Styrning av digitala investeringar – Delrapport

Sammanfattning

Regeringen har gett Statskontoret och Myndigheten för digital förvaltning (DIGG) i uppdrag att analysera och ta fram förslag på utvecklad styrning av digitala investeringar i offentlig förvaltning. Statskontoret har analyserat om den nuvarande styrningen av, och myndigheters arbete med nyttorealisering och effekthemtagning av digitala investeringar är ändamålsenliga. Vi har belyst regeringens befintliga styrmedel för nyttorealisering och effekthemtagning och vilka incitament de skapar för myndigheterna. Statskontoret har också analyserat om den styrning av digitala investeringar som finns i Danmark, Norge, Storbritannien och Finland kan vidareutvecklas för att passa svenska förhållanden.

Nyttorealisering och effekthemtagning är två centrala begrepp som används för att beskriva arbetet med att dra nytta av digitala investeringar, till exempel i form av besparingar. Nyttorealisering är ett styrnings- och ledningskoncept. Det används när en organisation investerar och behöver optimera de positiva effekter som utvecklingssatsningarna eller förändringsinitiativen ska leda till. Det handlar bland annat om att organisationen systematiskt specificerar, kvantifierar och värderar de förväntade nyttorna för de inblandade intressenterna. Effekthemtagning är ett bredare men snarlikt begrepp. Det beskriver arbetet med att se till att de förändringar som en organisation genomför verkligen leder till de förväntade positiva effekterna.

Vi har strävat efter att fånga erfarenheter både hos myndigheter med lång erfarenhet av digitalisering och de med nyare erfarenheter. Därför har vi ställt frågor till myndigheterna om verksamhetsutveckling med digitala inslag. Vi har genomfört en bred enkät till samtliga myndigheter med fler än 10 årsarbetskrafter, och intervjuat 21 myndigheter.

Myndigheterna arbetar strukturerat med digitalisering

I princip alla statliga myndigheter genomför digitala investeringar. Det vanligaste skälet bakom investeringarna är att höja kvaliteten i verksamheten. Det är ovanligare att minska kostnaderna, även om det förekommer relativt ofta. En majoritet av investeringarna med digitala inslag drivs av tvingande faktorer, till exempel uppdrag från regeringen eller ny lagstiftning. Myndigheterna investerar också för att föråldrade it-system behöver bytas ut. En viktig faktor som driver på investeringar med digitala inslag är också det effektiviseringstryck som regeringen har satt på myndigheterna genom produktivitetsavdraget. Det medför att myndigheterna ständigt måste arbeta för att höja produktiviteten och effektivisera sin verksamhet.

Myndigheterna arbetar oftast strukturerat med digitaliseringen. De har exempelvis strukturer för behovsanalys, beslutsfattande, återrapportering och prioriteringar. De intervjuade myndigheterna beskriver också hur de har arbetat med att utveckla projektstyrningsmodeller under senare år. Myndigheterna som ingår i nätverket E-Samverkan utmärker sig genom att i mycket stor utsträckning tillämpa strukturerade arbetssätt och portföljstyrning.

Incitamenten att hämta hem effekter är i allmänhet starka, medan incitamenten att genomföra uppföljningar av effekterna är svagare. För myndigheterna framstår exempelvis uppföljning av tvingande investeringar ibland som onödiga, eftersom investeringen ska göras oavsett.

Termen nyttorealisering är inte känd på alla myndigheter, trots att många arbetar strukturerat och analyserar behov och effekter. Många myndigheter arbetar alltså i praktiken med delar av det som ingår i nyttorealisering, men det är ändå inte något välkänt begrepp inom hela statsförvaltningen.

De digitala investeringarna görs för att öka kvaliteten

Effekter av digitala investeringar kan hamna både inom den egna myndigheten och hos externa aktörer. Var effekterna är tänkta att uppstå påverkar den enskilda myndighetens möjligheter att ta hem dem. Effekter inom myndigheten är normalt lättare att ta hem än effekter som uppstår i samhället, hos medborgare eller företag, eller hos andra myndigheter.

Men även om syftet med en investering är att effektivisera den egna verksamheten, är det inte självklart att den leder till besparingar. Ett skifte till digitala system kan även öka kostnaderna. Ett skäl är att driften tar resurser. Ett annat skäl är att gamla system kan behöva finnas kvar parallellt med de nya, för att upprätthålla service till alla medborgare.

De allra flesta myndigheter uppger att de genomför behovsanalyser inför digitala investeringar. De allra flesta uppger också att de identifierar förväntade effekter av digitala investeringar som gäller den egna verksamheten.

Uppföljningen är inte lika utvecklad

De två delar av utvecklingsprocessen där vi har identifierat de största svagheterna är att

• myndigheterna ofta prioriterar ned nollmätningarna innan utvecklingsprojekten sätter igång
• myndigheterna ofta har svårt eller prioriterar ned att genomföra uppföljningar efter projekten.

Svagheterna finns i synnerhet om investeringen har varit tvingande, det vill säga om den har tillkommit på grund av ett regeringsuppdrag, lagstiftning eller för att byta ut föråldrade system.

Vanliga skäl till att myndigheterna inte genomför uppföljningar och utvärderingar är att det kräver resurser och att effekterna ofta uppstår utanför den egna myndigheten. Det gäller till exempel investeringar som ska möta medborgares behov eller öka rättssäkerheten. Det är relativt vanligt att de interna effekterna handlar om tidsvinster i handläggningen. Men en tidsvinst i handläggningen kan vara svår att hämta hem i form av en besparing, om det innebär att myndigheten måste flytta eller säga upp personal. Effekten blir ofta istället att kvaliteten i handläggningen ökar eller att pressen på personalen minskar.

Det är särskilt svårt för myndigheterna att utvärdera effekter i de myndighetsgemensamma utvecklingsprojekten. Det är lättare om en myndighet har fått uppdrag från regeringen om att utvärdera en digital investering, eftersom det ger mandat att begära in uppgifter från andra myndigheter.

Vår undersökning visar att framför allt små myndigheter har begränsad tillgång till egna resurser och kompetens för att till exempel göra behovsinventeringar och utvärderingar, och att de vill ha stöd i dessa frågor. Även myndigheter som ska genomföra stora och strategiska investeringar har behov av sådant stöd. Men ännu har DIGG inte kunnat leva upp till dessa myndigheters förväntningar.

Regeringens styrning inom området behöver stärkas

Regeringens övergripande styrning inom området digitala investeringar ger ingen tydlig bild av hur förvaltningen ska arbeta med digitalisering. Styrningen innehåller inte heller några mätbara mål som gör det möjligt att följa upp hur området utvecklas.

Genom myndighetsstyrningen får regeringen en bild av enskilda myndigheters större digitala investeringar, men regeringen saknar idag en samlad överblick av de digitala investeringarna i förvaltningen. Regeringen inrättade DIGG under 2018, bland annat för att få en bättre överblick, men ännu har DIGG inte kunnat förmedla denna bild. DIGG befinner sig fortfarande i en uppbyggnadsfas och har inte fullt ut kommit igång med sitt arbete.

Ovanligt med uttryckta krav om att redovisa effekter av digitala investeringar

Vår kartläggning visar att regeringen ställer få krav på att myndigheterna ska återrapportera nyttor och effekter av digitaliseringsrelaterade uppdrag eller myndigheters digitalisering. När regeringen gör det, är kraven riktade till större myndigheter, och då nämner regeringen ibland nyttorealisering eller effekthemtagning.

Särskilda stora behov när det gäller förvaltningsgemensamma investeringar

Regeringens styrning av förvaltningsgemensamma digitala investeringar har särskilda utvecklingsbehov. De förvaltningsgemensamma investeringarna drabbas ofta av hinder i form av regelverk kring offentlighet och sekretess, men även kring ansvarsfrågor om finansiering. Myndigheterna uppfattar i många fall att regeringens styrning av förvaltningsgemensamma investeringar är okoordinerad och svag. Regeringen behöver förstärka sin styrning av förvaltningsgemensamma investeringar. Bland annat behöver regeringen förtydliga rollfördelningen i uppdrag som den ger till flera myndigheter. Regeringen behöver också se till att eventuella juridiska hinder som en förvaltningsgemensam investering medför är undanröjda innan de beslutar om investeringen.

Styrmedel att dra lärdomar av från finns i andra länder

Regeringarna i Danmark, Norge, Finland och Storbritannien, har en bättre överblick över den digitala utvecklingen inom offentlig förvaltning än den svenska. Det gäller till exempel vilka projekt som myndigheterna prioriterar och deras kostnader. Det finns också exempel på finansieringslösningar som gör det lättare att genomföra förvaltningsgemensamma investeringar. I tre av de studerade länderna finns också statliga organ som har i uppdrag att ge råd och stöd. I det fortsatta arbetet med att ta fram förslag om hur regeringen ska utveckla sin styrning av digitala investeringar, bör DIGG kunna ta inspiration av dessa olika lösningar.

Uppdraget och våra samlade slutsatser

Regeringen har gett Statskontoret och Myndigheten för digital förvaltning (DIGG) i uppdrag att analysera och ta fram förslag på utvecklad styrning av digitala investeringar i offentlig förvaltning. Uppdraget består av två delar, och Statskontoret redovisar den första delen i denna promemoria. Inom ramen för den första delen har Statskontoret i samverkan med DIGG analyserat om den nuvarande styrningen av, och myndigheters arbete med nyttorealisering och effekthemtagning av digitala investeringar är ändamålsenlig. Vi har också belyst regeringens befintliga styrmedel för nyttorealisering och effekthemtagning och vilka incitament de skapar för myndigheterna.

Statskontoret har också analyserat om den styrning av digitala investeringar som finns i Danmark, Norge, Storbritannien och Finland kan vidareutvecklas för att passa svenska förhållanden.

I uppdragets andra del ska DIGG i samverkan med Statskontoret lämna förslag på hur regeringens styrning och myndigheternas arbete kan vidareutvecklas.

I bilaga 1 återfinns regeringsuppdraget i sin helhet.

Nyttorealisering och effekthemtagning är två centrala begrepp som används för att beskriva arbetet med att dra nytta av digitala investeringar, till exempel i form av besparingar. Ett sätt att undersöka innebörden av dessa begrepp är att beskriva dem som målet med och medlen för myndigheternas verksamhetsutveckling med digitala inslag.

Nyttorealisering är ett styrnings- och ledningskoncept. Det används när en organisation investerar och behöver optimera de positiva effekter som utvecklingssatsningarna eller förändringsinitiativen ska leda till. Det handlar bland annat om att organisationen systematiskt specificerar, kvantifierar och värderar de förväntade nyttorna för de inblandade intressenterna.

Men konceptet är mer omfattande än att enbart ta fram nytto- och kostnadskalkyler. Det handlar även om att ha ett tydligt ramverk och en styrning av arbetet, det vill säga process, rutiner och en tydlig ansvarsfördelning för att kunna följa upp och säkerställa ett bra utfall för myndighetens investeringar.

Det har tagits fram stödmaterial som den offentliga förvaltningen kan använda i arbetet med nyttorealisering. Ett exempel är Vägledning i nyttorealisering Version 2.0 som Myndigheten för digital förvaltning (DIGG) förvaltar.

Effekthemtagning är ett bredare men snarlikt begrepp. Det beskriver arbetet med att se till att de förändringar som en organisation genomför verkligen leder till de förväntade effekterna.

Våra viktigaste slutsatser är:

• Myndigheternas arbete är i stort sett ändamålsenligt (avsnitt 1.1).
• Regeringen behöver förstärka sin styrning av digitala investeringar (avsnitt  1.2).
• Styrmedel som används i andra länder kan ligga till grund för förbättringar i Sverige (avsnitt 1.3).

Vi bedömer att myndigheterna i de allra flesta fall har incitament för att hämta hem effekter av sina investeringar. Det finns ett ständigt effektiviseringstryck på myndigheterna genom produktivitetsavdraget men också genom andra viktiga drivkrafter. Myndigheterna strävar efter att driva en så bra verksamhet som möjligt med de resurser de har, bland annat genom att förbättra servicen till medborgarna.

Men tidigare utredningar visar att den nuvarande styrningen riskerar att innebära att investeringar som har en samhällsekonomisk betydelse inte genomförs på grund av att nyttan inte tillfaller den myndighet som står för kostnaden.^[1] Den tidigare Expertgruppen för digitala investeringar konstaterade också att styrningen av myndighetsgemensamma satsningar inte ger myndigheterna tillräckliga incitament att skapa samhällsnytta.^[2] Samma typ av risker kommer fram i Statskontorets undersökning.

Vi bedömer därför att regeringens styrning i vissa fall inte fungerar ändamålsenligt, eftersom den inte skapar rätt incitament för myndigheterna. Myndigheterna anser att de behöver en mer samordnad styrning. De anser att den okoordinerade styrningen kan leda till ineffektivitet och hämma det gemensamma arbetet med att utveckla nya lösningar. Statskontoret bedömer att enskilda myndigheter riskerar att fatta beslut som är rationella för den enskilda myndigheten men som inte är rationella för staten som helhet när det gäller digitala investeringar. Vi bedömer att regeringen kan undvika denna risk genom att koordinera sin styrning i högre utsträckning.

Regeringen har fått större möjligheter att åstadkomma en samlad styrning inom området genom att inrätta DIGG, eftersom DIGG har det sektorsövergripande ansvaret att stödja och samordna den offentliga förvaltningens digitalisering. Vår internationella jämförelse visar att tillgången till stöd och vägledning kan stärka myndigheternas arbete med digitala investeringar. Men vår undersökning visar också att DIGG ännu inte har kunnat vara ett sådant stöd för hela förvaltningen. Vi bedömer att DIGG inte heller fullt ut har kunnat samordna och bidra till en helhetsbild över den offentliga förvaltningens digitalisering.

Vår analys visar att regeringen i sin styrning kan skapa incitament i positiv riktning. Det finns också exempel i de andra länderna på hur de har valt att hantera den här typen av utmaningar. Vi bedömer att dessa ambitioner bör vara vägledande också i det fortsatta arbetet med uppdraget:

• Regeringen bör förstärka det stöd som myndigheter kan ta del av.
• Regeringen bör ställa krav på återrapportering då den beslutar om uppdrag till en eller flera myndigheter.
• Regeringen bör fördela roller i uppdrag som den riktar till flera myndigheter.
• Regeringen bör tillsammans med myndigheterna fördela arbetsuppgifter i utvecklingsuppdrag som involverar flera myndigheter.
• Regeringen bör säkerställa att eventuella hinder som kan uppstå i en specifik förvaltningsgemensam investering är undanröjda innan myndigheterna sätter igång utvecklingsarbetet.
• Regeringen bör säkerställa att de har en samlad överblick över den offentliga förvaltningens digitalisering.

Myndigheternas arbete är i stort sett ändamålsenligt

Vår kartläggning visar att nästan samtliga statliga myndigheter har erfarenhet av digitala investeringar. Det är ett naturligt inslag i all verksamhetsutveckling. Av totalt 137 myndigheter som har deltagit i Statskontorets enkätundersökning svarar endast 1 myndighet att de inte har genomfört eller planerar att genomföra en eller flera digitala investeringar. Större delen av myndigheternas digitala investeringar har orsaker som är tvingande, till exempel en följd av ett regeringsuppdrag eller ny lagstiftning. Syftet är ofta att öka kvaliteten, både för den egna myndigheten och för externa aktörer. Kartläggningen visar att myndigheternas erfarenheter av förvaltningsgemensamma digitala investeringar varierar. Cirka 60 procent uppger att de inte har några sådana erfarenheter under de senaste fem åren, och bland dessa dominerar små myndigheter.

Många myndigheter arbetar strukturerat

Vår undersökning visar att det är vanligt att åtminstone de större myndigheterna arbetar strukturerat med digitala investeringar, i enlighet med etablerade strukturer och standardiserade projektstyrningsmodeller. Det gäller särskilt de myndigheter som ingår i eSam. Även i det större myndighetskollektivet är det till exempel ledningen som oftast fattar de viktiga besluten och får återrapportering. De allra flesta myndigheter uppger också att de genomför behovsanalyser inför digitala investeringar, att de identifierar förväntade effekter av digitala investeringar som rör den egna verksamheten och att de kan identifiera effekter, som högre kvalitet och produktivitet.

En gemensam nämnare hos myndigheterna är att det framför allt är de strategiska investeringarna som följs upp, med fokus på att kvaliteten i myndighetens egen verksamhet blir högre. Dessutom förekommer portföljsstyrning av digitala investeringar, framförallt inom stora myndigheter. Det innebär att myndigheterna jämför och värderar projekt, initiativ eller program mot varandra med hänsyn till faktorer som nyttor, kostnader eller risker.

Hälften av myndigheterna följer inte upp effekter

Vår undersökning visar alltså att myndigheterna i stort sett arbetar strukturerat när det gäller digitala investeringar. Men det finns ändå områden med utvecklingspotential. Detta gäller till exempel myndigheternas uppföljning. De allra flesta myndigheter gör till exempel inte nollmätningar inför digitala investeringar. Det är också färre myndigheter som följer upp förväntade effekter än hur många som fastställer förväntade effekter på förhand. En något större andel följer upp sina egna investeringar än de som följer upp de förvaltningsgemensamma investeringarna. Sammantaget visar detta att uppföljningen är en utmaning både för interna och förvaltningsgemensamma investeringar.

Det finns olika förklaringar till att myndigheternas uppföljning av de digitala investeringarna brister. En utmaning som de som vi har intervjuat ofta nämner är svårigheten att följa upp effekter som uppstår utanför den egna myndigheten. Det kan handla om effekter som uppstår hos andra myndigheter eller i samhället i stort, exempelvis hos medborgare och företag.

Även om det går att konstatera att en investering har fått vissa effekter, kan det vara svårt att hämta hem dem i form av en konkret besparing. Det kan till exempel vara svårt att minska personalstyrkan, trots att investeringen har gett tidsvinster i handläggningen. I stället leder investeringarna ofta till högre kvalitet eller mindre press på handläggarna. Vanligt är också att effekterna av en investering kan hämtas hem först efter lång tid och att de då blir svåra att isolera från andra faktorer.

Våra kontakter med myndigheter visar att det är vanligt att myndigheterna inte sätter monetära värden och i vissa fall inte heller andra kvantitativa värden på kvalitativa effekter. Istället beskriver de kvalitetshöjningar i uppföljningen. Men enligt den vägledning i nyttorealisering som DIGG förvaltar ska en nytta alltid ha ett kvantifierbart värde uttryckt i pengar, resurser eller kvalitetsmått. Detta kan vara ett skäl till att myndigheterna uppger att de inte tillämpar nyttorealisering.

Regeringen behöver förstärka sin styrning av digitala investeringar

Regeringen beskriver sina övergripande ambitioner inom området digitala investeringar bland annat i digitaliseringsstrategin från 2017. Strategin beskriver viktiga områden som behöver utvecklas för att Sverige ska nå målet om att vara bäst i världen på att ta tillvara digitaliseringens möjligheter. Men den beskriver inte hur förvaltningen ska arbeta med digitalisering och innehåller inte heller några mätbara mål som gör det möjligt att följa upp hur området ska utvecklas inom förvaltningen. Utöver digitaliseringsstrategin har regeringen också fastställt mål för en digitalt samverkande statsförvaltning. Dessutom finns sektorsvisa strategier och handlingsplaner där regeringen redogör för sina ambitioner inom olika områden.

DIGG:s stöd ännu inte tillräckligt

Regeringen inrättade Myndigheten för digitalisering (DIGG) hösten 2018, för att förstärka styrningen av digitaliseringspolitiken. DIGG ska bistå regeringen med underlag, stötta myndigheter med deras arbete med nyttorealisering och stötta myndigheter vid stora och strategiska investeringar. DIGG samordnar även det nationella nätverket för nyttorealisering, som riktar sig till hela den offentliga sektorn. Dessutom har DIGG i uppdrag att följa och analysera utvecklingen av digitaliseringen av den offentliga förvaltningen.

Vår analys visar att DIGG fortfarande befinner sig i en uppbyggnadsfas och inte fullt ut har kommit igång med sitt arbete. Ett exempel är att den expertgrupp för digitala investeringar som ska bistå myndigheten ännu inte har bedrivit något arbete. Myndigheterna upplever att DIGG inte har fått förutsättningar att ge det stöd som förvaltningen förväntade sig att få. Flera myndigheter uttrycker också att de behöver stöd i sitt arbete med digitala investeringar.

Ovanligt med uttalade krav om effekter av digitala investeringar

Regeringen följer upp enskilda myndigheters arbete med digitala investeringar genom myndigheternas årsredovisningar. Där ska regeringen också få information om större investeringar. Myndighetshandläggarna på Regeringskansliet följer arbetet löpande. Regeringen följer också löpande upp myndigheternas it-kostnader och digitala mognad. Tidigare följde regeringen också upp myndigheters strategiska it-projekt, men någon sådan samlad uppföljning görs inte längre.

Vi kan konstatera att det finns brister i uppföljningen av myndigheternas digitaliseringskostnader. Myndigheterna upplever att det blivit allt svårare att rapportera in uppgifter utifrån de definitioner uppföljningen använder. Det har också visat sig vara svårt att ta fram vissa av nyckeltalen och att bryta ut kostnader för digitalisering från andra kostnader. Vi kan också konstatera att det är svårt att redovisa myndigheters it-mognad på ett jämförbart och tydligt sätt. Det kan exempelvis vara svårt att säga om en myndighet som har högre andel it-kostnader i relation till verksamhetskostnaderna är bättre eller sämre än en myndighet med andra värden.

Regeringen ställer sällan krav på återrapportering gällande nyttor och effekter av digitaliseringsrelaterade uppdrag eller myndigheters digitalisering. När det förekommer är kraven riktade till större myndigheter, och då nämner regeringen inte alltid nyttorealisering eller effekthemtagning. Vi kan konstatera att regeringen i många fall avstår från att ställa krav på uppföljning och utvärdering i regleringsbreven då den lämnar uppdrag om digitalisering.

Finansieringsansvaret behöver vara tydligt

En annan omständighet som försämrar möjligheterna till att ta hem effekterna av digitalisering är om finansieringen av det framtida systemet inte är löst. Det kan då medföra att ett nytt system inte implementeras och att effekthemtagningen uteblir.

ESV har nyligen lämnat förslag på hur finansieringsformerna för förvaltningsgemensamma digitala tjänster skulle kunna utvecklas.^[3]

Det är särskilt angeläget att regeringen stärker sin styrning av förvaltningsgemensamma investeringar

Det finns särskilda utmaningar när det gäller hur regeringen styr förvaltningsgemensamma digitala investeringar. Myndigheterna beskriver att regeringens styrning inom området är okoordinerad och svag. De anser att regeringen behöver peka ut riktningen för, och rollerna i, de utvecklingsarbeten där flera myndigheter är beroende av varandra. Flera myndigheter efterfrågar också en dialog med Regeringskansliet om innehållet och detaljeringsgraden i styrningen. Myndigheterna påpekar också i intervjuerna att det finns regelverk, inte sällan kring offentlighet och sekretess, som kan hindra dem från att samarbeta effektivt.

Det är ett känt problem att för många förvaltningsgemensamma lösningar tillfaller nyttan andra intressenter än den eller de enskilda myndigheter som har bekostat investeringen. Det minskar incitamenten för myndigheter och andra aktörer att delta och gör regeringens beslut om ansvaret för finansieringen extra viktiga.

Styrmedel i andra länder kan inspirera till förbättringar i Sverige

Den internationella utblicken visar att de fyra studerade länderna, Danmark, Norge, Finland och Storbritannien har överblick på en central nivå över den digitala utvecklingen inom sin offentliga förvaltning. Länderna har bland annat centralt placerade organ med mandat att påverka beslut om digitala investeringar. I Danmark, Finland och Storbritannien finns dessutom nationella portföljer för digitaliseringsprojekt. Det innebär att regeringarna i dessa länder har en överblick och kontroll över de samlade prioriteringarna i förvaltningen. I de studerade länderna finns även obligatoriska kostnadskontroller på central nivå, där en aktör granskar investeringar med förväntade kostnader över ett visst tröskelvärde innan de kan genomföras. Vi bedömer även att regeringarna eller andra centralt placerade organ i dessa studerade länder ställer större krav på myndigheterna än vad den svenska regeringen gör.

I Danmark, Norge och Storbritannien finns statliga organ som har i uppdrag att ge råd och stöd. Organen är sammansatta av representanter från stat och näringsliv med erfarenheter av att driva stora digitaliseringsprojekt.

Av de fyra länder som vi har studerat finns det exempel på andra finansieringslösningar än de som finns i Sverige. Tre av de studerade länderna har eller har haft medfinansiering för digitala investeringar. Ett exempel är Norge där statliga organisationer kan ansöka om bidrag från Digitaliseringsdirektoratet för att genomföra digitala investeringar. Organisationer kan söka medel för upp till 85 procent av investeringskostnaden.

Det finns även exempel på ett mer omfattande stöd till myndigheter än vad som finns i Sverige, och i till exempel Danmark finns även processer för att hantera juridiska problem.

Verksamhetsutveckling med digitala inslag

I detta kapitel besvarar vi två av frågorna i uppdraget:

• Hur arbetar statliga myndigheter med nyttorealisering och effekthemtagning av digitala investeringar?
• Vilka är incitamenten för nyttorealisering och effekthemtagning hos myndigheterna?

Vi beskriver myndigheternas egen bild av hur nyttorealiseringen och effekthemtagningen av verksamhetsutveckling med digitala inslag går till. I de fall det är relevant skiljer vi mellan investeringar som myndigheterna genomför ensamma och myndighetsgemensamma investeringar. Kapitlet bygger i stor utsträckning på de två undersökningar som Statskontoret har genomfört, en intervjuundersökning och en enkätundersökning (se bilaga 2).

Sammanfattande iakttagelser och slutsatser

I princip alla statliga myndigheter genomför digitala investeringar. Av totalt 137 myndigheter som har deltagit i Statskontorets enkätundersökning svarar endast 1 myndighet att de inte har genomfört eller planerar att genomföra en eller flera digitala investeringar. Statskontorets bild av myndigheternas arbete med digitala investeringar är att de i stora delar arbetar på ett strukturerat sätt. Myndigheterna har ofta strukturer för behovsanalys, beslutsfattande, återrapportering och prioriteringar. De intervjuade myndigheterna beskriver också hur de har arbetat med att utveckla projektstyrningsmodeller under senare år. Incitamenten att hämta hem effekter är i allmänhet starka. Däremot är incitamenten att genomföra uppföljningar av effekterna svagare.

Våra undersökningar visar också att termen nyttorealisering inte är känd på alla myndigheter, trots att många arbetar strukturerat och analyserar behov och effekter.

De två delar av utvecklingsprocessen där vi har identifierat de största svagheterna är att myndigheterna ofta prioriterar ned nollmätningarna innan utvecklingsprojekten sätter igång, samt att de ofta har svårt eller prioriterar ned att genomföra uppföljningar efter projekten. Det gäller i synnerhet om investeringen har varit tvingande, det vill säga om den har tillkommit på grund av ett regeringsuppdrag, lagstiftning eller för att byta ut föråldrade system.

Vanliga skäl till att myndigheterna inte genomför uppföljningar och utvärderingar är att det tar resurser i anspråk och det faktum att effekterna ofta uppstår utanför den egna myndigheten. Det kan till exempel gälla investeringar för att möta medborgares behov eller för att öka rättssäkerheten. Det är särskilt svårt för myndigheterna att utvärdera effekter i de myndighetsgemensamma utvecklingsprojekten. Då kan ett uppdrag från regeringen om att utvärdera en digital investering ge mandat att begära in uppgifter från andra myndigheter.

Det är relativt vanligt att de interna effekterna handlar om tidsvinster i handläggningen. Men en tidsvinst i handläggningen kan vara svår att hämta hem i form av en besparing, om det innebär att myndigheten måste flytta eller säga upp personal. Effekten blir ofta istället högre kvalitet eller mindre press på personalen.

Tidigare studier av myndigheternas arbete har visat på problem i digitaliseringsarbetet

Tidigare uppföljningar visar att det finns förbättringspotential i myndigheternas arbete med nyttorealisering.^[4] Både ESV och DIGG har haft i uppdrag att följa statliga myndigheters digitalisering och då dragit slutsatser om myndigheters arbete med nyttorealisering. DIGG ansvarar för uppföljningen i nuläget.

Av samtliga uppföljningsparametrar av myndigheternas mognad så har arbetet med nyttorealisering haft sämst utfall. Uppföljningar har också visat att myndigheters it-investeringar har tagit längre tid att genomföra och blivit dyrare än förväntat.^[5] Det leder till att realiseringen av nyttor skjuts framåt i tiden eller inte blir de förväntade.^[6]

Uppföljningen av myndigheters arbete med nyttorealisering har brister

Sedan en tid tillbaka har myndigheters arbete med nyttorealisering årligen följts upp i en enkätundersökning, tillsammans med uppföljningen av myndigheters it-kostnader och digitala mognad (vi beskriver detta närmare i avsnitt 3.3.2). Den enkäten ställer flera frågor om myndigheternas arbete med nyttorealisering. Vi ser att frågorna överensstämmer med flera centrala principer som vägledningen i nyttorealisering tar upp.^[7] Exempel på frågor är om det finns beslut om en nyttorealiseringsplan inom de strategiska it-projekten, om den identifierade kvalitativa nyttan i strategiska it-projekt har värderats i monetära termer eller om det finns någon som är ansvarig för nyttorealisering på myndigheten.

Uppföljningen har återkommande visat att myndigheterna inte arbetar i någon stor utsträckning med nyttorealisering. Men vi bedömer att det inte nödvändigtvis innebär att myndigheterna inte arbetar med flera av de moment som ingår i konceptet nyttorealisering i praktiken, även om myndigheterna inte tillämpar principerna fullt ut.

Nästan alla har erfarenhet av digitala investeringar

Av totalt 137 myndigheter som har deltagit i Statskontorets enkätundersökning svarar endast 1 myndighet att de inte har genomfört eller planerar att genomföra en eller flera digitala investeringar. I Statskontorets intervjustudie med ett tjugotal myndigheter beskriver samtliga att de genomför en eller flera digitala investeringar för tillfället.

Erfarenheterna av förvaltningsgemensamma digitala investeringar varierar mellan myndigheterna. Cirka 60 procent uppger att de inte har några sådana erfarenheter under de senaste fem åren, medan det finns andra myndigheter som har deltagit i flera gemensamma utvecklingsinsatser.^[8] Ett mönster är att det är mindre vanligt med erfarenheter av förvaltningsgemensamma investeringar i små myndigheter än i stora.

Det finns flera skäl till digitala investeringar

Myndigheter genomför digitala investeringar av många olika skäl. Enligt intervjuerna handlar det i de allra flesta fall antingen om att förbättra eller bibehålla kvaliteten i verksamheten eller att bidra till effekter ute i samhället. Men det är också ganska vanligt att myndigheterna investerar i digitalisering eftersom det finns tvingande skäl, som ny lagstiftning, ett nytt regeringsbeslut eller en ohållbar praktisk situation, t.ex. när ett föråldrat it-system inte längre fungerar med den omgivande it-miljön.

I Statskontorets enkätundersökning har myndigheterna fått ta ställning till ett antal påståenden och ange vilka huvudsakliga syften som har legat bakom deras digitala investeringar under de senaste fem åren. Det har varit möjligt att ange flera syften.

Ökad kvalitet och att möta målgruppers behov är vanliga skäl

En stor majoritet av myndigheterna (90 procent) uppger i enkätundersökningen att ett av de huvudsakliga syftena med deras investeringar är att öka kvaliteten i verksamheten. Målgruppernas behov och att stärka informationssäkerheten är de två näst viktigaste syftena (81 respektive 71 procent). Att minska kostnaderna kommer först på fjärde plats (58 procent) i detta sammanhang. Hälften (51 procent) anger ökad rättssäkerhet som ett syfte.

Tabell 1. Respondenternas svar på ”Vilka syften har myndighetens investeringar huvudsakligen haft under de senaste fem åren?” Flera svar kan anges.

Källa: Statskontorets enkätundersökning 2020.

Många utvecklingsprojekt är tvingande

Våra intervjuer visar att det ibland är nödvändigt att genomföra digitala investeringar. Det kan bero på att det kan finnas krav uttryckta på olika sätt, i lagar och regelverk eller i uppdrag från regeringen. Vissa investeringar beror på att föråldrade it-system måste bytas ut. För vissa myndigheter handlar det om att ta stegen från ett hittills pappersbaserat ärendehanteringssystem till ett digitalt.

I enkätundersökningen svarar en majoritet (73 procent) att ett av syftena har varit att leva upp till lagkrav och regelverk. Det är färre som anger att syftena har varit att säkerställa att gamla it-system fungerar (51 procent) eller att genomföra regeringsuppdrag (41 procent) (se tabell 2).

Tabell 2. Respondenternas svar på frågan ”Vilka syften har myndighetens investeringar huvudsakligen haft under de senaste fem åren?” Flera svar kan anges.

Källa: Statskontorets enkätundersökning 2020.

Effektiviseringstrycket genom PLO bidrar till digitalisering

Myndigheternas digitala utveckling sker också som en följd av tilldelningen av anslag genom pris- och löneomräkningen (PLO). En del av PLO handlar om att anslaget räknas ned årligen genom produktivitetsavdraget, just för att skapa ett effektiviseringstryck på myndigheterna.

Eftersom myndigheternas största kostnad är personal, medför produktivitetsavdraget ett konstant tryck att hitta bättre och effektivare sätt att utföra sina uppdrag, utan att öka personalens arbetsbörda.

Detta effektiviseringstryck är därmed ett styrmedel, som inte bara leder till effektivisering av verksamheter, utan även i många fall leder till effektivisering med hjälp av digitala investeringar. Flera av våra intervjuer visar att myndigheters digitaliseringsinvesteringar ofta sker för att möta effektiviseringstrycket.

Vanligt att myndigheter arbetar strukturerat

Vår analys visar att det är vanligt att myndigheterna arbetar med sina digitala investeringar efter en genomtänkt och strukturerad process. Däremot är det inte lika vanligt att de använder begreppet nyttorealisering för att beskriva sitt arbete.

Strukturer och modeller används som stöd i arbetet

De flesta av de intervjuade myndigheterna beskriver att de arbetar med strukturer för behovsanalys, beslutsfattande, återrapportering och prioriteringar. Det är också vanligt att de intervjuade myndigheterna beskriver hur de har arbetat med att utveckla projektstyrningsmodeller under senare år. En del arbetar då enligt de arbetssätt som presenteras i vägledningen i nyttorealisering.^[9]

Det är också vanligt bland de intervjuade myndigheterna att arbeta utifrån vedertagna modeller för projektstyrning eller portföljstyrning. Flera av de intervjuade myndigheterna nämner till exempel att de har valt Praktisk projektstyrning (PPS) eller Maintenance Management Model (pm3).^[10] Flera myndigheter nämner också att de arbetar med business case.^[11] I modellerna ingår ett strukturerat arbetssätt med ramar och rutiner för hur myndigheterna ska genomföra utvecklingsprojekt. Även de myndigheter som inte utgår från några etablerade projektstyrningsmodeller har ofta utarbetat egna styrmodeller för hur de ska arbeta med digitala investeringar, till exempel om hur de ska analysera utvecklingsbehov och initiera förstudier.

Sammantaget får vi en bild av att myndigheterna alltså arbetar strukturerat utifrån olika modeller, även om långt ifrån alla använder formuleringar om nyttorealisering för att beskriva arbetet.

Liknande resultat kommer fram i vår enkätundersökning (se figur 1). En majoritet av myndigheterna (81 procent) uppger att de i mycket stor eller ganska stor utsträckning tillämpar strukturerade arbetssätt för verksamhetsutveckling med digitala inslag. Betydligt färre (18 procent) uppger att de gör det i liten utsträckning eller inte alls.

Figur 1. Vi tillämpar strukturerade arbetssätt för att genomföra digitala investeringar, t.ex. en projektmodell.

Källa: Statskontorets enkätundersökning 2020.

Ledningen fattar de viktiga besluten och följer arbetet

Beslut om nya egeninitierade investeringar fattas oftast på ledningsnivå. Myndigheterna beskriver att de har rutiner för hur de beslutar om investeringar. Det är ofta storleken på investeringen som avgör om investeringsbeslutet tas av ledningsgruppen eller kan delegeras till en avdelningschef eller liknande befattning.

Men det finns även myndigheter som beskriver att ansvaret framför allt ligger på avdelningscheferna. I dessa fall kan lösningen vara att varje avdelningschef har sin egen portfölj, och svarar för verksamhetsutvecklingen inom sitt område.

Främst de stora myndigheter vi har intervjuat bedriver ofta flera utvecklingsprojekt samtidigt. Då finns ofta en styrgrupp för arbetet där representanter från ledningen och generaldirektören ingår.

En mycket stor majoritet (95 procent) av myndigheterna i enkätundersökningen svarar att det är ledningsgruppen eller motsvarande strategiskt forum som fattar beslut om att genomföra betydande digitala investeringar (se figur 2).

Figur 2. Ledningsgruppen eller motsvarande strategiskt forum fattar beslut om att genomföra betydande digitala investeringar.

Källa: Statskontorets enkätundersökning 2020.

Det är även en stor majoritet (85 procent) som i enkäten svarar att de i mycket stor eller ganska stor utsträckning regelbundet rapporterar genomförandet av digitala investeringar till ledningsgruppen. En mindre andel (14 procent) svarar att det sker i liten utsträckning eller inte alls (Figur 3).

Figur 3. Genomförandet av digitala investeringar återrapporteras regelbundet till ledningsgruppen.

Källa: Statskontorets enkätundersökning 2020.

Portföljstyrning med ständiga prioriteringar på framför allt stora myndigheter

En del myndigheter arbetar med portföljstyrning för att styra och kontrollera sina investeringar. Portföljstyrning handlar i praktiken om att jämföra och värdera projekt, initiativ eller program mot varandra med hänsyn till faktorer som nyttor, kostnader eller risker. Portföljsstyrningen ska säkerställa att myndigheten arbetar med rätt saker som bidrar till att uppfylla strategiska mål. Därmed binder portföljstyrningen ihop den strategiska styrningen och den operativa nivån.^[12]

Portföljstyrning och ständiga prioriteringar förekommer inte i myndigheter med få projekt. Det gäller särskilt små myndigheter som bara har kapacitet att driva ett projekt åt gången.

Statskontorets enkätundersökning visar att en del myndigheter, men långt ifrån alla, har en struktur för att prioritera mellan digitala investeringar. Två exempel på sådana strukturer är programstyrning och portföljstyrning. Drygt hälften (55 procent) svarar att de i mycket stor eller ganska stor utsträckning har en struktur för prioriteringar. En stor minoritet (40 procent) svarar att de i liten utsträckning eller inte alls har en sådan struktur (se figur 4).

Figur 4. Vi har en struktur för att prioritera mellan våra digitala investeringar, t.ex. portfölj- och/eller programstyrning.

Källa: Statskontorets enkätundersökning 2020

Myndigheter i eSamverkan skiljer sig från andra myndigheter

I vår undersökning skiljer sig myndigheterna som ingår i eSam från övriga myndigheter när det gäller strukturen i hur de arbetar. Av eSam-myndigheterna uppger en mycket stor majoritet (91 procent) att de i mycket stor utsträckning tillämpar strukturerade arbetssätt för att genomföra digitala investeringar, till exempel en projektmodell. För myndigheterna totalt är andelen betydligt mindre (54 procent) (se figur 1).

Även när det gäller portföljstyrning utmärker sig eSam-myndigheterna jämfört med övriga myndigheter. Av eSam-myndigheterna uppger en majoritet (83 procent) att de i mycket stor utsträckning har en struktur för att prioritera mellan digitala investeringar, till exempel portfölj- och/eller programstyrning. För myndigheterna totalt är motsvarande andel betydligt mindre (31 procent) (se figur 4).

Myndigheterna analyserar behov och beräknar förväntade effekter

En viktig del i arbetet med digitala investeringar är att verkliga behov är utgångspunkten för verksamhetsutvecklingen. Behoven kan då finnas inne i organisationen men också utanför den, var som helst i samhället.^[13] Vi har ställt frågor till myndigheterna om deras arbete med att identifiera behov och beräkna förväntade effekter.

De flesta myndigheter genomför behovsanalyser

Enkätundersökningen visar att en stor majoritet av myndigheterna (92 procent) analyserar behoven hos berörda intressenter i mycket stor eller ganska stor utsträckning inför en investering med digitala inslag. En betydligt mindre andel (6 procent) uppger att de gör det i liten utsträckning och få myndigheter (1 procent) svarar att de inte gör det alls.

Figur 5. Inför en digital investering genomför vi en analys av behoven hos berörda användare eller intressenter.

Källa: Statskontorets enkätundersökning 2020.

Myndigheterna har blandade erfarenheter av behovsanalyser

I intervjuerna har myndigheterna kommenterat sina behovsanalyser. Vissa myndigheter inser att de behöver ett mer systematiskt arbetssätt för att identifiera behoven. Exempelvis pekar myndigheterna på att det är lätt att snabbt fokusera på lösningar och glömma bort behoven. Andra myndigheter har utarbetat processer för att identifiera både kundnytta och verksamhetens eget utvecklingsbehov, till exempel i form av kundundersökningar och i arbetet med verksamhetsplaneringen.

De flesta identifierar även förväntade effekter men mer sällan för gemensamma investeringar

Vi har också tagit del av olika exempel på hur myndigheterna arbetar med att identifiera förväntade effekter. Även i dessa fall kan det handla om att genomföra kundundersökningar, men också till exempel att mäta handläggningstider. En del myndigheter genomför förstudier där investeringen beskrivs utifrån myndighetens övergripande uppdrag. Förstudien ligger sedan till grund för uppföljningen av investeringen.

En stor majoritet av myndigheterna (85 procent) anger att de i ganska stor eller mycket stor utsträckning identifierar de förväntade effekterna inför de interna investeringarna (figur 6). Motsvarande andel för de myndighetsgemensamma investeringarna är betydligt lägre (39 procent) (se figur 7).

Figur 6. Inför genomförandet av digitala investeringar, identifierar ni vilka förväntade effekter ni vill uppnå?

Källa: Statskontorets enkätundersökning 2020.

Figur 7. Inför genomförandet av förvaltningsgemensamma digitala investeringar, identifierar ni vilka förväntade effekter ni vill uppnå?

Källa: Statskontorets enkätundersökning 2020.

De som i liten utsträckning eller inte alls identifierar effekter fick ange varför. För de interna investeringarna är det främsta skälet att de följer upp andra parametrar (55 procent). Det näst vanligaste skälet som myndigheterna anger är att de inte har prioriterat att identifiera förväntade effekter (40 procent). Brist på resurser och kompetens är det tredje vanligaste skälet (35 procent).

Figur 8. Du svarade att ni ”inte alls” eller ”i liten utsträckning” inför genomförandet av digitala investeringar identifierar vilka förväntade effekter ni vill uppnå. Varför? Flera svar kan anges.

Källa: Statskontorets enkätundersökning 2020.

De skäl som myndigheterna anger för att inte identifiera effekterna av gemensamma investeringar skiljer sig från de skäl som myndigheterna anger för de interna investeringarna. Föga förvånande anger en stor andel (67 procent) som skäl att effekterna är utspridda på ett stort antal aktörer. Det näst vanligaste skälet är att effekterna förväntas på längre sikt (56 procent).

Figur 9. Du svarade att ni ”inte alls” eller ”i liten utsträckning” inför genomförandet av förvaltningsgemensamma digitala investeringar identifierar vilka förväntade effekter ni vill uppnå. Varför? Flera svar kan anges.

Källa: Statskontorets enkätundersökning 2020.

Hälften av myndigheterna reviderar de förväntade effekterna i mycket stor eller ganska stor utsträckning

Vissa myndigheter beskriver att det finns en risk att de övervärderar de förväntade ekonomiska effekterna inför ett beslut om att sätta igång ett projekt. De säger att besparingar då kan framställas som ett mål, men att det inte är det verkliga behovet som ligger bakom investeringen. Att ta fram optimistiska kalkyler kan vara en strategi för att få till stånd ett beslut om en investering. Den förväntade kostnadsminskningen i produktionen realiseras då sällan i sin helhet utan har istället fungerat som ett sätt att få till stånd en investering, som myndigheten vill göra av andra skäl.

En annan anledning till att revidera de förväntade effekterna kan vara oförutsedda problem under projektets gång.

I enkätundersökningen svarar hälften av myndigheterna (51 procent) att det händer att de omvärderar och ändrar de förväntade effekterna i mycket eller ganska stor utsträckning (se figur 10). Något färre (46 procent) svarar att de gör det i liten utsträckning eller inte alls.

Figur 10. Det händer att vi omvärderar och ändrar de förväntade effekterna under genomförandet av digitala investeringar.

Källa: Statskontorets enkätundersökning 2020.

Allt fler går ifrån att uppskatta effekter monetärt

I DIGG:s senaste uppföljning uppger mer än hälften av myndigheterna (56 procent) som har besvarat enkätundersökningen, att de värderar kvalitativa nyttor i monetära termer i vissa strategiska it-projekt. Men samtidigt uppger 36 procent att de inte gör det.^[14]

I våra intervjuer beskriver flera intervjupersoner att det är svårt att fastställa monetära värden för kvalitativa effekter av digitala investeringar.

Möjligheterna att prioritera mellan olika projekt utifrån de förväntade nyttorna blir i praktiken små om man utgår ifrån beräkningar av monetära värden för kvalitativa effekter. Om värdena för nyttorna beror på antaganden och gissningar, försvinner jämförbarheten mellan olika projekts förväntade nyttor.

Effekthemtagning är viktigare för myndigheterna än uppföljning

Termen effekthemtagning är väl känd i de myndigheter vi har intervjuat. När myndigheterna beskriver effekthemtagning, så består den ofta av att höja kvaliteten i verksamheten.

I Statskontorets enkätundersökning är det fler myndigheter som anger att de i stor eller ganska stor utsträckning har hämtat hem ökad kvalitet i verksamheten (86 procent) än de som har hämtat hem ökad produktivitet (72 procent). Det är också en stor andel myndigheter som anger att effekthemtagningen består av bättre service för medborgarna, företagen eller andra intressenter (77 procent).

Figur 11. I vilken utsträckning har din myndighet kunnat hämta hem följande effekter av digitala investeringar under de senaste 5 åren?

Källa: Statskontorets enkätundersökning 2020.

Effekthemtagningen är ibland ofullständig

Myndigheterna strävar efter att ta hem effekter av sina investeringar, men av olika skäl lyckas det inte alltid. Det kan till exempel bero på följande:

• Myndigheten kan sällan kontrollera effekthemtagning i det övriga samhället.
• Gamla system måste ibland finnas kvar parallellt med nya.
• Tidsvinster kan inte alltid hämtas hem som besparingar.

Myndigheten kan ofta inte kontrollera effekthemtagningen om effekterna finns i det övriga samhället

Effekter av en verksamhetsutveckling uppstår ofta utanför den myndighet som genomför investeringen på andra myndigheter och i det övriga samhället. En minskad uppgiftslämnarbörda, till exempel, ger positiva effekter för privatpersoner och företag i form av sparad tid. Det betyder i sin tur att samhället fungerar mer effektivt.

Framför allt myndighetsgemensamma investeringar kan resultera i effekter som är spridda i samhället. Men en fullständig effekthemtagning sker endast om alla aktörer är beredda att använda den nya lösningen. Det gör att det är svårt för en enskild myndighet både att överblicka och genomdriva effekthemtagningen i myndighetsgemensam verksamhetsutveckling. Vissa av de myndigheter som har deltagit i intervjuer och i enkätundersökningen anser att det här är en av de största utmaningarna. De uttrycker hur de i arbetet med en gemensam digital investering enbart kan ta ansvar för den nytta de själva tillför genom investeringen. De har ingen möjlighet att påverka hur mycket ansvar de andra myndigheterna tar. En av myndigheterna uttrycker att de efter lång tid nu har hittat en ”slimmad balansgång” för hur de ska förhålla sig.

Ibland måste gamla system finnas kvar parallellt med nya

Men även den investerande myndigheten kan missa en del av effekterna om externa aktörer inte använder de nya systemen. Det kan till exempel leda till att myndigheten måste behålla gamla system parallellt med nya, eftersom en del av användarna väljer att använda det gamla systemet. Då kommer en del av den potentiella effekthemtagningen aldrig att realiseras.

Tidsvinster i handläggningen hämtas inte alltid hem som besparingar

Det är ofta relativt lätt att mäta tidsvinster i handläggningen, men det leder inte med automatik till att personalstyrkan kan minska. Särskilt mindre myndigheter kan ha svårt att flytta om personal efter en tidsvinst som kanske motsvarar några minuter per ärende. Då kan tidsvinsten istället användas till att lägga till moment i handläggningen och därmed höja kvaliteten, eller till att minska pressen i handläggningen. Tidsvinsterna kan vara ett sätt att hantera det ständiga effektiviseringstrycket i enlighet med produktivitetsavdraget.^[15] En myndighet vi intervjuat beskriver att en effekt snarare blir att myndigheten kan göra mer men med samma personal. Investeringarna kan då vara nödvändiga att genomföra för att kunna upprätthålla verksamheten trots besparingar eller för att hänga med i den digitala utvecklingen och undvika föråldrade system.

Tidsvinster är ofta enklare att realisera på stora myndigheter med stora volymer, där även små tidsvinster per ärende får en stor effekt. Men även stora myndigheter beskriver att det är svårt att realisera tidsvinster. Någon uttrycker till och med att det aldrig har hänt. Istället beskriver de att varje system behöver sitt nya stöd i utveckling och förvaltning, vilket ger en ny belastning, även om kvaliteten samtidigt ökar.

Mindre än hälften följer upp effekter i stor utsträckning

Det visar sig även i enkätundersökningen att många myndigheter inte alltid prioriterar att följa upp effekter. Det är mindre än hälften av myndigheterna som svarar att de genomför uppföljningar i mycket stor eller ganska stor utsträckning (47 procent för interna investeringar och 45 procent för gemensamma) (se figur 12 och 13).

Figur 12. Efter genomförandet av digitala investeringar, följer ni upp effekterna av investeringen?

Källa: Statskontorets enkätundersökning 2020.

Figur 13. Efter genomförandet av förvaltningsgemensamma digitala investeringar, följer ni upp effekterna av investeringen?

Källa: Statskontorets enkätundersökning 2020.

För att effekter eller nyttor senare ska kunna följas upp och utvärderas behöver myndigheterna i princip mäta de faktorer som ska påverkas vid åtminstone två tillfällen, före och efter en åtgärd. Mätningen som sker före åtgärden kallar vi nollmätning.

I våra intervjuer för flera myndigheter fram att de ofta väljer att inte göra nollmätningar. De vill istället fokusera mer på vad myndigheten ska åstadkomma med investeringen i form av exempelvis samhällsnytta, höjd kvalitet eller säkerhet.

Myndigheterna följer framför allt upp de strategiska investeringarna

Vår enkätundersökning visar tydligt att det i första hand är de strategiska investeringarna som myndigheterna väljer att följa upp. En majoritet av myndigheterna (71 procent) uppger det (se tabell 3).

Tabell 3. Respondenternas svar på frågan ”För vilka digitala investeringar följer ni upp effekterna?”

Källa: Statskontorets enkätundersökning 2020.

De effekter myndigheterna följer upp är framför allt de kvalitativa och de som uppstår internt i myndigheten. Ökad kvalitet internt kan enligt intervjuerna handla om kvalitet i dataunderlag, förbättrad arbetsmiljö och minskad stress. Externt kan ökad kvalitet handla om exempelvis bättre service och ökad rättssäkerhet.

En stor majoritet (88 procent) uppger i enkätundersökningen att de följer upp kvalitativa effekter. Mindre än hälften (46 procent) uppger att de följer upp ekonomiska effekter. Fler (60 procent) anger att de följer upp andra kvantitativa effekter. I enkätundersökningen framgår det också tydligt att myndigheterna följer upp effekter i den interna verksamheten i större utsträckning än effekter som uppstår hos andra aktörer. En stor majoritet (84 procent) följer upp interna effekter, men endast hälften (50 procent) följer upp externa effekter.

Figur 14. I vilken utsträckning avser de effekter som ni följer upp Flera svar kan anges.

Källa: Statskontorets enkätundersökning 2020.

Det finns olika skäl till att myndigheterna inte följer upp investeringar

Enkätundersökningen visar att andelen myndigheter som uppger att de följer upp effekterna av interna investeringar i efterhand är väsentligt mindre än andelen som identifierar förväntade effekter (jämför avsnitt 2.7.2). De myndigheter som svarade att de följer upp effekter i liten utsträckning eller inte alls fick svara på en fråga om skälen till det.

Det vanligaste svaret (54 procent) är att de följer upp andra parametrar som tid och kostnader. Det näst vanligaste svaret (44 procent) är att de inte har prioriterat uppföljningen.

Figur 15. Du svarade att ni ”inte alls” eller ”i liten utsträckning” efter genomförandet av digitala investeringar, följer upp effekterna av investeringen? Varför? Flera svar kan anges.

Källa: Statskontorets enkätundersökning 2020.

Det finns särskilda svårigheter när det gäller att utvärdera effekterna av myndighetsgemensamma investeringar. En stor andel av myndigheterna (53 procent) anger som ett skäl till att inte följa upp effekterna av gemensamma investeringar att effekterna är utspridda på ett stort antal aktörer. En relativt stor andel (31 procent) anger som ett skäl att nyttorna främst tillfaller en annan part.

Figur 16. Du svarade att ni ”inte alls” eller ”i liten utsträckning” efter genomförandet av förvaltningsgemensamma digitala investeringar, följer upp effekterna av investeringen. Varför? Flera svar kan anges.

Källa: Statskontorets enkätundersökning 2020.

Ett tänkbart skäl till att myndigheterna inte följer upp effekterna av en investering kan vara att de inte har utsett vem som ska ansvara för uppföljningen. Det kommer fram i intervjuerna att ansvaret inte alltid är tydligt. Det visar sig även i enkätundersökningen, även om det är en majoritet (63 procent) som svarar att det finns en sådan ansvarig i mycket stor eller ganska stor utsträckning (se figur 17).

Figur 17. Det är tydligt vem eller vilka som ansvarar för att följa upp förväntade effekter av digitala investeringar.

Källa: Statskontorets enkätundersökning 2020.

De intervjuade myndigheterna genomför uppföljning och utvärdering av effekter i varierad utsträckning. Flera uppger att de behöver bli bättre. I enstaka fall har myndigheter som vi har intervjuat fått i uppdrag av regeringen att även redogöra för effekterna av investeringarna. De intervjuade säger att incitamenten att följa upp effekterna är betydligt mindre för tvingande investeringar än för andra investeringar. De anser att det kan vara svårt och kostsamt att följa upp och utvärdera investeringar och att de därför ibland väljer att prioritera annat istället.

Effekterna kan också vara olika svåra att följa upp. Interna nyttor och effekter är vanligtvis enklare att följa upp än externa. Det är till exempel oftast enkelt att mäta de potentiella tidsvinster som uppstår när en myndighet automatiserar sin handläggning. Dessa effekter är också möjliga att värdera i pengar. Men det kan ändå vara svårt att ta hem effekterna i form av produktivitetsökningar och besparingar, eftersom tidsvinsterna ofta istället används till att höja kvaliteten i handläggningen genom att lägga till moment.

Effekterna kan komma långt fram i tiden och vara svåra att isolera från annan påverkan

I intervjuerna kommer det också fram att det tar ofta längre tid än förväntat att hämta hem den tänkta effekten. Det försvårar uppföljningen i sig, men det innebär också att det blir svårare att isolera effekterna. Det beror på att det sker andra saker i omvärlden under tiden en digital investering tar form.

I våra intervjuer lyfter myndigheterna fram flera generella utmaningar med att mäta och följa upp effekter. Det handlar exempelvis om svårigheter att isolera enskilda effekter eller att veta när i tiden de kan förvänta sig att effekter uppstår. En digital investering kan till exempel handla om att utveckla en delmängd i hanteringen av en komplex samhällsfråga, där mängder av insatser från olika aktörer samverkar. Då blir det svårt att mäta effekten av just den egna investeringen.

Effekter som uppstår hos andra aktörer är svårare att mäta

Våra intervjuer med ett tjugotal myndigheter visar flera exempel på investeringar som har varit svåra att följa upp på grund av att effekterna inte i första hand har tillfallit den egna myndigheten. En del myndigheter beskriver att de vill följa upp externa effekter men att de saknar verktyg för att göra det.

Något som flera myndigheter för fram är att det kan vara lättare att genomföra en uppföljning av externa effekter om det finns ett uttalat uppdrag från regeringen att göra utvärderingen och en utpekad aktör. Det utpekade ansvaret för att rapportera och sammanfatta effekterna av en investering visar tydligt både för den ansvariga myndigheten och för de andra involverade myndigheterna och aktörerna att de behöver arbeta tillsammans med att uppskatta den samlade nyttan.

Kvalitativa effekter kan vara svårare att mäta

En annan aspekt är att vissa typer av effekter är genuint svåra att mäta, oavsett var de uppstår. Det gäller framför allt kvalitativa effekter, till exempel bättre service till företagare eller privatpersoner. Myndigheter kan mäta det med hjälp av statistik över besök på en webbsida eller med hjälp av enkäter. Men det kan vara svårt att isolera vad som har påverkat resultatet i en enkät. Det gäller i synnerhet effekter som är mer komplexa, till exempel påverkan på samhällsekonomin.

Vissa myndigheter sätter monetära värden även på kvalitativa effekter. Men våra intervjuer visar att det är relativt vanligt att myndigheter inte längre gör den typen av effektskattningar. Vi bedömer att myndigheterna mer och mer övergår till att resonera kring de kvalitativa effekterna. Myndigheterna beskriver att en värdering i monetära termer av en kvalitativ effekt till stor del bygger på gissningar och därför har ett begränsat värde.

Att följa upp effekter kräver resurser från myndigheterna

Det krävs resurser att följa upp effekter. Det är en anledning till att myndigheter inte alltid prioriterar det. Myndigheterna pekar exempelvis på att de behöver avsätta resurser för att kontinuerligt mäta och följa upp, samt för att säkerställa att de har mätmetoder som håller över tid.

Särskilda utmaningar med förvaltningsgemensamma investeringar

Myndigheterna beskriver att arbetet med förvaltningsgemensamma investeringarna är särskilt utmanande. Det finns flera skäl till det, som vi beskriver i det här avsnittet.

Svårt att samverka på grund av olika förutsättningar

Myndigheterna har inte bara olika mål med sin verksamhet utan också olika kulturer. De kan ha olika syn på ägarskap och utformning av insatser. De vittnar även om att det kan vara svårt att få acceptans internt för att samverka när det gäller förvaltningsgemensamma investeringar.

Begränsningar i hur man kan dela information

Verksamheters olika behov och förutsättningar kan vara svåra att samordna och hantera i en gemensam lösning. Varje myndighet är självständig med sitt unika uppdrag och det finns även begränsningar i hur information kan delas mellan myndigheter. Detta anknyter till det som regeringen menar i digitaliseringsstrategin att det ska vara enkelt för människor och företag att digitalt komma i kontakt myndigheter och att uppgifter bara ska behöva lämnas en gång.

Olika it-system försvårar praktiskt samarbete

Flera myndigheter har tagit upp att det kan vara svårt att få myndigheter att ”gå i takt tillsammans”. Befintliga it-system på de enskilda myndigheterna och varierande grad av it-mognad gör det svårare att praktiskt samarbeta om att ta fram ett nytt system. Det kräver en vilja till kompromisser för att finna den bästa lösningen för kollektivet, trots att den inte är det bästa för varje myndighet. De pekar på att en tydlig riktning och styrning från regeringen och eventuell finansiering underlättar samordningen.

Samverkan kan vara svårare för mindre myndigheter

Små myndigheter kan ha mycket att tjäna på att samverka kring exempelvis it-system. Incitamenten för den enskilda myndigheten kan vara stora, men begränsade resurser kan vara ett hinder. Våra intervjuer vittnar om att mer resursstarka myndigheter har större utrymme att delta i samverkansprojekt än myndigheter med mindre resurser. Det indikerar att mindre myndigheter är i större behov av att regeringen skapar förutsättningar för samverkan genom finansiering eller regeringsuppdrag.

Förvaltningsgemensamma investeringar innebär prioriteringskonflikter

Myndigheternas förmåga och kapacitet att bedriva förvaltningsgemensamma digitala investeringar ser olika ut. Flera av myndigheterna nämner vikten av att ha ett tydligt mandat att delta i förvaltningsgemensamma utvecklingsinsatser. På vissa myndigheter kan det uppstå en inre konflikt mellan att lägga resurser på kärnuppdraget och att lägga dem på de förvaltningsgemensamma utvecklingsinsatserna. De anser att samverkan är krävande och att det inte alltid är enkelt att internt motivera förändringar som kan tynga den egna myndigheten, samtidigt som de gynnar en annan myndighet.

Å andra sidan finns också exempel på myndigheter, som inte beskriver någon konflikt mellan kärnverksamheten och de gemensamma utvecklingsinsatserna. En tänkbar förklaring kan vara att dessa myndigheter är vana vid att bedriva utvecklingsarbete tillsammans med andra och vid att hantera att effekterna är ojämnt fördelade.

Brist på finansiering av nya system riskerar att förhindra att de införs

Flera myndigheter tar upp frågan om finansieringen av de myndighetsövergripande utvecklingsinsatserna som en stor utmaning. Särskilt små myndigheter kan ha svårare att möta krav på finansiering än stora.

En viktig del i finansiering handlar om att hitta hållbara förutsättningar för förvaltning och drift. Det är ibland otydligt vem som ska bekosta förvaltningen och den framtida utvecklingen av ett nytt system. Myndigheter pekar på att oklarheter om vem som ska finansiera vad har lett till att de inte har kunnat produktionssätta annars helt färdigutvecklade tjänster.

Regeringens styrning av nyttorealisering och effekthemtagning

I detta kapitel behandlar vi uppdragets fråga om regeringens styrning:

• Är regeringens befintliga styrmedel för nyttorealisering och effekthemtagning ändamålsenliga?

Vårt uppdrag handlar om den styrning som syftar till att myndigheterna ska realisera nyttor och ta hem effekter av investeringar med digitala inslag och vilket genomslag som den styrningen har. Då det är relevant skiljer vi på myndigheternas interna investeringar och myndighetsgemensamma investeringar.

Sammanfattande iakttagelser

Regeringens övergripande styrning inom området digitala investeringar sker genom digitaliseringsstrategin och genom regeringens mål för en digitalt samverkande statsförvaltning. Dessutom finns sektorsvisa strategier och handlingsplaner där regeringen redogör för sina ambitioner inom olika områden. Digitaliseringsstrategin beskriver de områden som behöver utvecklas för att Sverige ska kunna nå målet om att vara bäst i världen på att ta tillvara digitaliseringens möjligheter. Men den ger ingen tydlig bild av hur förvaltningen ska arbeta med digitalisering och innehåller inte heller några mätbara mål som gör det möjligt att följa hur digitaliseringen utvecklas.

Myndighetsstyrningen ger regeringen en bild av de enskilda myndigheternas större digitala investeringar. Tidigare har regeringen också kunnat ta del av en samlad uppföljning av de strategiska it-projekten i staten, men idag görs ingen sådan uppföljning. Vi bedömer därför att regeringen saknar en samlad överblick av de digitala investeringarna i förvaltningen.

Regeringen inrättade Myndigheten för digitalisering (DIGG) hösten 2018 för att stärka styrningen av digitaliseringspolitiken. Vår analys visar att DIGG fortfarande befinner sig i en uppbyggnadsfas och inte fullt ut har kommit igång med sitt arbete. Myndigheterna upplever att de fortfarande inte får tillräckligt med stöd inom området, vilket innebär att förväntningarna på DIGG ännu inte har infriats. Framför allt små myndigheter har varken resurser eller kompetens att till exempel göra behovsinventeringar och utvärderingar, men även vissa stora myndigheter har en låg it-mognad.

Vi har undersökt hur regeringen styr myndigheter och verksamheter i regleringsbrev och genom beslut om uppdrag. Vår kartläggning visar att regeringen ställer få återrapporteringskrav som gäller nyttor och effekter av digitaliseringsrelaterade uppdrag eller myndigheters digitalisering. När det förekommer är kraven riktade till större myndigheter, och då nämner kraven endast ibland nyttorealisering eller effekthemtagning.

Vi bedömer att regeringen särskilt behöver stärka sin styrning av de förvaltningsgemensamma digitala investeringarna. Dessa investeringar drabbas ofta av hinder i form av regelverk kring offentlighet och sekretess, men även kring finansiering. Myndigheterna uppfattar också ofta regeringens styrning av förvaltningsgemensamma investeringar som okoordinerad och svag.

Vår jämförelse med andra länder visar att regeringarna i Danmark, Norge, Finland och Storbritannien har överblick över den digitala utvecklingen inom den offentliga förvaltningen på en central nivå. Länderna har bland annat centralt placerade organ med mandat att påverka beslut om förvaltningsgemensamma digitala investeringar. Danmark, Finland och Storbritannien har dessutom nationella portföljer för digitaliseringsprojekt. De studerade länderna använder även obligatoriska kontroller på central nivå, där en aktör granskar investeringar med förväntade kostnader över ett visst tröskelvärde innan de kan genomföras.

Danmark, Norge och Storbritannien har statliga organ som ger råd och stöd i digitaliseringsfrågor. Organen är sammansatta av representanter för från staten och näringslivet. Dessa representanter har erfarenhet av att driva stora digitaliseringsprojekt.

Av de fyra länder som vi har studerat finns det exempel på andra finansieringslösningar än vad som finns i Sverige. Tre av de studerade länderna i den internationella utblicken använder eller har använt medfinansiering för digitala investeringar. Ett exempel är Norge där statliga organisationer kan ansöka om bidrag från statsbudgeten för att genomföra digitala investeringar. Organisationer kan söka medel för upp till 85 procent av investeringskostnaden.

Regeringens övergripande styrning ger inte myndigheterna någon vägledning

Det övergripande ansvaret för digitaliseringspolitiken ligger hos Infrastrukturdepartementet och enheten för digital utveckling. Men ansvaret för att genomföra digitaliseringspolitiken ligger på flera departement och aktörer.^[16]

Digitaliseringsstrategin presenterar en vision

Den nuvarande digitaliseringsstrategin har funnits sedan 2017.^[17] Strategin beskriver en vision med fem delmål med totalt 22 underområden.^[18] Strategin säger att Sverige ska vara bäst i världen på att ta tillvara digitaliseringens möjligheter. Vi beskriver här de delar av strategin som vi bedömer är relevanta för vår undersökning.

Viktiga aspekter är nationell samordning, utformning av regelverk och att identifiera hinder

Digitaliseringsstrategin beskriver ett kontinuerligt statligt engagemang. Nationell samordning, utformning av regelverk och förmåga att identifiera hinder och aktivt förhålla sig till uppsatta mål är viktiga aspekter i det arbetet.^[19] Lagstiftning och standarder är viktiga verktyg för att driva förändring. För att genomföra digitaliseringsarbetet effektivt utan onödigt dubbelarbete behöver aktörerna dessutom samordna sig mer.^[20]

Offentlig sektor ska kunna utbyta information

I strategin skriver regeringen att det ska vara enkelt för människor och företag att digitalt komma i kontakt med det offentliga Sverige och att uppgifter, där det är möjligt och relevant, bara ska behöva lämnas en gång. Den offentliga sektorn ska kunna utbyta information, samarbeta och öka sin effektivitet genom gemensamma lösningar samtidigt som den ska värna den personliga integriteten.^[21]

Digitaliseringsstrategin sätter inte upp mätbara mål

Strategin beskriver inte hur förvaltningen ska arbeta med digitalisering och innehåller inte heller några mätbara mål som gör det möjligt att följa hur digitaliseringen inom förvaltningen utvecklas. Men indirekt går det att urskilja flera områden som påverkar förvaltningen, som digital ledning i form av styrning mot effektivisering med hjälp av digitalisering eller utvecklingen av mjuk infrastruktur.^[22]

Mål som ligger utanför digitaliseringsstrategin

Utöver digitaliseringsstrategin har regeringen också fastställt mål för en digitalt samverkande statsförvaltning.^[23] Dessa mål uttrycker tydligare att myndigheterna ska utnyttja digitaliseringens möjligheter för att uppnå:

• en enklare vardag för medborgare
• öppnare förvaltning som stödjer innovation och delaktighet
• högre kvalitet och effektivitet i verksamheten.

Förutom digitaliseringsstrategin finns också strategier och handlingsplaner för olika sektorer.^[24]

Regeringen ansvarar för att ta initiativ till investeringar som gör nytta utanför myndigheternas kärnuppdrag. Det kan handla om investeringar som utgår från samhällsproblem som är myndighets- och sektorsövergripande.

Myndigheterna kan självständigt fatta beslut om digitala investeringar utifrån sina instruktionsenliga uppgifter och behov inom ramen för sina uppdrag. Därutöver kan de äska medel från regeringen eller be om att regeringen utökar deras låneram.

DIGG har en viktig roll för digitalisering av offentlig förvaltning

Att inrätta Myndigheten för digitalisering (DIGG) är en viktig del i regeringens utveckling och styrning av digitaliseringspolitiken.^[25] DIGG ska både samordna och stödja den förvaltningsövergripande digitaliseringen och stödja den offentliga förvaltningen vid digitala investeringar av större eller strategisk karaktär. Dessutom har DIGG i uppdrag att följa och analysera utvecklingen av digitaliseringen av den offentliga förvaltningen.

DIGG har följande tre huvudområden i sitt uppdrag:

• Samordna och stödja den förvaltningsgemensamma digitaliseringen.
• Ansvara för den förvaltningsgemensamma digitala infrastrukturen.
• Bistå regeringen med underlag för utvecklingen av digitaliseringen av den offentliga förvaltningen och att följa och analysera utvecklingen av densamma.
• Genom att inrätta DIGG har regeringens styrning inom delområdet digital ledning blivit mer aktiv. Det beror på att DIGG har sektorsövergripande ansvar för att stödja och samordna den offentliga förvaltningens digitalisering.^[26]

DIGG bistår regeringen med underlag om utvecklingen

Inom ramen för sitt uppdrag att följa och analysera utvecklingen inom området, genomför DIGG bland annat en årlig enkätundersökning till alla myndigheter med 10 eller fler årsarbetskrafter. Vi beskriver detta arbete i avsnitt 3.3.3.

DIGG stödjer myndigheternas arbete med nyttorealisering

Det finns stödmaterial som den offentliga förvaltningen ska kunna använda för arbetet med nyttorealisering. Ett exempel är Vägledningen i nyttorealisering Version 2.0 som togs fram inom ramen för E-delegationens arbete och därefter har förvaltats först av ESV och nu av DIGG. Vägledningen är ett ramverk och en verktygslåda för organisationer att utgå från när de inför eller vidareutvecklar sitt arbete med nyttorealisering.^[27]

DIGG samordnar även det nationella nätverket för nyttorealisering. Nätverket riktar sig inte bara till statliga myndigheter utan till hela den offentliga sektorn. Nätverket är ett forum för informations- och erfarenhetsutbyte i frågor som rör nyttorealisering, men lägger särskild vikt vid frågor som är av gemensam karaktär. Nätverket har funnits sedan 2009 och samordnades tidigare av ESV. Enligt uppgifter från DIGG är 73 myndigheter medlemmar i nätverket.^[28]

Stöd till myndigheter vid större eller strategiska digitala investeringar har knappt kommit igång

DIGG ska enligt sin instruktion ge stöd till den offentliga förvaltningen vid digitala investeringar av större eller strategisk karaktär. Tidigare hade Expertgruppen för digitala investeringar uppdraget men ansvaret fördes över till DIGG när myndigheten bildades. Inom DIGG ska det också finnas en expertgrupp för digitala investeringar som ska bistå myndigheten med råd i frågor som ligger inom DIGG:s stödjande uppdrag. Regeringen utser ledamöter i expertgruppen.^[29] Regeringen utsåg ledamöterna när myndigheten inrättades men gruppen har ännu inte startat sitt arbete. Nu har mandaten gått ut och inga nya medlemmar är utsedda. Skälet till att gruppen aldrig började arbeta är brist på resurser. Den tidigare Expertgruppen hade, när den var verksam, ett kansli placerat på Post- och telestyrelsen.

Trots att expertgruppen på DIGG har varit inaktiv, har arbetet med att ge stöd till myndigheter ändå kommit igång i mindre skala. DIGG har fått ett särskilt regeringsuppdrag att stödja Jordbruksverkets digitala utveckling. Detta uppdrag skiljer sig från det stödjande uppdrag som Expertgruppen för digitalisering tidigare hade. DIGG ska stötta Jordbruksverket och länsstyrelsernas planering när det gäller det digitala verksamhetsstödet för den gemensamma jordbrukspolitiken. Detta stöd gäller bland annat nyttorealisering.^[30] Den tidigare expertgruppens uppdrag handlade mer om att fokusera på enskilda investeringar.

DIGG förvaltar också ramverket för digital samverkan som utvecklats av e-Sam. Syftet med ramverket är att stödja offentliga organisationer att samverka digitalt, till nytta för privatpersoner, företag och samhället i stort.^[31]

Regeringens styrning genom regleringsbrev ser olika ut

Statskontoret har gått igenom alla statliga myndigheters regleringsbrev mellan 2019 och 2020 för att kartlägga regeringens styrning av digitala investeringar. Vi har kartlagt verksamhetsinvesteringar där vi bedömer att det har ingått väsentliga inslag av it eller digitalisering. Vi har sammanställt de specifika återrapporteringskrav som finns om effekter eller nyttor i myndigheternas regleringsbrev.^[32]

Kartläggningen visar att regeringen styr genom återrapporteringskrav, mål eller uppdrag för ungefär en tredjedel av alla myndigheter. En del myndigheter är mer styrda från regeringen än andra, exempelvis genom att de har tilldelats flera uppdrag om digitalisering eller har fått specifika mål eller återrapporteringskrav som rör digital utveckling.

Regeringen styr sektorsövergripande och inom sakfrågor

Vår kartläggning visar att regeringen oftare ger uppdrag till myndigheter inom vissa sektorer och på så vis styr digitaliseringen sektorsvis. Vår genomgång av regleringsbrev visar att det till exempel sker inom områden som rättsväsendet, e-hälsa och informationssäkerhet. Ett ytterligare exempel är uppdraget om bättre digitalt bemötande av brottsoffer som flera myndigheter fått i uppdrag att arbeta med i sina regleringsbrev.

Ett annat uppdrag inom rättsväsendet som har pågått under lång tid är arbetet med Rättsväsendets informationsförsörjning (RIF). Rättsväsendets myndigheter arbetar för att kunna utbyta information digitalt i brottmålshanteringen. Det här är ett återkommande uppdrag i myndigheternas regleringsbrev. Nu har regeringen tagit

initiativ till att inrätta ett råd för digitalisering av rättsväsendet, som består av elva myndigheter.^[33] Rådet ansvarar bland annat för att identifiera och planera gemensamma utvecklingsinsatser, och för att följa upp resultat och effekter.^[34]

Vår kartläggning av regleringsbrev visar att regeringen i ett fåtal fall styr eller ställer krav på myndigheternas generella digitala utveckling och digitala verksamhetsutveckling.

Ett exempel är Migrationsverket, som fick mål för digitalisering i regleringsbrevet för 2019. Myndigheten skulle till exempel uppnå högre effektivitet och kvalitet i hela verksamheten genom digital verksamhetsutveckling. Migrationsverket fick även generella återrapporteringskrav som gäller vilka digitaliseringsinsatser de har genomfört. Det inkluderade att redovisa effekter och nyttohemtagning av insatserna. I regleringsbrevet för 2020 fick myndigheten återigen ett mål om att uppnå högre effektivitet genom bland annat digitalisering och automatisering samt krav på att redovisa nyttorealisering av insatserna.

Regeringen ställer krav på att redovisa nyttor eller hemtagning av effekter framför allt på vissa större myndigheter

Vår kartläggning visar att regeringen relativt sällan ställer krav på att myndigheter ska redovisa nyttor och effekter av uppdrag om digitalisering. När det sker är det framförallt i stora myndigheters regleringsbrev.

Regeringen har sedan 2017 uppdragit åt flera myndigheter att redovisa de viktigaste verksamhets- och it-utvecklingsinsatserna som har genomförts under året.^[35] Statskontorets genomgång av regleringsbrev för 2019 och 2020 visar att regeringen har fortsatt med detta. I redovisningen ska myndigheterna även beskriva nyttan av insatserna och när de förväntar sig att effekten kommer att uppstå. Denna typ av styrning är koncentrerad till stora myndigheter som Försäkringskassan, Skatteverket, Kronofogdemyndigheten, Tullverket eller Pensionsmyndigheten.

Regeringen ställer krav på Statens jordbruksverk, Migrationsverket och Arbetsförmedlingen att redovisa effekthemtagning eller nyttorealisering för alla sina genomförda digitaliseringsinsatser. I regleringsbrevet till Jordbruksverket 2019 framgår det till exempel att myndigheten ska redovisa större utvecklingsprojekt inom digitalisering och redovisa planerad och realiserad nytta och vilken effekt som insatserna kommer att ge. Myndigheten ska också bedöma den förväntade nyttan i förhållande till investeringskostnaden.

Regeringen har även ställt krav på gemensam beskrivning av nyttorealisering i uppdraget om Rättsväsendets informationsförsörjning (RIF). I regleringsbrevet för 2019 fick myndigheterna som deltar i uppdrag att gemensamt redovisa uppdraget och realiserade nyttor senast 2020.

Regeringens strukturer för uppföljning av myndigheternas digitala investeringar

Det finns en fastställd uppföljning av myndigheterna där uppföljning av deras måluppfyllelse och resultat ingår. Denna uppföljning täcker också delvis myndigheternas digitala investeringar, men den ger inte regeringen någon samlad bild över investeringarna:

• Myndigheternas årsredovisningar ger regeringen en bild av myndigheternas större investeringar.
• Genom den löpande dialogen med myndigheterna följer regeringen upp digitala investeringar.
• Uppföljningen ger ingen samlad eller jämförbar bild av myndigheternas digitala investeringar.

Resultat och verksamhet följs upp i myndigheternas årsredovisningar

Årsredovisningarna är ett underlag för regeringens bedömning av myndighetens resultat och hur de har genomfört sin verksamhet. I resultatredovisningen ska myndigheten analysera och bedöma resultatet och utvecklingen av verksamheten i förhållande till de uppgifter som finns i myndighetens instruktion, de mål och krav som regeringen angett i regleringsbrev samt andra regeringsbeslut.^[36]

Det är upp till varje myndighet att bestämma hur de vill redovisa sina resultat, om inte regeringen har beslutat om något annat. Regeringen kan särskilt fråga efter vissa uppgifter om de behöver, exempelvis när det gäller effekter och nyttor av digitala investeringar. Vår kartläggning av myndigheternas regleringsbrev visar att regeringen sällan använder den möjligheten.

Regeringen ska få information om större investeringar genom myndigheternas årsredovisningar

Regeringen tog beslut om att ändra förordningen om årsredovisning och budgetunderlag i juni 2015 för att förbättra redovisningen, styrningen och uppföljningen av statens investeringar.^[37] Myndigheter ska sedan dess lämna information om planerade verksamhetsinvesteringar, särskild information om planerade verksamhetsinvesteringar som överstiger 20 miljoner kronor samt förslag till investeringsplan för samhällsinvesteringar.^[38]

Myndighetshandläggare följer upp myndigheternas arbete löpande

Vi har intervjuat tre myndighetshandläggare på Regeringskansliet. Myndighetshandläggarna beskriver att de ofta kräver att få mer information eller underlag när myndigheterna genomför stora it-investeringar. Då är det viktigt att myndigheterna uppskattar investeringens kostnad och förväntade nytta. Myndighetshandläggarna anser att det kan vara svårt för dem att bedöma om kostnaden som myndigheten uppger är rimlig. Detsamma gäller för bedömningen av nyttor.

Våra intervjuer visar också att myndighetshandläggare följer upp myndigheternas arbete med digitalisering och digitala investeringar på en övergripande nivå. De är intresserade av effekter av investeringarna, men i första hand de effekter som handlar om myndighetens kärnuppgifter. De myndighetshandläggare som vi har intervjuat upplever att de får tillräcklig kunskap och information om myndighetens arbete. Myndighetshandläggarna upplever också att de har verktyg för att närmare följa upp myndigheternas arbete eller en särskild investering om de behöver det. Denna bild bekräftas av Expertgruppen för digitala investeringar. De skriver i sitt slutbetänkande att en myndighetsstyrning som fokuserar på digital verksamhetsutveckling därmed också fokuserar på hur digitaliseringen förändrar myndigheternas verksamhet och vilka effekter förändringarna har bidragit till.^[39]

Tidigare uppföljningar från DIGG visar att myndigheternas digitaliseringsarbete i stor utsträckning följs upp i dialog med departementet. Totalt svarar 70 procent av myndigheterna att deras arbete med digitalisering följs upp av respektive departement. Bland dessa myndigheter svarar majoriteten att uppföljningen sker i myndighetsdialogen. Inom vissa departement sker uppföljningen i mindre utsträckning, till exempel när det gäller myndigheter som tillhör arbetsmarknads-, kultur-, respektive miljödepartementet.^[40]

Utmaningar med uppföljningen av myndigheternas it-kostnader och digitala mognad

På uppdrag av regeringen utvecklade ESV en modell för att följa upp myndigheternas it-kostnader och it-investeringar. Modellen gör det möjligt att jämföra investeringar och kostnader mellan myndigheterna. Uppföljningen gällde ett 60-tal stora myndigheter som är mer it-intensiva än andra myndigheter och som därmed står för en stor del av statsförvaltningens totala verksamhetskostnader och it-kostnader. I dag ansvarar DIGG för uppföljningen. Till skillnad från uppdraget till ESV omfattar DIGG:s uppdrag hela den offentliga förvaltningen och därför ingår fler myndigheter än tidigare i uppföljningen. ^[41] Hittills har DIGG i huvudsak använt samma enkätfrågor som ESV har utvecklat. Men DIGG kommer att ta fram nya enkätfrågor till nästa enkätutskick i november 2020.

Uppföljningen av myndigheternas it-kostnader är svårtolkade och svåra för myndigheter att rapportera in

Det finns utmaningar med mätmetoden när det gäller vissa nyckeltal i uppföljningen.^[42] Det gäller till exempel uppgifterna om myndigheternas it-kostnader. Myndigheterna upplever att det har blivit allt svårare att rapportera in uppgifter utifrån de definitioner som används. Det har också visat sig vara svårt att ta fram vissa av nyckeltalen och att bryta ut kostnader för digitalisering från andra kostnader.^[43] Detta är ofta ett praktiskt problem som beror på hur myndigheternas ekonomi- eller redovisningssystem är utformade.

En annan viktig poäng som myndigheterna för fram är att det är svårt att värdera nivån på myndigheternas it-kostnader och avgöra vad som är en lämplig nivå, eftersom myndigheternas verksamheter är väldigt olika. Det kan exempelvis vara svårt att generellt dra slutsatsen att en myndighet som har högre andel it-kostnader i relation till verksamhetskostnaderna är bättre eller sämre än en myndighet med andra värden. Andelen it-kostnader beror på myndigheternas verksamhet, it-miljö och andra förutsättningar.^[44]

Med anledning av de omfattande svårigheter många myndigheter har med att redovisa nyckeltal och it-kostnader anser DIGG att det vore lämpligt att på nytt se över vilka olika verksamhetskostnader kopplade till it som är viktiga att följa över tid.^[45] Till exempel föreslår DIGG att ESV får i uppdrag att utveckla nya s-koder så att myndigheterna i stället sammanställer och rapporterar in dessa uppgifter via den vanliga ekonomiska redovisningen.^[46]

Det finns inte längre någon specifik uppföljning av myndigheters strategiska it-projekt

Till skillnad från uppdraget till ESV har inte DIGG fått något specifikt uppdrag att följa upp strategiska it-projekt. Vi bedömer att DIGG skulle ha kunnat fortsätta att följa upp dem om de hade ansett att det behövdes, men myndigheten har valt att inte upprepa den analysen i sin egen uppföljning.^[47] DIGG påpekar till exempel att metoden som använts för att följa strategiska it-projekt har stora brister. Till exempel har den varit mer anpassad till traditionella projektformer, som flera myndigheter uppger att de inte längre arbetar utifrån.^[48] I den senaste uppföljningen från DIGG följer myndigheten därför inte upp strategiska it-projekt på det sätt som ESV tidigare gjort.

Myndigheternas synpunkter på regeringens styrning varierar

Regeringen styr enskilda myndigheters digitala investeringar samt förvaltningsgemensamma investeringar genom till exempel regleringsbrev, särskilda uppdrag och i myndighetsdialoger. Det sker även genom uppdrag som riktar sig till flera myndigheter. Våra intervjuer visar att myndigheterna anser att regeringens styrning kan förbättras på flera sätt.

Samordningen av styrningen är ofta svag

Flera myndigheter beskriver i intervjuer och enkätundersökningen, att regeringens styrning är okoordinerad och svag. De beskriver de behöver tydligare riktning och styrning av framför allt det utvecklingsarbete där flera myndigheter är beroende av varandra.

Statskontoret bedömer att en okoordinerad och svag styrning riskerar att leda till ineffektivitet för staten som helhet på följande sätt:

• Flera myndigheter försöker lösa samma uppgifter parallellt men utan samarbete.
• Enskilda investeringar i digitala system leder till att varje myndighet väljer egna lösningar.
• Vissa problem förblir olösta, till exempel juridiska hinder mellan myndigheter som kan omkullkasta ett samarbete om en digital lösning.
• Det hämmar utvecklingsarbete där flera myndigheter är beroende av varandra och där syftet ofta är att åstadkomma en utveckling som gagnar samhället.

Det finns dock exempel där styrningen har samordnats och fungerat väl. I en av intervjuerna beskrivs hur två myndigheter tog fram detaljplanerna för ett utvecklingsuppdrag i en förstudie. Därefter fick myndigheterna varsitt regeringsuppdrag, där de skulle samverka med varandra utifrån sina olika roller.

Ett par av de intervjuade myndigheterna beskriver styrningen från regeringen som ”resultatet av den löpande dialogen mellan myndigheten och departementet.” Det innebär att myndigheten spelar in idéer, ibland tillsammans med andra myndigheter. Därefter fördelar departementet uppgifterna i samförstånd med myndigheterna.

Flera myndigheter efterfrågar en ännu tätare dialog med Regeringskansliet och att de också kan föra en dialog om hur styrningen bör utformas. Denna dialog bör då gälla innehållet i styrningen och på vilken detaljnivå den bör ligga. Vissa myndigheter anser att styrningen är för detaljerad eller leder åt fel håll. Det finns även exempel på att alltför ambitiösa tidplaner från regeringens sida har orsakat problem i de fall där förändringsarbetet ska genomföras av flera olika myndigheter parallellt. Dessutom kan det bli svårare både att genomföra en digitaliseringsinsats och att ta hem effekterna av den om myndigheterna har olika grad av it-mognad eller olika stort intresse av insatsen.

Styrning genom uppdrag kan vara verkningsfullt men roller och ansvar behöver vara tydliga

Enligt den förvaltningspolitiska propositionen och myndighetsförordningen ska myndigheterna samverka med varandra. Samtidigt är instruktionen och myndigheternas uppgifter det som huvudsakligen styr deras verksamhet och prioriteringar. Det innebär att myndigheter i första hand brukar välja att investera i de digitala system som gör det lättare att genomföra det egna uppdraget. Utan en samordnad styrning från regeringen i vissa av de förvaltningsgemensamma investeringar som behövs, finns det därför en risk att myndigheterna var och en investerar i system som gynnar den egna verksamheten, men som blir kostsamma och ineffektiva för staten som helhet.

Styrning genom uppdrag gör det tydligt för myndigheten vad som förväntas av den. I stort uppfattar myndigheterna i vår undersökning att den typen av styrning av förvaltningsgemensamma investeringar är bra, om den är väl avvägd. De anser att det i många fall är nödvändigt med styrning för att få till en viss utveckling.

Men att använda regeringsuppdrag som styrmedel för att främja samverkan och utveckling kräver också att regeringen tydligt beskriver fördelningen av roller och ansvar mellan myndigheterna. Detta påpekar flera av våra intervjuade myndigheter. Tydligheten och enhetligheten när det gäller krav på myndigheterna varierar mellan olika departement. Myndigheterna anser att det är svårt att hantera uppdrag där en myndighet har huvudansvaret och resterande myndigheter bara har fått i uppdrag att samverka. Till exempel kan det vara svårt att få alla involverade myndigheter att känna ett gemensamt ägarskap över investeringen. I intervjuerna för flera myndigheter fram att detta påverkar utvecklingstakten i, och användningen av, de digitala investeringarna.

Många myndigheter uppger att de inte är styrda

I Statskontorets enkätundersökning har myndigheterna fått besvara frågor om hur de upplever att regeringen styr genomförandet av digitala investeringar. Myndigheterna har fått uppge flera svarsalternativ. En ganska stor andel av myndigheterna (42 procent) uppger att regeringen styr via återrapporteringskrav i regleringsbrev eller med särskilda uppdrag. En tredjedel (32 procent) anger att de styrs via myndighetsdialogen.

En relativt stor andel av myndigheterna (46 procent) anger att regeringen inte styr dem på något särskilt vis (totalt 55 stycken). Men när vi tittar närmare på vilka dessa myndigheter är och jämför resultatet i enkäten med vår genomgång av myndigheternas regleringsbrev, ser vi att en del av myndigheterna som uppger att de inte är styrda faktiskt har fått uppdrag om digitalisering i sitt regleringsbrev. En möjlig förklaring till att de inte upplever styrningen, trots att den finns, kan vara att ett regeringsuppdrag ofta är resultatet av en idé som myndigheten själv har fört fram. Det kan vara så att myndigheten därför inte upplever det som styrning.

Figur 18. Respondenternas svar på frågan "Hur styr regeringen genomförandet av digitala investeringar i myndigheten?" Flera svar kan anges.

Källa: Statskontorets enkätundersökning 2020.

Drygt en tredjedel (35 procent) av de myndigheter som har erfarenhet av myndighetsgemensamma investeringar anger att regeringen inte styr dessa digitala investeringar på något särskilt vis, det vill säga en mindre andel än för de interna investeringarna. Något fler (37 procent) anger att regeringen styr genom samverkansuppdrag och lika många (37 procent) att regeringen styr genom uppdrag till den egna myndigheten. En mindre grupp (23 procent) anger att regeringen styr genom tilldelning av särskilda medel. Flera svar kunde anges i enkäten. Det är alltså möjligt att en myndighet anger att de har fått styrning på flera olika sätt.

Figur 19. Respondenternas svar på frågan "Hur styr regeringen de förvaltningsgemensamma digitala investeringar som din myndighet har varit delaktig i. Flera svar kan anges.

Källa: Statskontorets enkätundersökning 2020.

Myndigheter efterfrågar stöd från DIGG

DIGG har i uppdrag att samordna och stödja den förvaltningsgemensamma digitaliseringen. Flera av myndigheterna i vår undersökning för fram att de upplever att DIGG inte har fått förutsättningar att ge det stöd som förvaltningen förväntade sig att få från den nya myndigheten.

Flera myndigheter uttrycker också att de behöver stöd. Det gäller framför allt små myndigheter, samt myndigheter som inte har de resurser och den kompetens som krävs för att genomföra de moment som vägledningen i nyttorealisering rekommenderar. Dessutom kan it-mognaden skilja sig mycket mellan myndigheter, även mellan stora myndigheter som vanligtvis har goda förutsättningar att bygga upp denna kompetens.

Produktivitetsavdraget skapar ett effektiviseringstryck som gynnar digitalisering

Regeringen styr också myndigheternas digitala utveckling indirekt genom hur de tilldelar myndigheters anslag genom produktivitetsavdraget. Produktivitetsavdraget är därmed ett styrmedel, som inte bara leder till effektivisering av verksamheter, utan även i många fall till effektivisering med hjälp digitala investeringar. Flera av våra intervjuer visar att myndigheters digitaliseringsinvesteringar ofta sker för att möta effektiviseringstrycket (se avsnitt 2.4.3). Det beror på att myndigheterna ser digitaliseringen som ett medel för att upprätthålla sin verksamhet.

Den finansiella styrningen av förvaltningsgemensamma investeringar påverkar incitamenten

För vissa förvaltningsgemensamma lösningar tillfaller nyttan andra intressenter än den eller de enskilda myndigheter som har bekostat investeringen. Det påverkar incitamenten för myndigheter och andra aktörer att delta. Finansieringslösningen kan då påverka vilka som ansluter sig till och vilka som använder det digitala system som har tagits fram. Anslutningsgraden kan i sin tur påverka hur nyttorna fördelas mellan olika aktörer. Till exempel riskerar ekonomiska nyttor att utebli om inte tillräckliga många myndigheter ansluter sig.

Den finansiella styrningen av myndighetsgemensamma digitala investeringar är under utredning

Statskontoret har i en rapport redogjort för hur nytto- och kostnadsanalyser för förvaltningsgemensamma digitala funktioner skiljer sig från andra digitala funktioner och föreslagit två modeller för att kartlägga, uppskatta och fördela de nyttor och kostnader som följer av att förvalta ett förvaltningsgemensamt digitalt system. Rapporten beskriver att nyttoanalysen bland annat bör göras i samverkan mellan relevanta aktörer och utgå från ett standardiserat tillvägagångssätt som tydligt visar på hur nyttor och kostnader fördelas.^[49]

Figur 20. Sammanfattning av Statskontorets förslag på modeller.

• Modell 1: Fördelning av kostnader via anslag – beroende på hur nyttorna fördelas presenteras tre möjliga finansieringslösningar inom ramen för anslagsfinansiering. Vilken modell som bör användas följer av principer om hur fördelningen ser ut mellan interna och externa nyttor.
• Modell 2: Fördelning av kostnader via avgift – en eller flera myndigheter får intäkter från andra myndigheter och verksamhet som använder den förvaltningsgemensamma digitala funktionen.

Källa: Statskontoret (2018), Modeller för fördelning av kostnader och nyttor för digital infrastruktur, 2018:100 (delrapport) och Modeller för fördelning av kostnader och nyttor för digital infrastruktur – exemplet verksamt, 2018:102 (slutrapport).

Det pågår arbete för att utreda finansieringen. I oktober 2020 avrapporterade ESV regeringsuppdraget om att analysera finansieringsformerna för förvaltningsgemensamma digitala tjänster samt föreslå en metod för hur utvecklingskostnader för förvaltningsgemensamma digitala tjänster bör fördelas inom staten och hur ansvaret för sådana tjänster kan föras över till DIGG. ESV föreslår inte någon enhetlig modell som passar för alla situationer, utan anser att utvecklingskostnaderna behöver fördelas olika beroende på vilken typ av investering det rör sig om. ESV anser att regeringen tydligare behöver styra investeringar i digital infrastruktur och att DIGG bör få ett utökat mandat och en mer strategisk roll i arbetet. ESV föreslår att DIGG får ansvaret att ta fram en strategisk plan för den förvaltningsgemensamma digitala infrastrukturen som riksdagen och regeringen sedan kan besluta om. ESV:s förslag innebär även att myndigheterna ska informera DIGG om befintliga och planerade investeringar.^[50]

Lärdomar från Storbritannien, Norge, Danmark och Finland

Även om vi har beskrivit att myndigheterna i delar bedriver ett strukturerat arbete med digitala investeringar, så kvarstår utmaningar och hinder på några områden. Vi bedömer att vår internationella utblick kan ge inspiration kring dessa utvecklingsområden i den nuvarande svenska strukturen. Sammantaget rör det sig om följande tre områden:

1. Myndigheter i Sverige efterfrågar bättre former för stöd och råd i frågor om digitala investeringar, både de egna och de förvaltningsgemensamma.
2. Det finns hinder för framförallt förvaltningsgemensamma investeringar (till exempel juridik/sekretess, begränsningar att samarbeta på grund av olika it-system, samt svaga incitament att delta om finansiering saknas).
3. Regeringen saknar en samlad överblick av digitala investeringar (till exempel när det gäller storleken på samtliga investeringar, var i staten investeringarna görs liksom möjligheterna att kontrollera kostnader och uppföljning).

En fördjupad beskrivning av de olika ländernas lösningar finns i Bilaga 3.

De lösningar som andra länder har valt kan i vissa fall vara relevanta även för den svenska regeringen. De andra länderna har visserligen andra förvaltningsmodeller än den svenska, vilket påverkar möjligheterna att styra myndigheterna på olika sätt, men vi kan ändå konstatera att det är möjligt för den svenska regeringen att kombinera och välja ut ett urval av lösningar med inspiration av andra länder. Vi kan också konstatera att även de andra ländernas regeringar har utmaningar att hantera inom området.

Regeringarna i de studerade länderna styr digitala investeringar mer aktivt än Sveriges regering

En gemensam nämnare för de studerade länderna är att regeringarna styr de digitala investeringarna mer aktivt generellt, både de enskilda och de förvaltningsgemensamma. Förvaltningsmodellen skiljer sig dessutom åt genom att fackdepartementen ansvar för sina egna budgetar. De har också ansvar för att följa upp politiken och nyttorealiseringen inom sina ansvarsområden. I detta ansvar ingår bland annat digitala investeringar. Inget av de studerade länderna har heller lika hög grad av fristående myndigheter som i Sverige.

Exempel på samordning på central nivå

Den internationella utblicken visar att de fyra studerade länderna, Danmark, Norge, Finland och Storbritannien, har överblick över den digitala utvecklingen inom offentlig förvaltning på en central nivå. Länderna har bland annat centralt placerade organ med mandat att påverka beslut om förvaltningsgemensamma digitala investeringar. I Danmark, Finland och Storbritannien finns nationella portföljer för digitaliseringsprojekt. I de studerade länderna finns även obligatoriska kontroller på central nivå, där en aktör granskar investeringar med förväntade kostnader över ett visst tröskelvärde innan de kan genomföras.

Exempel på råd och stöd till myndigheter

I Danmark, Norge och Storbritannien finns centralt placerade statliga organ som har i uppdrag att ge råd och stöd. Organen är sammansatta av representanter för från stat och näringsliv där representanterna har erfarenheter av att driva stora digitaliseringsprojekt.

Exempel för att hantera finansiering

I tre av de länder som vi har studerat finns det exempel på andra finansieringslösningar än de lösningar som finns i Sverige. I till exempel Norge kan statliga organisationer ansöka om bidrag från Digitaliseringsdirektoratet för att genomföra digitala investeringar. Organisationer kan söka medel för upp till 85 procent av investeringskostnaden. Det finns även exempel på ett mer utvecklat stöd till myndigheter och i Danmark finns även processer för att hantera juridiska utmaningar. Vi kan även se att regeringarna eller andra centralt placerade organ i dessa studerade länder ställer större krav på myndigheterna än vad den svenska regeringen gör.

Exempel på styrning av ett mer effektivt genomförande

Ett exempel på en mer aktiv styrning av de digitala investeringarna är att samtliga länder har centralt placerade organ med mandat att påverka beslut om tvärsektoriella digitala investeringar. Ett annat exempel är att Danmark, Finland och Storbritannien dessutom har nationella portföljer för digitaliseringsprojekt. Avsikten är inte bara att skapa en överblick utan även att bidra till ett mer effektivt genomförande av digitala investeringar.

Referenser

Regelverk

Förordning (2000:605) om årsredovisning och budgetunderlag.

Förordning (2018:1486) med instruktion för Myndigheten för digital förvaltning.

Förordning (2019:1283) om rättsväsendets digitalisering.

Svenska publikationer

DIGG, Svenskt ramverk för digital samverkan 1.3.

DIGG (2019), Myndigheters digitala mognad och it-kostnader. En enkätundersökning riktad till statliga myndigheter, Dnr. 2019-162.

DIGG (2020a), Myndigheternas digitala mognad och it-kostnader – en enkätundersökning riktad till statliga myndigheter, Dnr. 2019-469.

DIGG (2020b), Ekonomiverkets förslag på nya föreskrifter och allmänna råd, Yttrande, Dnr. 2020-1437.

DIGG, Nationellt nätverk för nyttorealisering https://www.digg.se/utveckling-av-digital-forvaltning/nyttorealisering#nationellt_natverk_for_nyttorealisering, hämtad 2020-10-08.

E-delegationen, Vägledning i Nyttorealisering Version 2.0.

ESV (2015), Investeringar i budgetunderlaget och verksamhetsplanen, 2015:61.

ESV (2017a), Digitalisering av det offentliga Sverige. Del 2, 2017:13.

ESV (2017b), Myndigheters strategiska it-projekt och it-kostnader. Delrapport it-användningsuppdraget, 2017:77.

ESV (2018a) Myndigheters strategiska it-projekt, it-kostnader och mognad. It-användningsuppdraget, 2018:30.

ESV (2018b), Digitaliseringen av det offentliga Sverige – en uppföljning, 2018:31.

ESV (2020), Styrning och finansiering av förvaltningsgemensam digital infrastruktur, 2020:23.

ESV, https://www.esv.se/statens-ekonomi/redovisning/resultatredovisning/, hämtad 2020-10-06.

Justitiedepartementet (2018), Nationell strategi för samhällets informations- och cybersäkerhet, skr. 2016/17:213, bilaga: Uppdatering om genomförandet av Nationell strategi för samhällets informations- och cybersäkerhet.

Näringsdepartementet (2012), Med medborgaren i centrum. Regeringens strategi för en digitalt samverkande statsförvaltning, N2012.37.

Näringsdepartementet (2017), För ett hållbart digitaliserat Sverige – en digitaliseringsstrategi, N2017/03643/D.

Proposition 2020/21:1, Budgetpropositionen för 2021.

Regeringens skrivelse 2019/20:82, Riksrevisionens rapport om föråldrade it-system i statsförvaltningen.

Regeringsbeslut, Uppdrag att utveckla digitaliseringen av verksamhetsstöd för den gemensamma jordbrukspolitiken, N2020/01636/JL.

Socialdepartementet (2016), Vision eHälsa 2025 – gemensamma utgångspunkter för digitalisering i socialtjänst och hälso- och sjukvård.

SOU 2017:114, reboot – omstart för den digitala förvaltningen.

SOU 2018:72, Expertgruppen för digitala investeringar, slutrapport.

Statskontoret (2018a), Modeller för fördelning av nyttor och kostnader för digital infrastruktur. Delrapport, 2018:100.

Statskontoret (2018b), Modeller för fördelning av nyttor och kostnader för digital infrastruktur – exemplet verksamt.se. Slutrapport, 2018:102.

Statskontoret (2020), Fortsatta former för digitaliseringspolitiken. Utvärdering av Digitaliseringsrådet och kartläggning av regeringens styrning, 2020:3.

Utbildningsdepartementet (2017), Nationell digitaliseringsstrategi för skolväsendet, Bilaga till regeringsbeslut I:1, 2017-10-19.

Internationella publikationer

Cabinet Office (2012), Government Digital Strategy.

Cabinet Office & Government Digital Service (2017). Government Transformation Strategy.

Digitaliseringsdirektoratet (2015), Digitaliseringsrådet.

Digitaliseringsstyrelsen (2016), Evaluering af It-projektrådet og Ministeriernes projektkontor.

Digitaliseringsstyrelsen (2018a), Væsentlige ændringer i it-projektmodellen i september 2018.

Digitaliseringsstyrelsen (2018b), Statusredegørelse 2018 for den fællesoffentlige digitaliseringsstrategi.

Digitaliseringsstyrelsen (2019), Vejledning til statens it-projektmodel.

Digitaliseringsstyrelsen (2020a), Om Digitaliseringsstrategien 2016–2020.

Digitaliseringsstyrelsen (2020b), Rådets opgaver.

Digitaliseringsstyrelsen (2020c), Sekretariatet.

European Commission (2019), Digital Government Factsheet 2019. The United Kingdom: s. 21.

Finansministeriet (2018a, Aftale om digitaliseringsklar lovgivning.

Finansministeriet (2018b), Digikärkihankkeille kiitosta poikkihallinnollisuudesta ja alustamaisuudesta.

Finansministeriet (2020a), Sipilän hallituksen 2015–2019 digihankkeet.

Finansministeriet (2020b), Finanslov for finansåret 2020, s. 43.

Finne, H. (2019), Styring og gjennomføring av store statlige IKT-prosjekter Eksperters erfaringer og vurderinger.

Government Digital Service (2020). GovTech Catalyst overview.

Gartner (2018), Digitalisaation kärkihankkeiden arviointi.

Infrastructures and Projects Authority (2020a), About us.

Kommunal og moderniseringsdepartementet (2019), Én digital offentlig sektor – Digitaliseringsstrategi for offentlig sektor 2019–2025.

Statsministeriet (2020, Oversigt over faste regeringsudvalg.

Bilaga 1: Regeringsuppdraget