Utvärdering av statens stöd till utvecklingen av offentliga måltider

Uppdrag och genomförande

Regeringen har gett Statskontoret i uppdrag att utvärdera Livsmedelsverkets kompetenscentrum för måltider inom vård, skola och omsorg (Kompetenscentrum) för perioden 2012 till och med 2019.^[1]

Kompetenscentrums verksamhet

Kompetenscentrum är organiserat som ett projekt inom Livsmedelsverket. Organisatoriskt är projektet placerat på myndighetens avdelning för hållbara matvanor. Centrumets uppgifter regleras i Livsmedelsverkets instruktion där det framgår att myndigheten ska verka för att utveckla måltider i vård, skola och omsorg.^[2] Centrumet har fyra till fem medarbetare med kompetens inom nutrition, kostvetenskap och kommunikation. Kompetenscentrums arbete bygger till stor del på den breda kunskapsbas om bland annat nutrition, livsmedelssäkerhet och miljö som finns på Livsmedelsverket.

Livsmedelsverket ska genom Kompetenscentrum främja hållbara, hälsosamma och säkra måltider inom offentlig sektor. För att genomföra uppdraget har Livsmedelsverket fått 4 miljoner kronor per år.^[3]

Genom stödet till Kompetenscentrum vill regeringen att potentialen i svensk livsmedelsproduktion utnyttjas fullt ut. Regeringen anser att offentligt tillhandahållna måltider kan bidra till folkhälsa, efterfrågan på livsmedel av god kvalitet och hållbar livsmedelsproduktion. Satsningen på Kompetenscentrum kan också höja intresset och statusen för måltider, mat och livsmedelsproduktion.^[4]

Livsmedelsverkets webbplats beskriver Kompetenscentrums verksamhet på följande sätt:

• Kompetenscentrum utvecklar råd och stödmaterial.
• Kompetenscentrum samverkar med andra nationella myndigheter och organisationer på måltidsområdet.
• Kompetenscentrum sammanställer och sprider goda exempel.
• Kompetenscentrum ordnar branschdagar och andra mötesplatser för den offentliga måltidsbranschen och dess beslutsfattare.^[5]

Uppdraget till Statskontoret

Statskontoret ska utvärdera verksamhetens resultat i förhållande till syfte, mål och insatta medel. Därutöver ska Statskontoret ta fram indikatorer för att följa upp Kompetenscentrums verksamhet.

Statskontorets analys ska utgå från de uppdrag som verksamheten har fått, målen i livsmedelsstrategin (främst inom det strategiska området konsument och marknad), delmålet i folkhälsopolitiken om ett samhälle som främjar bra matvanor för alla, relevanta mål i Agenda 2030 och i de nationella miljömålen. Syftet med Statskontorets analys är att den ska vara ett underlag för beslut om hur arbetet med att skapa förutsättningar för bra offentliga måltider ska fortsätta.

Statskontoret ska även undersöka hur de berörda aktörerna ser på Kompetenscentrums arbete och analysera vilket stöd som den offentliga sektorn behöver från Kompetenscentrum i framtiden.

Statskontoret ska särskilt ta hänsyn till:

• samarbetet mellan Kompetenscentrum och kommuner och regioner samt berörda myndigheter, exempelvis Upphandlingsmyndigheten och Skolverket
• Kompetenscentrums betydelse för andra aktörer som verkar för att höja kompetensen inom området offentliga måltider, till exempel Skolmat Sverige, Skolmatsakademin och Kost & Näring.

Statskontoret ska samverka med Livsmedelsverket, Upphandlingsmyndigheten, SKL och andra relevanta aktörer.

Genomförandet

Statskontoret har upphandlat konsulten Oxford Research AB för att genomföra utvärderingen. Statskontoret har väglett arbetet och haft kontinuerliga avstämningar med konsulten. Vi har också lämnat synpunkter på konsultens rapportutkast. Den slutliga konsultrapporten redovisas i bilaga 2. Konsulten svarar självständigt för rapportens innehåll. Rapporten är ett underlag för Statskontorets slutsatser och förslag som redovisas i kapitel 2.

Statskontorets slutsatser och förslag

I detta kapitel redovisar Statskontoret sina slutsatser och förslag som gäller Kompetenscentrums verksamhet. Slutsatserna och förslagen bygger på det arbete som konsulten utfört och presenterat i sin rapport.

Underlaget till konsultens rapport består bland annat av 33 intervjuer med personer som på olika sätt har berörts av Kompetenscentrums verksamhet samt resultat från en enkät till 332 måltidsansvariga inom kommuner och regioner. Enkätens svarsfrekvens var 56 procent. Vi bedömer att svarsfrekvensen är tillräcklig för att ge en generell bild av Kompetenscentrum. Men vi bedömer också att svaren om kommunernas och regionernas kännedom om Kompetenscentrum bör tolkas med försiktighet, eftersom de som inte har svarat på enkäten kanske inte känner till Kompetenscentrum.

Kompetenscentrums måluppfyllelse

Regeringens mål för bidraget till Kompetenscentrum är att främja hållbara, hälsosamma och säkra måltider inom vård, skola och omsorg. Målet ska nås genom att Kompetenscentrum förmedlar kunskap och samverkar med olika aktörer i den offentliga sektorn. Kompetenscentrum publicerar bland annat råd och kartläggningar samt driver en välbesökt blogg.^[6] Dessutom anordnar Kompetenscentrum konferenser, bland annat ”Måltidsdagarna”. Kompetenscentrums målgrupp är beslutsfattare och måltidsansvariga inom kommuner och regioner. Måltidsansvariga är i detta sammanhang chefer med ansvar för att driva måltidsfrågor på övergripande nivå, inte chefer för enskilda kök i kommunen eller regionen. Beslutsfattare är i detta sammanhang i normalfallet ansvariga politiker.

Statskontorets slutsatser

Statskontoret bedömer att Kompetenscentrum i hög grad uppfyller målen för sin verksamhet. Måltidsansvariga inom kommuner och regioner känner väl till Kompetenscentrums verksamhet och anser att de kunskaper som förmedlas är relevanta. De flesta måltidsansvariga anser att centrumets kunskapsstöd i hög grad har bidragit till att de har tagit beslut om riktlinjer för den egna måltidsverksamheten.

Genom sin verksamhet bidrar Kompetenscentrum också till att nå mer övergripande mål i bland annat regeringens Livsmedelsstrategi och Agenda 2030. Det handlar bland annat om att uppnå god folkhälsa och miljömässigt hållbar produktion av livsmedel.

Vi bedömer att Kompetenscentrums fokus på att påverka måltidsansvariga och beslutsfattare är det mest ändamålsenliga för att förändra måltidspolicyer på lokal och regional nivå.

Måltidsanasvariga anser att Kompetenscentrum även i fortsättningen behöver fungera som en nationell samlande funktion för måltidsfrågor. Några måltidsansvariga anser att Kompetenscentrums verksamhet skulle kunna vara ännu mer spridd i landet. Vi kan också konstatera att Kompetenscentrum arbetar på olika sätt för att göra sina arrangemang tillgängliga för fler.

Statskontoret bedömer att staten får god utväxling för de resurser som de har tilldelat Kompetenscentrum, sett till mängden aktiviteter som Kompetenscentrum genomför med en liten personalstyrka och den höga graden av måluppfyllelse.

Kompetenscentrum uppfyller verksamhetsspecifika mål

Kompetenscentrum har utifrån regeringens mål med verksamheten satt upp följande egna mål:

1. Kompetenscentrum tillhandahåller aktuella fakta som understödjer och driver på arbetet med att utveckla de offentliga måltiderna.
2. De som ansvarar för måltiderna har kunskap om måltider och deras betydelse för att utjämna ojämlikheter i hälsa och bidra till hållbar utveckling.
3. Kommuner och landsting har nytta av Kompetenscentrums råd och stöd.
4. Kompetenscentrum är en självklar källa till kunskap om offentliga måltider.
5. Landets kommuner och regioner arbetar aktivt för att förbättra måltiderna.

Kompetenscentrums möjligheter att påverka måluppfyllelsen varierar med målens karaktär. Kompetenscentrum kan bara påverka det första målet direkt – det som handlar om att tillhandahålla kunskap. För att uppfylla de övriga målen är Kompetenscentrum beroende av kommunernas och regionernas intresse av att omsätta kunskaperna från Kompetenscentrum i sin egen måltidsverksamhet.

Kompetenscentrum lyckas väl med att sprida kunskap

Konsultens utvärdering visar att måltidsansvariga i kommuner och regioner i hög grad använder sig av Kompetenscentrums kunskap för att utveckla sitt arbete med offentliga måltider. Flertalet av de måltidsansvariga känner till Kompetenscentrums verksamhet och 76 procent av dem anser att Kompetenscentrum har relevant kunskap.

Den kunskap som Kompetenscentrum sprider uppfattas av måltidsansvariga i allmänhet ha hög kvalitet, eftersom den grundar sig på forskning. Vidare uppfattar de att Kompetenscentrums medarbetare är lätta att komma i kontakt med. De är ofta på plats vid nätverksträffar, konferenser och föreläsningar.

Kunskapen är användbar

Utvärderingen visar att den kunskap som målgruppen har tagit del av via Kompetenscentrum har använts för att förändra inriktningen i kommunens respektive regionens måltidsverksamhet. 62 procent av de måltidsansvariga anser att kunskapen i hög eller mycket hög grad har bidragit till beslut om riktlinjer för måltider inom den kommunala respektive regionala sektorn. Enbart 3 procent svarar att Kompetenscentrum inte alls eller i mycket liten utsträckning har bidragit till att utveckla de offentliga måltiderna.

Vi ser även att kunskapen har konkret betydelse bland annat i att andelen kommuner som har antagit riktlinjer för måltider har ökat under den tid då Kompetenscentrum har varit verksamt. En stor del av Kompetenscentrums arbete är att sprida råd om måltider till sina målgrupper inom kommuner och regioner. I sin återrapportering till regeringen lyfter Kompetenscentrum fram att andelen kommuner med politiskt antagen måltidspolicy för skolan har ökat från 45 procent 2011 till 84 procent 2018. Andelen kommuner med liknande styrdokument för förskola och äldreomsorg ligger även den över 80 procent.^[7]

Kompetenscentrum bidrar till mål inom andra politikområden

Kompetenscentrums verksamhet ligger väl i linje med målen i regeringens livsmedelsstrategi och Kompetenscentrum bidrar med sin verksamhet till att uppfylla dessa mål. Strategin lyfter fram offentliga måltider som ett sätt att påverka efterfrågan på livsmedel av god kvalitet, bidra till en god folkhälsa, hållbar livsmedelsproduktion och att höja intresset och statusen för måltider.^[8] Kompetenscentrum bidrar till måluppfyllelsen genom att driva frågor om offentliga måltider, men måluppfyllelsen beror också i hög grad på att kommuner och regioner använder den kunskap som Kunskapscentrum förmedlar.

Folkhälsopolitiken lyfter också fram de offentliga måltiderna. Kompetenscentrum sprider kunskap om bland annat måltidernas betydelse för en jämlik hälsa. Det arbetet överensstämmer med mål i folkhälsopolitiken om levnadsvanor som ska främja en god och jämlik hälsa.^[9]

Kompetenscentrum bidrar till nationella miljömål och Agenda 2030

Vissa av de nationella miljömålen är kopplade till produktion och konsumtion av livsmedel.^[10] Det gäller till exempel målen om ett hav i balans, ett rikt odlingslandskap och begränsad klimatpåverkan. Kompetenscentrum bidrar till att uppfylla målen på flera sätt. Den kunskap som Kompetenscentrum förmedlar utgår från Livsmedelsverkets vetenskapliga underlag om mat, miljö och hälsa och syftar till att offentliga måltider ska vara hållbara för hälsan och miljön. Kompetenscentrum bidrar med råd om bland annat hur matsvinnet kan minska och hur köttkonsumtionen kan minska till förmån för vegetabilier.

Kompetenscentrum bidrar till att uppfylla vissa av målen i Agenda 2030. Genom att sprida information om hur offentliga måltider kan förbättra hälsan, öka kunskapen om måltider och minska undernäringen bidrar Kompetenscentrum till målen ingen hunger och god utbildning för alla. Råden om minskat matsvinn, ekologiska livsmedelsval och minskad köttproduktion bidrar exempelvis till mål om hållbar konsumtion och att bekämpa klimatförändringarna.

Kompetenscentrum konkretiserar målen

Kompetenscentrum har förtydligat hur kommuner och regioner kan arbeta med målen i sitt praktiska arbete med måltider, vilket har gjort målen mer konkreta. Det gäller framför allt de mål som har med miljön att göra. Kompetenscentrum har förtydligat hur kommunerna och regionerna bör ta hänsyn till målen i planeringen av en meny, styrt mot ekologiska livsmedelsval genom exempelvis information kring hållbart inköp av fisk och uppmuntrat storkök att visa ursprunget för sina råvaror.

Ökat fokus på måltidsansvariga är ändamålsenligt

Kompetenscentrums bidrag till förändringar på lokal och regional nivå har förstärkts av att centrumet efterhand alltmer inriktat sig på att nå beslutsfattare som har möjlighet att driva förändringar på lokal och regional nivå. Under centrumets första år riktade de sig även till personal vid de enskilda köken. Men i dag fokuserar de på de politiker och andra beslutsfattare som har störst möjlighet att genomföra förändringar och på den primära målgruppen kost- och måltidschefer. Kompetenscentrum har till exempel deltagit i partiernas kommundagar och har kontakter med kommun- och regionpolitiker.

Fortsatt behov av nationellt Kompetenscentrum med tillgänglighet över hela landet

Både tidigare utvärderingar av Kompetenscentrum och denna utvärdering pekar på att det finns ett behov av att samla expertis och kunskap om offentliga måltider i en funktion. Placeringen vid Livsmedelsverket skickar en viktig signal om att den offentliga måltiden är prioriterad nationellt. Just att kunskapen kommer från Livsmedelsverket underlättar för målgruppen att driva frågor om offentliga måltider inom sina respektive kommuner och regioner och att få genomslag för dem.

Även om målgruppen i stort sett är nöjd med Kompetenscentrums arbete framför några ändå önskemål om förbättringar. De vill bland annat att Kompetenscentrums verksamhet ska spridas mer i landet. Kompetenscentrums medarbetare och ledning är medvetna om detta. De undersöker bland annat om olika former av seminariedagar kan arrangeras regionalt eller digitalt så att fler lokala och regionala beslutsfattare kan delta.

Kompetenscentrums allt större fokus på måltidsansvariga och beslutsfattare har inneburit att andra delar av måltidskedjan inte prioriteras på samma sätt. Det gäller till exempel måltidspersonal och leverantörer av livsmedel. Men Kompetenscentrum fortsätter att delta i olika nätverk (till exempel LSS, äldreomsorg och förskolan) för att nå så många aktörer som möjligt. Statskontoret bedömer att Kompetenscentrums fokus på måltidsansvariga och beslutsfattare är ändamålsenligt för att nå de mål som regeringen har satt upp för verksamheten. Det är inte realistiskt att en organisation av Kompetenscentrums storlek kan prioritera alla aktörer i måltidskedjan lika mycket. Dessutom finns det andra aktörer som är mer inriktade på måltidspersonal, exempelvis Skolmatsakademin.

Staten får god utväxling på insatta medel

Konsulten har inte bedömt Kompetenscentrums resultat i relation till andra liknande insatser. Men Statskontoret anser ändå att verksamhetens höga grad av måluppfyllelse tyder på att Kompetenscentrums tilldelade resurser används effektivt. Livsmedelsverket har fått cirka 4 miljoner kronor per år för att driva Kompetenscentrum och vissa år ytterligare anslag för tilläggsuppdrag.

Under 2018 förbrukade Kunskapscentrum inte hela anslaget. Det kan antingen tyda på att verksamheten är kostnadseffektiv eller att Kompetenscentrum skulle ha kunnat åstadkomma mer genom att använda hela anslaget. Vi vill understryka att Kompetenscentrum under sin verksamhetstid har haft 4–5 medarbetare som har arbetat heltid eller deltid med uppdraget. Kompetenscentrum har även tagit hjälp av expertis från andra delar av Livsmedelsverket för att fullfölja sitt uppdrag. Sett till mängden genomförda aktiviteter och den höga graden av måluppfyllelse bedömer Statskontoret att staten får god utväxling på de resurser som regeringen har tilldelat Kompetenscentrum.

Indikatorer för att mäta Kompetenscentrums måluppfyllelse

För närvarande arbetar Livsmedelsverket med att utveckla indikatorer som mäter i vilken grad Kompetenscentrum uppfyller sina mål. Flera indikatorer har redan använts i tidigare uppföljningar, men de behöver utvecklas.

Målen för Kompetenscentrum är av olika karaktär. Det finns verksamhetsnära mål där Kompetenscentrum direkt kan påverka utfallet, till exempel att sprida kunskap. Men det finns också mål för Kompetenscentrums verksamhet som centrumet bara har en indirekt verkan på. Det gäller exempelvis målet om att kommuner och regioner ska arbeta aktivt med att utveckla sina offentliga måltider. Kompetenscentrum har inte samma möjlighet att påverka om beslutsfattare inom förskola, skola och omsorg använder den kunskap som centrumet sprider som de har att påverka utformningen och spridningen av den kunskap som centrumet tar fram. Detta innebär att indikatorerna som används för att mäta Kompetenscentrums måluppfyllelse i olika grad mäter utfallet av det som Kompetenscentrum gör. Vissa indikatorer har en direkt koppling till Kompetenscentrums verksamhet, exempelvis de indikatorer som visar i vilken omfattning kommuner har antagit måltidspolicyer. Andra indikatorer speglar snarare den allmänna utvecklingen av offentliga måltider, till exempel indikatorer som visar det totala värdet av kommunernas livsmedelsinköp. Värdena för dessa indikatorer kan Kompetenscentrum inte påverka direkt.

I praktiken går det inte att dra en tydlig skiljelinje mellan indikatorer som kan användas för att följa Kompetenscentrums verksamhet och indikatorer som kan användas för att följa upp utvecklingen av offentliga måltider i stort. Kompetenscentrums verksamhetsområde är offentliga måltider och centrumets aktiviteter har som yttersta syfte att i bred bemärkelse bidra till att kommuner och regioner serverar hållbara och hälsosamma måltider. Eftersom syftet är brett måste också indikatorerna för att mäta verksamheten täcka ett brett område. Även indikatorer som speglar den allmänna utvecklingen av offentliga måltider kan därför ge en bild av Kompetenscentrums resultat, trots att det inte enbart är Kompetenscentrum som själva rår över utfallet för många av centrumets mål.

Konsulten har analyserat en mängd indikatorer som har mer eller mindre nära koppling till Kompetenscentrums verksamhet. Konsulten resonerar också om vilka indikatorer som kan vara mest lämpade att använda för att följa upp Kompetenscentrum och utvecklingen av offentliga måltider. För en närmare redogörelse av den analysen hänvisar vi till konsultrapportens kapitel 3 i bilaga 2. Här redovisar Statskontoret sina slutsatser kring indikatorer för att följa utvecklingen av Kompetenscentrums verksamhet.

Statskontorets slutsatser och förslag

Statskontoret bedömer att de flesta av de indikatorer som redan används och de ytterligare som Livsmedelsverket tar fram för att följa upp Kompetenscentrums måluppfyllelse är relevanta. Men vi bedömer också att det går att öka indikatorernas relevans ytterligare.

Statskontoret föreslår att Kompetenscentrum fortsätter att utveckla sitt arbete med mål och indikatorer för att styra och följa verksamheten. Målen behöver kopplas tydligare till sådant som Kompetenscentrum har möjlighet att påverka. Vidare behöver indikatorerna tydligare kopplas till varje enskilt mål för verksamheten. Indikatorerna behöver också få värden (antal av en viss önskad aktivitet) för att Kompetenscentrum lättare ska kunna styra och följa sin verksamhet mot måluppfyllelse.

Måluppfyllelsen går inte enbart att följa upp med indikatorer. Mer komplicerade samband behöver beläggas med mer specifika kvantitativa och kvalitativa analyser. Det gäller exempelvis hur Kompetenscentrum bidrar till att uppfylla målen i Agenda 2030.

Indikatorer för att följa utvecklingen av Kompetenscentrums verksamhet

Statskontoret bedömer att de indikatorer som i dag används för att följa Kompetenscentrums verksamhet och som används i Livsmedelsverkets återrapportering till regeringen är relevanta. I återrapporteringen finns information om bland annat:

• spridning och nedladdningar av rapporter från webbsidor som är relaterade till Kompetenscentrums verksamhet
• deltagare vid konferenser och seminarier och hur deltagarna har upplevt nyttan av arrangemangen
• politiskt antagna styrdokument eller måltidspolicyer för skolan, förskolan och äldreomsorgen
• hänvisningar till Livsmedelsverkets råd och kvalitetsområdena i måltidspolicyerna
• hur kommuner och regioner har tagit hänsyn till ojämlikheter i hälsa och bidragit till hållbar utveckling i måltidspolicyer.

Men indikatorerna kan utvecklas. Det behövs bland annat information som visar om de politiskt antagna dokumenten också i praktiken genomförs i de offentliga verksamheterna. För att analysera hur policyer kring offentliga måltider genomförs i praktiken i kommuner och regioner kan enkätkartläggningar användas, till exempel enkäten ”Offentliga måltider”.^[11] Sådana kartläggningar fångar upp hur många kommuner som följer upp sina måltidspolicyer och hur många måltidsverksamheter som följer upp nyckeltal. Båda dessa uppgifter är indikatorer som kan användas för att visa i vilken grad som verksamheterna använder sina policyer i praktiken.

Sätt värden på indikatorerna

Kompetenscentrums verksamhet följs i dag upp med relevanta indikatorer. Men Kompetenscentrum har inte vidare analyserat vilka indikatorer som ska kopplas till respektive mål för verksamheten samt vilken omfattning Kompetenscentrums olika aktiviteter ska ha för att de ska anses bidra till att uppfylla respektive mål, det vill säga vilket målvärde de ska ha. Utan målvärden är det svårt att bedöma i vilken utsträckning genomförda aktiviteter bidrar till att nå de önskade målen för Kompetenscentrums verksamhet. Det innebär att även om Kompetenscentrum exempelvis har spridit ett visst antal publikationer så är det svårt att visa i vilken utsträckning spridningen har bidragit till måluppfyllelse så länge det inte finns något målvärde som definierar hur många publikationer som måste spridas för att det ska räknas som att målet är uppnått.

Målvärden för indikatorerna skulle underlätta styrningen av Kompetenscentrum. Med sådana värden skulle Kompetenscentrum ha riktvärden att förhålla sig till när det gäller ambitioner och utfall.

Konsulten har lämnat förslag på hur arbetet med indikatorer kan utvecklas när det gäller koppling till mål och målvärden. Detta redogör vi för under avsnitt 2.2.4.

Allt kan inte följas upp med indikatorer

Den verksamhet som Kompetenscentrum bedriver ska nå många mål. Utöver mål i verksamhetsplanen ska verksamheten bidra till att uppnå mål i bland annat Livsmedelsstrategin och Agenda 2030. Kompetenscentrums insatser kan ge ett visst bidrag till måluppfyllelsen av exempelvis Agenda 2030, men det är svårare att verifiera de efterföljande effekterna hos målgruppen enbart med indikatorer. Indikatorer kan visa att Kompetenscentrums insatser ger kunskap som bidrar till att exempelvis kommuner beslutar om måltidspolicyer. Däremot är det svårt att enbart utifrån indikatorer kunna bekräfta i vilken omfattning som centrumets insatser bidrar till att nå mål i Agenda 2030 eller Livsmedelsstrategins ambitioner om att öka efterfrågan på livsmedel av god kvalitet som leder till god folkhälsa och hållbar livsmedelskonsumtion. För att bekräfta sådana effekter krävs det i stället utredande verksamhet som baseras på intervjuer, fallstudier eller någon annan form av kvalitativa och kvantitativa undersökningar.

Styrningen av Kompetenscentrum kan utvecklas

Konsulten föreslår att Kompetenscentrum utvecklar sin verksamhetslogik. En verksamhetslogik beskriver vilka tänkbara resultat en viss given aktivitet, till exempel att publicera en vägledning, kan tänkas leda till hos målgruppen och vilka följdeffekter målgruppens agerande i sin tur kan få. Ett exempel på en sådan kedja kan vara:

1. Kompetenscentrum publicerar och sprider riktlinjer om matsvinn (aktivitet)
2. kommunen tar del riktlinjerna (resultat)
3. kommunen använder riktlinjerna för att utveckla sitt eget arbete med att förhindra matsvinn (kortsiktig effekt)
4. skolköken i kommunerna minskar sitt matsvinn (långsiktig effekt).

Kompetenscentrums ursprungliga riktlinjer bidrar till alla delar av kedjan. Men ju längre bort i kedjan man kommer från den ursprungliga aktiviteten, i desto lägre grad kan centrumet påverka att det önskade målet uppfylls.

Verksamhetslogiken kan vara utformad på många sätt, men huvudsaken är att den visar hur aktiviteter leder till resultat och effekter på kort och lång sikt. Varje del i verksamhetslogiken kan följas med olika indikatorer. För aktiviteten i exemplet ovan kan en aktivitetsindikator vara att Kompetenscentrum ska publicera och sprida ett visst antal publikationer. En resultatindikator kan vara hur många kommuner och regioner som har tagit del av materialet. En kortsiktig effektindikator kan vara hur många kommuner och regioner som arbetar med att minska sitt matsvinn och en långsiktig effektindikator hur mycket matsvinnet minskar. Det är också viktigt att indikatorerna används i Kompetenscentrums uppföljning av sin verksamhet och i återrapporteringen till regeringen. En närmare beskrivning av en tänkt verksamhetslogik för Kompetenscentrum finns i konsultrapporten avsnitt 5.2.2 i bilaga 2.

Kompetenscentrums omvärld

Det finns flera aktörer, både statliga och icke-statliga, som i mer eller mindre utsträckning arbetar med frågor som har att göra med offentliga måltider. Exempel på statliga aktörer är Jordbruksverket, Socialstyrelsen och Upphandlingsmyndigheten. Dessa statliga aktörer har offentliga måltider som en mindre delfråga i sin verksamhet. Det skiljer dem från icke-statliga organisationer som Skolmatsakademin samt Kost & Näring, som uteslutande har offentliga måltider som verksamhetsområde.

Konsulten har undersökt hur Kompetenscentrums verksamhet förhåller sig till de andra aktörer som arbetar med offentliga måltider och hur Kompetenscentrum samverkar med dessa aktörer.

Statskontorets slutsatser

Flera aktörer som arbetar med offentliga måltider erbjuder delar av det som Kompetenscentrum erbjuder, men Kompetenscentrum har på flera sätt ett mervärde i förhållande till andra aktörer. Mervärdet handlar bland annat om att placeringen på Livsmedelsverket ger verksamheten legitimitet, att centrumets tjänster är kostnadsfria, inriktningen mot beslutsfattare och att centrumet täcker in hela den offentliga måltidskedjan, det vill säga förskola, skola, vård och omsorg.

Kompetenscentrum har mervärde i förhållande till andra aktörer

Skolmatsakademin, Skolmat Sverige och Kost & Näring skiljer sig från Kompetenscentrum på flera punkter. För det första har de flesta av dem en smalare tematisk inriktning. Till skillnad från Kompetenscentrum är det få som utöver att rikta sig mot skola och förskola också riktar sig mot vård och omsorg. För det andra är deras målgrupper i högre grad måltidspersonal än Kompetenscentrums målgrupper. För det tredje skiljer sig finansieringen åt. Kost & Näring erbjuder till exempel många liknande tjänster som Kompetenscentrum, men är en branschorganisation med betalande medlemmar. Kompetenscentrum är en av få aktörer som agerar på nationell nivå och som främst riktar sig till måltidsansvariga och beslutsfattande tjänstemän och politiker på lokal och regional nivå.

I konsultens enkätundersökning svarar 70 procent av de måltidsansvariga att Kompetenscentrum i viss eller hög utsträckning erbjuder kunskap som ingen annan aktör erbjuder. Detta gäller särskilt frågor inom vård och omsorg. Där lyfter respondenterna fram att Kompetenscentrum är den enda aktören som erbjuder lättillgängligt och gratis stöd.

Placeringen hos Livsmedelsverket har stor betydelse

73 procent av respondenterna i enkätundersökningen anser att Kompetenscentrum är en viktig aktör inom området offentliga måltider. Placeringen hos Livsmedelsverket ger Kompetenscentrum en naturlig legitimitet eftersom den nationella expertisen inom livsmedel finns hos myndigheten. Respondenterna upplever även att den kunskap som centrumet förmedlar är saklig eftersom Kompetenscentrum är en icke-kommersiell aktör. Flera av de måltidsansvariga anser att Livsmedelsverkets råd och riktlinjer förmedlade via Kompetenscentrum bidrar till att standardisera måltidsarbetet över landet.

Samarbete med andra myndigheter kräver uppdrag

Många av intervjupersonerna anger att Kompetenscentrums centrala position medför att de kan se synergieffekter mellan olika organisationer som arbetar med offentliga måltider och kommuner och regioner.

Det finns potential för synergieffekter mellan Livsmedelverkets Kompetenscentrum och andra statliga aktörer som Jordbruksverket, Socialstyrelsen, Upphandlingsmyndigheten och forskningsinstitutet RISE. Kompetenscentrum arbetar med att främja dessa synergier, men upplever att det kan vara svårt att få igång nya mer omfattande samarbeten. De anser att det krävs antingen gemensamma regeringsuppdrag eller goda personliga kontakter för att samarbeten ska uppstå.

Regeringsuppdrag kan ha betydelse för att samarbeten ska uppstå. Men samarbeten mellan myndigheter kan också komma till stånd utan särskilda regeringsuppdrag. Det är fullt möjligt att två eller fler myndigheter inom ramen för sina respektive ordinarie uppgifter ser en angelägen fråga som behöver lösas och att det är bäst att lösa frågan genom ett samarbete. Då finns det inget som hindrar att myndigheterna fördelar en del av sina resurser till ett sådant samarbete, något som kan leda till synergier och ökad effektivitet.^[12]

Viss överlappning förekommer

Kompetenscentrums överlapp i förhållande till andra organisationer har minskat allteftersom Kompetenscentrum har fokuserat mer på måltidsansvariga och beslutfattare i stället för måltidspersonal. Men vissa överlapp är oundvikliga, eftersom Kompetenscentrum samarbetar mycket med andra aktörer inom området. Det gäller till exempel Jordbruksverkets satsning Mattanken, Måltid Sverige inom RISE, Skolmatsakademin och andra regionala insatser. Det är flera aktörer som arbetar med att inspirera kommuner och regioner att utveckla sina måltider. Ett exempel är Skolmatsakademin. Men Kompetenscentrum arbetar över hela Sverige och med förskola, skola, vård och omsorg. Skolmatsakademin arbetar enbart i Västra Götalandsregionen och bara med förskola och skola.

Enligt respondenterna i konsultens utvärdering behöver överlapp inte vara ett problem. De anser att överlappen ökar förutsättningarna för att frågan om offentliga måltider kommer högre upp på regionernas och kommunernas dagordning.

Kompetenscentrums framtida organisering och finansiering

Frågan om Kompetenscentrums framtida organisering och finansiering har inte varit en del av regeringens uppdrag till Statskontoret. Regeringen har också under den tid vårt uppdrag genomförts beslutat om att fortsätta att finansiera Kompetenscentrum under perioden 2020–2025.^[13] Därmed är frågan om framtida organisering och finansiering inte aktuell just nu.

Av vårt uppdrag framgår dock att den analys vi nu gjort av Kompetenscentrum ska vara ett underlag för det fortsatta arbetet med att skapa förutsättningar för bra offentliga måltider. Konsulten har inom ramen för sitt utvärderingsarbete även gjort iakttagelser som rör Kompetenscentrums framtida organisering och finansiering. Därför vill Statskontoret lyfta fram några frågor som bör ha betydelse för kommande beslut om Kompetenscentrum under 2025.

Statskontorets slutsatser och förslag

Kompetenscentrums organisering som ett projekt vid Livsmedelsverket har varit och är ändamålsenligt för att nå verksamhetens mål. Hur verksamheten ska bedrivas på lång sikt bör prövas i samband med att nuvarande projektperiod löper ut 2025.

Organiseringen i projektform har både för- och nackdelar

Konsulten bedömer att Kompetenscentrums organisering som ett projekt på Livsmedelverket har fördelen att den möjliggör ett smidigt arbete som fortlöpande kan anpassas till målgruppens behov och samtidigt bygga på den expertis som finns på myndigheten.

Men flera respondenter i konsultens utvärdering anser ändå att projektformen skapar en osäkerhet om vilka möjligheter som Kompetenscentrum har att arbeta långsiktigt. Respondenterna anser att det skulle finnas fördelar med att göra Kompetenscentrum till en del av Livsmedelsverkets linjeorganisation. De anser att detta skulle säkra långsiktigheten och stabiliteten i en verksamhet som är viktig för att utveckla offentliga måltider.

Konsulten anser att regeringsbeslutet om att finansiera Kompetenscentrum fram till 2025 ger förutsättningar för långsiktighet. Konsulten bedömer också att det är viktigt att ge Kompetenscentrum långsiktiga planeringsförutsättningar eftersom det är osannolikt att de frågor som Kompetenscentrum arbetar med i dag kommer att vara lösta fram till 2025, bland annat frågorna om hållbarhet och jämlik hälsa. Konsulten föreslår att regeringen innan nuvarande projektperiod löper ut utreder förutsättningarna för att permanent införliva Kompetenscentrums verksamhet i Livsmedelsverkets ordinarie verksamhet.

Placeringen vid Livsmedelsverket har varit väl fungerande

Vi bedömer att Kompetenscentrums placering vid Livsmedelsverket är ändamålsenlig. Placeringen innebär att Kompetenscentrum uppfattas som en trovärdig och saklig aktör. Dessutom har placeringen bidragit till synergieffekter internt hos Livsmedelsverket. Det följer av att Kompetenscentrum kan samarbeta med expertisen inom myndigheten, bland annat när det gäller arbetet med matsvinn, beredskapsarbete och kostråd.

Frågan om långsiktighet bör prövas förutsättningslöst

Statskontorets uppfattning är att projektorganiseringen hittills har fungerat väl. I nuläget ser vi inga uppenbara skäl till att omorganisera Kompetenscentrum och i stället integrera centrumet i Livsmedelsverkets linjeorganisation. Kompetenscentrum uppvisar goda resultat och Livsmedelsverket verkar inte heller anse att projektformen är problematisk. Dessutom anges Kompetenscentrums uppgifter i Livsmedelsverkets instruktion, vilket i sig visar att statsmakterna ser verksamheten i ett någorlunda långsiktigt perspektiv, vare sig den bedrivs i projektform eller som en del av linjeorganisationen. Men några av de som konsulten har intervjuat från kommuner, andra myndigheter och organisationer reser ändå frågor om Kompetenscentrums långsiktighet.

Att vi uppfattar projektformen som oproblematisk i dagsläget utesluter inte att organisationsformen bör prövas i anslutning till att regeringen tar ställning till Kompetenscentrum vid utgången av nuvarande projektperiod 2025. En sådan prövning bör göras förutsättningslöst där för- och nackdelar med projektformen respektive att införliva centrumet i Livsmedelsverkets linjeorganisation vägs mot varandra. Prövningen måste göras mer ingående än vad konsulten har haft möjlighet att göra i denna utvärdering. Utfallet av prövningen kan mycket väl tänkas bli att projektformen fortsatt bedöms som mest ändamålsenlig.

Bilaga 1: Regeringsuppdraget

Fotnoter

1. N2019/02736/DL. ↑

2. Förordning (2009:1426) med instruktion för Livsmedelsverket. ↑

3. Regeringsuppdrag N2017/02351/SUN. ↑

4. N2017/02351/SUN. ↑

5. https://www.livsmedelsverket.se/matvanor-halsa--miljo/maltider-i-vard-skola-och-omsorg/nationellt-kompetenscentrum (Nedladdat 2019-10-17). ↑

6. Bloggen har nu 690 prenumeranter. Under senaste året har bloggen besökts 370 000 gånger. Uppgift från Kompetenscentrum den 9 mars 2020. ↑

7. Årsrapport 2018, Kompetenscentrum. ↑

8. Proposition 2016/17:104, En livsmedelsstrategi för Sverige- fler jobb och hållbar tillväxt i hela landet. ↑

9. Proposition 2017/18:249, God och jämlik hälsa – en utvecklad folkhälsopolitik. ↑

10. www.sverigesmiljomal.se/miljomalen. (Nedladdat 2020-03-12). ↑

11. Livsmedelsverket 2018. Kartläggning av måltider i kommunalt drivna förskolor, skolor och omsorgsverksamheter. ↑

12. Fördelar med samverkan finns beskrivet i Frivillig samverkan mellan myndigheter- några exempel, Statskontoret, 2017. ↑

13. N2019/03245/DL. ↑