Ett stärkt arbete mot korruption och andra oegentligheter i statsförvaltningen

Inledning

Korruption får stora konsekvenser. Det handlar inte bara om konsekvenserna för de direkt inblandade, utan också om förtroendet för staten. Korruption drabbar enskilda medborgare, företag och organisationer, till exempel genom felaktiga myndighetsbeslut. Den kan också få konsekvenser för samhället i stort, genom snedvridning av konkurrensen och missbruk av gemensamma resurser, med minskad förtroende för myndigheterna och hela det politiska systemet som följd.

I Sverige har vi ett högt förtroende för myndigheter och det politiska systemet. Detta förtroende bygger på att alla statsanställda både är och uppfattas som sakliga och opartiska. En viktig del i en god förvaltningskultur är därför att aktivt förebygga och motverka korruption.^[1]

Regeringen vill stärka arbetet mot korruption i statsförvaltningen

Regeringen bedömer att arbetet för en god förvaltningskultur och mot korruption behöver fortsätta. Att upprätthålla medborgarnas förtroende för det allmänna är en grundläggande förutsättning för den statliga förvaltningen.^[2] Statskontoret har i sin instruktion fått i uppgift att främja arbetet för en god förvaltningskultur inom staten. Inom ramen för detta har Statskontoret även fått i uppdrag att verka för att utveckla och intensifiera arbetet med att upptäcka och förebygga korruption och andra oegentligheter.^[3] I denna promemoria redovisar vi uppdraget.

Ett kunskapsbaserat arbetssätt

Vi har en god kunskap om var riskerna för korruption är som störst. Det handlar bland annat om verksamhet som bedrivs nära byggbranschen och verksamhet som innebär utbetalning av stora summor pengar. Regeringen pekar särskilt ut dessa områden i uppdraget till Statskontoret.

Vi vet även vad myndigheterna kan göra för att förebygga korruption och andra oegentligheter. Det är myndighetsledningen som har ansvaret för att upptäcka och förebygga korruption inom en myndighet. De åtgärder ledningen bör genomföra handlar både om att arbeta för en kultur som förebygger korruption och att skapa strukturer som förebygger korruption.

Statskontorets arbete utgår från den kunskap vi har om korruption för att insatserna inom vårt främjande arbete ska få så god effekt som möjligt.

Statskontoret främjar en god förvaltningskultur

En viktig del i en god förvaltningskultur är att aktivt förebygga korruption. Statskontoret erbjuder därför utbildningar, seminarier och workshoppar. För att möta de olika behov och förutsättningar som finns använder vi oss av flera kanaler och forum, exempelvis webbutbildningar och skräddarsydda aktiviteter som genomförs på plats hos myndigheterna.

Statskontoret tar fram nytt kunskapsunderlag

Statskontoret genomför utredningar som är kunskapsunderlag i centrala frågor i arbetet mot korruption. De riktlinjer för visselblåsning som redovisas i den här promemorian är en sådan utredning. Under 2017 har Statskontoret även tagit fram följande rapporter och skrifter:

• Statens fastighetsverks arbete med en god förvaltningskultur
• Ledarskapets betydelse för en god förvaltningskultur
• En kultur mot korruption

I arbetet sprider Statskontoret även kunskapsunderlag som andra tagit fram, exempelvis Brottsförebyggande rådet och Ekonomistyrningsverket.

Statskontoret samordnar ett myndighetsnätverk mot korruption

Myndighetsnätverket mot korruption är en plattform för att utbyta erfarenheter och sprida kunskap. Arbetet i nätverket under 2017 redovisas i den här promemorian.

Centrala begrepp i uppdraget

I Statskontorets arbete med uppdraget används flera begrepp som är nära besläktade: korruption, oegentligheter och allvarliga missförhållanden.

Korruption innebär, enligt regeringens definition, att utnyttja en offentlig ställning för att uppnå en otillbörlig vinning för sig själv eller andra.^[4] Korruption omfattar både brottsliga handlingar och handlingar som är olämpliga och förtroendeskadliga utan att vara olagliga.

Begreppet oegentligheter har inte någon allmänt vedertagen definition. Det används bland annat av Ekonomistyrningsverket som ett samlingsbegrepp för olika oönskade beteenden. Här ingår både handlingar som är straffrättsligt reglerade, som att muta någon eller att ta emot en muta, samt olika former av ekonomisk brottslighet. Även handlingar som är reglerade på annat sätt ingår, som jäv och förtroendeskadliga bisysslor.^[5]

Ytterligare ett begrepp som används när det gäller visselblåsning är allvarliga missförhållanden. Begreppet inkluderar bland annat ekonomisk brottslighet och korrupta gärningar, men även kränkningar av grundläggande fri- och rättigheter samt brott mot interna regler och oetiska förhållanden.^[6]

Statskontorets redovisning av uppdraget

Statskontorets redovisning av uppdraget består av tre delar. Den första delen är denna promemoria, som innehåller en beskrivning av arbetet inom nätverket mot korruption och en sammanfattning av förslaget till riktlinjer för visselblåsarfunktioner. Dessutom omfattar redovisningen två bilagor:

Bilaga 1: Myndigheterna i nätverket mot korruption

Bilaga 2: Att inrätta en visselblåsarfunktion – riktlinjer för myndigheter

Arbetets organisering

Arbetet med att inrätta och samordna myndighetnätverket mot korruption har letts av Johan Mörck. Statskontoret har samrått med Ekonomistyrningsverket när nätverket mot korruption inrättades. Samråd har även skett med Upphandlingsmyndigheten och Kammarkollegiet i frågor som gäller offentlig upphandling och inköp.

Arbetet med att ta fram ett förslag till riktlinjer för visselblåsarfunktioner vid myndigheter har genomförts av en projektgrupp bestående av Erik Axelsson (projektledare) och Olof Wilske. En extern referensgrupp har bidragit med stöd och kvalitetssäkring. Medverkande i denna referensgrupp har varit: professorn Hans-Gunnar Axberger, justitierådet Thomas Bull, ordföranden i Arbetsdomstolen Jonas Malmberg, professorn Lena Marcusson och docenten Helena Wockelberg.

Myndighetsnätverket mot korruption

År 2007 bildade Riksenheten mot korruption och Verket för förvaltningsutveckling (Verva) ett nätverk mot korruption. Verksamheten togs senare över av Kompetensrådet för utveckling i staten (Krus). När Krus lades ner år 2012 så lades även nätverket ner.

Riksrevisionen föreslog 2013 att regeringen bör ge en myndighet i uppdrag att vidareutveckla och stärka nätverket mot korruption för att underlätta för myndigheter att lära av varandra och på detta sätt bidra till ett rimligt skydd mot korruption på alla myndigheter.^[7]

År 2012 tillsatte regeringen den tidsbegränsade Värdegrundsdelegationen, vars uppgift var att verka för att respekten och förståelsen för den statliga värdegrunden upprätthålls på alla nivåer i statsförvaltningen. I sin slutrapport 2016 föreslog Värdegrundsdelegationen att regeringen bör återinrätta ett statligt nätverk mot korruption.^[8]

I mars 2017 gav regeringen Statskontoret i uppdrag att inrätta och samordna ett myndighetsnätverk mot korruption.

Stort intresse för medverkan i nätverket

Det är frivilligt för myndigheterna att medverka i nätverket, men intresset har varit stort. Av de 320 myndigheter som har bjudits in till nätverket är det 228 myndigheter som har valt att ansluta sig. Det innebär att nästan alla myndigheter som har egen anställd personal deltar i nätverket.

Varje myndighet har utsett en företrädare som deltar i nätverkets aktiviteter. Dessa kontaktpersoner är en blandad grupp, där det bland annat ingår ett stort antal administrativa chefer, chefsjurister eller andra personer med juridiska funktioner.

En plattform för erfarenhetsutbyte och lärande

Myndighetsnätverket ska utgöra en plattform för erfarenhetsutbyte och lärande. Utgångspunkten är att knyta samman kunskap om korruptionsförebyggande arbete med de myndigheternas praktiska erfarenheter. Genom att placera myndigheternas verksamheter och behov i centrum ska aktiviteterna i nätverket vara relevanta och till nytta för myndigheterna i deras arbete med att förebygga och hantera risker för korruption. 

Myndigheterna som ingår i nätverket skiljer sig åt på många sätt, även när det gäller vilka erfarenheter de har av korruptionsförebyggande arbete. Vissa myndigheter har ännu inte kommit särskilt långt i sitt arbete med att analysera riskerna för korruption eller att genomföra nödvändiga åtgärder. Andra har lång erfarenhet av förebyggande arbete och att hantera korruptionsrisker. Dessa myndigheter har värdefull kunskap om hur man gör och vilka utmaningar som finns i det praktiska arbetet. Nätverket fyller en viktig funktion för att sprida denna kunskap.

En liten grupp av myndigheter som verkar nära byggsektorn eller gör stora inköp

Inom ramen för myndighetsnätverket mot korruption har Statskontoret skapat en mindre grupp av 13 myndigheter som verkar nära byggsektorn eller gör stora inköp.

Myndigheterna i denna grupp är ofta stora och har kända korruptionsrisker. Flera av dem har därför kommit långt i arbetet med att förebygga korruption. Bland dessa myndigheter finns viktiga erfarenheter som vi vill fånga upp, men de delar även många problem och utmaningar. Därför kommer vissa gemensamma frågor särskilt hanteras inom denna grupp.

Möten och andra aktiviteter under 2017

Statskontoret har genomfört fyra möten inom nätverket under 2017. Intresset för de enskilda mötena har varit stort. En majoritet av de deltagande myndigheterna har närvarat vid något av dessa möten.^[9] Cirka 50 myndigheter har ännu inte kunnat närvara vid något av nätverkets möten. Mer än hälften av dessa är domstolar eller domstolsliknande nämnder.

Första mötet med nätverket den 16 juni

Vid myndighetsnätverkets första möte inledningstalade civilminister Ardalan Shekarabi om arbetet mot korruption i staten. Eftersom det var det första mötet diskuterade deltagarna särskilt frågan om nätverkets fortsatta arbete.

• Antal anmälda: 136
• Plats: Stockholm
• Talare från: Försäkringskassan, Konkurrensverket och Trafikverket.

Andra mötet med nätverket den 26 september

Det andra mötet med myndighetsnätverket handlade om olika former av korruptionsrisker, hur de kan identifieras och hanteras. Bland annat genomförde vi gruppvisa diskussioner som utgick från de deltagande myndigheternas erfarenheter.

• Antal anmälda: 126
• Plats: Stockholm
• Talare från: Brottsförebyggande rådet, Ekonomistyrningsverket, Tullverket och Kammarkollegiet.

Första mötet med den lilla gruppen i nätverket den 19 oktober

Det första mötet med den lilla gruppen i nätverket, myndigheter som gör stora inköp och verkar nära byggsektorn hölls i oktober 2017. Syftet med mötet var att låta myndigheterna göra inspel till arbetet och föreslå viktiga frågor att behandla gemensamt.

• Antal anmälda: 11
• Plats: Stockholm.

Tredje mötet med nätverket den 29 november

Årets tredje och sista möte med hela myndighetsnätverket handlade bland annat om upphandling och inköp. Eftersom mötet genomfördes i Norrköping så bjöds en myndighet med säte i kommunen in för att medverka och berätta om sina erfarenheter av korruptionsförebyggande arbete.

• Antal deltagare: 66
• Plats: Norrköping
• Talare från: Upphandlingsmyndigheten, Konkurrensverket och Kriminalvården.

Nätverket finns även tillgängligt på Statskontorets webbplats

Alla myndigheter har inte möjlighet att medverka på nätverksmötena. Därför filmas presentationerna vid mötena. Filmerna och det presentationsmaterial som används är sedan tillgängliga på nätverkets webbplats.^[10]

På webbplatsen har vi även samlat information om Statskontorets arbete. Här finns också information om genomförda och planerade nätverksmöten.

Statskontorets arbete under 2018

Sex nätverksmöten är planerade

Statskontoret planerar att genomföra sex möten under 2018. Fyra av dessa är avsedda för hela nätverket och två möten kommer att hållas med den lilla gruppen av myndigheter som verkar nära byggsektorn eller gör stora inköp. Vi har i november 2017 informerat om datum för vårens möten så att så många myndigheter som möjligt ska kunna delta.^[11]

Myndigheterna har föreslagit en rad olika teman för kommande möten, bland annat:

• Intern hantering av brottsmisstankar
• Att slå larm och visselblåsarfunktioner
• Problem med jäv och bisyssla
• Att arbeta med dilemman
• Att vara statsanställd och den statliga värdegrunden
• Erfarenheter av att drabbas av en skandal
• Uppförandekoder
• Risker med att använda konsulter

Utveckling av arbetsformerna inom myndighetsnätverket

Flera myndigheter har önskat samtala och utbyta erfarenheter i mindre grupper av likartade myndigheter. Statskontoret har redan börjat ta hänsyn till detta önskemål i arbetet och vi kommer att fortsätta att utveckla mötesformerna under 2018.

Myndigheterna har också efterfrågat en möjlighet att dela med sig av dokument digitalt. Exempelvis etiska koder och dilemman. Statskontoret har påbörjat ett arbete för att göra detta möjligt.

Ytterligare utveckling av Statskontorets arbete under 2018

Under 2018 planerar Statskontoret att utarbeta ett kunskapsunderlag i form av en sammanställning av det korruptionsförebyggande arbete som sker vid myndigheterna.

I arbetet med att fortsätta utveckla myndighetsnätverket kommer Statskontoret under 2018 att förstärka sin kompetens inom strategisk kommunikation. Syftet är att ytterligare öka myndigheternas nytta av nätverket och av Statskontorets övriga insatser för att främja en god förvaltningskultur i staten och för att stärka arbetet mot korruption.

Statskontorets förslag till riktlinjer för visselblåsarfunktioner

Det finns flera sätt att organisera en visselblåsarfunktion. Utgångspunkten bör vara myndighetens verksamhet och vilka risker för korruption som verksamheten innebär. Oavsett hur en myndighet väljer att inrätta sin visselblåsarfunktion kan vi sammanfattningsvis konstatera att det är tre punkter som är särskilt viktiga för att den ska fylla sitt syfte:

• Myndigheten behöver vara medveten om att en visselblåsarfunktion bara är en del av arbetet mot korruption, och ett komplement till andra åtgärder. En kultur där korruption inte accepteras är i själva verket en förutsättning för att misstankar om korruption och andra oegentligheter ska tas på allvar och leda till åtgärder.
• Myndigheten bör göra det så tryggt och enkelt som möjligt att anmäla korruption och oegentligheter. Det uppnår myndigheten bland annat genom att vara transparent och ge korrekt information samt genom att göra det svårt att ta reda på en anmälares identitet. Men en myndighet kan aldrig utlova anonymitet för en visselblåsare. Det grundlagsfästa meddelarskyddet ger ett starkare skydd.
• Myndigheten bör se till att de misstankar som kommer in hanteras med integritet och av personer med hög trovärdighet och kompetens. Det uppnår myndigheten bland annat genom att fatta beslut om interna riktlinjer för visselblåsarfunktionen och genom att se till att misstankar kan utredas på ett oberoende sätt. Misstankar om brott ska alltid polisanmälas. Anmälningar som faller utanför syftet med visselblåsarfunktionen ska hanteras i enlighet med myndighetens vanliga rutiner för exempelvis personalärenden.

Myndigheterna i nätverket mot korruption

Nedan följer först en förteckning över alla myndigheter i nätverket och om de varit anmälda till de möten som genomförts under 2017. Sedan följer en förteckning över de som ingår i den lilla gruppen av myndigheter som verkar nära byggsektorn eller gör stora inköp.

Tabell 1 Nätverkets alla myndigheter och anmälda till genomförda möten

Den lilla gruppen med myndigheter som verkar nära byggsektorn eller gör stora inköp

Tabell 2 Nätverkets lilla grupp myndigheter och anmälda till möte 2017

Fotnoter

1. Statskontoret (2017), En kultur mot korruption. ↑

2. Prop. 2017/18:1, Förslag till statens budget för 2018. Utgiftsområde 2, Samhällsekonomi och finansförvaltning, s. 86. ↑

3. Regeringsbeslut, Uppdrag till Statskontoret att stärka arbetet mot korruption och andra oegentligheter i statsförvaltningen (Fi2017/O1 595/SFÖ). ↑

4. Skr. 2012/13:167, Riksrevisionens rapport om statliga myndigheters skydd mot korruption. ↑

5. Ekonomistyrningsverket 2016:24, Oegentligheter och intern styrning och kontroll. Att komma vidare i arbetet med att förebygga och upptäcka oegentligheter. ↑

6. Prop. 2015/16:128, Ett särskilt skydd mot repressalier för arbetstagare som slår larm om allvarliga missförhållanden. ↑

7. Riksrevisionen 2013:2, Statliga myndigheters skydd mot korruption. ↑

8. Värdegrundsdelegationen 2016, Att säkerställa en god statsförvaltning. Värdegrundsdelegationens slutrapport. ↑

9. Se bilaga 1 för en förteckning över de myndigheter som deltagit. ↑

10. http://www.statskontoret.se/var-verksamhet/myndighetsnatverket-mot-korruption/ ↑

11. De redan inplanerade mötena för 2018 är: 8 mars och 12 juni för hela nätverket och den 12 april för den lilla gruppen. ↑