Publikationer

Sammanfattning av Sjukfrånvaron bland kvinnor i statliga myndigheter. En analys av hinder och åtgärder

Sjukfrånvaron i statliga myndigheter är dubbelt så hög för kvinnor som för män: 5,0 respektive 2,5 procent av den tillgängliga arbetstiden 2019. Men sjukfrånvaron varierar kraftigt mellan olika myndigheter.

Statskontoret har på uppdrag av regeringen analyserat myndigheternas arbete med att förebygga och minska sjukfrånvaron bland kvinnor. Vår analys bygger på kunskap från forskning och andra studier. Vi har gjort en fallstudie på sex myndigheter med olika förutsättningar och skickat en enkät till huvudskyddsombuden på 200 myndigheter. I rapporten redovisar vi i enlighet med uppdraget bland annat vilka hinder som finns för att minska sjukfrånvaron bland kvinnor och analyserar vilka åtgärder myndigheterna har vidtagit.

Myndigheternas arbetsmiljöarbete utgör grunden för en minskad sjukfrånvaro

Statskontorets analys visar att en grundläggande förutsättning för att sjukfrånvaron ska minska är att myndigheterna bedriver ett systematiskt arbetsmiljöarbete. Myndigheternas ledning behöver tydligt visa att de prioriterar arbetsmiljöfrågor, se till att samverkan fungerar mellan arbets­givare och arbetstagare samt involvera medarbetarna i arbetsmiljöarbetet. Det är vidare viktigt att ledning, chefer och medarbetare har en samsyn om vilka arbetsmiljöproblem som finns i myndigheten och som kan leda till sjukfrånvaro. Vår analys visar även att myndigheterna överlag behöver mer kunskap om hur de kan arbeta för att minska sjukfrånvaron.

Det är viktigt att medarbetarna kan påverka sin arbetssituation

Statskontorets analys visar att det finns ett antal hinder för myndigheterna att sänka kvinnors sjukfrånvaro. Kvinnor har i högre utsträckning än män arbetsuppgifter som innebär små möjligheter att påverka arbetssituationen, till exempel att snabbt handlägga ärenden som kommer in i hög takt. Många kvinnor har också arbetsuppgifter som innebär krävande medborgarkontakter.

För att komma till rätta med dessa hinder bör myndigheterna arbeta för att öka handlingsutrymmet i de arbetsuppgifter som är vanliga bland kvinnor. Det kan till exempel handla om att gå över till ett teambaserat arbetssätt eller att gå ifrån individuella kvantitativa produktionsmål. Medarbetarna behöver också stöd i att prioritera bland arbetsuppgifter när arbets­belastningen är hög. Även god tillgång till friskvård är viktigt för att förebygga sjukfrånvaro.

Ett närvarande ledarskap kan motverka sjukfrånvaro

Ett närvarande ledarskap är ett sätt för myndigheterna att förebygga och minska sjukfrånvaron. En förutsättning för detta är att cheferna inte har för många medarbetare. Cheferna behöver också ha kunskap om tidiga tecken på risk för sjukfrånvaro.

Andra betydelsefulla faktorer för att minska sjuktalen är att medarbetare och chefer har god tillgång till stöd från HR och företagshälsovården.

Viktigt att analysera varför kvinnor har högre sjuktal än män

Statskontorets analys visar alltså att det generellt sett bland annat är viktigt att arbetsmiljöarbetet fungerar, att de anställda kan påverka sin arbets­situation, att det finns ett närvarande ledarskap på myndigheten samt att stödet från HR och företagshälsovården är tillräckligt omfattande. Samtidigt varierar behoven och förutsättningarna för att minska sjukfrån­varon bland kvinnor mellan myndigheterna. Det innebär att särskilt de myndigheter där kvinnors sjuktal är höga och där sjuktalen är betydligt högre än männens själva måste analysera hur de ska arbeta för att minska sjukfrånvaron. Vår analys visar också det finns ett behov av att få stöd i detta arbete.

Statskontorets utredning visar att det är ovanligt att de statliga myndigheterna använder ett genusperspektiv i det systematiska arbets­miljöarbetet. Ett genusperspektiv i arbetsmiljöarbetet kan hjälpa myndigheterna att identifiera ojämlikheter i arbetsmiljön mellan kvinnor och män, till exempel om kvinnor har arbetsuppgifter med mindre handlingsutrymme eller jobbar i verksamheter där cheferna har sämre förutsättningar för ett närvarande ledarskap. Myndigheterna kan därmed få stöd i vilka åtgärder de bör sätta in för att sänka kvinnors sjukfrånvaro.

Statskontorets analys och slutsatser bör kunna vägleda myndigheterna i arbetet med att förebygga och minska kvinnors sjukfrånvaro. Därutöver föreslår Statskontoret att regeringen:

• ger Myndigheten för arbetsmiljökunskap (Mynak) i uppdrag att ta fram kunskapsmaterial om hur arbetsgivare kan använda ett genus­perspektiv i arbetsmiljöarbetet.
• överväger att ge myndigheter med stora skillnader i kvinnors och mäns sjukfrånvaro i uppdrag att analysera vad skillnaden beror. I uppdragen bör det ingå att återrapportera till regeringen vilka åtgärder den aktuella myndigheten tänker vidta med anledning av analysen.

Sammanfattning av Myndigheternas introduktionsutbildningar – en kartläggning och analys

Statskontoret har kartlagt och analyserat de statliga myndigheternas introduktionsutbildningar för Tillitsdelegationens räkning. Vi har kartlagt dessa utbildningar med hjälp av en enkätundersökning som har besvarats av 193 myndigheter.

Av de kartlagda myndigheterna uppger 92 procent att de har en introduktionsutbildning för sina anställda. De myndigheter som saknar en sådan utbildning är oftast små och står tillsammans för en mycket liten andel av de anställda inom statsförvaltningen. Det innebär att nästan alla som påbörjar en anställning på en statlig myndighet erbjuds en introduktionsutbildning.

Vid 80 procent av de myndigheter som har en introduktionsutbildning är utbildningen obligatorisk för både medarbetare och chefer som tillsvidareanställs. Utbildningen är ofta obligatorisk även för de som anställs under begränsad tid, men i mer begränsad utsträckning för praktikanter och konsulter.

De flesta myndigheterna anordnar utbildningen huvudsakligen själva. Vissa myndigheter samverkar om utbildningen inom ramen för olika myndighetsnätverk. Det förekommer även att myndigheter låter andra myndigheter, ofta högskolor och universitet, ordna hela eller delar av utbildningen. På så gott som samtliga myndigheter är utbildningen handledarledd, men i över hälften av fallen finns det även digitala inslag i varierande grad. De digitala lösningarna är särskilt vanliga på stora myndigheter som har verksamhet på flera orter.

De allra flesta introduktionsutbildningarna omfattar moment om myndighetens organisation och verksamhet, regelverk som styr myndighetens verksamhet samt om handlingars offentlighet och sekretess. Särskilt bland stora myndigheter är det även vanligt att utbildningen omfattar myndighetens egen värdegrund.

Statskontorets kartläggning visar att de allra flesta introduktionsutbildningarna i någon mån omfattar de grundläggande rättsprinciper och regelverk som gäller i statsförvaltningen och för rollen som statsanställd. Sju av tio behandlar den statliga värdegrunden i sin helhet. I kartläggningen identifierar vi elva myndigheter med omfattande service till och kontakt med medborgare. Samtliga dessa myndigheter behandlar den statliga värdegrunden i sin helhet. De myndigheter som helt saknar moment om rollen som statsanställd är i de flesta fall små.

En majoritet av myndigheterna anser att den egna introduktionsutbildningen ger de anställda den kunskap om rollen som statsanställd som de behöver, men endast en fjärdedel har undersökt vad de anställda verkligen behöver inom detta ämne. Det är också förhållandevis många introduktionsutbildningar som enligt vår definition inte fullt ut bidrar till att säkerställa regeringens mål om att alla anställda i staten ska ha goda kunskaper om rollen som statsanställd. Vid nästan 40 procent av myndigheterna uppfyller utbildningen inte de två kriterier som vi ställt upp som minimikrav för detta, nämligen att utbildningen ska vara obligatorisk för alla som tillsvidareanställs och att den ska omfatta den statliga värdegrunden i sin helhet.

Samtidigt som myndigheterna i stor uträckning uppger att den egna utbildningen i rollen som statsanställd ger de anställda den kunskap som de behöver anser nästan 80 procent att det finns behov av en gemensam utbildning för hela staten. Många myndigheter beskriver i vår kartläggning att en gemensam utbildning kan skapa bättre förutsättningar för att kvalitetssäkra utbildningens innehåll och även vara effektivare att genomföra än att varje myndighet ska ordna sin egen utbildning

Sammanfattning av Nationalmuseums interna ledning, styrning och uppföljning

Nationalmuseum har befunnit sig i en svår ekonomisk situation under 2019 med stora underskott och höga fasta kostnader. Regeringen har därför föreslagit att myndigheten ska tillföras ytterligare 52 miljoner kronor för 2019. Det finns flera orsaker till den uppkomna situationen. Det handlar bland annat om ökade kostnader till följd av renoveringen av museets huvudbyggnad och ett stort publikintresse i samband med och efter nyöppningen samt att avgiftsintäkterna blivit lägre än beräknat. Nationalmuseum har också pekat på att kompensationen för fri entré-reformen inte täcker myndighetens kostnader.

Det har inte ingått i uppdraget att utreda den ekonomiska situationen, hur den har uppstått eller vilka konsekvenser den har fått för myndigheten. Regeringens styrning har delvis bidragit till problemen och bristerna i ledningen, styrningen och uppföljningen vid Nationalmuseum. Detta eftersom styrningen har varit svag under en period där myndigheten hade behövt en mer aktiv styrning. I stället har regeringens uppdrag till Statskontoret varit avgränsat till att analysera ändamålsenligheten i Nationalmuseums ledning, styrning och uppföljning samt de ekonomiska underlag som myndigheten lämnat till regeringen under senare år.

De ekonomiska underlagen har inte varit ändamålsenliga

Statskontorets analys visar att de ekonomiska underlag som Nationalmuseum har lämnat till regeringen inte har varit ändamålsenliga. Underlagen har inte varit tillräckligt transparenta, tillförlitliga, fullständiga och begripliga. Det handlar bland annat om att det saknas nödvändig information om grundläggande beräkningar, antaganden, osäkerheter och risker samt att det saknas konsekvensbeskrivningar av interna och externa förändringar och möjliga handlingsalternativ. Vi bedömer också att förändringar av behov, antaganden och beräkningar mellan olika år och hur ökade kostnader ska finansieras inte förklaras i underlagen. Flera av underlagen lever inte heller upp till det ekonomiadministrativa regelverkets krav på information. Underlagen har därför inte varit lämpade för regeringens ekonomiska styrning. Inte heller för myndighetens planering på kort och lång sikt eller för uppföljning.

Ledningen, styrningen och uppföljningen har inte varit ändamålsenlig

Vår analys visar också att ledningen, styrningen och uppföljningen vid Nationalmuseum inte har varit ändamålsenlig. Vi bedömer att Nationalmuseum saknar lämpliga strukturer, processer och arbetssätt för att planera, styra och följa upp sin verksamhet. Analysen visar vidare att frågor om ledning, styrning och uppföljning inte har varit tillräckligt prioriterade och att frågor om ekonomi och ekonomistyrning har fått svårt att få genomslag i myndigheten. Därmed lever inte Nationalmuseum upp till kraven i bland annat myndighetsförordningen. I förlängningen innebär detta att myndigheten inte kan använda resurser effektivt eller hushålla väl med statens medel.
Det finns flera orsaker till bristerna i ledningen, styrningen och uppföljningen vid Nationalmuseum. Till exempel har myndigheten under en tid präglats av ett frånvarande ledarskap och otydliga ansvarsförhållanden. Det har också funnits brister i förvaltningskulturen i myndigheten. Det har gjort att ett informellt ledarskap och informella arbetssätt har växt fram i myndigheten. Avdelningarna har i den informella kultur som uppstått löst en del av sina uppgifter på egna sätt. Cheferna i myndigheten har varit starka i förhållande till den högsta ledningen och staben, som i sin tur har haft svårt att staka ut riktningen för verksamheten och att leda myndigheten.

Samtidigt har regeringens styrning av Nationalmuseum varit svag och i delar otydlig. De informella kontakterna mellan myndigheten och Regeringskansliet har varit många, men syftet och verkan av dessa kontakter har varit otydlig och de har också fått konsekvenser för hur pass ändamålsenliga de ekonomiska underlagen har varit. Kontakterna har också fått konsekvenser för ledningen, styrningen och uppföljningen i myndigheten.

Förutsättningarna för att styra verksamheten har förändrats

Samtidigt har Nationalmuseums förutsättningar för att styra och leda verksamheten förändrats under senare år. Till exempel har renoveringen av huvudbyggnaden medfört att verksamheten under flera år bedrivits i tillfälliga lokaler. Myndigheten har också lagt mycket resurser på nyöppningen. Samtidigt har myndighetens uppdrag delvis förändrats med ökat fokus på tillgänglighet, det publika uppdraget och en strävan efter att nå nya och museiovana målgrupper. Verksamheten har också expanderat genom de större utställningsytorna i huvudbyggnaden och att myndigheten öppnat en ny filial i Östersund samt tagit över driften för Gustavsbergs porslinsmuseum. Under tiden som museet var stängt har fri entré-reformen också genomförts vilket har fått konsekvenser för myndighetens möjligheter att finansiera verksamheten med avgiftsintäkter. 

Vi bedömer att samtliga dessa omständigheter i kombination med de brister i ledningen, styrningen och uppföljningen som vi har identifierat i vår analys har samverkat och bidragit till den nuvarande ekonomiska situationen.

Nationalmuseum har inlett ett nödvändigt utvecklingsarbete

Nationalmuseum har under 2018 och 2019 inlett ett arbete för att utveckla sin ledning, styrning och uppföljning. Vi ser positivt på detta arbete och menar att det är nödvändigt för att myndigheten ska kunna hantera nuvarande problem och framtida utmaningar.

Men vi bedömer också att det finns vissa risker med utvecklingsarbetet. Det handlar bland annat om att arbetet hittills inte varit tillräckligt förankrat bland medarbetare och chefer och att det behöver bedrivas med uthållighet för att åstadkomma verklig förändring. Vi bedömer också att frågor om ekonomistyrning har fått en för undanskymd roll i myndighetens utvecklingsarbete.

Statskontorets förslag

Statskontoret anser att såväl Nationalmuseum som regeringen behöver vidta åtgärder för att ledningen, styrningen och uppföljningen vid Nationalmuseum ska bli ändamålsenlig. Det behövs också åtgärder för att komma tillrätta med bristerna i de ekonomiska underlagen.

Vi föreslår att Nationalmuseum:

• stärker sitt arbete med ledning, styrning och uppföljning bland annat genom att skapa en stab direkt underställd överintendenten men överordnad övriga avdelningar. Staben bör ansvara för att stödja ledningen i strategisk ledning, verksamhetsplanering, budgetering och uppföljning av verksamheten.
• tolkar och operationaliserar sitt uppdrag och prioriterar tydligare mellan de olika verksamheterna som ingår i myndighetens uppdrag.
• ser över sin arbets- och delegationsordning och sina interna regelverk i syfte att få till en tydligare och mer ändamålsenlig organisering, ansvarsfördelning och beslutsordning.
• utvecklar den ekonomiska planeringen och de ekonomiska underlagen samt utbildar samtliga chefer i myndigheten i ekonomistyrning, budgetprocessen och det ekonomiadministrativa regelverket.
• bygger vidare på det pågående utvecklingsarbetet och tar hand om de möjligheter och risker som följer av arbetet.

Vi föreslår också att regeringen:

• systematiskt följer upp hur Nationalmuseums arbete med att utveckla ledningen, styrningen och uppföljningen utvecklas.
• ger Ekonomistyrningsverket i uppdrag att stödja Nationalmuseum i arbetet med att utveckla myndighetens ledning, styrning och uppföljning.
• leder ett arbete för att utveckla den löpande dialogen mellan regeringen och Nationalmuseum.

Sammanfattning av Offentligt anställdas bisysslor. En studie av hanteringen av bisysslor i myndigheter, kommuner och regioner

I den här studien beskriver vi hur myndigheter, kommuner och regioner hanterar sina anställdas bisysslor. Vi beskriver också regleringen av bisysslorna. Vidare lämnar vi vissa förslag på hur arbetet med de offentliganställdas bisysslor kan stärkas.

En svårtillämpad reglering

Vår studie visar att regleringen av offentliganställdas bisysslor är komplex och kan vara svår att tolka. Det beror bland annat på att den är uppdelad mellan lag och kollektivavtal. Genom en förändring av kollektivavtalet för kommuner och regioner har regleringen blivit mer svårtillämpad. Det kan också vara svårt att avgöra om en bisyssla ska vara tillåten eller inte. Här ger förarbeten och praxis endast begränsad vägledning.

I studien pekar vi på vissa oklarheter när det gäller högskolelärarnas vidgade rätt att bedriva bisysslor, så kallade FoU-bisysslor. Det handlar bland annat om otydligheter när det gäller nyttjandegörandet av forskningsresultaten.

Ett förhållande som vi lyfter fram i studien är att bisysslorna inte är reglerade för alla anställda inom offentlig verksamhet. Vi berör de oklarheter som gäller regleringen av bisysslor för anställda i statliga och kommunala bolag, för privat anställda konsulter verksamma i myndigheter, kommuner och regioner samt anställda hos privata utförare av offentlig verksamhet, huvudsakligen inom skolan, vården och omsorgen.

Statskontoret bedömer att när det gäller anställda i bolag och konsulter verksamma i den egna organisationen bör den offentliga arbetsgivaren ställa samma krav som på sin egen personal.

Flertalet har rutiner för att hantera bisysslor men få granskar sina anställdas bisysslor

Vår studie visar att de flesta kommuner, regioner och myndigheter har rutiner för att hantera bisysslor. Arbetsgivarna har riktlinjer, informerar om vilka regler som gäller och dokumenterar sina anställdas bisysslor.

Studien visar samtidigt att kommuner och regioner sällan granskar anställdas bisysslor, och myndigheter gör det än mer sällan. Offentliga arbetsgivare tycks inte anse att fördelarna med att kontrollera de anställdas bisysslor uppväger den tid och resurser som skulle krävas.

Hanteringen av bisysslor måste bygga på en balans mellan tillit och kontroll

Statskontoret anser att en fungerande hantering av anställdas bisysslor måste bygga på en balans mellan arbetsgivarens tillit till att den anställde korrekt informerar om sina bisysslor och en kontroll som är effektiv, men som inte kränker den anställdes integritet eller är administrativt betungande. Det bästa sättet att förebygga förekomsten av otillåtna bisysslor är att hålla frågan levande inom organisationen. Det görs bland annat genom kontinuerlig information och genom att bisysslorna tas upp vid introduktionsutbildningar, anställningsintervjuer och medarbetarsamtal. Viktigast av allt är att första linjens chefer får det stöd de behöver för att i sin tur informera och göra rätt bedömningar.

I studien pekar vi på ett antal faktorer som de offentliga arbetsgivarna bör tänka på i arbetet med de anställdas bisysslor. Det handlar bland annat om att säkerställa att chefer och medarbetare känner till regleringen och att riskbasera kontrollen genom att fokusera på "riskgrupper" och områden som kräver särskild uppmärksamhet, bland annat bisysslor i samband med upphandling.

Behov av tydligare vägledning och stöd

Vår studie visar även att myndigheter, kommuner och regioner efterfrågar en tydligare vägledning och stöd i bedömningen av om en bisyssla ska anses vara tillåten eller inte. Statskontoret föreslår att Arbetsgivarverket, SKL och Universitetskanslersämbetet (UKÄ) bistår med fördjupad information och eventuellt stödmaterial.

Sammanfattning av Förvaltningspolitik i förändring – långsiktiga utvecklingstendenser och strategiska utvecklingsbehov

Statskontoret har fått i uppdrag att identifiera långsiktiga förvaltningspolitiska utvecklingstendenser och strategiska utvecklingsbehov. I promemorian redovisar vi våra iakttagelser och slutsatser. Promemorian är tänkt att fungera som ett diskussionsunderlag om hur förvaltningspolitiken kan utvecklas och vilka uppdrag och egeninitierade rapporter som Statskontoret kan göra under 2019–2020.

I promemorian redogör vi för ett antal tendenser som vi bedömer har präglat den offentliga förvaltningens utveckling under de senaste tio åren. Vi beskriver bland annat hur förvaltningens struktur har förändrats och vilka utmaningar det leder till. Vi beskriver vidare regeringens försök att hitta metoder för att hantera utmaningar som går på tvären över sektorerna.

I promemorian konstaterar vi att regeringens styrning av förvaltningen har präglats av två delvis motstående tendenser. Regeringen vill å ena sidan minska detaljstyrningen av myndigheterna. Samtidigt vill den å andra sidan styra mer sammanhållet utifrån statens samlade intressen.

Vi beskriver också hur ett antal utmaningar kopplade till de ekonomiska förutsättningarna, kompetensförsörjningen och ett ökat fokus på säkerhetsfrågor sannolikt kommer att påverka förvaltningen och regeringens styrning under kommande år.

Med utgångspunkt i de tendenser och utmaningar som vi identifierat i analysen beskriver vi sedan ett antal strategiska utvecklingsbehov. Det handlar om behov inom följande områden:

• Regeringens myndighetsstyrning
• De styr-, kompetens- och organisationsutmaningar som följer av den tekniska utvecklingen
• Regeringens behov av underlag för reformer och omprövning
• Den statliga styrningen av kommuner och regioner.

Inom dessa områden presenterar vi också ett antal förslag för hur regeringen kan agera för att möta de identifierade utvecklingsbehoven.

Promemorian avslutas med ett förslag till regeringen att formulera ett samlat utvecklingsprogram för styrningen av den offentliga förvaltningen. Bakgrunden till förslaget är att regeringen under senare år har gett uttryck för att den vill introducera en ny styrning av den offentliga sektorn. Det utvecklingsprogram som vi föreslår kan vara ett sätt för regeringen att stärka och konkretisera det utvecklingsarbete som redan har påbörjats inom ramen för tillitsreformen.

Målsättningen med ett samlat utvecklingsprogram skulle vara att skapa förutsättningar för en mer flexibel och ändamålsenlig styrning som utgår från utvärderingar, analyser och beprövad erfarenhet. För att åstadkomma detta bör utvecklingsprogrammet stärka regeringens förmåga att styra förvaltningen mer sammanhållet. Inom ramen för utvecklingsprogrammet bör regeringen också överväga att reformera resultatstyrningen och förbättra förutsättningarna för att använda sig av andra sätt att styra sin förvaltning.

Sammanfattning av När planeringen möter verkligheten – Försvarsmaktens interna ledning, styrning och uppföljning

Regeringen har gett Statskontoret i uppdrag att analysera om de ekonomiska under­lag som Försvarsmakten lämnar till regeringen är ändamålsenliga för budgetpro­ces­sen eller inte. Statskontoret ska också föreslå hur förutsättningarna kan förbätt­ras för en väl fungerande ledning, styrning och uppföljning inom Försvarsmakten.

Underlagen har inte varit ändamålsenliga

Vi bedömer att de ekonomiska underlag som Försvarsmakten har lämnat till rege­ringen inte har varit ändamålsenliga för regeringens ekonomiska styrning, plane­ring och uppföljning. Underlagen har inte varit tillräckligt tydliga när det gäller myndighetens ekonomiska tillstånd och behov.

De ekonomiska underlagen har inte varit tillräckligt transparenta, bland annat för att de varit ofullständiga eller inte tillräckligt begripliga och tillförlitliga. Detta be­ror bland annat på att Försvarsmakten har utgått från antaganden om framtida till­skott, att investeringsplanen inte följer regelverket för statliga investeringar och att konsekvensbeskrivningarna inte har varit tillräckligt konkreta och rättvisande.

Men vi bedömer också att Försvarsmakten har förbättrat underlagen och den inter­na styrningen och uppföljningen. Det ökar förutsättningarna för att underlagen ska kunna bli mer ändamålsenliga. Samtidigt återstår ett ganska omfattande arbete.

Styrningen säkerställer inte att myndigheten använder sina resurser effektivt

Vi bedömer att riksdagen, regeringen och Försvarsmakten har fört in risker och osä­kerheter i planeringen. Försvarsmakten behöver därför varje år hantera en pla­nering som överskrider myndighetens anslag. Detta har lett till att Försvarsmakten återkommande behöver planera om, skjuta upp, reducera och ta bort planerad verk­samhet, anskaffningar och åtgärder för att vidmakthålla materiel.

Ett delat ansvar för problemen och bristerna

Vår analys visar att problemen och bristerna i de ekonomiska underlagen och den in­terna styrningen har flera orsaker. De beror dels på faktorer som Försvarsmakten råder över, dels på faktorer som regeringen och Försvarets materielverk ansvarar för.

Försvarsmakten har till exempel tolkat myndighetens mål och uppgifter alltför am­bi­tiöst. Det leder till att Försvarsmakten planerar in fler investeringar och mer verk­samhet än vad det finns medel till. Försvarsmakten har också byggt planeringen på antaganden om kommande ekonomiska tillskott. Försvarsmakten har därför skjutit viktiga beslut och prioriteringar framför sig in i nästa inriktningsperiod.

Riksdagens och regeringens styrning har också bidragit till problemen och bristerna både i de ekonomiska underlagen och i Försvarsmaktens ledning och styrning av verk­samheten. Vi bedömer att vissa av riksdagens och regeringens beslut om nya in­satser, investeringar och ambitionshöjningar varken har varit verksamhetsmässigt eller finansiellt möjliga att genomföra. Vi bedömer också att regeringen inte har hjälpt myndigheten att prioritera på en övergripande nivå. Regeringen har samtidigt även begränsat Försvarsmaktens möjligheter att fördela resurser och prioritera inom den egna organisationen.

Vi bedömer också att brister i samspelet mellan Försvarsmakten och Försvarets ma­terielverk har bidragit till problemen i planeringen. Det handlar om att För­svars­makten inte har fått de underlag som myndigheten behöver och att det finns brister i de objektsbeskrivningar som Försvarets materielverk bistår Försvarsmakten med. Försvarsmakten har inte heller haft förutsättningar att ompröva och kvalitetssäkra Försvarets materielverks underlag. 

Statskontorets förslag

Statskontoret anser att flera olika delar av systemet behöver förändras på ett sam­man­hållet sätt för att problemen och bristerna ska gå att lösa. Vi bedömer att för­svarsområdet alltför länge har präglats av en oenighet mellan de berörda aktörerna om varför problem med Försvarsmaktens ekonomi och planering uppstår ungefär halvvägs in i en inriktningsperiod. För att åstadkomma en varaktig förändring och ge Försvarsmakten långsiktiga planeringsförutsättningar behöver regeringen, För­svarsmakten och Försvarets materielverk utifrån sina roller och uppgifter ta ett ge­men­samt ansvar för att komma till rätta med problemen och bristerna. Vi föreslår därför att Försvarsmakten och regeringen vidtar åtgärder som syftar till att:

• göra de ekonomiska underlagen mer ändamålsenliga för budgetprocessen
• förbättra förutsättningarna för en väl fungerande ledning, styrning och upp­följning inom Försvarsmakten.

Förslag för mer ändamålsenliga underlag

Vi föreslår att Försvarsdepartementet tar initiativ till och leder ett arbete för att ut­veckla ändamålsenligheten i budgetunderlagen. Regeringen behöver då tydliggöra sina förväntningar på underlagen, eftersom Försvarsdepartementet och Försvars­makten inte har samma bild av vad som utgör ett ändamålsenligt budgetunderlag. Försvarsdepartementets enhet för militär förmåga och insatser bör ha huvud­an­sva­ret för att genomföra arbetet. Enheten bör i detta arbete samverka både med För­svars­makten, övriga delar av Försvarsdepartementet och berörda delar av Rege­ringskansliet.

Vi föreslår också att Försvarsmakten utvecklar ändamålsenligheten i budgetunder­lagen och säkerställer att investeringsplanen följer regelverket för statliga inves­te­ringar. När det gäller investeringsplanen behöver Försvarsmakten och Försvarets materielverk framför allt utveckla beskrivningarna av de ekonomiska riskerna i de olika projekten.

Vi bedömer att Försvarets materielverks stöd till Försvarsmakten när det gäller att pla­nera materiel- och logistikförsörjningen kan förbättras. Samtidigt kan För­svars­makten ge Försvarets materielverk bättre förutsättningar att klara sitt åtagande. Vi föreslår därför att regeringen för in denna samverkansuppgift i de båda myndig­he­ternas instruktioner. Regeringen bör också ge Ekonomistyrningsverket i uppdrag att utvärdera ansvarsfördelningen och samverkan mellan de två myndigheterna.

Förslag för att förbättra ledning, styrning och uppföljning

Vi föreslår att regeringen säkerställer att nya politiska beslut som påverkar För­svars­makten är finansiellt och verksamhetsmässigt genomförbara. Regeringen be­höver därför se till att de konsekvensanalyser och kostnadsberäkningar som olika aktörer tar fram inför försvarspolitiska beslut lever upp till kraven i kommitté­för­ord­ningen, riktlinjerna för arbetet med konsekvensutredningar i Regeringskansliet och propositionshandboken.

Försvarsmakten bör i sin tur utveckla sina processer för att inrikta, planera och föl­ja upp verksamheten. Vi föreslår att Försvarsmakten vänder på planeringsper­spek­tivet i myndigheten så att den ekonomiska ramen får styra planeringen på kort och lång sikt. Försvarsmakten bör också införa en princip om att myndigheten inte får planera in mer investeringar och verksamhet än vad ramen tillåter. Vi föreslår ock­så att förstärka den roll och det ansvar som chefen för ledningsstaben har, för att säkerställa att planeringen på kort och lång sikt är verksamhetsmässigt och finan­siellt genomförbar.

Vi föreslår att regeringen förstärker och utvecklar resultatstyrningen av Försvars­mak­ten för att göra det lättare för Försvarsmakten att hantera risker och osäkerheter i planeringen. Vi bedömer att regeringen behöver ge Försvarsmakten större möjlig­heter att på egen hand fördela resurser och prioritera inom den egna organisationen.

Vi bedömer också att Försvarsdepartementet behöver systematisera de informella kontakterna med Försvarsmakten. Försvarsmakten behöver å sin sida utveckla sitt sätt att ta emot styrning från regeringen och systematisera sina informella kontakter med Regeringskansliet.

Sammanfattning av Myndigheternas personalansvarsnämnder

Studiens omfattning

Statskontorets har studerat hur de statliga myndigheternas personalansvarsnämnder organiseras och fungerar, och vilken roll de kan ha i arbetet för en god förvaltningskultur i staten. Utgångspunkten är Statskontorets instruktionsenliga uppdrag att bistå regeringen med underlag för utvecklingen av förvaltningspolitiken och att främja arbetet för en god förvaltningskultur i staten.

Personalansvarsnämnden

Personalansvarsnämnden är ett arbetsgivarorgan, vars uppgift är att pröva frågan om disciplinansvar när en anställd har begått tjänstefel eller andra förseelser. Det kan till exempel gälla olika former av misskötsel, avsteg från rutiner, kränkning och diskriminerande särbehandling, förseelse som rör arbetstider eller otillåten användning av myndighetens utrustning.

Nämnden kan besluta om påföljder i form av skiljande från anställningen, varning, löneavdrag, åtalsanmälan och avstängning. Drygt 70 procent av alla myndigheter under regeringen har en personalansvarsnämnd.

Tre fjärdedelar av alla personalansvarsnämnder har permanenta ledamöter. Myndighetens chef är ordförande i personalansvarsnämnden, som också måste bestå av personalföreträdare. Myndigheterna bestämmer i de flesta fall själva om övriga ledamöter. Oftast ingår personalchefen eller personalhandläggare respektive chefsjuristen eller annan jurist.

Var femte myndighet har inrättat ett särskilt kansli eller motsvarande som bereder personalansvarsnämndens ärenden, och drygt var tredje har särskilda riktlinjer för personalansvarsnämndernas arbete. En särskild organisation och specifika riktlinjer är vanligast bland de myndigheter som har relativt många personalansvarsärenden.

Personalansvarsärenden 2013 till 2017

Vår kartläggning omfattar myndigheternas samtliga personalansvarsärenden under perioden 2013 till 2017. Det var totalt knappt 1700 ärenden.

I de flesta myndigheter är det sällsynt med personalansvarsärenden. 70 procent av myndigheterna hade högst ett ärende under perioden. Sex myndigheter hade var och en över 50 ärenden under perioden. Tillsammans stod de för mer än tre fjärdedelar av alla ärenden. Alla de sex myndigheterna har fler än 8000 anställda.

I drygt 70 procent av ärendena fattade personalansvarsnämnden beslut om åtgärd. Den vanligaste åtgärden var varning, som svarade för drygt 40 procent av de beslutade åtgärderna. Löneavdrag respektive åtalsanmälan svarade vardera för cirka 20 procent av åtgärderna.

Myndigheternas uppfattningar om arbetet med personalansvarsnämnder

Myndigheter med ett fåtal personalansvarsärenden uttrycker sällan någon uppfattning om hur arbetet i personalansvarsnämnderna fungerar. Av dem som har en uppfattning anser nio av tio att personalansvarsnämnderna fungerar bra eller ganska bra. De lyfter bland annat fram att den formaliserade och transparenta processen med personalansvarsnämnderna ökar rättssäkerheten och bidrar till en enhetlig arbetsgivarpolitik.

En kritisk synpunkt är att personalansvarsnämndens ärenden tar mycket tid och kräver omfattande dokumentation. Vissa myndigheter på otydliga regler och rutiner när ett personalansvarsärende ska anmälas till åtal. En vanlig uppfattning är att en åtalsanmälan fördröjer handläggningen av ett ärende.

Personalansvarsnämnden och arbetet för god förvaltningskultur

En god förvaltningskultur tar avstamp i de sex principerna som utgör den gemensamma statliga värdegrunden. I en god förvaltningskultur ingår också de professionella värderingar som ska prägla alla statligt anställda.

Arbetet i personalansvarsnämnden och dess beredningsorganisation kan vara en källa till kunskap och erfarenheter som går att använda i myndigheternas arbete för en god förvaltningskultur. Med den utgångspunkten har vi intervjuat företrädare för sex myndigheter som behandlar många ärenden i sina personalansvarsnämnder.
Slutsatsen från intervjuerna är att myndigheterna använder erfarenheterna från såväl beredningsprocessen som hantering i personalansvarsnämnden i arbetet för en god förvaltningskultur. Ärendena som tas upp i personalansvarsnämnden avspeglar i många fall frågor som berör myndighetens syn på hur verksamheten ska bedrivas och vad som är en god förvaltningskultur. De kan ge en konkret bild av hur myndigheten ser på vad som är lämpliga beteenden och peka på behovet av olika åtgärder. Det kan till exempel vara att genomföra riktade utbildningsinsatser, att förtydliga rutiner eller utveckla stödet till chefer.

En förutsättning för att myndigheter på ett systematiskt sätt ska kunna utnyttja erfarenheterna från arbetet i personalansvarsnämnden är en viss mängd ärenden per år. I myndigheter där nämnden har flera ärenden per år, är aktiv och har regelbundna sammanträden kan det fungera bra.

Myndigheter som bara har något enstaka personalansvarsärende per år kan knappast utnyttja erfarenheterna systematiskt. Men också enstaka ärenden kan ge värdefull information som kan användas i myndighetens arbete för en god förvaltningskultur.

Sammanfattning av Ledarskapets betydelse för en god förvaltningskultur i staten

I den här studien undersöker Statskontoret statliga chefers möjligheter och begränsningar i arbetet med att främja en god förvaltningskultur, samt hur myndigheterna stöttar sina mellanchefer i detta arbete.  En god förvaltningskultur handlar om de professionella värderingar som ska prägla alla statsanställda och som är samlade i den gemensamma statliga värdegrunden.

Studien utgår främst från befintligt kunskapsunderlag. Därtill har vi genomfört kompletterande intervjuer med representanter för myndighetsledningen i sex myndigheter.

Vilka utmaningar kan myndighetsledningen möta i arbetet med att främja en god förvaltningskultur?

Myndighetsledningen möter olika utmaningar i arbetet med att värna och verka för en god förvaltningskultur. Myndighetens storlek påverkar till exempel ledningens förutsättningar. På stora myndigheter kan det vara svårt att nå ut med styrsignaler medan det på mindre myndigheter finns begränsade resurser att lägga på utvecklingsarbete. Personalsammansättningen sätter också ramar för ledningens styrning. På myndigheter med stark professionell kompetens kan den professionella autonomin i vissa fall vara svår att förena med den statliga värdegrunden. För myndigheter som saknar en uttalad profession kan det i stället vara svårt att skapa en gemensam syn på hur etiska dilemman och svåra situationer ska hanteras.

Vidare möter chefer i medborgarnära myndigheter och myndigheter med korruptionsutsatta verksamheter särskilda utmaningar. Det handlar till exempel om hur de kan åstadkomma en balans mellan tillit och kontroll i sin styrning, eller mellan service och effektivitet.

Hur kan myndighetsledningen arbeta för att främja en god förvaltningskultur?

Myndighetsledningens agerande visar vilka beteenden som är acceptabla i verksamheten. En samstämd ledningsgrupp kan stärka styrsignalernas genomslag i verksamheten. Ledningsgruppen måste samtidigt präglas av högt i tak för att undvika att problem eller svåra frågor tystas inom gruppen.

En framgångsfaktor för att hålla frågorna om en god förvaltningskultur vid liv är att myndighetsledningen integrerar arbetet i befintliga styrprocesser och är konsekvent i styrsignalerna. Ledningen behöver också åstadkomma en samsyn kring det instruktionsenliga uppdraget i verksamheten och utifrån uppdraget konkretisera vad en god förvaltningskultur innebär för myndigheten. Att inkludera medarbetarna i arbetet har stor betydelse för arbetets förankring och legitimitet.

Hur får myndighetsledningen kunskap om förvaltningskulturen i myndigheten?

Myndighetscheferna anser sig generellt ha god kunskap om kulturen på myndigheten, även de chefer som leder större organisationer. Den främsta informationskanalen är de närmaste cheferna. Att främja en öppen kultur som tillåter att medarbetar vågar ta upp problem och frågor inom organisationen är samtidigt ett av de mest effektiva sätten för myndighetsledningen att försäkra sig om att de nås av information om eventuella problem.

Hur kan myndigheterna stödja mellanchefer i arbetet med att främja en god förvaltningskultur?

Mellancheferna har en viktig roll i arbetet med att utveckla en god förvaltningskultur. Myndigheterna arbetar på olika sätt med ledarskapsutveckling för att stödja mellancheferna i arbetet. Flera myndigheter lyfter fram betydelsen av ett närvarande och coachande ledarskap som ett sätt att utveckla en god förvaltningskultur. Samtidigt kan det vara svårt att förverkliga ett sådant ledarskap i praktiken, bland annat på grund av otydliga roller och tidsbrist hos mellancheferna. Chefspolicyer, utbildningar och digitala verktyg är olika sätt som myndigheterna stödjer cheferna på.

Viktiga utgångspunkter och möjliga risker

Statskontoret lyfter i studien fram ett antal viktiga utgångspunkter och risker som myndighetsledningen kan behöva ta hänsyn till i arbetet med att främja en god förvaltningskultur.

Sammanfattningsvis behöver myndighetsledningen:

• Förstå att de har det yttersta ansvaret, men också säkerställa att medarbetare känner ägarskap för frågorna.
• Prioritera frågor om förvaltningskultur utifrån det egna uppdraget.
• Integrera frågor om förvaltningskultur i befintliga arbetsprocesser.
• Skapa ett förtroende mellan ledningen och medarbetarna för att underlätta för svåra frågor att komma upp till ytan.
• Tydliggöra förväntningar på chefer och medarbetare.

Därtill kan myndighetsledningen behöva vara uppmärksam på följande risker:

• Har de så bra insyn i förvaltningskulturen på myndigheten som de tror?
• Är det tillräckligt högt i tak i ledningsgruppen för att tillåta oliktänkande och att svåra frågor förs fram?
• Har mellancheferna tid och resurser för att driva frågor kopplade till förvaltningskultur?
• Levandegörs riktlinjer och styrdokument bland medarbetarna?
• Har ledningen förmåga att fånga upp nya utmaningar kopplade till en god förvaltningskultur i takt med att samhället förändras?
• Är myndighetens kontrollsystem för att motverka korruption rimliga så att det inte skapas ett onödigt misstänkliggörande av medarbetarna?

Sammanfattning av Statens fastighetsverks arbete med en god förvaltningskultur

Statskontoret har på regeringens uppdrag analyserat Statens fastighetsverks arbete med en god förvaltningskultur. Bakgrunden till Statskontorets upp­drag är den korruption som har uppdagats vid SFV.

Statskontorets analys visar att Statens fastighetsverk (SFV) har brister inom flera områden. Brister som behöver hanteras i det fortsatta arbetet med att skapa en god förvaltningskultur. Den chock som följde på avslöjandena om korruptionen har lett till att förvaltningskulturens betydelse har tydliggjorts för såväl medarbetare som chefer inom myndigheten. Det finns i dag finns en stor mottaglighet för att förändra och stärka förvaltningskulturen inom SFV. Myndigheten har också påbörjat ett sådant förändringsarbete.

Brister i styrning och ledarskap

Statskontorets analys visar att det i delar av SFV har utvecklats normer och värderingar som inte alltid är förenliga med en god förvaltningskultur. Olika fastighetsområden har utvecklat egna tolkningar av sitt uppdrag, oavsett vad som sägs i styrdokument och oavsett om det strider mot en god förvaltnings­kultur. SFV har också präglats av en betydande naivitet vad gäller risker för korruption. Exempelvis har myndigheten först i år beslutat att så kallade oegentlighetsrisker ska utgöra en särskild riskkategori i riskanalysarbetet.

SFV har präglats av ett svagt ledarskap, vilket bland annat har tagit sig ut­tryck i en otydlig styrning och i oklara ansvarsförhållanden. Statskontoret har till exempel kunnat konstatera oklarheter avseende hur beslut ska fattas och vem som ska fatta dem. Uppföljningen och kontrollen har också brustit. Det gäller bland annat arbetet med upphandlingar.

Det finns en stor förtroendeklyfta mellan ledning och medarbetare inom SFV. Exempelvis har medarbetare av rädsla för repressalier inte vågat fram­föra kritik till sina chefer. Medarbetarnas bristande förtroende för ledningen är enligt Statskontorets mening det allvarligaste och mest akuta problemet för SFV att hantera.

Myndigheten prioriterar nu arbetet med en god förvaltningskultur

Arbetet med en god förvaltningskultur är i dag högt prioriterat inom SFV. Ett antal åtgärder har också planerats och dragits igång under året. Bland annat har internkontrollen förstärkts och arbetet med upphandlingar centra­liserats. Myndigheten genomför också en översyn av interna styrdokument i syfte att rensa bort onödiga dokument och uppdatera andra. Vidare genom­förs olika utbildningsinsatser för att minska risken för korruption. En extern visselblåsarfunktion håller också på att upphandlas.

Statskontorets rekommendationer

Medarbetarna måste involveras i förvaltningskulturarbetets utformning

Det allra viktigaste instrumentet för att undvika korruption är den enskilda medarbetarens attityder och värderingar. Ett gott omdöme grundat i normer och värderingar som främjar en god förvaltningskultur hjälper mycket långt i att förebygga korruption. Det är från denna iakttagelse som SFV:s arbete med en god förvaltningskultur bör utgå.

Statskontoret har noterat att det finns ett djupt misstroende mot myndighet­ens ledning bland många medarbetare. Denna misstroendeklyfta måste överbryggas om arbetet med att skapa en god förvaltningskultur ska lyckas. Det är Statskontorets bedömning att medarbetarnas förtroende endast kan återskapas genom att de får ett reellt inflytande över arbetet med att stärka förvaltningskulturen inom SFV. Medarbetarnas medverkan får då inte be­gränsas till att diskutera värdegrundsfrågor vid arbetsplatsträffar eller spe­ciella satsningar. De måste också ges möjlighet att påverka utformningen av förvaltningskulturarbetet i vid bemärkelse.

Ytterst vilar ansvaret för arbetet dock på SFV:s ledning. Alla chefer måste aktivt i ord och handling förmedla en god förvaltningskultur.

Myndigheten bör ta fram en samlad strategi för arbetet med en god förvaltningskultur

För att det arbete som SFV nu genomför för att stärka förvaltningskulturen och förebygga korruption ska bli framgångsrikt är det viktigt att det sam­ordnas på ett bra sätt. Det är Statskontorets bedömning att denna samord­ning bör ske genom att SFV tar fram en samlad strategi för förvaltnings­kulturarbetet. Ett väl genomfört strategiarbete kan skapa goda förutsätt­ningar för prioriteringar, uppföljningar och inte minst förankring av det arbetet.

Till stöd för SFV:s arbete rekommenderar Statskontoret myndigheten att i första hand överväga följande åtgärder.

Åtgärder för att främja en god förvaltningskultur

• Lägg det övergripande ansvaret för förvaltningskulturarbetet hos myn­dighetens ledning. Kommunicera sedan tydligt ut i myndigheten hur ansvaret för arbetet i övrigt ska fördelas.
• Lägg fokus på ledarskapsrollen. Genom bland annat utbildningar, coachning och en utvecklad chefsrekrytering kan myndigheten för­ändra och stärka ledarskapet. Intranätet kan också användas för att ge praktiskt stöd till cheferna.
• Se till att alla anställda får en introduktion i den statliga värdegrunden och vad det innebär att vara anställd i staten. Utveckla en särskild ut­bildning anpassad för myndighetens konsulter.
• Ge medarbetarna ett starkt inflytande över hur arbetet med en god för­valtningskultur ska bedrivas. Myndigheten måste arbeta för att skapa en förbättringskultur som tar till vara medarbetarnas kunskap.
• Se till att förankra förvaltningskulturarbetet ute i verksamheten. Det kan lämpligen göras genom diskussioner på arbetsplatsträffar kring olika svåra situationer eller dilemman.
• Se till att arbetet med en god förvaltningskultur kontinuerlig följs upp, exempelvis genom diskussioner på ledningsgrupps- och chefsmöten. 

Åtgärder för en systematisk intern styrning och kontroll

• Prioritera arbetet med att tydliggöra ansvarsfördelningen. Det är helt avgörande för att den interna styrningen och kontrollen ska fungera att det klart framgår vem som får fatta vissa beslut.
• Prioritera arbetet med fördjupade kontroller av särskilt riskutsatta verk­samheter, som exempelvis uthyrning.
• Fortsätt arbetet med att minska korruptionsrisken vid upphandlingar och inköp. Uppmärksamma risken för nya problem till följd av kapa­citetsbrist vid de funktioner som får utökade arbetsuppgifter.
• Se över den omfattande konsultanvändningen utifrån vilka risker den kan medföra för oegentligheter och korruption och hur den påverkar arbetet med en god förvaltningskultur.
• Säkerställ ett effektivt riskarbete inom myndigheten. Detta arbete be­höver ha en tydlig koppling till förvaltningskulturarbetet och en hög grad av involvering av medarbetare på alla nivåer inom myndigheten.
• Säkerställ att det finns uppdaterade rutiner och riktlinjer för att hantera mutor, jäv, vänskapskorruption och bisysslor och att dessa sprids och görs kända i hela organisationen.
• Säkerställ att det finns fastställda och kända rutiner för de åtgärder som behöver vidtas om misstänkt korruption har uppdagats.

Särskilda rekommendationer till regeringen

Statskontoret bedömer att det är viktigt att regeringen noga följer SFV:s arbete med en god förvaltningskultur. Detta kan regeringen göra i uppdrags­dialogen med myndigheten eller genom uppdrag i regleringsbrevet.

SFV är en styrelsemyndighet. Regeringen har möjlighet att i dialog fram­föra synpunkter på hur styrelsen bör prioritera sin verksamhet. Statskontoret vill uppmärksamma regeringen på möjligheten att bättre utnyttja styrelsen i den turbulenta situation som SFV nu befinner sig i.

Statskontoret har på regeringens uppdrag analyserat Statens fastighetsverks arbete med en god förvaltningskultur. Bakgrunden till Statskontorets upp­drag är den korruption som har uppdagats vid SFV.

Statskontorets analys visar att Statens fastighetsverk (SFV) har brister inom flera områden. Brister som behöver hanteras i det fortsatta arbetet med att skapa en god förvaltningskultur. Den chock som följde på avslöjandena om korruptionen har lett till att förvaltningskulturens betydelse har tydliggjorts för såväl medarbetare som chefer inom myndigheten. Det finns i dag finns en stor mottaglighet för att förändra och stärka förvaltningskulturen inom SFV. Myndigheten har också påbörjat ett sådant förändringsarbete.