Hinder för att använda myndigheternas öppna data

Sammanfattning

Regeringen har gett Statskontoret i uppdrag att analysera vilka hinder som finns för att använda eller vidareutnyttja information som myndigheter har publicerat som öppna data. Statskontoret ska redogöra för vilka praktiska hinder i form av bristande tillgänglighet, kvalitet, användbarhet eller interoperabilitet, som finns för en ökad användning eller ett ökat vidareutnyttjande.

Statskontoret har genomfört uppdraget genom att granska de öppna data som finns publicerade på 40 myndigheters webbplatser samt på länsstyrelsernas geodatabas och gemensamma karttjänster.

Merparten av myndigheterna publicerar data på ett sätt som innebär hinder för användning

I rapporten analyserar vi myndigheternas allmänna öppna data-mognad. Vi undersöker även hur användarvänliga öppna data är för tre olika användargrupper: intresserad allmänhet, användare av dataset och avancerade användare. Vårt resultat visar att nästan samtliga myndigheter som vi har undersökt publicerar öppna data. Men de flesta av dem publicerar öppna data på ett sätt som leder till olika hinder för de användare som vill vidareutnyttja informationen.

Flera faktorer försämrar myndigheternas allmänna öppna data-mognad

Myndigheternas allmänna öppna data-mognad försämras av ett antal återkommande faktorer. Myndigheterna tillhandhåller exempelvis sällan metadata som är strukturerad. De publicerar i allmänhet inte heller öppna data på ett sätt som gör dem lätta för användarna att hitta.

Omfattande hinder för programmerare och tjänsteutvecklare

Mest omfattande hinder finns för avancerade användare av öppna data, som exempelvis programmerare och tjänsteutvecklare. Det beror främst på att de flesta myndigheterna saknar applikationsprogrammeringsgränssnitt (API) eller motsvarande tjänster. Därtill använder myndigheterna olika standarder för data och metadata vilket försvårar för användare som vill samköra dataset från flera olika myndigheter.

Responsiva databaser och sammanställd information skulle öka användarvänligheten för den intresserade allmänheten

Vår analys visar att många myndigheter inte publicerar öppna data på ett sätt som gör dem användarvänliga för den intresserade allmänheten. Det handlar till exempel om att databaser och dataportaler sällan är responsiva, det vill säga anpassar sig till skärmens storlek. Det handlar också om att många myndigheter kan bli bättre på att sammanställa information på ett sätt som gör den mer förståelig, även för de som inte är insatta i sakfrågan.

Bristande dokumentation om data är exempel på hinder för gruppen användare av dataset

Myndigheterna är generellt sätt bättre på att möta behoven från användargruppen användare av dataset. Men även för denna grupp finns vissa återkommande hinder som begränsar deras möjligheter att använda myndigheternas öppna data. Framför allt erbjuder inte myndigheterna tillräckligt mycket information om innehållet i den data som de publicerar. Exempelvis är det många som inte publicerar utförlig dokumentation av de olika datakällorna och ofta saknas kontaktuppgifter till någon person med relevant kunskap och expertis om den aktuella datamängden.

Svaga incitament och osäkerhet hämmar arbetet med öppna data

Vår analys visar att myndigheternas arbete med öppna data hämmas av att verksamheten ofta prioriteras ned till förmån för andra frågor. Flera myndigheter har också it-system som försvårar möjligheten att extrahera och publicera deras information som öppna data.

Vi ser också att det finns en oro inom förvaltningen inför att publicera öppna data. Det beror bland annat på att medarbetarna är rädda för att publicera data med kvalitetsbrister, eller av misstag publicera data som inte bör offentliggöras. Denna rädsla kan medföra att arbetet med öppna data prioriteras ned ytterligare.

Statskontorets rekommendationer

En ambition med Statskontorets rapport är att ge de granskade myndigheterna ett underlag som stöd i det fortsatta arbetet med att publicera öppna data. I rapporten redovisar vi därför vad varje myndighet som har ingått i analysen kan utveckla för att deras öppna data ska bli mer användarvänliga. Statskontoret bedömer att många av de hinder som vi har identifierat bäst hanteras av myndigheterna själva.

För att stärka arbetet med öppna data rekommenderar Statskontoret därför att myndigheterna:

• utvecklar sitt arbete med att publicera öppna data utifrån Statskontorets underlag.

Statskontoret bedömer samtidigt att regeringen på olika sätt behöver underlätta för och ställa krav på myndigheternas arbete, om den vill se en starkare utveckling av den offentliga förvaltningens öppna data.

Statskontoret rekommenderar därför att regeringen:

• ger myndigheter som den bedömer behöver utveckla arbetet med öppna data i uppdrag att återrapportera hur de arbetar med frågan.
• följer de myndigheter som har kommit längre i arbetet med öppna data genom att ta upp frågan vid myndighetsdialogen.
• ger den kommande myndigheten för digitalisering av den offentliga sektorn i uppdrag att besluta om riktlinjer och standarder för öppna data.
• ser över möjligheten att införliva de eventuella riktlinjerna för öppna data i förordning (2001:100) om den officiella statistiken och förordning (2010:1770) om geografisk miljöinformation.
• ger den kommande myndigheten för digitalisering av den offentliga sektorn i uppdrag att analysera hur myndigheterna på effektivast möjliga vis får tillgång till verktyg för att publicera öppna data som möter behoven hos avancerade användare.
• främjar en ökad publicering av öppna data genom att använda återrapporteringskrav och initiera pilotprojekt.

Statskontoret rekommenderar också att den kommande myndigheten för digitalisering av den offentliga sektorn:

• i sitt uppdrag att främja tillgängliggörande av information för vidareutnyttjande tar fram ett stöd för offentliga aktörer som upphandlar it-system.

Statskontorets uppdrag och rapportens upplägg

Regeringen har gett Statskontoret i uppdrag att analysera vilka hinder som finns mot att använda eller vidareutnyttja information som myndigheter har publicerat som öppna data. Enligt uppdraget ska Statskontoret redogöra för vilka praktiska hinder som finns i form av bristande tillgänglighet, kvalitet, användbarhet eller möjlighet att samköra data från olika källor med varandra (interoperabilitet).

Regeringen bedömer att en ökad användning av den information som Sveriges offentliga sektor förvarar kan medföra stor nytta för medborgare, företag och det civila samhället. Öppna data ökar möjligheten till insyn i förvaltningen för medborgarna och främjar också utvecklingen av en informationsmarknad. Marknaden kopplad till användning av offentlig information inom EU kan vara värd mellan 10 och 48 miljarder euro.^[1]

Men enligt vissa undersökningar har det offentliga Sverige halkat efter andra jämförbara länder när det gäller att tillgängliggöra information som öppna data. Regeringen vill bryta denna trend och beslutade därför under våren 2017 om ett antal insatser som tillsammans ska kartlägga och påskynda det offentliga Sveriges arbete med öppna data. Uppdraget till Statskontoret är en av dessa insatser.^[2]

Vår definition av begreppet öppna data

Termen öppna data fylls med olika innehåll beroende på i vilket sammanhang den används. I denna rapport utgår vi från den definition av öppna data som framgår av regeringens uppdrag, det vill säga data som är fria för vem som helst att använda, återanvända och distribuera, utan andra möjliga villkor än källangivelse och vidarelicensering.

Enligt en mer strikt definition ska öppna data dessutom vara komplett, primär, aktuell, tillgänglig och maskinläsbar.^[3] Men skulle vi begränsa urvalet enligt den definitionen exkluderar vi data från granskningen som har vissa av de hinder som vår analys ska belysa.

Genomförande av uppdraget

Huvuddelen av det empiriska underlaget som ligger till grund för rapporten har samlats in av konsultbolaget Sweco på uppdrag av Statskontoret.

Undersökningen har genomförts i form av en granskning av myndigheternas webbplatser och de öppna data som finns publicerade där. Inom projektet har vi tagit fram en utvärderingsmodell som består av 25 frågor. Frågorna belyser praktiska hinder för att använda öppna data utifrån olika aspekter av tillgänglighet, kvalitet, användbarhet och interoperabilitet.

Vi har kompletterat granskningen av myndigheternas öppna data med intervjuer med experter inom området och företrädare för myndigheter som arbetar med dessa frågor. Statskontoret publicerade också i januari 2018 en utvärdering av den offentliga förvaltningens arbete med att tillgängliggöra information för andra att vidareutnyttja.^[4] Vi använder den utvärderingens resultat och empiri i relevanta delar som ett underlag även för denna rapport.

Nedan följer en mer detaljerad beskrivning av rapportens olika empiriska källor.

Öppna data analyseras med en utvärderingsmodell med 25 frågor

Det primära underlaget för vår analys är ett praktiskt test av förutsättningarna för att vidareutnyttja den information som de utvalda myndigheterna har publicerat som öppna data på sina webbplatser. Utvärderingsmodellens 25 frågor belyser hinder utifrån olika aspekter av tillgänglighet, kvalitet, användbarhet och interoperabilitet. För varje fråga får myndigheten 0–5 poäng, där 5 poäng är det högsta betyget. Varje bedömning har också en kort motivering. Ambitionen är att resultatet ska kunna användas av de granskade myndigheterna i deras arbete med att utveckla deras publicering av öppna data.

Av modellens 25 frågor handlar 10 frågor om allmänna aspekter av myndigheternas öppna data-mognad. Resterande 15 frågor undersöker hur användarvänlig publicerade data är för tre olika användargrupper: intresserad allmänhet, användare av dataset och avancerade användare. Regeringens mål är att alla som vill ska kunna använda de möjligheter som digitaliseringen erbjuder, vilket ligger i linje med att flera olika användargrupper ska kunna använda öppna data. Detta gäller oavsett personliga förutsättningar som ålder, funktionsnedsättning och kunskapsnivå eller andra förutsättningar, exempelvis ekonomiska eller kulturella.^[5]

Utvärderingsmodellen innehåller 10 frågor som mäter myndighetens allmänna öppna data-mognad

Utvärderingsmodellen innehåller som tidigare har nämnts 10 frågor som mäter myndigheternas allmänna öppna data-mognad (tabell 1.1).

Tabell 1.1 Utvärderingsfrågor om allmän öppna data-mognad

Olika användargrupper har olika behov

De övriga frågorna i utvärderingsmodellen har konstruerats utifrån behoven hos tre olika användargrupper. Dessa grupper är: intresserad allmänhet, användare av dataset och avancerade användare.

Intresserad allmänhet är användare med enklare behov. Det kan exempelvis vara politiker, studenter, journalister, kommunikatörer eller tankesmedjor. Öppna data behöver vara enkelt tillgängliga på myndighetens webbplats och presenteras på ett lättförståeligt vis för att denna grupp ska kunna vidareutnyttja dem. Följande kriterier ingår i utvärderingsmodellen för att undersöka gruppens möjligheter att använda myndigheternas öppna data (tabell 1.2).

Tabell 1.2 Utvärderingsfrågor utifrån behoven hos den intresserade allmänheten

Utvärderingens andra användargrupp är användare av dataset. Gruppen består exempelvis av forskare, statistiker, utredare, datajournalister eller liknande. Gemensamt för dessa användare är att de efterfrågar stora mängder information som de vill bearbeta på egen hand. De vill därför komma åt stora mängder med data i form av olika dataset. Följande frågor mäter användarvänligheten för denna användargrupp (tabell 1.3).

Tabell 1.3 Utvärderingsfrågor utifrån behoven hos användare av dataset

Slutligen undersöker vi myndigheternas öppna data utifrån behoven hos avancerade användare. Användargruppen består främst av programmerare och tjänsteutvecklare. Dessa användare har behov av applikationsprogrammeringsgränssnitt (API) ^[6] eller likartade tekniska tjänster. I tabell 1.4 redovisar vi frågorna som utvärderingen har utgått från för denna grupp.

Tabell 1.4 Utvärderingsfrågor utifrån behoven hos avancerade användare

Öppna data från 41 aktörer har granskats

Statskontorets analys ska enligt uppdraget utgå från, men inte begränsas till, data som tillhör någon av de fem kategorier som Europeiska kommissionen lyft fram som prioriterade. Dessa kategorier är geodata, miljödata, transportdata, statistik med de viktigaste ekonomiska och demografiska indikatorerna, och företagsinformation.

Statskontoret har identifierat knappt 50 myndigheter som förvarar information som tillhör någon av dessa kategorier. Urvalet genomfördes i tre steg. I ett första inkluderades samtliga myndigheter som nämns i förordningen (2010:1770) om geografisk miljöinformation eller är statistikansvariga myndigheter för Sveriges officiella statistik. I ett andra steg genomförde Statskontoret en manuell sökning efter myndigheter som förvarar information inom kategorierna transportdata, företag och jordobservation och miljödata. Därefter gjordes ett slutligt urval bestående av de 40 myndigheter som bedömdes försvara mest betydelsefull information samt Länsstyrelsernas geodatabas och gemensamma karttjänster (tabell 1.5).

Vår analys omfattar alla öppna data som myndigheterna i urvalet har publicerat. Analysen har alltså inte begränsats till enbart de data som ingår i någon av de fem prioriterade kategorierna, utan omfattar alla öppna data vid dessa myndigheter.

Tabell 1.5 Myndigheter som har ingått i granskningen och primär urvalsgrund

Kommentar: Flera av myndigheterna förvarar information som passar in på flera av urvalskategorierna. Men tabellen redovisar endast den kategori som i första hand användes för att inkludera dem i granskningens urval.

Utvärderingen genomfördes utan deltagande från granskade myndigheter

Vår analys utgår ifrån upplevelsen hos en användare som besöker myndigheternas webbplatser för att vidareutnyttja öppna data. Vi har inte tagit hänsyn till ifall myndighetens publicering av öppna data inte har varit fullständigt eller varit under bearbetning under tiden för granskningen. Konsultföretaget som genomförde granskningen hade ingen direktkontakt med de utvalda myndigheterna. Statskontoret informerade däremot de utvalda myndigheterna via mejl om att utvärderingen skulle genomföras.

Granskningen genomfördes under perioden 13 september till 4 november 2017. Tidsåtgången för respektive myndighetsgranskning har varierat mellan en till sex timmar beroende på hur omfattande och komplexa myndighetens öppna data var.

Fördjupad kunskap genom intervjuer

Vi har kompletterat granskningen med semistrukturerade intervjuer för att få en djupare förståelse för hur myndigheterna arbetar med öppna data. Intervjuerna visar också vilka utmaningar myndigheterna möter i arbetet samt vilket stöd de kan behöva.

Totalt genomfördes 19 intervjuer, varav 12 genomfördes med myndighetsföreträdare och 7 med experter som arbetar med öppna data. Myndighetsföreträdarna har i huvudsak varit personer som arbetar med myndigheternas öppna data. En fullständig lista över de personer som har intervjuats finns i bilaga 3.

Statskontoret publicerade nyligen en rapport om den offentliga sektorns arbete med att göra sin information tillgänglig

I analysen har vi också använt resultatet från Statskontorets rapport om den offentliga förvaltningens arbete med att tillgängliggöra offentlig information.^[7] Den publicerades i januari 2018. Rapporten berör de utmaningar som myndigheterna upplever i arbetet med att tillgängliggöra information.

Både Statskontorets tidigare rapport och den analys av öppna data som redovisas i denna rapport berör myndigheternas arbete med att tillgängliggöra sin information för andra att vidareutnyttja. Men rapporterna behandlar olika aspekter av detta arbete. Statskontorets tidigare rapport fokuserar bland annat på myndigheternas utmaningar med att bedriva ett arbete som resulterar i att de publicerar den information de förvarar som öppna data. Denna rapport fokuserar däremot på hinder för användare att vidareutnyttja öppna data efter det att myndigheterna har publicerat den.

Resultatet i Statskontorets tidigare rapport bygger i huvudsak på enkätundersökningar riktade till myndigheter, kommuner och landsting. Inom ramen för uppföljningen intervjuade Statskontoret även aktörer som har insyn i den offentliga sektorns arbete med att tillgängliggöra den information som de förvarar.

Analysens avgränsningar

Denna utvärdering ska visa vilka hinder som finns för ett ökat användande och vidareutnyttjande av den information som myndigheterna publicerar som öppna data. Vi har behövt begränsa vissa delar av utförandet.

Analysen fokuserar på information som är publicerad som öppna data

I enlighet med uppdraget har vi i utvärderingen fokuserat på den information som redan är publicerad som öppna data. Det innebär att information som inte är publicerad i enlighet med projektets definition av öppna data inte har ingått i analysen.

Utvärderingen omfattar inte informationens sakinnehåll

Analysen har fokuserat på de hinder som försvårar potentiella användares möjligheter att vidareutnyttja den öppna data som har publicerats av myndigheterna. Men vi har inte utvärderat den publicerade informationens eventuella brister och tillkortakommanden utifrån andra kvalitetsperspektiv, som reliabilitet och validitet. Statskontoret har inte heller bedömt i vilken utsträckning granskade data är värdefulla för att uppnå regeringens mål.

Resultatet ska inte ses som en rangordning av myndigheternas arbete med att tillgängliggöra information

Analysens resultat är inte en övergripande betygssättning eller rangordning av myndigheternas arbete med öppna data. Det beror på att analysen har avgränsats till den information som redan är publicerad som öppna data. Myndigheter som har publicerat små mängder data men på ett bra sätt har till exempel fått högre poäng än myndigheter som har publicerat en stor mängd öppna data som samtidigt har vissa brister. Men enligt rekommendationen från Riksarkivet bör myndigheterna hellre publicera så mycket information som möjligt på internet. Även om det innebär att informationen publiceras i ett format som begränsar användarens möjlighet att bearbeta uppgifterna.^[8]

Utvärderingens resultat är snarare ett underlag för de enskilda myndigheterna och regeringen i deras arbete med att publicera information som öppna data.

Projektgrupp och kvalitetssäkring

Projektgruppen har bestått av Alexander Bjerner (projektledare), Arvid Perbo och Tove Stenman. En intern referensgrupp har knutits till projektet.

Statskontoret har under arbetets gång samverkat med Riksarkivet och Lantmäteriet. Myndigheterna har också fått möjlighet att lämna kommentarer på ett utkast till rapporten.

Rapportens disposition

I kapitel 2 presenterar vi analysens resultat utifrån utvärderingsmodellens olika kategorier: allmän öppna data-mognad samt användarvänlighet för intresserad allmänhet, användare av dataset och avancerade användare.

I kapitel 3 redovisar vi myndigheternas utmaningar med att tillgängliggöra information som öppna data.

I kapitel 4 sammanfattar vi våra slutsatser och lämnar rekommendationer till regeringen om åtgärder som underlättar för den offentliga förvaltningens att publicera öppna data.

Rapporten innehåller även fyra bilagor. Regeringens uppdrag till Statskontoret utgör bilaga 1. I bilaga 2 finns råd och inspiration som myndigheterna kan använda när de ska publicera öppna data. I bilaga 3 redovisar vi de intervjuer vi har genomfört under uppdraget. I bilaga 4 finns en analys av varje enskild myndighets öppna data utifrån utvärderingsmodellen.

Hinder för att vidareutnyttja öppna data

I detta kapitel redovisar vi analysens resultat för varje myndighet och utifrån utvärderingsmodellens olika kategorier av frågor. Analysen visar att det finns en stor variation mellan myndigheterna. Avancerade användare är den grupp som möter störst hinder när de vill använda myndigheternas öppna data. De flesta av myndigheterna publicerar också öppna data på ett sätt som medför hinder även för andra användargrupper som vill vidareutnyttja den.

Övergripande resultat

De flesta myndigheter bedöms ha vissa hinder för vidareutnyttjande av öppna data. På en övergripande nivå är de öppna data som myndigheterna publicerar mest användarvänlig för gruppen användare av dataset. Sex myndigheter publicerar öppna data på ett sätt som innebär få eller inga hinder för denna användargrupp, medan endast två gör det på ett sätt som innebär omfattande hinder. En av de studerade myndigheterna saknar enligt analysen helt öppna data, nämligen Energimarknadsinspektionen.

Den grupp som möter mest omfattande hinder är avancerade användare. De flesta av myndigheterna får noll poäng i de frågor som utgår från gruppens behov, samtidigt som ingen myndighet får höga poäng. Bland de myndigheter som får ett medelhögt poängvärde finns myndigheter med samordnande uppdrag kring prioriterade kategorier av information, som SCB (statistik) och Lantmäteriet (geodata). Där finns också myndigheter med information som det under lång tid har funnits en stark efterfrågan på, som exempelvis SMHI och Trafikverket.

Resultaten per myndighet och användargrupp redovisas som andel poäng av maxpoängen i respektive kategori (tabell 2.1). De myndigheter som har fått poäng som motsvarar 0–29 procent av maxpoäng bedöms ha omfattande hinder. Myndigheter som har tilldelats 30–69 procent av maxpoäng bedöms ha vissa hinder och myndigheter som har tilldelats poäng som motsvarar 70–100 procent av maxpoäng är myndigheter som generellt uppvisar få eller inga hinder för vidareutnyttjande av deras öppna data. I tabell 2.1 är de olika kategorierna illustrerade med olika färger.

Tabell 2.1 Analysens resultat per myndighet, andel av maxpoängen i procent

Myndighet	Total	Allmän öppen data- mognad	Intresserad allmänhet	Användare av dataset	Tjänste- utvecklare
Totalt	46	56	45	55	16
Affärsverket svenska kraftnät	29	42	20	40	0
Arbetsmiljöverket	34	40	44	44	0
Bolagsverket	44	58	48	56	0
Boverket	52	66	72	56	0
Brottsförebyggande rådet	47	60	44	72	0
CSN	45	56	48	64	0
Domstolsverket	33	42	20	60	0
Energimarknads- inspektionen	0	0	0	0	0
Finansinspektionen	45	50	76	48	0
Folkhälsomyndigheten	38	40	60	52	0
Försäkringskassan	51	78	44	56	0
Havs- och vattenmyndigheten	57	76	64	68	0
IVO	35	42	56	36	0
Kungliga biblioteket	44	62	20	52	24
Lantmäteriet	66	80	44	76	52
Länsstyrelserna	47	68	28	72	0
Medlingsinstitutet	42	50	36	72	0
Myndigheten för kulturanalys	39	50	36	60	0
MSB	54	50	48	60	64
Tillväxtanalys	58	70	84	68	0
Naturvårdsverket	49	58	48	60	20
Riksantikvarieämbetet	54	64	8	72	60
Rymdstyrelsen	56	76	4	64	60
Sametinget	52	68	52	72	0
Sjöfartsverket	40	50	44	56	0
Skogsstyrelsen	63	70	40	68	68
Sveriges lantbruksuniversitet	57	68	48	64	36
SMHI	64	80	68	52	40
Socialstyrelsen	33	48	12	56	0
Statens energimyndighet	31	42	40	32	0
Statens jordbruksverk	46	60	44	64	0
Statens skolverk	41	60	60	24	0
Statistiska centralbyrån	65	68	72	60	56
Strålsäkerhetsmyndigheten	47	50	72	64	0
SGU	61	70	64	48	52
Tillväxtverket	46	40	84	68	0
Trafikanalys	49	58	60	68	0
Trafikverket	49	72	0	36	64
Transportstyrelsen	47	48	64	28	48
Universitetskanslersämbetet	42	52	52	52	0
VTI	24	24	20	52	0

Kommentar: Tabellen visar mognadsnivån eller användarvänlighet i procent och färgkodad efter kategori. Noll poäng (svart ), låg mognadsnivå/omfattande hinder (röd ) 1–29 %, mellan mognadsnivå/vissa hinder (orange ) 30–69 %, hög mognadsnivå/få eller inga hinder (grön ) 70–100 %. Mognadsnivån beräknas som andel poäng av maxpoängen för respektive kategori.

Tabell 2.2 sammanfattar övergripande myndigheternas poäng i bedömningen av hinder för de olika användargrupperna. I avsnitt 2.2 redogör vi mer ingående för de hinder som respektive användargrupp möter.

Tabell 2.2 Analysens resultat per målgrupp, poäng och andel av maxpoäng i procent.

Kommentar: Tabellen visar mognadsnivån eller användarvänlighet färgkodad efter kategori. Låg mognadsnivå/
omfattande hinder (röd ) 0–29 %, mellan mognadsnivå/vissa hinder (orange ) 30–69 %, hög mognadsnivå/få eller inga hinder (grön ) 70–100 %. Nivån beräknas som andel poäng av maxpoängen i respektive kategori.

Myndigheternas allmänna öppna data-mognad

Utvärderingsmodellen innehåller tio frågor som undersöker myndigheternas allmänna öppna data-mognad. Analysens resultat visar att nio av de granskade myndigheterna har en hög öppna data-mognad. De allra flesta myndigheterna befinner sig på en mellannivå.

Figur 2.3 Allmän öppna data-mognad per myndighet, andel av maxpoäng, redovisad utifrån poängnivå.

Kommentar: Figuren visar mognadsnivån i procent, färgkodad efter kategori. Låg mognadsnivå (röd ) 0–29 %, mellan mognadsnivå (orange ) 30–69 %, hög mognadsnivå (grön ) 70–100 %. Mognadsnivån beräknas som andel poäng av maxpoäng i respektive kategori.

Områden där myndigheterna uppvisar en lägre mognadsgrad

Analysen har funnit ett antal områden där en större del av myndigheterna uppvisar en låg öppna data-mognad. Figur 2.4 redovisar de frågor där mer än två tredjedelar av de granskade myndigheterna endast får låga eller medelhöga poäng.

Figur 2.4 Fördelning av myndigheterna utifrån poäng för öppna data-mognad, redovisad utifrån andel och antal myndigheter (procent med antal i staplarna)

Kommentar: Figuren visar andel myndigheter som fått olika poäng på respektive fråga. Låga poäng är 0–1 poäng, medelhöga poäng är 2–3 poäng och höga poäng är 4–5 poäng av 5 möjliga. Siffrorna inuti staplarna är antalet myndigheter i respektive grupp.

Flera myndigheter tillhandahåller metadata, men de är inte strukturerade

En relativt stor andel av myndigheterna tillhandahåller någon form av metadata, det vill säga mer ingående beskrivningar av publicerade data. Men myndigheternas metadata är sällan strukturerade. Det innebär att de inte beskriver data på ett standardiserat sätt som underlättar för användare att hitta och förstå.

Flera myndigheter publicerar metadata som är ostrukturerade och svårtillgängliga. De kan exempelvis vara publicerade tillsammans med annan dokumentation och rapporter. Dessa myndigheter har i granskningen tilldelats ett medelhögt poängvärde. Myndigheter som inte publicerar någon eller lite metadata har fått ett lågt poängvärde.

Enbart en mindre andel myndigheter publicerar strukturerade metadata av hög kvalitet. Dessa myndigheters metadata är ofta maskinläsbara och publicerade i det europeiska standardformatet DCAT-AP. Det innebär att den automatiskt kan skördas till den nationella dataportalen öppnadata.se, vilket hjälper till att sprida öppna data nationellt och ökar sökbarheten via den europeiska dataportalen.

Svårigheter att hitta data minskar tillgängligheten

Få myndigheter publicerar tydlig information om öppna data på sin webbplats. Myndigheterna använder dessutom sällan begreppet öppna data när de skriver om data som de har publicerat. Det innebär att det blir svårare för användarna att söka efter myndighetens data via sökfältet eller via en sökmotor. Det är inte heller enhetligt var på sin webbplats som myndigheterna publicerar öppna data.

Ett fåtal myndigheter har fått höga poäng. De kallar publicerade data för öppna data, har en okomplicerad sökväg till sina dataset, har gjort öppna data lätta att hitta via sökfältet och via en sökmotor samt dessutom gjort data sökbara på den nationella portalen öppnadata.se. Ett exempel är Socialstyrelsen, som har en förteckning med information om vilka handlingar som de vanligen kan tillhandahålla elektroniskt (PSI-förteckning) med länkar som leder till deras sida med öppna data.

Myndigheter redovisar sällan licens för hur data får användas

Myndigheter använder sällan termen öppna data, vilket ökar osäkerheten när det gäller hur data får användas. En relativt stor andel av myndigheterna anger varken en licens för, eller en annan beskrivning av, hur de öppna data de publicerar får användas. Det gäller inte minst när myndigheten publicerar statistik.

De myndigheter som har fått högst poäng har en licens eller licensliknande skrivning. De har också publicerat information om vad licensen innebär. Om licensen kräver det har de också beskrivit hur en användare ska referera till de data som hen vill vidareutnyttja.

Stor variation när det gäller redovisning av datakvalitet

Variationen mellan myndigheterna är stor när det gäller att redovisa kvaliteten på deras öppna data. Ungefär en fjärdedel av myndigheterna beskriver inte datakvalitet och eventuella brister. På flera myndigheters webbplatser är det också svårt att hitta dessa beskrivningar, till exempel för att de är utspridda eller endast finns att ta del av i vissa filformat.

Ungefär en fjärdedel av myndigheterna redovisar ändå på ett tydligt sätt olika kvalitetsmarkörer och eventuella kvalitetsbrister i datamaterialet, vilket ökar materialets användbarhet. Lantmäteriet och SCB är exempel på myndigheter som öppet redovisar datakvalitet och kvalitetsbrister.

Stor variation i myndigheternas redovisning av den långsiktiga förvaltningen och utvecklingsplanen för öppna data

Spridningen är också stor när det gäller hur myndigheterna redovisar den långsiktiga förvaltningen av öppna data. En sådan förvaltningsplan innehåller information som kan vara viktig för användarna, till exempel förändringar av villkor eller tekniska lösningar.

Ungefär en fjärdedel av myndigheterna har fått höga poäng. De ger exempelvis möjlighet för användarna att ta del av information via RSS-flöden och nyhetsutskick. Myndigheterna kan också få höga poäng för en publicerad plan för versionshantering, förändringar av data, dataformat, leveransformer, licenser och eventuella kostnader. Tillväxtanalys är en myndighet som har utförlig information om kommande publiceringar av statistik som redovisas på myndighetens egen webbplats och på SCB:s webbplats.

Kriterier i allmän öppna data-mognad där flera myndigheter får höga poäng

I vissa avseenden uppvisar flera av de granskade myndigheterna en relativt hög öppna data-mognad. I figur 2.5 redovisar vi de frågor för vilka fler än två tredjedelar av de granskade myndigheterna får höga eller medelhöga poäng.

Figur 2.5 Fördelning av myndigheterna utifrån poäng för öppna data-mognad, redovisad utifrån andel och antal myndigheter (procent med antal i staplarna)

Kommentar: Figuren visar andel myndigheter som fått olika poäng på respektive fråga. Låga poäng är 0–1 poäng, medelhöga poäng är 2–3 poäng och höga poäng är 4–5 poäng av 5 möjliga. Siffrorna inuti staplarna är antalet myndigheter i respektive grupp.

Myndigheterna publicerar ofta data på den egna domänen

Myndigheterna publicerar i regel sina data på den egna domänen eller andra kända domäner. Det förenklar för användaren att bedöma om avsändaren är trovärdig och säker eller inte. Men ibland saknar myndigheterna kryptering i form av https-certifikat, vilket är ett sätt att öka trovärdigheten och säkerheten.

En majoritet av myndigheterna har publicerat öppna data

Nästan alla myndigheter har avgiftsfria data tillgängliga på webbplatsen. Enbart ett fåtal myndigheter kräver att användaren behöver kontakta myndigheten för inloggningsuppgifter.

Myndigheters data är ofta uppdaterade och jämförbara över tid

En relativt stor andel myndigheter har data som är uppdaterade, aktuella och jämförbara över tid. Myndigheterna är generellt sett även bra på att ange datum för när informationen publicerades och hur ofta den uppdateras. Men de är något sämre på att ange när publicerade data senast uppdaterades.

En relativt stor andel publicerar data i maskinläsbara format

Många myndigheter publicerar data i maskinläsbara format. Antalet myndigheter som enbart har data i exempelvis PDF-format är få.

Det är ofta enkelt att förstå omfattningen och vilken typ av öppna data som myndigheter har

Knappt hälften av myndigheterna har fått höga poäng när det gäller användarens möjlighet att förstå omfattningen av och den typ av data som publiceras. Myndigheter som har fått höga poäng har en sida med information om öppna data, hur den kan användas och vem den är avsedd för. Ofta har de också en förteckning över dataset tillsammans med tillhörande metadata.

Hinder för intresserad allmänhet

Användargruppen intresserad allmänhet kan till exempel vara politiker, studenter, journalister, kommunikatörer, andra myndigheter, intresseorganisationer, tankesmedjor eller bloggare. Denna användargrupp har relativt sett enkla behov. För att de ska kunna använda och vidareutnyttja data ska dem helst vara lättförståeliga och finnas sammanfattade, aggregerade eller visualiserade.

Figur 2.6 sammanställer myndigheternas resultat för de frågor som utgår från behoven hos gruppen intresserad allmänhet. De allra flesta ligger på en medelhög nivå. Men en fjärdedel av myndigheterna publicerar öppna data på ett sätt som innebär omfattande hinder för användargruppen att vidareutnyttja den.

Figur 2.6 Jämförelse mellan myndigheternas användarvänlighet för intresserad allmänhet, andel av maxpoäng, redovisad utifrån poängnivå.

Kommentar: Figuren visar omfattningen av hinder färgkodat efter kategori. Omfattande hinder (röd ) 0–29 %, vissa hinder (orange ) 30–69 %, få eller inga hinder (grön ) 70–100 %. Omfattningen av hinder beräknas som andel poäng av maxpoäng i respektive kategori.

En av utvärderingsmodellens frågor redovisar en övergripande bedömning av användarupplevelsen. I denna fråga får två tredjedelar av myndigheterna ett medelhögt poängvärde, ungefär en fjärdedel av myndigheterna får ett lågt poängvärde och fyra myndigheter får ett högt poängvärde. Figur 2.7 visar bedömningen utifrån användargruppens frågor.

Figur 2.7 Fördelning av myndigheterna utifrån poäng för intresserad allmänhet, redovisad utifrån andel och antal myndigheter (procent med antal i staplarna).

Kommentar: Figuren visar andel myndigheter som fått olika poäng på respektive fråga. Låga poäng är 0–1 poäng, medelhöga poäng är 2–3 poäng och höga poäng är 4–5 poäng av 5 möjliga. Siffrorna inuti staplarna är antalet myndigheter i respektive grupp.

Databaser och portaler för data är sällan responsiva

Analysen visar att de flesta myndigheter har responsiva webbplatser, det vill säga webbplatser som anpassar sig efter vilken skärmstorlek besökaren har. Däremot är databaser och portaler för data sällan responsiva. Det försämrar användbarheten av materialet för den intresserade allmänheten.

De flesta av användarna i åldersspannet 12–55 använder internet i huvudsak via mobiltelefoner.^[9] För gruppen intresserad allmänhet underlättar det därför om myndigheternas information är tillgänglig via olika skärmstorlekar.

Över hälften av myndigheterna kan utveckla sitt sätt att sammanställa öppna data

Personer som inte har omfattande kunskaper om de områden som myndigheternas öppna data handlar om kan bli hjälpta av att data förklaras och sätts i sitt sammanhang på ett enkelt sätt. Myndigheterna publicerar relativt ofta denna typ av sammanställningar. Sammanställningarna och de öppna data som ligger till grund för sammanställningarna publiceras däremot ofta på olika delar av webbplatsen. Det kan försvåra för användargruppen att använda informationen.

Varierande möjlighet att ta del av data direkt på webbplatsen

Relativt många myndigheter ger användaren möjlighet att ta del av deras öppna data direkt på webbplatsen. Det sker exempelvis genom visualiseringar av data. Vissa myndigheter erbjuder också interaktiva kartor och möjligheten att filtrera data direkt på webbplatsen, något som ökar användargruppens möjligheter att vidareutnyttja informationen.

Ett exempel på en myndighet som har kommit långt i detta arbete är Sametinget. På myndighetens webbplats går det att visualisera data genom tabeller och grafer. Användaren kan också filtrera utifrån olika fördefinierade värden. Det finns också sammanställningar av information som gör det lättare att ta del av den.

Men spridningen mellan myndigheterna är stor. Var tredje myndighet får låga poäng. Det kan exempelvis bero på att användaren måste ladda ned data innan hen kan ta del av den.

Många myndigheter ger möjlighet att djuplänka

Analysen visar att många myndigheter ger goda möjligheter att djuplänka i de öppna data som de har publicerat. Det innebär att användaren kan hänvisa direkt till de data som hen är intresserad av att vidareutnyttja, och inte bara till webbplatsens ingångssida. De myndigheter som har fått högst poäng har också haft en bra länkstruktur som underlättar för den som söker efter informationen i sökmotorer.

SCB möjliggör exempelvis för användare att djuplänka till en stor del av webbplatsens innehåll. För den information som det inte går att länka till kan användaren skapa länkar för specifika sökresultat och filtreringar.

Knappt en tredjedel av myndigheterna får låga poäng. Det kan exempelvis bero på att det inte går att djuplänka till data från ett specifikt årtal eller till resultat som användaren själv har filtrerat fram på myndighetens webbplats.

Hinder för användare av dataset

Utvärderingsmodellens andra användargrupp är användare av dataset. Hit räknas användare som på egen hand vill bearbeta den information som myndigheterna publicerar som öppna data. Användargruppen behöver kunna ladda ner stora mängder data som sedan enkelt går att arbeta med. Dessa användare kan till exempel vara forskare, utredare eller datajournalister.

Ett relativt stort antal myndigheter publicerar öppna data på ett sätt som ger goda möjligheter för användargruppen att vidareutnyttja informationen. Myndigheterna får överlag högre poäng när det gäller att publicera data för användare av dataset än för intresserad allmänhet eller för avancerade användare.

Figur 2.8 Jämförelse mellan myndigheternas användarvänlighet för användare av dataset, andel av maxpoäng, redovisad utifrån poängnivå.

Kommentar: Figuren visar omfattningen av hinder färgkodad efter kategori. Omfattande hinder (röd ) 0–29 %, vissa hinder (orange ) 30–69 %, få eller inga hinder (grön ) 70–100 %. Omfattningen av hinder beräknas som andel poäng av maxpoäng i respektive kategori.

I frågan som mäter den övergripande användarupplevelsen är det endast åtta myndigheter som får låga poäng. Samtidigt har de allra flesta myndigheter möjlighet att utveckla sitt arbete gentemot användargruppen. Bara en myndighet får höga poäng i frågan (figur 2.9).

Figur 2.9 visar resultatet för de frågor som vi använt för att undersöka användarvänligheten för denna användargrupp.

Figur 2.9 Fördelning av myndigheterna utifrån poäng för användare av dataset, redovisad utifrån andel och antal myndigheter (procent med antal i staplarna).

Kommentar: Figuren visar andel myndigheter som fått olika poäng på respektive fråga. Låga poäng är 0–1 poäng, medelhöga poäng är 2–3 poäng och höga poäng är 4–5 poäng av 5 möjliga. Siffrorna inuti staplarna är antalet myndigheter i respektive grupp.

Bristande dokumentation och avsaknad av kontaktuppgifter är de mest återkommande hindren

Många myndigheter har svårt med att både tillhandahålla utförlig dokumentation samt att göra den lättillgänglig och lättläst. Ofta saknas länkar mellan dokumentationen och själva datasetet som den beskriver. Den dokumentation som finns är också ofta bristfällig. Användare av dataset efterfrågar ofta information om källor, referenser, förklaringar över datakällor och beskrivning av hur data har samlats in och vilka definitioner som används. När denna dokumentation inte finns är det ett hinder, inte bara för användbarheten utan också interoperabiliteten. Det beror på att användaren inte vet om information från olika datakällor är jämförbara.

Som ett exempel har Sametinget dokumentation som utförligt beskriver källor och referenser samt hur data samlas in, kvalitetssäkras och vilka osäkerheter som förekommer. Informationen är också skriven på ett lättillgängligt sätt.

Ytterligare ett hinder för användargruppen är att många myndigheter saknar kontaktuppgifter till en person med kunskap och expertis om deras dataset. Men spridningen mellan myndigheterna är relativt stor, vilket framgår av att 17 myndigheter får höga poäng i frågan om det går att enkelt kontakta någon som kan myndighetens data. Rymdstyrelsen har till exempel ett kontaktformulär till relevant supportpersonal.

Myndigheterna är bra på att lägga upp fullständiga dataset som inte behöver bearbetas efter nedladdning

De öppna data som myndigheterna publicerar är generellt sett av god kvalitet på så sätt att de inte behöver bearbetas särskilt mycket före användning. Data är ofta komplett och tillgänglig i flera olika format som användargruppen är van vid att arbeta med. Hos SCB går det till exempel att hämta data i olika format, vilket förenklar för användare och minskar behovet för ytterligare bearbetning.

Myndigheter som har fått lägre poäng har svårigheter att publicera data i Excelformat som passar för automatisk extrahering. Exempelvis kan Excelfilerna innehålla texter i samma blad där statistik är publicerad. Det innebär att filen kräver att användaren bearbetar den innan det går att genomföra vidare dataanalys.

Det finns också generellt goda möjligheter att ladda ner all data på en och samma gång, vilket underlättar för större analyser av data. En del myndigheter publicerar däremot dataset som enbart kan laddas ned årsvis.

Hinder för avancerade användare

Till gruppen avancerade användare räknas till exempel programmerare, kodare och olika typer av tjänste- eller systemutvecklare.

Myndigheterna är generellt sett dåliga på att möta denna användargrupps behov (figur 2.10). Samtliga myndigheters öppna data har omfattande eller vissa hinder för användargruppen och en stor andel myndigheter har fått noll poäng i bedömningen.

Figur 2.10 Jämförelse mellan myndigheternas användarvänlighet för avancerade användare, andel av maxpoäng, redovisad utifrån poängnivå.

Kommentar: Figuren visar omfattningen av hinder färgkodat efter kategori. Omfattande hinder (röd ) 0–29 %, vissa hinder (orange ) 30–69 %, få eller inga hinder (grön ) 70–100 %. Omfattningen av hinder beräknas som andel poäng av maxpoäng i respektive kategori.

De flesta granskade myndigheter erbjuder inte API:er eller liknande tekniska tjänster. Ungefär tre fjärdedelar får därför låga poäng i den övergripande bedömningen av användarvänligheten. De kategorier av frågor som vi har ställt till materialet i analysen av hinder för denna användargrupp redovisas i figur 2.11.

Figur 2.11 Fördelning av myndigheterna utifrån poäng för avancerade användare, redovisad utifrån andel och antal myndigheter (procent med antal i staplarna).

Kommentar: Figuren visar andel myndigheter som fått olika poäng på respektive fråga. Låga poäng är 0–1 poäng, medelhöga poäng är 2–3 poäng och höga poäng är 4–5 poäng av 5 möjliga. Siffrorna inuti staplarna är antalet myndigheter i respektive grupp.

Ett fåtal myndigheter erbjuder API:er

Två tredjedelar av de granskade myndigheterna publicerar inte öppna data i ett format som gör den användbar för programmerare och tjänsteutvecklare. Men den mindre andel myndigheter som har öppna data som är anpassad efter denna målgrupps behov har ofta kommit relativt långt i arbetet. De erbjuder bland annat API:er som fungerar relativt väl. Sex av dem har också fått höga poäng när det gäller att erbjuda data i standardiserade format samt när det gäller dokumentation och support. Däremot visar nästan ingen myndighet upp exempel på vad de och andra har gjort med deras data som inspiration för användarna.

Trafikverket och Lantmäteriet är exempel på myndigheter som erbjuder API:er med versionshanteringar och öppenhet. Skogsstyrelsen är också ett exempel på en myndighet som erbjuder dokumentation om hur användaren kommer igång.

Svårt att samköra data när myndigheter inte använder samma standarder

Ytterligare ett hinder för avancerade användare är att myndigheterna inte publicerar öppna data i gemensamma standardiserade data- och metadataformat. Det har framgått i de intervjuer vi har genomfört inom ramen för granskningen.

Många avancerade användare vill använda datakällor från flera olika myndigheter. Det innebär att kraven på att enkelt kunna samköra olika data med varandra ökar. Enligt våra intervjuer finns brister när det gäller utvecklade standarder för ID-tillsättning och gemensamma datanivåer för att kunna samköra olika dataset.

Ett positivt exempel finns i öppna geodata, där EU-direktivet Inspire från 2007 till viss del har harmoniserat öppna data från olika aktörer. Enligt våra intervjuer beror detta delvis på att Sveriges implementering av direktivet har medfört att det tydligt framgår vilken information som ska tillgängliggöras, vem som ska tillgängliggöra den och på vilket sätt den ska tillgängliggöras.

Utmaningar i myndigheternas arbete med att undanröja hinder

Vår analys visar att myndigheterna har kommit olika långt i arbetet med att publicera öppna data. Men de flesta av myndigheterna publicerar öppna data på sätt som innebär vissa hinder för användare.

Förklaringen till att myndigheterna inte har kommit längre i arbetet med att publicera sina öppna data på ett sätt som främjar användning varierar mellan olika myndigheter. Utifrån våra intervjuer och Statskontorets tidigare uppföljning av den offentliga sektorns arbete med att tillgängliggöra information ser vi att det finns ett antal återkommande utmaningar som hämmar myndigheternas arbete.^[10] I detta avsnitt presenterar vi dessa utmaningar.

Motivationen är låg i många myndigheter

De flesta av myndigheterna har inte i uppdrag att arbeta med öppna data, utifrån till exempel regleringsbrev eller instruktion. Därför behöver arbetet med att utveckla myndigheternas öppna data initieras av myndigheterna själva. Men våra intervjuer visar att myndigheterna sällan prioriterar detta arbete.

En anledning är att myndigheterna är osäkra när det gäller vad det är som förväntas av dem inom området. Målbilden framstår som otydlig och nyttan som oklar. Statskontoret har även tidigare sett att många myndigheter inte uppfattar att arbetet med att tillgängliggöra sin information för andra att vidareutnyttja är relevant för deras verksamhet.^[11]

Arbetet innebär kostnader för myndigheterna, samtidigt som nyttan ofta upplevs som låg eller oklar. Detta leder till att arbetet prioriteras ned till förmån för verksamhet som i högre grad upplevs tillhöra myndighetens kärnverksamhet.

Tekniska begränsningar

Flera myndigheter upplever enligt intervjuerna att deras datasystem innebär ett hinder i arbetet med att publicera öppna data. Datasystemen är exempelvis sällan utformade för att myndigheterna enkelt ska kunna extrahera data ur dem. Det kan därför krävas mycket handpåläggning för att få ut data. I Statskontorets tidigare rapport framgår att var tredje myndighet bedömer att de saknar verksamhetssystem som gör det enkelt att tillgängliggöra data, exempelvis genom att publicera öppna data.^[12] Myndigheterna bedömer att de tekniska problemen ofta går att lösa genom upphandling av nya system, rekrytering eller med hjälp av konsulter. Samtidigt finns det en efterfrågan på stöd när det gäller upphandlingar av datasystem.

Upphandlingar leder till bristfälliga it-system

En stor del av offentlig sektors utveckling mot digitalisering sker genom upphandling.^[13] Det är därför viktigt med väl genomförda upphandlingar som innehåller krav på systemleverantörerna att leverera system som är konfigurerade för att publicera öppna data.

It är också ett område där myndigheternas upphandlingschefer i hög grad efterfrågar stöd, enligt en enkät från Upphandlingsmyndigheten.^[14] En del av våra respondenter önskar därför att reglerna vid upphandling var mer detaljerade, exempelvis genom att införa lagkrav på öppenhet vid upphandling av datasystem.

Hög belastning på it-system

Hög belastning på den egna it-miljön och höga lagringskostnader är utmaningar för en del myndigheter som har stora mängder data. Ett exempel är SCB som för vissa data får cirka 90 procent av alla anrop direkt efter att data uppdateras eller publiceras. Det leder till extremt hög belastning under en kort tid. Utmaningen blir större allt eftersom antalet användare ökar.

Osäkerhet om vilken information som kan, får och bör publiceras

I våra intervjuer framkommer att många myndigheter är oroliga för att göra fel i arbetet med öppna data. Detta lyfts av vissa fram som det största hindret mot en snabbare utveckling av den offentliga sektorns arbete med att tillgängliggöra information som andra kan vidareutnyttja. Osäkerheten riskerar att leda till att arbetet prioriteras ned, eller att myndigheter väljer att försvåra för användarna.

Osäkerhet om vilka data som får och bör publiceras

Osäkerheten handlar delvis om att myndigheterna är rädda för att publicera data som av olika anledningar inte får publiceras. Denna osäkerhet tycks också ha växt i och med att EU:s dataskyddsförordning (GDPR) i maj 2018 ska ersätta personuppgiftslagen (1998:204). Statskontoret har tidigare sett tecken på att klimatet har förändrats när det gäller frågan om informationshantering. Engagemang kring öppna data, vidareutnyttjande och tillgänglighet upplevs ha svalnat och i stället har fokus hamnat mer på informationssäkerhet.^[15]

Arbetet med att publicera öppna data upplevs också av vissa gå på tvärs med den offentliga förvaltningens etablerade ordning, där en sekretessprövning genomförs först då någon begär att få ta del av den aktuella handlingen. Det etablerade tankesättet bygger på att det är allmänheten som ska ta initiativ till att tillgängliggöra information, medan arbetet med öppna data bygger på att initiativet åtminstone delvis måste komma från förvaltningen.

Osäkerhet om vilka data som efterfrågas

Många myndigheter menar att det är otydligt vilken information som potentiella användare är intresserade av att få som öppna data. Var tredje myndighet bedömer att ett organisatoriskt hinder i arbetet med att tillgängliggöra information är att det är svårt att identifiera den information som är av värde att vidareutnyttja.^[16]

Frågan om vilken typ av information som är relevant kan också skilja sig mellan de olika användargrupperna. Av vår undersökning framgår att den användargrupp som möter störst hinder för att vidareutnyttja öppna data är programmerare och tjänsteutvecklare. Men enligt våra intervjuer är det heller inte självklart vilken information som efterfrågas av de avancerade användarna.

Innan myndigheterna tar fram nya tekniska tjänster för avancerade användare behöver de därför göra en behovs- och målgruppsanalys. Annars finns det en risk att myndigheterna investerar i dyra system som inte kommer till användning. Enligt våra intervjuer finns det också exempel på att myndigheter lägger resurser på att publicera öppna data som sedan inte används.

Osäkerhet om publicerade data håller tillräckligt god kvalitet

Osäkerheten hos myndigheterna handlar också om att de inte vill publicera data som användaren uppfattar inte håller tillräcklig kvalitet. Det finns en oro för att bli ifrågasatt, missförstådd eller till och med ”avslöjad” om myndighetens data publiceras i sin helhet och lättillgängligt för alla på nätet. Oron att göra fel gäller också de tekniska delarna av att publicera öppna data.

Vissa myndigheter är ålagda att ta betalt för data

En rad studier har visat att efterfrågan på offentliga information för vidareutnyttjande är priskänslig.^[17] För användarna är avgifter ett av de allra största hindren.

En del myndigheter som förvarar prioriterad information måste ta betalt för delar av den information de förmedlar, till exempel Lantmäteriet och SCB. Flera myndigheter uppger att de strävar efter att kunna förmedla sina data helt avgiftsfritt, men att de saknar resurser för detta arbete i dagsläget. Dessa myndigheter är därmed begränsade när det gäller hur de kan publicera öppna data.

Slutsatser och rekommendationer

I detta kapitel lyfter vi fram våra huvudsakliga resultat och övergripande slutsatser. Vi lämnar också rekommendationer till regeringen.

Merparten av myndigheterna publicerar data på ett sätt som innebär hinder för användning

Av de 41 myndigheter som ingår i Statskontorets analys är det enbart 9 som har fått höga poäng för sin allmänna öppna data-mognad. De allra flesta myndigheterna får medelhöga poäng. De publicerar öppna data men gör det på ett sätt som innebär flera hinder för de användare som vill vidareutnyttja dem.

Myndigheternas allmänna öppna data-mognad försämras till exempel av att de sällan tillhandhåller metadata som är strukturerade. De publicerar i allmänhet inte heller öppna data på ett sätt som gör dem enkla att hitta för användarna.

Omfattande hinder för mer avancerade användare

Det är särskilt gruppen avancerade användare som möter hinder för att använda myndigheternas öppna data. Det beror främst på att de flesta myndigheter inte erbjuder API:er eller motsvarande tjänster. Myndigheterna redovisar dessutom sällan en långsiktig förvaltnings- och utvecklingsplan för sina öppna data. Det innebär ett hinder eftersom oväntade förändringar i myndigheternas öppna data kan innebära att den tjänst som utgår från aktuella data blir obrukbar.

De avancerade användarna hindras också av att myndigheterna inte alltid använder sig av gemensamma standarder för data och metadata. Det försvårar möjligheten att samköra information från olika datakällor.

Responsiva webbplatser och enkelt sammanställd information skulle öka användarvänligheten för allmänheten

På en övergripande nivå finns det även för den intresserade allmänheten ett antal återkommande hinder för att använda myndigheternas öppna data. Många myndigheters webbplatser är inte fullt ut responsiva, vilket försvårar för användaren att ta del av öppna data via sin läsplatta eller mobiltelefon. Många myndigheter kan också bli bättre på att sammanställa informationen på ett sätt som gör den mer förståelig, även för personer som inte är insatta i sakfrågan.

Mer information om publicerade data skulle underlätta för användare av dataset

Användarvänligheten för användare av dataset begränsas av att myndigheterna inte publicerar någon utförlig dokumentation av de olika datakällorna. Många myndigheter informerar inte heller om vilka eventuella kvalitetsbrister som kan finnas i deras öppna data. Det saknas dessutom ofta tydliga kontaktuppgifter till någon på myndigheten som kan svara på frågor om den aktuella datamängden.

De granskade myndigheterna har däremot i relativt hög grad gjort det möjligt att ladda ned stora dataset som inte behöver bearbetas före användning. Data publiceras också ofta i format som användare är vana vid och som gör dem maskinläsbara.

Svaga incitament och osäkerhet hämmar arbetet med öppna data

Vår analys visar att det finns ett antal gemensamma utmaningar som hämmar myndigheternas arbete med att publicera öppna data. Myndigheterna upplever att den egna vinsten av detta arbete är liten. Att tillgängliggöra information som öppna data innebär kostnader för myndigheterna, vilket leder till att arbetet prioriteras ned till förmån för verksamhet som i högre grad upplevs som myndighetens kärnverksamhet.

Flera myndigheter har också it-system som försvårar arbetet med att extrahera och publicera data. Hög belastning på den egna it-miljön och höga lagringskostnader för data är också utmaningar för de myndigheter som har stor efterfrågan på sin information.

Öppna data går på tvärs mot tidigare tankesätt om öppenhet i förvaltningen

Den svenska förvaltningens etablerade ordning är att lämna ut information på begäran. Arbetet med öppna data utmanar till viss del den ordningen. Sannolikt behöver förvaltningen förändra det tidigare tankesättet för att arbetet med öppna data ska utvecklas snabbare.

Många i förvaltningen är också oroliga för att publicera data med kvalitetsbrister, eller av misstag publicera data som inte bör offentliggöras. Denna oro riskerar att hämma myndigheternas arbete.

Myndigheterna kan göra mycket på egen hand

• Statskontoret rekommenderar att de myndigheter som har ingått i analysen utvecklar sitt arbete med att publicera öppna data utifrån rapportens underlag.

En av våra ambitioner med denna rapport har varit att ge de granskade myndigheterna ett underlag som stöd i det fortsatta arbetet med att publicera användarvänliga öppna data. Statskontoret bedömer också att många av de hinder som vi har identifierat bäst hanteras av myndigheterna själva.

I bilaga 4 redovisar vi resultaten för varje myndighet som har ingått i analysen. I bilagan framgår vad var och en av myndigheterna kan utveckla för att deras öppna data ska bli mer användarvänliga. Som stöd i arbetet med att utveckla sitt arbete med öppna data kan de också inspireras av de myndigheter som ligger i framkant. Dessa råd finns i bilaga 2 och kan fungera som utgångspunkt även för myndigheter som inte har ingått i granskningen.

Regeringen kan driva på arbetet för att stärka utvecklingen

Vår analys visar samtidigt att många myndigheter upplever likartade utmaningar i arbetet med öppna data. Vi konstaterar bland annat att många myndigheter saknar incitament att på egen hand utveckla arbetet med öppna data. För att undanröja en del av de hinder som framför allt avancerade användare möter krävs det också myndighetsövergripande lösningar. Regeringen kan underlätta arbetet för myndigheterna genom att tillhandahålla stöd vid upphandling av nya it-system och med olika åtgärder främja en ökad publicering av öppna data.

Underlätta för intresserad allmänhet och användare av dataset

• Statskontoret rekommenderar att regeringen ger myndigheter som den bedömer behöver utveckla arbetet med att publicera öppna data för intresserad allmänhet och användare av dataset i uppdrag att återrapportera hur de arbetar med frågan.
• Statskontoret rekommenderar att regeringen följer de myndigheter som har kommit längre i arbetet med öppna data genom att inkludera frågan i myndighetsdialogen.

Vår analys visar att många myndigheter i relativt hög grad kan göra sina öppna data mer användarvänliga för den intresserade allmänheten och för användare av dataset. Statskontoret rekommenderar att regeringen ger de myndigheter den bedömer behöver utvecklas i uppdrag att återrapportera vilka åtgärder de har vidtagit för att öka användarvänligheten för dessa grupper.

Vi bedömer att om regeringen vill stärka utvecklingen av myndigheternas arbete med öppna data så behöver regeringen markera att en sådan utveckling också är prioriterad. Vår analys visar att många myndigheter saknar incitament att på egen hand driva på utvecklingen.

En del myndigheter har kommit något längre i arbetet med att publicera öppna data för den intresserade allmänheten och för användare av dataset. För att säkerställa att dessa myndigheter även fortsättningsvis arbetar med utvecklingsinsatser inom området kan regeringen ställa frågor om arbetet i samband med myndighetsdialogen.

Åtgärder för att möta avancerade användares behov

• Statskontoret rekommenderar att regeringen ger den kommande myndigheten för digitalisering av den offentliga sektorn i uppdrag att besluta om riktlinjer för standarder för öppna data.
• Statskontoret rekommenderar att regeringen ser över möjligheten att införliva de eventuella riktlinjerna för standarder för öppna data i förordning (2001:100) om den officiella statistiken och förordning (2010:1770) om geografisk miljöinformation.
• Statskontoret rekommenderar att regeringen ger den kommande myndigheten för digitalisering av den offentliga sektorn i uppdrag att analysera hur myndigheter på effektivast möjliga vis får tillgång till verktyg för att publicera öppna data som möter behoven hos avancerade användare.

Vår analys visar att avancerade användare som programmerare och tjänsteutvecklare är den grupp som möter mest omfattande hinder för att kunna vidareutnyttja öppna data. Få myndigheter erbjuder öppna data via tekniska lösningar som API:er och det saknas gemensamma standarder för data och metadata. För att göra öppna data mer användarvänliga för avancerade användare behövs det en ökad samordning av hur myndigheterna publicerar öppna data.

Gemensamma standarder vid publicering av öppna data

Enligt kommittédirektiven för den kommande myndigheten för digitalisering av offentlig sektor ska den bland annat verka för att statliga myndigheter tillgängliggör öppna data.^[18] Myndigheten är inte inrättad och den behöver sannolikt inledningsvis tid och handlingsutrymme för att bygga upp sin verksamhet. Men på sikt rekommenderar Statskontoret att regeringen ger myndigheten i uppdrag att ta fram riktlinjer för hur myndigheterna bör publicera öppna data. Detta uppdrag bör ligga inom ramen för den redan angivna uppgiften att verka för att statliga myndigheter tillgängliggör öppna data.

Arbetet med att ta fram riktlinjer bör ske i samverkan med befintliga samordnande nätverk där olika myndigheter har centrala roller, bland annat Lantmäteriet, SCB och Trafikverket.

Förtydliga att information som ska redovisas också publiceras enligt riktlinjerna för öppna data

Om den kommande myndigheten för digitalisering av den offentliga sektorn får i uppdrag att ta fram riktlinjer för hur öppna data ska publiceras, bedömer Statskontoret att regeringen behöver agera för att dessa riktlinjer också ska få genomslag i den offentliga förvaltningen. Regeringen kan exempelvis förtydliga för myndigheterna att den information som de redan är skyldiga att redovisa också ska redovisas enligt riktlinjerna för öppna data.

Det kan till exempel handla om att regeringen ser över möjligheten att i förordningen (2001:100) om den officiella statistiken och förordningen (2010:1770) om geografisk miljöinformation låta det framgå att informationen ska publiceras i enlighet med dessa riktlinjer.

Verktyg som offentliga aktörer kan använda för att publicera öppna data

Statskontoret bedömer att vissa myndigheter saknar resurser att utveckla tekniska lösningar för att publicera öppna data som möter behoven hos avancerade användare. Vi bedömer att det inte heller är effektivt om samtliga myndigheter på egen hand tar fram sådana lösningar. För dessa myndigheter kan det finnas behov av ett verktyg att använda som stöd för att publicera öppna data.

Statskontoret rekommenderar regeringen att ge den kommande myndigheten för digitalisering av offentlig sektor i uppdrag att analysera hur dessa myndigheter på effektivast möjliga vis får tillgång till den typen av verktyg. Verktyget eller verktygen ska vara ett stöd för de offentliga aktörer som inte har tillräcklig kompetens att på egen hand publicera öppna data som möter de avancerade användarnas behov. Även i detta arbete bör myndigheten samverka med myndigheter som har samordnande roller i befintliga nätverk, exempelvis SCB, Lantmäteriet och Trafikverket.

Utveckla stöd vid upphandling av it-system

• Statskontoret rekommenderar att den kommande myndigheten för digitalisering av offentlig sektor i sitt uppdrag att främja tillgängliggörande av information för vidareutnyttjande tar fram ett stöd för myndigheter att använda i upphandling av it-system.

Statskontoret konstaterar att myndigheterna kan behöva stöd i upphandlingar av nya it-system. Det är vanligt att de system som myndigheterna har upphandlat inte stödjer möjligheten att på ett enkelt sätt tillgängliggöra information som öppna data.

Den kommande myndigheten för digitalisering av den offentliga sektorn ska verka för att statliga myndigheter publicerar sin information som öppna data. Statskontoret rekommenderar att myndigheten i det arbetet tar fram ett stöd som hjälper den offentliga förvaltningen att i samband med upphandlingar av it-system ställa krav som underlättar möjligheten att tillgängliggöra informationen. Myndigheten kan samverka med Upphandlingsmyndigheten i frågor om hur ett sådant stöd ska konstrueras för att komma till praktisk nytta för myndigheterna.

Regeringen kan främja en ökad mängd öppna data

• Statskontoret rekommenderar att regeringen främjar en ökad publicering av öppna data genom att använda återrapporteringskrav och genom att initiera pilotprojekt.

Statskontorets analys visar att offentliga aktörer har svårt att förstå vilken information som kan och bör publiceras som öppna data. Regeringen kan på olika sätt underlätta för utvecklingen genom att tydliggöra för offentliga aktörer vilken information de förväntas tillgängliggöra och på vilket sätt. Nedan finns exempel på åtgärder som kan leda till att öka de statliga myndigheternas öppna data.

Återrapportering i form av öppna data

Regeringen kan driva på arbetet genom att kräva att myndigheternas vid återrapportering till regeringen samtidigt gör informationen tillgänglig på den nationella dataportalen öppnadata.se, när det är lämpligt.

Pilotprojekt för att utifrån gemensamma informationsresurser öppna upp data

Regeringen kan ge den kommande myndigheten för digitalisering av den offentliga sektorn i uppdrag att driva projekt som har som mål att tillgängliggöra offentlig information som öppna data. Det finns många likartade eller kompletterande informationsresurser som förvaras av olika myndigheter, kommuner och landsting. För användarna blir dessa resurser mer värda tillsammans än om de publiceras var och en för sig. Myndigheten för digitalisering av offentlig sektor kan identifiera sådana informationsresurser och driva projekt för att de ska tillgängliggöras som interoperabla öppna data. Det kan exempelvis handla om data om myndigheternas upphandlingar av it-system eller om trafikinformation.

Referenser

Dekker, M. med flera. (2006). Measuring European Public Sector Information Resources. Final report of study on exploitation of public sector information – benchmarking of EU framework conditions. Europeiska kommissionen.

Finansdepartementet. Debattartikel. (2017-05-17). Regeringen vill snabba på arbetet med öppna data. (Hämtad 2018-02-05). http://www.regeringen.se/debattartiklar/2017/05/regeringen-vill-snabba-pa-arbetet-med-oppna-data/

Internetstiftelsen i Sverige. Svenskarna och internet 2017. http://www.soi2017.se/allmant-om-utvecklingen/internet-i-mobilen/. Hämtad: 2018-01-30.

Kommittédirektiv. 2017:117. Inrättande av en myndighet för digitalisering av den offentliga sektorn.

SOU. 2014:10. Ett steg vidare – Nya regler och åtgärder för att främja vidareutnyttjande av handlingar.

Statskontoret. 2018:2. Den offentliga förvaltningens arbete med att tillgängliggöra offentlig information.

Vinnova. 2016. Öppnadata.se – Slutrapport av regeringsuppdrag om den tekniska plattformen öppnadata.se – en portal för innovation. Dnr 2015-06385.

Regeringsuppdraget

Råd och inspiration vid publicering av öppna data

För att öka sin allmänna öppna data-mognad kan myndigheterna:

• Göra det enklare att hitta myndighetens öppna data. Exempel på sådana insatser är att göra öppna data sökbara via sökmotorer och ha en webbplats som är enkel för användarna att navigera i. Myndighetens data blir också lättare att hitta om de finns tillgängliga via öppnadata.se.
• På sin webbplats publicera en förteckning över de dataset som finns tillgängliga, samt länkar till dessa. Till exempel har Socialstyrelsen en psidata-sida som leder till sidan med öppna data. Myndigheten har listat upp de dataset som erbjuds som öppna data tillsammans med beskrivning, länk för nedladdning samt länkar till ytterligare dokumentation. Det finns också information om vad som behövs för att titta på eller arbeta med materialet.
• Redovisa datakvalitet och eventuella kvalitetsbrister hos olika dataset. Till exempel redovisar Lantmäteriet och SCB sin datakvalitet. I redovisningarna är även kvalitetsbrister väl beskrivna.
• Redovisa hur data får användas genom att använda uppdaterade licenser. Om myndigheten inte vill använda sig av standardiserade licenser är det bättre att i text beskriva hur myndighetens data får användas än att helt utelämna sådan information.
• Dokumentera när data är uppdaterade. Hålla data aktuella och visa hur de är jämförbara över tid. Tillväxtanalys har till exempel information om kommande publiceringar av statistik som redovisas på myndighetens webbplats och på SCB:s webbplats. Det finns också datum för statistiken, och information om hur regelbundet statistiken på webbplatsen uppdateras.
• Använda strukturerade metadata, gärna i format som går att skörda av öppnadata.se – i dagsläget DCAT-AP.

För att öka användarvänligheten för målgruppen intresserad allmänhet kan myndigheterna:

• Visualisera statistik och sammanställa data direkt på sin webbplats. På Sametingets webbplats går det på ett bra och enkelt sätt att visualisera tabeller och grafer. Det går enkelt att filtrera på olika fördefinierade värden. Det finns också sammanställningar av information som är informativa och lätta att ta del av.
• Möjliggöra djuplänkning till specifika data på sin webbplats, så det går att referera till den. SCB erbjuder till exempel en möjlighet att djuplänka till de flesta delar av sin webbplats. Användaren kan också generera länkar för specifika sökresultat och filtreringar.
• Göra sin webbplats responsiv för olika skärmstorlekar, inklusive den statistik eller de data som visualiseras. Detta underlättar möjligheten att ta del av informationen på skärmar för datorer, mobiltelefoner och surfplattor.
• Erbjuda sammanställningar och bearbetningar av myndighetens öppna data. Tillväxtverket har till exempel många sammanställningar av data som är lätta att ta del av för en intresserad allmänhet, både som nyckelvärden, text och diagram.

För att öka användarvänligheten för målgruppen användare av dataset kan myndigheterna:

• Publicera utförlig dokumentation över insamlingsmetod och syfte med de öppna data som finns på deras webbplats. Som exempel har Sametinget dokumentation över källor och referenser samt hur data samlas in, hur de kvalitetssäkras och vilka osäkerheter som förekommer.
• Se till att det enkelt går att kontakta någon inom myndigheten med kunskap om de öppna data som myndigheten publicerar. Rymdstyrelsen har exempelvis ett kontaktformulär till supportpersonal. Tillväxtverket har personbundna mejladresser och telefonnummer till olika personer beroende på statistikområde.
• Minska användarens behov av att bearbeta data efter att de har laddats ned från webbplatsen. På SCB:s webbplats går det till exempel att hämta data i olika format och formateringar.
• Göra alla data nedladdningsbara på en gång eller i större dataset.

För att öka användarvänligheten för målgruppen avancerade användare kan myndigheterna:

• Erbjuda API:er eller motsvarande andra tekniska tjänster för att hämta öppna data. Trafikverket och Lantmäteriet erbjuder API:er med versionshanteringar och transparens.
• Använda standardiserade dataformat och leveranssätt. Erbjuda data i flera format så som JSON, CSV, XML m.fl.
• Ha dokumentation och/eller information om API:et eller den tekniska tjänsten och erbjuda god support. På Skogsstyrelsen webbplats finns till exempel dokumentation om hur användaren kommer igång, och det finns även ett exempel och en konsol där det går att använda sin egen API-nyckel för test. De har även kontaktinformation för support.
• Visa upp exempel på hur andra användare har använt myndighetens data.

Intervjuer

Fotnoter

1. Dekker, M. med flera. (2006). Measuring European Public Sector Information Resources. Final report. ↑

2. Finansdepartementet. Debattartikel. (2017-05-17). Regeringen vill snabba på arbetet med öppna data. (Hämtad 2018-02-05). http://www.regeringen.se/debattartiklar/2017/05/regeringen-vill-snabba-pa-arbetet-med-oppna-data/ ↑

3. Se exempelvis Open Government Working Group. http://opendefinition.org/od/. ↑

4. Statskontoret. 2018:2. Den offentliga förvaltningens arbete med att tillgängliggöra offentlig information. ↑

5. Kommittédirektiv. 2017:117. Inrättande av en myndighet för digitalisering av den offentliga sektorn. ↑

6. API är en regeluppsättning för hur en viss programvara kan kommunicera med en annan programvara. Den som publicerar data via ett öppet API gör att andra kan vidareutnyttja den på en egen webbplats eller i en app. ↑

7. Statskontoret. 2018:2. Den offentliga förvaltningens arbete med att tillgängliggöra offentlig information. ↑

8. Riksarkivet. Skapa och publicera öppna data. (Hämtad 2018-02-20). https://oppnadata.se/skapa-publicera-oppna-data/. ↑

9. Internetstiftelsen i Sverige. Svenskarna och internet 2017. http://www.soi2017.se/allmant-om-utvecklingen/internet-i-mobilen/. Hämtad: 2018-01-30. ↑

10. Statskontoret. 2018:2. Den offentliga förvaltningens arbete med att tillgängliggöra offentlig information. ↑

11. Ibid, s. 49. ↑

12. Statskontoret. 2018:2. Den offentliga förvaltningens arbete med att tillgängliggöra offentlig information. ↑

13. Vinnova. 2016. Öppnadata.se – Slutrapport av regeringsuppdrag om den tekniska plattformen öppnadata.se – en portal för innovation, s. 12. Dnr 2015-06385. ↑

14. Upphandlingsmyndigheten. (2016). Kartläggning av behov och efterfrågan på stöd. ↑

15. Statskontoret. 2018:2. Den offentliga förvaltningens arbete med att tillgängliggöra offentlig information. s. 39. ↑

16. Statskontoret. 2018:2. Den offentliga förvaltningens arbete med att tillgängliggöra offentlig information. s. 48. ↑

17. SOU 2014:10. Ett steg vidare – Nya regler och åtgärder för att främja vidareutnyttjande av handlingar, s. 97. ↑

18. Kommittédirektiv 2017:117. Inrättande av myndighet för digitalisering av offentlig sektor. ↑