Inrättandet av Upphandlingsmyndigheten. Slutrapport

Sammanfattning

Upphandlingsmyndigheten inrättades för två år sedan, i september 2015. Statskontoret har regeringens uppdrag att följa upp och utvärdera inrättandet av myndigheten. Statskontoret delredovisade uppdraget till regeringen (Finansdepartementet) den 30 maj 2016. Denna rapport är Statskontorets slutredovisning av uppdraget.

Upphandlingsmyndigheten bidrar i varierande utsträckning till målen för offentlig upphandling, men hade kunnat bidra mer

Regeringens mål för den offentliga upphandlingen är att den ska vara effektiv, rättssäker och ta till vara konkurrensen på marknaden. Samtidigt ska offentlig upphandling främja innovativa lösningar samt beakta miljöhänsyn och sociala hänsyn. Statskontoret bedömer att Upphandlingsmyndigheten bidrar till de olika aspekterna av regeringens mål i varierande utsträckning.

Statskontorets analys visar att Upphandlingsmyndigheten hade kunnat bidra mer till samtliga aspekter av regeringens mål om myndigheten hade haft bättre externa och interna förutsättningar. Det finns därmed utrymme för att utveckla det statliga upphandlingsstödet. Statskontoret konstaterar även att Upphandlingsmyndigheten har ett brett uppdrag och omfattande och heterogena målgrupper. Myndigheten behöver därför ha god kännedom om målgruppernas behov och kunskaper. Utifrån denna kunskap om målgrupperna behöver myndigheten göra tydliga prioriteringar i arbetet med upphandlingsstödet.

Statskontoret bedömer att Upphandlingsmyndigheten i relativt hög utsträckning bidrar till målet om en rättssäker upphandling och till målet om att främja miljöhänsyn i upphandlingar. Myndigheten kan bidra mer till en rättssäker upphandling om de utvecklar det juridiska stödet till att bli mer pedagogiskt och praktiskt användbart.

Statskontoret bedömer att Upphandlingsmyndigheten i viss utsträckning bidrar till målet om en effektiv upphandling som tar till vara konkurrensen. Tills nyligen har myndighetens personalresurser inom området varit begränsade. Det har medfört att det i dag finns ett stort utrymme för att utveckla stödet inom området. Det handlar främst om stödet för att genomföra inköpsprocessen och stödet för att främja att små och medelstora företag samt idéburna aktörer deltar i upphandlingar.

Statskontorets underlag ger ingen entydig bild av i vilken utsträckning Upphandlingsmyndigheten bidrar till målet att främja innovationsupphandling. Vårt underlag visar att målgrupperna uppfattar att rättsläget när det gäller innovationsupphandling är oklart. Det är en utmaning för Upphandlingsmyndigheten att nå ut till fler med ett konkret och pedagogiskt stöd för att visa hur innovationsupphandling kan genomföras juridiskt korrekt.

Statskontoret bedömer att Upphandlingsmyndigheten i dag i begränsad utsträckning bidrar till målet om att främja sociala hänsyn i offentlig upphandling. Det finns ett stort utrymme för att utveckla stödet inom området och myndigheten har nyligen börjat arbeta mer aktivt med att utveckla detta stöd.

Myndigheten behöver säkerställa kompetensförsörjningen och förbättra den interna styrningen

Upphandlingsmyndigheten befinner sig fortfarande i ett uppbyggnadsskede på grund av olika omständigheter. Det försenade tillträdet av den ordinarie generaldirektören sju månader efter att myndigheten bildades påverkar fortfarande verksamheten. Den tillfälliga ledningen medförde att styrningen av verksamheten var svag i uppbyggnadsfasen och att en nödvändig omorganisering dröjde. Myndigheten har en ny organisation sedan den 1 januari 2017 och är nu tydligare orienterad mot sina målgrupper. Myndigheten utvecklar och förankrar även riktlinjer och stöd för interna arbetsprocesser. De arbetar även för att utveckla den interna styrningen och uppföljningen av verksamheten, vilket Statskontoret bedömer som nödvändigt.

Myndigheten har nyligen ökat sina personalresurser markant och är nu fullt bemannad för första gången. Myndigheten har i dag ingen långsiktig plan för sin kompetensförsörjning. Tidigare svårigheter med att rekrytera i kombination med en hög personalomsättning är den främsta orsaken till att myndigheten inte förbrukade sina anslagna medel för 2016 och troligen inte heller kommer att göra det under 2017.

Statskontoret föreslår att Upphandlingsmyndigheten:

• prioriterar det redan påbörjade arbetet med att analysera målgruppernas behov och låter denna analys ligga till grund för nödvändiga prioriteringar i arbetet med upphandlingsstödet
• utvecklar samverkan med statliga myndigheter med relevant expertis, för att öka tillgången på kompetens och utveckla omvärldsbevakningen på ett effektivt sätt
• genomför åtgärder som säkerställer myndighetens långsiktiga kompetensförsörjning
• internt förankrar de riktlinjer och tidplaner som myndigheten tar fram för den interna styrningen och uppföljningen av verksamheten
• fortsätter sitt arbete med att främja intern samverkan.

Tillfälliga uppdrag har försvårat den långsiktiga planeringen

Statskontoret bedömer att de tillfälliga regeringsuppdragen till myndigheten har varit omfattande med tanke på att myndigheten har befunnit sig i en uppbyggnadsfas och under 2016 fick en ny ledning. Å ena sidan har uppdragen säkerställt att myndigheten har arbetat med de frågor som regeringen prioriterat högst och att frågorna fått uppmärksamhet externt. Å andra sidan har uppdragen begränsat myndighetens förutsättningar att utifrån sin instruktion göra långsiktiga prioriteringar av verksamhetens inriktning. Upphandlingsmyndigheten har ibland fått uppdragen med kort varsel samtidigt som de medfört behov av tillfälliga personalresurser. Detta har försvårat myndighetens planering.

Statskontoret rekommenderar regeringen att:

• i sin styrning av Upphandlingsmyndigheten ta hänsyn till att myndigheten på grund av tidigare omständigheter fortfarande befinner sig i en uppbyggnadsfas
• vara återhållsam med att ge ytterligare uppdrag tills Upphandlingsmyndigheten har byggt upp sin verksamhet fullt ut.

1 Om Upphandlingsmyndigheten

Myndighetens uppdrag och verksamhet

Upphandlingsmyndighetens huvudsakliga uppgift är att ge stöd i frågor om offentlig upphandling. Myndighetens målgrupper är statliga myndigheter, landsting, kommuner, offentligt ägda bolag som omfattas av upphandlingslagstiftningen och även leverantörer. Myndigheten ger generell vägledning i upphandlingsfrågor, men ger inte råd i specifika upphandlingar.

Upphandlingsmyndigheten ska arbeta för en rättssäker, effektiv och socialt och miljömässigt hållbar upphandling till nytta för medborgarna och näringslivets utveckling. Myndigheten ska främja innovativa lösningar inom upphandling.

Upphandlingsmyndighetens upphandlingsstöd består av:

• information på myndighetens webbplats
• webbutbildningar
• vägledningar
• rapporter
• en databas med miljömässiga och sociala hållbarhetskriterier
• information och verktyg för socialt ansvarsfull upphandling (CSR-kompassen)
• frågeservice via telefon och webbplatsen
• seminarier, utbildningar och filmer.

Upphandlingsmyndighetens verksamhet finansieras i huvudsak med anslag och till viss del av bidrag. Myndigheten fick knappt 85 miljoner kronor i anslag 2017 och har för närvarande 75 personer anställda. Myndigheten finns i Solna.

Myndighetens organisation

Upphandlingsmyndigheten är en enrådighetsmyndighet som leds av en generaldirektör. Regeringen har utsett ett insynsråd som har insyn i myndigheten och ge råd till generaldirektören.

Upphandlingsmyndigheten är organiserad i sju enheter, varav tre är stödfunktioner (figur 1).

Figur 1 Organisationsschema

Affärsenheten

Affärsenheten ger juridiskt och praktiskt stöd i genomförandet av upphandlingar, hela vägen från planeringsstadiet till avtalsuppföljning.^[1] Myndigheten ger generell vägledning i upphandlingsfrågor, men inte råd som handlar om specifika upphandlingar. Vid affärsenheten arbetar 12 anställda.^[2]

Hållbarhetsenheten

Hållbarhetsenheten utvecklar stöd till myndighetens målgrupper om hur de ska kunna göra miljömässigt, socialt och ekonomiskt hållbara inköp. Enheten utvecklar verktyg för att främja och öka hållbara inköp inom olika områden, till exempel så kallade hållbarhetskriterier. Vid hållbarhetsenheten arbetar 13 anställda.

Kundenheten

Kundenheten hanterar frågor som kommer in till myndigheten och lämnar själv stöd och råd till målgrupperna i mer standardartade upphandlingsrelaterade frågor. Enheten har också ett visst processansvar för andra typer av frågor genom att lämna över de frågor som de själva inte svarar på till andra enheter. Vid kundenheten arbetar 11 anställda.

Strategienheten

Strategienheten ansvarar för frågor av övergripande och strategisk karaktär. Enheten ansvarar för internationella uppdrag och samarbeten, frågor som rör digitalisering, innovation, standardisering, inköpsanalys, inköpsorganisation, statistik samt forskning inom upphandlingsområdet. Vid strategienheten arbetar 15 anställda.

Verksamhetsstödsenheten

Verksamhetsstödsenheten ansvarar för ekonomi, personal, it, registratur, arkiv, miljöledning, inköp och intern service. Enheten ansvarar för frågor som rör ekonomiplanering, budget och uppföljning. Vid verksamhetsstödsenheten arbetar 11 anställda.

Kommunikationsenheten

Kommunikationsenheten har ett övergripande ansvar för myndighetens externa och interna kommunikation och ansvarar också för den strategiska kommunikationen. Enheten stöttar också myndigheten när det gäller intern kommunikation. Vid kommunikationsenheten arbetar 7 anställda.

Juridikenheten

Enheten har ett övergripande ansvar för myndighetens juridiska frågor, vilket i huvudsak innebär att juridiskt kvalitetssäkra myndighetens vägledningar och övriga stödmaterial. Ytterligare uppgifter är att följa och förmedla rättsutvecklingen och erbjuda utbildningar för myndighetens personal. Vid juridikenheten arbetar 1 anställd.

Strategisk utvecklare

Den strategiska utvecklaren är en stödfunktion som är direkt underställd generaldirektören. Utvecklaren ska ha en pådrivande och samordnande roll genom att stötta generaldirektören och ledningsgruppen i arbetet med att utveckla myndigheten. Den strategiska utvecklaren ansvarar för myndighetens så kallade huvudprocesser och omvärldsbevakningsmodell samt för kvalitetsledningssystemen.

Bakgrunden till Upphandlingsmyndigheten

Det statliga ansvaret för vägledning och information om offentlig upphandling var före 2014 uppdelat på flera aktörer. Dessa aktörer var i huvudsak de statliga myndigheterna Konkurrensverket, Kammarkollegiet och Vinnova samt aktiebolaget Svenska Miljöstyrningsrådet, där staten var majoritetsägare.

Regeringen tillsatte 2011 Upphandlingsstödsutredningen för att utreda hur upphandlingsstödet kunde samordnas. Syftet med samordningen var att öka kompetensen, tillgängligheten, enhetligheten och synligheten gentemot upphandlingsmarknadens aktörer. Utredningen föreslog att det statliga upphandlingsstödet skulle samordnas i en ny myndighet.^[3] Upphandlingsstödsutredningens förslag fick senare också stöd av Upphandlingsutredningen.^[4]

Regeringen följde utredningarnas rekommendation om att koncentrera och förstärka upphandlingsstödet, men gick på en annan linje i organisationsfrågan. Regeringen valde 2014 att samla de upphandlingsstödjande uppgifterna i Konkurrensverket.^[5]

Vid denna tid prioriterade Konkurrensverket tillsynen i sitt arbete med upphandlingsfrågor. Myndigheten uppmärksammade särskilt regelöverträdelser av större betydelse eller av principiellt intresse. Därutöver fokuserade Konkurrensverket särskilt på otillåtna direktupphandlingar. De genomförde också särskilda informationsåtgärder för att underlätta för små och medelstora företag att delta i offentliga upphandlingar. Myndigheten arbetade också för en enhetlig tillämpning av upphandlingsreglerna och följde den internationella rättsutvecklingen inom området. Delar av den rådgivande verksamheten hade sin grund i Nämnden för offentlig upphandlings (NOU) tidigare verksamhet. NOU bildades 1993 och dess verksamhet fördes över till Konkurrensverket 2007.^[6]

Konkurrensverket tog över upphandlingsstödjande uppgifter från de övriga tre aktörerna 2014, enligt följande:

• Den 1 januari 2014 överfördes Vinnovas uppgift och anslag för att tillhandahålla metod- och kompetensstöd för innovationsupphandling till Konkurrensverket. Vinnova hade då ansvarat för denna uppgift i drygt två år.
• Den 1 mars 2014 tog Konkurrensverket över Kammarkollegiets upphandlingsstödjande verksamhet. I verksamheten ingick att utveckla och förvalta ett upphandlingsstöd, bidra till att genomföra en elektronisk inköpsprocess, delta i arbetet för att standardisera denna process samt att utveckla och sprida hjälpmedel samt driva en nationell databas för annonsering av valfrihetssystem. Kammarkollegiet hade då ansvarat för dessa uppgifter i omkring fem år.
• Den 1 juli 2014 tog Konkurrensverket över Miljöstyrningsrådets uppgifter att förvalta och utveckla system för en hållbar offentlig upphandling. Dessa uppgifter omfattade framför allt rådets arbete med upphandlingskriterier.^[7] Miljöstyrningsrådet hade ansvarat för detta arbete sedan 2003.^[8]

Regeringen föreslog i budgetpropositionen för 2015 att inrätta en fristående myndighet för upphandlingsstöd under 2015.^[9] De argument regeringen förde fram var att en fristående myndighet skulle innebära bättre synlighet, större möjlighet att rekrytera personal med hög kompetens och att myndighetsstyrningen av verksamheten skulle bli mer transparent. Dessutom skulle en fristående myndighet ha bäst förutsättningar att få genomslag i det utåtriktade arbetet.

Samordningen av upphandlingsstödet i tillsynsmyndigheten Konkurrensverket riskerade att på längre sikt medföra att stödet inte skulle vara lika tydligt som om det skulle ligga i en egen organisation, enligt regeringen. Regeringen underströk att ett synligt upphandlingsstöd är en förutsättning för att förbättra den offentliga upphandlingen. Då kan information, stöd och vägledning nå fram till alla aktörer i målgruppen.

Regeringen framförde även att en ny renodlad stödjande myndighet inom upphandlingsområdet kommer att vara oberoende från tillsynsverksamheten. Regeringen betonade att detta är ett viktigt skäl för att inrätta den nya myndigheten, eftersom tillsynsmyndigheten får, och i vissa fall ska, driva ärenden om upphandlingsskadeavgift mot de upphandlande myndigheterna och enheterna.^[10]

Statskontorets uppdrag

Statskontoret har regeringens uppdrag att följa upp och utvärdera inrättandet av Upphandlingsmyndigheten. Uppdraget delredovisades till regeringen (Finansdepartementet) den 30 maj 2016. Denna rapport är Statskontorets slutredovisning, som enligt uppdraget ska lämnas till regeringen senast den 31 oktober 2017.

Uppdragets innehåll

Statskontoret ska följa upp och utvärdera om inrättandet av Upphandlingsmyndigheten haft avsedda effekter i förhållande till regeringens syfte och mål med ombildningen. Detta innebär enligt uppdraget att Statskontoret ska utvärdera i vilken utsträckning inrättandet av en fristående myndighet:

• har skapat bättre förutsättningar för väl fungerande upphandlingar
• bidrar till att uppfylla det mål för offentlig upphandling som regeringen uppställt i budgetpropositionen

Vidare anger regeringen att följande frågor ingår i vårt uppdrag:

1. Redovisa hur Upphandlingsmyndigheten har organiserat sin verksamhet och kommunicerar sitt uppdrag.
2. Kartlägga, analysera och bedöma myndighetens arbete avseende miljöhänsyn, sociala hänsyn och innovationsfrämjande inom den upphandlingsstödjande verksamheten.
3. Analysera och bedöma kriterieverksamheten samt bedöma myndighetens metodstöd, verktyg, råd och vägledning när det gäller miljöanpassad offentlig upphandling.
4. Beskriva hur myndigheten arbetar med att fokusera på kvalitativa aspekter under upphandlingen samt arbetar med att tydliggöra hur offentlig upphandling kan användas som ett strategiskt verktyg för att uppnå nationella, regionala och lokala mål.
5. Beskriva hur myndigheten arbetar med att möjliggöra för statliga myndigheter och andra offentliga aktörer att utveckla sin kompetens och förmåga rörande socialt och miljömässigt hållbar offentlig upphandling samt innovationsupphandlingar. Beskriva hur myndigheten i övrigt verkar för mer och bättre socialt och miljömässigt hållbar offentlig upphandling samt innovationsupphandling.
6. Beskriva hur myndigheten arbetar med att klargöra hur varor och tjänster av god kvalitet kan upphandlas så ekonomiskt fördelaktigt som möjligt samt hur myndigheten i övrigt hjälper offentlig sektor att ta till vara konkurrens på bästa möjliga sätt. I detta ingår även att bedöma i vilken utsträckning myndighetens arbete bidrar till att fler småföretag deltar i, eller ges bättre möjligheter att delta i, offentliga upphandlingar.
7. Värdera upphandlingsstödets genomslagskraft. I detta ingår att undersöka i vilken utsträckning målgrupperna, såsom upphandlande myndigheter och potentiella leverantörer, uppfattar upphandlingsstödet som synligt, lättillgängligt, kompetent och förtroendeingivande samt bedöma vilken betydelse stödverksamheten har för målgruppernas verksamheter.
8. Beskriva hur myndigheten verkar i nära samverkan med den kommunala sektorn, civila samhället, andra myndigheter och näringslivet.
9. Beskriva hur myndigheten aktivt medverkar i nordiskt och annat internationellt arbete.
10. Samlat bedöma på vilket sätt och i vilken utsträckning upphandlingsstödet bidrar till att målet för den offentliga upphandlingen nås.

Statskontoret ska även lämna förslag om eventuellt ytterligare förändringar behöver göras för att säkerställa de intentioner som finns med inrättandet av Upphandlingsmyndigheten. Slutredovisningen ska enligt uppdraget utgöra en samlad utvärdering.

Slutsatser från delrapporten

Statskontorets delrapport om Upphandlingsmyndigheten kom i maj 2016. Då hade den ordinarie generaldirektören nyligen tillträtt.

Delrapporten är en lägesrapport och Statskontoret undersökte inte då vilken genomslagskraft upphandlingsstödet haft bland målgrupperna. Statskontoret bedömde att Upphandlingsmyndighetens inledande arbete bidrog till att uppnå regeringens mål för offentlig upphandling. Samtidigt bedömde Statskontoret att bidraget kunde ha varit större om myndigheten inte hade haft problem avseende ledning, styrning och organisering av verksamheten. Myndigheten saknade då mål och genomtänkta prioriteringar för verksamheten. Myndighetens organisation medförde även otydlig ansvarsfördelning och överlappningar mellan enheterna.

En viktig orsak till problemen var att Upphandlingsmyndigheten saknade en ordinarie generaldirektör och att de flesta i ledningsgruppen hade tidsbegränsade förordnanden i väntan på en ordinarie generaldirektör. Att myndigheten under lång tid saknade en ledning med ett långsiktigt uppdrag ledde till en svag styrning av verksamheten och till att en nödvändig omorganisering dröjde.

Delrapporten beskriver att Upphandlingsmyndigheten hade identifierat frågor som var viktiga att arbeta med för att åstadkomma en välfungerande verksamhet. Det handlade om att:

• stärka ledningsgruppen för att åstadkomma ett tydligt och kommunikativt ledarskap
• omorganisera verksamheten för att fördela ansvaret mellan enheterna på ett ändamålsenligt och tydligt sätt och att involvera medarbetarna i detta arbete
• arbeta med att skapa en gemensam myndighetsidentitet
• prioritera arbetet med att främja sociala hänsyn i offentliga upphandlingar.

Våren 2016, under den tillfälliga generaldirektören, tog Upphandlingsmyndigheten fram en styrmodell. Statskontoret bedömde att styrmodellen om den genomfördes kunde skapa förutsättningar att:

• tydliggöra prioriteringar och konkreta mål i verksamheten
• fördela resurser till projekt och verksamheter på ett bättre sätt
• stärka uppföljningen och analysen av verksamhetens resultat.

Genomförandet av uppdraget

I detta avsnitt diskuterar vi vilka förutsättningar som finns för att utvärdera i vilken utsträckning Upphandlingsmyndighetens verksamhet bidrar till att nå målen för offentlig upphandling. Vi beskriver också vilka indikatorer regeringen använder för att mäta måluppfyllelsen. Till sist redogör vi för våra utgångspunkter då vi analyserar och bedömer Upphandlingsmyndighetens bidrag för att nå målen för offentlig upphandling.

Upphandlingsmyndigheten ska verka för regeringens mål för offentlig upphandling

Regeringens mål för den offentliga upphandlingen är att den ska vara effektiv, rättssäker och ta till vara konkurrensen på marknaden samtidigt som innovativa lösningar främjas samt miljöhänsyn och sociala hänsyn beaktas. Enligt regeringen bidrar upphandlingen på så sätt till en välfungerande samhällsservice till nytta för medborgarna och näringslivets utveckling, samtidigt som skattemedlen används på bästa sätt.

Det framgår tydligt i Upphandlingsmyndighetens instruktion att myndigheten ska arbeta för att uppnå regeringens mål för offentlig upphandling.

Statskontoret ska enligt sitt uppdrag utvärdera i vilken utsträckning inrättandet av Upphandlingsmyndigheten bidrar till att uppfylla regeringens mål för offentlig upphandling. Förutsättningarna för denna utvärdering påverkas av att det finns begränsad statistik om upphandling. Det är dessutom svårt att koppla förändrade beteenden i genomförda upphandlingar till just Upphandlingsmyndighetens stödinsatser, eftersom många faktorer påverkar dessa beteenden.

Regeringens indikatorer för måluppfyllelse

I budgetpropositionen för 2017 hade regeringen formulerat en indikator för att mäta uppfyllelsen av målet: antalet anbud per upphandling som en indikator för målet att ta till vara konkurrensen. Utvecklingen av antalet anbud per upphandling påverkas av många faktorer, varav Upphandlingsmyndighetens stöd är en möjlig faktor. Därför är det svårt att koppla utvecklingen specifikt till myndighetens stöd.

I budgetpropositionen för 2018 har regeringen lagt till två indikatorer: tillgången till Upphandlingsmyndighetens stöd samt andelen av värdet för statliga myndigheters upphandlingar som utgörs av upphandlingar i vilka miljökrav ställts. Detta är indikatorer som Upphandlingsmyndigheten har möjlighet att påverka i högre utsträckning än antal anbud per upphandling. Myndigheten ansvarar för en databas med miljökriterier som är central för de upphandlande aktörernas möjligheter att ställa miljökrav vid upphandlingar.

I budgetpropositionen för 2018 anger regeringen också att det pågår ett arbete med att utveckla indikatorer för upphandlingen och att de nuvarande bedömningsgrunderna utgår från Nationella upphandlingsstrategins sju inriktningsmål.^[11] Dessa mål är en utveckling av det övergripande målet för offentlig upphandling. Strategin vänder sig främst till statliga myndigheter men regeringen avser även att verka för att kommuner, landsting och offentligt ägda bolag förverkligar målen i strategin. Vi har använt strategin för att tolka det övergripande mål som Upphandlingsmyndigheten ska arbeta för. De sju inriktningsmålen är:

1. Offentlig upphandling som strategiskt verktyg för en god affär
2. Effektiva offentliga inköp
3. En mångfald av leverantörer och en väl fungerande konkurrens
4. En rättssäker offentlig upphandling
5. En offentlig upphandling som främjar innovationer och alternativa lösningar
6. Offentlig upphandling som bidrar till ett socialt hållbart samhälle
7. En miljömässigt ansvarsfull offentlig upphandling

Hur Upphandlingsmyndighetens stöd kan bidra till målen

I strategin beskriver regeringen Upphandlingsmyndighetens stöd som ett verktyg för att nå det första övergripande målet om ett strategiskt inköpsarbete. Under det andra målet om effektiva offentliga inköp anger regeringen att Upphandlingsmyndigheten har en nyckelroll i att erbjuda stöd för att möjliggöra effektiva offentliga inköp. Regeringen framhåller att de upphandlande aktörerna behöver ha god kompetens om hela inköpsprocessen. Kunskap i att ställa kvalitetskrav nämns som en viktig del i detta. Av Upphandlingsmyndighetens instruktion framgår att upphandlingsstödet ska bidra till att upphandlingar hanteras strategiskt samt planeras, genomförs, följs upp och utvärderas på ett ändamålsenligt sätt.

I strategin nämner regeringen även att Upphandlingsmyndighetens stöd inom livscykelkostnader och övergången till en elektronisk inköpsprocess är verktyg för att nå målet effektiva offentliga inköp.

Nära relaterat till målet om effektiva offentliga inköp är det tredje målet, som handlar om en mångfald av leverantörer och en väl fungerande konkurrens. Som relevant för detta mål tar regeringen upp Upphandlingsmyndighetens stöd för dialog med leverantörer och stödet för att underlätta för små och medelstora företag att delta i offentlig upphandling.

Det fjärde inriktningsmålet i Nationella upphandlingsstrategin är en rättssäker offentlig upphandling. Regeringen lyfter fram Upphandlingsmyndighetens stöd för en rättssäker upphandling och för en välfungerande avtalsförvaltning som verktyg för att nå målet. Även arbete mot korruption och jäv nämns som ett verktyg för att uppnå målet.

För att nå det femte målet i strategin, om en offentlig upphandling som främjar innovationer och alternativa lösningar, framhåller regeringen ett av Upphandlingsmyndighetens stöd som ett verktyg. Det handlar om stödet för att främja innovativa lösningar genom att ställa krav på funktion, i stället för specifika krav på varor eller tjänster i upphandlingar. Det handlar även om stödet för att upphandlande aktörer ska kunna ha en tidig dialog med potentiella leverantörer, branschorganisationer, experter, brukare och andra aktörer inför upphandlingar.

I Nationella upphandlingsstrategin lyfter regeringen fram Upphandlingsmyndighetens stöd som ett centralt verktyg för att nå det sjätte målet om en miljömässigt ansvarsfull offentlig upphandling. En viktig del av stödet är den databas med miljökriterier som myndigheten har tagit över från Miljöstyrningsrådet.

Som verktyg för att nå det sjunde målet om offentlig upphandling som bidrar till ett socialt hållbart samhälle pekar regeringen på Upphandlingsmyndighetens stöd inom arbetsrättsliga krav, sysselsättningsfrämjande krav och etiska krav i leverantörskedjan. Regeringen nämner även myndighetens stöd för att underlätta för idéburna organisationer att delta i upphandlingar.

Myndigheten påverkar genom sitt främjandeuppdrag indirekt målen för offentlig upphandling

Upphandlingsmyndighetens uppgifter är stödjande och främjande till sin karaktär och myndigheten är i hög grad ett expertorgan. Myndigheten ska utveckla och ge stöd i frågor som rör offentlig upphandling. Myndigheten ska även främja upphandlingar som bidrar till att utveckla specifika samhällsområden och därigenom bidrar till att målen nås för socialt och miljömässigt hållbar utveckling samt en rättssäker och effektiv upphandling.

Upphandlingsmyndigheten har inte i uppdrag att genomföra åtgärder som direkt påverkar andra samhällsområden, exempelvis arbetsmarknaden. Myndighetens roll är i stället att, utifrån sin expertkompetens inom upphandlingsområdet, stödja upphandlande aktörer så att de i högre utsträckning kan bidra till målen för andra politikområden, till exempel arbetsmarknaden. Vi vill samtidigt betona att de tänkta effekterna ytterst påverkas av hur de upphandlande aktörerna beter sig, och inte är något som Upphandlingsmyndigheten direkt kan styra. Detta medför att det är svårt att koppla Upphandlingsmyndighetens insatser direkt till utvecklingen av den offentliga upphandlingen och dess effekter på andra samhällsområden. Detta påverkar också vilka förväntningar man kan ha på att Upphandlingsmyndighetens arbete ska göra skillnad i den offentliga upphandlingen.

Tolkning av uppdraget till Statskontoret

Utifrån Statskontorets uppdrag har vi formulerat fyra frågor som hänger ihop (figur 2). Den första frågan om i vilken utsträckning Upphandlingsmyndigheten bidrar till regeringens mål för offentlig upphandling är den övergripande frågan i vårt uppdrag. Vi besvarar fråga 1 genom att undersöka den mer konkreta fråga 2, det vill säga vilket genomslag Upphandlingsmyndighetens stöd har. Förklaringarna till svaret på fråga 2 hittar vi sedan med hjälp av fråga 3 och fråga 4. Fråga 3 handlar om hur myndigheten arbetar med stödet, och fråga 4 handlar om myndighetens förutsättningar för arbetet.

Figur 2 Statskontorets analysschema

1. I vilken utsträckning bidrar Upphandlingsmyndigheten till regeringens mål för offentlig upphandling?
   Den övergripande frågan är om Upphandlingsmyndigheten bidrar till regeringens mål för offentlig upphandling. Regeringens mål för den offentliga upphandlingen är att den ska vara effektiv, rättssäker och ta till vara konkurrensen på marknaden samtidigt som innovativa lösningar främjas samt miljöhänsyn och sociala hänsyn beaktas.^[12] Vi ser det som att målen är av två typer. Den första typen är grundläggande mål som gäller för all statlig verksamhet (till exempel effektivitet och rättssäkerhet). Den andra typen är främjandemål. Det innebär att upphandling är ett medel för att nå mål inom andra samhällsområden än de upphandlingarna i första hand berör (till exempel miljö och arbetsmarknad).
   Den övergripande frågan om Upphandlingsmyndighetens bidrag till målen diskuterar vi utifrån analysen av de andra frågorna i vårt analysschema. Genom denna diskussion besvarar vi indirekt även den andra övergripande frågan i Statskontorets uppdrag: om inrättandet av Upphandlingsmyndigheten har skapat bättre förutsättningar för väl fungerande upphandlingar.
2. Vilket genomslag har Upphandlingsmyndighetens stöd bland målgrupperna?
   Delfråga 7 i vårt uppdrag är central för att bedöma om Upphandlingsmyndigheten bidrar till målen. Den handlar om att värdera upphandlingsstödets genomslagskraft. Denna fråga berör direkt myndighetens resultat för upphandlingsstödet. Det är främst genom att nå ut med stödet till upphandlande aktörer och leverantörer som myndigheten kan bidra till att i praktiken förändra den offentliga upphandlingen i målens riktning. I denna fråga ingår att undersöka målgruppernas uppfattningar om upphandlingsstödets synlighet, tillgänglighet och användbarhet.
   
   Det är även intressant vilket genomslag stödet har fått i de genomförda upphandlingarna. Denna fråga är dock endast möjlig att besvara i viss utsträckning. En orsak är att tillgången på data är begränsad. De data som vi använt behandlar hur statliga myndigheter använder miljökriterier vid upphandlingar. Detta är något som Upphandlingsmyndigheten har relativt stor möjlighet att påverka, jämfört med andra aspekter av hur upphandlingar genomförs. Oftast går det inte att koppla eventuellt förändrade mönster i upphandlingar till Upphandlingsmyndighetens stöd. Det är inte möjligt att isolera eventuella effekter av stödet från andra faktorer som kan påverka hur upphandlingarna genomförs.
3. Hur arbetar Upphandlingsmyndigheten för att få genomslag bland målgrupperna?
4. Vi har i första hand undersökt hur Upphandlingsmyndigheten arbetar med att ge upphandlingsstöd. Vi har tagit reda på hur myndigheten har analyserat sina målgrupper och vilka aspekter av upphandling som myndigheten har valt att prioritera i sin verksamhet. Vi har även undersökt vilka verktyg Upphandlingsmyndigheten använder för att nå målgrupperna.
5. Därutöver har vi undersökt Upphandlingsmyndighetens samverkan som indirekt påverkar stödets genomslag, såväl med nationella som internationella aktörer.
6. Vilka externa och interna förutsättningar har Upphandlingsmyndigheten för att få genomslag och bidra till målen?
7. Vi har undersökt vilka förutsättningar Upphandlingsmyndigheten har för att få genomslag bland målgrupperna. Vi har sett dels på externa förutsättningar, dels på interna förutsättningar. De externa förutsättningar är sådana som myndigheten inte själv styr över och de interna är de som myndigheten själv kan styra. De externa förutsättningar som vi har undersökt är regeringens styrning av myndigheten, det vill säga instruktion, regleringsbrev, särskilda uppdrag och finansiella medel, samt omvärldsförändringar. Bland de interna förutsättningarna har vi undersökt organisation, ledning, intern styrning och uppföljning samt kompetensförsörjning. I samband med denna analys diskuterar vi även iakttagelser från Statskontorets delrapport, eftersom merparten rör myndighetens interna förutsättningar.

Våra avgränsningar

Statskontoret har valt att i denna rapport inte behandla de uppgifter Upphandlingsmyndigheten har utöver att ge upphandlingsstöd. Det innebär att vi inte behandlar uppgifterna att:

• bistå regeringen med underlag för utvecklingen av upphandling
• utveckla, förvalta och sprida statistik om upphandling
• årligen ge ut en rapport om utvecklingen på upphandlingsområdet
• verka för relevant forskning inom sitt verksamhetsområde samt följa och verka för den internationella utvecklingen på området.

Det statliga ansvaret för upphandlingsstatistik har utretts inom Regeringskansliet och en rapport publicerats i oktober 2017.^[13]

Underlaget för vår analys

Vår utvärdering bygger på följande material:

• Statskontorets enkät till upphandlingsansvariga eller motsvarande samt upphandlare i samtliga kommuner, regioner/landsting, statliga myndigheter, landstingsägda och kommunala bolag samt de statliga bolag som omfattas av LOU.^[14]
• Statskontorets telefonundersökning till målgruppen leverantörer: ett urval (1 200) av privata leverantörer till den offentliga sektorn.^[15]
• Fokusgrupper med ett urval av företrädare för idéburna organisationer som är medlemmar i Famna (riksorganisation för idéburen vård och social omsorg) respektive Skoopi (nationell intresseorganisation för arbetsintegrerande sociala företag).
• intervjuer med företrädare för intresseorganisationer för målgrupperna: Sveriges Offentliga Inköpare, Sveriges Kommuner och Landsting (SKL), SKL Kommentus AB, Svenskt Näringsliv, Företagarna, Småföretagarna, Famna och Forum (intresseorganisation för civilsamhällesorganisationer med social inriktning).
• enskilda intervjuer med nuvarande och tidigare personer i Upphandlingsmyndighetens ledningsgrupp
• fokusgrupper med Upphandlingsmyndighetens medarbetare
• intervju med tjänstemän vid Finansdepartementet
• telefonintervjuer med de statliga myndigheter som Upphandlingsmyndigheten ska samverka med.^[16]

Vi har även tagit del av resultaten från Upphandlingsmyndighetens egen enkät till ett urval av sina målgrupper^[17] samt myndighetens telefonundersökning till företag om deras behov av upphandlingsstöd.

De dokument som vi har använt för vår samlade analys är:

• instruktion och regleringsbrev för Upphandlingsmyndigheten
• särskilda regeringsuppdrag till Upphandlingsmyndigheten
• Upphandlingsmyndighetens årsredovisningar och redovisningar av regeringsuppdrag
• Upphandlingsmyndighetens interna styrdokument
• Upphandlingsmyndighetens personalförteckning
• delar av Upphandlingsmyndighetens stödmaterial.

Projektgrupp och kvalitetssäkring

Uppdraget har genomförts av Anna Eriksson (projektledare), Rebecca Hort och Jan Szulkin. En intern referensgrupp har knutits till projektet. Upphandlingsmyndigheten och andra berörda aktörer har getts möjlighet att faktagranska delar av ett utkast till rapporten.

Läsanvisning

I kapitel 3 i denna rapport analyserar vi Upphandlingsmyndighetens arbete gentemot olika målgrupper och samverkan med andra aktörer.

I kapitel 4 redovisar vi resultaten för Upphandlingsmyndighetens stöd inom olika områden och målgruppernas uppfattningar kring stödet.

I kapitel 5 behandlar vi de externa förutsättningarna för Upphandlingsmyndighetens arbete. I kapitel 6 diskuterar vi de interna förutsättningarna.

I kapitel 7 presenterar vi våra slutsatser om Upphandlingsmyndighetens bidrag till målen för offentlig upphandling. Vi lämnar även förslag till regeringen och Upphandlingsmyndigheten.

Myndighetens arbete gentemot målgrupper och andra aktörer

I detta kapitel analyserar vi Upphandlingsmyndighetens resultat med fokus på upphandlingsstödet. Analysen behandlar hur myndigheten arbetar gentemot sina målgrupper och hur synlig myndigheten är. Vi diskuterar även i vilken utsträckning stödet används av olika målgrupper och hur användbart målgrupperna upplever att stödet är. Vi redovisar även översiktligt hur myndigheten samverkar med andra aktörer, både nationellt och internationellt.

Sammanfattande iakttagelser

De viktigaste iakttagelserna när det gäller Upphandlingsmyndighetens arbete gentemot målgrupper och samverkan med andra aktörer är:

• Upphandlarna behöver mer stöd i inköps- och upphandlingsfrågor.
• Myndighetens upphandlingsstöd är välkänt bland upphandlarna och de upphandlingsansvariga, men det varierar hur mycket de använder stödet.
• Stödet för att främja små och medelstora företags samt idéburna aktörers deltagande i offentlig upphandling är begränsat.
• Det finns ett stort utrymme för myndigheten att utveckla hur de samverkar med andra myndigheter som har relevant expertis.

Upphandlarna efterfrågar mer externt stöd

Det underlag som Statskontoret samlat in och tagit del av visar att den offentliga sektorn har ett omfattande behov av externt stöd när det gäller inköpsfrågor.

Statskontorets enkät till upphandlare och upphandlingsansvariga visar att i genomsnitt 86 procent av respondenterna söker stöd externt i inköps- och upphandlingsfrågor.^[18] Av dessa upplever i genomsnitt 24 procent att de externa aktörerna inte täcker deras behov av stöd och information.

Upphandlingsmyndighetens egen enkät till förtroendevalda och beslutsfattare i offentlig sektor visar att mellan 70 och 90 procent av respektive målgrupp anger att de behöver externt stöd inom offentlig upphandling och inköp.^[19] Enkäten visar även att det finns ett tydligt behov av stöd specifikt från Upphandlingsmyndigheten inom olika områden.

Upphandlingsstödet är välkänt bland upphandlarna men användningen av stödet varierar

Statskontoret bedömer att Upphandlingsmyndigheten är välkänd inom målgruppen upphandlare och upphandlingsansvariga. Statskontorets enkät visar dock att kännedomen om och användningen av det stöd som myndigheten erbjuder varierar. Bland de upphandlare i statliga myndigheter, på landstingsnivå^[20] och i kommuner som behöver externt stöd har omkring 70−80 procent använt Upphandlingsmyndighetens stöd. Motsvarande andel bland upphandlare i statliga och kommunala bolag är endast omkring 50 procent.

Vårt underlag visar att det finns ett stort utrymme för Upphandlingsmyndigheten att nå ut till fler upphandlare, främst inom kommunala och statliga bolag, samt till andra målgrupper inom den offentliga sektorn.

Upphandlingsmyndigheten har påbörjat en målgruppsanalys, vilket enligt Statskontoret är nödvändigt för att göra prioriteringar i utvecklingen av upphandlingsstödet. Utifrån resultaten av målgruppsanalysen kan Upphandlingsmyndigheten bedöma vilka målgrupper inom offentlig sektor som det är mest angeläget att rikta insatser mot. Vi återkommer till behovet av en målgruppsanalys som grund för att prioritera i verksamheten i avsnitt 5.4.

Stödet kring små och medelstora företag och idéburna aktörer är begränsat

Statskontoret bedömer att det finns ett stort utrymme för Upphandlingsmyndigheten att utveckla stödet för att främja små och medelstora företags samt idéburna aktörers deltagande i offentlig upphandling. Det handlar både om det stöd som riktar sig till dessa aktörer och det stöd som riktar sig till de upphandlande aktörerna.

De upphandlande aktörerna känner till och tar del av Upphandlingsmyndighetens stöd i avsevärt högre utsträckning än leverantörerna. Bland leverantörerna är kännedomen om upphandlingsstödet särskilt låg bland de idéburna aktörerna samt små och medelstora företag. Statskontorets undersökning visar att endast en liten andel små och medelstora företag anger att de behöver mer externt stöd för att lämna anbud och offerter i offentliga upphandlingar. Samtidigt är det dessa målgruppers deltagande i upphandling som Upphandlingsmyndigheten enligt instruktionen ska främja.

De representanter för små företag som vi intervjuat menar att många små företag skulle se förtjänster med att delta i upphandlingar om de fick ett anpassat stöd. Både företrädare för småföretag och företrädare för den idéburna sektorn menar även att de upphandlande aktörerna i betydligt högre utsträckning skulle kunna anpassa upphandlingarna så att även mindre respektive idéburna aktörer kan delta. Vårt underlag visar att det stöd för att främja dessa målgruppers deltagande i upphandling som myndigheten riktar till upphandlade aktörer är begränsat. Användarna upplever också att stödet har ett begränsat värde.

Det finns ett stort utrymme att utöka samverkan med andra myndigheter med relevant expertis

Upphandlingsmyndigheten samarbetar med flera andra relevanta statliga myndigheter. Samtidigt finns det vinster med att fördjupa vissa samarbeten och utveckla nya samarbeten med fler statliga myndigheter. Både Upphandlingsmyndigheten och vissa andra myndigheter ser fördelar med att samverka mer. Det finns kompetens hos andra myndigheter som skulle gynna Upphandlingsmyndighetens verksamhet. Enligt Upphandlingsmyndigheten har samarbeten ännu inte etablerats i tillräcklig omfattning på grund av att den egna verksamheten inte har varit fullt utbyggd.

Myndigheten vill skaffa sig en bättre bild av målgruppernas behov

Upphandlingsmyndigheten har ett brett uppdrag och dessutom omfattande och heterogena målgrupper. Målgrupperna inkluderar både upphandlande organisationer och leverantörer. De upphandlande organisationerna består av statliga myndigheter, landsting och regioner, kommuner samt offentligt ägda bolag. Inom dessa organisationer finns befattningar på flera nivåer som berörs av upphandling. När det gäller leverantörer ska Upphandlingsmyndigheten särskilt underlätta för små och medelstora företag samt idéburna organisationer att delta i upphandling.

Enligt Upphandlingsmyndigheten varierar behovet av upphandlingsstöd mycket mellan målgrupperna när det gäller både innehåll och omfattning. Myndigheten har i dag inte en fullständig bild av behoven hos de olika målgrupperna och deras undergrupper. I myndighetens femåriga strategiplan för 2017–2022 är en av de tre övergripande prioriteringarna för 2017 att uppnå en kundorienterad organisation genom att definiera kundbegrepp samt bygga en god kundförståelse och göra en behovsanalys.^[21] Hösten 2016 började myndigheten att analysera målgruppernas behov genom en enkät till målgrupper inom den offentliga sektorn och en telefonundersökning till företag.

Enligt verksamhetsplanen för 2017 ska myndigheten särskilt satsa på att bli en kundorienterad organisation och därför genomföra en behovsanalys och ställa samman en så kallad tjänstekatalog. Hittills har myndigheten låtit göra en förstudie om inköpare och upphandlare i små och medelstora kommuner, genom djupintervjuer. Studien fokuserar på vilket stöd inköparna och upphandlarna behöver samt på positiva och negativa erfarenheter av deras kontakter med Upphandlingsmyndigheten. Även verksamhetschefer intervjuas för att ge en fördjupad förståelse av deras samspel med inköparna. Enligt intervjuer med representanter för Upphandlingsmyndigheten planerar man att efter hand genomföra liknande studier av samtliga målgrupper, förutsatt att resultaten av förstudien kan användas som förväntat.

Stort behov av stöd hos målgrupper inom offentlig sektor

Statskontorets enkät till upphandlare och upphandlingsansvariga i offentlig sektor visar att i genomsnitt 86 procent av respondenterna söker stöd utanför den egna organisationen när det gäller upphandlingsfrågor (figur 3).

Figur 3 Har du sökt stöd eller information utanför den egna organisationen i ditt arbete med upphandlingar/inköp?

Kommentar: Frågan ställdes till samtliga respondenter.

Av de respondenter som söker externt stöd och information upplever i genomsnitt 24 procent att de externa aktörernas stöd inte täcker deras behov (figur 4).

Figur 4 Täcker det stöd och den information som externa aktörer erbjuder dina behov?

Kommentar: Frågan ställdes till de respondenter som angett att de söker stöd externt.

Upphandlingsmyndighetens egen enkät om behoven av upphandlingsstöd riktades till en bredare målgrupp än Statskontorets enkät. Denna enkät skickades till:

• upphandlingschefer i kommuner, landsting, statliga myndigheter och offentligt ägda bolag
• näringslivschefer i kommuner
• vårdchefer och förtroendevalda i kommuner och landsting
• miljösamordnare, it-chefer och byggchefer i kommuner, landsting och statliga myndigheter.

Inom samtliga dessa målgrupper anger en betydande andel att de behöver externt stöd inom offentlig upphandling och inköp. Störst behov av stöd har miljösamordnare (89 procent) följt av upphandlingschefer (85 procent) och förtroendevalda (82 procent). Byggchefer svarar i lägst utsträckning (70 procent) att de har behov av stöd.

Det varierar mycket till vem de olika respondentgrupperna vänder sig för att få hjälp och stöd i arbetet med upphandlings- och inköpsfrågor. Framför allt miljösamordnare (73 procent), IT-chefer (73 procent) och byggchefer (70 procent) söker oftast stöd inom den egna organisationen. Upphandlingschefer, miljösamordnare och förtroendevalda använder egna nätverk för att få hjälp och stöd i arbetet med upphandlings- och inköpsfrågor. Miljösamordnare och upphandlingschefer vänder sig i större utsträckning (68 procent respektive 55 procent) än övriga grupper till Upphandlingsmyndigheten.

Enkäten visar också att det finns ett tydligt behov av stöd specifikt från Upphandlingsmyndigheten inom olika områden. Störst behov av Upphandlingsmyndighetens stöd har miljösamordnare, medan byggchefer har minst behov av detta stöd. Respondenterna har i relativt hög utsträckning behov av stöd inom tillämpning och tolkning av upphandlingslagstiftningen. De frågar även i relativt hög utsträckning efter stöd för att ställa funktionskrav i upphandling.

Miljösamordnare har ett större behov av Upphandlingsmyndighetens stöd än övriga roller när det gäller miljöanpassad upphandling, livscykelkostnader (LCC) och etiska krav i upphandling. Resultaten visar att näringslivschefer har störst behov av stöd som gäller små och medelstora företags möjligheter att delta i upphandling.

Bygg-, it- och vårdchefer har likartade behov av stöd från Upphandlingsmyndigheten. De frågar framför allt efter stöd om funktionskrav i upphandling, tillämpning eller tolkning av upphandlingslagstiftningen och kvalitetskrav i upphandling.

Relativt stort behov av stöd även hos företag

Statskontorets telefonundersökning bland leverantörer till offentlig sektor visar att omkring hälften av respondenterna behöver externt stöd i arbetet med att lämna anbud eller offerter till offentlig sektor.^[22] Merparten av dessa bedömer dock att detta behov är ganska eller mycket litet. Mellan 8 och 11 procent av respondenterna vid företag i olika storleksklasser har ett ganska eller mycket stort behov av stöd (figur 5).

Figur 5 Hur stort behov av externt stöd eller information har du i arbetet med anbud/offerter till offentlig sektor? (procent)

Kommentar: Frågan har ställts till samtliga respondenter.

Bland de leverantörer som söker stöd externt upplever 6 procent av de små respektive medelstora företagen att deras behov av externt stöd inte täcks i dag (figur 6). Motsvarande andel för mikroföretag är 15 procent och för stora företag 14 procent.

Figur 6 Täcker det stöd och den information som externa aktörer erbjuder dina behov?

Kommentar: Frågan har ställts till de respondenter som angett att de söker stöd externt.

Statskontorets undersökningar visar att andelen leverantörer som behöver mer externt stöd är betydligt lägre än motsvarande andel bland upphandlarna. Vi menar dock att man utifrån dessa resultat inte kan dra slutsatsen att leverantörernas behov av stöd i huvudsak är mättat, eftersom behoven kan förändras. Upphandlingsmyndighetens uppdrag att främja små och medelstora företags deltagande i offentlig upphandling innebär att skapa intresse hos företag att lämna anbud i upphandlingar. De näringslivsrepresentanter som vi intervjuat menar att fler små och medelstora företag skulle se förtjänster med att delta i upphandlingar om de fick ett bättre anpassat stöd. Det är möjligt att ett ökat intresse för att delta i upphandlingar även skulle medföra ett ökat behov av stöd.

Parallellt med Upphandlingsmyndighetens enkät till den offentliga sektorn gjorde myndigheten en telefonundersökning för att undersöka företagens behov av upphandlingsstöd.^[23] De företag som lämnat anbud i upphandlingar de senaste 12 månaderna fick besvara resten av undersökningen. Av Upphandlingsmyndighetens redovisning framgår att omkring fyra av tio av dessa företag behöver stöd inom offentlig upphandling och inköp, med små skillnader avseende företagsstorlek.

Undersökningen visar att företagen behöver mer information och kunskap om upphandlingsprocessen, överprövning samt tillämpning och tolkning av upphandlingslagstiftningen. De branscher som företagen i störst utsträckning önskar stöd inom gällande offentlig upphandling är bygg och anläggning, konsulttjänster samt fordon och transporter.

Omkring två av tre företag vänder sig till den egna organisationen för att få hjälp och stöd i arbetet med upphandlings- och inköpsfrågor. Detta är vanligare inom mikroföretag (73 procent), små företag (71 procent) och stora företag (79 procent) jämfört med medelstora företag (55 procent).

Myndigheten arbetar i dag i högre utsträckning mot den offentliga sektorn

Upphandlingsmyndighetens ledning uppger i intervjuer att de i dag i högre utsträckning arbetar gentemot de upphandlande organisationerna. De arbetar i mer begränsad utsträckning gentemot målgruppen leverantörer.

Mycket av den generella informationen och vägledningen kring upphandlingslagstiftningen som finns på myndighetens webbplats riktar sig till både upphandlande aktörer och leverantörer. Men det stöd som riktar sig specifikt till de upphandlande aktörerna är mer omfattande än det begränsade stöd som riktar sig direkt till leverantörerna. I detta sammanhang kan nämnas att stöd som förbättrar kvaliteten i genomförandet av upphandlingar indirekt kommer även leverantörer till del, genom att möjligheterna att lämna anbud förbättras.

I flera projekt inom specifika områden eller branscher riktar sig myndigheten till både upphandlande aktörer och leverantörer. Upphandlingsmyndigheten uppskattar att omkring en tredjedel av de som kontaktar frågeservice är leverantörer.

Stödet kring små och medelstora företag kan utvecklas

Upphandlingsmyndigheten ska underlätta för små och medelstora företag att delta i upphandlingar. I våra intervjuer med intressenter har synpunkter framförts om att Upphandlingsmyndigheten borde ha mer information särskilt anpassad för mindre företag. Informationen bör vara lättillgänglig, pedagogisk och kunna förstås av någon utan juridiska kunskaper. Intressenterna efterlyser även goda exempel på småföretag som har vunnit upphandlingar. De menar också att Upphandlingsmyndigheten bör utveckla stödet för upphandlande aktörer kring att underlätta för små och medelstora företag att delta i upphandlingar.

I Statskontorets enkät har upphandlare och upphandlingsansvariga tillfrågats om deras användande och värdering av Upphandlingsmyndighetens stöd som främjar små och medelstora företags möjligheter att delta i upphandling. Resultatet visar att 54 procent av de som vänt sig till Upphandlingsmyndigheten uppger att de har använt detta stöd (figur 15, avsnitt 4.3). Av dessa uppger 33 procent att stödet varit dem till hjälp i ganska eller mycket hög utsträckning (figur 17, avsnitt 4.3).

Myndigheten har inte utvecklat stödet kring de idéburna aktörerna

De aktiviteter Upphandlingsmyndigheten genomför gentemot leverantörer riktar sig primärt till företagen, inte till de idéburna aktörerna. Myndigheten har i dag ingen specifik kompetens som gäller de idéburna aktörerna och stödet inom detta område är mycket begränsat.

Statskontorets gruppintervjuer med idéburna organisationer samt intervjuer med paraplyorganisationer visar att mycket få av de idéburna organisationer som är aktiva inom upphandlingsområdet känner till Upphandlingsmyndigheten. Ännu färre har använt myndighetens stöd.

Enligt Upphandlingsmyndighetens ledning arbetar de med att hitta formerna för att samverka med den idéburna sektorn. Myndigheten har hållit inledande möten med paraplyorganisationer och deltagit vid konferenser som har de idéburna aktörerna som målgrupp. Både Upphandlingsmyndigheten och företrädare för sektorn anser att ett ändamålsenligt sätt att främja idéburna aktörers deltagande i upphandling är att uppmuntra de upphandlande organisationerna att se de idéburna aktörerna som möjliga leverantörer. Detta innebär att myndigheten behöver utveckla sin information om hur man ska utforma upphandlingar så att idéburna aktörer kan delta.

Statskontorets enkät till upphandlare och upphandlingsansvariga innehåller frågor om det stöd som avser att främja idéburna organisationers möjlighet att delta i upphandling. Av de tillfrågade upphandlarna som vänt sig till Upphandlingsmyndigheten har 36 procent använt detta stöd (figur 15, avsnitt 4.3). Av dessa respondenter uppger 22 procent att det varit till hjälp i ganska eller mycket hög utsträckning (figur 17, avsnitt 4.3).

Myndigheten mest välkänd inom offentlig sektor

Statskontoret ska enligt uppdraget bedöma hur synligt det samlade upphandlingsstödet är. Statskontoret har i intervjuer med både offentliga och privata intressenter fått indikationer på att det samlade upphandlingsstödet blivit mer synligt i och med att Upphandlingsmyndigheten bildades. Statskontorets och Upphandlingsmyndighetens undersökningar visar att kännedomen om myndigheten är högre bland målgrupperna inom det offentliga än bland leverantörer.

Vår bedömning grundar sig på genomförda intervjuer med företrädare för olika sektorer, vår enkät till upphandlare och upphandlingsansvariga, vår telefonundersökning till leverantörer samt Upphandlingsmyndighetens egen enkät till målgrupperna.

Upphandlingsmyndighetens enkät visar att 98 procent av upphandlarna och upphandlingscheferna känner till myndigheten. Bland övriga målgrupper som enkäten omfattar är kännedomen högst bland miljösamordnare i kommuner, landsting och statliga myndigheter (94 procent). Därefter följer förtroendevalda i kommuner och landsting samt kommunala näringslivschefer (90 procent i båda grupper). Mellan 80 och 87 procent känner till Upphandlingsmyndigheten bland de sektorsspecifika målgrupper i det offentliga som enkäten riktats till, det vill säga chefer inom bygg, vård och it.

Av samtliga upphandlare och upphandlingschefer som svarat på Statskontorets enkät känner närmare nio av tio till Upphandlingsmyndigheten och nästan sju av tio känner till vilket stöd som myndigheten erbjuder. Bland upphandlare i statliga myndigheter och på landstingsnivå känner 92 respektive 91 procent till myndigheten (figur 7). Bland upphandlare i kommuner känner 89 procent till myndigheten. Andelen som känner till myndigheten är lägre bland upphandlare i kommunala och statliga bolag, 78 respektive 69 procent.

Figur 7 Kännedomen om Upphandlingsmyndigheten bland målgrupperna

Kommentar: Vi redovisar andelen respondenter av samtliga som känner till Upphandlingsmyndigheten (utifrån två jakande svarsalternativ).

Andelen upphandlare som känner till det stöd som Upphandlingsmyndigheten erbjuder är lägre än de som känner till myndigheten, i genomsnitt 68 procent. Även här är kännedomen högst bland upphandlare i statliga myndigheter, på landstingsnivå och i kommuner (figur 8).

Figur 8 Känner du till vilket stöd Upphandlingsmyndigheten erbjuder?

Kommentar: Frågan har ställts till samtliga respondenter.

I fritextsvaren till Statskontorets enkät har respondenterna fått möjlighet att lämna förslag på hur myndigheten kan förbättra sitt arbete. Ett av de vanligaste förslagen är att marknadsföringen av upphandlingsstödet kan bli bättre.

Statskontorets telefonundersökning visar att kännedomen om Upphandlingsmyndigheten är lägre bland leverantörer än bland målgrupper inom den offentliga sektorn. Resultaten från undersökningen visar att bland leverantörerna känner cirka 65 procent till Upphandlingsmyndigheten (figur 9). Även i denna undersökning har många respondenter påtalat att myndigheten behöver marknadsföra sig bättre.

Figur 9 Kännedom om Upphandlingsmyndigheten

Kommentar: Resultatet är baserat på svaren från två olika frågor, eftersom alla frågor inte ställts till samtliga respondenter.

Upphandlare i myndigheter och landsting använder stödet i störst utsträckning

Statskontoret bedömer att Upphandlingsmyndigheten är välkänd inom målgruppen upphandlare. En majoritet känner till vilket stöd myndigheten erbjuder, men det finns samtidigt potential att nå ut till fler med information om stödet för att öka användningen. Detta gäller alla upphandlare, men främst upphandlare i kommunala bolag och de statliga bolag som omfattas av LOU.

Bland miljösamordnare har en förhållandevis stor andel använt Upphandlingsmyndighetens stöd. Statskontoret bedömer att det bland övriga målgrupper inom det offentliga som omfattas av Upphandlingsmyndighetens undersökningar finns stora möjligheter att nå ut med upphandlingsstödet i större utsträckning.

Statskontorets enkät till upphandlare och upphandlingsansvariga visar att 68 procent av de respondenter som behöver externt stöd har använt något av Upphandlingsmyndighetens stöd (figur 10). Bland upphandlare i statliga myndigheter och på landstingsnivå är andelen som tagit del av stödet 79 procent, medan motsvarande andel bland upphandlare i kommuner är 71 procent. I linje med resultaten om kännedomen om stödet är andelen som tagit del av stödet betydligt lägre bland statliga och kommunala bolag, omkring hälften.

Figur 10 Har du använt eller tagit del av Upphandlingsmyndighetens stöd och information i någon form?

Kommentar: Frågan ställdes till de respondenter som angett att de söker stöd externt alternativt att de behöver externt stöd.

Även i Upphandlingsmyndighetens enkät till olika målgrupper inom den offentliga sektorn har de respondenter som behöver externt stöd fått frågan om vilka aktörer de vänder sig till. Bland de målgrupper som enkäten omfattar vänder sig miljösamordnare i högst utsträckning till Upphandlingsmyndigheten, 68 procent. Bland upphandlingscheferna, som även ingår bland Statskontorets respondenter, är det 55 procent som vänder sig till Upphandlingsmyndigheten för stöd. Bland övriga målgrupper som enkäten omfattar är det en betydligt lägre andel som vänder sig till myndigheten. Bland kommunala näringslivschefer är andelen 19 procent och bland förtroendevalda i kommun och landsting 16 procent. Bland de sektorsspecifika målgrupper som enkäten omfattar är det 23 procent av byggcheferna som vänder sig till myndigheten. Motsvarande andel för it-chefer är 19 procent och 17 procent för vårdchefer i kommuner och landsting.

De leverantörer som har besvarat Statskontorets undersökning använder Upphandlingsmyndighetens stöd i mycket lägre utsträckning. Mellan 1 och 9 procent av de tillfrågade leverantörerna som söker externt stöd har någon gång vänt sig till Upphandlingsmyndigheten (figur 11). Variationerna beror på företagens storlek.

Figur 11 Användningen av Upphandlingsmyndighetens stöd

Kommentar: Frågan ”När du har behov av externt stöd/information vart vänder du dig då?” ställdes till de respondenter som angav att de behöver externt stöd. ”Upphandlingsmyndigheten” var ett bland flera svarsalternativ.

Statskontorets intervjuer med idéburna organisationer tyder på att kännedomen om Upphandlingsmyndigheten och användningen av stödet är mycket låg inom denna målgrupp.

Statskontorets konstaterar att upphandlare i avsevärt högre utsträckning än leverantörer känner till och tar del av Upphandlingsmyndighetens stöd. Bland leverantörer är kännedomen särskilt låg bland de idéburna aktörerna samt de små och medelstora företagen. Samtidigt ska myndigheten enligt sin instruktion främja att just dessa målgrupper deltar i offentliga upphandlingar.

Utveckla samverkan med statliga myndigheter med relevant expertis

Enligt sin instruktion ska Upphandlingsmyndigheten samverka med statliga myndigheter, särskilt Konkurrensverket, Vinnova, Kommerskollegium, Naturvårdsverket, Arbetsförmedlingen och Arbetsmiljöverket.

Det finns utrymme för att öka informationsutbytet med Konkurrensverket

Enligt myndigheternas instruktioner ska Konkurrensverket och Upphandlingsmyndigheten samverka med varandra för att utveckla den offentliga upphandlingen.^[24] Myndigheterna har samverkat för att ta fram rapporter och deltar ofta tillsammans vid seminarier. Myndigheterna har löpande avstämningar av juridiska tolkningar, för att undvika att de lämnar motstridig information till målgrupperna.

En av orsakerna till att upphandlingsstödet bröts loss från Konkurrensverket var att det skulle separeras från tillsynen. Syftet var att undvika att rollerna blandades samman och att undvika att de upphandlande organisationerna skulle dra sig för att söka stöd i vissa frågor av rädsla för att deras fall skulle bli tillsynsärenden. Det finns dock inget som hindrar att stödmyndigheten och tillsynsmyndigheten utbyter information om aktuella frågor inom upphandlingsområdet, utan att kommentera enskilda fall. Konkurrensverket får som tillsynsmyndighet aktuell information som Upphandlingsmyndigheten kan ha nytta av i sin omvärldsbevakning och för att utveckla upphandlingsstödet. Enligt Upphandlingsmyndigheten finns det utrymme för att använda denna information i högre utsträckning i takt med att myndigheten blir fullt bemannad och bygger ut sin kapacitet.

Enligt våra intervjupersoner är det viktigt att det finns en utvecklad samverkan mellan Finansdepartementet, som ansvarar för Upphandlingsmyndigheten, och Näringsdepartementet, som ansvarar för Konkurrensverket, när det gäller den löpande styrningen av de båda myndigheterna. Samverkan är viktig eftersom myndigheterna har olika uppgifter inom samma område. Enligt intervjupersonerna har denna samverkan utökats det senaste året, exempelvis kring förberedelserna för ett regeringsuppdrag som gavs till Upphandlingsmyndigheten och som Konkurrensverket bidrar med personalresurser till. Intervjupersonerna bedömer dock att det finns utrymme för ännu mer samverkan mellan departementen.

Samverkan med myndigheter med relevant expertis kan utvecklas

Enligt Upphandlingsmyndighetens ledning har myndigheten inte utvecklat sina samarbeten med andra relevanta statliga myndigheter i tillräcklig omfattning. Det beror på att den egna verksamheten inte har varit fullt utbyggd. Ledningen ser vinster med att utveckla samarbetet med flera statliga myndigheter. Ett exempel är att Upphandlingsmyndigheten ser behov av att samarbeta med Ekobrottsmyndigheten och Skatteverket inom ramen för arbetet med arbetsrättsliga villkor.

Några av de samverkande myndigheterna uppfattar i dag att Upphandlingsmyndigheten inte tillräckligt väl känner till de andra myndigheternas kompetens i frågor som rör upphandlingsområdet. Enligt dessa myndigheter skulle ett ökat informationsutbyte med andra myndigheter gynna Upphandlingsmyndighetens verksamhet.

Myndigheten kan utveckla samverkan med Kammarkollegiet

Upphandlingsmyndigheten och Kammarkollegiet samarbetar inom ramen för vissa frågor, däribland Nationella upphandlingsstrategin och innovationsupphandling. De deltar även i gemensamma myndighetsnätverk, exempelvis när det gäller hållbarhetsfrågor. Därutöver har representanter från myndigheterna deltagit som talare vid varandras seminarier. Myndigheterna bedömer att samarbetena fungerar väl.

Ledningen för Upphandlingsmyndigheten anger i intervjuer att samarbetet med Kammarkollegiets statliga inköpscentral skulle kunna utökas. Det gäller bland annat arbetet med Nationella upphandlingsstrategin.

Etablerad samverkan med Naturvårdsverket kan utvecklas ytterligare

Upphandlingsmyndigheten samverkar med Naturvårdsverket i flera projekt inom miljöområdet. Myndigheterna samverkar även inom ramen för Upphandlingsmyndighetens arbete med att utveckla miljökriterier. Myndigheterna samverkar i Naturvårdsverkets arbete med att vägleda myndigheter som omfattas av miljöledningsförordningen.^[25] Upphandlingsmyndigheten ger skriftlig vägledning och medverkar i konferenser inom området miljökrav i upphandling.

Naturvårdsverket följer myndigheters användning av miljökrav vid upphandlingar enligt miljöledningsförordningen. Detta arbete är relevant för Upphandlingsmyndighetens uppdrag att utveckla statistik om upphandling. Våra intervjuer visar att det finns utrymme för att samverka mer inom dessa uppdrag. Statskontoret behandlar dock inte Upphandlingsmyndighetens statistikuppdrag i denna rapport.

Välutbyggd samverkan med Vinnova och Arbetsförmedlingen

I arbetet med stöd inom innovationsupphandling är Vinnova en viktig samarbetspartner, enligt Upphandlingsmyndigheten. Enligt företrädare för Vinnova är samarbetet viktigt för myndighetens arbete med finansiering av innovationsprojekt som direkt eller indirekt rör upphandlingsfrågor. Myndigheterna har en formell överenskommelse om att samarbeta inom innovationsupphandling. De har också tagit fram en gemensam handlingsplan för arbetet. Myndigheterna ser samarbetet som välutvecklat.

Upphandlingsmyndigheten samverkar också med Arbetsförmedlingen, framför allt med stöd som gäller sysselsättningsfrämjande åtgärder. Båda myndigheterna ser samarbetet som givande.

Begränsad samverkan med Kommerskollegium och Arbetsmiljöverket

Våra intervjuer visar att Upphandlingsmyndigheten har haft begränsad samverkan med Kommerskollegium. Främst samverkar myndigheterna inom ramen för Kommerskollegiums regeringsuppdrag om frihandelsavtalet CETA. Inom Upphandlingsmyndighetens EU-relaterade arbete och uppdraget om E-Certis samverkar myndigheterna inte i dag.

Arbetsmiljöverket samverkar med Upphandlingsmyndigheten när det gäller ett regeringsuppdrag inom området osund konkurrens i arbetslivet. Upphandlingsmyndigheten deltar i denna samverkan på övergripande nivå och har haft visst samarbete med Arbetsmiljöverket i arbetet med stöd som gäller arbetsrättsliga villkor vid upphandlingar. Upphandlingsmyndigheten avser att utöka detta samarbete.

Viss samverkan med myndigheter utöver uppdraget i instruktionen

Utöver de myndigheter som nämns i instruktionen samverkade Upphandlingsmyndigheten under 2016 med flera myndigheter inom ramen för särskilda regeringsuppdrag. Det handlade främst om Boverket, Energimyndigheten, Ekonomistyrningsverket, Kemikalieinspektionen, Migrationsverket, Myndigheten för samhällsskydd och beredskap och Trafikverket.

Samverkan med målgrupperna kan bli effektivare

Utöver statliga myndigheter ska Upphandlingsmyndigheten enligt sin instruktion samverka med landsting, kommuner, berörda offentliga organisationer och näringslivet för att utveckla upphandlingen. Myndigheten ska vid behov även samverka med andra organisationer.

Upphandlingsmyndighetens samverkar även med statliga myndigheter i egenskap av en målgrupp för myndigheten. Inom ramen för uppdrag om Nationella upphandlingsstrategin har Upphandlingsmyndigheten bildat ett nätverk med inköpsansvariga vid 25 statliga myndigheter. Innan nätverket bildades hade Upphandlingsmyndighetens generaldirektör tillsammans med en strateg individuella möten med representanter för dessa 25 myndigheter.

Upphandlingsmyndigheten samverkar med flera organisationer som företräder myndighetens målgrupper. Med vissa större organisationer bedriver myndigheten gemensamma projekt och genomför aktiviteter, exempelvis seminarier. Med andra organisationer för myndigheten en dialog för att få synpunkter på myndighetens verksamhet och hur upphandlingsstödet behöver utvecklas.

Enligt Upphandlingsmyndighetens ledning är SKL en central samverkanspart. Med SKL samarbetar myndigheten inom flera områden, exempelvis strategisk upphandling, kommunal samverkan och arbetsrättsliga villkor. Enligt företrädare för myndigheten och SKL fungerar samarbetet väl.

Enligt Upphandlingsmyndigheten är även SKL Kommentus en viktig samarbetspart. Myndigheten och SKL Kommentus samarbetar exempelvis kring utåtriktade aktiviteter, såsom seminarier. Enligt våra intervjuer med SKL Kommentus finns det utrymme för att utöka denna samverkan.

Upphandlingsmyndigheten har inrättat en dialoggrupp för samverkan med flera centrala näringslivsorganisationer, däribland Svenskt Näringsliv och Företagarna. Upphandlingsmyndigheten har haft inledande möten med representanter för de idéburna aktörerna, men något närmare samarbete har inte ägt rum.

Myndigheten behöver se över omfattningen av deltagandet i andras aktiviteter

I intervjuer med Statskontoret beskriver Upphandlingsmyndighetens ledning att det är en utmaning att prioritera i kontakterna med andra aktörer. Det finns en stor efterfrågan på att myndigheten ska delta i olika aktiviteter som arrangeras av representanter för målgrupperna. Enligt ledningen har de tidigare inte analyserat nyttan med dessa enskilda aktiviteter, utan deltagit i så många sammanhang som möjligt.

Under 2016 deltog myndigheten i drygt 150 arrangemang, både i egna och andra aktörers. Ledningen uppger att myndigheten under 2017 har utarbetat strategier för att myndigheten ska utnyttja sina resurser effektivare i kontakterna med målgrupperna. En kundmötesfunktion har inrättats inom Kundenheten som koordinerar förfrågningar om att delta i arrangemang och prioriterar bland dessa förfrågningar.

Myndigheten samverkar på nordisk, europeisk och övrig internationell nivå

Upphandlingsmyndigheten ska inom ramen för sitt uppdrag följa och bidra till den internationella utvecklingen på upphandlingsområdet. Upphandlingsmyndigheten deltar i flera olika internationella aktiviteter på nordisk, europeisk och övrig internationell nivå. På europeisk nivå medverkar Upphandlingsmyndigheten i olika arbets- och expertgrupper. Myndighetens roll kan variera mellan olika sammanhang, till exempel att bistå Regeringskansliet med underlag eller bemanna olika grupper. En lista med exempel på internationella grupper och nätverk som Upphandlingsmyndigheten är engagerad i finns i bilaga 2.

Myndigheten har tagit över många av de aktiviteter som gäller internationell samverkan som tidigare genomfördes av Konkurrensverket. I några internationella grupperingar är dock båda myndigheterna fortfarande aktiva och det internationella arbetet samordnas med Konkurrensverket i de fall ett gemensamt intresse finns.

Regeringskansliet arbetar tillsammans med Konkurrensverket och Upphandlingsmyndigheten för att förtydliga vem som ska representera Sverige i olika internationella forum inom upphandlingsområdet. De arbetar för att reda ut oklarheter i vem som ska delta i forumen och vilket mandat tjänstemän från Upphandlingsmyndigheten och Konkurrensverket har när de deltar. Man arbetar även med att prioritera vilka forum som är viktigast att delta i.

Nordiskt samarbete

I Norden samarbetar Upphandlingsmyndigheten med olika myndigheter och departement, bland annat genom löpande kontakter i olika sakfrågor. Varje år deltar myndigheten också exempelvis i det Nordiska Upphandlingsmötet, oftast tillsammans med Finansdepartementet och Konkurrensverket.

Upphandlingsmyndigheten samverkar också bilateralt på nordisk nivå, exempelvis med det norska Direktoratet for forvaltning och IKT (DIFI). DIFI driver ett projekt för att utveckla en databas med hållbarhetskrav motsvarande den som Upphandlingsmyndigheten tillhandahåller. Upphandlingsmyndigheten har bidragit med kunskap och erfarenheter i projektet.

Resultat för olika verktyg och områden inom upphandlingsstödet

I detta kapitel analyserar vi resultaten som har att göra med användning och användbarhet för det stöd som Upphandlingsmyndigheten erbjuder. Vi har kategoriserat upphandlingsstödet utifrån dels den typ av informationskanal eller verktyg som stödet förmedlas genom, dels de områden som stödet handlar om.^[26]

Som underlag har vi främst använt Statskontorets enkät till upphandlare och upphandlingsansvariga, som är centrala målgrupper för Upphandlingsmyndigheten. I enkäten har vi ställt frågor om vilket stöd respondenterna har tagit del av och i vilken utsträckning stödet har varit till hjälp i deras arbete med upphandling och inköp.^[27] I redogörelsen för de aktiviteter Upphandlingsmyndigheten genomfört inom stödet har vi använt årsredovisningen för 2016 och en sammanställning som myndigheten tog fram i juli 2017.

Sammanfattande iakttagelser

Våra viktigaste iakttagelser när det gäller olika verktyg och områden inom Upphandlingsmyndighetens stöd är:

• Upphandlingsmyndighetens stöd är i delar välutvecklat och användbart. Samtidigt återstår mycket arbete inom flera områden för att stödet ska möta målgruppernas behov.
• Upphandlingsmyndigheten har en svår uppgift när det gäller att möta målgruppernas varierande behov och kunskapsnivåer. En del intressenter upplever att upphandlingsstödet ligger på en för komplicerad och abstrakt nivå för att de ska kunna använda det. Samtidigt upplever andra att stödet är alltför grundläggande för att de ska ha nytta av det.
• Det stöd som används av flest upphandlare och upphandlingsansvariga i enkäten och samtidigt värderas högst är det som handlar om tillämpning och tolkning av upphandlingslagstiftningen.
• Endast få verktyg och stödområden har större andel positiva bedömningar av användbarheten än negativa bland upphandlare och upphandlingsansvariga i enkäten.

Nedan presenterar vi sammanfattande iakttagelser för respektive stödområde.

Det juridiska stödet uppfattas som bra, men kan bli mer användbart

Upphandlingsmyndigheten har tagit fram omfattande stöd för tillämpning och tolkning av lagstiftning. Statskontorets enkät till upphandlare och upphandlingsansvariga visar att stödet inom detta område är det som värderas högst. Samtidigt visar vårt underlag att stödet kan blir mer pedagogiskt och användbart. Främst handlar det om att erbjuda fler och mer pedagogiska tolkningar av juridiska texter och prejudicerande rättsfall.

Stort utrymme att utveckla stödet för att genomföra inköpsprocessen

Det stöd som Upphandlingsmyndigheten tillhandahåller för att genomföra inköpsprocessen på ett ändamålsenligt sätt är begränsat. Statskontorets underlag visar att målgrupperna vill ha ett välutvecklat stöd för att praktiskt genomföra inköpsprocessen. Stödet behöver bli relevant för fler upphandlare, exempelvis genom mallar och checklistor för att genomföra upphandlingar inom specifika områden.

Inom området strategiskt inköpsarbete har myndigheten arbetat aktivt gentemot vissa målgrupper inom ramen för uppdraget om nationella upphandlingsstrategin, men det finns stora möjligheter att utveckla detta stöd. Stödet behöver också utvecklas inom området avtalsförvaltning.

Många upphandlare använder stödet för ökad miljöhänsyn

I Statskontorets enkät uppger relativt många upphandlare och upphandlingsansvariga att de använt Upphandlingsmyndighetens stöd inom miljöhänsyn och att de finner det användbart. Drygt hälften av de som har använt myndighetens databas med miljökriterier för upphandlingar uppger att detta verktyg varit till hjälp i mycket hög eller ganska hög utsträckning. Samtidigt tyder våra intervjuer med intressenter och annat underlag på att arbetet med att utveckla kriterierna inte bedrivs i samma takt som när Miljöstyrningsrådet ansvarade för arbetet.

Behov av mer stöd för ökad social hänsyn

Upphandlingsmyndighetens stöd när det gäller sociala hänsyn handlar i huvudsak om arbetsrättsliga krav, sysselsättningsfrämjande krav respektive etiska krav i leverantörskedjan. Statskontorets underlag visar att efterfrågan är stor på stöd som gäller arbetsrättsliga krav inom upphandling. Upphandlingsmyndigheten arbetar sedan lagändringarna i juni 2017 för att utveckla det begränsade stödet inom området.

Även stödet om sysselsättningsfrämjande krav och etiska krav i leverantörskedjan är i dag begränsat. Upphandlare och upphandlingsansvariga bedömer i Statskontorets enkät att stödet har begränsad användbarhet.

Behov av mer pedagogiskt stöd om innovationsupphandling

Statskontorets underlag ger ingen entydig bild av vilken nytta användarna har av det stöd Upphandlingsmyndigheten ger för att främja innovationsupphandling. Myndigheten har utformat flera sorters stöd inom området till flera målgrupper och samverkar med andra aktörer för att utveckla området.

Våra intervjuer med intressenter ger överlag ett positivt omdöme om arbetet. Vår enkät till upphandlare och upphandlingsansvariga ger en mer blandad och inte lika positiv bild av användbarheten hos stödet inom området. Användarna framhåller att stödet behöver bli mer avancerat. Det behöver också bli tydligare juridiskt, eftersom rättsläget uppfattas som oklart. Detta visar att Upphandlingsmyndigheten har en utmaning i att nå ut till fler och pedagogiskt visa hur innovationsupphandling kan genomföras på ett juridiskt korrekt sätt.

Webbplatsen är den centrala kanalen

Upphandlingsmyndigheten erbjuder stöd genom ett antal olika kanaler och verktyg. Webbplatsen är den främsta kanalen för stödet. Myndigheten tillhandahåller en frågeservice, både via telefon och via frågeportalen på webbplatsen. De erbjuder utbildningar och seminarier, även via webbplatsen. Upphandlingsmyndigheten ansvarar även för en databas med miljökriterier, samt de externa webbplatserna CSR-kompassen^[28] och Valfrihetswebben. Figur 12 ger en samlad bild av i vilken utsträckning som upphandlare och upphandlingsansvariga i Statskontorets enkät har använt sig av olika kanaler och verktyg.

Figur 12 Användningen av olika typer av stöd och information

Kommentar: Frågan om användningen av olika typer av stöd har ställts till de respondenter som har vänt sig till Upphandlingsmyndigheten.

I Statskontorets enkät har de upphandlare och upphandlingsansvariga som tagit del av Upphandlingsmyndighetens stöd bedömt användbarheten hos de olika kanalerna och verktygen. I figur 13 presenteras dessa bedömningar. I figur 14 redovisas endast andelen positiva bedömningar för respektive kanal och verktyg.

Figur 13 I vilken utsträckning har följande typer av stöd och information varit till hjälp i ditt arbete med upphandlingar/inköp? (andel i procent som angett respektive svarsalternativ)

Kommentar: Frågan har ställts till de respondenter som har vänt sig till Upphandlingsmyndigheten. Respondenter som angett svarsalternativen ”Har ej tagit del av stödet” eller ”Vet ej, men har tagit del av stödet” har exkluderats i denna tabell. De svar som redovisas här för respektive typ av stöd utgör därmed tillsammans 100 procent.

Figur 14 I vilken utsträckning har följande typer av stöd och information varit till hjälp i ditt arbete med upphandlingar/inköp?

Kommentar: Frågan har ställts till de respondenter som har vänt sig till Upphandlingsmyndigheten. Respondenter som angett svarsalternativen ”Har ej tagit del av stödet” eller ”Vet ej, men har tagit del av stödet” har exkluderats i denna tabell. Här redovisas andelen respondenter som svarat att stödet/informationen varit till hjälp i ganska eller mycket hög utsträckning, av dem som har angett en bedömning.

Webbplatsen

Webbplatsen är navet i Upphandlingsmyndighetens verksamhet. Där finns de flesta stödverktygen som myndigheten erbjuder, exempelvis tryckta vägledningar och rapporter, kriteriedatabasen, informationsfilmer, webbutbildningar och webbsända seminarier. Under de första elva månaderna 2016 visades webbplatsen knappt 912 000 gånger. Under 2016 laddades de vägledningar och rapporter som fanns tillgängliga på webbplatsen ned sammanlagt drygt 6 100 gånger.

Både i intervjuer med intressenter och i fritextsvaren i Statskontorets enkät har synpunkter framkommit om att Upphandlingsmyndighetens webbplats är svårnavigerad och oöverskådlig. Myndigheten planerar att utveckla webbplatsen. Enligt företrädare för myndigheten ingår utvecklingen av webbplatsen i delmålet ”vårt stöd är tillgängligt, modernt och digitalt 2019” i strategiplanen för 2017–2022. Utvecklingen av webbplatsen ingår också i den särskilda satsningen ”påbörja utvecklingen av digital plattform” i verksamhetsplanen för 2017. Sedan januari 2017 har en huvudredaktör ett samlat ansvar för webbplatsen, till skillnad från tidigare. Enligt företrädare för myndigheten ska utvecklingen av webbplatsen intensifieras under hösten 2017 och en it-förvaltare har rekryterats.

Statskontorets underlag understryker behovet av att framkomligheten och överskådligheten på webbplatsen utvecklas. Samtidigt visar Statskontorets enkät att vägledningar, rapporter och information på Upphandlingsmyndighetens webbplats är de mest uppskattade av myndighetens informationskanaler (figur 14). Av de respondenter som tagit del av stödet genom dessa kanaler uppger 66 procent att det har varit dem till hjälp i mycket hög eller ganska hög utsträckning. Informationskanalerna är också de mest använda. Av de respondenter som vänt sig till myndigheten har 94 procent använt sig av dem (figur 12).

Sociala medier

Upphandlingsmyndigheten är aktiva i sociala medier. Vid halvårsskiftet 2017 hade myndigheten publicerat 624 inlägg på Twitter och hade 552 följare. Under 2016 visades myndighetens inlägg på Twitter cirka 123 000 gånger, medan Twitterkontot besöktes 11 000 gånger. På Linkedin var antalet följare drygt 2 000 vid halvårsskiftet 2017.

Nyhetsbrevet

Upphandlingsmyndigheten skickar ut ett elektroniskt nyhetsbrev två gånger i månaden. I slutet av 2016 hade nyhetsbrevet cirka 2 000 prenumeranter. Av respondenterna i Statskontorets enkät som använt sig av Upphandlingsmyndighetens stöd uppger 75 procent att de läst nyhetsbrevet (figur 12). Av dessa uppger 57 procent att nyhetsbrevet i mycket hög eller ganska hög utsträckning varit dem till hjälp i upphandlingsarbetet (figur 14).

Kriteriebiblioteket

Kriteriebiblioteket och kriteriewizarden för hållbarhetskriterier är två centrala verktyg för att främja hållbarhetsperspektivet inom den offentliga upphandlingen. Alla Upphandlingsmyndighetens upphandlingskriterier finns i en databas (kriteriebiblioteket). Kriteriewizarden är ett verktyg för att enkelt söka information ur myndighetens kriteriedatabas. Av respondenterna som vänt sig till Upphandlingsmyndigheten uppger 60 procent att de har använt detta stöd (figur 12). Av dessa uppger 54 procent att verktyget varit dem till hjälp i mycket hög eller ganska hög utsträckning (figur 14).

Utbildningar och seminarier

Upphandlingsmyndigheten anordnar utbildningar, seminarier och workshops på varierande upphandlingsteman. Av respondenterna som vänt sig till Upphandlingsmyndigheten uppger 54 procent att de har deltagit i en sådan aktivitet. Av dessa svarar 39 procent att utbildningarna i ganska eller mycket hög utsträckning varit dem till hjälp i arbetet med upphandlingar. I fritextsvaren i vår enkät återkommer önskemål om att Upphandlingsmyndigheten ska anordna fler utbildningar, workshops och seminarier.

Myndigheten publicerar en stor del av sina seminarier på myndighetens Youtube-kanal. I årsredovisningen för 2016 anges att filmerna på kanalen visades i sammanlagt 76 000 minuter under året. Vid halvårsskiftet 2017 fanns 55 filmer publicerade på kanalen. Flera upphandlare anger i fritextsvaren till vår enkät att de önskar ännu fler webbseminarier.

På Upphandlingsmyndighetens webbplats finns även webbutbildningar om exempelvis direktupphandling, giftfri förskola och livscykelkostnader i upphandling. Av respondenterna som vänt sig till myndigheten har 35 procent tagit del av en webbutbildning (figur 12). Av dessa uppger 28 procent att det varit dem till hjälp i ganska eller mycket hög utsträckning (figur 14).

Frågeservicen

Genom Upphandlingsmyndighetens frågeservice kan man ställa frågor både via webbplatsen och via telefon. På webbplatsen finns frågeportalen, dit man kan vända sig med frågor om upphandling eller läsa andras frågor som besvarats av Upphandlingsmyndigheten. Från öppnandet av frågeportalen i september 2016 till halvårsskiftet 2017 lämnade myndigheten totalt 1 140 svar på frågor i portalen. Under samma period var antalet sidvisningar cirka 67 500.

Av respondenterna som vänt sig till Upphandlingsmyndigheten har 56 procent ställt en fråga till myndigheten via frågeportalen, e-post eller telefon (figur 12). Av dessa uppger 46 procent att det i ganska eller mycket hög utsträckning varit dem till hjälp (figur 14). Därtill har 73 procent läst frågeportalen med andras publicerade frågor och myndighetens svar (figur 12). Av dessa uppger 43 procent att det varit dem till hjälp i mycket hög eller ganska hög utsträckning (figur 14).

Frågeservicen via telefon har öppet måndag till torsdag klockan 9 till 12. Upphandlingsmyndighetens egna uppgifter visar att myndigheten under det första halvåret 2017 besvarade drygt 3 000 samtal. Antalet missade samtal var under tidsperioden knappt 550 och den genomsnittliga kötiden för upphandlingsstödet omkring 8 minuter.

I fritextsvaren till Statskontorets enkät återkommer synpunkten att myndighetens telefonsupport bör förstärkas, sett både till antal medarbetare och öppettider. I fritextsvaren och i våra intervjuer framförs att det är svårt att komma i kontakt med Upphandlingsmyndigheten. Målgrupperna uppger att de ibland får vänta i långa telefonköer i frågeservicen. De uppger även att de ibland inte får kontakt med enskilda anställda som de blivit hänvisade till, trots upprepade försök.

Upphandlingsmyndigheten anger i verksamhetsplanen för 2017 att de ska effektivisera kundmötet genom att bland annat införa ett ärendehanteringssystem för frågeservicen. Myndigheten har uppgett att de under hösten 2017 har utökat bemanningen av frågeservicen efter nyrekryteringar. Två medarbetare besvarar nu frågor under öppettiderna. Öppettiderna har däremot inte förändrats.

CSR-kompassen och Valfrihetswebben

Upphandlingsmyndigheten förvaltar två externa webbplatser som ger specifikt upphandlingsstöd, CSR-kompassen och Valfrihetswebben. CSR-kompassen erbjuder information och verktyg för socialt ansvarsfull upphandling. Syftet är att offentliga inköpare ska kunna ställa och följa upp krav på att leverantören i sin tur ska säkerställa rimliga arbetsvillkor i hela produktionskedjan.

Av respondenterna som använt Upphandlingsmyndighetens stöd har 38 procent använt sig av CSR-kompassen (figur 12). Av dessa uppger 31 procent att stödet varit till hjälp i mycket hög eller ganska hög utsträckning (figur 14).

Valfrihetswebben är den nationella webbplatsen för att annonsera ut tjänster enligt lagen om valfrihetssystem (LOV). Här finns annonser till alla valfrihetssystem, inom främst hälso- och sjukvård, socialtjänst samt Arbetsförmedlingens arbetsmarknadspolitiska åtgärder. Av respondenterna som använt Upphandlingsmyndighetens stöd har 20 procent använt sig av Valfrihetswebben (figur 12). Den låga användningsgraden beror enligt Statskontoret sannolikt på att webbplatsen endast riktar sig till en begränsad målgrupp. Av de som använt Valfrihetswebben uppger 18 procent att verktyget varit till hjälp i mycket hög eller ganska hög utsträckning (figur 14).

Som vi tidigare nämnt arbetar Upphandlingsmyndigheten med att utveckla arbetet med de olika webbplatser myndigheten i dag använder sig av. Enligt företrädare för Upphandlingsmyndigheten kommer det nuvarande arbetet som rör Valfrihetswebben att avslutas under 2017. Syftet är att anpassa webbplatsen till myndighetens ordinarie webbplats, öka användbarheten samt förenkla processen för både den interna administrationen av webbplatsen och för de aktörer som publicerar annonser.

Stöd inom miljö och rättstillämpning är mest använt och anses mest användbart

Upphandlingsmyndigheten erbjuder stöd inom ett stort antal aspekter av upphandling. Figur 15 redovisar hur stor andel av upphandlarna och de upphandlingsansvariga i Statskontorets enkät som har tagit del av stöd inom respektive område.

Det område där Upphandlingsmyndighetens stöd används mest är tillämpning och tolkning av lagstiftningen.^[29] Därefter följer stödet för miljöanpassad upphandling och stödet för kvalitetskrav.

Figur 15 Användningen av stöd och information inom olika områden

Kommentar: Frågan om användningen av stöd inom olika områden har ställts till de respondenter som har vänt sig till Upphandlingsmyndigheten.

De upphandlare och upphandlingsansvariga som tagit del av Upphandlingsmyndighetens stöd har i enkäten bedömt användbarheten hos stödet inom de olika områdena. Detta redovisas i figur 16. I figur 17 redovisas endast andelen positiva bedömningar för respektive kanal och verktyg. De områden som flest använt stöd inom är även de som värderas högst. Det handlar återigen om stödet om tillämpning och tolkning av lagstiftningen, miljöanpassad upphandling och kvalitetskrav.

Figur 16 I vilken utsträckning har stödet/informationen inom följande områden varit till hjälp i ditt arbete? (andel i procent som angett respektive svarsalternativ)

Kommentar: Frågan har ställts till de respondenter som har vänt sig till Upphandlingsmyndigheten. Respondenter som angett svarsalternativen ”Har ej tagit del av stödet” eller ”Vet ej, men har tagit del av stödet” har exkluderats i denna tabell. De svar som redovisas här för respektive typ av stöd utgör därmed tillsammans 100 procent.

Figur 17 I vilken utsträckning har stödet/informationen inom följande områden varit till hjälp i ditt arbete?

Kommentar: Frågan har ställts till de respondenter som har vänt sig till Upphandlingsmyndigheten. Respondenter som angett svarsalternativen ”Har ej tagit del av stödet” eller ”Vet ej, men har tagit del av stödet” har exkluderats i denna tabell. Här redovisas andelen respondenter som svarat att stödet/informationen varit till hjälp i ganska eller mycket hög utsträckning, av dem som har angett en bedömning.

Det juridiska stödet är omfattande och välanvänt, men kan bli ännu konkretare

Upphandlingsmyndigheten ska enligt sin instruktion arbeta för en rättssäker upphandling. En viktig del i detta arbete är att tillhandahålla stöd inom tillämpningen och tolkningen av upphandlingslagstiftningen.

Tillämpning och tolkning av lagstiftning ingår i olika utsträckning i samtliga upphandlingsområden. I detta avsnitt redovisar vi hur upphandlarna och de upphandlingsansvariga bedömer det generella stöd om lagstiftningen som inte rör de specifika områden som beskrivs i följande avsnitt i kapitlet. Stödet för att undvika jäv och korruption behandlas också här.

Vårt underlag visar att det finns en stor efterfrågan på juridiskt stöd inom upphandlingsområdet och att Upphandlingsmyndighetens stöd är välanvänt. Stödet bedöms som användbart av många upphandlare, men det finns också önskemål om att det ska bli konkretare och mer pedagogiskt.

Stödet för rättstillämpning är omfattande och välanvänt

Upphandlingsmyndigheten har tagit fram en mängd stöd för tillämpning och tolkning av lagstiftning. Det handlar främst om vägledningar, seminarier och informationstexter på webbplatsen. Sedan januari 2017 gäller nya upphandlingslagar. I samband med detta tog Upphandlingsmyndigheten fram juridisk vägledning för de nya lagarna.

Statskontorets enkät till upphandlare och upphandlingsansvariga visar att stödet för tillämpning och tolkning av lagstiftningen är det mest använda bland respondenterna (75 procent, se figur 15). Det är även det stöd som värderas högst när det gäller användbarhet (figur 17).

Stort behov av juridiskt stöd

Vårt underlag visar att det finns en stor efterfrågan på juridiskt stöd inom upphandlingsområdet. Det är ofta komplicerat att göra upphandlingar korrekt även för en erfaren upphandlare. Det är också vanligt med överprövningar av upphandlingar i Sverige.

Upphandlingsmyndigheten genomförde hösten 2016 en enkätundersökning om hur upphandlingschefer i den offentliga sektorn uppfattar att den egna organisationen arbetar med målen i regeringens nationella upphandlingsstrategi. Strategins mål om en rättssäker offentlig upphandling kan enligt Upphandlingsmyndigheten anses vara nätt och jämnt uppfyllt baserat på chefernas självskattningar av ett antal relevanta frågor.^[30] Den kommunala sektorn hamnar i mätningen under nivån för måluppfyllelse och de statliga myndigheterna når precis upp till denna nivå.^[31]

Målgrupperna vill ha mer användbart juridiskt stöd

En återkommande synpunkt i Statskontorets intervjuer med intressenter och i fritextsvaren till vår enkät till upphandlare och upphandlingsansvariga är att Upphandlingsmyndigheten inte gör tillräckligt tydliga och användbara rättsliga tolkningar. Det har framkommit önskemål om att myndigheten ska sammanställa praxis i fler frågor och utifrån denna praxis ge konkreta råd om olika typsituationer. I andra fall visar enkätsvaren att det finns en önskan om konkret stöd i specifika fall, vilket Upphandlingsmyndigheten inte har möjlighet att ge inom ramarna för sitt uppdrag. Detta visar på vikten av att Upphandlingsmyndigheten fortsätter sitt arbete med att kommunicera sitt uppdrag till målgrupperna.

Intressenterna framför även synpunkten att myndigheten inte är tillräckligt proaktiv i sitt arbete med det juridiska stödet. Därtill framhåller en del intressenter, framför allt leverantörer, att det juridiska stödet ofta är komplext och svårt att förstå för andra än jurister.

Stöd för att undvika jäv och korruption

Stödet för att undvika jäv och korruption består i huvudsak av en vägledning som Kammarkollegiet tog fram 2011 och som Upphandlingsmyndigheten uppdaterat. I Statskontorets enkät uppger 52 procent av de som vänt sig till Upphandlingsmyndigheten att de har använt detta stöd (figur 15). Av dessa uppger 38 procent att det varit dem till hjälp i mycket hög eller ganska hög utsträckning (figur 17).

Målgrupperna vill ha bättre stöd för alla delar av inköpsprocessen

Enligt Upphandlingsmyndighetens instruktion ska upphandlingsstödet bidra till att upphandlingar hanteras strategiskt. Stödet ska också bidra till att upphandlingarna planeras, genomförs, följs upp och utvärderas på ett ändamålsenligt sätt.

I våra intervjuer uppger Upphandlingsmyndighetens ledning att man hittills har lagt tyngdpunkten i verksamheten på juridiska vägledningar, framför allt i samband med när den nya upphandlingslagstiftningen började gälla. De har fokuserat mindre på affärsstödet, det vill säga det praktiska stödet om inköpsprocessen. Detta beror främst på att myndigheten fram till hösten 2017 har haft brist på upphandlingsspecialister med kompetens inom det praktiska genomförandet av hela inköpsprocessen (se även kapitel 6). I verksamhetsplanen för 2017 är ett prioriterat område att utveckla stöd om inköpsprocessens samtliga faser.

I Statskontorets intervjuer med intressenter och i fritextsvaren i enkäten till upphandlare och upphandlingsansvariga efterlyser målgrupperna ett välutvecklat stöd om det praktiska genomförandet av inköpsprocessen. De anser att stödet behöver utvecklas för att bli relevant för fler upphandlare. Många av upphandlarna som besvarat Statskontorets enkät efterfrågar också mallar och checklistor för att genomföra upphandlingar inom specifika områden.

Nedan presenterar vi resultaten av Upphandlingsmyndighetens stöd inom två centrala aspekter av inköpsprocessen: strategiskt inköpsarbete och avtalsförvaltning. Vi behandlar även stödet för två specifika aspekter av genomförandet av inköpsprocessen. Den första är kvalitetskrav, som ska behandlas enligt Statskontorets uppdrag. Den andra är offentlig avtalssamverkan, som Upphandlingsmyndigheten har haft ett särskilt regeringsuppdrag om.

Strategiskt inköpsarbete är ett prioriterat område under utveckling

I Statskontorets intervjuer med intressenter ges bilden av att strategisk upphandling är ett område där Upphandlingsmyndigheten skulle kunna skapa ett stort mervärde för den offentliga sektorn. Men de intervjuade påpekar att stödet behöver utvecklas. Ett behov som tas upp i våra intervjuer är stöd för kategoristyrning. Kategoristyrning innebär att den upphandlande aktören delar in de varor och tjänster som ska upphandlas i kategorier och formulerar en strategi för respektive kategori utifrån verksamhetens mål.

Statskontoret konstaterar att Upphandlingsmyndighetens arbete med strategisk upphandling hittills har varit begränsat. Upphandlingsmyndigheten har påbörjat en särskild målgruppsanalys för strategiskt inköp och myndigheten kommer att genomföra flera utåtriktade aktiviteter under hösten 2017.

Den 30 juni 2016 lanserade regeringen Nationella upphandlingsstrategin. Samtidigt gav regeringen Upphandlingsmyndigheten i uppdrag att verka för att genomföra och följa upp strategin. Uppdraget redovisades den 30 september 2017. Upphandlingsmyndighetens stöd inom strategiskt inköpsarbete består till en stor del av stödet som ges i arbetet med Nationella upphandlingsstrategin. Generellt sett är stödet till för den offentliga sektorn och riktar sig främst till förtroendevalda och högre beslutsfattare. Inom uppdraget om Nationella upphandlingsstrategin har Upphandlingsmyndighetens ledning genomfört individuella möten med 25 statliga myndigheter för att undersöka deras behov, relaterade till strategin. Därefter har myndigheten bildat ett nätverk med de inköpsansvariga vid de 25 myndigheterna.

Förutom arbetet med den nationella strategin har Upphandlingsmyndigheten tagit fram ett antal informationstexter om strategiskt inköpsarbete till sin webbplats. Inför hösten 2017 finns dessutom ett flertal aktiviteter inplanerade, bland annat deltar myndigheten i och organiserar konferenser.

Av de som besvarat Statskontorets enkät och uppger att de vänt sig till Upphandlingsmyndigheten har 60 procent använt stödet inom strategisk upphandling. 44 procent som använt stödet svarar i Statskontorets enkät att det varit till hjälp i arbetet i ganska eller mycket hög utsträckning. Samtidigt riktar sig enkäten till upphandlare och upphandlingsansvariga, inte till beslutsfattare på högre nivåer.

Som tidigare nämnts har Upphandlingsmyndigheten i en enkätstudie hösten 2016 undersökt hur upphandlingschefer i den offentliga sektorn uppfattar att den egna organisationen arbetar med regeringens nationella upphandlingsstrategi. Studien visar att fem av strategins sju inriktningsmål kan anses vara uppfyllda baserat på chefernas självskattningar. Varje mål mäts med ett antal detaljfrågor, varav de flesta mäts på en skala från 1 till 5. Medelvärdet för de enskilda målen ska enligt studien nå upp till 3 för att målet ska bedömas vara uppnått och 5 innebär högst måluppfyllelse. Spännvidden mellan resultaten för målen i denna mätning var mellan 2,3 och 3,6.

Stödet för att förvalta avtal är i dag begränsat

I våra intervjuer uppger Upphandlingsmyndighetens ledning att stödet inom avtalsförvaltning är begränsat och att de planerar att utveckla området som en del av affärsstödet. Förutom de informationstexter som finns på Upphandlingsmyndighetens webbplats tog myndigheten fram en vägledning om avtalsförvaltning under 2016. Dessutom har de anordnat ett webbsänt seminarium på temat.

Av respondenterna som vänt sig till Upphandlingsmyndigheten har 58 procent använt sig av stödet inom området avtalsförvaltning (figur 15). Av dessa uppger 32 procent att stödet varit till hjälp i mycket hög eller ganska hög utsträckning (figur 17). Flera av respondenterna skriver i sina fritextsvar att Upphandlingsmyndigheten behöver utveckla stödet om förvaltning och uppföljning av avtal. Användarna uttrycker en önskan om att möjliggöra standardiserad uppföljning med hjälp av mallar.

Många använder upphandlingsstödet inom kvalitetskrav

En viktig del av inköpsprocessen är att ställa kvalitetskrav i upphandlingen och att följa upp om leverantören följer dessa krav. Kvalitetskrav är relevanta vid upphandlingar av samtliga varor och tjänster. Det stöd Upphandlingsmyndigheten tagit fram om kvalitetskrav sträcker sig därför över ett stort antal områden.

Av vår enkät framgår att upphandlingsstödet inom kvalitetskrav har använts av 69 procent av respondenterna som vänt sig till myndigheten (figur 15). Av dessa anger 50 procent att stödet inom kvalitetskrav varit dem till hjälp i hög eller ganska hög utsträckning (figur 17).

Stöd för offentlig avtalssamverkan har tagits fram

Som en del i den nya lagstiftningen inom upphandlingsområdet tillkom nya regler om offentlig avtalssamverkan. Inför att de nya reglerna skulle börja gälla fick Upphandlingsmyndigheten ett regeringsuppdrag som resulterade i en rapport om offentlig avtalssamverkan. Myndigheten ordnade även ett webbsänt seminarium om frågan.

Statskontorets enkät visar att 58 procent av de som använt Upphandlingsmyndighetens stöd gjort det inom området offentlig avtalssamverkan (figur 15). Av dessa är det 32 procent som upplever att stödet varit dem till hjälp i hög eller ganska hög utsträckning (figur 17). Avtalssamverkan är inte en fråga som våra intervjupersoner har valt att kommentera i fritextsvaren.

Elektronisk upphandling – osäkert rättsläge

Upphandlingsmyndigheten har i uppdrag att genom sitt stöd bidra till att hela inköpsprocessen kan genomföras elektroniskt. Regeringen utökade detta uppdrag den 1 februari 2017 genom ett tillägg i myndighetens instruktion. Upphandlingsmyndigheten deltar i både nationella och europeiska nätverk för att harmonisera den elektroniska upphandlingen inom Sverige och med andra länder. Upphandlingsmyndigheten har lyft fram informationsverktyget e-Certis^[32] som ett prioriterat område för 2017.^[33]

En av de praktiskt mest betydelsefulla nyheterna i den nya lagen om offentlig upphandling är skyldigheten för upphandlande myndigheter att acceptera en elektronisk standardiserad form av egenförsäkran som preliminärt bevis på att leverantören får delta i upphandlingen. Detta kallas ESPD (European Single Procurement Document).

Det finns generellt en osäkerhet om hur reglerna om ESPD ska tillämpas. Denna osäkerhet förklarar varför Upphandlingsmyndigheten får så många frågor till sin frågeservice om vad denna skyldighet omfattar. En fråga som har väckt mycket diskussion är om de nya reglerna innebär att företrädare för vinnande leverantörer måste lämna in utdrag ur belastningsregistret för att visa att de inte är dömda för vissa typer av brott. I mars 2017 författade Upphandlingsmyndigheten och Polismyndigheten en skrivelse till regeringen där de föreslår lagändringar som syftar till att effektivisera kontrollen av leverantörer. Myndigheterna bedömer att det inte finns förutsättningar att använda utdrag ur belastningsregistret på grund av integritetsproblem, och att sanningsförsäkran bör användas i stället.

Upphandlingsmyndigheten arbetar med att ta fram en vägledning om ESPD som beräknas vara klar sista kvartalet 2017. Myndigheten har också fått flera inbjudningar om att föreläsa om ESPD under hösten 2017.

Statskontorets enkät visar att stödet inom elektronisk upphandling har använts av 47 procent av de respondenter som vänt sig till Upphandlingsmyndigheten (figur 15). Av respondenterna som har använt stödet bedömer 33 procent att det varit till hjälp i ganska hög eller hög utsträckning (figur 17). Enligt Statskontoret är en trolig bidragande förklaring till den låga värderingen det osäkra rättsläget när det gäller ESPD, vilket ligger utanför Upphandlingsmyndighetens kontroll.

Innovationsupphandling uppfattas som komplicerat

Vårt underlag visar att det finns stora förväntningar på Upphandlingsmyndighetens stöd inom området innovationsupphandling, samtidigt som rättsläget uppfattas som oklart. Detta är sannolikt en av orsakerna till varför upphandlarna och de upphandlingsansvariga bedömer att stödets användbarhet är relativt låg. Upphandlingsmyndigheten har en utmaning i att nå fler bland målgrupperna och visa hur innovationsupphandling kan genomföras på ett juridiskt korrekt sätt.

I Upphandlingsmyndighetens enkät hösten 2016 fick upphandlingschefer i den offentliga sektorn uppskatta i vilken utsträckning deras egna organisationer arbetade med ett antal frågor som är relevanta för målet om en offentlig upphandling som främjar innovationer och innovativa lösningar i Nationella upphandlingsstrategin. Medelvärdet för självskattningarna var 2,6 på skalan 1–5, vilket var näst lägst bland målen.

Upphandlingsmyndigheten ska enligt sin instruktion främja innovativa lösningar inom upphandling. I korthet innebär innovationsupphandling att upphandla en på förhand odefinierad lösning på ett behov som identifierats. Innovationsupphandling innebär att den upphandlande aktören i sin upphandlingsprocess främjar innovation genom att efterfråga eller tillåta nya lösningar.

Det finns flera metoder för innovationsupphandling. En av de viktigaste metoderna är så kallad tidig dialog mellan leverantörerna och de upphandlande aktörerna. Dialogen sker ofta före själva upphandlingen, men kan ibland även fortsätta under upphandlingen. En annan metod är att arbeta med funktionskrav. Det innebär att i upphandlingen ställa krav på att upphandlingsobjektet ska ha en viss funktion, utan att tydligt specificera hur denna ska utformas.

Upphandlingsmyndigheten har utformat flera sorters stöd inom området. Myndigheten ger stöd till och samverkar med flera innovationsupphandlingsprojekt och beställarnätverk. Syftet är enligt företrädare för myndigheten att utbyta erfarenheter och kunskap som sedan omsätts till praktiskt och relevant stöd. Det webbaserade stödet är riktat till flera olika målgrupper och består i huvudsak av filmer, informationstexter, exempel samt kortare vägledningar. Myndigheten har därtill under våren 2017 genomfört ett tiotal seminarier och workshops om innovationsupphandling samt deltagit i ett antal externa aktiviteter.

Myndigheten samverkar aktivt med andra aktörer för att utveckla området. Upphandlingsmyndigheten har även planerat närmare 20 seminarier och workshops under hösten 2017. Myndigheten deltar aktivt inom EU genom att utbyta erfarenheter och kunskaper med andra länder och planerar att under hösten 2017 delta vid närmare 10 seminarier och workshops.

Ingen entydig bild av stödets användbarhet

De flesta intressenter som Statskontoret intervjuat uttrycker sig positivt om Upphandlingsmyndighetens kompetens och arbete inom området. Denna positiva bild av myndighetens arbete med innovationsupphandling återspeglas dock inte i Statskontorets enkätresultat. Av respondenterna som använt sig av Upphandlingsmyndighetens stöd har 41 procent använt detta stöd (figur 15). Av dessa uppger 39 procent att stödet i mycket låg utsträckning varit dem till hjälp (figur 17). Endast 26 procent av respondenterna som använt stödet inom innovationsupphandling uppger att det varit till hjälp i ganska hög eller hög utsträckning (figur 17).

För området tidig dialog uppger 34 procent att det varit dem till hjälp i ganska hög eller mycket hög utsträckning (figur 17). Av de som vänt sig till Upphandlingsmyndigheten uppger 50 procent att de har använt detta stöd (figur 15).

Det stöd inom området innovationsupphandling som respondenterna bedömt som mest användbart är funktionskrav i upphandling. Av de som använt detta stöd har 44 procent värderat det positivt (figur 17). Stödet inom detta område har använts av 65 procent av de som vänt sig till Upphandlingsmyndigheten (figur 15).

I fritextsvaren till Statskontorets enkät finns flera synpunkter om stödet inom innovationsupphandling. I huvudsak framhålls att stödet behöver bli mer avancerat och tydligare, inte minst ur ett juridiskt perspektiv. Statskontoret har även i intervjuer med intressenterna fått indikationer på att det juridiska läget är något som många upplever som otydligt.

Myndighetens stöd för ökad miljöhänsyn relativt väl använt

Upphandlingsmyndighetens stöd ska enligt instruktionen vara inriktat på att verka för ökad miljöhänsyn. Denna uppgift arbetar myndigheten med på flera sätt. Ett viktigt arbete är att förvalta och utveckla en kriteriedatabas för miljöanpassad upphandling. Kriteriedatabasen byggdes upp under ledning av Miljöstyrningsrådet. I våra intervjuer beskrivs att arbetet med databasen har haft en framskjuten position i Europa. Statskontoret har i intervjuer och underlag fått indikationer på att arbetet med miljökriterier inte bedrivs i samma omfattning sedan Upphandlingsmyndigheten tog över ansvaret.

Upphandlingsmyndigheten har tagit fram nyckeltal för arbetet med att utveckla och förvalta kriterier för miljöhänsyn i offentliga upphandlingar.^[34] Myndigheten tog under 2016 fram 55 nya kriterier, uppdaterade 137 kriterier och justerade 308 kriterier. Antalet nedladdade dokument ur kriteriedatabasen 2016 var något fler än 2015 men färre än 2014 (figur 18).

Figur 18 Upphandlingsmyndighetens kriteriedatabas för miljöanpassad upphandling, antal nedladdningar

Antalet hållbarhetskriterier i databasen var 2016 cirka 620, jämfört med cirka 830 år 2013, när Miljöstyrningsrådet ansvarade för databasen.^[35] En möjlig till förklaring till att antalet kriterier är färre i dag är att kriterier har tagits bort till följd av att ändringar i lagstiftningen har gjort dem inaktuella.

Naturvårdsverket följer varje år upp användningen av miljökrav vid upphandlingar hos de statliga myndigheter som omfattas av miljöledningsförordningen.^[36] Enligt förordningen ska myndigheterna miljöanpassa de upphandlingar som har miljöpåverkan i den mån det är möjligt. Uppföljningen omfattar alla slags miljökrav, både sådana som hämtats från Upphandlingsmyndighetens databas och andra miljökrav. Uppföljningen visar att användningen har ökat mellan 2014 och 2016. År 2014 utgjorde värdet av de upphandlingar där miljökrav ställts 67 procent av det samlade värdet av de aktuella statliga myndigheternas upphandlingar, år 2015 var motsvarande andel 60 procent och år 2016 var andelen 76 procent.^[37]

I Upphandlingsmyndighetens enkät hösten 2016 fick upphandlingschefer i den offentliga sektorn uppskatta i vilken utsträckning deras egna organisationer arbetade med ett antal frågor som är relevanta för målet om en miljömässigt hållbar offentlig upphandling i Nationella upphandlingsstrategin. Medelvärdet för självskattningarna var 3,6 på skalan 1–5, vilket var den högsta skattningen bland målen.

Statskontorets enkät visar att en relativt stor andel av upphandlarna och de upphandlingsansvariga använt Upphandlingsmyndighetens stöd inom miljöhänsyn och att de finner det relativt användbart. Av respondenterna som vänt sig till Upphandlingsmyndigheten har 69 procent använt stödet (figur 15). Av dessa uppger 52 procent att det varit till hjälp i ganska eller mycket hög utsträckning (figur 17).

Våra resultat ligger i linje med Upphandlingsmyndighetens uppföljning 2016 av sitt arbete för en giftfri förskola. Den visade att 68 procent (84 av 124) av kommunerna som svarade på frågan i enkäten kände till Upphandlingsmyndighetens hållbarhetskrav för giftfri förskola och att 71 procent (37 av 52) hade använt dessa krav under det senaste året.

Upphandlingsmyndigheten arbetar även med kalkyler för att uppskatta livscykelkostnader med syfte att få till stånd ökad miljöhänsyn. Denna metod syftar till att vid upphandling ta hänsyn till fler kostnader än inköpspriset. Lagstiftningen lyfter numera fram möjligheten att räkna med externa miljöeffekter som kostnader när livscykelkostnader beräknas. Myndigheten har därför utökat sitt stöd för att omfatta även denna del av lagstiftningen.

Statskontorets enkät visar att av de som vänt sig till Upphandlingsmyndigheten har 54 procent använt sig av myndighetens stöd för livscykelkostnader (figur 15). Av dessa uppger 36 procent att stödet i ganska eller mycket hög utsträckning kommit till användning (figur 17).

En annan synpunkt som kommit fram vid våra intervjuer med intressenter är att inrättandet av Upphandlingsmyndigheten gett bra synergier mellan miljö- och handelsfrågor. Handelsperspektivet har till exempel fått en mer framträdande plats inom Upphandlingsmyndigheten än vad det hade under Miljöstyrningsrådets tid. Intressenter har också framfört att frågor om hållbarhet respektive konkurrens numera är bättre integrerade med varandra.

Stort behov av stöd inom sociala hänsyn

Upphandlingsmyndighetens stöd inom området sociala hänsyn värderas tämligen lågt av upphandlarna och de upphandlingsansvariga i Statskontorets enkät. Myndigheten arbetar för att utveckla sitt stöd om arbetsrättsliga krav vid upphandlingar. Stödet om sysselsättningsfrämjande krav är begränsat. Samtidigt ansvarar myndigheten för ett EU-finansierat transnationellt projekt inom området.

Upphandlingsmyndigheten ska enligt sin instruktion verka för en socialt hållbar upphandling och upphandlingsstödet ska inriktas på sociala hänsyn i upphandling. Det är framför allt tre aspekter av offentlig upphandling som räknas in i området sociala hänsyn: arbetsrättsliga krav, sysselsättningsfrämjande krav och de etiska kraven som grundar sig i ILO:s (International Labour Organisation) kärnkonventioner.

I Upphandlingsmyndighetens enkät hösten 2016 fick upphandlingschefer i den offentliga sektorn uppskatta i vilken utsträckning deras egna organisationer arbetade med ett antal frågor som är relevanta för målet om offentlig upphandling som bidrar till ett socialt hållbart samhälle i Nationella upphandlingsstrategin. Medelvärdet för självskattningarna var 2,3 på skalan 1–5, vilket var lägst bland målen.

Lagändringar kring arbetsrättsliga villkor kräver nytt stöd

Efterfrågan på stöd om arbetsrättsliga krav inom upphandling är stor, eftersom nya bestämmelser i upphandlingslagstiftningen gäller sedan den 1 juni 2017.

De nya bestämmelserna innebär att upphandlingar över EU:s tröskelvärden ska innehålla särskilda arbetsrättsliga villkor när det är behövligt. Upphandlingsmyndigheten har sedan riksdagsbeslutet i maj 2017 utvecklat den information som finns på webbplatsen och tagit fram kriterier för när upphandlare behöver ställa dessa krav. Myndigheten har även ordnat ett webbsänt seminarium med 230 deltagare. Upphandlingsmyndigheten planerar att utveckla sitt stöd inom området, bland annat genom att utveckla metoder för att bedöma när villkor behöver ställas, ta fram villkor inom identifierade områden och belysa exempel i praktiken.

Statskontoret har i intervjuer med intressenter fått indikationer på att det i Sverige finns begränsad kompetens att tillgå inom området arbetsrättsliga krav inom upphandling. Detta följer av att lagkraven är nya samt att den efterfrågade kompetensen kombinerar två komplicerade rättsområden: arbetsrätt och upphandlingsrätt.

Statskontorets enkät till upphandlare och upphandlingsansvariga genomfördes innan lagändringarna började gälla. Därför gäller bedömningarna det mer begränsade stöd om möjligheten att ställa arbetsrättsliga villkor som Upphandlingsmyndigheten tidigare erbjöd. Enkäten visar att 40 procent av de som har använt det arbetsrättsliga stödet anser att det har varit dem till hjälp i ganska hög eller mycket hög utsträckning (figur 17). Enkätresultaten tyder även på att efterfrågan på stöd inom området är relativt stor. 57 procent av de respondenter som vänt sig till Upphandlingsmyndigheten har använt sig av det arbetsrättsliga upphandlingsstödet (figur 15).

Arbetet med sysselsättningsfrämjande krav

Sysselsättningsfrämjande krav vid upphandlingar innebär att leverantören exempelvis ska erbjuda anställningar eller praktikplatser till personer med funktionsnedsättning eller personer som står långt från arbetsmarknaden, exempelvis nyanlända. Resultaten från Statskontorets enkät visar att 43 procent av de som vänt sig till Upphandlingsmyndigheten har använt stödet inom sysselsättningsfrämjande krav (figur 15). Av dessa uppger 29 procent att det varit dem till hjälp i ganska stor eller stor utsträckning (figur 17).

Upphandlingsmyndigheten har på sin webbplats ett antal texter som handlar om sysselsättningsfrämjande krav inom upphandling. Myndigheten har även lagt upp en länk till Konkurrensverkets rapport på temat.^[38]

Upphandlingsmyndigheten ansvarar också för ett EU-finansierat transnationellt projekt som ska främja att upphandlande myndigheter ställer sysselsättningskrav. Planerings- och analysfasen har nyligen avslutats och ESF-rådet ska fatta beslut om den fortsatta treårsperioden. Statskontoret har i samtal med relevanta aktörer fått indikationer på att projektet fortlöper väl.

Etiska krav inom upphandling

I Statskontorets enkäter till upphandlare framgår att 51 procent av de som vänt sig till Upphandlingsmyndigheten har använt det stöd myndigheten erbjuder när det gäller etiska krav i leverantörskedjan. Av dessa uppger 36 procent att stödet har varit till hjälp i ganska hög eller mycket hög utsträckning.

Upphandlande enheter ingår ibland kontrakt och koncessioner som utförs inom områden där svensk rätt inte är tillämplig. Enligt 17 kap. 4 § i LOU ska en upphandlande enhet i sådana tillfällen, om det är behövligt, ställa krav som är i enlighet med ILO:s kärnkonventioner. Upphandlingsmyndigheten har tagit fram stödmaterial för att vägleda upphandlande enheter i situationer där det kan vara behövligt. Stödet består till stor del av texter på webbplatsen, samt riskanalyser och kontraktsvillkor för åtta utvalda upphandlingsområden. CSR-kompassen är också ett verktyg för att främja att upphandlande aktörer tar hänsyn till etiska och sociala krav.

Upphandlingsmyndigheten har även bidragit till en rapport om etiska krav inom upphandling. Denna rapport har tagits fram inom det europeiska nätverket European Working Group on Ethical Public Procurements.

Myndigheten har fördjupat stödet inom tre branscher

Upphandlingsmyndigheten bedriver ett fördjupat arbete inom tre utvalda branscher, som skär tvärs över myndighetens sakområden: vård och omsorg, bygg samt livsmedel. I slutet av 2016 fattade myndigheten beslut om dessa prioriteringar. Branscherna valdes för att de antingen omsätter mycket pengar eller är av särskilt intresse för medborgarna. Inom livsmedelsområdet har myndigheten dessutom ett regeringsuppdrag som löper från 2016 till 2019.

Inom respektive bransch har myndigheten arbetat med flera olika informationskanaler gentemot olika målgrupper inom upphandlande organisationer samt leverantörer. Vi har inte frågat specifikt om stödet inom dessa branscher i våra undersökningar. Våra intervjuer visar dock att det fördjupade arbetssättet är uppskattat och ger bra möjligheter till samverkan mellan olika målgrupper.

Myndighetens uppdrag och finansiering

I detta kapitel behandlar vi de externa förutsättningar som Upphandlingsmyndigheten har för sin verksamhet, det vill säga de som myndighetens inte själv styr över. Vi diskuterar även hur myndigheten bör hantera dessa förutsättningar för att nå bästa möjliga resultat i verksamheten.

Vi fokuserar här på regeringens styrning av myndigheten, det vill säga instruktion, övriga uppdrag och finansiella medel. Vi beskriver även Upphandlingsmyndighetens omvärld och målgrupper. Vidare diskuterar vi hur Upphandlingsmyndigheten förhåller sig till andra statliga myndigheter med närliggande uppdrag, samt till andra aktörer som ger upphandlingsstöd i olika former.

Sammanfattande iakttagelser

Statskontorets uppföljning av Upphandlingsmyndighetens uppdrag och finansiering har lett till fem slutsatser:

• Regeringen har gett upphandlingsmyndigheten relativt omfattande tillfälliga uppdrag i uppbyggnadsfasen, varav flera med kort varsel. Det har gjort det svårt för myndigheten att planera sin verksamhet, eftersom verksamheten ännu inte varit fullt utbyggd.
• Upphandlingsmyndigheten har ett brett uppdrag, samt omfattande och heterogena målgrupper. Myndigheten behöver skaffa sig en tydlig bild av de olika målgruppernas respektive behov, och utifrån behoven prioritera sin verksamhet så att den blir så ändamålsenlig som möjligt. Detta arbete har Upphandlingsmyndigheten påbörjat.
• Myndigheten behöver en systematisk omvärldsbevakning för att efter hand kunna arbeta mer proaktivt med utformningen av upphandlingsstödet.
• Upphandlingsmyndigheten har överlag definierat sin roll väl i förhållande till andra statliga myndigheter med närliggande uppdrag. Myndigheten behöver även anpassa sitt stöd efter vad icke-statliga aktörer erbjuder på marknaden för upphandlingsstöd.
• Upphandlingsmyndigheten har inte utnyttjat alla medel myndigheten fått i anslag av regeringen. Det främsta skälet är att myndigheten inte rekryterat i den omfattning som planerats och att personalomsättningen varit hög.

Regeringsuppdrag med kort varsel har försvårat planeringen

Från och med inrättandet till december 2016 fick Upphandlingsmyndigheten 16 särskilda regeringsuppdrag, varav 3 även gavs till ett stort antal andra myndigheter. Myndigheten har ibland fått uppdragen med kort varsel, samtidigt som de har inneburit att myndigheten har behövt rekrytera tillfälliga resurser. Detta har begränsat myndighetens möjligheter att planera verksamheten, särskilt eftersom myndigheten inte har haft en fullt utbyggd verksamhet.

De tillfälliga regeringsuppdragen har varit omfattande med tanke på att myndigheten har befunnit sig i en uppbyggnadsfas och under 2016 fick en ny ledning. Å ena sidan har uppdragen säkerställt att myndigheten har arbetat med de frågor som regeringen prioriterat högst och gett uppmärksamhet åt dessa frågor externt. Å andra sidan har uppdragen begränsat myndighetens förutsättningar att utifrån instruktionen göra prioriteringar av verksamhetens långsiktiga inriktning.

Brett uppdrag och heterogena målgrupper kräver tydliga prioriteringar

Upphandlingsmyndigheten har ett brett uppdrag och ska verka för flera mål som regeringen har formulerat för den offentliga upphandlingen. Offentlig upphandling berör ett stort antal samhällsområden vilket ställer särskilda krav på myndighetens kompetens.

Myndigheten har omfattande och heterogena målgrupper. Vårt underlag visar att behoven av stöd skiljer sig åt mellan olika målgrupper och att behoven inte är tillgodosedda i tillräcklig utsträckning idag.

Upphandlingsmyndigheten har påbörjat en målgruppsanalys som en del av arbetet för att uppnå en kundorienterad organisation. En ingående målgruppsanalys behövs för att identifiera målgruppernas behov. Det breda uppdraget och de omfattande målgrupperna medför ett stort behov av att myndigheten gör tydliga prioriteringar i verksamheten baserat på analysen.

Målgruppsanalysen bör även omfatta målgruppernas kunskaper inom de områden där målgrupperna själva inte aktivt efterfrågar stöd, men som är relevanta för myndigheten. Detta följer av att myndigheten ska främja aspekter av upphandling som målgrupperna ibland inte ser de direkta positiva effekterna av för egen del. Det handlar främst om miljöhänsyn, sociala hänsyn och innovationsupphandling.

Proaktivt upphandlingsstöd behövs

Offentlig upphandling är ett område som utvecklats starkt under senare år och som tilldrar sig stort politiskt intresse. För att målgrupperna ska uppfatta Upphandlingsmyndighetens stöd som relevant bör det omfatta de aktuella frågorna inom området. Den målgruppsanalys som myndigheten har påbörjat behöver därför kompletteras med en systematisk omvärldsbevakning. På så sätt kan myndigheten arbeta mer proaktivt i utformningen av upphandlingsstödet, i takt med att myndighetens verksamhet når full kapacitet. En viktig del av omvärldsbevakningen är ett systematiskt informationsutbyte med andra aktörer inom upphandlingsområdet, både statliga myndigheter och intresseorganisationer.

Upphandlingsmyndigheten behöver anpassa sin roll utifrån det stöd andra aktörer erbjuder

Statskontoret bedömer att Upphandlingsmyndigheten överlag har definierat sin roll väl i förhållande till andra statliga myndigheter som är verksamma inom upphandlingsområdet. Gentemot Konkurrensverket behöver myndigheten föra en kontinuerlig dialog om ansvarsfördelningen, eftersom myndigheternas uppdrag har tydliga beröringspunkter.

Upphandlingsmyndigheten behöver även anpassa sitt stöd i förhållande till de icke-statliga aktörer som verkar på marknaden för upphandlingsstöd. Visserligen erbjuder myndigheten inte konkret stöd i specifika fall. Myndigheten behöver ändå följa utvecklingen på marknaden och de tjänster som erbjuds och anpassa sin verksamhet för att inte riskera att överlappa det stöd som andra aktörer erbjuder. På så sätt kan myndighetens anslag användas på ett effektivt sätt. Av konkurrensskäl är det även viktigt att Upphandlingsmyndigheten som statlig aktör undviker att arbeta inom områden där det den privata marknaden erbjuder ett fullgott stöd.

Troligt att anslagna medel inte förbrukas

Under 2016 använde Upphandlingsmyndigheten inte samtliga medel som regeringen tilldelade myndigheten. Det innebar att myndigheten redovisade ett anslagssparande och att knappt 4,8 miljoner kronor av de anslagna medlen drogs in. Enligt Upphandlingsmyndighetens prognos kommer de att redovisa ett anslagssparande även 2017. Om prognosen stämmer kommer drygt 7,6 miljoner kronor av de anslagna medlen 2017 på drygt 84 miljoner kronor att dras in.

Myndighetens uppdrag

Enligt sin instruktion har Upphandlingsmyndigheten det samlade ansvaret för att utveckla, förvalta och stödja den upphandling som genomförs av de upphandlande aktörerna. Myndigheten ska verka för en rättssäker, effektiv och socialt och miljömässigt hållbar upphandling till nytta för medborgarna och näringslivets utveckling. Myndigheten ska även främja innovativa lösningar inom upphandling. Uppdraget att verka för miljöhänsyn och sociala hänsyn innebär bland annat att ansvara för en databas med upphandlingskriterier inom dessa områden. Upphandlingsmyndigheten ska även verka för att de miljömål som riksdagen har beslutat om nås.

I instruktionen anges även att upphandlingsstödet ska bidra till att upphandlingar hanteras strategiskt samt planeras, genomförs, följs upp och utvärderas på ett ändamålsenligt sätt. Stödet ska även bidra till att hela inköpsprocessen kan genomföras elektroniskt.

Enligt instruktionen ska upphandlingsstödet riktas till såväl upphandlande aktörer som leverantörer. Det anges särskilt att Upphandlingsmyndigheten ska underlätta för små och medelstora företag samt för idéburna organisationer att delta i offentliga upphandlingar.

Utöver att ge upphandlingsstöd ska Upphandlingsmyndigheten även ta fram underlag på mer övergripande nivå. Myndigheten ska

• bistå regeringen med underlag för utvecklingen av upphandling
• utveckla, förvalta och sprida statistik om upphandling
• årligen ge ut en rapport om utvecklingen inom upphandlingsområdet.

Upphandlingsmyndigheten ska även verka för relevant forskning inom sitt verksamhetsområde samt följa och verka för den internationella utvecklingen inom området.

I februari 2017 fick Upphandlingsmyndigheten nya uppgifter enligt sin instruktion som rör Sveriges EU-samarbete. Upphandlingsmyndigheten ansvarar nu för att uppdatera e-Certis med information om svenska förhållanden.^[39]

Flera tidsbegränsade uppdrag i uppbyggnadsfasen

Upphandlingsmyndigheten har sedan den bildades i september 2015 fått ett antal regeringsuppdrag utöver instruktionen (figur 19). Tre uppdrag överfördes från Konkurrensverket när Upphandlingsmyndigheten bildades och regeringen lämnade dessutom två nya uppdrag under hösten 2015.

Myndigheten fick ett uppdrag i regleringsbrevet för 2016 och fem uppdrag i särskilda beslut under året. Utöver dessa fick myndigheten tre uppdrag som regeringen även lämnade till ett stort antal andra myndigheter (dessa visas inte i tabellen).^[40] I regleringsbrevet för 2017 fick Upphandlingsmyndigheten ett uppdrag och i juni 2017 fick myndigheten ytterligare ett uppdrag. Hittills har myndigheten därmed fått 16 uppdrag vid sidan av instruktionen, varav 3 riktades till ett stort antal myndigheter. I detta sammanhang kan nämnas att regeringen i budgetpropositionen för 2018 föreslår att Upphandlingsmyndigheten ska få i uppgift att tillhandahålla nationell vägledning om statsstödsfrågor.^[41] Regeringen föreslår också att Upphandlingsmyndigheten och Konsumentverket får i uppdrag att främja mer tillförlitlig information om produktionsvillkor i andra länder.^[42]

Upphandlingsmyndigheten använde 15,4 miljoner kronor för att genomföra sina regeringsuppdrag 2016. Hittills i år uppgår kostnaderna till 10,2 miljoner kronor. För vissa uppdrag har myndigheten fått särskild finansiering, till exempel när det gäller uppdraget om att främja innovation i upphandlingar genom tidig dialog. Sammanlagt uppgick den särskilda finansieringen till 3,8 miljoner kronor 2016 och 4 miljoner kronor 2017.

Figur 19 Sammanställning över Upphandlingsmyndighetens regeringsuppdrag 2015 – augusti 2017

Både företrädare för Upphandlingsmyndigheten och tjänstemän i Regeringskansliet har vid våra intervjuer framfört att regeringsuppdragen ligger inom ramen för Upphandlingsmyndighetens instruktionsenliga uppgifter. Därför kan de räknas som specificeringar av dessa uppgifter.

Uppdrag med kort varsel har försvårat planeringen

Enligt tjänstemän vid Finansdepartementet har det funnits ett stort intresse bland flera departement av att ge uppdrag till Upphandlingsmyndigheten.

I våra intervjuer framkommer även att flera av regeringsuppdragen har getts med kort varsel, vilket ibland har berott på att de politiska förhandlingarna har pågått tills beslutet har fattats. Detta har medfört att det då inte har varit möjligt att föra en dialog med Upphandlingsmyndighetens ledning inför uppdragen.

Enligt Upphandlingsmyndighetens ledning har flera uppdrag inneburit att de har behövt rekrytera särskild kompetens för att utföra uppdragen. Detta har till viss del berott på att myndigheten har varit underbemannad, men även på att uppdragen har krävt särskild expertis. Den korta framförhållningen inför vissa uppdrag har gjort att arbetet med rekryteringar har tagit upp en stor del av tiden för uppdragen. Ett uppdrag har även förlängts vid två tillfällen, vilket har försvårat planeringen av resurserna för arbetet. Upphandlingsmyndigheten har trots dessa omständigheter avrapporterat samtliga uppdrag i enlighet med regeringsbesluten.

Enligt tjänstemän vid Finansdepartementet har åtgärder vidtagits för att organisera Upphandlingsmyndighetens kontakter med Regeringskansliet. Man har hållit möten mellan Finansdepartementet, Näringsdepartementet, Miljö- och energidepartementet och Upphandlingsmyndighetens ledning. På så sätt har de kunnat föra samtal om hur kontakterna mellan Upphandlingsmyndigheten och Regeringskansliet ska ske. Information om potentiella uppdrag har också kommit såväl Finansdepartementet som Upphandlingsmyndighetens ledning till del.

Vi bedömer att de tidsbegränsade regeringsuppdragen i en del fall har beslutats med så kort varsel att det har gjort det svårare för Upphandlingsmyndigheten att genomföra dem. Detta har blivit särskilt märkbart eftersom myndigheten har varit i en uppbyggnadsfas och inte fullt bemannad.

Omfattningen av uppdragen har försvårat långsiktiga prioriteringar

De tidsbegränsade regeringsuppdragen har tagit en förhållandevis stor del av myndighetens förbrukade medel i anspråk. Ledningen bedömer att regeringsuppdragen framför allt dominerade verksamheten under 2016 och inte har gjort det i samma utsträckning under 2017. Fokuseringen på regeringsuppdragen har enligt Upphandlingsmyndighetens ledning bidragit till att myndighetens arbete med att göra prioriteringar av verksamhetens långsiktiga inriktning har fått stå tillbaka. Samtidigt har myndigheten befunnit sig i en uppbyggnadsfas. Regeringsuppdragen innebar även att en del av det omfattande arbetet med verksamhetsutveckling försenades.

Även merparten av de intressenter som vi har intervjuat menar att omfattningen av de tidsbegränsade regeringsuppdragen har bidragit till att Upphandlingsmyndighetens övriga verksamhet inte har kunnat prioriteras i tillräcklig utsträckning. Intervjupersonernas bild är att uppdragen har bidragit till att vissa delar av upphandlingsstödet inte har utvecklats så långt de förväntade sig.

Samtidigt är den generella bilden bland de externa intressenterna att Upphandlingsmyndigheten har genomfört sina regeringsuppdrag på ett bra sätt. En del intervjupersoner har även påpekat att regeringsuppdragen har gett positiv uppmärksamhet externt till vissa frågor, exempelvis till innovationsupphandling och Nationella upphandlingsstrategin.

Vi bedömer att de tillfälliga regeringsuppdragen har varit omfattande med tanke på att myndigheten har befunnit sig i en uppbyggnadsfas. Å ena sidan har uppdragen säkerställt att myndigheten har arbetat med de frågor som regeringen prioriterat högst. Uppdragen har även gett positiv uppmärksamhet åt myndighetens arbete med de aktuella frågorna. Å andra sidan har de tidsbegränsade uppdragen begränsat myndighetens förutsättningar att utifrån instruktionen göra prioriteringar av verksamhetens långsiktiga inriktning.

Brett uppdrag och heterogena målgrupper kräver tydliga prioriteringar

Offentlig upphandling berör många samhällsområden och styrs av en komplex lagstiftning. Statskontoret noterar att Upphandlingsmyndigheten har ett brett uppdrag som omfattar många aspekter av inköpsprocessen. Dessutom har myndigheten omfattande och heterogena målgrupper. Det innebär att upphandlingsstödet behöver vara målgruppsanpassat i hög utsträckning för att vara användbart. Resultaten av vår enkät till upphandlare och upphandlingsansvariga samt våra intervjuer med intressenter stärker bilden av att behoven av stöd skiljer sig mellan olika grupper.

Underlaget visar också att målgruppernas behov inte är tillgodosedda i tillräcklig utsträckning i dag. Vi bedömer därför att Upphandlingsmyndigheten behöver prioritera det fortsatta arbetet med att analysera målgruppernas behov och successivt fördjupa sin bild av de olika målgrupperna.

Uppdraget rör flera aspekter av upphandling

Uppdraget i Upphandlingsmyndighetens instruktion innebär att myndigheten ska verka för dels en rättssäker och effektiv upphandling, dels en socialt och miljömässigt hållbar upphandling samt innovationsupphandlingar.

Uppdraget består av två övergripande delar med olika karaktär, som har sin grund i regeringens mål för offentlig upphandling. Rättssäkerhet och effektivitet, å ena sidan, är grundläggande aspekter av såväl upphandling som all offentlig verksamhet. Att beakta miljöhänsyn, sociala hänsyn och innovation, å andra sidan, handlar i stället om att använda offentlig upphandling för att främja särskilda samhällsområden.

Det är möjligt för upphandlande organisationer att under vissa förutsättningar ställa omfattande och detaljerade miljömässiga och sociala hållbarhetskrav vid upphandlingar. De upphandlande aktörerna kan ofta själva dra nytta av att ta hänsyn till dessa frågor, exempelvis genom att det skapar förtroende för den egna organisationen. Vinsterna med att beakta dessa hänsyn är dock ofta indirekta och kommer ibland samhället i stort till del, snarare än direkt till de upphandlande aktörerna. Att ställa krav på att en vara eller tjänst uppfyller vissa miljökriterier innebär ibland kostnadsbesparingar för den upphandlande aktören. I andra fall kan det innebära extra kostnader. Vissa typer av kriterier, exempelvis kriterier för koldioxidutsläpp, innebär vinster för samhället snarare än för den upphandlande aktören. I Nationella upphandlingsstrategin påpekar regeringen att även om miljökraven höjer priset i en enskild upphandling kan den totala samhällskostnaden på sikt bli lägre.^[46]

Upphandlingsmyndighetens breda uppdrag medför ett stort behov av att göra tydliga prioriteringar i verksamheten. En central uppgift för myndigheten är även att visa hur man i olika situationer kan ta hänsyn till flera perspektiv i upphandlingarna. Flera av våra intervjupersoner menar att förutsättningarna för att göra detta har förbättrats sedan en fristående myndighet för det samlade upphandlingsstödet inrättades. Samtidigt kräver uppgiften att myndigheten har en bred kompetens och en välfungerande intern samverkan mellan enheter med olika kompetens.

Omfattande och heterogena målgrupper ställer stora krav på målgruppsanalys

Upphandlingsmyndighetens målgrupper är omfattande och heterogena. Upphandlingsmyndighetens behöver därför anpassa sitt stöd utifrån de olika målgruppernas förutsättningar, både när det gäller innehåll och kanal. Denna bild bekräftas av de intressenter vi har intervjuat. Eftersom målgrupperna är omfattande och heterogena behöver myndigheten i sin löpande verksamhet göra prioriteringar mellan målgrupperna.

I Upphandlingsmyndighetens femåriga strategiplan för 2017–2022 är en av tre övergripande prioriteringar för 2017 att uppnå en kundorienterad organisation genom att definiera kundbegrepp samt bygga en god kundförståelse och göra en behovsanalys.^[47] Upphandlingsmyndigheten har påbörjat en målgruppsanalys (se avsnitt 3.1).

Myndigheten behöver anpassa sitt stöd efter övriga aktörer som verkar inom området

Upphandlingsmyndigheten har enligt sin instruktion det samlade ansvaret för det statliga upphandlingsstödet. Samtidigt tillhandahåller Statens Inköpscentral vid Kammarkollegiet stöd kring statliga ramavtal. Konkurrensverket tillhandahåller information om upphandlingslagstiftningen som en följd av sitt tillsynsuppdrag. Även kommunala och privata aktörer erbjuder upphandlingsstöd som angränsar till Upphandlingsmyndighetens stöd.

Vi bedömer att Upphandlingsmyndigheten överlag har definierat sin roll väl i förhållande till övriga statliga myndigheter som är verksamma inom upphandlingsområdet. Hur Upphandlingsmyndighetens stöd förhåller sig till det stöd som andra aktörer erbjuder har däremot varit svårare för oss att bedöma. Upphandlingsmyndigheten behöver anpassa sitt stöd inte bara i förhållande till andra statliga myndigheter utan till samtliga aktörer som verkar på marknaden. Myndigheten behöver därför följa utvecklingen och de tjänster som erbjuds. Ur konkurrenssynpunkt behöver myndigheten anpassa sin verksamhet för att inte riskera att överlappa det stöd som lämnas av andra aktörer. Detta är även viktigt för att myndighetens anslag ska utnyttjas på ett effektivt sätt.

I följande avsnitt redogör vi för det stöd inom inköp och upphandling som andra aktörer tillhandahåller, och hur detta förhåller sig till Upphandlingsmyndighetens stöd.

Gränsdragning mot Kammarkollegiets uppdrag är tydlig

Kammarkollegiet ansvarar för Statens inköpscentral, det vill säga den statliga inköpssamordningen och de ramavtal som är gemensamma för alla statliga myndigheter. Även kommuner och landsting har rätt att avropa från ramavtal inom it och telekom. Kammarkollegiet har sedan januari 2017 i uppdrag att erbjuda mer omfattande rådgivning i frågor om ramavtalen. Sedan tidigare besvarar myndigheten praktiska och juridiska frågor om ramavtalen.

Enligt företrädare för Statens inköpscentral har de kartlagt de stödinsatser som erbjuds i dag och vilka ytterligare stödinsatser som myndigheterna efterfrågar. Med utgångspunkt i kartläggningen arbetar Statens inköpscentral med att utforma ett generellt stöd för samtliga ramavtal och ett avancerat stöd för mer komplicerade ramavtal. Stödet enligt den nya modellen kommer att införas successivt med början under hösten 2017.

Ledningen för Upphandlingsmyndigheten och företrädare för Statens inköpscentral upplever att gränsdragningen mellan de båda myndigheternas uppdrag är tydlig.

Ansvarsfördelningen med Konkurrensverket kräver fortsatt dialog

Konkurrensverket är tillsynsmyndighet för den offentliga upphandlingen och ska verka för en effektiv offentlig upphandling till nytta för det allmänna och marknadens aktörer. Myndigheten bedriver tillsynen bland annat genom tillsynsbeslut och ansökningar om upphandlingsskadeavgift. Dessutom ska myndigheten följa utvecklingen inom sitt ansvarsområde, uppmärksamma hinder mot en effektiv offentlig upphandling och lämna förslag om regeländringar.^[48]

Sedan Upphandlingsmyndigheten bildades kvarstår en begränsad uppgift för Konkurrensverket inom upphandlingsstödet. Enligt sin instruktion ska Konkurrensverket i lämplig omfattning informera företag, upphandlande myndigheter, upphandlande enheter och andra berörda om tillämpningen av upphandlingslagstiftningen samt om avgöranden i upphandlingsärenden.^[49]

Ansvarsfördelningen i huvudsak klarlagd men kräver dialog

Enligt Upphandlingsmyndigheten och Konkurrensverket rådde inledningsvis vissa oklarheter kring hur de båda myndigheternas upphandlingsrelaterade uppdrag förhöll sig till varandra. Efter diskussioner mellan myndigheternas ledningar om tolkningen av respektive uppdrag klargjordes ansvarsfördelningen i huvudsak. Myndigheterna ser behov av att föra en löpande dialog om ansvarsfördelningen för specifika frågor, eftersom uppdragen är ligger nära varandra.

Konkurrensverket och Upphandlingsmyndigheten har även ett delat ansvar för att utveckla och sprida upphandlingsstatistik och för att ta fram en årlig rapport med upphandlingsstatistik. Frågan om hur statistikansvaret bör fördelas har utretts inom Regeringskansliet och en rapport publicerades i oktober 2017.^[50]

Upphandlingsmyndigheten har flera icke-statliga aktörer att förhålla sig till

SKL:s rådgivningsfunktion

Sveriges Kommuner och Landsting (SKL) har en funktion för rådgivning om upphandlingsjuridik som riktar sig till kommuner och landsting. Funktionen erbjuder stöd via telefon och ger även råd om enskilda fall, till skillnad från Upphandlingsmyndigheten. SKL:s medlemmar har rätt till en timme kostnadsfri rådgivning i ett enskilt ärende och därutöver erbjuds medlemmarna avgiftsbelagd rådgivning. Enligt våra intervjupersoner vid SKL vänder sig upphandlare inom kommuner och landsting relativt ofta till SKL för mer specifika råd kring enskilda fall, efter att de har varit i kontakt med Upphandlingsmyndigheten.

SKL tillhandahåller även generell information och nyhetsbevakning inom upphandlingsområdet. SKL arrangerar avgiftsbelagda kurser inom området, ibland i samverkan med andra aktörer.

SKL Kommentus AB

En central aktör inom upphandlingsstöd på kommunal och landstingsnivå är SKL Kommentus AB. Bolaget ägs till stor del av SKL, finns i hela landet och har cirka 120 anställda.^[51] Bolaget bedriver dels en nationell inköpscentral med ramavtal, dels en konsultverksamhet inom inköp. Konsultverksamheten bedrivs i ett dotterbolag och erbjuder tjänster som omfattar upphandlingsrätt, utbildning, utredningar inför upphandlingar samt genomförande och uppföljningar av upphandlingar.

Privata aktörer erbjuder upphandlingsstöd

Det finns en växande marknad för privata företag som erbjuder utbildningar inom upphandling samt ger information och rådgivning. Upphandlingsstödsutredningen, som föregick inrättandet av Upphandlingsmyndigheten, bedömde att myndigheten inte skulle konkurrera med privata företag, eftersom myndigheten inte erbjuder råd i enskilda fall. Utredningen ansåg i stället att ett ökat statligt stöd för hela upphandlingsprocessen kan stimulera upphandlande aktörer att utveckla sin upphandlingsverksamhet, vilket i sin tur kan öka intresset för privata tjänster.^[52]

Upphandlingsmyndighetens roll i förhållande till icke-statliga aktörer

Upphandlingsmyndigheten har i uppdrag att främja upphandlingar som bidrar till utvecklingen inom specifika samhällsområden, exempelvis miljöområdet. Detta är en viktig skillnad i förhållande till kommunala och privata aktörer som ger upphandlingsstöd. En annan skillnad är att Upphandlingsmyndigheten ger juridisk vägledning som gäller för typsituationer, men inte för enskilda konkreta fall. Myndighetens stöd är kostnadsfritt till skillnad från det stöd som de flesta av de kommunala och privata aktörerna erbjuder.

Anslagna medel har inte utnyttjats fullt ut

Upphandlingsmyndighetens verksamhet finansieras av statliga anslag. Regeringens anslag till myndigheten 2016 var knappt 83 miljoner kronor, samtidigt som myndighetens utgifter stannade vid drygt 68 miljoner kronor. Av de totala kostnaderna svarade kostnader för personalen för 63 procent, övriga driftskostnader för 28 procent och lokaler för 8 procent. Den enskilt största posten inom kategorin övriga driftskostnader bestod av köp av tjänster i olika former.^[53] Knappt 4,8 miljoner kronor behandlades som indragna medel eftersom det finns begränsningar i hur stor del av ett anslagssparande som myndigheterna kan disponera.^[54]

Den främsta orsaken till anslagssparandet var att Upphandlingsmyndigheten inte rekryterat i den omfattning som planerats och att personalomsättningen varit hög. Detta återkommer vi till i kapitel 6.

Figur 20 Myndighetens anslagssparande, tusentals kronor

Källa: Årsredovisning för 2015, 2016 samt regleringsbrev för 2017.

*Upphandlingsmyndighetens prognos lämnad i Hermes i juli 2017.

Regeringens anslag till myndigheten var knappt 85 miljoner kronor 2017. Myndighetens prognos i juli 2017 för anslagsutfallet beräknat för hela året var 77 miljoner kronor. Om myndighetens prognos över anslagsutfallet står sig kommer drygt 7,6 miljoner kronor av de anslagna medlen att dras in 2017 (figur 20). I detta sammanhang kan nämnas att regeringen i budgetpropositionen för 2018 föreslår att Upphandlingsmyndigheten får ett anslag på 94 miljoner kronor för 2018. Anslagsökningen motiveras bland annat av den föreslagna uppgiften att tillhandahålla nationell vägledning om statsstödsfrågor.^[55]

Omvärldsförändringar påverkar Upphandlingsmyndigheten i hög utsträckning

Den offentliga upphandlingen omsätter varje år mycket stora värden, och spelar därför en väsentlig roll i samhället och samhällets utveckling. Den offentliga upphandlingen är även ett område som ständigt förändras. Förändringar i omvärlden påverkar kontinuerligt Upphandlingsmyndighetens verksamhet direkt eller indirekt.

Den nuvarande regeringen har sedan den tillträdde bedrivit ett aktivt reformarbete inom området offentlig upphandling. Detta reformarbete består av tre delar:

• ny upphandlingslagstiftning
• en nationell upphandlingsstrategi
• inrättandet av Upphandlingsmyndigheten

Den nya lagstiftningen och strategin har haft stor inverkan på Upphandlingsmyndighetens verksamhet, vilket vi beskriver i följande avsnitt.

Flera statliga utredningar har lämnat förslag på nya uppgifter för Upphandlingsmyndigheten, vilket vi även beskriver nedan.

Den nya upphandlingslagstiftningen har krävt mycket resurser

De tre nya upphandlingslagar började gälla den 1 januari 2017^[56] har enligt Upphandlingsmyndighetens ledning inneburit att myndigheten har fått lägga förhållandevis omfattande resurser på att ta fram och uppdatera vägledningar om lagstiftningen. I maj 2017 hade myndigheten använt 6,7 miljoner kronor för detta arbete. Upphandlingsmyndigheten lade även resurser på att ta fram en vägledning för tiden från att EU-upphandlingsdirektiven började gälla i april 2016 tills de införlivades i svensk lag i januari 2017. Mellantiden uppstod eftersom processen för den nya lagstiftningen försenades.

Enligt Upphandlingsmyndigheten finns det en stor efterfrågan på information, stöd och vägledning om den nya lagstiftningen. Detta bekräftas också av Statskontorets enkät och intervjuer.

Nya bestämmelser om arbetsrättsliga villkor innebär nya uppgifter för Upphandlingsmyndigheten

I maj 2017 godkände riksdagen regeringens reviderade proposition om arbetsrättsliga villkor vid upphandlingar över EU:s tröskelvärden, sedan det tidigare förslaget fallit hösten 2016.^[57] De nya bestämmelserna gäller från den 1 juni 2017 och innebär att upphandlande myndigheter och enheter i upphandlingar ska ställa villkor avseende lön, semester och arbetstid, om det är behövligt och om de går att fastställa. I propositionen anger regeringen att Upphandlingsmyndigheten kommer att ge stöd till de upphandlande myndigheterna och enheterna om vilka branscher och övriga faktorer som kan medföra risk för oskäliga arbetsvillkor samt om de villkor som tillämpas på arbetsmarknaden när det gäller lön, semester och arbetstid.

För Upphandlingsmyndigheten har den försenade lagändringen medfört en period av osäkerhet om Upphandlingsmyndighetens uppdrag i frågan och hur mycket resurser uppdraget skulle kräva. Med grund i riksdagsbeslutet arbetar myndigheten nu med att utveckla stöd för att bedöma när det är behövligt att ställa arbetsrättsliga villkor i upphandlingarna.

Förslag om nya uppgifter för Upphandlingsmyndigheten

Under de senaste åren har flera statliga utredningar lämnat förslag på nya uppgifter för Upphandlingsmyndigheten.

I delrapporten inom detta uppdrag redovisade Statskontoret några av de mest betydande förslagen. Det handlade om förslag i Informationssäkerhetsutredningen (NISU 2014), Digitaliseringskommissionen (SOU 2015:91) och Utredningen för ett stärkt civilsamhälle (SOU 2016:13). Dessa förslag har ännu inte förverkligats, men är fortfarande aktuella. Delrapporten beskriver innehållet i förslagen översiktligt. Det senaste året har andra utredningar också föreslagit nya uppgifter till Upphandlingsmyndigheten. Välfärdsutredningens betänkanden lägger fram flera sådana förslag. Ordning och reda i välfärden (SOU 2016:78) föreslår att myndigheten inom sin befintliga budgetram ska:

• analysera möjligheterna att beakta särskilda behov vid upphandling av välfärdstjänster
• utforma en vägledning för bedömningar av om en upphandling har ett bestämt gränsöverskridande intresse samt vilka krav som då följer
• vara delaktiga i att utforma en vägledning kring idéburna offentliga partnerskap
• genomföra informationsinsatser för kommuner och landsting kring samverkan med idéburen sektor

Kvalitet i välfärden – bättre upphandling och uppföljning (SOU 2017:38) föreslår att Upphandlingsmyndigheten årligen får 3,6 miljoner kronor för att förstärka arbetet med vägledningar och annat stöd inom välfärdsområdet.

I den proposition som föregick införandet av de tre nya upphandlingslagarna anger regeringen att den avser att lägga uppdrag på Upphandlingsmyndigheten att ta fram stöd inom ett antal områden.^[58] Det handlar om stöd kring jävsfrågor, dynamiska inköpssystem samt tillämpningen av bestämmelserna om så kallade fördelningsnycklar. Upphandlingsmyndigheten har ännu inte fått dessa uppdrag.

En systematisk omvärldsbevakning behövs för att vara proaktiv

De ständiga förändringarna inom upphandlingsområdet och det politiska intresse som finns för Upphandlingsmyndigheten som utförare av uppdrag gör att myndigheten behöver ha en aktiv systematisk omvärldsbevakning.

Våra intervjuer med intressenter och annat underlag visar att Upphandlingsmyndigheten behöver arbeta mer proaktivt i utformningen av upphandlingsstödet. Myndigheten behöver en systematisk omvärldsbevakning som gör att de kan förutse vilka frågor som kan komma att få stor uppmärksamhet och som många därmed kommer att behöva stöd inom. I detta arbete är ett systematiskt informationsutbyte med andra aktörer på upphandlingsområdet en viktig del. Både statliga myndigheter och intresseorganisationer behöver delta i detta utbyte.

Myndighetens organisation, kompetensförsörjning och interna styrning

I detta kapitel analyserar vi vilka interna förutsättningar Upphandlingsmyndigheten har för att få genomslag bland målgrupperna. Vi behandlar myndighetens organisation, ledning, kompetensförsörjning samt interna styrning och uppföljning.

Sammanfattande iakttagelser

Vår genomgång av Upphandlingsmyndighetens organisation, kompetensförsörjning och interna organisation har resulterat i följande fyra huvudsakliga iakttagelser:

• Kompetensförsörjningen har inte hanterats som en långsiktig och strategisk fråga.
• Det saknas effektiva stöd för arbetsprocesser.
• Verksamhetsplanen och den interna budgeten ger myndigheten svag vägledning.
• Myndighetens nya organisation ger bra förutsättningar för myndighetens uppdrag.

Kompetensförsörjningen har inte hanterats som en långsiktig och strategisk fråga

Upphandlingsmyndighetens kompetens uppfattas överlag vara god. Samtidigt har myndigheten haft stort behov av att rekrytera personal. Myndigheten har också behövt mer och delvis annan kompetens i takt med att verksamheten har byggts ut. Vissa kompetenser är svåra att rekrytera och behålla därför att det råder brist på marknaden och på att konkurrensen är stark. Det gör myndighetens kompetensförsörjning sårbar.

Myndigheten kommer att vara fullt bemannad först hösten 2017, vilket innebär att verksamheten som hittills bedrivits inte motsvarar den omfattning som regeringen har avsatt resurser för. Den otillräckliga bemanningen har också lett till ojämn arbetsbelastning bland medarbetarna.

Personalomsättningen har varit hög under 2016 och 2017 med både många personer som har börjat i myndigheten och många som har slutat. Personalomsättningen låg på 19 procent 2016, vilket är betydligt högre än andra jämförbara myndigheter. Denna nivå uppfattas på andra myndigheter som en risk för en trygg kompetensförsörjning. Myndigheten har inte närmare analyserat kompetensluckorna och personalomsättningens konsekvenser för möjligheten att bedriva verksamheten i den omfattning och med den inriktning som myndigheten har lagt fast.

Upphandlingsmyndighetens uppdrag kräver att myndigheten har tillgång till olika kompetenser. Upphandlingsområdet förändras snabbt och regeringsuppdragen har olika inriktning vilket gör att myndigheten behöver kunna använda sin kompetens flexibelt. Men myndigheten har ännu inte på ett samlat sätt tagit sig an sin långsiktiga kompetensförsörjning, trots det omfattande rekryteringsbehovet och myndighetens beroende av sina medarbetares kompetens och erfarenheter.

Myndighetens stödsystem är otillräckliga

Upphandlingsmyndigheten saknar fortfarande ett elektroniskt ärendehanteringssystem och ett väl fungerande intranät. Så länge dessa arbetsverktyg saknas begränsas möjligheterna att skapa effektiva arbetssätt och rutiner som säkerställer kvaliteten i det upphandlingsstöd myndigheten lämnar till sina målgrupper. Avsaknaden av ett ärendehanteringssystem har försvårat myndighetens möjligheter att fördela frågor om upphandling till rätt funktion i myndigheten eller till personer med relevant kompetens. Det har också gjort det svårare för myndigheten att få en samlad bild av vilken typ av stöd målgrupperna efterfrågar och även att analysera det stöd som myndigheten erbjuder.

Verksamhetsplanen och interna budgeten ger myndigheten svag vägledning

Det har tagit lång tid för Upphandlingsmyndigheten att ta fram riktlinjer och arbetsrutiner för att planera sin verksamhet. Det gäller även interna riktlinjer för att följa upp verksamhetens resultat och myndighetens ekonomiska utfall. Detta arbete har inte drivits kontinuerligt, och vissa delar av myndighetens interna styrning behöver fortfarande utvecklas och inte minst förankras i myndigheten för att nå en godtagbar nivå.

Beslutet om 2017 års verksamhetsplan fattades först i april, vilket innebar att en stor del av arbetet redan genomförts eller planerats för. De prioriteringar myndigheten redovisar i verksamhetsplanen för 2017 innehåller också ett stort tolkningsutrymme. I kombination med förseningen innebär detta att verksamhetsplanen endast ger svag vägledning för vilka verksamheter som ska prioriteras.

Den styrmodell för myndighetens interna arbete som togs fram under den tillfälliga ledningen implementerades aldrig. Myndigheten arbetar med att ta fram en ny styrmodell men under mellantiden har det varit oklart vad som gäller. Ett exempel är tidpunkterna för när verksamhetsplanen och internbudgeten ska vara fastställda samt hur den femåriga strategiska planen förhåller sig till de årliga verksamhetsplanerna.

När Upphandlingsmyndigheten tar fram nya styrmått och nyckeltal i anslutning till att en ny styrmodell implementeras är det viktigt att redogöra för hur dessa mått förhåller sig till de gamla. Detta gör det möjligt att göra jämförelser över tid. Det kan annars bli svårt att följa hur myndighetens verksamhet och dess produktivitet utvecklas. Uppföljningar som ska spegla verksamheten på flera års sikt förutsätter viss kontinuitet, till exempel när det gäller hur verksamheten delas in och vilka prestationer som följs upp.

Den organisatoriska strukturen stödjer myndighetens kontakter med målgrupperna

Myndighetens organisationsförändringar från den 1 januari 2017 gör att myndigheten har en bättre utformad organisation än tidigare. Den nya organisationen ger bra förutsättningar för myndighetens stödjande och kommunikativa uppdrag.

Myndighetens breda uppdrag och behov av expertkompetens gör att det finns risk för att arbetet bedrivs i organisatoriska stuprör. Men både medarbetare och chefer behöver ha goda kunskaper om kollegornas kompetens för att myndigheten ska kunna ge ett bra upphandlingsstöd. Myndigheten behöver därför fortsätta att utveckla arbetssätt som främjar den interna samverkan.

Det finns stort behov av att myndigheten driver strategiska utvecklingsfrågor på ett sätt som omfattar alla sina medarbetare och chefer. En funktion som strategisk utvecklare har inrättats och med ett omfattande ansvar för att se till att verksamheten utvecklas. Funktionen är oprövad för myndigheten och medför ett stort behov av att kommunicera och samarbeta med enhetschefer och medarbetare. Myndigheten bör analysera riskerna med den nya funktionen och en ta fram en plan för hur riskerna kan hanteras.

Den nya organisationen ger förutsättningar för en bättre fungerande myndighet

Statskontoret konstaterade i delrapporten (2016:15) att avsaknaden av en ordinarie ledning medförde att verksamheten fick en svag styrning. Den tillförordnade generaldirektören ansåg att vissa avgörande beslut för verksamheten borde fattas av den ordinarie generaldirektören, och väntade därför med att omorganisera verksamheten. Den organisationskommitté som förberedde inrättandet av myndigheten hade inte heller behandlat frågan om på vilket sätt Upphandlingsmyndigheten borde vara organiserad. Kommittén lät i stället den struktur vara kvar som gällde när verksamheten bedrevs i Konkurrensverket.

Omstart ett år efter att myndigheten inrättades

Startsträckan för att inrätta myndigheten har varit lång. Företrädare för myndighetens ledning menar att detta lett till att myndighetens samlade produktivitet periodvis påverkats negativt. De medarbetare och chefer som vi har intervjuat tar upp den långa uppstartsprocessen som en orsak till varför en relativt stor andel anställda valt att sluta.

Medarbetarna för fram att utvecklingen av myndigheten i för låg utsträckning har byggt vidare på erfarenheter från de tidigare verksamheterna. De menar att fokus i stället har legat på att göra mer grundläggande förändringar av Upphandlingsmyndigheten. Myndighetens mätningar i december 2016 och i april 2017 visar också att många medarbetare ställer sig tveksamma till att förändringarna skapar värde för den interna verksamheten.^[59]

De intervjuade anser att en viktig förklaring till den utdragna processen med att etablera myndigheten är att den inrättades under ledning av en tillförordnad generaldirektör och att vissa väsentliga beslut sköts upp i väntan på den ordinarie myndighetschefen. Ett exempel är beslutet om myndighetens organisation. Bytet av generaldirektör innebar också att myndighetens arbete med att ta fram processer för verksamhetsplanering, budgetering och uppföljning ändrat karaktär, vilket har medfört att arbetet saknat kontinuitet.

Under myndighetens första halvår inleddes ett utvecklingsarbete som resulterade i en styrmodell som myndigheten beslutade om under våren 2016. Styrmodellen beskriver översiktligt centrala processer för myndighetens interna styrning och innehåller också ett antal nyckeltal för att mäta och följa verksamhetens utveckling.^[60] Men det utvecklingsarbete som den tillförordnade generaldirektören drev fullföljdes inte efter att den nya generaldirektören tillträdde. Arbetet med att utveckla den interna styrningen har sedan chefsbytet delvis haft en annan inriktning.

Organisationen är nu mer orienterad mot målgrupperna

Behovet av att se över myndighetens organisering var tydligt när nuvarande generaldirektör tillträdde i april 2016. Enheterna hade överlappande ansvarsområden och det förekom dubbelarbete inom myndigheten. Myndigheten tog därför med hjälp av en konsultfirma fram en ny organisation, som började gälla den 1 januari 2017 (figur 1).

Myndighetens organisation skiljer sig på flera sätt jämfört med den tidigare lösningen. Organisationen innehåller fler enheter, sju jämfört med de tidigare fem. Dessutom finns numera en strategisk stödfunktion, direkt underställd generaldirektören.

Vårt underlag tyder på att myndigheten överlag har en mer ändamålsenlig utformning än tidigare. Våra intervjuer på myndigheten ger en samstämmig bild av detta. Inga förslag på eller behov av förändringar har heller framförts till oss i våra intervjuer med samverkande myndigheter och myndighetens målgrupper.

Upphandlingsmyndigheten har särskilda enheter både för kundkontakter och för kommunikation. Det betonar myndighetens stödjande och utåtriktade uppdrag. Uppdelningen mellan sak- och stödverksamheter har blivit tydligare än tidigare. Av de sju enheterna räknas fyra som sakenheter och tre som stödenheter. Men det är svårt, och inte heller önskvärt, att dra en skarp gräns mellan dessa två enhetskategorier. Det beror på att enheterna för kommunikation respektive juridik ofta arbetar nära eller direkt med enskilda sakfrågor. Samarbetet mellan medarbetare och enheter stöds också av de processmodeller som myndigheten tagit fram och som ska användas från och med hösten 2017.

Kundenhetens ansvar och uppgifter i förhållande till övriga enheter

Myndigheten har lyft fram arbetet med målgrupperna i och med de organisatoriska förändringarna. Externa förfrågningar hanterar myndigheten genom flera kanaler, i första hand via webbplatsen (frågeportalen) och telefonsupporten.

Kundenheten ska fungera som myndighetens så kallade första linje. Det innebär att enheten är målgruppernas första kontaktpunkt vid förfrågningar till myndigheten och att den ska fungera som vägen in för alla ärenden. Standardfrågor ska i första hand hanteras av medarbetare i kundenheten. Mer komplexa frågor ska kundenheten däremot lämna över till medarbetare med djupare sakkunskap. De är oftast placerade på andra sakenheter. Dessa sakenheter är därmed myndighetens andra linje.

Chefer och medarbetare anser att formen för den interna ansvarsfördelningen för kundkontakterna överlag fungerar bra. Den kräver att kundenheten har god kunskap om de olika enheternas och medarbetarnas uppdrag och uppgifter, vilket de uppfattar att enheten har. Gränslinjerna mellan första och andra linjen behöver däremot preciseras för att det ska bli tydligare vilken av dem som bör hantera vilka frågor.

I den nya organisationens inledande fas har frågor som hör hemma på kundenheten i vissa fall behövt hanteras av andra enheter. Det beror delvis på att kundenheten inte har varit fullt bemannad.

Förutsättningarna är bättre för att ta till vara myndighetens samlade kompetens

Vi bedömer att förutsättningarna för samarbete mellan medarbetare och enheter har förbättrats under 2017. Det beror bland annat på att myndigheten gjort tydligt att arbetet ska bedrivas mer processorienterat än tidigare. Myndighetens handbok som successivt implementeras under 2017 ger riktlinjer för samarbetet mellan medarbetare och olika funktioner i myndigheten.^[61] Förutsättningarna för ett bättre samarbete inom myndigheten har även förbättrats genom att organisationen numera har en funktion med tydligt uppdrag att stödja den interna kommunikationen. Myndighetens nya lokaler har också medfört att de anställda sitter mer samlat än tidigare.

När vi genomförde våra intervjuer bland medarbetarna under våren 2017 förmedlade de bilden av att det fortfarande fanns för mycket av stuprörstänkande i myndigheten. Medarbetarna menade att det tagit lång tid att definiera och beskriva de grundläggande arbetsprocesser som skulle kunna stödja samverkan mellan enheterna. Vidare menade medarbetarna att planeringen av verksamheten i för hög utsträckning utgår från de enskilda enheterna, trots att en stor del av myndighetens verksamhet kräver samarbete mellan enheterna. Myndigheten försöker att lösa detta problem genom att arbeta i enlighet med de nya riktlinjerna.

Stort ansvar läggs på den strategiska funktionen

Generaldirektören för Upphandlingsmyndigheten är ytterst ansvarig för myndighetens ledning. Som stöd har generaldirektören bildat en ledningsgrupp och en strategisk funktion. Ledningsgruppen är ett forum för att diskutera verksamheten, bland annat inför strategiska beslut. Gruppen består av generaldirektören och cheferna för myndighetens enheter. Generaldirektören planerar att låta den strategiska utvecklaren ingå i ledningsgruppen när gruppen behandlar strategiska frågor.^[62]

Funktionen som strategisk utvecklare har arbetsuppgifter som i andra myndigheter ofta myndighetschefen har ett mer direkt ansvar för, särskilt i relation till linjecheferna. Den strategiska utvecklaren ska samordna och driva på Upphandlingsmyndighetens arbete med verksamhetsplanering och utvecklingsfrågor samt stödja enhetscheferna. Myndighetsledningen konstaterar att den nya funktionen ställer krav på god kommunikation och nära samarbete mellan den strategiska utvecklaren och enhetschefer och medarbetare för att myndighetens arbetssätt och verksamhet ska utvecklas och förändras.

Funktionen som strategisk utvecklare är ny och har ännu inte prövats i myndigheten, samtidigt som funktionen har fått ett omfattande ansvar för att se till att verksamheten utvecklas. Myndighetsledningens avsikt är att den strategiska utvecklaren ska arbeta med strukturer som påverkar hela myndigheten och kanske inte specifikt med verksamhetsplaneringen. Den strategiska utvecklaren ska också kunna fatta beslut som beställare av verksamhetsövergripande projekt om myndighetschefen delegerar ansvaret. I våra intervjuer med medarbetare påtalas risken för att ansvarsfördelningen mellan den strategiska utvecklaren och enheten för verksamhetsstöd kan bli otydlig. Statskontoret vill också peka på behovet av att myndigheten analyserar riskerna med den nya funktionen och tar fram en plan för hur de kan hanteras.

Ledarskapet har inte varit tillräckligt närvarande

I Statskontorets delrapport från maj 2016 konstaterade vi att Upphandlingsmyndigheten behöver åstadkomma ett tydligt och kommunikativt ledarskap för att få till stånd en väl fungerande verksamhet. Medarbetarna uppfattade då att ledningen var otydlig och dålig på att informera.

Våra intervjuer och myndighetens egna uppföljningar visar att det fortfarande finns problem knutna till myndighetens ledarskap.^[63] Mycket av ledningsgruppens tid har under det senaste året ägnats åt att organisera myndigheten på ett bra sätt, införa en mer målstyrd verksamhet, diskutera värdegrundsfrågor och komma tillrätta i de nya lokalerna. Mer än hälften av ledningsgruppen byttes också ut i samband med skiftet på generaldirektörsposten, vilket krävt mycket tid och diskussioner för att föra samman gruppen.

Statskontoret bedömer samtidigt att förutsättningarna för att hantera problem som är knutna till myndighetens ledarskap har förbättrats. Alla enheter kommer från och med hösten 2017 att ha en egen enhetschef, i linje med den organisationsplan som gäller från och med den 1 januari 2017. Dessutom kommer om planerna står sig det arbete som enhetscheferna hittills ägnat en stor del av sin arbetstid åt att successivt övergå från en utvecklande till en mer förvaltande fas. Därmed kommer enhetscheferna att få mer tid till andra arbetsuppgifter.

Ledningsgruppen är också medveten om att cheferna behöver bli mer tillgängliga och närvarande för medarbetarna. Myndighetsledningen ser dessutom det pågående arbetet med att förbättra kommunikationen mellan ledningen och den övriga verksamheten som ett viktigt verktyg för att förbättra myndighetens ledarskap.

Ojämn arbetsbelastning och flaskhalsar stör arbetet

Myndighetens arbetsmiljömätningar visar att en majoritet av de anställda anser att arbetsbelastningen är för hög, även om den senaste så kallade PULS-mätningen visar ett något mer positivt utfall.^[64] PULS-mätningar har genomförts vid två tillfällen och de ska komplettera medarbetarundersökningarna som myndigheten planerar att genomföra vartannat år.

Medarbetarna uppfattar också att arbetsbelastningen är ojämnt fördelad mellan dem. En bidragande orsak till detta har varit att myndigheten inte varit fullt bemannad. Medarbetarna menar att cheferna inte prioriterat tillräckligt väl bland uppgifterna och inte i tillräcklig utsträckning delegerat ställningstaganden och beslut om nödvändiga prioriteringar. Det har lett till att en del medarbetare utfört arbetsuppgifter som ligger vid sidan av de redan tilldelade uppgifterna.

Bristen på personal innebär också att flaskhalsar uppstått i verksamheten. Det beror på att flera kompetenser kan krävas för att kunna fullfölja ett enskilt arbete. En del medarbetare är beroende av kompletterande kompetens och de har inte kunnat slutföra sina arbetsuppgifter som planerat. Periodvis har de inte varit fullt sysselsatta därför myndigheten har saknat kompetens i tillräcklig omfattning. Det gäller till exempel arbetet med att ta fram stödmaterial. Det har till en del inte kunnat färdigställas för att myndigheten saknat upphandlingsjurister, som behövs för att kvalitetssäkra materialet.

Flaskhalsar har också uppstått i samband med myndighetens upphandlingar. Det förklaras av att myndigheten saknat tillräckliga resurser för att hantera sina inköp. I våra intervjuer framkommer också att myndigheten under en längre period endast hade två av fyra enhetschefer i tjänst.

Myndighetens långsiktiga kompetensförsörjning behöver ges högre prioritet

Upphandlingsmyndigheten har ett brett uppdrag som rör flera aspekter av upphandling. Upphandlingsområdet har dessutom utvecklats mycket under senare år och kommer troligen utvecklas ännu mer under de närmaste åren. Myndigheten behöver därför ha tillgång till olika kompetenser och även ha möjlighet att använda sin kompetens flexibelt.

De myndigheter som samverkar med Upphandlingsmyndigheten och andra aktörer uppfattar att myndighetens medarbetares kompetens överlag är god. Men våra intervjuer visar ändå att myndigheten inte alltid lämnar stöd som ligger i nivå med vad som förväntas från Upphandlingsmyndigheten. Rekryteringsbehovet har fram till i dag dessutom varit stort och den samlade kompetensen behöver därför förstärkas. Marknaden har dessutom brist på vissa kompetenser, till exempel upphandlingsspecialister.

Myndigheten fullt bemannad hösten 2017

Upphandlingsmyndigheten har utformat sin organisation och verksamhet för 67 årsarbetskrafter. Hösten 2017 bedömer myndighetsledningen att antalet anställda motsvarar denna nivå och att bemanningen för första gången nått upp till önskad nivå. Myndighetsledningen framför till oss att Upphandlingsmyndigheten inte avsatte tillräckliga resurser för de inledande rekryteringarna när myndigheten bildades. Det medförde att rekryteringarna försenades. Flera omständigheter bidrog sedan till att arbetet med rekryteringar fick stå tillbaka under en längre tid. Dessa omständigheter är bytet av generaldirektör, flytten till nya lokaler, organisationsförändringarna och arbetet med att ta fram nya mål för verksamheten. Ledningen bedömde att organisationsstrukturen först behövde ändras och chefstjänsterna tillsättas innan mer omfattande rekryteringar kunde göras. Hösten 2017 har också alla enhetschefer och den strategiska utvecklaren kommit på plats. Enhetscheferna har med hjälp av verksamhetsstödsenheten ett centralt ansvar för att rekrytera nya medarbetare. Under mars 2017 förstärktes funktionen genom att en person projektanställdes under ett halvår och sedan dess har myndigheten anställt drygt 20 personer. En av utgångspunkterna vid rekryteringen av medarbetare har varit dimensioneringen av de enskilda enheterna i samband med att den nya organisationen trädde i kraft den 1 januari 2017.

Antalet anställda motsvarade 49 årsarbetskrafter 2016, vilket var något fler än 2015 (figur 21). Antalet årsarbetskrafter under första halvåret 2017 var 53. Myndighetens prognos 18 september 2017 för hela året ligger högre, nämligen 59 årsarbetskrafter, och då var 75 personer anställda på myndigheten.

Figur 21 Antal årsarbetskrafter

Anm. Uppgiften för 2017 gäller antalet årsarbetskrafter under första halvåret 2017.

En majoritet av de anställda på Upphandlingsmyndigheten är kvinnor. Medelåldern är 43 år, marginellt högre för kvinnor jämfört med män. I maj 2017 var 18 procent av medarbetarna visstidsanställda och 7 procent provanställda.

Personalomsättningen har varit hög

Upphandlingsmyndigheten har haft en hög personalomsättning. Under 2016 var den 19 procent.^[65] Nivån kan jämföras med personalomsättningen i Finansinspektionen, som i likhet med Upphandlingsmyndigheten har kompetens som är starkt efterfrågad på marknaden. Personalomsättningen för Finansinspektionen var 21,2 procent 2016. Finansinspektionen beskriver personalomsättningen som hög, en utmaning för myndigheten att hantera och att de vill minska den för att säkra kompetensförsörjningen.^[66] Staten som helhet hade en personalomsättning 2016 på 12 procent och den har sedan 2007 varierat mellan 10 och 13 procent.^[67]

Upphandlingsmyndigheten har inte närmare analyserat vilka konsekvenser personalomsättningen haft för myndighetens samlade kompetens. Den skulle till exempel kunna förklara varför myndigheten saknar vissa kompetenser. I årsredovisningen för 2016 kommenterar myndigheten inte nivån på personalomsättningen och analyserar inte skälen till varför medarbetare slutar. Myndigheten kartlade medarbetarnas kompetens 2016 genom att medarbetarna själva fick skatta sin kompetens. Kartläggningen visade att myndigheten saknade vissa kompetenser, bland annat upphandlingsspecialister.^[68] Men kartläggningen följdes inte upp med några resonemang om vad som skulle kunna förklara denna brist.

Enhetscheferna har i regel samtal med de medarbetare som avslutar sin anställning för att förstå skälen till att medarbetare slutar och för att fånga upp deras erfarenheter av myndigheten. Av dessa framgår att de anställda anser att myndigheten behöver bli bättre på att prioritera och att det behöver bli tydligare vem som gör vad. Dessutom behöver administrativa rutiner och stöd samt introduceringen av nya medarbetare utvecklas. De anser också att beslut drar ut på tiden. Samtalen visar också att de anställda uppfattar att kollegorna har hög kompetens och att medarbetarskapet är gott.^[69]

Upphandlingsstödsutredningen konstaterade att en fristående myndighet skulle innebära större möjlighet att rekrytera personal med hög kompetens. Det är svårt för oss att bedöma vilka möjligheter Upphandlingsmyndigheten har att rekrytera och behålla kompetent personal. Bedömningarna av dessa möjligheter skiljer sig också inom myndigheten. Både de fackliga företrädarna och medarbetarna anser att myndigheten har för hög personalomsättning. Frågan har varit uppe vid myndighetens MBL-förhandlingar där arbetstagarorganisationerna fört fram att myndighetens behöver förtydliga sin riskanalys när det gäller åtgärder för att minska risken för att medarbetare slutar.^[70]

Den höga personalomsättningen togs också upp i våra fokusgrupper med medarbetare. Grupperna föreslog flera möjliga anledningar till varför medarbetare väljer att sluta sin anställning. Det handlar om den långa startsträckan för myndigheten, att medarbetarna uppfattar Upphandlingsmyndigheten ledarskap som otydligt och den höga arbetsbelastningen.

Myndigheten saknar en samlad strategi för kompetensförsörjningen

Upphandlingsmyndigheten har valt att vänta med att bedriva ett mer långsiktigt och strategiskt inriktat arbete med kompetensförsörjning. Myndighetsledningen har velat vänta till dess att organisationen finner sina former och att den ordinarie ledningen kommer på plats innan myndigheten börjar driva ett mer samlat arbete med kompetensförsörjningen. Det innebär att myndigheten inte på ett samlat sätt har presenterat, till exempel i årsredovisningen, vilka åtgärder som genomförts eller som myndigheten planerar att genomföra för att se till att kompetens finns för att fullgöra de uppgifter som tilldelats myndigheten.

Upphandlingsmyndigheten är i likhet med många andra små expertmyndigheter en relativt personberoende organisation. De enskilda medarbetarnas erfarenhet och kompetens har stor betydelse för i vilken utsträckning myndighetens tjänster och stöd uppfattas som användbara.^[71] En del av användarna anser att Upphandlingsmyndighetens ibland inte ger stöd på tillräckligt avancerad nivå. En anledning till det är, enligt våra intervjuer, att myndigheten inte har tillgång till tillräcklig kompetens för att genomgående kunna erbjuda ett avancerat stöd. Vi bedömer att den höga personalomsättningen och det faktum att myndigheten inte varit fullt bemannad kan förklara varför kompetensen ibland inte är tillräcklig.

Täta personalbyten har också medfört att enhetschefer, kollegor och stödfunktioner har behövt lägga mycket tid på att introducera nya medarbetare. Normalt tar det också viss tid innan de nyrekryterade medarbetarna producerar fullt ut. Det leder till att en hög personalomsättning kan riskera myndighetens kapacitet och samlade kompetens.

Vi noterar vidare att enheten för verksamhetsstöd inte haft den strategiska roll för kompetensförsörjning som myndighetens rollbeskrivningar för enhetens befattningar beskriver.^[72] I stället har de enskilda enhetscheferna i hög utsträckning ansvarat för uppgiften att rekrytera medarbetare. Enheten för verksamhetsstöd har framför allt hjälpt cheferna med administrativt stöd.

Fast anställd personal eller konsulter – ett strategiskt val

Upphandlingsmyndigheten anlitar emellanåt tillfälligt anställda experter som konsulter. Det har man gjort i samband med stöd för till exempel e-handel, kundbehovsanalys, inköp och upphandlingar. Avvägningen mellan vad som ska göras av fast anställd personal respektive av konsulter är central för myndighetens möjligheter att lämna stöd. Det gäller såväl mer grundläggande och bredare upphandlingsfrågor som mer avgränsade frågor som kräver specialistkompetens. Denna fråga har också behandlats vid myndighetens MBL-överläggningar där arbetstagarorganisationerna efterlyst en försörjningsstrategi som ger vägledning när det gäller denna typ av avvägningar.^[73]

Myndigheten strävar mot att ha en grundbemanning som består av tillsvidareanställd personal med bred kompetens. Tanken är att konsultinsatser och tillfälliga anställningar endast ska användas i begränsad omfattning för att täcka specialistkompetens som uppstår vid tillfälliga och begränsade uppdrag.^[74]

Nackdelen med att driva verksamheten med en allt för hög andel fast personal är att myndigheten kan bli trögrörlig eftersom upphandlingsområdet förändras snabbt. Detta förs fram i våra intervjuer med myndighetens målgrupper. De intervjuade menar att myndigheten riskerar att utvecklas till att bli mer reaktiv än proaktiv och med tiden utveckla stöd som uppfattas som mindre relevanta. Ytterligare en risk är att myndigheten blir mer sårbar om den ska ansvara för att kompetensförsörja många smala expertområden. En möjlighet för Upphandlingsmyndigheten att avhjälpa en del av denna risk kan vara att i större utsträckning samverka med andra myndigheter som har den kompetens som Upphandlingsmyndigheten behöver.

Otillräckligt stöd för arbetsprocesser

Det har tagit relativt lång tid för Upphandlingsmyndigheten att ta fram stöd för sina arbetsprocesser. Det har också tagit tid att få fram riktlinjer och rutiner för arbetet med planering och uppföljning.

Ett effektivt ärendehanteringssystem är ännu inte på plats

Upphandlare och leverantörer upplever att kvaliteten är ojämn i det stöd som myndigheten lämnar. En anledning till att kvaliteten skiftar uppges vara att de frågor som ställs till myndigheten inte alltid styrs till rätt funktioner eller till personer med relevant kompetens. Upphandlingsmyndigheten arbetar mot många målgrupper. En och samma målgrupp kan därför ha flera kontakter spridda mellan olika delar av myndigheten utan att detta blir känt bland de medarbetare som kontaktats. I väntan på ett digitalt ärendesystem dokumenterar medarbetarna sina externa kontakter i Excelfiler.

Frånvaron av ett väl fungerande intranät och inte minst ett ärendehanteringssystem har försvårat myndighetens möjligheter att slussa frågor rätt och att få en överblick av det stöd som medarbetarna lämnar. Det har också förekommit en hel del dubbelarbete. Då har till exempel samma typ av frågor besvarats inom olika verksamhetsområden eller av olika personer utan att arbetet samordnats.

I november 2016 avslutade Upphandlingsmyndigheten en förstudie som föreslog att myndigheten borde upphandla ett elektroniskt ärendehanteringssystem. Anledningen till att myndigheten ännu inte har ett system i drift är för det första att myndigheten till att börja med inte hade tillräckliga personalresurser för att hantera myndighetens inköp. För det andra förändrades behovet och kraven på ett elektroniskt system i samband med den organisation som började gälla den 1 januari 2017. Myndigheten ville då ha en systemlösning som kunde täcka både ärendehanteringen och diariehanteringen. Sammantaget gjorde detta att tidplanen försenades. De otillräckliga resurserna för att hantera myndighetens inköp har även lett till att andra inköp försenats, till exempel stöd för att utveckla myndighetens webbplats och intranät.

Sent beslut och otydliga prioriteringar om verksamhetens inriktning

Myndighetens verksamhetsplan och internbudget för 2017 fastställdes först under våren, när en stor del av årets verksamhet redan genomförts eller planerats. Ledningsgruppen tog utifrån den tidigare beslutade strategiplanen fram en verksamhetsplan som generaldirektören beslutade om först i april.^[75] Strategiplanen innehåller en övergripande budget för 2017 men verksamhetsplanen för 2017 innehåller däremot ingen internbudget. Först i maj 2017 utarbetades en internbudget för myndigheten. Myndigheten arbetar för närvarande med en styrmodell som förutsätter att verksamheten planeras i ett betydligt tidigare skede än vad som blev fallet 2017.

Verksamhetsplanen använder en skala med fyra kategorier för myndighetens prioriteringsordning, vilka anges som prioritet 0–3 (figur 22). Kategorin ”måste göras” handlar framför allt om internt utvecklingsarbete och har högsta prioritet (prio 0). Kategorin ”ska göras” består framför allt av regeringsuppdrag och andra externa leveranser, men även internt utvecklingsarbete (prio 1). Därefter följer kategorierna ”bör göras” (prio 2) och ”kan påbörjas” (prio 3) som kan påbörjas i mån av tid.

Figur 22 Kategorier för myndighetens prioriteringar

Upphandlingsmyndigheten har använt de fyra kategorierna för att tydliggöra myndighetens prioriteringar. När Statskontoret genomförde intervjuer och fokusgrupper hade verksamhetsplanen presenterats för de anställda men ännu inte diskuterats på enheterna. Utifrån dessa presentationer var det flera som i våra intervjuer uppgav att de har svårt att förstå verksamhetsplanen och vilka prioriteringar den pekar ut. Medarbetarna har också tidigare efterlyst tydligare signaler från ledningen om vilka verksamheter och aktiviteter som ska prioriteras.^[76]

Myndigheten planerar även att utveckla digitala plattformar för att bättre nå ut till målgrupperna och för att göra myndighetens stöd mer tillgängligt. Arbetet befinner sig ännu i ett tidigt skede och har inte närmare beskrivits av Upphandlingsmyndigheten.

Oklara riktlinjer för uppföljning

Enligt den styrmodell som Upphandlingsmyndigheten tog fram under sitt första år skulle verksamheten följas upp varje kvartal. Uppföljningar gjordes för första och andra kvartalet 2016 samt för året som helhet i myndighetens årsredovisning. Anledningen till att inte alla kvartal följdes upp i enlighet med modellen var att arbetet med att forma en ny organisation och en mer målstyrd verksamhet prioriterades framför att följa upp verksamheten när den ordinarie generaldirektören tillträdde.

Myndighetens första uppföljning för 2017 gäller årets första fyra månader. Den uppföljningen följer en annan struktur än den som gällde för myndighetens tidigare verksamhetsuppföljningar, men den ligger i linje med strukturen för 2017 års verksamhetsplanering. Det innebär att uppföljningen av de planerade aktiviteterna i första hand sker i förhållande till de 16 delmål som myndigheten har satt upp. Uppföljningen görs med stöd av att ansvariga chefer kommenterar och bedömer genomförda aktiviteter i förhållande till myndighetens planer.

Den ekonomiska uppföljningen görs på samma sätt som tidigare, det vill säga utifrån de konton som hitintills använts för att redovisa det ekonomiska utfallet i myndighetens årsredovisning. Dessa konton är knutna till fem områden för verksamheten, nämligen:

• Affärsstöd
• Samhällshänsyn
• Förvaltning av system
• Utredningar
• Myndighetsgemensamt

Denna indelning av verksamheten användes som grund för verksamhetsindelningen i årsredovisningen för 2016. Men det är fortfarande oklart hur uppföljningen av verksamheten kommer att kopplas ihop med kostnaderna i myndighetens samlade uppföljning av verksamheten 2017.

Myndighetens nya styrmodell

Upphandlingsmyndigheten arbetar för närvarande med att ta fram en ny styrmodell för myndighetens planering och uppföljning. Den tidigare modellen togs fram under våren 2016, men den implementerades aldrig och har haft en oklar ställning i myndigheten. I september 2017 fick Statskontoret ta del av ett utkast till den nya modellen. Den beskriver målstrukturen som myndigheten arbetar efter, vilka planeringsdokument myndigheten använder sig av, de olika stegen och tidplanen för myndighetens planering och uppföljning.^[77] Tidplanen för planeringen ger myndigheten bättre förutsättningar att styra verksamheten under det kommande året, eftersom arbetet med planering och de prioriteringar som följer av planeringen i princip ska vara färdigt vid årsskiftet.

Ett av myndighetens styrverktyg är strategiplanen. Den första strategiplanen beslutades i början av 2017 och sträcker sig fem år framåt i tiden, 2017–2022.^[78] Planen redogör för vilka planeringsförutsättningar regeringen gett myndigheten genom uppgifter i instruktionen och uppgifter som följer av regleringsbrev. Planen presenterar myndighetens vision och fyra övergripande och långsiktiga mål. Därefter redovisas 16 underliggande delmål, som är satta på 1 till 3 års sikt samt 42 åtgärder eller insatser kopplade till delmålen.

Strategiplanen är en blandning av en styrmodell för myndighetens interna arbete och en mer långsiktig verksamhetsplan. Av utkastet till myndighetens styrmodell framgår att strategiplanen ska ses över varje år, vilket betyder att nästa strategiplan kommer att omfatta åren 2018–2023. Hur den femåriga planen ska förhålla sig till myndighetens verksamhetsplaner för varje år framgår däremot inte.

Slutsatser och förslag

I detta kapitel diskuterar vi i vilken utsträckning Upphandlingsmyndighetens bidrar till regeringens mål för offentlig upphandling. Vi diskuterar även hur bidraget till målen påverkas av hur myndigheten arbetar med upphandlingsstödet, den interna styrningen av verksamheten och regeringens styrning av myndigheten. Vi lämnar i flera fall förslag för att skapa bättre förutsättningar för myndigheten att bidra till målen inom upphandlingsområdet. Förslagen vänder sig till såväl Upphandlingsmyndigheten som regeringen.

Upphandlingsmyndighetens bidrag till regeringens mål för offentlig upphandling

Regeringens mål för den offentliga upphandlingen är att den ska vara effektiv, rättssäker och ta till vara konkurrensen på marknaden samtidigt som innovativa lösningar främjas samt miljöhänsyn och sociala hänsyn beaktas. Enligt regeringen bidrar upphandlingen på så sätt till en välfungerande samhällsservice till nytta för medborgarna och näringslivets utveckling samtidigt som skattemedlen används på bästa sätt.

I Nationella upphandlingsstrategin har regeringen formulerat sju inriktningsmål utifrån det övergripande målet om offentlig upphandling. Vi har tagit stöd i inriktningsmålen när vi diskuterar i vilken utsträckning Upphandlingsmyndigheten bidrar till olika aspekter av regeringens mål.^[79]

Bidraget varierar mellan olika mål men hade generellt kunnat vara större

Statskontoret bedömer att Upphandlingsmyndigheten bidrar till de olika aspekterna av regeringens mål för offentlig upphandling i varierande utsträckning. Vi bedömer också att bidraget hade kunnat vara större för samtliga aspekter om myndighetens externa och interna förutsättningar hade varit bättre. Det finns därmed utrymme för att utveckla upphandlingsstödet.

Vi vill i sammanhanget nämna att Upphandlingsmyndigheten på grund av olika omständigheter fortfarande befinner sig i ett uppbyggnadsskede. Myndigheten har nyligen ökat sina personalresurser. Myndigheten bedriver även ett aktivt utvecklingsarbete som innebär att interna arbetsprocesser förändras och håller på att förankras. Vi vill även nämna att vårt underlag visar att det i viss utsträckning finns förväntningar hos målgrupperna som inte överensstämmer med Upphandlingsmyndighetens uppdrag. Detta kan ha bidragit till att användarna av stödet i Statskontorets enkät överlag bedömer användbarheten som relativt låg.

Myndigheten kan i högre utsträckning bidra till en effektiv upphandling som tar tillvara konkurrensen

Statskontoret bedömer att Upphandlingsmyndigheten i viss utsträckning bidrar till en effektiv upphandling som tar till vara konkurrensen. Samtidigt finns det ett stort utrymme att utveckla stödet inom området och på så sätt i högre utsträckning bidra till detta mål.

De inriktningsmål i Nationella upphandlingsstrategin som främst är relevanta inom området är det övergripande första målet och de två följande:^[80]

1. Offentlig upphandling som strategiskt verktyg för en god affär
2. Effektiva offentliga inköp
3. En mångfald av leverantörer och en väl fungerande konkurrens

Stödet kring genomförandet av inköpsprocessen kan utvecklas

Regeringen anger i Nationella upphandlingsstrategin att Upphandlingsmyndigheten har en nyckelroll när det gäller att erbjuda stöd för effektiva offentliga inköp. Regeringen anger även att de upphandlande aktörerna behöver ha god kompetens om hela inköpsprocessen. Vi bedömer att det stöd som Upphandlingsmyndigheten tillhandahåller för att genomföra inköpsprocessen på ett ändamålsenligt sätt generellt är begränsat och inte tillräckligt väl utvecklat. Statskontorets underlag visar att målgrupperna efterfrågar ett mer utvecklat stöd. Synpunkter har framförts om att stödet behöver bli relevant för fler upphandlare, exempelvis genom mallar och checklistor för att genomföra upphandlingar inom specifika områden.

Upphandlingsmyndigheten uppger att de hittills inte har tagit fram praktiskt stöd om att genomföra inköpsprocessen i tillräcklig omfattning. Det beror främst på att myndigheten har haft brist på upphandlingsspecialister med praktisk erfarenhet. Enligt myndigheten har de nu relevant kompetens och området är prioriterat.

Inom området strategiskt inköpsarbete har myndigheten arbetat aktivt gentemot vissa målgrupper inom ramen för uppdraget om att verka för Nationella upphandlingsstrategin. Samtidigt finns det stora möjligheter att utveckla stödet inom området. En viktig del av ett strategiskt inköpsarbete är avtalsförvaltning, det vill säga uppföljning och utvärdering av ingångna avtal. Inom detta område är Upphandlingsmyndighetens stöd begränsat och det finns behov av att utveckla det.

En annan aspekt av att genomföra inköp på ett ändamålsenligt sätt är att känna till de krav som lagen ställer. Vi bedömer att Upphandlingsmyndighetens juridiska stöd är relativt väl utvecklat. Samtidigt kan det förbättras genom att lagtolkningarna blir tydligare när det är möjligt och stödet mer pedagogiskt utformat.

Regeringen framhåller i Nationella upphandlingsstrategin att kunskap om att ställa kvalitetskrav är viktigt för att uppnå effektiva inköp. Upphandlingsmyndigheten ger stöd om detta i samband med andra frågor. En relativt stor del av upphandlarna och de upphandlingsansvariga i Statskontorets enkät har tagit del av stöd om kvalitetskrav. Drygt hälften av dessa upplever att stödet har varit dem till hjälp i ganska hög eller mycket hög utsträckning.

Upphandlingsmyndighetens stöd för att beräkna livscykelkostnader är ett annat verktyg för att nå målet om effektiva offentliga inköp. Sammanfattningsvis bedömer vi att detta stöd kan utvecklas och bli mer användbart för en större del av målgrupperna.

Stödet om elektroniska inköp påverkas av oklarheter i lagstiftningen

Upphandlingsmyndighetens stöd för övergången till en elektronisk inköpsprocess är ett annat verktyg för att nå målet om effektiva offentliga inköp. Statskontorets enkät visar att de flesta av de upphandlare och upphandlingsansvariga som har använt detta stöd anser att det har varit dem till hjälp i ganska eller mycket låg utsträckning. Upphandlingsmyndigheten får många frågor om den elektroniska självdeklarationen ESPD i sin frågeservice på grund av det oklara rättsläget. Dessa oklarheter har troligen bidragit till den låga värderingen av stödet. Eftersom rättsläget ligger utanför Upphandlingsmyndighetens kontroll är det svårt att dra slutsatser om stödet utifrån vårt underlag.

Ökad kommunikation kring stödet för tidig dialog behövs

I Nationella upphandlingsstrategin tar regeringen upp Upphandlingsmyndighetens stöd om dialog med leverantörer som ett verktyg för att nå målet om en mångfald av leverantörer och en väl fungerande konkurrens. Upphandlingsmyndigheten erbjuder stöd för att inför upphandlingar ha en tidig dialog mellan den upphandlande aktören, de potentiella leverantörerna och andra relevanta aktörer. Statskontorets underlag om användbarheten för detta stöd ger en blandad bild, vilket bland annat beror på att rättsläget uppfattas som oklart. Upphandlingsmyndigheten har en utmaning i att nå ut till fler med ett konkret och pedagogiskt stöd för att visa hur en tidig dialog kan genomföras utan att riskera att hamna utanför vad lagen tillåter.

Stödet kring små och medelstora företag kan utvecklas

I Nationella upphandlingsstrategin nämner regeringen att Upphandlingsmyndighetens stöd för att underlätta för små och medelstora företag att delta i upphandling är relevant för målet om en mångfald av leverantörer och en väl fungerande konkurrens. Vi bedömer att Upphandlingsmyndigheten inte i tillräcklig utsträckning har utvecklat detta stöd. Såväl stödet som riktas till upphandlande aktörer som till företagen behöver utvecklas. Vår enkät visar att majoriteten av de upphandlare och upphandlingsansvariga som tagit del av stödet upplever att det har varit dem till hjälp i ganska eller mycket låg utsträckning. Vårt underlag visar även att det finns ett behov av att utveckla stöd som är mer anpassat för små företag, exempelvis genom att vara praktiskt, konkret och pedagogiskt.

Myndigheten bidrar till en rättssäker upphandling i relativt hög utsträckning, men kan bidra mer

Statskontoret bedömer att Upphandlingsmyndigheten bidrar till målet om en rättssäker upphandling i relativt hög utsträckning. Samtidigt kan bidraget bli ännu större om Upphandlingsmyndigheten svarar mot målgruppernas förväntningar och gör stödet mer pedagogiskt och praktiskt användbart. Myndigheten kan till exempel sammanställa praxis i fler frågor och utifrån denna praxis ge konkreta råd om olika typsituationer. Ibland efterfrågar målgrupperna också konkret stöd i specifika fall, vilket inte är möjligt inom ramarna för Upphandlingsmyndighetens uppdrag. Detta visar på vikten av att Upphandlingsmyndigheten fortsätter arbetet med att tydligt förmedla sitt uppdrag till målgrupperna.

En rättssäker offentlig upphandling är det fjärde inriktningsmålet i Nationella upphandlingsstrategin och regeringen lyfter fram Upphandlingsmyndighetens stöd som ett verktyg för att nå målet. En viktig del i Upphandlingsmyndighetens stöd för en rättssäker upphandling handlar om tillämpningen och tolkningen av upphandlingslagstiftningen. Myndigheten har tagit fram omfattande stöd inom området och uppdaterat stödet i samband med att den nya lagstiftningen började gälla den 1 januari 2017. Statskontoret bedömer att det finns en stor efterfrågan på ett utökat juridiskt stöd inom upphandlingsområdet.

Stödet om tillämpningen och tolkningen av lagstiftningen är det område som upphandlarna och de upphandlingsansvariga i Statskontorets enkät värderar högst när det gäller användbarheten. Nästan sex av tio användare uppger att stödet har varit dem till hjälp i ganska hög eller hög utsträckning.

Arbete mot jäv och korruption är ett annat verktyg för att nå en rättssäker upphandling. Upphandlingsmyndighetens stöd för att undvika jäv och korruption är begränsat och i Statskontorets enkät uppger drygt hälften av de som vänt sig till Upphandlingsmyndigheten att de har använt detta stöd. Av dessa uppger knappt fyra av tio att det har varit dem till hjälp i ganska eller mycket hög utsträckning.

Även stödet om avtalsförvaltning är ett verktyg för att bidra till rättssäkerheten. Vi bedömer att myndigheten behöver utveckla detta stöd, vilket vi nämner i 7.1.2.

Ingen tydlig bild av i vilken utsträckning myndigheten bidrar till att främja innovation

Statskontorets underlag ger ingen entydig bild av i vilken utsträckning Upphandlingsmyndigheten bidrar till att främja innovationsupphandling. Underlaget visar att rättsläget kring innovationsupphandling uppfattas som oklart av många som använder Upphandlingsmyndighetens stöd. Vi bedömer att Upphandlingsmyndigheten har en utmaning i att nå ut till fler med ett konkret och pedagogiskt stöd för att visa hur de kan arbeta med innovationsupphandling utan att riskera att hamna utanför lagens gränser.

En annan utmaning med att främja innovationsupphandling är att det kan vara svårt för de upphandlande aktörerna att se de positiva effekterna av innovationsupphandling direkt. I vissa fall kommer de snarare samhället i stort till del. Ytterligare en utmaning för myndigheten är att i högre utsträckning nå relevanta målgrupper, exempelvis personer som arbetar med verksamhetsutveckling, främst i kommuner och landsting.

Upphandlingsmyndigheten har bedrivit ett aktivt arbete och utformat flera sorters stöd för innovationsupphandling, bland annat inom ramen för särskilda regeringsuppdrag. De intressenter som Statskontoret har intervjuat är överlag positiva till myndighetens kompetens och arbete inom området.

Statskontorets enkät till upphandlare och upphandlingsansvariga visar att bedömningarna av användbarheten hos stödet inom området varierar. Stödet för att ställa krav på funktion i upphandlingar för att främja innovativa lösningar värderas positivt av knappt hälften av användarna. Motsvarande andel är endast en tredjedel för stödet om tidig dialog mellan upphandlande aktörer, potentiella leverantörer, branschorganisationer, experter, brukare och andra aktörer inför upphandlingar. En fjärdedel upplevde användbarheten positivt för det samlade stödet om innovationsupphandling. De synpunkter som framförs av användarna är att rättsläget är oklart när det gäller innovationsupphandling och att stödet kan bli tydligare juridiskt. En del efterfrågar även ett mer avancerat stöd.

Myndigheten bidrar till att främja miljöhänsyn i relativt hög utsträckning

Statskontoret bedömer att Upphandlingsmyndigheten bidrar till att främja miljöhänsyn i offentlig upphandling i relativt hög utsträckning.

I Statskontorets enkät uppger många upphandlare och upphandlingsansvariga att de har använt Upphandlingsmyndighetens stöd inom miljöhänsyn och att de finner det användbart. En viktig del av stödet är den databas med miljökriterier som myndigheten har tagit över från Miljöstyrningsrådet. Drygt hälften av de upphandlare i vår enkät som har använt kriteriedatabasen uppger att detta verktyg har varit till hjälp i ganska eller mycket hög utsträckning. Motsvarande andel bland de som har använt myndighetens stöd för att beräkna livscykelkostnader, vilket är ett annat verktyg för att främja miljöhänsyn, är drygt en tredjedel.

I våra intervjuer beskriver intressenter att arbetet med kriteriedatabasen har haft en framskjuten position i Europa. Men våra intervjuer och underlag tyder på att utvecklingen av nya miljökriterier inte har bedrivits i samma takt sedan Upphandlingsmyndigheten tog över arbetet. Antalet nedladdningar av kriterierna har även minskat sedan 2014.

Samtidigt visar Naturvårdsverkets uppföljningar av upphandlingar hos de statliga myndigheter som omfattas av miljöledningsförordningen att användningen av miljökrav har ökat mellan 2014 och 2016. Denna uppföljning omfattar dock inte kommuner eller landsting och omfattar alla slags miljökrav, oavsett om de hämtats från Upphandlingsmyndigheten eller inte.

Vi bedömer att det är viktigt att Upphandlingsmyndigheten upprätthåller databasens relevans och aktualitet, för att behålla det stora intresset för att använda den på lång sikt.

Myndigheten bidrar i dag till att främja sociala hänsyn i begränsad utsträckning

Statskontoret bedömer att Upphandlingsmyndigheten i begränsad utsträckning bidrar till målet om att främja sociala hänsyn i offentlig upphandling. Det stöd som myndigheten har utvecklat hittills är begränsat. I delrapporten gjorde vi en liknande bedömning. Det finns enligt Statskontoret ett stort utrymme för myndigheten att utveckla stödet för att främja sociala hänsyn i offentlig upphandling.

Upphandlingsmyndighetens stöd för att främja sociala hänsyn handlar främst om arbetsrättsliga krav, sysselsättningsfrämjande krav och etiska krav i hela leverantörskedjan. Myndigheten presenterar även sitt stöd för att underlätta för idéburna organisationer att delta i upphandling som en del av stödet inom området.

Statskontorets underlag visar att det finns en stor efterfrågan på stöd om arbetsrättsliga krav inom upphandling. Sedan riksdagen i maj 2017 beslutade om att ändra lagen inom området har Upphandlingsmyndigheten arbetat mer aktivt för att utveckla det begränsade stödet inom området.

När det gäller sysselsättningsfrämjande krav är Upphandlingsmyndighetens stöd begränsat. Statskontorets enkät visar att endast var tredje respondent som har använt stödet upplever att det har varit dem till hjälp i ganska eller mycket stor utsträckning. Enkäten visar ett liknande resultat för stödet för att ställa etiska krav för att mänskliga rättigheter ska respekteras i hela leverantörskedjan.

Upphandlingsmyndigheten har endast arbetat i begränsad utsträckning för att främja de idéburna aktörernas deltagande i offentlig upphandling. Fyra av fem respondenter i Statskontorets enkät anser att stödet inom området har varit dem till hjälp i ganska eller mycket låg utsträckning. Bland idéburna aktörer i relevanta sektorer är kännedomen om Upphandlingsmyndigheten mycket begränsad. Enligt Statskontoret finns det ett stort utrymme att utveckla stödet för att främja de idéburna aktörernas deltagande i upphandling. Detta stöd kan riktas både till de idéburna aktörerna och till de upphandlande aktörerna.

Upphandlingsstödet kan utvecklas och anpassas till målgruppernas behov

Brett uppdrag och omfattande målgrupper kräver tydliga prioriteringar

• Statskontoret föreslår att Upphandlingsmyndigheten prioriterar det redan påbörjade arbetet med att analysera målgruppernas behov och låter denna analys ligga till grund för nödvändiga prioriteringar i myndighetens verksamhet.

Statskontoret noterar att Upphandlingsmyndigheten har ett brett uppdrag. Myndigheten ska verka för flera olika mål som regeringen har formulerat för den offentliga upphandlingen. Offentlig upphandling berör ett stort antal samhällsområden vilket ställer särskilda krav på myndighetens kompetens. Myndigheten har också omfattande och heterogena målgrupper. Resultaten av Statskontorets enkät till upphandlare och upphandlingsansvariga samt våra intervjuer med intressenter stärker bilden av att behoven av stöd skiljer sig mellan olika grupper. Underlaget visar också att målgruppernas behov inte är tillgodosedda i tillräcklig utsträckning i dag.

Statskontoret anser att Upphandlingsmyndighetens breda uppdrag ställer stora krav på att myndigheten gör tydliga prioriteringar mellan och inom de olika verksamhetsområdena. Prioriteringarna bör grunda sig på en ingående analys av målgruppernas behov. Upphandlingsmyndigheten påbörjade en målgruppsanalys hösten 2016 i form av enkäter till förtroendevalda och beslutsfattare i den offentliga sektorn och en telefonundersökning till företag. Under 2017 har myndigheten genomfört djupintervjuer med inköpare och verksamhetschefer i små och medelstora kommuner. Enligt Statskontoret bör myndigheten prioritera arbetet med målgruppsanalysen eftersom den är ett viktigt underlag för styrningen av arbetet med att utveckla upphandlingsstöd.

Analysen bör omfatta de behov som målgrupperna själva identifierar. Den bör även omfatta en kartläggning av målgruppernas kunskaper inom områden där de själva inte aktivt efterfrågar stöd, men som är relevanta för Upphandlingsmyndighetens uppdrag. Kartläggningen behövs eftersom myndigheten ska främja miljöhänsyn, sociala hänsyn och innovationsupphandling som ibland innebär extra kostnader för målgrupperna och vars positiva effekter ibland är indirekta för målgrupperna.

Målgruppsanalysen bör även omfatta vilka kanaler som är mest effektiva för att nå olika grupper. Analysen behöver göras återkommande, eftersom målgruppernas behov och kunskaper förändras över tid. I samband med att underlaget för analysen hämtas in kan myndigheten även följa upp resultaten av tidigare insatser, vilket exempelvis gjordes hösten 2016 i undersökningarna för målgruppsanalysen.

I arbetet med målgruppsanalyserna är det viktigt att samverka med representanter för målgrupperna. Det finns ett gemensamt intresse av att målgrupperna får relevant stöd. Representanter som intresseorganisationer kan fungera som en genväg för att kartlägga kunskaper och inhämta synpunkter.

Samverkan med myndigheter med relevant expertis kan utvecklas

• Statskontoret föreslår att Upphandlingsmyndigheten utvecklar samverkan med statliga myndigheter med relevant expertis för att öka tillgången på kompetens och utveckla omvärldsbevakningen på ett effektivt sätt.

Upphandlingsmyndigheten har etablerat samverkan med de flesta av de statliga myndigheter som myndighetens instruktion anger som samverkansparter. Därutöver har myndigheten inom ramen för särskilda regeringsuppdrag etablerat samverkan med ytterligare myndigheter med relevant expertis.

Upphandlingsmyndighetens ledning ser vinster med att utöka samverkan med flera relevanta statliga myndigheter. Hittills har samverkan inte skett i tillräcklig omfattning på grund av att den egna verksamheten inte har varit fullt utbyggd. Även flera av de samverkande myndigheterna menar att det finns en outnyttjad tillgång till kompetens för Upphandlingsmyndigheten i form av ett ökat informationsutbyte.

Enligt Statskontoret kan Upphandlingsmyndigheten använda andra myndigheters expertis i större omfattning än i dag och på så sätt bredda den samlade kompetensen på ett effektivt sätt. Ett ökat informationsutbyte är också ett sätt att utveckla myndighetens omvärldsbevakning och skapa bättre förutsättningar för att vara proaktiva när myndigheten utvecklar sitt upphandlingsstöd.

Myndighetens styrning av verksamheten kan förbättras

Kompetensförsörjningen behöver säkerställas

• Statskontoret föreslår att Upphandlingsmyndigheten genomför åtgärder som säkerställer myndighetens långsiktiga kompetensförsörjning.

Upphandlingsmyndigheten har inte ägnat tillräcklig uppmärksamhet åt myndighetens långsiktiga kompetensförsörjning. Myndigheten har inte tagit fram underlag eller utarbetat stöd för att analysera eller långsiktigt arbeta med kompetensförsörjningen. Arbetet med att omorganisera verksamheten, rekrytera chefer och skapa en gemensam myndighetsidentitet har gjort att myndighetsledningen hittills väntat med att ta ett samlat grepp på dessa frågor.

Statskontoret bedömer att personalomsättningen har legat på en hög nivå under Upphandlingsmyndighetens första två år. Det finns risk för att personalomsättningen hamnar på en hög nivå även 2017 och att en fortsatt hög nivå påverkar myndighetens kompetens negativt. Myndigheten har inte analyserat varför så många medarbetare hittills valt att lämna myndigheten, i vilken utsträckning avgångarna är oönskade av myndigheten och vilka åtgärder myndigheten i så fall skulle behöva genomföra för att färre medarbetare ska lämna myndigheten. Vi bedömer att Upphandlingsmyndigheten bör göra en samlad analys av kompetensförsörjningen och i denna undersöka dessa frågor.

Statskontoret ser flera skäl till varför Upphandlingsmyndigheten behöver ägna mer kraft åt sin långsiktiga kompetensförsörjning. Kvaliteten i det upphandlingsstöd myndigheten erbjuder är starkt beroende av kompetensen hos enskilda medarbetare. Vissa kompetenser är mycket specialiserade och svåra att rekrytera och behålla eftersom konkurrensen är hård inom upphandlingsområdet. Myndigheten är särskilt sårbar eftersom många medarbetare fortfarande rekryteras och en del verksamhetsområden och stödfunktioner befinner sig i ett uppbyggnadsskede. Regeringsuppdragen kan också innebära att Upphandlingsmyndigheten behöver rekrytera särskild kompetens.

Ytterligare ett skäl till att ägna kompetensförsörjningsfrågorna större intresse är vikten av att slå vakt om medarbetarnas engagemang. Detta är bland annat viktigt för att medarbetarnas medverkan och engagemang behövs för att Upphandlingsmyndigheten ska lyckas med att ta tillvara kompetensen bland de nyanställda.

Den interna styrningen och uppföljningen behöver utvecklas

• Statskontoret föreslår att Upphandlingsmyndigheten internt förankrar de riktlinjer och tidplaner som tas fram för den interna styrningen och uppföljningen av verksamheten.

Upphandlingsmyndigheten arbetar med att ta fram modeller och verktyg som stöd för att planera och följa upp den interna verksamheten. Statskontoret anser att vissa delar av myndighetens interna verksamhetsstyrning behöver utvecklas ytterligare och inte minst förankras i myndigheten för att nå en godtagbar nivå. Myndigheten behöver också slå vakt om att beslutade styrdokument följs så att styrningen blir transparent.

Generellt gäller att en myndighetsledning är skyldig att besluta om en verksamhetsplan för myndigheten. Det saknas däremot gemensamma regler för hur verksamhetsplaneringen bör utformas. Ekonomistyrningsverket har därför tagit fram en vägledning för denna planering.^[81] Vägledningen rekommenderar att myndigheterna ser till att processen präglas av att vara sammanhållen, integrerad och engagerande. Statskontoret föreslår att Upphandlingsmyndigheten i det fortsatta arbetet med verksamhetsplaneringen tar fasta på dessa rekommendationer. Här ingår att de prioriteringar myndigheten fattar beslut som är tydliga och väl förankrade i myndigheten.

Omorganisationen har lett till att myndigheten har större fokus på målgrupperna

• Statskontoret föreslår att Upphandlingsmyndigheten fortsätter sitt arbete med att främja intern samverkan.

Upphandlingsmyndigheten har med de förändringar som började gälla den 1 januari 2017 en bättre utformad organisation än tidigare. Upphandlingsmyndighetens utåtriktade uppdrag innebär täta kontakter med målgrupperna och den nya organisationen ger bra förutsättningar för myndighetens stödjande och kommunikativa uppdrag.

Medarbetare och chefer behöver ha goda kunskaper om medarbetarnas kunskap och erfarenheter för att myndigheten ska kunna ge ett bra upphandlingsstöd. Myndigheten behöver därför fortsätta utveckla arbetssätt som främjar den interna samverkan.

Regeringens styrning av myndigheten

Regeringen bör ta hänsyn till att myndigheten fortfarande är i en uppbyggnadsfas

• Statskontoret rekommenderar att regeringen i sin styrning av Upphandlingsmyndigheten tar hänsyn till att myndigheten fortfarande befinner sig i en uppbyggnadsfas.

Statskontoret bedömer att omständigheterna vid Upphandlingsmyndighetens bildande fortfarande har följder för verksamheten. Den nya interna organisationen har endast funnits på plats sedan januari 2017 och myndigheten arbetar fortfarande med att utveckla formerna för samverkan mellan enheterna. Den långa perioden av förändringar har även bidragit till att styrningen av den löpande verksamheten har varit mindre aktiv. Myndighetens prestationer har påverkats av detta. Även myndighetens höga personalomsättning kan till viss del förklaras av den stress och osäkerhet för medarbetarna som en lång period av förändringar medför.

I delrapporten bedömde Statskontoret att en viktig förklaring till Upphandlingsmyndighetens utmaningar var att den ordinarie generaldirektören tillträdde först sju månader efter att myndigheten bildades. Det dröjde sedan till september 2016 innan hela den ordinarie ledningsgruppen var på plats. Den tillfälliga ledningen medförde en svag styrning av verksamheten i uppbyggnadsfasen och att en nödvändig omorganisering dröjde. Sammanfattningsvis bedömer Statskontoret att de tidigare omständigheterna har bidragit till att myndigheten fortfarande befinner sig i en uppbyggnadsfas och ännu inte har nått full kapacitet.

Regeringen bör vara återhållsam med uppdrag under en period

• Statskontoret rekommenderar att regeringen är återhållsam med att ge ytterligare uppdrag tills Upphandlingsmyndigheten har byggt upp sin verksamhet fullt ut.

Statskontoret rekommenderar regeringen att vara återhållsam med att ge ytterligare uppdrag tills Upphandlingsmyndigheten har en fullt utbyggd verksamhet och har kommit längre i utvecklingen av upphandlingsstödet som följer av instruktionen. Regeringen kan också kommunicera sina prioriteringar på andra sätt än genom särskilda regeringsuppdrag. En möjlighet är att betona vissa frågor i regleringsbrevet och sedan förtydliga dem i den löpande myndighetsdialogen med myndighetsledningen.

I den mån regeringen ger myndigheten tillfälliga uppdrag bör uppdragen om möjligt anges i regleringsbrevet. Då kan myndigheten ta hänsyn till dem i den årliga verksamhetsplaneringen. Statskontoret rekommenderar också att regeringen så tidigt som möjligt för en dialog med Upphandlingsmyndigheten inför beslut om uppdrag. På så sätt kan regeringen anpassa uppdragens utformning och tidsramar efter Upphandlingsmyndighetens förutsättningar för att genomföra uppdraget och eventuellt tillskjuta resurser.

Från september 2015 till december 2016 gav regeringen Upphandlingsmyndigheten 15 särskilda uppdrag, varav 3 riktades till ett stort antal myndigheter. Uppdragen har ibland getts med kort varsel, samtidigt som de har inneburit att myndigheten har behövt rekrytera tillfälliga resurser.

Statskontoret bedömer att de tillfälliga regeringsuppdragen har varit omfattande med tanke på att myndigheten har befunnit sig i en uppbyggnadsfas och under 2016 fick en ny ledning. Å ena sidan har uppdragen säkerställt att myndigheten har arbetat med de frågor som regeringen prioriterat högst och gett uppmärksamhet åt dessa frågor externt. Å andra sidan har uppdragen begränsat myndighetens förutsättningar att utifrån sin instruktion göra prioriteringar av verksamhetens inriktning.

Erfarenheter att ta med sig inför framtida etableringar av myndigheter

I detta avsnitt diskuterar vi erfarenheter att ta med sig inför framtida etableringar av myndigheter, baserat på erfarenheter från inrättandet av Upphandlingsmyndigheten. Vi bygger även på erfarenheterna från bildandet och ombildandet av andra myndigheter.^[82]

Låt förberedelsefasen ta den tid som behövs

Ur effektivitetssynpunkt är det att föredra att tillräckliga resurser läggs på att förbereda etableringen av en ny myndighet. Det är bättre att förberedelsefasen inför bildandet är längre, än att det efter starten blir en lång period av ständiga förändringar. Långa perioder av ständiga förändringar i en organisation påverkar den löpande verksamheten negativt och medför lägre prestationer. Det är mer effektivt att ge goda förutsättningar för en verksamhet från början, och därmed minska risken för att svårigheter uppstår som behöver åtgärdas i efterhand.

Längre förberedelser ökar förutsättningarna för en långsiktigt hållbar styrning av verksamheten och minskar risken för att styrningen sker ad hoc. Även i de situationer då en befintlig verksamhet ska överföras till en ny myndighet är tillräckliga förberedelser att föredra, även om det innebär att utvecklingen av den befintliga verksamheten begränsas under en period.

Även med tanke på kompetensförsörjningen är det bra om så mycket som möjligt av förberedelsearbetet är gjort innan en ny verksamhet sjösätts. Långa perioder av förändringar, och framför allt osäkerhet om vilka förändringar som kan komma att ske, leder till stress för medarbetarna. Stressen kan leda till en hög personalomsättning, vilket är särskilt negativt för en nyetablerad verksamhet. Det är svårare att introducera nya medarbetare i en verksamhet där roller och arbetssätt inte har hunnit etableras.

Även i förhållande till målgrupperna behöver en myndighet få goda förutsättningar från början. Det beror på att målgrupperna i allmänhet har stora förväntningar på den nya myndigheten.

Ordinarie ledning behövs vid etableringen

Statskontoret anser att det är värdefullt att den ordinarie ledningen finns på plats när en verksamhet etableras eller genomgår större förändringar. I sådana faser behöver organisationen en ledning med ett tydligt mandat och förankring i verksamheten som gör det möjligt att fatta långsiktiga beslut utan onödiga dröjsmål. Detta är nödvändigt för att etablerings- eller förändringsfasen inte ska bli längre än nödvändigt och för att besluten ska kunna förankras hos medarbetarna i så hög utsträckning som möjligt.

Förstärkta interna stödresurser behövs när verksamheten ska byggas upp

Inför etableringen av en ny myndighet behövs extra resurser för att hantera de inledande rekryteringarna. Annars riskerar rekryteringarna att förskjutas, vilket försvårar uppbyggnaden av verksamheten. Det är även viktigt att praktiska förutsättningar för verksamheten finns på plats. Det kan handla om ändamålsenliga lokaler och tillfälliga personalresurser för inköp av administrativa stödfunktioner, exempelvis upphandlings- och it-kompetens. Det kan även handla om kompetens för att hantera tvärsektoriella krav, till exempel risk- och säkerhetsfrågor.

Referenser

Ds 2017:48 Statistik på upphandlingsområdet.

Ekonomistyrningsverket 2017. Processen för planering och uppföljning, en förutsättning för en effektiv verksamhet. Vägledning ESV:60.

Finansinspektionen 2017. Årsredovisning 2016.

Konkurrensverket 2017. Metoder för att utvärdera sysselsättningskrav vid offentlig upphandling – en översikt. Uppdragsforskningsrapport 2017:2.

Markör 2017–06–13. Upphandlingsmyndigheten 2017. Rapport till Statskontoret.

Miljöstyrningsrådet 2014. Årsredovisning 2013.

Mind Research AB 2016. Status nationella upphandlingsstrategin.

Nationell upphandlingsstrategi. Tillgänglig: http://www.regeringen.se/regeringens-politik/nationella-upphandlingsstrategin/ (2017-10-09).

Naturvårdsverket, 2016. Miljöledning i staten 2016. En redovisning. Rapport 6761.

Statskontoret 2010:23. En ny upphandlingsmyndighet.

Statskontoret 2011:14, Myndighetsanalys av Statens geotekniska institut.

Statskontoret 2015:8. Inrättandet av Inspektionen för vård och omsorg. Slutrapport.

Statskontoret 2016:18. Myndighetsanalys av Myndigheten för delaktighet.

Statskontoret 2016:22. Ombildningen till en sammanhållen polismyndighet. Delrapport 1 om genomförandearbetet.

Statskontoret 2017. Den offentliga sektorn i korthet 2017.

SOU 2012:32. Upphandlingsstödets framtid.

SOU 2013:12. Goda affärer – en strategi för hållbar offentlig upphandling.

Upphandlingsmyndigheten 2016. Årsredovisning 2015.

Upphandlingsmyndigheten 2016-04-07. ”Styrmodell”.

Upphandlingsmyndigheten 2016-11-02. ”Rollbeskrivningar per enhet”.

Upphandlingsmyndigheten 2016. PULS-mätning bland medarbetarna i december 2016.

Upphandlingsmyndigheten 2017-02-13. MBL-protokoll Årsredovisning 2016.

Upphandlingsmyndigheten 2017. Årsredovisning 2016.

Upphandlingsmyndigheten 2017. Verksamhetsplan 2017.

Upphandlingsmyndigheten 2017. ”Processhandbok för Upphandlingsmyndighetens huvudprocesser”, 2017-0032.

Upphandlingsmyndigheten 2017-01-01. Arbetsordning.

Upphandlingsmyndigheten, 2017-02-08. ”Strategiplan för 2017–2022 med budget 2017”.

Upphandlingsmyndigheten 2017. PULS-mätning bland medarbetarna i april 2017.

Upphandlingsmyndigheten, 2017-04-18. Summering av avslutssamtalen.

Upphandlingsmyndigheten 2017-04-20. Minnesanteckningar från MBL-möte.

Upphandlingsmyndigheten 2017-06-13 Powerpointpresentation för internt informationsmöte.

Upphandlingsmyndigheten, 2017. ”Stöd som UHM erbjudit september 2015 – juni 2017 och planerat stöd resterande del av 2017”, dokument skickat per e-post 6 juli 2017.

Upphandlingsmyndigheten, 2017. ”Nuläge - befintliga och pågående digitala verktyg/satsningar, projekt etc.”, Excelfil skickad per e-post 6 juli 2017.

Regeringsuppdraget

Upphandlingsmyndighetens medverkan i internationella forum

I denna bilaga återges exempel på internationella forum där Upphandlingsmyndigheten är engagerad.

Europeisk nivå

• Rådgivande kommittén för offentlig upphandling, inklusive Redaktionskommitté för e-Certis. För att göra det lättare att lämna anbud vid offentlig upphandling i andra EU-länder har EU-kommissionen tagit fram verktyget e-Certis. Det innehåller detaljerad information om certifikat, bevis och attester och har bland annat som syfte att underlätta jämförelse mellan motsvarande dokument i olika medlemsstater, för såväl upphandlande myndigheter som leverantörer. Information om nationella certifikat och intyg tillhandahålls och uppdateras av ansvariga myndigheter i respektive land.
• Arbetsgrupp för ekonomi och statistik under den rådgivande kommittén för offentlig upphandling (ESWG). I arbetsgruppen diskuteras frågor som rör statistik om offentlig upphandling och särskilt EU-medlemsstaternas rapportering av uppgifter enligt direktiven.
• Arbetsgrupp för elektronisk upphandling under rådgivande kommittén för offentlig upphandling (EPWG) och den till denna kompletterande Multi-Stakeholders Expert Group on eProcurement (EXEP). EPWG, som lyder under EU-kommissionens rådgivande kommitté för offentlig upphandling, möjliggör informationsutbyte och samarbete rörande utveckling och implementering av standardiserande och stödjande åtgärder angående e-upphandling.
• EU-kommissionens rådgivande expertgrupp för miljöanpassad upphandling och kriterieutveckling (EU GPP AG), G11-gruppen. Där utbyts kunskap och erfarenhet kring hur respektive medlemsstat lägger upp sitt arbete med miljöanpassad upphandling, policyutveckling och uppföljning liksom planering/prioritering av kriteriearbetet inom EU.
• Andra grupperingar är SPP Next (en europeisk arbetsgrupp för hållbar offentlig upphandling), European Working Group on Ethical Public Procurement (EWGEPP) samt Public Procurement Network (PPN), som är ett nätverk med representanter från ett stort antal europeiska myndigheter.

Övrigt internationellt samarbete

• OECD – Working Party Leading Practitioners on Public Procurement (LPP) som ger en bättre insikt i hur offentlig upphandling genomförs utanför EU.
• International Green Purchasing Network (IGPN) som är en paraplyorganisation för nationella nätverk med fokus på miljöanpassad upphandling i asiatiska länder.
• FN – 10YFP SPP Programme-MAC. Detta är ett 10-årigt program inom FN UNEP (United Nations Enviroment Programme). Sverige är delaktigt via Miljö- och energidepartementet och Upphandlingsmyndigheten.
• Ett annat exempel på internationella kontakter är att Upphandlingsmyndigheten svarar på förfrågningar och enkäter som kommer från internationella organisationer.
• Upphandlingsmyndigheten har också bilaterala kontakter på internationell nivå, bland annat med Ukraina som arbetar med att harmonisera landets nationella upphandlingsregelverk till normer inom EU. Tillsammans med Konkurrensverket genomfördes 2016 en dialog rörande innovation, statistikinsamling, implementering av nationell lagstiftning och hållbarhetsaspekter.

Fotnoter

1. http://www.upphandlingsmyndigheten.se/omossmeny/om-oss/organisation/, 2017-06-26. ↑

2. Uppgifterna avser antal tillsvidare- och visstidsanställda i oktober 2017, total 79 anställda. ↑

3. SOU 2012:32. Upphandlingsstödets framtid. ↑

4. SOU 2013:12. Goda affärer – en strategi för hållbar offentlig upphandling. ↑

5. Proposition 2013/14:1. Budgetpropositionen för 2014. Utgiftsområde 2, avsnitt 6.4. ↑

6. Statskontoret 2010:23 En ny upphandlingsmyndighet. ↑

7. Proposition 2014/15:1. Budgetpropositionen för 2015. Utgiftsområde 2, avsnitt 6.3.1. ↑

8. Statskontoret 2010:23 En ny upphandlingsmyndighet. ↑

9. Proposition 2014/15:1. Budgetpropositionen för 2015. Utgiftsområde 2, avsnitt 6.3.2. ↑

10. Proposition 2015/16:1. Budgetpropositionen för 2016. Utgiftsområde 2, avsnitt 6.3.2. ↑

11. http://www.regeringen.se/regeringens-politik/nationella-upphandlingsstrategin/ ↑

12. Proposition 2016/17:1. Budgetpropositionen för 2017. Utgiftsområde 2, avsnitt 6.2. ↑

13. Ds 2017:48 Statistik på upphandlingsområdet. ↑

14. Enkäten genomfördes maj–juni 2017. Det finns ingen officiell statistik över antalet upphandlare i Sverige och heller inget heltäckande register med kontaktuppgifter till dessa. Enkäten skickades till upphandlingsansvariga som dels besvarade enkäten själv, dels ombads vidarebefordra den till upphandlare i den egna organisationen. I kommuner och landsting skickades enkäten även till chefer vid sakförvaltningar som ansvarar för upphandling inom vissa områden. Dessa ombads vidarebefordra enkäten till upphandlare inom den egna förvaltningen. Eftersom totalpopulationens storlek är okänd kan vi inte uttala oss med säkerhet kring denna. Enkäten besvarades dock av ett stort antal upphandlingsansvariga och upphandlare, cirka 1700, vilket gör att resultaten är användbara. DoubleCheck AB har försett oss med kontaktuppgifter till upphandlingsansvariga eller motsvarande i samtliga kommunala och landstingsägda bolag samt statliga bolag som lyder under upphandlingslagstiftningen. ↑

15. Undersökningen genomfördes i maj–juni 2017 av Markör Marknad & Kommunikation AB, numera Origo Group AB. Statskontorets undersökning riktades till anbudsansvarig, försäljningschef, VD eller motsvarande i mikro-, små, medelstora respektive stora företag som levererar till offentlig sektor. DoubleCheck AB har försett oss med kontaktuppgifter till ett slumpmässigt stratifierat urval leverantörer till offentlig sektor.

    ↑

16. De myndigheter som Upphandlingsmyndigheten enligt sin instruktion ska samverka med är Konkurrensverket, Vinnova, Kommerskollegium, Naturvårdsverket, Arbetsförmedlingen och Arbetsmiljöverket. Även företrädare för Statens Inköpscentral vid Kammarkollegiet har intervjuats. ↑

17. Upphandlingsmyndighetens enkät kring behoven av upphandlingsstöd genomfördes hösten 2016 och riktades till upphandlingschefer, miljösamordnare, näringslivschefer, vårdchefer, IT-chefer och byggchefer i det offentliga samt förtroendevalda i kommuner och landsting. ↑

18. Statskontorets enkät riktades till upphandlare och upphandlingsansvariga i kommuner, landsting, statliga myndigheter och offentligt ägda bolag. ↑

19. Upphandlingsmyndighetens enkät kring behoven av upphandlingsstöd riktades till upphandlingschefer, miljösamordnare, näringslivschefer, vårdchefer, IT-chefer och byggchefer i det offentliga samt förtroendevalda i kommuner och landsting. ↑

20. Svaren från respondenter inom landsting och landstingsägda bolag redovisas tillsammans, eftersom antalet inom respektive kategori var för litet för att redovisa separat. ↑

21. Strategiplan för 2017–2022 med budget för 2017, s. 12. ↑

22. Statskontorets undersökning riktades till anbudsansvarig, försäljningschef, VD eller motsvarande i mikro-, små, medelstora respektive stora företag som levererar till offentlig sektor. ↑

23. Undersökningen riktades till VD eller försäljningschef i mikro-, små, medelstora och stora företag. ↑

24. 10 § Förordning (2007:1117) med instruktion för Konkurrensverket; 8 § förordning (2015:527) med instruktion för Upphandlingsmyndigheten. ↑

25. Förordning (2009:907) om miljöledning i statliga myndigheter. ↑

26. Kategoriseringen har utarbetats med hjälp av Upphandlingsmyndigheten och intressenter inom upphandlingsområdet. ↑

27. Vi hänvisar inte till Statskontorets leverantörsundersökning i bedömningen av upphandlingsstödet, eftersom antalet respondenter som tagit del av stödet är för lågt för att dra några slutsatser kring. ↑

28. CSR står för ”corporate social responsibility”. ↑

29. Området definierades som ”övrig tillämpning och tolkning av lagstiftningen”, dvs. juridiska frågor inom andra områden än de övriga angivna områdena i enkäten. ↑

30. Genomsnitt för skattningarna av frågorna inom området låg på 3,0 på skalan 1−5. ↑

31. Status nationella upphandlingsstrategin, figur 37, Mind Research AB, november 2016. ↑

32. Verktyget e-Certis innehåller information om certifikat, bevis och attester och har bl.a. som syfte att underlätta jämförelse mellan motsvarande dokument i olika medlemsstater, för såväl upphandlande myndigheter som leverantörer. ↑

33. Verksamhetsplan 2017. ↑

34. Upphandlingsmyndighetens årsredovisning 2016. ↑

35. Upphandlingsmyndighetens årsredovisning 2016; Miljöstyrningsrådets årsredovisning 2013. ↑

36. Förordning (2009:907) om miljöledning i statliga myndigheter. ↑

37. Naturvårdsverket, 2016. Miljöledning i staten 2016. En redovisning. Rapport 6761. Kommentar: år 2016 var det 16 procent av myndigheterna som inte redovisade uppgifter om genomförda upphandlingar. ↑

38. Konkurrensverket 2017:2 ”Metoder för att utvärdera sysselsättningskrav vid offentlig upphandling – en översikt”. ↑

39. Verktyget e-Certis innehåller information om certifikat, bevis och attester och har bl.a. som syfte att underlätta jämförelse mellan motsvarande dokument i olika medlemsstater, för såväl upphandlande myndigheter som leverantörer. ↑

40. Uppdragen handlar om att bidra med underlag för genomförande av Agenda 2030 samt om att ta emot personer som står långt från arbetsmarknaden för praktik. ↑

41. Proposition 2017/18:1. Budgetpropositionen för 2018. Utgiftsområde 2, avsnitt 8.5. ↑

42. Proposition 2017/18:1. Budgetpropositionen för 2018. Utgiftsområde 18, avsnitt 4.5. ↑

43. Uppgifter hämtade från Upphandlingsmyndighetens årsredovisningar 2015 och 2016. Uppgiften för 2017 gäller resursförbrukningen fram till 2017-09-13. ↑

44. 2 304 000 kronor gällde år 2016, enligt Upphandlingsmyndighetens årsredovisning 2016. ↑

45. Uppgifterna infördes i Upphandlingsmyndighetens instruktion 2017-02-01. ↑

46. Nationella upphandlingsstrategin, s. 20. ↑

47. Upphandlingsmyndighetens strategiplan för 2017–2022, s. 12. ↑

48. Förordning (2007:1117) med instruktion för Konkurrensverket. ↑

49. 8 § Förordning (2007:1117) med instruktion för Konkurrensverket. ↑

50. Ds 2017:48 Statistik på upphandlingsområdet. ↑

51. http://www.sklkommentus.se, hämtad 2017-08-17. ↑

52. SOU 2012:32 Upphandlingsstödets framtid. ↑

53. Årsredovisning 2016. ↑

54. Anslagsförordning (2011:223). ↑

55. Proposition 2017/18:1. Budgetpropositionen för 2018. Utgiftsområde 2, avsnitt 8.5. ↑

56. Lag (2016:1145) om offentlig upphandling, lag (2016:1146) om upphandling inom försörjningssektorerna och lag (2016:1147) om upphandling av koncessioner. ↑

57. Prop. 2016/17:163 Arbetsrättsliga villkor vid upphandling. ↑

58. Prop. 2015/16:195 Nytt regelverk om upphandling. ↑

59. Cirka 40 procent anger i de så kallade PULS-mätningarna att de tycker att ”förändringsresan inte (gul/rödmarkerade svarsalternativ) skapar värde för den interna verksamheten”. ↑

60. Upphandlingsmyndighetens styrmodell, 2016-04-07. ↑

61. Processhandbok för Upphandlingsmyndighetens huvudprocesser, 2017-0032. ↑

62. Av Strategiplanen avsnitt 11.1 (2017-02-08) framgår dock att den strategiska utvecklaren inte är representerad i ledningsgruppen. ↑

63. PULS-mätningar bland medarbetarna i december 2016 och april 2017. ↑

64. PULS-mätningar bland medarbetarna i december 2016 och april 2017. ↑

65. Andelen avser tillsvidareanställda som har avslutat sin anställning. ↑

66. Finansinspektionens årsredovisning 2016, s. 61. ↑

67. Statskontoret 2017. Den offentliga sektorn i korthet 2017. ↑

68. Årsredovisningen 2016, s. 36. ↑

69. Summering av avslutssamtalen 2017-04-18. ↑

70. MBL-protokoll Årsredovisning 2017-02-13. ↑

71. Statskontoret 2011:14, Myndighetsanalys av Statens geotekniska institut, s. 81. ↑

72. Rollbeskrivningar per enhet 2016-11-02. ↑

73. Minnesanteckningar från MBL-möte 2017-04-20. ↑

74. Mejl från Upphandlingsmyndigheten 2017-09-18. ↑

75. Verksamhetsplan 2017. ↑

76. MBL-möten och PULS-mätningarna. ↑

77. Mejl från Upphandlingsmyndigheten 2017-09-18. ↑

78. Strategiplan 2017–2022 med budget 2017. ↑

79. I avsnitt 2.2.1 presenterar vi de sju inriktningsmålen samlat och regeringens syn på hur Upphandlingsmyndighetens stöd kan bidra till dessa. ↑

80. Det första övergripande målet har visserligen koppling till uppfyllandet av samtliga mål, men särskilt tydligt till målet om effektiva inköp. ↑

81. Processen för planering och uppföljning, en förutsättning för en effektiv verksamhet, Vägledning ESV:60 ↑

82. Statskontoret 2016:22, Ombildningen till en sammanhållen polismyndighet. Delrapport 1 om genomförandearbetet; Statskontoret 2016:18, Myndighetsanalys av Myndigheten för delaktighet; Statskontoret 2015:8, Inrättandet av Inspektionen för vård och omsorg. Slutrapport. ↑