att söka statligt stöd för att bedriva UVAS-verksamhet har varit mycket större än tillgången på medel. Många projekt har därför fått avslag på sina ansökningar.

Kommuner och län med relativt sett högre andelar UVAS är något under­representerade bland de projekt som har fått stöd. Det beror delvis på att det har kommit in färre ansökningar från de delar av landet som har mest pro­blem med UVAS. Men det beror också på att ansökningar från kommuner med höga andelar UVAS i lägre utsträckning har beviljats. Det är ansök­ningarnas kvalitet som beaktas i handläggningen, inte ansökarnas behov av bidrag.

Åtgärderna är inte riggade för kunskapsspridning

Åtgärderna innefattar begränsade medel under en begränsad tid. De projekt som finansieras inom ramen för strategin fungerar därför snarast som för­söksverksamheter eller piloter. Det finns dock en risk för att kunskaperna från dessa pilotstudier inte tas om hand, eftersom projekten inte utvärderas i någon större utsträckning. Det hänger delvis samman med de begränsade resurserna. Varken de nationella eller de lokala aktörerna uppfattar sig ha resurser till att både bedriva en verksamhet och utvärdera den.

Åtgärdernas framtid är osäker

Projekten vittnar i flera fall om att det statliga stödet har varit avgörande för den aktuella verksamheten. Ett statligt bidrag innebär att ingen enskild för­valtning behöver bära det ekonomiska ansvaret för verksamheten, vilket har gjort det lättare att komma igång med arbetet. Det går också ofta snabbare att söka statsbidrag än att äska medel genom den vanliga kommunala bud­getprocessen.

Det är emellertid oklart vad som kommer att hända med verksamheterna när den statliga finansieringen försvinner. Det gäller i synnerhet projekt inom folkbildningen. De som driver projekten hoppas kunna visa så goda resultat att den egna huvudmannen ska vilja införliva insatserna i den ordi­narie verksamheten, men det finns inte alltid en plan för hur detta ska gå till.

Förebyggande arbete viktig framtida åtgärd

Om regeringen vill utveckla åtgärderna rekommenderar Statskontoret att regeringen ser över i vilken utsträckning åtgärderna är utformade för att nå syftet, hur väl styrningen stödjer detta och hur regeringen kan förbättra de långsiktiga förutsättningarna för arbetet.

På längre sikt är ett förebyggande arbete för att förhindra att ungdomar ham­nar utanför skola och arbetsmarknad sannolikt den allra viktigaste åtgärden. Grundskolan har här en nyckelroll.

Sammanfattning av Utvärdering av Migrationsverkets nya organisation

För att få en mer flexibel och effektiv verksamhet beslutade Migrations­verket i februari 2014 att gå från en verksamhet som var organiserad utifrån verksamhetsområden till en regionalt indelad organisation. Med omorgani­sa­tio­nen ville myndigheten öka det lokala ansvaret och samtidigt stärka den centrala styrningen. I samband med omorganisationen utvecklade man även myndighetens processorienterade arbetssätt. Den nya organisationen sjö­sat­tes den 1 januari 2015.

Statskontoret har fått i uppdrag att analysera hur Migrationsverket har genom­fört omorganiseringen av verksamheten. I uppdraget har det ingått att kartlägga och bedöma om ansvarsfördelningen, den interna styrningen och stödet till verksamheten motsvarar syftet med den nya organisationen.

Genomförandet var väl förankrat

Vår utvärdering visar att genomförandet av omorganisationen generellt sett har fungerat väl och att verksamheten i allt väsentligt har kunnat fortlöpa rela­tivt ostört. Vi bedömer att beslutet att genomföra en omorganisation vilade på en välgrundad analys och att tanken med ett ökat lokalt ansvar som balanseras med en förstärkt central styrning var motiverad utifrån tidi­ga­re erfarenheter. Den nya organisationen var även väl förankrad hos perso­na­len inför omorganisationen.

Organisationen är i stora delar ändamålsenlig

Statskontoret bedömer att den nya organisationen i stora delar motsvarar syf­tet med omorganisationen. Ansvarsfördelningen mellan de centrala funk­tio­nerna och regionerna har bland annat gjort det lättare att flytta resur­ser mellan verksamhetsområden och gjort beslutsvägarna för vissa frågor kortare. Statskontoret anser också att den nya organisationen till följd av detta har blivit mer ändamålsenlig för stora delar av verksamheten. Sam­tidigt konstaterar vi att de mål som innebär att omorganisationen ska säker­ställa enhetlighet och effektivitet i verksamheten ännu inte är uppfyllda.

Den centrala styrningen får inte fullt genomslag

För att Migrationsverkets verksamhet ska bli mer effektiv och enhetlig bedö­mer Statskontoret att den centrala styrningen behöver få ett tydligare genomslag i den operativa verksamheten. I vår analys har vi identifierat ett antal hinder för detta.

Operativa chefens mandat skapar problem

Migrationsverket har lagt all kärnverksamhet under en chef, vilket är ovan­ligt för stora myndigheter. Statskontoret bedömer att det skapas en obalans av att det finns en operativ chef som ansvarar för närmare 90 procent av myndighetens årsarbetskrafter. Det extra chefsledet gör att myndighets­led­ningen kommer längre ifrån regionerna vilket försvårar styrningen. Dess­utom blir det svårare för stödfunktionerna att genomföra sina uppdrag.

Arbetet för enhetlighet och effektivitet behöver förstärkas

Det processorienterade arbetet ska bidra till enhetliga och effektiva arbets­processer. Även om det i grunden finns en positiv inställning till att arbeta mer processinriktat har målet ännu inte fått fullt genomslag i verksamheten. Det finns flera förklaringar till att arbetet inte har nått ända fram.

Kvalitetsavdelningen får inte genomslag
Statskontoret konstaterar att kvalitetsavdelningen, som ansvarar för myn­dig­hetens löpande förbättringsarbete, i allt för hög grad saknar legitimitet i regio­nerna. Den operativa delen av organisationen upplever att kvalitets­avdel­ningen inte förstår deras verksamhet och dess behov. Detta har för­svårat kvalitetsavdelningens arbete och möjlighet att stödja den operativa verk­samheten.

Tudelat ansvar försvårar genomslaget för processorienteringen
Det tudelade ansvaret mellan kvalitetschefen och den operativa chefen leder till dubbla styrsignaler, vilket medför att det blir oklart för medarbetarna vad som är prioriterat.

Ingen tydlig motpart i regionerna
För närvarande har sektionscheferna i vissa regioner processansvar, medan de i andra regioner inte har det. Avsaknaden av en tydlig motpart för den centrala styrningen i samtliga regioner har hämmat genomslaget för pro­cess­orienteringen.

Behov av strategisk styrning och ett samlat huvudkontor

Utrymmet för att hantera strategiska frågor har varit begränsat för Migra­tions­verket. Statskontoret menar att det framöver finns ett behov av en mer strategisk och samlad styrning. Ledningsgruppen diskuterar i dag i relativt liten omfattning övergripande prioriteringar. Därtill har vi sett att general­direk­tören har delegerat den långsiktiga strategiska myndighetsstyrningen till ekonomidirektören och att samordningen av huvudkontorets avdel­ningar brister. Sammantaget hämmar det en harmoniserad och strategisk styr­ning av verksamheten.

Statskontorets förslag

I rapporten lämnar Statskontoret ett antal förslag som syftar till att komma till rätta med de identifierade problemen. Statskontoret föreslår att Migra­tions­verket

• avskaffar nivån med en operativ chef och utreder var nuvarande stöd­funktioner under den operativa chefen ska placeras
• avskaffar kvalitetsavdelningen och förlägger förändringsarbetet och utvecklingen av processer till huvudkontoret med representanter i regio­nerna
• fastställer sektionschefernas ansvar i processarbetet
• säkerställer att det finns en strategisk styrning, bland annat genom att slutföra arbetet med en verksamhetsstrategi och att generaldirektören inte delegerar den långsiktiga strategiska myndighetsstyrningen
• klargör i vilka frågor, forum och former som samverkan mellan myn­dig­hetens avdelningar ska äga rum.

Sammanfattning av Länsstyrelsernas hantering av situationen med människor på flykt 2015 (PM)

Statskontoret har efter överenskommelse med Utredningen om migrationsmottagandet 2015 (Ju 2016:15) kartlagt och analyserat länsstyrelsernas arbete när det gäller mottagandet av de människor som flydde till Sverige under andra halvåret 2015.

Vi har bland annat undersökt hur länsstyrelserna tolkade situationen, sin roll och sitt ansvar och hur de agerade under hösten 2015. 

Länsstyrelserna gjorde överlag en rimlig tolkning av situationen

Statskontorets slutsats är att länsstyrelserna överlag gjorde en rimlig tolkning av situationen med människor på flykt under hösten 2015. De uppmärksammade situationen och började agera samtidigt som myndigheterna på nationell nivå. Samtliga länsstyrelser bedömde även att den uppkomna situationen krävde åtgärder trots att de vid denna tidpunkt inte hade något direkt uppdrag att arbeta med mottagande av migranter.

Statskontoret bedömer att hur länsstyrelserna valde att organisera sig internt inte var avgörande i sig för deras förmåga att hantera situationen. Ingen länsstyrelse hanterade situationen helt i de ordinarie verksamhetsstrukturerna utan samtliga förde samman de nödvändiga kompetenserna i en stab, krisledning, särskild arbetsgrupp eller liknande. Enligt Statskontoret är det också delvis rimligt med olika lösningar eftersom händelsen påverkade länen i olika utsträckning. 

Länsstyrelserna tolkade sitt ansvar på olika sätt

Statskontorets slutsats är att länsstyrelserna tolkade sin roll och sitt ansvar på olika sätt, vilket ledde till olika ambitionsnivå i agerandet.

Statskontorets analys visar att regelverket för länsstyrelsernas ansvar inom krisberedskapen inte gav länsstyrelserna någon tydlig vägledning för hur de skulle agera. Det beror bland annat på att begreppet kris haft ett tydligt fokus på risker som främst är förknippade med olyckor och naturkatastrofer.

Vi har jämfört de mest berörda länen och ser att Länsstyrelsen i Skåne län på flera sätt gjorde en förhållandevis snäv tolkning av sin roll och sitt ansvar där utgångspunkten i första hand var de begränsningar som finns av länsstyrelsens ansvar.

De olika tolkningarna kan bero på att det i flera avseenden var oklart hur det geografiska områdesansvaret skulle avgränsas i förhållande till Migrationsverkets ansvar för sitt eget uppdrag. För att tydliggöra roller och ansvar efterfrågar länsstyrelserna en tydligare inriktning från nationell nivå. Enligt länsstyrelserna hade detta kunnat underlätta arbetet och samverkan med andra aktörer. 

Länsstyrelsernas olika tolkningar av ansvaret ledde till delvis olika aktiviteter och åtgärder

Statskontorets slutsats är att länsstyrelserna genomförde de åtgärder som uttryckligen ingår i det geografiska områdesansvaret och de uppdrag de fick från regeringen och via Myndigheten för samhällsskydd och beredskap. Däremot agerade länsstyrelserna på olika sätt i frågor där ansvaret inte var tydligt definierat, vilket till stora delar förklaras av att man tolkat sitt ansvar på olika sätt.

Statskontoret konstaterar att länsstyrelserna också var olika aktiva i det operativa arbetet med olika sakfrågor. Det gäller exempelvis arbetet med att koordinera frivilligresurser, transportera ensamkommande barn och koordinera boenden. Tillgången till resurser liksom oklarheter kring finansiering av olika aktiviteter var av underordnad betydelse för vilka åtgärder som länsstyrelserna valde att genomföra. Att länsstyrelserna agerade på olika sätt förklaras i stället till stora delar av hur de tolkade sin roll och sitt ansvar.

Den snäva tolkning som Länsstyrelsen i Skåne län gjorde, innebar bland annat att man var mindre aktiva än flera andra länsstyrelser när det gällde att samordna länets aktörer. Den länsstyrelsen hade också en annan intern organisering på så sätt att man under hösten ersatte arbetet i en särskild stab med en mindre fokuserad samordningsorganisation. Sammantaget tog man inte på sig rollen som den ledande statliga aktören i länet, något som andra aktörer hade förväntat sig utifrån länsstyrelsens geografiska områdesansvar. Det ledde i sin tur till att resurserna i länet inte utnyttjades på ett optimalt sätt. 

Lärdomar inför framtiden

Statskontoret har också identifierat ett antal lärdomar från länsstyrelsernas hantering av situationen med människor på flykt. En lärdom är att länens krisberedskapsorganisation generellt sett fungerar för att hantera denna typ av komplexa händelser. Vi anser också att länsstyrelsen ska vara beredd att ta en central roll i länet även vid händelser som inte räknas som en kris. I egenskap av statens regionala företrädare bör länsstyrelsen vara beredd på att ta en ledande roll att samordna och inrikta insatserna vid både kriser och andra samhällsstörande händelser inom alla samhällsområden.

En ytterligare lärdom är att regeringen eller någon annan företrädare för den nationella nivån tidigt bör överväga att ange inriktningen för arbetet och tydliggöra rollfördelningen för regionala och lokala aktörer. Det gäller inte minst i förhållande till aktörer som inte tidigare ingått i krisberedskapsorganisationen.

Sammanfattning av Utvärdering av strategin för lika rättigheter och möjligheter oavsett sexuell läggning, könsidentitet eller könsuttryck

Statskontoret har på regeringens uppdrag utvärderat regeringens strategi för lika rättigheter och möjligheter oavsett sexuell läggning, könsiden­titet eller könsuttryck (hbt-strategin). I uppdraget har ingått att analysera om strategins struktur och insatser har bidragit till strategins övergri­pan­de mål samt att lämna rekommendationer om hur strukturen och de fort­satta insatserna bör utformas.

Statskontorets sammantagna bedömning är att strategins struktur, med prioriterade fokusområden och tillhörande strategiska myndigheter, samt genomförda insatser har bidragit till strategins övergripande mål. Stats­­kontoret anser dock att det finns potential att förtydliga och för­bättra roll- och ansvarsfördelning, styrning och samordning, uppföljning samt prioritering av insatser.

Syfte och ambition med strategin bör förtydligas

Vår utvärdering tyder på att regeringen har en annan syn på syftet och ambitionen med hbt-strategin än vad de strategiska myndigheterna och intresseorganisationerna har. Regeringen har haft för avsikt att definiera sina ambitioner för hbtq-området och lägga grunden till ett mer samlat, resultatinriktat och långsiktigt arbete. Samtidigt har flera myndigheter och organisationer förväntningar på tydliga prioriteringar, fler konkreta insatser och regelbunden uppföljning av effekter.

Statskontoret föreslår att regeringen förtydligar syfte och ambition med strategin och kommunicerar detta till de myndigheter och organisatio­ner.

Problembilden bör revideras

De problem som hbtq-personer möter i samhället har förändrats sedan strategin antogs och nya kunskaper om hbtq-personers livssituation har tillkommit. Statskontoret föreslår därför att regeringen ska revidera prob­lembeskrivningen för att kunna göra bättre prioriteringar i form av bland annat fokusområden, strategiska myndigheter och strategiska insat­ser.  De strategiska myndigheterna och intresseorganisationerna bör involveras i ett sådant arbete.

Fler strategiska myndigheter bör utses

Eftersom problembilden har förändrats behöver valet av fokusområden och strategiska myndigheter ses över. Statskontoret anser att Migra­tions­verket bör utses till strategisk myndighet för ett nytt fokusområde rörande hbtq-personer som söker asyl i Sverige. Det ökade antalet asyl­sökande under de senaste åren har aktualiserat frågan om hur hbtq-per­so­ner hanteras i asylprocessen.

Statskontoret föreslår också att Skolverket utses till strategisk myndig­het för fokusområdet Unga hbtq-personer tillsammans med Myndig­heten för ungdoms- och civilsamhällesfrågor (MUCF). Skolan har stora möjligheter att tidigt påverka normer hos barn och unga och att främja likabehandling oavsett kön, könsidentitet eller könsuttryck. Skolverket är dessutom redan involverat i arbetet med strategin, bland annat via projektet Öppna skolan som de genomför tillsammans med MUCF.

Roller och ansvar behöver förtydligas

Statskontoret bedömer att styrningen i dagsläget inte är tillräcklig för att nå upp till regeringens ambition för varje fokusområde. Vi föreslår där­för att regeringen förtydligar roll- och ansvarsfördelning för de strate­gis­ka myndigheterna, antingen genom skrivningar i strategin eller i myndigheternas regleringsbrev. Regeringen bör även klarlägga Rege­ringskansliets roll och ansvar i arbetet.

Samordningen kan utvecklas

Statskontoret bedömer att kontakterna mellan Regeringskansliet och berör­da aktörer (strategiska myndigheter och intresseorganisationer) har varit goda. Samordningen har lett till ett erfarenhets- och kun­skaps­ut­byte, men ingen direkt samordning av insatser och resurser. Eftersom strategin är tvärsektoriell är det viktigt att arbetet fortsätter att utvecklas och förankras i andra politikområden.

Statskontoret föreslår att regeringen utser en myndighet med ett särskilt samordnande ansvar. Myndigheten som får ansvar för samordningen skulle kunna ges i uppdrag att, i samverkan med relevanta aktörer utveck­la uppföljningen av hbtq-arbetet samt att sammanställa och pre­sen­tera information och kunskap på området. En viktig del av uppdraget kan förslagsvis vara inriktat på att följa hälsoläget inom gruppen hbtq-personer.

Krav på att integrera ett hbtq-perspektiv bör införas

Statskontoret föreslår att regeringen, via regleringsbrevet, ger alla stra­te­giska myndigheter i uppdrag att integrera ett hbtq-perspektiv i den ordinarie verksamheten. En sådan skrivning legitimerar hbtq-arbetet och ger det extra tyngd.

Uppföljningen av strategin behöver förbättras

Statskontoret föreslår vidare att regeringen, genom preciseringar i myn­dig­heternas regleringsbrev, förtydligar vad som ska följas upp och hur detta ska redovisas.

Statskontoret föreslår även att nuvarande övergripande mål och ambi­tions­nivåer kompletteras med ett begränsat antal mätbara mål som kan användas i resultatstyrningen. Med mätbara mål och tydliga krav på upp­följning blir det lättare för regeringen att följa upp arbetet med strate­gin och bedöma graden av måluppfyllnad.

Det behövs en strategisk inriktning för insatserna

Både strategiska myndigheter och intresseorganisationer efterfrågar tyd­li­­gare strategiska prioriteringar i hbt-strategin. Statskontoret föreslår att regeringen utvecklar en strategisk inriktning för insatserna i strategin. Först behövs dock en gemensam bild av hur stort avståndet är mellan mål och nuläge. Därefter bör regeringen, myndigheterna och organisa­tio­nerna gemensamt avgöra vilka strategiska insatser som behövs för att minska detta avstånd.

Sammanfattning av Ökad bemanning inom äldreomsorgen. En uppföljning av regeringens tillfälliga satsning. Delrapport

Regeringen satsar under perioden 2015–2018 totalt 7 miljarder kronor på att öka bemanningen inom äldreomsorgen. Målet är att öka kvaliteten i omsorgen, öka tryggheten för äldre kvinnor och män och förbättra för­ut­sättningarna för en jämställd, likvärdig och jämlik äldreomsorg i hela landet. Satsningen är utformad som ett riktat statsbidrag där kommu­ner­na kan begära att få en på förhand bestämd andel av de totala medlen varje år. Socialstyrelsen administrerar satsningen och följer upp kom­mu­nernas arbete.

Statskontoret har fått regeringens uppdrag att analysera utformningen, styrningen och arbetssätten i satsningen. I denna delrapport pekar vi främst på styrkor och svagheter i satsningen för att stödja regeringens, Socialstyrelsens och kommunernas fortsatta arbete.

Statskontoret bedömer att satsningens utformning är ändamålsenlig. Med­len fördelas till samtliga kommuner utifrån kriterier som fångar behoven i kommunerna väl. Detta ger förutsättningar för en generell för­stärkning av bemanningen inom äldreomsorgen.

Satsningen har varit relativt enkel att administrera. Kommunernas förut­sätt­ningar för att planera verksamheten har också varit goda även om de försämrades av att regeringens beslut om satsningen låg nära tidpunkten för när medlen kunde börja användas.

Statskontoret bedömer överlag att de aktiviteter som kommunerna har genomfört stödjer satsningens mål om ökad kvalitet och trygghet för de äldre. Eftersom vissa kommuner har haft svårt att rekrytera personal be­gränsar det deras möjligheter att uppnå resultat. Kommunerna har i hög grad involverat utförare som bedriver äldreomsorg i enskild regi i sats­ningen.

Regeringen tillförde ett nytt mål för satsningen genom beslut i budget­pro­po­si­tionen för 2016. Det gäller målet om att satsningen även ska för­bätt­ra förutsättningarna för en jämställd, likvärdig och jämlik äldre­om­sorg i hela landet. Statskontoret konstaterar för det första att detta mål inte har kommunicerats till kommunerna. För det andra innebär rege­ringens fördelningskriterier att alla kommuner i princip får lika stora möjligheter att förbättra äldreomsorgen med hjälp av medlen. Det inne­bär att kriterierna inte styr i riktning mot ökad likvärdighet mellan kom­mu­nerna.

Vår utredning visar också att satsningen är förenad med vissa risker. De mest väsentliga riskerna är att den inte leder till långsiktiga effekter och att kommunerna minskar sina egna medel till äldreomsorgen. För att motverka dessa risker lämnar vi förslag på åtgärder som kan främja ett strategiskt och långsiktigt arbete hos kommunerna under den tid som åter­står av satsningen.

Statskontoret bedömer att Socialstyrelsens arbete med att administrera och följa upp satsningen i huvudsak fungerar bra. Samtidigt har vi iden­ti­fierat vissa problem i Socialstyrelsens tolkning av vilken personal med­len får användas till. Vi bedömer också att Socialstyrelsen behöver utveckla sin uppföljning för att det ska bli möjligt att göra de bedöm­ningar om resultat och effekter som regeringen efterfrågar.

Sammanfattning av Utvecklad styrning – om sammanhållning och tillit i förvaltningen

Statskontoret redovisar i denna rapport ett uppdrag om hur regeringens styrning av statliga myndigheter kan utvecklas och bli mer sammanhållen och effektiv. I uppdraget har bland annat ingått att analysera och föreslå inom vilka verksamhetsområden det finns ett särskilt behov att utveckla en mer sammanhållen styrning och vilket behov det finns av att styra samverkan. Statskontoret har också haft i uppdrag att analysera hur regeringens styrning förhåller sig till den uttalade inriktningen om en styrning som kännetecknas av tillit och förtroende.

Det uppdrag som redovisas här är en av sju delar i ett större uppdrag från regeringen till Statskontoret om statlig styrning av offentlig sektor.

Statskontorets utgångspunkter

• Delegering är grunden för den svenska förvaltningsmodellen. Regeringen formulerar uppgifterna och följer upp resultaten, men det är myndigheterna som ansvarar för genomförandet.
• En effektiv styrning kräver att regeringen prioriterar och riktar styrkapaciteten dit den behövs. Det är inte möjligt att styra på allt hela tiden.
• Tillitsbaserad styrning och sammanhållen styrning är medel för att genomföra regeringens politik, inte mål i sig. Beroende på hur behoven av styrningen ser ut, kan medlen vara mer eller mindre tillämpliga.
• Att anta ett medborgarperspektiv innebär att se den förvaltning som medborgarna möter. Om förvaltningen är tillräckligt sammanhållen avgörs i slutändan av medborgare och företag.

Sammanhållen styrning förutsätter verksamhetsperspektiv

En sammanhållen styrning utgår från verksamhetsområden snarare än enskilda myndigheter. Sammanhållen styrning förutsätter att regeringen analyserar resultat utifrån verksamhetsområden och ställer höga krav på Regeringskansliets förmåga att utgå från en helhetsbild och samordna styrningen.

Statskontoret föreslår att regeringen

− där det är relevant överväger att utveckla sin resultatredovisning till riksdagen utifrån livshändelser,

− vid behov genomför gemensamma dialoger med flera myndigheter som komplement till de årliga myndighetsdialogerna,

− tillsätter en arbetsgrupp för att se över hur Regeringskansliets organisation och arbetssätt bättre kan stödja en sammanhållen styrning och

− utvecklar en mer sammanhållen styrning av mottagande och etablering av nyanlända, plan- och byggprocessen samt skolväsendet.

Statskontoret bedömer det som både lämpligt och möjligt att utveckla styrningen utifrån grupper av myndigheter inom ett verksamhetsområde. Däremot ser vi inte att det är vare sig möjligt eller lämpligt att utveckla riktlinjer för styrningen för andra typer av grupper av myndigheter.

Underlätta medborgarens möte med förvaltningen

Sammanhållen styrning är ett sätt för regeringen att åstadkomma en sammanhållen förvaltning där det är tydligt för medborgare och företag vilken instans de ska vända sig till och där frågor inte faller mellan stolarna.

Myndigheterna kan bidra till en sammanhållen förvaltning genom att förbättra den enskilda tjänstemannens förutsättningar att samverka med andra aktörer. Gemensamma digitala tjänster är ett annat sätt att skapa en mer sammanhållen förvaltning. Regeringen behöver också överväga att styra myndigheterna för att driva på lokalt servicegivande i samverkan för att medborgarna även fysiskt ska kunna möta en sammanhållen förvaltning.

Regeringen bör vara återhållsam med att styra samverkan

Den övervägande majoriteten av myndigheter samverkar med varandra och myndigheternas egeninitierade samverkan fungerar oftast väl. Otydliga krav på samverkan kan försvåra samverkan och bli en tidstjuv för myndigheterna. Regeringen bör därför bara ställa särskilda krav på samverkan när samverkan inte har fungerat och det är viktigt för verksamhetsområdet att samverkan fungerar. Regeringen kan också främja myndigheternas egeninitierade samverkan genom att undanröja hinder, till exempel oklarheter gällande finansiering och regelverk.

Statskontoret föreslår

− att Regeringskansliet kompletterar det befintliga stödet för styrning av myndigheter med gemensamma principer för styrning av samverkan.

Handlingsutrymme och legitim kontroll är komponenter i en tillitsbaserad styrning

Tillitsbaserad styrning kan sägas bestå av två huvudsakliga komponenter:

• En styrning som ger tydliga uppgifter och samtidigt ett handlingsutrymme för den som ska utföra verksamheten.
• En uppföljning och efterhandskontroll som ger regeringen tillräckligt underlag för styrningen och samtidigt upplevs som meningsfull och legitim av den som kontrolleras.

Det finns tillit på olika nivåer i förvaltningen

De flesta myndighetschefer upplever att regeringen har tillit till hur myndigheten genomför sitt uppdrag. Statliga medarbetare upplever också att det finns tillit på deras arbetsplatser. Tilliten på statliga arbetsplatser är dock lägre än tilliten inom andra sektorer. Störst betydelse för tilliten på arbetsplatsen är om ledarskapet uppfattas som förtroendeingivande, där chefen uppfattas vara kompetent, hederlig och stödjande. För att öka tilliten i statsförvaltningen behöver myndigheterna ytterligare utveckla sitt arbete med ledarskapsfrågor.

Myndigheterna upplever att styrningen överlag är tillitsbaserad

De flesta myndighetschefer upplever att de har goda förutsättningar att själva utforma sin verksamhet. Myndigheterna i våra fallstudier bedömer också styrningen som i huvudsak tillitsbaserad.

Upplevelsen av tillit kan påverkas negativt av att myndigheterna ibland är osäkra på vad de förväntas åstadkomma. En alltför detaljerad styrning som begränsar myndigheternas handlingsutrymme kan också tolkas som bristande tillit. Ett sätt att öka tilliten är att använda informella kontakter. Det ställer i sin tur höga krav på att alla parter är införstådda med sina roller.

Statskontoret föreslår

− att Regeringskansliet fortsätter utveckla stödet till tjänstemännen för att underlätta valet av styrinstrument och undvika onödigt detaljerad styrning och

− att Regeringskansliet ser över stödet till huvudmännen för att de ska kunna fungera som grindvakter mot en alltför detaljerad styrning.

Kontrollen av myndigheterna kan utvecklas och bli mer legitim

Tillitsbaserad styrning förutsätter att myndigheterna kan ge regeringen information om verksamheten. De uppgifter regeringen begär in i form av särskilda återrapporteringskrav bedömer myndigheterna ofta som relevanta. Om de blir för många, alltför detaljerade eller otydliga uppfattas dock återrapporteringarna som tecken på bristande tillit.

Statliga aktörer granskar ofta varandra. Statliga myndigheter utövar också i stor utsträckning tillsyn av andra aktörer. Granskning och tillsyn kan vara en viktig källa till information, men kan också påverka tilliten och uppfattas ibland sakna mening.

Statskontoret föreslår

− att regeringen låter utreda hur tillsynen kan utformas för att uppfattas som mer meningsfull och legitim.

Sammanfattning av Kommunal avtalssamverkan. Behövs ökade möjligheter?

Statskontoret har på regeringens uppdrag analyserat behovet av ytterligare möjligheter till avtalssamverkan inom kommunsektorn. Uppdraget är avgränsat till samverkan som sker genom att kommuner ingår formella avtal med varandra. Vi bedömer att det finns skäl för regering och riksdag att vidta åtgärder för att utveckla möjligheterna till kommunal avtalssamverkan. Med hjälp av en webbenkät riktad till landets samtliga kommuner har vi identifierat verksamhetsområden där ytterligare möjligheter till avtalssamverkan sannolikt skulle vara till nytta. I rapporten lyfter vi fram några områden där vi ser skäl för regeringen att initiera fördjupade analyser och vilka typer av frågor som då bör belysas.
Det uppdrag som redovisas här är en av sju delar i ett större uppdrag från regeringen till Statskontoret om statlig styrning av offentlig sektor.

Avtalssamverkan är bara en av flera tänkbara samverkansformer

Det finns en lång tradition av kommunal samverkan i olika omfattning och i olika former, såväl offentligrättsliga som privaträttsliga. För de offentligrättsliga samverkansformerna kommunalförbund och gemensam nämnd finns regler i kommunallagen. Däremot saknas uttryckliga regler om samverkan som sker genom att kommuner ingår avtal med varandra.

Kompetensenligheten av avtalssamverkan bedöms i stället utifrån kommunallagens allmänna kompetensregel. Om det i lag har angetts att en särskild uppgift ska handhas av kommunens egna organ får uppgiften dock inte överlåtas genom avtal till en annan kommun utan särskilt lagstöd. Sådant lagstöd finns i speciallagstiftning på flera områden. För arbetsuppgifter som ligger inom kommuners frivilliga område är avtalssamverkan däremot i princip möjlig, men måste ske med beaktande av bland annat allmänna kommunrättsliga principer och upphandlingslagstiftningen.

Det är mycket vanligt att kommuner samverkar och det sker inom en rad verksamhetsområden. Vilken samverkansform som väljs påverkas bland annat av vilken verksamhet det handlar om. Det är dock inte givet att samverkan inom ett visst område automatiskt behöver ske genom en viss samverkansform. Till exempel kan samverkan om myndighetsutövning ske i olika former, främst kommunalförbund, gemensam nämnd eller avtal om särskilt lagstöd finns. Det finns också många exempel på verksamhetsområden där olika kommuner har valt olika former för samverkan.

Det finns många slags hinder mot avtalssamverkan

En utgångspunkt för uppdraget har varit att identifiera verksamhetsområden där det i dag saknas särskilt lagstöd för att bedriva interkommunal avtalssamverkan och där införandet av en sådan rätt vore särskilt värdefull. Vår enkät bland landets kommuner visar också att avsaknad av särskilt lagstöd på enskilda områden är ett viktigt hinder mot avtalssamverkan.

Hinder mot avtalssamverkan kan dock vara av olika slag – det visar både vår enkät och tidigare studier. Att en tilltänkt avtalssamverkan inte blir av tycks ofta bero mer på generella svårigheter kring samverkan mellan kommuner, än just avsaknad av särskilt lagstöd. Det kan bland annat handla om att kommunen inte lyckas nå en överenskommelse med den tilltänkta samverkanspartnern, att det finns politiska invändningar i den egna kommunen, att samverkansorganisationen bedöms bli för krånglig, att en nyttobedömning visar på för liten ekonomisk eller annan nytta eller för stora kostnader eller att det finns motstånd från personal. Det kan också finnas andra typer av juridiska hinder, till exempel kan upphandlingslagstiftningen förhindra en tilltänkt samverkan.

Det finns skäl att förbättra möjligheterna till avtalssamverkan

Avtalssamverkan kan i vissa situationer vara en mer ändamålsenlig samverkansform än kommunalförbund och gemensam nämnd, framför allt eftersom avtalssamverkan medför ett mindre ingrepp i berörda kommuners styrning och organisation. I vår enkät har också ett flertal kommuner framfört att avtalssamverkan är enklare och smidigare än kommunalförbund och gemensam nämnd. Avtalssamverkan kan därför till exempel vara att föredra på områden som inte är så politiskt känsliga och där politikerna inte behöver vara så aktivt engagerade. Ett annat fall är situationer där parterna är mer osäkra på om samverkan bör bedrivas långsiktigt och därför i ett initialskede vill pröva samverkans förutsättningar.

Mot denna bakgrund anser Statskontoret att det finns skäl för regering och riksdag att verka för förbättrade möjligheter till avtalssamverkan.

Specialisttjänster, administration och IT bör i första hand analyseras vidare

Vi har inte haft möjlighet att driva analysen så långt att vi kan lämna preciserade förslag på inom vilka områden det bör införas ytterligare möjligheter till avtalssamverkan. Vår ambition har i stället varit att identifiera verksamhetsområden där det framstår som angeläget att fortsatt analysera förutsättningarna för detta. Innan regering och riksdag kan besluta att eventuellt införa ytterligare möjligheter till avtalssamverkan på berörda områden måste dock djupgående analyser göras av såväl juridiska som andra förutsättningar.

I vår enkät har kommunerna totalt sett angett ett stort antal olika verksamhetsområden och arbetsuppgifter där man bedömer att ytterligare möjligheter till avtalssamverkan skulle innebära stor nytta. Några områden nämndes dock särskilt ofta, främst önskemål om förbättrade möjligheter att avtalssamverka avseende

• olika typer av specialisttjänster inom områden där kommunen har myndighetsutövande uppgifter eller i andra fall
• gemensam administration
• IT och digitalisering.

Även vissa andra områden nämndes av förhållandevis många kommuner i enkäten, främst socialområdet, hälso- och sjukvård samt skola och utbildning.

Om regering och riksdag vill öka möjligheterna till kommunal avtalssamverkan menar vi att det i ett första steg finns skäl att främst fokusera på de ovan nämnda områdena.

Olika frågor behöver analyseras på olika områden

Ett flertal av de områden som nämns ovan tillhör kommunernas obligatoriska uppgifter och för många av dem har det också sedan tidigare införts en rätt till avtalssamverkan i speciallagstiftning. Vissa av de nämnda uppgifterna tillhör däremot kommunernas frivilliga område. I ett fortsatt utredningsarbete om möjligheter till ökad kommunal avtalssamverkan behöver därför olika typer av frågor analyseras.

När det gäller uppgifter inom det obligatoriska området finns det skäl att bland annat analysera följande frågeställningar.

1. Analys av områden där det finns lagstöd i dag, men som av kommuner ändå lyfts fram som problem.
• Vad i dagens reglering är det som kommuner ser som otillräckligt?
• Är det möjligt och lämpligt att ändra reglerna i syfte att eliminera de problem som kommunerna upplever?
2. Kartläggning av eventuella konsekvensfall på andra områden.
• Finns det bland kommunernas obligatoriska uppgifter sådana där lagstöd i dag saknas för avtalssamverkan, men som till sin karaktär liknar de uppgifter där en rätt till avtalssamverkan har införts?
• Kan och bör en rätt till avtalssamverkan i sådana fall införas på dessa områden?

Beträffande uppgifter inom det frivilliga området kan det finnas skäl att analysera om åtgärder bör vidtas för att underlätta kommuners möjlighet till avtalssamverkan avseende frivilliga uppgifter. 

Vad gäller områdena administrativa tjänster och system samt digitala tjänster bör samtidigt påpekas att det för närvarande pågår en utredning om möjligheterna till avtalssamverkan för kommuner och landsting. Regeringen gav i juni i år i uppdrag till Upphandlingsmyndigheten att analysera detta, vilket ska redovisas i mars 2017. 

Bör en generell rätt införas?

Statskontorets uppdrag handlar uttryckligen inte om att överväga införandet av en generell rätt till interkommunal avtalssamverkan. Vi har vi därför inte närmare studerat denna möjlighet i utredningen.

Frågan om en generell rätt har dock tagits upp i ett flertal sammanhang genom åren. I vår utredning har också en generell rätt efterfrågats både av SKL och av många kommuner i vår enkät. Mot denna bakgrund är vår allmänna bedömning att en generell rätt till avtalssamverkan skulle ha positiva effekter för kommuner och landsting.

Vi ser därför skäl för regeringen att på nytt låta analysera frågan om det vore möjligt och lämpligt att införa en generell rätt till interkommunal avtalssamverkan. Åtminstone bör det på nytt prövas, vilket framfördes som en idé i SOU 2012:30, om det i kommunallagen bör införas en generell regel som tillåter avtalssamverkan och extern delegation mellan olika kommuner och landsting i ärenden som avser myndighetsutövning.

Andra åtgärder kan behövas

Om regeringen vill stimulera kommunal avtalssamverkan eller kommunal samverkan i andra former räcker det kanske inte med lagändringar. Vår undersökning tyder på att det även kan behövas riktade informations- och stimulansinsatser på enskilda verksamhetsområden. Vidare skulle ett alternativ till att kommuner samverkar om sin administration möjligen kunna vara att etablera en institution som kan svara för en samlad hantering av administrationen för ett större antal eller samtliga kommuner. Vi har inte närmare studerat vilka förutsättningar som finns för en sådan lösning, men menar att det kan finnas skäl för regeringen att låta undersöka detta.

Sammanfattning av Ombildningen till en sammanhållen polismyndighet. Delrapport 1 om genomförandearbetet

Statskontorets uppdrag

Den 1 januari 2015 ombildades polisen till en sammanhållen myndighet, Polis­myndigheten. Statskontoret har fått regeringens uppdrag att utvär­de­ra ombildningen. Utvärderingen ska göras i förhållande till de mål regeringen och riksdagen har angett för reformen. De övergripande målen är att den nya organisationen ska skapa bättre förutsättningar för ett förbättrat verksamhetsresultat och en högre kvalitet i polisens arbete.

Uppdraget ska delredovisas till regeringen senast den 1 oktober 2016 respektive den 1 oktober 2017. Slutredovisningen ska ske senast den 1 oktober 2018. Denna rapport är den första delrapporten i uppdraget.

I denna delrapport ligger tyngdpunkten på hur omorganisationen har genomförts och om polisen har skapat tillräckliga förutsättningar för att på sikt nå målen med reformen. Eftersom omorganisationen fortfarande pågår, är det ännu för tidigt att bedöma reformens effekter för polisens verksamhet. Vi bedömer att det sannolikt är först mot slutet av vår utvär­dering som det är möjligt att uttala sig om reformens effekter på verk­sam­hetsresultatet och se några tendenser för hur verksamhetsresultatet kan komma att utvecklas på sikt. Vår analys kommer därför att fördjupas i dessa delar i de kommande rapporterna.

Flera viktiga delar av omorganisationen är genomförda

Statskontorets sammanfattande bedömning är att polisen hittills har genom­fört flera viktiga delar av omorganisationen, men att många utmaningar återstår. Även om flera moment i genomförandearbetet skulle ha kunnat fungera bättre, så har omorganisationen i vissa avseen­den nått så långt som det är rimligt att förvänta sig.

Stärkt nationell förmåga och bättre samordning

Polismyndighetens operativa förmåga på nationell nivå har stärkts som en följd av den nya organisationen. Resurserna kan nu användas mer flexibelt och möjligheterna till samordning har förbättrats.

Polisen har i flera fall under 2015 och 2016 behövt göra nationella kraft­samlingar. Det har bland annat gällt den yttre gränskontrollen, i samband med vissa grova våldsbrott och vid hot om terrordåd. Att förutsätt­ningar­na för att samverka har förbättrats syns även på lägre nivå, exempelvis vad gäller ärende- och brottssamordning.

På väg att bli en nationell polis

Polismyndigheten har skapat en grund för att styra och leda polisen som en sammanhållen myndighet. De tidigare länspolismyndigheterna skilde sig åt på många sätt. Polismyndigheten har etablerat nationella styrfor­mer som i flera avseenden saknades tidigare, till exempel en nationell operativ avdelning med starkt mandat och en nationell operativ led­nings­grupp. Det finns nu också en beslutad och accepterad styrfilosofi och styrmodell.

Steg har tagits för att komma närmare medborgarna

Polismyndigheten har tagit flera initiativ som på sikt kommer att stärka polisens kontakt med medborgarna. Ett exempel på en sådan åtgärd är att så kallade medborgarlöften har börjat användas. Samverkan med kom­munerna har förstärkts genom införandet av särskilda kommun­poliser. Ytterligare en satsning är områdespoliserna, som ansvarar för det brottsförebyggande arbetet inom ett utpekat område. Dessa funk­tio­ner och verktyg är i hög grad på plats inom organisationen.

Viktiga och svåra utmaningar återstår

Även om flera delar av omorganisationen är på väg att genomföras kvar­står en rad utmaningar.

Genomförandet av reformen har fördröjts

En erfarenhet av tidigare stora myndighetsreformer, både i Sverige och i andra länder, är att genomförandet ofta är mer komplext och tar längre tid än vad som har förutsetts. Omorganisationen av polisen är en av de mest omfattande reformerna inom svensk statsförvaltning på många år. Det är därför rimligt att förvänta sig svårigheter och fördröjningar i genom­förandet.

En oförutsedd omständighet är de utökade uppgifterna relaterat till asyl- och flyktingmottagandet. Det har också visat sig ta längre tid än planerat att tillsätta ordinarie chefer, liksom att tillgodose lokalbehoven och att få ett ändamålsenligt verksamhetsstöd på plats. Dessa omständigheter har bidragit till att fördröja genomförandet av den nya organisationen.

Krävs ökat fokus på medarbetarskap och förankring

I genomförandet av reformen har tyngdpunkten hittills legat på central­styr­ning och att stärka den nationella strukturen. Fortsättningsvis be­höver Polismyndigheten även lägga tyngd på att stärka medarbetar­skapet i organisationen. Den nya styrfilosofin och styrmodellen bygger på en kombination av ökad enhetlighet och ökat fokus på medarbetar­skap.

I inledningsskedet har det i många fall varit nödvändigt att betona enhetlighet. Samtidigt har det medfört ett glapp mellan vad många chefer och medarbetare har förväntat sig av reformen och det faktiska utfallet. Förändringsarbetet har i detta avseende försvårats av att ordi­narie chefer inte har varit på plats i hela organisationen. Nu när alla chefsled har blivit bemannade finns förutsättningar för att få till stånd en nystart i kommunikation, förankring och ledarskap i det fortsatta genom­förandet.

Lokalpolisområdenas behov bör prioriteras ytterligare

I det fortsatta arbetet behöver det lokala polisarbetet prioriteras. Hittills har enhetlighet och att stärka den nationella nivån prioriterats i för­hål­lande till lokal anpassning och arbetet i lokalpolisområdena.

För att på sikt nå målen med omorganisationen bör lokalpolisområdena tillförsäkras tillräckliga beslutsbehörigheter för att kunna styra och pla­ne­ra sitt arbete. De behöver även ändamålsenliga resurser för att kunna bedriva arbetet i lokalsamhället med uthållighet.

Polismyndigheten behöver även utveckla uppföljningen av sin verksam­het, så att den speglar den nya styrfilosofin och styrmodellen. Det inklu­de­rar bland annat att ta fram metoder för att kunna följa resultaten av det lokala polisarbetet.

Utredningsverksamheten måste stärkas

Polismyndigheten måste i högre grad prioritera utredningsverksamheten för att nå reformens mål om att förbättra resultaten inom utredning och lag­föring. Under en följd av år har utredningsverksamhetens resultat kontinuerligt försämrats. För att komma tillrätta med detta krävs ett lång­siktigt arbete. Det handlar både om att stärka utrednings­verk­sam­heten resurs- och kompetensmässigt och om att utveckla och införa nya arbetsmetoder.

Utvecklingsinitiativen bör samordnas och prioriteras

I det fortsatta utvecklingsarbetet bör Polismyndigheten i högre grad prioritera mellan och samordna olika initiativ än vad man hittills gjort. Att utveckla verksamheten är nödvändigt, liksom att höja ambitions­nivån i både kärn- och stödverksamheten. Bristen på samordning har dock lett till svårigheter för kärnverksamheten att ta sig an nya arbetssätt och verktyg.

Detta gäller inte minst initiativ som tas från de nya nationella gemen­samma avdelningarna. Kärnverksamhetens behov bör vara utgångs­punk­ten vid det fortsatta arbetet med att utveckla och effektivisera stöd­funktionerna. Ett led i detta är att säkerställa att den pågående effek­ti­vi­se­ringen inte medför att administrativa uppgifter flyttas över till kärn­verk­samhetens chefer och ledningsstöd.

Sammanfattning av Mer tid till kärnverksamheten

Statskontoret har på regeringens uppdrag analyserat hur statliga myndig­heters uppgiftslämnande och administration kan minska, förenklas eller automatiseras. Syftet är att myndigheterna ska kunna frigöra tid för sin kärnverksamhet.

Vi lämnar i rapporten ett antal olika förslag på hur regeringen och myn­dig­heterna kan minska den onödigt tidskrävande administrationen. Det handlar både om löpande insatser för att hämma tillväxten av administ­ra­tion och om särskilda insatser för att minska och förenkla admi­nist­ra­tions­skapande regler och processer.

Det uppdrag som redovisas här är en av sju delar i ett större uppdrag från regeringen till Statskontoret om statlig styrning av offentlig sektor.

En del administration skapar tidstjuvar

En stor del av administrationen i myndigheterna är nödvändig och en natur­­lig del av organisationers behov av att samordna komplex verksam­het. Administration bidrar till att upprätthålla värden som rättssäkerhet och till att stärka lärande och resultatutveckling. Men när kostnaden i form av arbetstid blir för hög i förhållande till nyttan av administrationen så uppstår så kallade tidstjuvar för myndigheterna. De stjäl tid från kärn­verksamheten, leder till frustration bland medarbetarna och försvårar för cheferna att utöva ett gott ledarskap.

En tidstjuv kan uppstå för att nyttan av ett administrativt krav är låg. Rege­ringen kanske inte har så stor användning för de uppgifter den begär in eller så leder inte kravet till att myndigheten arbetar på det sätt som regeringen önskar. Men en tidstjuv kan också uppstå när kostnaden blir för hög eftersom myndigheten inte hanterar kravet på ett effektivt sätt eller sätter en orimligt hög ambitionsnivå för sitt arbete.

Administration uppstår till följd av både interna och externa krav

All administration har någon form av koppling till olika externa krav. Men inom flera områden har myndigheterna stor frihet att utforma sin administration och sina processer. Vad som är externt respektive internt genererad administration är därför inte alltid en lätt bedömning. Vår rapport visar att administrativa chefer i statsförvaltningen själva be­dömer att administrationen i hög grad är internt genererad. De bedömer dock även att krav från regeringen och andra myndigheter orsakar admi­nis­tration. För ett mindre antal myndigheter genererar också krav från EU omfattande administration.

Ett starkt ledarskap kan motverka egeninitierad administration

Myndighetschefen och chefer på lägre nivåer har en viktig roll för att sätta en rimlig ambitionsnivå för administrationen och agera grindvakter för att förhindra onödigt tidskrävande administration. Dessutom ansva­rar myndighetens ledning för att kontinuerligt effektivisera och utveckla verksamheten genom att exempelvis undanröja tidstjuvar.

Genom att anpassa styrningen kan regeringen underlätta för myndig­hets­cheferna och chefer på lägre nivåer att utöva ett ledarskap som mot­ver­kar onödigt tidskrävande uppgiftslämnande och administration. Det handlar framför allt om att utforma tydliga uppdrag, vara vaksam mot alltför detaljerad eller kortsiktig styrning och bygga en tillitsfull relation till myndighetschefen.

Verksamhetsanpassade krav från regeringen minskar administration

En alltför detaljerad styrning genom särskilda uppdrag, återrapporte­rings­krav och detaljerade krav på finansieringen riskerar att skapa onödigt tidskrävande administration för myndigheterna. Även otydliga krav på samverkan och tvärsektoriella krav som inte anpassas till verk­sam­heten skapar administration.

För att frigöra tid för kärnverksamheterna föreslår Statskontoret

• att regeringen fortsätter sitt arbete med att verksamhetsanpassa styr­ningen av myndigheterna
• att Regeringskansliet fortsätter utbildningsinsatserna för sina tjänste­män för att öka kunskaperna om hur olika styrverktyg kan använ­das i syfte att ytterligare verksamhetsanpassa styrningen

Förenkling och digitalisering kan minska administration orsakad av krav på redovisning

Arbetet med myndigheternas årsredovisningar och delårsrapporter orsa­kar administration.

För att frigöra tid för kärnverksamheterna föreslår Statskontoret

• att regeringen ger Ekonomistyrningsverket i uppdrag att utveckla system för att myndigheters årsredovisningar i sin helhet kan hante­ras digitalt
• att regeringen tydligare kommunicerar årsredovisningens syfte till myndigheterna
• att Ekonomistyrningsverket ser över sina föreskrifter, råd och annat material för att förtydliga resultatredovisningens syfte och omfatt­ning
• att regeringen ger Ekonomistyrningsverket i uppdrag att se över hur regelverket kan justeras så att myndigheter inte längre blir skyldiga att lämna in en särskild delårsrapport

Regeringen bör vara restriktiv med att styra myndigheternas interna processer 

Regeringens krav på myndigheternas interna processer skapar administ­ra­tion av olika slag. I vissa fall är dessa krav nödvändiga för att för­valt­ningen ska upprätthålla värden som rättssäkerhet och en effektiv an­vänd­ning av offentliga medel. Det finns dock vissa krav på interna processer där den administrativa kostnaden blir för hög i förhållande till nyttan. 

För att frigöra tid för kärnverksamheterna föreslår Statskontoret

• att regeringen låter utvärdera internrevisionen i statsförvaltningen
• att Ekonomistyrningsverket lämnar sin årliga rapport till regeringen om internrevisionen i staten mindre frekvent
• att regeringen upphäver förordningen (2007:603) om intern styr­ning och kontroll

Hämma vissa krav från andra myndigheter

Vår utredning visar att uppgiftslämnande till andra myndigheter i rela­tivt stor utsträckning skapar administration. Det handlar om att svara på enkäter från andra myndigheter och att följa andra myndigheters före­skrifter.

För att frigöra tid för kärnverksamheterna föreslår Statskontoret

• att regeringen inför ett krav på samråd inför statliga myndigheters statistikinsamling. Statskontoret ser att ett antal myndigheter skulle kunna vara lämpliga att ansvara för ett sådant samrådsförfarande
• att regeringen ger Statistiska centralbyrån i uppdrag att analysera behovet av att utveckla befintlig statistik om statlig förvaltning
• att regeringen ändrar Ekonomistyrningsverkets instruktion så att myn­digheten inte behöver ansvara för att fastställa ekonomi­admi­nistrativa värden för varje myndighet
• att regeringen ger Ekonomistyrningsverket i uppdrag att fortsätt­nings­vis tillhandahålla ett begränsat självskattningsinstrument som myndigheterna kan använda för att mäta sin ekonomiadministrativa standard
• att regeringen beslutar om ett tillägg till förordning (2007:1244) om konsekvensutredningar vid regelgivning så att 7 § även omfattar myndigheternas administrativa börda

Många myndigheter upplever att det krävs alltför mycket tid för att hante­ra Statens servicecenters tjänster och att den administrativa bördan för myndigheten har ökat med anslutningen. 

För att frigöra tid för kärnverksamheterna föreslår Statskontoret

• att regeringen låter utreda Statens servicecenter

EU skapar administration för ett fåtal myndigheter

För ett fåtal myndigheter innebär återrapportering till EU:s institutioner en stor administrativ börda.

För att frigöra tid för kärnverksamheterna föreslår Statskontoret

• att Regeringskansliet tydliggör i interna riktlinjer att administrativa kostnader för myndigheter ska beaktas i arbetet med att ta fram nya förslag inom EU. Det bör också finnas en vägledning för hur den ansva­riga förhandlaren ska väga behov av uppföljning och åter­rapportering mot konsekvenser i form av administration för med­lems­staternas myndigheter
• att regeringen är restriktiv med att utforma egna, avvikande krav på återrapportering till de myndigheter som hanterar omfattande åter­rapportering till EU.

Sammanfattning av Det statliga åtagandet för kurser inom läkarnas vidareutbildning

Ansvaret för läkares grundutbildning och vidarebildning är delat mellan staten och landstingen. Medan staten har ansvar för läkares grund­utbild­ning vid universiteten svarar landstingen för den specialiserings­tjänst­göring på minst fem år som de flesta läkare genomgår efter att de fått läkarlegitimation. En mindre andel av kurserna inom specialiserings­tjänstgöringen är statligt finansierad och tillhandahålls av Socialstyrel­sen. Dessa kurser kallas specialistkompetenskurser (SK-kurser).

Statskontorets uppdrag

Statskontoret har fått i uppdrag att analysera det statliga ansvaret och styrningen av utbudet av SK-kurserna samt lämna förslag på hur det statliga åtagandet för SK-kurserna bör vara utformat i förhållande till andra relevanta aktörers åtagande, för att långsiktigt säkra kom­pe­tens­försörjningen av specialistläkare.

Statskontorets sammanfattande bedömning

Statskontoret kan konstatera att systemet med SK-kurserna har en stor legitimitet hos de berörda aktörerna. Det finns inte något som talar för att uppdraget skulle kunna utföras mer effektivt av någon annan aktör i dagsläget. Statskontoret bedömer därför att Socialstyrelsen bör behålla uppdraget med SK-kurserna.

SK-kurserna är efterfrågade och har stor legitimitet

SK-kurserna är efterfrågade bland ST-läkarna och de anses överlag hålla en hög kvalitet. Statskontoret kan också konstatera att SK-kurserna har stor legitimitet både bland huvudmännen och inom professionen. Mer­parten av de intressenter som Statskontoret intervjuat framhåller behovet av ett fortsatt statligt åtagande för kurser inom läkarnas specialistutbild­ning.

Argument för ett fortsatt statligt åtagande

Statskontoret har gjort en principiell avvägning när det gäller ansvars­för­delningen för läkarnas specialistutbildning. Statskontoret bedömer att det finns tre huvudsakliga skäl till att det statliga åtagandet för SK-kurser­na alltjämt bör bestå.

För det första är systemet med de nationellt administrerade SK-kurser­na sannolikt en mer kostnadseffektiv lösning än om medlen för SK-kur­serna skulle fördelas till huvudmännen. En nationell hantering av kurserna gör det möjligt att ha fler deltagare per kurs till lägre kostnader.

För det andra kan SK-kurserna bidra till att motverka regionala skillna­der mellan små och stora landsting. Eftersom SK-kurserna erbjuds samtliga ST-läkare, oavsett vilket landsting de tillhör, kan de bidra till en likvärdig specialistutbildning över hela landet.

För det tredje innebär SK-kurserna en möjlighet för staten att vid behov utöva ett strategiskt inflytande inom specialistutbildningen, till exempel för att bidra till att komma till rätta med en eventuell brist på specialist­läkare inom vissa inriktningar, eller för att uppmärksamma vissa hälso- och sjukvårdspolitiska frågor.

Risker med det statliga åtagandet

Det finns också tänkbara risker med det statliga åtagandet. Systemet med SK-kurserna skulle kunna betraktas som en möjlig inblandning i den kommunala självstyrelsen. Eftersom SK-kurserna är frivilliga bedömer dock Statskontoret att det inte rör sig om någon inblandning från statligt håll. En annan risk är att SK-kurserna medför undan­träng­nings­effekter, genom att landstingens incitament att anordna kur­ser mins­kar när staten tillhandahåller nationella kurser som dessutom är avgiftsfria. Ytterligare en risk är att bristfällig information försvårar Social­styrelsens planering av SK-kursutbudet och därmed minskar effek­ti­viteten i det statliga åtagandet.

Statskontorets förslag och rekommendationer

Statskontoret bedömer att ett antal förutsättningar behöver uppfyllas för att Socialstyrelsen ska kunna bedriva verksamheten med SK-kurserna mer effektivt och därmed bidra till att säkra den långsiktiga kompe­tens­försörjningen av specialistläkare.

Statskontoret lämnar följande förslag och rekommendationer:

Statskontorets förslag till regeringen

• Regeringen bör precisera Socialstyrelsens uppdrag avseende SK-kurserna. Socialstyrelsen bör få möjlighet att, efter avstämning med berörda aktörer, göra tydligare prioriteringar i utbudet av SK-kurser. Socialstyrelsen bör även få i uppdrag att löpande analysera och lämna förslag om eventuella behov av särskilda satsningar.
• Regeringen bör överväga att ge Socialstyrelsen möjlighet att ta ut en administrativ avgift vid sena avhopp från SK-kurserna.
• Regeringen bör överväga om uppgifter om specialiserings­tjänst­göring för läkare skulle kunna infogas i Socialstyrelsens register över personal inom hälso- och sjukvården.
• Regeringen bör överväga att genomföra en översyn av läkarnas specialistutbildning.

Statskontorets rekommendation till Socialstyrelsen

Socialstyrelsen har höga administrativa kostnader för SK-kurserna och därtill långa ledtider i upphandlingen. Statskontoret rekommenderar Socialstyrelsen att se över och effektivisera hanteringen av SK-kurserna.

Statskontorets övriga överväganden

Statskontoret konstaterar att det finns flera initiativ för en ökad samord­ning mellan staten och huvudmännen när det gäller kompetens­för­sörjningen. Statskontoret lämnat därför inget ytterligare förslag i det fallet.

Sammanfattning av Utvärdering av stöd för yrkesintroduktionsanställningar. Delrapport 2

Statskontoret har i uppdrag av regeringen att utvärdera stödet för yrkesintroduktionsanställningar. Syftet med det ekonomiska stödet är att bidra till att underlätta arbetsmarknadsinträdet och minska ungdomsarbetslösheten. För att en arbetsgivare ska få stöd ställs bland annat krav på att en viss andel av den anställdes arbetstid ska utgöras av utbildning och handledning.

I denna delrapport utvärderar Statskontoret innehållet och kvaliteten i den utbildning och handledning som de anställda får. I arbetet har även ingått att undersöka om stödet har lett till att arbetsgivarnas förutsättningar för att erbjuda arbetsplatsförlagt lärande har förbättrats inom ramen för yrkesintroduktionsanställningarna.

Relativt få anställningar har kommit till stånd

Från det att stödet infördes i januari 2014 till februari 2016 har totalt 2 084 ungdomar påbörjat en yrkesintroduktionsanställning. Inflödet har i genomsnitt varit lågt – cirka 80 per månad – och det är långt kvar till regeringens ursprungliga ambition om 30 000 anställda per år i ett fullt utbyggt system. I februari 2016 fanns det totalt 873 yrkesintroduktionsanställda med pågående beslut. Tre av fyra som har anställts är män. Anställningarna har i stor utsträckning koncentrerats till tre avtal som tecknats inom industrin, elbranschen respektive vård- och omsorgsbranschen.

Utbildningen och handledningen fungerar överlag bra

Statskontorets utvärdering visar att de anställda till övervägande del är nöjda med utbildningen och handledningen. Handledarna är ofta erfarna inom yrket och de anställda uppfattar dem som kompetenta. Bland de anställda finns det därtill en utbredd uppfattning om att yrkesintroduktionen ger tillräckligt goda yrkeskunskaper för en fortsatt anställning. Statskontorets sammanfattande bedömning är att utbildningen och handledningen i yrkesintroduktionsanställningarna i stort sett fungerar bra.

För de berörda arbetsgivarna har det ekonomiska stödet varit viktigt för deras beslut om att anställa. Statskontoret bedömer också att det särskilda handledarstödet har en positiv effekt på arbetsgivarnas förutsättningar för att erbjuda arbetsplatsförlagt lärande.

Utbildningen kan bli mer strukturerad och kvalitetssäkrad

Det flesta anställda upplever att utbildningen följer planeringen. Statskontorets utvärdering visar dock att utbildningsplanerna sällan är individuellt anpassade och att det inte framgår tydligt när olika moment eller delar av utbildningen ska vara avklarade. Statskontoret bedömer att utbildningsplanerna skulle tjäna på att vara mer informativa och tydligare.

Det råder stor variation i uppföljningen av vad den anställde har lärt sig. Det är vanligt att uppföljningen sker löpande under arbetets gång och arbetsgivarna avsätter sällan särskild tid för detta. Det finns också ofta brister i dokumentationen av lärandet. Statskontoret bedömer att en mer strukturerad uppföljning och mer dokumentation är viktigt för att säkerställa att målen i utbildningsplanen nås. En mer strukturerad uppföljning kan åstadkommas om arbetsmarknadens parter fortsätter arbetet med att ta fram rekommendationer och riktlinjer om uppföljningens form och innehåll.

Parternas arbete med stödstrukturer bör fortsätta

Statskontoret konstaterar att arbetsmarknadens parter gemensamt utvecklat stödstrukturer för yrkesintroduktion inom alla branscher som vi studerat. Stödstrukturerna innefattar exempelvis mallar för utbildningsplaner, riktlinjer för uppföljning, utbildningsmaterial och handledarutbildningar. Statskontoret bedömer att det är viktigt att parterna fortsätter att utveckla stödstrukturerna, eftersom de utgör ett betydelsefullt bidrag för att uppnå en strukturerad och kvalitetssäkrad utbildning och handledning hos arbetsgivare som anställer på yrkesintroduktionsavtal.

Arbetsförmedlingens rutiner för uppföljning kan utvecklas

En arbetsgivare ska efter avslutad anställning lämna in en slutrapport till Arbetsförmedlingen med uppgifter om innehållet och omfattningen av den utbildning och handledning som den anställde har fått. Enligt vad Statskontoret erfar saknar Arbetsförmedlingen formella rutiner för att hantera slutrapporterna. Statskontoret menar att Arbetsförmedlingen bör se över denna hantering så att förutsättningarna för att upptäcka brister och korrigera felaktiga utbetalningar förbättras.

Det ekonomiska stödet har sannolikt haft betydelse för beslut om anställning

En grundläggande förutsättning för ett förbättrat arbetsplatsförlagt lärande är att anställningar kommer till stånd. Statskontoret konstaterar att stödet, som består av en lönesubvention och ett handledarstöd, har haft en positiv effekt på arbetsgivarnas benägenhet att anställa. Var tredje arbetsgivare menar att stödet har varit helt avgörande i detta sammanhang. Samtidigt noterar Statskontoret att de flesta arbetsgivare som anställer har stor erfarenhet av att anställa och lära upp unga på arbetsplatsen. Det finns därmed anledning att anta att många anställningar hade kommit till stånd även utan stödet.

Handledarstödet är positivt för lärandet

Statskontoret bedömer att det särskilda handledarstödet har en positiv effekt på arbetsgivarnas förutsättningar för att erbjuda arbetsplatsförlagt lärande. Handledarstödet tydliggör att resurser ska avsättas för handledning. Denna stödform är också uppskattad av arbetsgivarna, trots att medlen enligt många ofta inte täcker kostnaderna för handledning och utbildning.

Ökad användning av stödstrukturer skulle stärka yrkesintroduktionsanställningarna

Statskontoret bedömer att en ökad användning av de stödstrukturer som parterna och den statligt finansierade YA-delegationen erbjuder skulle kunna höja kvaliteten i utbildningen och handledningen samt förbättra förutsättningarna för lärandet på arbetsplatserna.

De flesta arbetsgivare upplever att de inte har behov av stöd och hjälp från till exempel partsgemensamma organisationer. Statskontoret bedömer att detta delvis beror på att de inte känner till vad som erbjuds, vilket i sin tur beror på att parterna inte når fram med information till arbetsgivarna. En större insikt om behoven skulle enligt Statskontoret leda till ett ökat användande av det stöd som finns.

Regeringen bör förbättra förutsättningarna för YA-delegationen

Ungdomar som anställs med stöd för yrkesintroduktion skrivs automatiskt in på Arbetsförmedlingen. Med detta följer att de sekretessbestämmelser som gäller för ungdomarna även omfattar de arbetsgivare som anställer. Externa aktörer, såsom YA-delegationen, får därmed inte tillgång till uppgifter om vilka arbetsgivare som har anställt med stöd. Sekretessen utgör ett hinder för YA-delegationens arbete med främjandeinsatser som bland annat syftar till att ge arbetsgivare stöd och information om utbildning och handledning.

Enligt YA-delegationen kan problemet lösas genom en samtyckesblankett för hävande av sekretess från arbetsgivare som anställer på yrkesintroduktionsavtal. Ett eventuellt samtycke skulle då hanteras i samband med ansökningsförfarandet. Statskontoret bedömer att detta är en framkomlig väg.

Statskontoret lämnar följande rekommendation till regeringen:

• Regeringen bör se över möjligheten att låta YA-delegationen ta del av information om arbetsgivare som beviljas stöd för yrkesintroduktionsanställningar av Arbetsförmedlingen.

Sammanfattning av Statliga myndigheters lokalisering. Ett samlat underlag

Statskontoret har på uppdrag av regeringen tagit fram ett samlat underlag om statliga myndigheters beslut om lokalisering. I rapporten lämnar vi förslag på utgångspunkter som kan vara vägledande för statliga myndigheters arbete med frågor om som rör lokalisering. Utgångspunkterna har tagits fram med stöd i våra empiriska undersökningar och utifrån gällande författningskrav som ställs på myndigheter.

I rapporten redovisas en kartläggning av den statliga närvaron lokalt och regionalt. Vidare analyseras statliga myndigheters beslut om lokalisering och myndigheters samverkan och koordinering vid beslut om lokalisering.

I rapporten redovisas också en studie av betydelsen av statliga myndigheters beslut om lokalisering för den lokala och regionala arbetsmarknaden. Vi redovisar även en undersökning av medborgarnas uppfattningar om statlig närvaro lokalt och regionalt.

Statskontorets förslag till utgångspunkter som kan vara vägledande för statliga myndigheters lokalisering

• Myndigheternas lokalisering kan vara angiven av regeringen genom myndigheternas instruktion. Om inte, är det en fråga för myndigheternas ledning att besluta om.
• Beslut om lokalisering inom myndigheterna bör fattas av myndighetens ledning. Beslutet bör baseras på en samlad konsekvensanalys som doku­men­teras.
• Myndigheternas lokalisering ska utgå från myndighetens uppdrag, som anges i instruktion, verksamhetsspecifika författningar och reglerings­brev.
• Myndigheterna ska vid beslut om lokalisering utgå från myndighets­för­ordningens krav att bedriva verksamheten effektivt och hushålla med sta­tens medel. Samma krav ställs i förordningen om statliga myndig­heters lokalförsörjning.
• Myndigheterna ska vid beslut om lokalisering utgå från de krav på service­givande som verksamheten ställer.
• Myndigheterna bör överväga nya former för sin fysiska service för att möta den demografiska utvecklingen.
• Myndigheterna ska vid beslut om lokalisering ta hänsyn till regional till­växt.
• Myndigheterna bör inför beslut om lokalisering samråda med länsstyrel­sen och andra relevanta statliga myndigheter.
• Myndigheterna bör beakta att geografiska kluster av myndigheter kan skapa regionala arbetsmarknads­effekter och underlätta myndigheternas kompetens­försörjning.
• Myndigheterna bör överväga om de tillsammans med andra myndigheter på sikt har förutsättningar att skapa nya geografiska kluster av myndig­heter utifrån regionala tillväxtbehov.
• Myndigheterna bör fortsätta att utveckla sin digitala service eftersom den är geografiskt oberoende.
• Myndigheterna bör beakta att digitaliseringen kan göra verksamhet geo­gra­fiskt oberoende.

Regeringen sätter ramarna för myndigheternas lokalisering

• Regeringen har det samlade ansvaret för statliga myndigheters lokali­se­ring och bör följa utvecklingen.
• Regeringen bör ge Statistiska centralbyrån i uppdrag att komplettera det allmänna myndighetsregistret med uppgifter om var statliga myndigheter är lokaliserade.
• Regeringen kan ange lokalisering för hela eller delar av myndigheter genom deras instruktioner.
• Regeringen kan utvidga myndigheternas möjligheter att ta regional hän­syn genom ändring i myndighetsförordningen.
• Regeringen bör välja formella styrmedel i frågor om myndigheters loka­li­sering, eftersom myndighetens lokalisering har en omfattande påverkan på dess verksamhet.

Den statliga närvaron varierar över landet

År 2014 arbetade 235 000 personer i statliga myndigheter. Staten finns repre­sen­terad i alla län och i 265 av landets kommuner. 60 procent av myndig­heterna har sitt huvudkontor i Stockholms län. De statliga arbetsplatserna finns ofta på större orter.

I absoluta tal minskade antalet statliga arbetstillfällen mest på de minsta tätorterna, det vill säga tätorter med en befolkning upp till 10 000 invånare. Totalt försvann 133 arbetsställen på dessa orter under perioden 2008 till 2014.

Flest statliga anställda finns i Stockholms län, Västra Götalands län, Skåne län och i Uppsala län. 72 procent av de anställda har högre utbildning.

Relateras antalet statligt anställda på länsnivå till befolkningen i länet är andelen statligt anställda högst i Uppsala län, Norrbottens län och Stockholms län. Lägst är andelen i Kalmars län, Jönköpings län och Kronobergs län.

Andelen statligt förvärvsarbetande har ökat i städer med minst 50 000 invåna­re under perioden 2008 till 2014. Andelen statliga jobb i tätorter över 50 000 invånare har ökat i något högre grad jämfört med andra sektorer och i jäm­förelse med andelen av befolkningen som bor på dessa orter. 

Antalet servicearbetsställen har minskat under perioden 2008 till 2014, men finns i en majoritet av kommunerna. Ofta finns dessa arbetsplatser i kommu­ner som kan anses utgöra länscentra i respektive län.

Staten har i många delar av landet stor betydelse för att personer med högre utbildning ska kunna få kvalificerade arbeten. Högst andel kvalificerad arbets­kraft som har staten som arbetsgivare finns i Uppsala län, Gotlands län och i Västerbottens län.

Statskontoret bedömer att det finns ett behov av uppdaterade och samlade data om var statliga myndigheter är lokaliserade. Statskontoret föreslår att rege­ringen ger Statistiska centralbyrån i uppdrag att komplettera det allmänna myndighetsregistret med uppgifter om var statliga myndigheter är lokalise­ra­de.

Statliga myndigheters beslut om lokalisering kan förklaras av myndighetens uppdrag

Statskontorets analys visar att statliga myndigheter sällan fattar beslut om lokalisering i sig. Lokalisering är snarare resultatet av andra beslut som myn­digheten fattar.

Myndigheternas lokalisering motiveras utifrån myndighetens uppdrag och ekonomiska förutsättningar. Myndigheterna bedömer att lokal närvaro har minskande betydelse för att myndigheten ska kunna uppfylla sin service­skyl­dig­het, på grund av digitaliseringen.

Myndigheters samverkan om lokalisering sker ofta sent i beslutsprocessen

Myndigheter ska enligt förordningen om regionalt tillväxtarbete samråda med länsstyrelsen inför beslut om lokalisering. Enbart ett fåtal statliga myn­dig­heter har erfarenheter från samråd med länsstyrelser och kommuner i sam­band med beslut om att flytta verksamheter och arbetsställen. Om samverkan sker är det ofta sent i processen.

En förklaring är att myndigheternas roll i det regionala tillväxtarbetet inte väger lika tungt som andra krav när statliga myndigheter avgör hur verk­sam­heten ska organiseras.

Statskontoret menar att myndigheter bör samråda med länsstyrelsen och andra berörda statliga myndigheter inför förändring av myndighetens loka­lisering. Statskontoret bedömer att länsstyrelsernas inarbetade roll som initia­tiv­tagare till olika former av samråd, samverkan och utbyte av erfarenheter gör dem till en naturlig samrådspartner till de andra statliga myndigheterna.

Små arbetsmarknadseffekter av lokalisering

Statskontorets analys visar att lokalisering av statliga myndigheter ger små effekter på den lokala och regionala arbetsmarknaden.  Tillskottet av arbets­tillfällen blir således ungefär det antal som lokaliseras till myndigheterna.

Även om lokaliserade arbetsställen är relativt stora och tillhör de största enskilda arbetsgivarna i respektive region är detta sällan tillräckligt för att åstadkomma en radikal effekt på arbetsmarknaderna, till exempel genom att fungera som noder i ett växande kluster av verksamheter runt myndigheterna.

Medborgarna värderar myndigheters service högst

I kontakterna med myndigheter anser många medborgare att det viktigaste är att ärenden handläggs snabbt och att man får svar på sina frågor. Medborgare på mindre orter önskar i något högre grad än storstadsbor kunna besöka myn­digheterna fysiskt. Även personer med utländsk bakgrund vill i högre grad kunna besöka myndigheters kontor för att kunna få hjälp med sina ärenden.

Vår medborgarundersökning visar att många medborgare föredrar att ta del av myndigheternas servicegivande digitalt framföra att besöka myndigheten personligen. Myndigheterna bör därför fortsätta att utveckla sitt digitala servicegivande. Digital service är ofta kostnadseffektiv och ger möjlighet att förse medborgare med likvärdig service över hela landet.  Om myndigheten har ett kontor i kommunen så ökar dock sannolikheten för att medborgarna istället väljer besöker myndigheten.

Statskontorets undersökning visar också att medborgare är nästan dubbelt så nöjda med servicen från Arbetsförmedlingen, Försäkringskassan och polisen när myndigheterna har kontor i medborgarens egen kommun.

Vi har även jämfört hur nöjda medborgarna är med tillgängligheten till ser­vice från myndigheterna utifrån om myndigheten har ett kontor eller inte i medborgarens egen kommun. Generellt uppfattar medborgarna att tillgången till livsmedelsbutiker och vårdcentral är viktigare än att myndigheter finns i kommunen där man bor.

Undersökningen visar att det är liten skillnad i uppfattningen om myndig­heters betydelse för den egna kommunen mellan boende i olika typer av kom­muner. På landsbygden ses statliga myndigheter som något mer betydelse­fulla för den egna kommunen, följt av stadsområden och därefter stor­stads­områden.

Sammanfattning av Kartläggning av överlappningar i statligt exportfrämjande

Statskontoret har genomfört en kartläggning av överlappningar i uppdrag och verksamhet mellan olika statligt stödda myndigheter och organisationer som är verksamma i det statliga främjandet av export och näringslivets internationalisering. Själva kartläggningsarbetet har gjorts av Sweco Strategy AB på Statskontorets uppdrag. 

Det statliga systemet för exportfrämjande är diversifierat och relativt svårt att överblicka. Det visas bland annat av att ett femtontal aktörer ingår i kartläggningen. De reella överlappningarna är dock begränsade, även om de finns. Många aktörer arbetar med liknande frågor och målgrupper, men i olika roller, funktioner och faser. Aktörernas tjänster är mer kompletterande än överlappande. 

Kartläggningen visar att målen och aktörernas uppdrag kan behöva förtydligas. Det kan även finnas skäl att se över samordningen mellan aktörerna, deras kännedom om varandras arbete samt hur företagen kan bli bättre lotsade genom det statliga främjandesystemet.

Sammanfattning av Renodling av statlig verksamhet

Under de senaste åren har regeringen genomfört ett antal relativt omfattande förändringar av myndighetsstrukturen inom flera områden. Syftet med dessa förändringar har många gånger varit att renodla olika myndigheters roller för att åstadkomma en effektivare och mer rättssäker förvaltning.

Statskontoret har kartlagt i vilken omfattning verksamheterna har renodlats till fristående myndigheter och vilka motiven för renodlingen har varit samt övergripande analyserat för- och nackdelarna med renodling.

Statskontoret ska enligt sin instruktion bistå regeringen med underlag för utvecklingen av förvaltningspolitiken genom att bland annat följa upp och regelbundet beskriva den offentliga sektorns utveckling. Denna rapport om renodling av statlig verksamhet utgör en del av det uppdraget.

Vanligast att tillsyns- och analysverksamhet renodlas

Vår kartläggning visar att renodling av en verksamhet ofta sker i samband med en större översyn av myndigheterna inom en sektor. I vissa sektorer har omstruktureringarna skett vid ett och samma tillfälle, i andra har förändringarna genomförts successivt över en längre tidsperiod.

Under den studerade perioden har 16 myndigheter renodlats enligt den definition som vi har använt i studien. Av dessa är 6 tillsynsmyndigheter och 6 analysmyndigheter.

Regeringens syfte har ofta varit att utforma en funktionell ansvarsfördelning mellan myndigheterna inom en sektor som tydliggör att de har olika roller och uppgifter när det gäller att bidra till de övergripande målen. Renodlingen handlar nästan alltid om att regeringen vill skilja mellan utvecklande och uppföljande funktioner.

Det finns en underliggande strävan efter att myndighetsstrukturen inom en sektor ska vara ”komplett”, det vill säga bestå av en viss uppsättning myndigheter. Detta är ofta ett underliggande argument när tillsyns- eller analysmyndigheter nybildas eller renodlas.

Motiven för renodling är ofta formulerade på en övergripande nivå

Statskontoret konstaterar att regeringen ofta har uttryckt motiven på en övergripande nivå när den har renodlat verksamheter och i samband med det bildat nya myndigheter. I formuleringarna har ambitioner om ökad effektivitet vävts samman med mål om ökad rättssäkerhet.

Ett skäl till de allmänt hållna motiven kan vara att det finns ett förvaltningspolitiskt ställningstagande som förespråkar renodling av roller. Ställningstagandet har sitt ursprung i en ökad marknadsorientering inom den offentliga sektorn. Med detta synsätt finns en risk att alternativet att låta verksamheten vara kvar i den ursprungliga myndigheten eller att lägga verksamheten hos en annan myndighet inte övervägs.

Regeringen har sällan närmare beskrivit vilka effekter som man vill uppnå med förändringen. Detta skiljer organisatoriska reformer från de flesta andra reformer. Ofta har det  också saknats tillförlitlig information om vad en verksamhet kostar, vilket kan göra det svårt att dimensionera den nya renodlade myndigheten och i efterhand bedöma om verksamheten har blivit effektivare. Renodlingen har i många fall inneburit en ambitionshöjning både genom krav på en effektivare verksamhet och genom ett faktiskt resurstillskott. Sammantaget leder detta till att de organisatoriska förändringarna är svåra, eller till och med omöjliga, att följa upp.

Därmed blir det också svårt att sammanställa den nödvändiga informationen inför omprövningar av de statliga myndigheternas verksamhet inom en sektor. Statskontoret har också konstaterat att det finns ett behov av att ta fram ett kunskapsunderlag om större omorganiseringar och dess konsekvenser.[1] Ett sådant kunskapsunderlag skulle kunna bidra till en vägledning för hur framtida organisationsförändringar kan följas upp och därmed komplettera Regeringskansliets handbok för organisationsförändringar på denna punkt.[2]

Syftet med renodling är ofta att skapa en tydligare rollfördelning

Det är vanligt att regeringen bildar nya eller ombildar myndigheter utifrån behovet av att skilja mellan olika roller, framför allt mellan tillsyn och utvärdering å den ena sidan och bidragsgivning och normering å den andra.

Vi kan dock konstatera att regeringens resonemang om rollfördelningen i viss utsträckning skiljer sig åt mellan olika sektorer. Regeringen har i vissa fall argumenterat för att normering och tillsyn ska finnas på samma myndighet. Skälet kan då vara att en separering skulle innebära alltför små myndigheter.

Det finns exempel på att gränserna har blivit oklara i samband med renodlingen och att det finns överlappningar av ansvar. Detta kan leda till såväl dubbelarbete som att viss verksamhet inte utförs. En överlappning i ansvar kan också vara medveten och bero på att regeringen vill ha en viss konkurrens eller få en verksamhet belyst på olika sätt.

Styrning och resursfördelningsbeslut lyfts en nivå vid renodling

Prioriteringen av resurser inom en sektor, mellan till exempel tillsyn och normering, lyfts till regeringen när dessa verksamheter bedrivs i fristående myndigheter. Regeringens möjligheter att styra och dimensionera verksamheten ökar därmed.

När en verksamhet renodlas i en fristående myndighet får den en egen instruktion och ett eget regleringsbrev och det ställs därmed krav på den nya myndigheten att återrapportera resultaten av verksamheten i en egen årsredovisning. För att kunna göra en väl avvägd prioritering måste regeringen säkerställa att återrapporteringen ger tillräckligt med information för att kunna prioritera mellan exempelvis utvecklande och uppföljande verksamhet.

Styrningen blir enklare i renodlade myndigheter. När olika verksamhetsformer samlas i en myndighet finns det risk för att den styrning som tillämpas är den som är bäst anpassad till den största (eller starkaste) verksamhetsformen, trots att den kanske är mindre lämpad för andra verksamheter inom myndighetens uppdrag. I en fristående myndighet kan styrningen anpassas till verksamheten på ett bättre sätt.

För- och nackdelar med renodling

Sammanfattningsvis har vi sett följande för- respektive nackdelar med att renodla en verksamhet i en egen myndighet.

Fördelar

• Renodling kan bidra till att synliggöra verksamheten för medborgare och andra aktörer.
• Regeringens styrning av verksamheten kan bli tydligare genom att myndigheten får en separat instruktion och ett separat regleringsbrev. Verksamheten får egna resurser och därmed anpassas storleken på verksamheten enligt regeringens önskemål.
• I en fristående myndighet med ett smalare uppdrag är det enklare att anpassa styrningen till verksamheten. Verksamheten kan drivas effektivare när alla är orienterade mot samma mål.
• Transparensen och insynen ökar i och med att myndigheten måste ta fram ett antal dokument som till exempel budgetunderlag och årsredovisning. Verksamheten blir enklare både att följa och att följa upp.
• Renodling av normering och tillsyn i olika myndigheter leder till att olika perspektiv på samma verksamhet kommer fram. Regeringen kan därmed få ett bättre beslutsunderlag.
• Den samverkan mellan olika funktioner inom en sektor, exempelvis mellan normering och tillsyn blir efter organisationsförändringen extern och därmed synlig för övriga aktörer.
• En ny myndighet har incitament att visa att verksamheten bidrar till målen inom sektorn.
• Organisationsförändringar som leder till fler eller nya myndigheter inom en sektor ställer större krav på regeringens förmåga att styra och fördela uppdrag och resurser mellan myndigheterna.
• Kostnaderna ökar med fler fristående myndigheter eftersom varje ny myndighet innebär att vissa funktioner måste dubbleras.
• En ny myndighet måste motivera sin existens. Detta kan leda till krav på ökade resurser som överstiger nyttan för till exempel tillsyn.
• Det kan bli problem med rollfördelningen. Det blir fler som ska samverka vilket medför en risk för bristande kunskapsöverföring och dubbelarbete. Omfattande samverkan mellan myndigheter riskerar att bli byråkratisk och resurskrävande.
• Det finns en risk för att den normerande myndigheten och tillsynsmyndigheten kan ha olika uppfattningar om hur regelverken ska tolkas.
• Det är sannolikt svårare att upprätthålla en samlad kompetens inom sakområdet i en renodlad myndighet med ett smalare uppdrag.

Nackdelar

• Organisationsförändringar som leder till fler eller nya myndigheter inom en sektor ställer större krav på regeringens förmåga att styra och fördela uppdrag och resurser mellan myndigheterna.
• Kostnaderna ökar med fler fristående myndigheter eftersom varje ny myndighet innebär att vissa funktioner måste dubbleras.
• En ny myndighet måste motivera sin existens. Detta kan leda till krav på ökade resurser som överstiger nyttan för till exempel tillsyn.
• Det kan bli problem med rollfördelningen. Det blir fler som ska samverka vilket medför en risk för bristande kunskapsöverföring och dubbelarbete. Omfattande samverkan mellan myndigheter riskerar att bli byråkratisk och resurskrävande.
• Det finns en risk för att den normerande myndigheten och tillsynsmyndigheten kan ha olika uppfattningar om hur regelverken ska tolkas.
• Det är sannolikt svårare att upprätthålla en samlad kompetens inom sakområdet i en renodlad myndighet med ett smalare uppdrag.

[1] Vägen till en lärande och effektiv förvaltning – utvecklingsområden och prioriteringar 2015­-2016, Statskontoret, dnr 2015/45-5, 2015-06-10.

[2] Riktlinjer för Regeringskansliets arbete med organisations-och strukturförändringar, 2003.

Sammanfattning av Häktningstider och forensiska undersökningar. Förslag för en snabbare forensisk process

Regeringen har gett Statskontoret i uppdrag att utreda om och i så fall hur hanteringen av forensiska undersökningar kan förändras i syfte att bidra till kortare häktningstider.

Den forensiska verksamheten vid NFC i fokus

Forensiska undersökningar genomförs av flera myndigheter, bland annat Polismyndigheten, där Nationellt forensiskt centrum (NFC) ingår, Rättsmedicinalverket och Tullverket. Vår bedömning är att det är den forensiska verksamheten vid NFC som har störst påverkan på häkt­nings­tidernas längd.

Forensiska undersökningar kan påverka häktningstiden

Statskontorets kartläggning visar att forensiska undersökningar före­kom­mer i 40 procent av de ärenden där det finns någon häktad. Hante­ringen av forensiska undersökningar kan därför påverka häktningstiden i många, men långt ifrån alla ärenden. 

Vi har granskat framställningar om åtalsförlängning och sett att häkt­nings­tiden ganska ofta förlängs med hänvisning till de forensiska under­sök­ningarna. Det gäller i 37 procent av de undersökta framställningarna. Det exakta sambandet mellan häktningstidernas längd och handlägg­nings­tiderna för forensiska undersökningar går däremot inte att fastställa utifrån de data som finns tillgängliga.

För att korta häktningstiderna är det i första hand relevant att effekti­vi­se­ra hanteringen av forensiska undersökningar i de ärendeslag där häkt­ningstiderna är längst och andelen häktade är störst. Det gäller vålds- och sexualbrott, tillgreppsbrott, narkotikabrott och bedrägeribrott.

Beställningar till NFC är ett kritiskt moment

Forensiska undersökningar genomförs i en process där polis och åkla­gare är beställare och NFC utförare. Beställningsmomentet är ett av två kritis­ka moment i processen som har störst påverkan på häktnings­tidernas längd. Det andra är de interna processerna inom NFC när analy­ser­na ska utföras.

Statskontorets utredning visar att det finns två förhållanden inom be­ställ­ningsmomentet som fördröjer NFC:s handläggning av ärenden. Det ena är att många beställningar inte är kompletta. Det innebär att med­arbe­tarna vid NFC i onödan måste ta kontakt med beställaren för att hämta in kompletterande uppgifter, vilket fördröjer hanteringen.

Den andra fördröjande faktorn är att alla beställningar till NFC inte är relevanta. Konsekvensen är att NFC genomför analyser som egentligen inte behövs inom brottsutredningen och att NFC:s resurser därmed inte används på bästa sätt. Detta beror delvis på att beställarna har bristande forensisk kompetens beträffande vad som bör undersökas. Dessutom missar polis och åklagare att återkalla beställningar som blivit inaktuel­la.

Statskontorets förslag för kompletta och relevanta beställningar

Statskontoret ger följande förslag:

• Åklagarna ska vara mer aktiva vid beställningar av forensiska under­sökningar. Syftet är att öka andelen relevanta beställningar till NFC. Vi föreslår att Åklagarmyndigheten ska ha ett ökat fokus på foren­siska undersökningar och att ärendehanteringssystemet ska utvecklas för att underlätta åklagarnas arbete.
• Stödet till beställarna ska förbättras för att öka andelen kompletta och korrekta beställningar. Vi föreslår att beställningsblanketterna ska utvecklas och att Polismyndigheten ska inrätta en forensisk sup­portfunktion. 

Effektivare arbetsprocesser hos NFC kan bidra till kortare häktningstider

Statskontorets slutsats är att NFC behöver effektiva ärendeprocesser för att den forensiska processen ska fungera optimalt. Vår utredning visar att det finns flera faktorer som påverkar handläggningstiderna för ären­den med häktade. Den första är hur förtursärenden hanteras inom NFC. Beställningar kopplade till brottsutredningar där någon är häktad ska behandlas med förtur, men Statskontorets utredning visar att riktlinjerna för hur förtursärenden ska ges högre prioritet är otydliga. NFC har inte heller tillräcklig information om de tidsfrister som gäller när någon häk­tad finns i en brottsutredning.

Ineffektiva arbetsprocesser är den enskilda faktor som i störst utsträck­ning fördröjer hanteringen av forensiska undersökningar. För vissa ärendeslag, bland annat narkotikaanalyser, har förändrade arbetssätt gett mycket bra resultat. Samma typ av utvecklingsarbete inom andra ärende­slag skulle kunna bidra till avsevärt kortare handläggningstider och även till kortare häktningar. Vår bedömning är att NFC i första hand bör effektivisera arbetet med biospårsökningar (sökning och ana­lys av dna-spår) eftersom det är den vanligaste beställningen i brotts­utred­ningar med häktade inom brottskategorierna vålds-, sexual- och till­grepps­brott.

Handläggningstiderna för vapenanalyser har bland annat kritiserats i beslut av JO. Trots insatser från NFC kvarstår problemet med många öppna vapenärenden och långa handläggningstider.

Statskontorets förslag för effektivare interna processer

Statskontoret ger följande förslag:

• NFC ska förstärka arbetet med att utveckla processerna för ärende­hanteringen och särskilt flödena för förtursärenden. I första hand bör biospårsökningar prioriteras. I förändringsarbetet bör NFC föra en dialog med beställarna för att ta hänsyn till deras behov.
• NFC ska genom engångsinsatser under 2016 åtgärda de ärende­balan­ser som byggts upp inom ärendeslaget vapenanalys.

Sammanfattning av Den ifrågasatta avgiften. Om arrangörers skyldighet att ersätta polisens bevakningskostnader

Sedan den 1 januari 2014 ska arrangörer inte längre ersätta polisens kost­na­der för att hålla ordning vid offentliga tillställningar och allmänna sam­mankomster som anordnas i vinstsyfte. Statskontoret har fått i upp­drag av regeringen att analysera effekterna av att avskaffa ersätt­nings­skyl­digheten.

Ersättningsskyldigheten ifrågasattes och avskaffades

Lagstiftningens innehåll har varierat genom åren, men någon form av ersättningsskyldighet har funnits sedan 1868. Ersättningsskyldigheten gällde enbart vid evenemang som anordnades i vinstsyfte och ideella före­ningar har varit undantagna. Det har länge funnits en acceptans för att arrangörer av evenemang som grundar sig på kommersiella intressen, som till exempel konserter, ska ersätta staten för polisens bevak­nings­kost­nader. Det var först när polisen började tillämpa ersättnings­skyldig­heten på idrottsaktiebolag som lagstiftningen började ifrågasättas och där­efter togs bort. Vissa idrottsklubbar är nämligen organiserade som aktiebolag och andra som ideella föreningar, och ersättnings­skyl­dig­heten för enbart idrottsaktiebolagen uppfattades som orättvis.

Polisens kostnader oförändrade

Polisens kostnader för ordningshållning har inte förändrats på grund av att ersättningsskyldigheten togs bort. Arrangörernas insatser för ordning och säkerhet har inte heller minskat. Det innebär att arrangörerna inte har vältrat över kostnaderna för ordningshållning till polisen, som en effekt av avskaffandet.

Polisen har fortfarande mycket höga kostnader i samband med vissa spe­ci­fika arrangemang, särskilt fotbollsderbyn i Stockholm. I de fallen har det inte gjort någon skillnad att ta bort ersättningsskyldigheten.

Ersättningarna gav relativt blygsamma intäkter till statskassan, och i sam­band med vissa evenemang motsvarade de inte polisens faktiska kost­nader. Vidare skapade ersättningsskyldigheten en oproportionerligt stor administrativ belastning för polisen. Detta arbete tog resurser från rätts­funktionen, tillståndsfunktionen och den operativa verksamheten.

Bättre samverkansklimat ännu utan synlig effekt på ordningen

Under den korta tid som ersättningsskyldigheten tillämpades på idrotts­aktie­bolagen var samarbetsklimatet kyligt mellan polisen och de aktuel­la klubbarna. Enligt båda parter fungerar samverkan påtagligt bättre efter att ersättningsskyldigheten har avskaffats. Statskontoret har dock inte sett några tecken på att det förbättrade samarbetsklimatet haft någon effekt på ordningen; i detta avseende kvarstår fortfarande stora problem, främst i Stockholm. Vi kan heller inte bedöma om några effekter av det för­bättrade ordningsläget kan tänkas komma längre fram.

Villkorsgivningen en mer framkomlig väg

Sammantaget var ersättningsskyldigheten inget effektivt verktyg för poli­sen vid idrottsevenemang. Vid konserter och festivaler har det fungerat bättre, men där förekommer sällan ordningsstörningar i samma omfattning som vid framför allt fotbollsderbyn.

I dag återstår villkoren i samband med tillståndsgivningen som polisens verktyg. Genom tillstånden har polisen stora möjligheter att sätta villkor inför ett evenemang, till exempel ett fotbollsderby. Exempel på villkor som kan ställas upp om ordningen och säkerheten vid tidigare evene­mang inte kunnat upprätthållas är att begränsa antalet åskådare på stå­plats, sektionera ståplatsläktare eller ställa in evenemanget.

Polisen för en dialog med arrangörerna när man anger villkoren för ett evene­mang. Både polisen och fotbollsklubbarna uppger också, som ovan nämnts, att samarbetsklimatet har förbättrats avsevärt sedan ersätt­nings­skyldigheten togs bort. Det bör nu därför finnas goda möjligheter att fördjupa dialogen och formulera skärpta villkor inför högrisk­evene­mang såsom fotbollsderbyn.

En annan fördel är att polisen slipper göra kostnadsvärderingar inför varje evenemang och i stället kan bredda perspektivet och relatera villkors­givningen till samhällets förväntade totala kostnader för ett evenemang. Allmänna medel ska användas på ett så effektivt och ända­målsenligt sätt som möjligt. Därför är det rimligt att minska de samhälle­liga kostnaderna för främst vissa fotbollsmatcher.

Sammanfattning av Det framtida behovet av teckenspråks- och skrivtolkar. En översyn av tolkutbildningarna vid folkhögskolorna

Sammanfattning av Myndighetsanalys av Statens museer för världskultur

Statskontoret har på regeringens uppdrag gjort en myndighetsanalys av Statens museer för världskultur (SMVK). Analysen omfattar SMVK:s  för­ut­sättningar, verksamhet, resultat och framtida utmaningar samt  rege­ringens styrning av myndigheten. Vi lämnar även ett antal rekom­men­da­tioner till regeringen och SMVK.

SMVK:s verksamhet består av fyra museer: Etnografiska museet, Medel­havsmuseet, Östasiatiska museet och Världskulturmuseet. År 2014 hade myndigheten 130 årsarbetskrafter och intäkter på cirka 184 mil­joner kronor.

SMVK:s uppdrag har inte preciserats

Statskontorets övergripande bild är att SMVK i allt väsentligt uppfyller sitt uppdrag att bedriva museiverksamhet med en särskild inriktning mot att levandegöra världens kulturer. Det är samtidigt svårt att göra en när­mare bedömning av detta eftersom det är otydligt vad inriktningen mot världskultur innebär.

Enligt Statskontoret skulle SMVK:s uppdrag underlättas om regeringen preciserar världskulturuppdragets innebörd. SMVK har heller inte tyd­ligt redovisat hur man tolkar och operationaliserar uppdraget. Samman­taget är det därför svårt att bedöma om myndigheten gör rätt priori­te­ringar.

Myndigheten har uppnått flera goda resultat

Statskontoret bedömer att SMVK under de senaste åren har uppnått goda resultat på flera områden. Myndigheten har producerat flera stora och publik­dragande utställningar och har i samband med detta byggt upp
inter­nationella nätverk som kan bidra till ökad kvalitet i verksamheten. SMVK har också förbättrat både den fysiska och den digitala
till­gäng­lig­heten till myndighetens samlingar. Tillgängligheten kommer att för­bätt­ras ytterligare under 2015–2016 då Världskulturmuseet för första gången visar fasta utställningar med föremål från samlingar som inte har varit tillgängliga sedan myndigheten bildades.

Risk för att resultaten kan försämras

Statskontoret ser dock en risk för att SMVK:s resultat kan försämras under de närmaste åren eftersom myndigheten måste genomföra bespa­ringar för att finansiera ett underskott. En alltför hög andel av intäkterna är även uppbundna i fasta kostnader, framför allt lokaler. För att fullgöra sitt uppdrag behöver SMVK därför frigöra medel som kan användas för verksamhetsutveckling.

Statskontoret bedömer även att SMVK behöver utveckla sin verksamhet om myndigheten ska kunna leva upp till regeringens kulturpolitiska ambi­tioner om att nå ut till större och bredare grupper av besökare. Myn­dig­hetens ekonomiska läge innebär att det publika arbetet under de när­mas­te åren främst kommer att bygga på museernas basutställningar. Detta kan leda till färre besökare eftersom de större tillfälliga utställ­ningarna står för en stor andel av SMVK:s museibesökare.

Kraftfulla åtgärder krävs för en ekonomi i balans

SMVK har påbörjat ett arbete för att minska verksamhetens kostnader. Enligt Statskontorets bedömning måste myndigheten dock göra mer riktade besparingar för att kunna utveckla verksamheten och uppfylla sitt uppdrag.

Statskontoret bedömer att det finns visst utrymme för att effektivisera verksamheten och att öka intäkterna vid sidan av anslaget genom spons­ring och uthyrning av lokaler. Vidare bör SMVK se över om förutsätt­ningarna för att uppfylla uppdraget skulle förbättras om verksamheten in­ordnades i färre museibyggnader. Statskontoret anser att SMVK bör und­vika ett läge där hyreskostnaderna tränger undan möjligheterna att ut­veckla den publika verksamheten.

SMVK behöver utveckla sin styrning och organisation

Statskontorets bild är att den interna styrningen och uppföljningen av verksamheten under flera år har varit eftersatt. Myndigheten har heller inte fullt ut implementerat den matrisorganisation som infördes 2011. SMVK har under senare år genomfört flera viktiga insatser för att för­bättra den interna styrningen och uppföljningen, men man behöver utveck­la styrningen ytterligare för att kunna arbeta mer effektivt. Det handlar bl.a. om att ta fram riktlinjer och styrprocesser som tydliggör roller och ansvarsförhållanden och att se över myndighetens kompe­tensbehov. Vidare finns det utrymme för att förbättra samordningen mel­lan verksamheterna i Stockholm och Göteborg.

Statskontoret anser även att SMVK behöver se över sin organisering utifrån de ekonomiska förutsättningarna och den framtida verksam­hets­inriktningen. Den nuvarande organiseringen har dessutom inneburit ett avsteg från SMVK:s instruktion om att myndigheten ska ha sitt säte i Göteborg. På sikt behöver myndighetens organisering överensstämma med hur sätesorten regleras i instruktionen.

SMVK behöver utveckla delar av resultatredovisningen

SMVK:s resultatredovisning är omfattande och det är svårt att få en samlad bild av verksamhetens resultat och utveckling. Det är även svårt att värdera resultaten i förhållande till vad olika verksamheter kostar eftersom det saknas en samlad redovisning av fördelningen av kostnader mellan större verksamhetsområden. Myndigheten har heller inte tydligt definierat vilka resultat som är viktiga för att bedöma verksamhetens kvalitet eller hur dessa ska följas upp.

Statskontorets rekommendationer

Statskontoret föreslår att regeringen

• ger SMVK i uppdrag att ta fram ett underlag som tydliggör vad som kan rymmas inom världskulturuppdraget
• avgränsar och preciserar SMVK:s världskulturuppdrag utifrån ovan­stående underlag
• tar upp frågan om myndighetens sätesort i kommande års myn­dig­hets­dialoger
• ger SMVK i uppdrag att redovisa olika handlingsalternativ för att förbättra myndighetens ekonomiska förutsättningar.

Statskontoret föreslår att SMVK

• tydliggör hur myndigheten tolkar och omsätter världskulturupp­draget
• ser över myndighetens organisering utifrån ekonomiska förutsätt­ningar och framtida inriktning
• organiserar myndigheten så att den överensstämmer med hur myn­dig­hetens sätesort regleras i instruktionen
• fortsätter utveckla den interna styrningen och uppföljningen
• överväger olika alternativ för att uppnå ett mer effektivt resurs­ut­nytt­jande
• utvecklar den externa redovisningen av verksamhetens resultat.

Sammanfattning av Myndighetsanalys av Statens musikverk

Statskontoret har på regeringens uppdrag genomfört en myndighetsanalys av Statens musikverk. Analysen omfattar Statens musikverks för­ut­sättningar, verksamhet, resultat och framtida utmaningar samt rege­ring­ens styrning av myndigheten.

Statens musikverk har ett brett uppdrag

Statens musikverk har till uppgift att främja ett varierat musikaliskt utbud i hela landet som är präglat av konstnärlig förnyelse och hög kvalitet. Här ingår att främja utvecklingen av ett professionellt musikliv. Myn­digheten ska också dokumentera, bevara, främja, bygga upp kun­skap om och tillgängliggöra teaterns, dansens och musikens kulturarv.

År 2014 hade Statens musikverk 68 årsarbetskrafter och intäkter på drygt 92 miljoner kronor. Myndigheten fördelar årligen statsbidrag till musiklivet om minst 25 miljoner kronor.

Intentionerna med myndigheten har ännu inte förverkligats

Statens musikverk bildades 2011 genom en sammanslagning av verksam­heter av olika karaktär. Regeringens intentioner med myndigheten var bland annat att stärka kopplingen mellan statens insatser för kultur­arvet och det konstnärliga nyskapandet. Statskontoret bedömer att de verksamheter som fördes samman i stor utsträckning bedrivs med samma ingångsvärde som när Statens musikverk bildades. Spåren av de olika verksamheternas historia, kulturskillnader och tidigare inriktning är fortfarande påtagliga. Det finns en spänning mellan kulturarv och konstnärligt nyskapande. De insatser som Statens musikverk har gjort för att samla myndigheten har ännu inte påtagligt bidragit till att för­verkliga regeringens intentioner.

Sammanslagningen av verksamheter har också inneburit att myndigheten har många målgrupper och intressenter att tillgodose, var och en med sina förvänt­ningar och områden de vill värna om. Detta måste myn­dig­hetens ledning förhålla sig till och hantera när den styr och utvecklar verksamheten.

Myndigheten fullgör stora delar av sitt uppdrag

Även om myndigheten ännu inte har förverkligat regeringens intentioner bedömer Statskontoret att Statens musikverk fullgör stora delar av sitt uppdrag. Det gäller uppgifterna att dokumentera, bevara, främja och till­gängliggöra musikens kulturarv. Det gäller också uppgifterna att pröva frågor om statsbidrag till musiklivet och upplåta studior åt professionella tonsättare och ljudkonstnärer. Statskontoret bedömer dock att Statens musik­verk har svårt att klara av uppgiften att doku­men­tera, bevara, främ­ja, bygga upp kunskap om och tillgängliggöra dansens och, framför allt, teaterns kulturarv.

Kulturarvsuppdraget kan bli svårt att klara framöver

Statskontoret ser en risk för att Statens musikverk kan få svårt att klara sitt samlade kulturarvsuppdrag framöver. Bedömningen grundar sig på ledningens allmänt sett höga ambitioner för verksamheten, medarbetarnas uppgifter om en redan nu hög arbetsbelastning, indikationer på sjunkande resultat sedan något eller ett par år tillbaka samt den oro för kulturarvsuppdragets framtid som vissa målgrupper har gett uttryck för. Samtidigt är det svårt att tolka utvecklingen över tid för myndig­hetens prestationer inom kultur­arvsområdet. Statens musikverk har själva inte analyserat sina resultat i årsredovisningen.

Sjukskrivningarna och personalomsättningen har ökat i myndigheten. Många inom Statens musikverk menar också att arbetsbelast­ningen är hård. Sammantaget ger detta en bild av att verksamheten i nuläget är hårt ansträngd.

Svag intern styrning och uppföljning

Statens musikverk har alltsedan starten haft problem med den administrativa kapaciteten och den interna styrningen och uppföljningen av verksamheten. Statens musikverk har valt att planera och följa upp en verksamhet som bedrivs i stuprör via myndighetsöverskridande proces­ser. Detta förutsätter en tydlig målstyrning. Styr­modellen innehåller dock ett stort antal och olika typer av mål. Målstrukturen och de i många fall abstrakta målen har en svag koppling till konkreta presta­tioner. Detta ger med­arbetarna liten vägledning om vad som ska uppnås och prioriteras.

Statskontorets analys visar också att myndighetens ledningssystem inte ger tillräckligt underlag att följa upp verksam­hetens resultat i förhållan­de till målen. Informationen i ­systemet är heller inte helt tillförlitlig eftersom inrapporte­ringen hanteras på olika sätt i organisationen.

Sammantaget riskerar den svaga interna styrningen och uppföljningen att ge en ineffektiv användning av resurserna. Statskontoret utesluter inte att den även har bidragit till myndighetens arbetsmiljöproblem.

Otillräckligt underlag för att bedöma resultat och effektivitet

Svagheterna i Statens musikverks uppföljning och analys av verksamhetens resultat, måluppfyllelse och kostnader återspeglas i myndig­hetens resultatredovisning. Statskontoret bedömer att årsredovis­ningar­na inte ger regeringen ett tillräckligt underlag för att bedöma vilka resul­tat myndigheten levererar och om resurserna används på ett effektivt sätt.

Regeringen bör förtydliga förväntningarna på myndigheten

Statskontoret rekommenderar regeringen att ge Statens musikverk och dess ledning bättre vägledning för att göra prioriteringar i kärnverksam­heten. Det är angeläget utifrån riskerna för att myndigheten kan få svårt att framöver klara framför allt sitt kulturarvsuppdrag. Statskontoret menar att regeringen i regleringsbrevet kan uttrycka sina förväntningar om ambitionsnivå och resultat liksom önskemål om prioriteringar för att stärka myndighetsledningens möjligheter att styra verksamheten. Det skulle också göra det tydligare för externa intressenter vad de kan förvänta sig av myndigheten.

Statens musikverk bör stärka flera delar i verksamheten

Statskontoret rekommenderar Statens musikverk att stärka den interna styrningen och uppföljningen av verksamheten. En mer utvecklad resultat­­analys och resultatredovisning är också viktigt för att regeringen ska kunna bedöma verksamheten.

Statskontoret rekommenderar också Statens musikverk att förbättra sin hantering av statsbidraget till musiklivet. Systemstödet behöver utveck­las för att handläggningen ska bli mer effektiv och därmed skapa utrym­me för en mer kvalitativ och rättssäker behandling av ansökningarna. Nu­varan­de urvals- och bedömningskriterier lämnar allt för stort utrymme för individuell tolkning, både för handläggarna och för leda­möter­na i det konstnärliga rådet.

Statskontoret rekommenderar också Statens musikverk att arbeta mer strategiskt med sin kompetens­försörjning. Ett systematiskt arbetsmiljöarbete bör här ses som en viktig förutsättning för att behålla och rekry­tera nödvändig kompetens.

Utvecklingsprojekt svarar mot rekommendationerna

Statens musikverk uppger att myndigheten under 2015 har startat flera projekt som ska utveckla och samla verksamheten. De korre­sponderar väl mot de iakttagelser som Statskontoret har gjort i analysen och de rekom­mendationer vi lämnar till myndigheten. Utvecklingsarbetet är angeläget och strategiskt viktigt för myndigheten. Flera parallella satsningar kan dock påverka resultaten negativt och ytterligare spä på arbets­belastningen. Regeringen och Statens musikverk kan därför behöva diskutera satsningarnas prioritetsordning. Regeringen behöver också följa hur utvecklings­arbetet fortskrider. 

Sammanfattning av Utvärdering av stöd för yrkesintroduktionsanställningar. Delrapport

Statskontoret har på regeringens uppdrag utvärderat stödet för yrkesintro­duktionsanställningar. Uppdraget innefattar att utvärdera genom­förandet av stödet och kvaliteten i den utbildning och handledning som ges under anställ­ningarna. Statskontoret har i denna delrapport fokuserat på genom­förandet av stödet.

Införandet är på rätt väg, men kräver ytterligare tid

Statskontoret bedömer att införandet av yrkesintroduktions­anställningar i stora delar är på rätt väg, men den fortsatta utbyggnaden kommer att kräva ytterligare tid. Det finns flera orsaker till den svaga volymutvecklingen hittills. Känne­domen om yrkesintro­duktions­avtalen är fortfarande låg och de arbets­givare som behöver ett nytt verktyg för att säkra sin kompetens­försörjning tycks inte ha tagit till sig avtalen. Om satsningen på yrkes­intro­duktion ska ge ett reellt mervärde behöver den nå fler arbetsgivare än de som vanligtvis tar emot unga. Statskontoret bedömer samtidigt att det är osanno­likt att den ursprungliga ambitionen om 30 000 anställningar per år kommer att uppnås, ens på sikt.

Svag volymutveckling de första 18 månaderna

Statligt stöd för yrkesintroduktionsanställningar har funnits sedan början av 2014. Mål­gruppen för anställningarna är främst ungdomar som inte tidigare har någon relevant erfarenhet i yrket. Stödet kom till mot bakgrund av att arbetsmarknadens parter hade tecknat så kallade yrkesintroduktions­avtal inom ett antal avtals­områden på arbetsmarknaden. Yrkesintroduktions­avtalens konstruk­tion påminner om de lärlings­avtal som sedan tidigare finns i vissa branscher.

Syftet med att ge statligt stöd till yrkesintroduktionsanställningar är att bidra till att underlätta arbetsmarknadsinträdet och minska ungdomsarbets­lösheten. Till och med den 30 juni 2015 hade 1 432 ungdomar påbörjat en yrkesintro­duktionsanställning med stöd. I förhållande till de volymer som beräknades på förhand är detta ett svagt resultat. Utvecklingen går dock i rätt riktning på många områden, om än i långsam takt.

Arbetsgivarnas kännedom om avtalen är fortfarande låg

Det finns flera skäl till att antalet anställningar inte har blivit större. Stats­kontoret bedömer att ett hinder är att de flesta arbetsgivare som skulle