Sammanfattning av När planeringen möter verkligheten – Försvarsmaktens interna ledning, styrning och uppföljning
Regeringen har gett Statskontoret i uppdrag att analysera om de ekonomiska underlag som Försvarsmakten lämnar till regeringen är ändamålsenliga för budgetprocessen eller inte. Statskontoret ska också föreslå hur förutsättningarna kan förbättras för en väl fungerande ledning, styrning och uppföljning inom Försvarsmakten.
Underlagen har inte varit ändamålsenliga
Vi bedömer att de ekonomiska underlag som Försvarsmakten har lämnat till regeringen inte har varit ändamålsenliga för regeringens ekonomiska styrning, planering och uppföljning. Underlagen har inte varit tillräckligt tydliga när det gäller myndighetens ekonomiska tillstånd och behov.
De ekonomiska underlagen har inte varit tillräckligt transparenta, bland annat för att de varit ofullständiga eller inte tillräckligt begripliga och tillförlitliga. Detta beror bland annat på att Försvarsmakten har utgått från antaganden om framtida tillskott, att investeringsplanen inte följer regelverket för statliga investeringar och att konsekvensbeskrivningarna inte har varit tillräckligt konkreta och rättvisande.
Men vi bedömer också att Försvarsmakten har förbättrat underlagen och den interna styrningen och uppföljningen. Det ökar förutsättningarna för att underlagen ska kunna bli mer ändamålsenliga. Samtidigt återstår ett ganska omfattande arbete.
Styrningen säkerställer inte att myndigheten använder sina resurser effektivt
Vi bedömer att riksdagen, regeringen och Försvarsmakten har fört in risker och osäkerheter i planeringen. Försvarsmakten behöver därför varje år hantera en planering som överskrider myndighetens anslag. Detta har lett till att Försvarsmakten återkommande behöver planera om, skjuta upp, reducera och ta bort planerad verksamhet, anskaffningar och åtgärder för att vidmakthålla materiel.
Ett delat ansvar för problemen och bristerna
Vår analys visar att problemen och bristerna i de ekonomiska underlagen och den interna styrningen har flera orsaker. De beror dels på faktorer som Försvarsmakten råder över, dels på faktorer som regeringen och Försvarets materielverk ansvarar för.
Försvarsmakten har till exempel tolkat myndighetens mål och uppgifter alltför ambitiöst. Det leder till att Försvarsmakten planerar in fler investeringar och mer verksamhet än vad det finns medel till. Försvarsmakten har också byggt planeringen på antaganden om kommande ekonomiska tillskott. Försvarsmakten har därför skjutit viktiga beslut och prioriteringar framför sig in i nästa inriktningsperiod.
Riksdagens och regeringens styrning har också bidragit till problemen och bristerna både i de ekonomiska underlagen och i Försvarsmaktens ledning och styrning av verksamheten. Vi bedömer att vissa av riksdagens och regeringens beslut om nya insatser, investeringar och ambitionshöjningar varken har varit verksamhetsmässigt eller finansiellt möjliga att genomföra. Vi bedömer också att regeringen inte har hjälpt myndigheten att prioritera på en övergripande nivå. Regeringen har samtidigt även begränsat Försvarsmaktens möjligheter att fördela resurser och prioritera inom den egna organisationen.
Vi bedömer också att brister i samspelet mellan Försvarsmakten och Försvarets materielverk har bidragit till problemen i planeringen. Det handlar om att Försvarsmakten inte har fått de underlag som myndigheten behöver och att det finns brister i de objektsbeskrivningar som Försvarets materielverk bistår Försvarsmakten med. Försvarsmakten har inte heller haft förutsättningar att ompröva och kvalitetssäkra Försvarets materielverks underlag.
Statskontorets förslag
Statskontoret anser att flera olika delar av systemet behöver förändras på ett sammanhållet sätt för att problemen och bristerna ska gå att lösa. Vi bedömer att försvarsområdet alltför länge har präglats av en oenighet mellan de berörda aktörerna om varför problem med Försvarsmaktens ekonomi och planering uppstår ungefär halvvägs in i en inriktningsperiod. För att åstadkomma en varaktig förändring och ge Försvarsmakten långsiktiga planeringsförutsättningar behöver regeringen, Försvarsmakten och Försvarets materielverk utifrån sina roller och uppgifter ta ett gemensamt ansvar för att komma till rätta med problemen och bristerna. Vi föreslår därför att Försvarsmakten och regeringen vidtar åtgärder som syftar till att:
- göra de ekonomiska underlagen mer ändamålsenliga för budgetprocessen
- förbättra förutsättningarna för en väl fungerande ledning, styrning och uppföljning inom Försvarsmakten.
Förslag för mer ändamålsenliga underlag
Vi föreslår att Försvarsdepartementet tar initiativ till och leder ett arbete för att utveckla ändamålsenligheten i budgetunderlagen. Regeringen behöver då tydliggöra sina förväntningar på underlagen, eftersom Försvarsdepartementet och Försvarsmakten inte har samma bild av vad som utgör ett ändamålsenligt budgetunderlag. Försvarsdepartementets enhet för militär förmåga och insatser bör ha huvudansvaret för att genomföra arbetet. Enheten bör i detta arbete samverka både med Försvarsmakten, övriga delar av Försvarsdepartementet och berörda delar av Regeringskansliet.
Vi föreslår också att Försvarsmakten utvecklar ändamålsenligheten i budgetunderlagen och säkerställer att investeringsplanen följer regelverket för statliga investeringar. När det gäller investeringsplanen behöver Försvarsmakten och Försvarets materielverk framför allt utveckla beskrivningarna av de ekonomiska riskerna i de olika projekten.
Vi bedömer att Försvarets materielverks stöd till Försvarsmakten när det gäller att planera materiel- och logistikförsörjningen kan förbättras. Samtidigt kan Försvarsmakten ge Försvarets materielverk bättre förutsättningar att klara sitt åtagande. Vi föreslår därför att regeringen för in denna samverkansuppgift i de båda myndigheternas instruktioner. Regeringen bör också ge Ekonomistyrningsverket i uppdrag att utvärdera ansvarsfördelningen och samverkan mellan de två myndigheterna.
Förslag för att förbättra ledning, styrning och uppföljning
Vi föreslår att regeringen säkerställer att nya politiska beslut som påverkar Försvarsmakten är finansiellt och verksamhetsmässigt genomförbara. Regeringen behöver därför se till att de konsekvensanalyser och kostnadsberäkningar som olika aktörer tar fram inför försvarspolitiska beslut lever upp till kraven i kommittéförordningen, riktlinjerna för arbetet med konsekvensutredningar i Regeringskansliet och propositionshandboken.
Försvarsmakten bör i sin tur utveckla sina processer för att inrikta, planera och följa upp verksamheten. Vi föreslår att Försvarsmakten vänder på planeringsperspektivet i myndigheten så att den ekonomiska ramen får styra planeringen på kort och lång sikt. Försvarsmakten bör också införa en princip om att myndigheten inte får planera in mer investeringar och verksamhet än vad ramen tillåter. Vi föreslår också att förstärka den roll och det ansvar som chefen för ledningsstaben har, för att säkerställa att planeringen på kort och lång sikt är verksamhetsmässigt och finansiellt genomförbar.
Vi föreslår att regeringen förstärker och utvecklar resultatstyrningen av Försvarsmakten för att göra det lättare för Försvarsmakten att hantera risker och osäkerheter i planeringen. Vi bedömer att regeringen behöver ge Försvarsmakten större möjligheter att på egen hand fördela resurser och prioritera inom den egna organisationen.
Vi bedömer också att Försvarsdepartementet behöver systematisera de informella kontakterna med Försvarsmakten. Försvarsmakten behöver å sin sida utveckla sitt sätt att ta emot styrning från regeringen och systematisera sina informella kontakter med Regeringskansliet.