Utvecklingen av den statliga styrningen av kommuner och regioner 2019

Sammanfattning

Statskontoret har på regeringens uppdrag kartlagt statens styrning av kommuner och regioner under 2019. Kartläggningen omfattar styrningen från riksdagen och regeringen, från statliga myndigheter och från EU. Syftet med kartläggningen är att ge regeringen ett samlat underlag av hur omfattande den statliga styrningen är och hur den har utvecklats. Vi redogör för detta utifrån ett antal styrmedel som påverkar kommunernas och regionernas verksamheter.

Fler upphörda än nya statsbidrag under 2019

Riksdagens och regeringens styrning med regler och statsbidrag har en stark styreffekt. Under 2019 har regeringen infört 13 nya statsbidrag, men samtidigt har 28 bidrag upphört att gälla. Nästan samtliga av dessa bidrag är så kallade riktade statsbidrag, det vill säga pengar som måste användas för ett visst ändamål. Vi konstaterar att det totalt sett fanns 165 riktade statsbidrag 2019. Många av dessa syftar till att stärka en viss kommunal verksamhet eller utveckla arbetssätten i en verksamhet. Mellan 2015 och 2018 har staten mer än fördubblat sina utgifter för riktade statsbidrag.

Vår kartläggning visar också att statsmakterna under 2019 har infört 33 nya eller förändrade lagar och förordningar som på ett väsentligt sätt påverkar kommunerna eller regionerna. Av dessa medför omkring var tredje utökade krav eller skyldigheter för kommunerna eller regionerna. Vi bedömer att regelförändringarna är av ungefär samma omfattning och karaktär som 2018.

Statens styrning sker ofta genom statliga myndigheter

Regeringen styr också kommunsektorn indirekt genom regeringsuppdrag till myndigheter. Under 2019 har regeringen beslutat om drygt 110 uppdrag som gäller styrning av kommuner och regioner. De flesta handlar om att kartlägga eller analysera någon del av en kommunal verksamhet.

Regeringen bestämmer ramarna för myndigheternas styrning, men de är ofta relativt fria att själva bestämma hur de ska styra inom de givna ramarna. Drygt 50 statliga myndigheter styr i någon form verksamheter i kommuner eller regioner. Ungefär hälften av dessa anger att de under 2019 har förändrat hur de styr kommunerna och regionerna. De flesta förändringarna handlar om att myndigheterna har tagit fram nytt stödmaterial eller vägledningar.

Färre nya statliga styråtgärder 2019 än under 2018

Vår kartläggning visar att staten under 2019 införde färre nya styråtgärder och även förändrade färre styråtgärder än under 2018. Det gäller flera styrmedel som ingår i vår undersökning. Framför allt handlar det om färre nya riktade statsbidrag och nationella inriktningsdokument. Men det går inte att dra några slutsatser om utvecklingen på sikt genom att jämföra två år med varandra. Till exempel var övergångsregeringens möjligheter att fatta beslut om nya styråtgärder begränsade under perioden 25 september 2018 – 21 januari 2019.

Staten styr på alla nivåer, men framför allt inom vården och omsorgen och utbildningsområdet

Vår kartläggning visar att staten styr kommuner och regioner inom i princip alla politik- och utgiftsområden. Men vi ser också att den statliga styrningen under 2019 var tydligt koncentrerad till utbildningsområdet och vård- och omsorgsområdet. Styrningen riktar sig till olika nivåer, allt från förvaltningsnivån till personalen, exempelvis fritidspedagoger och sjuksköterskor.

Uppdrag och genomförande

Statskontoret har på regeringens uppdrag kartlagt statens styrning av kommuner och regioner. Denna rapport är vår tredje redovisning och gäller utvecklingen av styrningen under 2019.^[1] Statskontoret har även ett uppdrag i sin instruktion att redogöra för utvecklingen av statens styrning av kommuner och regioner.^[2]

I det här kapitlet beskriver vi bakgrunden till och syftet med uppdraget samt de indikatorer som vi ska redovisa. Vi redogör också för hur vi har avgränsat och genomfört uppdraget.

Bakgrund

Sverige är en enhetsstat med en grundlagsfäst kommunal självstyrelse. Samtidigt är det riksdagen, regeringen, statliga myndigheter och EU som sätter ramarna för den kommunala verksamheten i form av exempelvis lagar, förordningar och myndighetsföreskrifter.

Kommuner och regioner påverkas därmed av styrning från flera håll. Den statliga styrningen sker också inom olika politikområden och sektorer, vilket innebär att olika departement inom Regeringskansliet hanterar olika delar av styrningen. Samtidigt finns det relativt få tvärsektoriella studier av hur olika statliga styrmedel fungerar och vad de får för konsekvenser för de kommunala verksamheterna. Statskontoret har därför kartlagt och analyserat den samlade styrningen av kommunsektorn.

Syfte och tolkning av uppdraget

Syftet med denna rapport är att ge regeringen ett samlat underlag om utvecklingen av den statliga styrningen av kommuner och regioner under 2019. Vi tolkar uppdraget som att vi så långt det är möjligt ska beskriva omfattningen av ny och väsentligt förändrad styrning under 2019. Vi gör detta utifrån olika styrmedel som påverkar de verksamheter som kommuner och regioner ansvarar för. I vår kartläggning har vi sorterat dessa styrmedel under följande kategorier:

• Lagar och förordningar
• Statsbidrag
• Överenskommelser, nationella samordnare och inriktningsdokument
• Regeringsuppdrag till myndigheter
• Myndigheternas styrning
• Utredningar samt riksdagens och lagrådets yttranden

Vi beskriver utvecklingen med hjälp av 14 indikatorer

Vi redovisar utvecklingen av statens styrning av kommuner och regioner med hjälp av 14 indikatorer (tabell 1.1). Vi har sorterat indikatorerna utifrån vilken kategori av styrmedel de gäller. För tre indikatorer som rör ekonomiskt utfall av statsbidragen redovisar vi utvecklingen under 2018 eftersom det inte finns tillgängliga uppgifter för 2019. Vi har bland annat studerat olika slags dokument, till exempel regleringsbrev, särskilda uppdrag och budgetpropositionen samt bearbetat uppgifter från flera aktörer för att undersöka styrningens utveckling.

Vårt uppdrag är som sagt att ta fram ett samlat underlag av hur den statliga styrningen av kommuner och regioner har utvecklats under 2019. När vi redovisar utfallet av de olika indikatorerna redogör vi också ofta för motsvarande uppgifter för 2018. Det går inte att dra några långtgående slutsatser genom att jämföra uppgifterna för två år.^[3] Men genom att redovisa uppgifter även för 2018, blir det lättare att förstå de uppgifter vi redovisar för 2019.

I bilaga 2 redogör vi närmare för våra metodval och avgränsningar.

Tabell 1.1 Styrmedel, indikatorer och metodval.

En ny indikator för uppdrag till statliga myndigheter

I denna rapport redovisar vi antal nya uppdrag som regeringen ger myndigheterna i regleringsbreven som rör styrning av kommuner och regioner. Den indikatorn är ny för 2019. Vi redovisar indikatorn tillsammans med indikatorn för antalet regeringsuppdrag till myndigheter som ges genom särskilda beslut. Syftet med de två indikatorerna är att ge en bild av omfattningen av den indirekta styrningen av kommuner och regioner genom uppdrag till myndigheterna.

Projektgruppen och kvalitetssäkring

Rapporten har utarbetats av en projektgrupp som har bestått av Lovisa Boström (projektledare), Staffan Brantingson, Ebba Brismark och Linnea Sandell. Rapporten har kvalitetssäkrats enligt Statskontorets interna rutiner.

Sveriges kommuner och regioner (SKR) och tjänstemän på kommunenheten vid Finansdepartementet har fått möjlighet att faktagranska ett rapportutkast.

Disposition

I kapitel 2 beskriver vi utvecklingen av regelstyrningen av kommuner och regioner.

I kapitel 3 beskriver vi utvecklingen av styrningen med statsbidrag till kommuner och regioner.

I kapitel 4 beskriver vi utvecklingen av styrningen med överenskommelser, nationella samordnare och nationella inriktningsdokument.

I kapitel 5 beskriver vi utvecklingen av regeringsuppdrag till myndigheter som rör styrning av kommuner och regioner.

I kapitel 6 beskriver vi utvecklingen av myndigheternas styrning av kommuner och regioner.

I kapitel 7 beskriver vi utvecklingen av utredningar, rapporter, riksdagens och lagrådets yttranden som rör statens styrning av kommuner och regioner.

Regelstyrning av kommuner och regioner

I detta kapitel redogör vi för hur riksdagens och regeringens regelstyrning av kommuner och regioner har utvecklats under 2019. I den fördjupade analys som publicerades i februari 2019, uppgav kommun- och regionsföreträdare att de främst arbetar utifrån sina grunduppdrag och utifrån lagstiftningen. Det innebär att mål och uppgifter som framgår i lagstiftningen har en mycket stark styreffekt på kommunsektorns verksamheter.^[9]

Sammanfattande iakttagelser:

• Vi bedömer att den nya och förändrade regelstyrningen av kommuner och regioner 2019 är av ungefär samma omfattning och karaktär som under 2018.
• Vi har identifierat och bedömer att 10 nya lagar eller förordningar samt 23 ändringar i befintliga regleringar som började gälla 2019 har betydande påverkan på kommuner och regioner.
• De områden som har flest nya och förändrade regleringar under 2019 hör till Utbildningdepartementet.
• Vi bedömer att omkring var tredje ny eller förändrad reglering innebär utökade krav eller skyldigheter för kommunsektorn.
• Utvecklingen 2019 visar att staten genom förändrad reglering styr direkt mot personal i kommunsektorns verksamheter.
• Ett par förändrade regleringar under 2019 innebär att regelverk som påverkar kommuner och regioner förenklas.

33 nya eller förändrade regleringar under 2019

Vår kartläggning visar att riksdagen och regeringen under 2019 har infört 33 nya eller förändrade lagar och förordningar med betydande påverkan på kommunerna och regionerna. Vi bedömer att den nya och förändrade regelstyrningen av kommuner och regioner 2019 är av ungefär samma omfattning och karaktär som 2018.

Med ”betydande påverkan” menar vi exempelvis att regleringarna kan öka eller minska kostnaderna för kommunsektorn, eller att regleringarna kan ge kommunsektorn utökade skyldigheter eller nya uppgifter. Det kan handla om att staten exempelvis utökar kommunernas tillsynsansvar inom ett visst område, att staten beslutar om en ny behandling inom hälso- och sjukvården eller att kommunsektorn måste uppfylla krav till följd av att Sverige införlivar EU-direktiv i svensk lagstiftning.

Flest regleringar under 2019 inom Utbildningsdepartementets områden

Vi bedömer att 10 av cirka 63 nya lagar och förordningar som riksdagen och regeringen beslutade om under 2019 har betydande påverkan på kommunerna eller regionerna (se tabell 3.1 i bilaga 3). De 10 nya regleringarna är spridda mellan olika departement, varav 4 på Utbildningsdepartementets område.

När det gäller förändringar i befintliga regleringar bedömer vi att 23 av totalt cirka 121 förändringar har betydande påverkan på kommuner och regioner (se tabell 3.2 i bilaga 3).^[10] Flest förändrade regleringarna under 2019 hör till främst tre områden: Utbildningsdepartementet (5 förändringar), Näringsdepartementet (5 förändringar) och Socialdepartementet (4 förändringar).

Detta kan jämföras med 15 nya och 22 förändrade regleringar 2018. Samtidigt beslutade riksdagen och regeringen totalt sett om färre nya och förändrade lagar och förordningar under 2019 än under 2018 (cirka 184 jämfört med cirka 210).

Kommunsektorn får utökade krav eller skyldigheter under 2019

Vi bedömer att omkring var tredje ny eller förändrad reglering 2019 innebär utökade krav eller skyldigheter för kommunerna eller regionerna.^[11] Dessa berör olika områden och några av dem är mer eller mindre riktade direkt mot kommunsektorns verksamheter. Några exempel på detta är:

• Ändring i Hälso- och sjukvårdslagen (2017:30), patientlagen (2014:821) och hälso- och sjukvårdsförordningen (2017:80).

Regeringen har förstärkt vårdgarantin som innebär att regionerna ska erbjuda snabbare vård.

• Ändring i skollagen (2010:800).

En läsa-skriva-räkna garanti har införts, vilket innebär att tidiga insatser och stöd ska sättas in i förskoleklassen och lågstadiet i grundskolan, specialskolan och sameskolan. Kommunerna måste göra särskilda bedömningar av elevers kunskapsutveckling och anlita personal med specialpedagogisk kompetens i arbetet med att uppfylla garantin.

• Ändring i lagen (2009:724) om nationella minoriteter och minoritetsspråk.
• Kommuner och regioner är nu skyldiga att anta mål och riktlinjer för sitt minoritetspolitiska arbete. Det innebär att regeringen höjer ambitionsnivån på kommunernas och regionernas verksamhet som gäller minoriteter.
• Ny lag (2018:2088) om tobak och liknande produkter och förordning (2019:223) om tobak och liknande produkter.
• Den nya lagen innebär att kommunerna får en ny obligatorisk uppgift för tillståndsprövning av tobaksförsäljning. Det utökade rökförbudet vidgar också kommunernas tillsynsansvar.
• Ändring i avfallsförordningen (2011:927) med flera förordningar.

Ändringar har gjorts i bland annat avfallsförordningen för att komma tillrätta med brister i Sveriges arbete med att genomföra EU:s avfallsdirektiv i svensk lagstiftning. Kommunerna ska nu upprätta och regelbunden uppdatera tillsynsprogram för ett stort antal verksamheter, vilket innebär utökade krav för den kommunala tillsynen.

En förändrad lag som påverkar ansvars- och uppgiftsfördelningen mellan staten och kommunsektorn är lagen (2010:630) om regionalt utvecklingsansvar i vissa län.^[12] Ändringen innebär att samtliga regioner tar över det regionala utvecklingsansvaret från staten. Det betyder bland annat att regionerna ska ta fram en strategi för utvecklingen i länet, besluta om hur medel för regionalt tillväxtarbete ska användas och redovisa resultatet av tillväxtarbetet till regeringen.

Några förändringar kan få ekonomiska konsekvenser

Enligt budgetpropositionen för 2019 blir kommunsektorn kompenserad för tre nya regleringar som innebär ökade kostnader.^[13] Kommunsektorn blir exempelvis kompenserad för arbetet med läsa-skriva-räkna garantin och att anta mål och riktlinjer för minoritetspolitiskt arbete. Utöver dessa tre bedömer regeringen i sina propositioner att en ny och en förändrad reglering kan få ekonomiska konsekvenser för kommunsektorn. Men konsekvenserna gäller endast för en begränsad period eller under vissa förutsättningar.

Exempelvis innebär en ändring i plan- och bygglagen att kommunernas ekonomi kan påverkas i och med ett nytt system där byggnadsnämnderna måste reducera sina avgifter när beslut om bland annat bygglov passerar bindande tidsfrister.^[14]

Ett par förändrade regleringar innebär förenklingar av regelverk som påverkar kommunsektorn

Det är ett par förändringar som innebär förenklingar av de regelverk som påverkar kommunsektorn. En ändring i lagen om offentlig upphandling innebär att upphandling av välfärdstjänster upp till ett visst tröskelvärde omfattas av färre och mer flexibla regler än tidigare. Detta kan innebära en minskad administrativ börda för kommuner och regioner och ett större utrymme att utforma förfarandet vid upphandlingar.^[15]Ett annat fall rör minskade krav i en förordning om ett riktat statsbidrag.^[16]

Utvecklingen 2019 visar att staten styr på flera nivåer i kommuner och regioner

Vår kartläggning visar att den nya eller förändrade regelstyrningen under 2019 riktar sig mot flera nivåer i kommuner och regioner. Vissa regler riktar sig direkt mot kommunsektorns verksamheter, exempelvis den förstärkta vårdgarantin. Men reglerna riktar sig även direkt mot personalen i kommunsektorns verksamheter och mot kommuner och regioner som organisationer.

Några regleringar under 2019 riktar sig mot personalen i kommunsektorns verksamheter

Statskontoret har tidigare visat att staten kan styra direkt mot personal i kommunsektorns verksamhet. Tre förändrade regleringar 2019 innebär att staten riktar sin regelstyrning direkt till personalen som arbetar i verksamheterna. Denna styrning påverkar kommunsektorns möjligheter att själv styra sina verksamheter eftersom staten på olika sätt reglerar personalens ansvar och kraven när det gäller bemanning. Detta kan till exempel påverka den långsiktiga kompetensförsörjningen i kommuner och regioner och öka behovet av samverkan inom vissa områden.^[17]

En sådan förändring under 2019 är nya krav på att även fritidspedagoger ska ha lärarlegitimation och behörighet för att få undervisa och ansvara för undervisning i fritidshemmet.^[18]Ytterligare en ändring i skollagen innebär att förskolechefer ska kallas rektorer och att de ska gå en befattningsutbildning. Även för hälso- och sjukvårdskuratorer har yrkeslegitimation införts.^[19]

Ett fåtal regleringar riktar sig till kommuner och regioner som organisationer

Ett fåtal nya regleringar innebär att staten styr kommunernas och regionernas organisationer som helhet. Den första är en ny lag om kommunal bokföring och redovisning. Den innebär att kommunernas och regionernas årsredovisning får fler delar och att vissa grundläggande redovisningsprinciper nu gäller enligt lag, exempelvis principen om rättvisande bild.^[20]

Den andra regleringen är en ny lag och förordning om tillgänglighet till offentlig service. Regleringen har införts till följd av det så kallade webbtillgänglighetsdirektivet från EU. Lagen anger exempelvis att digital service som tillhandahålls av bland annat kommunerna och regionerna ska leva upp till krav på tillgänglighet. Detta kan innebära att kommunerna och regionerna måste anpassa sina webbplatser.^[21]

Statsbidrag till kommuner och regioner

I detta kapitel redovisar vi riksdagens och regeringens styrning genom statsbidrag till kommunsektorn. Denna styrning har i likhet med regelstyrningen en stark styreffekt jämfört med andra styrmedel. I avsnitt 3.2 redovisar vi beloppen för utbetalda statsbidrag för 2018, eftersom det inte finns några motsvarande uppgifter för 2019. I avsnitt 3.3 redovisar vi antalet nya, upphörda och väsentligt förändrade statsbidrag till kommunsektorn under 2019. I avsnitt 3.4 redovisar vi det totala antalet statsbidrag till kommunsektorn under 2019.

Sammanfattande iakttagelser:

• Statsbidragen står för drygt 20 procent av statsbudgetens totala utgifter och utgör knappt 20 procent av kommunernas och regionernas totala intäkter under 2018.
• Under 2019 har 28 statsbidrag upphört. Samtidigt har 13 nya statsbidrag tillkommit.
• Jämfört med 2018 har det tillkommit färre riktade statsbidrag 2019. Samtidigt har fler riktade statsbidrag upphört 2019 jämfört med 2018.
• De bidrag som har tillkommit och upphört under 2019 gäller framför allt områdena vård och omsorg och utbildning.
• Vi har identifierat och bedömt att det under 2019 fanns 194 olika statsbidrag till kommuner och regioner, varav 165 är riktade statsbidrag.
• Många riktade statsbidrag syftar till att förstärka en viss kommunal verksamhet eller att utveckla arbetssätt i en verksamhet.

Vi kartlägger tre olika typer av statsbidrag

Riksdagen och regeringen tillför generella statsbidrag till kommunsektorn via det kommunalekonomiska utjämningssystemet. De tillför också riktade statsbidrag och kostnadsersättningar till kommunsektorn. Hur de olika typerna av bidrag definieras och vilka bidrag som ingår i respektive kategori skiljer sig åt i olika sammanhang. Antalet och storleken på statsbidragen kan därför skilja sig åt i olika sammanställningar.^[22] I denna rapport har vi använt oss av flera olika metoder och källor för att få fram uppgifterna (se bilaga 2).

Vi har använt oss av följande definitioner av de olika typerna av bidrag:

Generella statsbidrag får kommunerna och regionerna själva bestämma över när det gäller vilka insatser och verksamheter som pengarna ska användas till. Staten har då inga krav på hur bidragen ska användas eller på någon viss prestation.^[23] Dessa bidrag syftar till att skapa likvärdiga ekonomiska förutsättningar mellan olika kommuner och regioner.

Riktade statsbidrag måste kommuner eller regioner använda till en viss insats eller ett visst ändamål. De riktade statsbidragen har olika syften men generellt sett ska de stödja bestämda kommunala verksamheter. Det är frivilligt för kommuner och regioner att ansöka om eller ta del av riktade statsbidrag.

Kostnadsersättningar är ersättningar för specifika kostnader som kommuner eller regioner har på grund av att staten har beslutat att kommunerna eller regionerna är skyldiga att utföra eller tillhandahålla något, till exempel en viss tjänst.^[24] Men till skillnad från de riktade statsbidragen är kommunerna och regionerna skyldiga att utföra detta oavsett om de får någon ersättning för det eller inte.

Totalt 220 miljarder kronor till kommuner och regioner under 2018

Vår kartläggning visar att nivån på den totala summan av utbetalda statsbidrag till kommunsektorn har ökat något mellan 2017 och 2018, från 217 till 220 miljarder kronor. Sedan 2015 har de utbetalda riktade statsbidragen till både kommuner och regioner mer än fördubblats i storlek. Vår kartläggning visar också att statsbidragen ger betydande intäkter till kommunerna och regionerna. Statsbidragen står för ungefär 18 procent av deras intäkter.

Statsbidragens andel av statsbudgetens totala utgifter har ökat över tid, men minskade något 2018

Nivån på den totala summan av utbetalda statsbidrag till kommunerna och regionerna ökade från 217 till 220 miljarder kronor mellan 2017 och 2018.^[25] Men statsbidragens andel av statsbudgetens totala utgifter minskade något 2018 (figur 3.1).

Sett över längre tid har däremot både nivån på statsbidragen och statsbidragens andel av statens utgifter ökat påtagligt. Mellan 2010 och 2018 ökade andelen av statens utgifter som utgörs av statsbidrag till kommuner och regioner från knappt 17 procent till drygt 22 procent. Denna ökning skedde framför allt under perioden 2015–2017 och berodde främst på att kostnadsersättningarna för att ta emot asylsökande ökade.

Figur 3.1 Andel av statsbudgetens totala utgifter som utgjordes av statsbidrag till kommuner och regioner med flera 2010—2018, i procent.

Anmärkning: Figuren gäller alla typer av statsbidrag till kommuner och regioner. I statsbidragen ingår även utbetalda medel till kommunala bolag samt ideella föreningar och organisationer med nära kommunal anknytning, det vill säga kommunen finansierar och fastställer verksamheten (t.ex. SKR). Däremot ingår inga medel till fristående huvudmän. Med statsbudgetens totala utgifter menar vi utgifterna inom utgiftsområdena 1 till 27. Vi har inte tagit med kassamässiga korrigeringar, myndigheters in- och utlåning i Riksgäldskontoret samt utgifterna för ålderspensionssystemet vid sidan av statens budget.

Källa: Uppgifter från ESV:s realekonomiska fördelning av statens utgifter för transfereringar samt ESV:s publikation ”Tidsserier, statens budget m.m.” och egna beräkningar.

Riktade statsbidrag har fördubblats i pengar sedan 2015

Riksdagen och regeringen har betalat ut mer riktade och mer generella statsbidrag till både kommuner och regioner under 2018 än under 2017 (tabell 3.1). Detta följer trenden från de senaste åren. Ökningen gäller i synnerhet de riktade statsbidragen som har mer än fördubblats i utbetalda medel sedan 2015.

När det gäller ökningen av de generella statsbidragen beror det inte bara på tillskott till kommunsektorn utan även på regleringar enligt den kommunala finansieringsprincipen och övriga ekonomiska regleringar. Exempelvis beror ökningen av de generella statsbidragen under 2018 framför allt på en ersättning för sänkt skatt för pensionärer.

Samtidigt har statsbidragen till kommunerna totalt sett minskat från 144 miljarder kronor 2017 till 137 miljarder kronor 2018. Det beror på att staten har betalat ut betydligt mindre kostnadsersättningar för att ta emot asylsökande under 2018.

Under samma period har statsbidragen till regionerna totalt sett ökat från 69 till 78 miljarder. Det beror framför allt på att det tillkommit flera nya och större riktade statsbidrag inom utgiftsområdet hälso- och sjukvård och social omsorg.

Tabell 3.1 Utbetalda statsbidrag till kommuner respektive regioner 2015–2018 per kategori av statsbidrag (i miljarder kronor) och andel av totalsumman (i procent) inom parentes.

Anmärkning: I bilaga 2 redovisas utförligt vilka anslag och utgiftsområden i statens budget som summan av respektive kategori av statsbidrag baseras på. I beloppen ingår inga medel till fristående huvudmän. Utbetalningarna ett visst år kan också gälla ersättningar och bidrag för andra år. Siffrorna i tabellen är avrundade.

Källa: Uppgifter från Ekonomistyrningsverkets realekonomiska fördelning av statens utgifter för transfereringar samt egna beräkningar.

De riktade statsbidragen har alltså ökat relativt mycket de senaste åren, men de generella statsbidragen står ändå för den största delen av samtliga utbetalda statsbidrag. Andelen generella statsbidrag till kommunerna har varierat något de senaste åren, men har stått för mer än 50 procent av de utbetalda statsbidragen under 2015–2018. Motsvarande andel för regionerna är mer stabil och ligger på omkring 40 procent.

Kostnadsersättningar är koncentrerade till tre utgiftsområden 2018

Riksdagen och regeringen har betalat ut kostnadsersättningar till kommunerna respektive regionerna inom några utgiftsområden under 2018 (se tabell 4.1 a i bilaga 4). Till kommunerna går det mesta till migrations- och integrationsområdet. För regionerna går huvuddelen av kostnadsersättningarna till sjukvårdsområdet som bland annat omfattar bidraget för läkemedelsförmåner och tandvårdsstödet.

Riktade statsbidrag har främst betalats ut inom sex utgiftsområden 2018

Riksdagen och regeringen har betalat ut riktade statsbidrag till kommunerna respektive regionerna inom i stort sett samtliga utgiftsområden under 2018 (se tabell 4.1 b i bilaga 4). Men i likhet med kostnadsersättningarna är större delen av de utbetalda riktade statsbidragen koncentrerade till några områden (sex stycken). I dessa områden ingår stora kommunala välfärdsområden som skola och vård och omsorg.^[26]

Cirka 84 procent av de riktade statsbidragen till kommunerna har betalats ut inom följande tre områden:

• Utbildning (53 procent)
• Arbetsmarknad (17 procent)^[27]
• Hälsovård, sjukvård och social omsorg (14 procent).

Inom utbildningsområdet har de utbetalda riktade statsbidragen till kommunerna ökat med 16 procent mellan 2017 och 2018. De utbetalda riktade statsbidragen inom arbetsmarknadsområdet och området vård och omsorg har ökat med 23 respektive 44 procent. Inom området vård och omsorg beror ökningen bland annat på flera nya riktade statsbidrag för exempelvis investeringar i välfärdsteknik och sommarlovsaktiviteter.

Till regionerna har cirka 93 procent av de riktade statsbidragen betalats ut inom följande fyra områden:

• Hälsovård, sjukvård och social omsorg (63 procent)
• Ekonomisk trygghet vid sjukdom och funktionsnedsättning (11 procent)
• Kommunikationer (10 procent)
• Kultur, medier, trossamfund och fritid (9 procent).

Inom hälso- och sjukvårdsområdet har de utbetalda riktade statsbidragen till regionerna mer än dubblerats mellan 2017 och 2018. Det beror bland annat på nya riktade bidrag för personalsatsningar inom vården och insatser för att korta vårdköerna.

Statsbidragen utgör ungefär 18 procent av kommunsektorns intäkter

Statsbidragen utgör en betydande del av kommunsektorns intäkter. Men den största intäktskällan för kommuner och regioner är kommun- respektive regionskatten, som står för omkring två tredjedelar av intäkterna. Statsbidragen utgör den näst största inkomstkällan. Hur stor del statsbidragen står för av kommunsektorns totala intäkter förändras inte särskilt mycket mellan enskilda år.

För kommunerna har statsbidragens andel av intäkterna minskat något under de senaste åren. Olika bidrag från staten utgör ungefär 18 procent av kommunernas totala intäkter, varav ungefär 11 procentenheter består av generella bidrag och 7 procentenheter av riktade medel, det vill säga riktade statsbidrag och kostnadsersättningar (figur 3.2).^[28]

För regionerna har statsbidragens andel av intäkterna ökat något under 2018. Under de senaste åren har annars andelen, precis som för kommunerna, legat på ungefär 18 procent. Statsbidragen till regionerna består framför allt av generella statsbidrag och bidrag för läkemedelsförmånen. De utgör cirka 7–8 procentenheter vardera.

Figur 3.2 Andel av kommunernas och regionernas intäkter som utgörs av statsbidrag 2015–2018.

Anmärkning: I figuren ingår inte momsersättningen. Den kommunala fastighetsavgiften räknas inte som ett statsbidrag till kommunerna.

Källa: SCB Räkenskapssammandraget 2015–2018 och egna beräkningar.

I nästa del av kapitlet redogör vi för antalet nya, upphörda och väsentligt förändrade statsbidrag till kommunsektorn 2019.

Fler upphörda än nya riktade statsbidrag under 2019

Vår kartläggning visar att regeringen under 2019 har infört 13 nya statsbidrag och att 28 statsbidrag har upphört (tabell 3.2).^[29]Dessa är nästan uteslutande riktade statsbidrag. Det har tillkommit betydligt färre riktade statsbidrag under 2019 jämfört med 2018, då det tillkom 33 nya riktade statsbidrag. Antalet upphörda bidrag var å andra sidan avsevärt färre 2018, då det upphörde 6 bidrag.

Tabell 3.2 Antal nya, upphörda eller väsentligt förändrade statsbidrag efter utgiftsområde 2019.

Anmärkning: De nya, upphörda och väsentligt förändrade statsbidragen är framför allt riktade statsbidrag. För utgiftsområde 9, 16 och 20 handlar det bara om riktade statsbidrag. För utgiftsområde 18 handlar det om riktade statsbidrag med undantaget att ett av de upphörda bidragen är ett generellt statsbidrag. För övriga utgiftsområden handlar det också om riktade statsbidrag med följande undantag: det nya bidraget är en kostnadsersättning, ett av de upphörda bidragen är generella och sex av de väsentligt förändrade bidragen är kostnadsersättningar.

Källa: Statskontoret utifrån flera grundkällor och egna bearbetningar. Se bilaga 2.

Men att antalet riktade statsbidrag är färre behöver inte innebära att nivån på de riktade statsbidragen till kommunsektorn har minskat. Först efter att denna rapport har publicerats finns det tillförlitliga uppgifter om nivån på de riktade bidragen till kommunsektorn 2019. Vi kan därför ännu inte uttala oss om nivån på de riktade statsbidragen till kommunsektorn 2019, men vi kan ändå konstatera att nivån på de generella bidragen till kommunsektorn 2019 har ökat jämfört med 2018.^[30]

I bilaga 4 (tabell 4.2, 4.3 och 4.4) redovisar vi vilka statsbidrag som är nya, vilka som har upphört och vilka som har väsentligt förändrats under 2019.

Flest nya statsbidrag riktade till vård- och omsorgsområdet

Av de nya bidragen är alla förutom ett riktade statsbidrag. Flest nya riktade statsbidrag (7 stycken) finns inom vård- och omsorgsområdet, följt av utbildningsområdet. Några exempel på detta är:

• bidrag för verksamhet i regionala cancercentrum
• bidrag för att anställa lärarassistenter
• bidrag för bättre språkutveckling i förskolan.

Bland de nya bidragen inom vård- och omsorgsområdet ingår 4 i överenskommelser mellan SKR och regeringen. Överenskommelserna innehåller mycket medel, den minsta bidragsramen omfattar 100 miljoner och den största 3 miljarder kronor.^[31] Av de nya bidragen riktar sig 6 stycken bara till kommuner, 5 stycken bara till regioner och 2 bidrag riktar sig både till kommuner och regioner.

12 riktade statsbidrag inom vård- och omsorgsområdet och utbildningsområdet upphörde att gälla under 2019

Bland de 28 statsbidrag som upphörde att gälla under 2019 finns flest inom vård- och omsorgsområdet och utbildningsområdet (7 respektive 5). De statsbidrag som har upphört var främst riktade till kommuner och två av bidragen som har upphört var generella bidrag. Några exempel på satsningar som har avslutats är satsningen på ökad bemanning inom äldreomsorgen och bidraget för upprustning av skollokaler och av utemiljöer vid bland annat skolor.

Flera bidragsramar minskade under 2019

Vi bedömer att 28 befintliga statsbidrag har förändrats väsentligt under 2019. Drygt hälften av förändringarna handlar om att regeringen har minskat bidragsramen relativt mycket. Det skiljer sig jämfört med 2017 och 2018 då förändringarna framför allt handlade om att regeringen ökade bidragsramarna. De tre senaste åren har bidragsramen för drygt 50 bidrag förändrats väsentligt från ett år till ett annat.

Även om de flesta förändringarna under 2019 handlar om minskade bidragsramar så har regeringen ökat bidragsramarna väsentligt för några statsbidrag. Exempelvis har bidragsramen för statsbidraget för stärkt likvärdighet och kunskapsutveckling mer än tredubblats, från 1 miljard till 3,5 miljarder.

Vi bedömer att en klar majoritet av de förändrade statsbidragen, 22 bidrag, är riktade statsbidrag. I övriga fall handlar det om förändrade kostnadsersättningar och bland dem är alla förutom två kopplade till migration eller nyanlända invandrares etablering. Kostnadsersättningarna omfattar mycket pengar och samtliga förändringar handlar om att regeringen har minskat bidragsramen väsentligt.

Riktade statsbidrag används framför allt inom områdena utbildning och vård och omsorg

Totalt sett finns det färre statsbidrag till kommunsektorn 2019 jämfört med 2018, framför allt handlar det om färre riktade statsbidrag. Vi har identifierat och bedömer att det totalt finns 194 olika statsbidrag som riktas till kommuner eller regioner (tabell 3.3). Bidragen är koncentrerade till områdena utbildning samt vård och omsorg. Vår kartläggning av de riktade statsbidragens användningsområden visar att många bidrag syftar till att förstärka en viss kommunal verksamhet eller att utveckla arbetssätt i en kommunal verksamhet.

I bilaga 4 (tabell 4.5) finns en förteckning över samtliga enskilda statsbidrag.

Vi har identifierat 165 riktade statsbidrag

Av de totalt 194 statsbidragen är 26 kostnadsersättningar, 165 riktade och 3 generella.^[32] Av samtliga kostnadsersättningar och riktade statsbidrag kan 18 respektive 136 användas av kommunerna (tabell 3.3). Motsvarande antal för regionerna är 15 kostnadsersättningar och 68 riktade statsbidrag. En del statsbidrag kan användas av både kommuner och regioner och i de fallen redovisar vi bidragen både i siffran för kommunerna och i siffran för regionerna. Därför är exempelvis det totala antalet unika kostnadsersättningar lägre än summan av antalet kostnadsersättningar till kommuner och regioner.

Tabell 3.3 Antal kostnadsersättningar och riktade statsbidrag till kommuner respektive regioner efter utgiftsområde 2019.

Anmärkning: Kolumnen antal unika statsbidrag innehåller även generella statsbidrag och gäller antalet statsbidrag oavsett kategori av statsbidrag och oavsett om målgruppen är kommuner eller regioner. En del kostnadsersättningar och riktade statsbidrag kan rikta sig både till kommuner och regioner. Då redovisar vi statsbidragen både i siffran för kommunerna och siffran för regionerna. Sammanställningen bygger på uppgifter om utbetalda transfereringar till kommuner och regioner från olika anslagsposter i statens budget 2017, inklusive nya och exklusive upphörda statsbidrag 2018 och 2019. I sammanställningen ingår inga statsbidrag som bara har betalats ut till SKR.

Källa: Statskontoret utifrån flera grundkällor och egna bearbetningar. Se bilaga 2.

Kostnadsersättningarna förekommer endast inom några utgiftsområden, och antalet är relativt jämnt fördelade mellan dessa. De riktade statsbidragen förekommer inom nästan samtliga utgiftsområden, men de är koncentrerade till ett fåtal. Ungefär hälften av de riktade statsbidragen finns inom områdena vård och omsorg samt utbildning. Även inom utgiftsområdena kultur, miljö och kommunikationer finns jämförelsevis många riktade statsbidrag.

Över två tredjedelar av bidragen gäller tillsvidare. Av de bidrag som är tidsbegränsade och där vi har uppgifter om slutår har 16 bidrag 2019 som slutår och ytterligare 23 bidrag har 2020 som slutår. Dessa uppgifter är preliminära eftersom regeringen kan förändra tidsramen för bidragen.

Några riktade statsbidrag riktas mot ett urval av kommuner och regioner

Det finns även några riktade statsbidrag som riktas till ett urval av kommuner och regioner. Urvalet sker då utifrån indikatorer som regeringen har valt. Två sådana exempel är bidrag till utvecklingskommuner för romsk inkludering och statsbidrag till socioekonomiskt eftersatta kommuner. Denna typ av bidrag kan skapa bättre förutsättningar för bidragen att göra nytta än om medlen delas av många kommuner. Om bidragen delas av för många kan summorna bli så små att bidragen inte ger någon egentlig effekt.^[33]

Storleken på de riktade statsbidragen varierar

Storleken på de statsbidrag som riktar sig till kommuner och regioner varierar relativt mycket. Bidragsramarna för de riktade statsbidragen varierar från en eller ett par miljoner upp till 3,5 miljarder, för de bidrag där vi har kunnat identifiera en exakt bidragsram. Bland kostnadsersättningarna finns några som omfattar betydligt mer pengar.

Det finns flera stora bidrag bland annat inom områdena utbildning samt vård och omsorg, men inom de områdena finns även en hel del mindre bidrag. Andra områden där bidragsramarna ofta är jämförelsevis små är kultur, jämställdhet och inom utgiftsområdet rikets styrelse.

Utifrån vår kartläggning kan vi konstatera att det överlag finns många mindre statsbidrag. Mer specifikt har nästan vart fjärde statsbidrag, där vi har kunnat identifiera en exakt bidragsram, en bidragsram på under 20 miljoner kronor.^[34]Om vi endast ser till de riktade statsbidragen är det mer än vart fjärde bidrag. Ungefär en tredjedel av dessa bidrag är avsedda för specifika kommuner eller regioner.

Vi har identifierat nio huvudsakliga användningsområden för de riktade statsbidragen

De riktade statsbidragen har olika syften och är därför utformade på olika sätt. Vissa bidrag har breda användningsområden, medan andra bidrag har en snävare inriktning. Vi har identifierat och bedömer att det finns nio huvudsakliga användningsområden för de riktade statsbidragen (tabell 3.4).

Tabell 3.4 Användningsområden för de riktade statsbidragen.

Många bidrag syftar till att förstärka eller utveckla verksamheter

Vi bedömer att knappt en tredjedel av de riktade statsbidragen som går till kommuner och regioner syftar till att förstärka en viss verksamhet eller att utveckla arbetssätt i en verksamhet. Så är till exempel fallet när det gäller bidraget för undervisning under skollov och bidraget för att kvalitetsutveckla arbetet mot våld i nära relationer och stöd till våldsutsatta kvinnor och barn. Därtill finns det bidrag som innehåller flera insatser, varav en del av insatserna syftar till att förstärka eller utveckla viss verksamhet.

Ungefär 20 bidrag innehåller kompetensutvecklingsinsatser riktade till personalen

Vi bedömer att ett tjugotal bidrag innehåller kompetensutvecklingsinsatser riktade till personalen inom olika verksamhetsområden. Sådana bidrag och insatser förekommer framför allt inom utbildningsområdet samt inom vård- och omsorgsområdet.^[35]

Ungefär 20 riktade statsbidrag innehåller insatser för bemanning

Vi bedömer att relativt få av de riktade statsbidragen syftar endast till att göra det möjligt för kommuner och regioner att anställa mer personal. Samtidigt är medel för att öka bemanningen en relativt vanlig insats som en del i en större satsning som omfattar fler insatser och åtgärder. Exempelvis ingår medel för ökad bemanning i vissa överenskommelser mellan staten och SKR på vård- och omsorgsområdet. Dessa överenskommelser omfattar mycket pengar. Vi bedömer att totalt ungefär tjugo riktade statsbidrag gäller bemanning, både som enskild insats och som en del av flera insatser.

Ungefär 30 riktade statsbidrag avser medel för materiella resurser

Vi bedömer att ett trettiotal riktade statsbidrag gäller medel för till exempel lokaler, utrustning, maskiner och läromedel. Denna typ av bidrag är vanligast inom kommunikationsområdet, följt av områdena miljö- och naturvård samt utbildning.

Drygt 10 bidrag är avsedda för ett visst område, men kan användas till flera insatser

• I dessa bidrag kan insatserna påförhand vara specificerade eller så är det upp till mottagaren att bestämma vad bidraget ska gå till. Den här typen av bidrag ger en större frihet för mottagarna och skapar bättre förutsättningar för lokal anpassning.^[36] Miljöområdet, kulturområdet och området regional tillväxt har flest sådana riktade bidrag. Vi bedömer också att statsbidraget för stärkt likvärdighet och kunskapsutveckling och bidraget för att generellt förstärka äldreomsorgen är inriktade mot ett område, men att det inom dessa områden finns en frihet att själv välja insatser efter lokala behov och förutsättningar.
• Antalet bidrag inom användningsområdena 6–9 (tabell 3.4) är färre än tio inom respektive område. Inom lönesatsningar finns få bidrag, men de omfattar mycket pengar.

Överenskommelser, nationella samordnare och inriktningsdokument

I detta kapitel redovisar vi hur regeringen under 2019 har styrt kommuner och regioner genom överenskommelser med SKR, nationella samordnare och nationella inriktningsdokument. Regeringen använder bland annat dessa styrmedel för att styra områden som staten har ett begränsat inflytande över och därför måste samverka kring.^[37] Denna typ av styrning är i regel inte direkt tvingande för kommuner och regioner, men det är verktyg som staten kan använda för att påverka områden som kommunsektorn ansvarar för.

Sammanfattande iakttagelser:

• För 2019 har regeringen beslutat om elva nya eller omförhandlade överenskommelser.
• Precis som tidigare år använder regeringen överenskommelser inom framför allt Socialdepartementets områden.
• Regeringen har under 2019 tillsatt en ny nationell samordnare.
• Regeringen har under 2019 beslutat om tre nya inriktningsdokument som rör kommuner och regioner. Detta kan jämföras med 16 nya inriktningsdokument under 2018 och 7 under 2017.
• Sett över tid har regeringen framför allt använt nationella samordnare och inriktningsdokument inom Social- och Näringsdepartementets områden.

Vi kartlägger överenskommelser, nationella samordnare och inriktningsdokument

Regeringen använder överenskommelser, nationella samordnare och inriktningsdokument bland annat för att belysa ett visst område eller att kraftsamla olika aktörer kring en fråga.^[38] Styrformerna omfattar i många fall konkreta åtgärder, till exempel uppdrag till myndigheter eller inrättande av partnerskap för att stödja samverkan.

Överenskommelser ingås mellan två parter och de är inte tvingande. Vanligtvis är det regeringen och SKR som ingår överenskommelser, men det kan även vara myndigheter som ingår överenskommelser med SKR. En överenskommelse innebär en uppgörelse mellan parterna om att tillsammans åstadkomma något. Överenskommelser kombinerar ofta flera styrmedel, till exempel riktade statsbidrag och olika informationsinsatser.^[39] Nationella samordnare är en person som är utsedd av regeringen och som verkar utanför myndighetsstrukturerna för att genomföra regeringens politik. En nationell samordnare är antingen organiserad som en funktion i Regeringskansliet eller som en kommitté.^[40]

Nationella inriktningsdokument är ett samlingsnamn för strategier, handlingsplaner och handlingsprogram. De är dokument där regeringen uttrycker vad de vill uppnå inom ett visst område och innebär i sig ingen tvingande styrning. Det finns inte några avgörande skillnader mellan dokument som kallas strategier och de som kallas handlingsplaner.^[41]

Elva nya eller omförhandlade överenskommelser

För 2019 har regeringen och SKR slutit elva nya eller omförhandlade överenskommelser, vilket är något färre än under de två föregående åren.^[42] Flera av de nya eller omförhandlade överenskommelserna är ettåriga. För merparten av överenskommelserna fattade regeringen och SKR beslut först i maj eller juni 2019.

Det har kommit två helt nya överenskommelser: En ny, uppdaterad kömiljard och Standardiserade vårdförlopp – Jämlik och effektiv vård med god kvalitet. Därutöver har det kommit sju omförhandlade överenskommelser och två nytecknade som bygger på tidigare satsningar, men där större förändringar skett. Dessa är En investering för utvecklade förutsättningar för vårdens medarbetare och En god och nära vård - En omställning av hälso- och sjukvården med fokus på primärvården (se tabell 5.1 i bilaga 5).

Vidare har fyra överenskommelser^[43]upphört och överenskommelsen Stärka arbetet med mänskliga rättigheter har förlängts med ett år. Det totala antalet gällande överenskommelser är därmed lägre 2019 än 2018, 25 jämfört med 30. Men totalt sett omfattar överenskommelserna mer pengar 2019 än 2018.

Samtliga nya eller omförhandlade överenskommelser gäller hälso- och sjukvården

Vår kartläggning visar att regeringen framför allt använder överenskommelser inom Socialdepartementets områden. De fyra nya eller nytecknade överenskommelserna berör alla hälso- och sjukvården. De riktar sig främst till regionerna och omfattar alla statsbidrag av olika storlek. För tre av överenskommelserna handlar det om miljardbelopp.^[44] Vidare rör sex av de sju omförhandlade överenskommelserna hälso- och sjukvården och de omfattar alla statsbidrag där regionerna är den huvudsakliga mottagaren. Denna utveckling är i linje med föregående år då de nya och omförhandlade överenskommelserna också framför allt gällde hälso- och sjukvården.

Regeringen vill se över användningen av överenskommelser

I de överenskommelser som har slutits för 2019 uttrycker regeringen att de vill se över användningen av överenskommelser inom hälso- och sjukvårdsområdet, bland annat för att se hur de kan minska antalet överenskommelser. De skriver att ”arbetet med överenskommelserna ska bli mer strategiskt och långsiktigt och bygga på en samsyn kring de utmaningar som hälso- och sjukvården står inför”.^[45]

En ny nationell samordnare

Vår kartläggning visar att regeringen har tillsatt en ny nationell samordnare under 2019 vars uppdrag påverkar kommuner och regioner (Nationell samordnare för en hållbar kompetensförsörjning inom kommunalt finansierad vård och omsorg om äldre). Däremot har vi inte sett att regeringen gjort väsentliga ändringar i tidigare tillsatta samordnares uppdrag.

Antalet nya nationella samordnare med uppdrag som påverkar kommuner eller regioner har varierat något mellan olika år. Under perioden 2011–2014 tillsatte regeringen 4–6 nationella samordnare per år, men därefter har antalet minskat (tabell 4.1).

Tabell 4.1 Antal nya nationella samordnare 2010–2019.

Anmärkning: Antalen gäller de nationella samordnare vars uppdrag vi bedömer att de påverkar kommuner och regioner.

Källa: Bilaga 6.1 till Konstitutionsutskottets betänkande (2015:16/KU10); Statskontoret. (2014). Nationella samordnare. Statlig styrning i otraditionella former (Om offentlig sektor) samt regeringens webbplats (egen sökning).

Sett över tid är nationella samordnare framför allt vanliga inom Social- och Näringsdepartementets områden.^[46] Sedan 2009 har regeringen tillsatt 14 respektive 9 nationella samordnare inom Social- och Näringsdepartementets områden.

Tre nya nationella inriktningsdokument

Regeringen har beslutat om tre nya nationella inriktningsdokument under 2019 som innehåller åtgärder som påverkar kommuner och regioner.^[47] Regeringen har till exempel beslutat om en nationell life science-strategi där regeringen bland annat lyfter att regioner och kommuner behöver bättre förutsättningar för att dela patientdata mellan olika vårdgivare. Regeringen har också tagit fram en klimatpolitisk handlingsplan. Enligt klimatlagen ska regeringen vart fjärde år ta fram en klimatpolitisk handlingsplan och det här är den första sedan lagen trädde i kraft.^[48] Exempel på åtgärder i handlingsplanen är att Upphandlingsmyndigheten ska lämna förslag på åtgärder för att offentlig upphandling ytterligare ska kunna bidra till att nå klimatmålen och att införa ett nationellt biljettsystem för kollektivtrafik senast 2022.

Jämförelsevis få nationella inriktningsdokument 2019

Under perioden 2010–2017 har regeringen beslutat om 4–8 nationella inriktningsdokument per år. Antalet nya inriktningsdokument har således varit relativt stabilt fram till 2018. Men under 2018 lanserade regeringen ovanligt många inriktningsdokument och under 2019 jämförelsevis få (tabell 4.2).

Tabell 4.2 Antal nya nationella inriktningsdokument 2010–2019.

Anmärkning: Antalen gäller de strategier och handlingsplaner som vi bedömer rör kommuner och regioner.

Källa: Statskontoret (2018), Strategier och handlingsplaner. Ett sätt för regeringen att styra? (Om offentlig sektor), Bilaga 1 samt regeringens webbplats (egen sökning).

Det går dock inte att dra några slutsatser av detta. Det kan handla om en tillfällig nedgång med anledning av regeringsombildningen. Våra sökningar på regeringens webbplats visar att det pågår arbete för att ta fram flera nya nationella handlingsplaner och strategier. Många strategier och handlingsplaner gäller också under flera år, eller tillsvidare, och således har troligtvis antalet aktiva inriktningsdokument ökat kontinuerligt.^[49]

Nationella inriktningsdokument är vanligast från Socialdepartementet

Sett över tid är nationella inriktningsdokument, i likhet med nationella samordnare, framför allt vanligt inom Social- och Näringsdepartementets områden.^[50] Sedan 2010 har regeringen tagit fram 24 respektive 16 strategier och handlingsplaner som rör Socialdepartementets och Näringsdepartementets områden.

Regeringens uppdrag till myndigheter

I detta kapitel redovisar vi de uppdrag till myndigheter som regeringen har beslutat om under 2019 och som handlar om styrning av kommuner och regioner. Vi redovisar både uppdrag till myndigheter genom särskilda beslut och uppdrag i myndigheternas regleringsbrev. Dessa uppdrag innebär inte att regeringen styr direkt mot kommunsektorns verksamheter. Men regeringens uppdrag till myndigheterna innebär en indirekt styrning av kommuner och regioner och har ofta en koppling till andra styråtgärder. Myndigheterna kan till exempel få i uppdrag att analysera en kommunal verksamhet, vilket kan ligga till grund för direkta styråtgärder som regeringen vidtar.

Sammanfattande iakttagelser:

• Under 2019 har regeringen beslutat om cirka 80 särskilda regeringsuppdrag samt 30 nya uppdrag i myndigheters regleringsbrev som gäller styrning av kommuner och regioner.
• Socialstyrelsen är den myndighet som med god marginal har tagit emot flest uppdrag som gäller styrning av kommuner och regioner.
• De flesta av de nya uppdragen handlar om att en myndighet ska kartlägga eller analysera någon del av en kommunal verksamhet.

Regeringen beslutar om uppdrag genom särskilt beslut eller i regleringsbrev

Regeringen kan ge uppdrag till myndigheter både genom särskilda beslut om uppdrag och i myndigheternas regleringsbrev. I de flesta fall handlar uppdragen om att en myndighet ska utföra någonting under en begränsad tid, exempelvis återkomma med underlag till regeringen vid ett visst datum. En del av regeringsuppdragen är kopplade till övriga styrmedel eller förändringar som vi beskriver i denna rapport. Myndigheterna kan exempelvis få uppdrag som gäller statsbidrag till kommuner eller regioner, eller insatser inom en nationell handlingsplan.

Vi har kartlagt och kategoriserat de uppdrag som gäller styrning av kommuner och regioner

Vi har kategoriserat de nya uppdragen utifrån på vilket sätt de rör styrning av kommuner och regioner. Uppdragen gäller både obligatoriska och frivilliga kommunala åtaganden. En lista över samtliga nya uppdrag finns i bilaga 6.

Vi använder oss av följande kategorier:

• Kartläggning/analys av en kommunal verksamhet
• Kunskapsspridning (tillhandahålla kunskapsstöd, utbilda och samordna frågor)
• Fördela statsbidrag
• Ta fram nya föreskrifter
• Styrande kriterier
• Kombination av flera kategorier.

Kategorierna är breda och innehåller insatser som påverkar kommunerna och regionerna i olika grad och därmed är de olika styrande. Exempelvis innebär många uppdrag inom kategorin som handlar om kartläggning och analys endast att myndigheterna efterfrågar underlag från kommuner och regioner. Det kan dock ses som en del av kommunsektorns uppgiftslämnarbörda gentemot staten.^[51]

Vi kartlägger också de uppdrag som lägger särskild tonvikt vid samordning. Det kan handla om att en myndighet får i uppdrag att samordna kommuner eller regioner i en viss fråga eller att flera myndigheter får i uppdrag att samordna sitt arbete med en viss fråga som rör en kommunal verksamhet. Dessa uppdrag finns inom kategorin som handlar om kunskapsspridning eller kategorin kombination av flera kategorier.

Socialstyrelsen har fått klart flest uppdrag

Under 2019 har regeringen fattat beslut om ungefär 80 särskilda uppdrag till myndigheterna samt 30 nya uppdrag i myndigheternas regleringsbrev som gäller styrning av kommuner och regioner. Socialstyrelsen är den myndighet som både har tagit emot flest särskilda regeringsuppdrag och flest nya uppdrag i sitt regleringsbrev (totalt 31 uppdrag).

Särskilda regeringsuppdrag under 2019 handlar framför allt om analys och kartläggning av kommunal verksamhet

Vi bedömer att drygt 80 av totalt cirka 250 särskilda regeringsuppdrag till myndigheterna under 2019 gäller styrning av kommuner och regioner på något sätt. Det är något färre än 2018, men samtidigt fattade regeringen beslut om fler särskilda regeringsuppdrag det året (300). Socialdepartementet står för ungefär hälften av uppdragen under 2019 (38 uppdrag).

De flesta särskilda regeringsuppdrag under 2019 som gäller styrning av kommuner och regioner handlar om att en myndighet ska kartlägga eller analysera en kommunal verksamhet (se tabell 5.1). Ett exempel är att en myndighet ska utreda en fråga för att ge underlag för regeringens arbete. Brottsförebyggande rådet har till exempel fått i uppdrag att undersöka förutsättningarna att dela information mellan olika aktörer, framför allt polis och kommun, i arbetet med att förebygga brott.^[52] Under 2018 handlade istället de flesta uppdragen om kunskapsspridning.

Tabell 5.1 Antal särskilda regeringsuppdrag till myndigheter som rör styrning av kommuner och regioner 2019, efter uppdragstyp.

Anmärkning: Kategorin Kombination av flera kan handla om att ge stöd, analysera och följa upp en insats. I bilaga 6 finns en förteckning över samtliga särskilda regeringsuppdrag.

Källor: Ärendeförteckningar till regeringssammanträden under 2019 på regeringens hemsida, information om uppdragen på regeringens hemsida och på myndigheternas hemsidor.

Vi bedömer att sju av de särskilda regeringsuppdragen huvudsakligen syftar till att samordna berörda aktörer kring en viss fråga och främja samverkan. Dessa aktörer kan vara kommuner eller regioner. Uppdragen handlar exempelvis om att etablera en samordningsstruktur för folkhälsoarbete eller att förbereda för att inrätta ett nationellt råd för kompetensförsörjning av personal inom hälso- och sjukvården.^[53]

Socialstyrelsen är den myndighet som har tagit emot flest särskilda regeringsuppdrag som rör styrning av kommuner och regioner under 2019 (12 uppdrag). En skillnad jämfört med 2018 är att Skolverket har fått färre särskilda regeringsuppdrag som gäller styrning av kommuner och regioner (3 uppdrag jämfört med 8 uppdrag).

Flest nya uppdrag i myndigheternas regleringsbrev handlar om kartläggning och analys

Vi har identifierat och bedömer att 30 nya uppdrag i myndigheters regleringsbrev för 2019 gäller styrning av kommuner och regioner. Denna del av kartläggningen är ny för i år och vi har därmed inga uppgifter från tidigare år att jämföra med.

Av de nya uppdragen i myndigheternas regleringsbrev handlar de allra flesta om kartläggning och analys av kommunal verksamhet eller kunskapsspridning (se tabell 5.2). Exempelvis har Skolverket fått i uppdrag att ta fram stödmaterial för hur lärarassistenter, socionomer och andra yrkesgrupper ska kunna avlasta lärare. Ett annat exempel är att Socialstyrelsen har fått i uppdrag att belysa komplikationer vid kejsarsnitt samt undersöka hur vårdgivare väljer förlossningssätt och utifrån vilka kriterier vården utför akuta och urakuta kejsarsnitt.

Tabell 5.2 Antal nya uppdrag i myndigheternas regleringsbrev som rör styrning av kommuner och regioner 2019, efter uppdragstyp.

Källor: Myndigheternas regleringsbrev för 2019, inklusive ändringsbeslut fram till 2019-11-30.

Ett av uppdragen i kategorin kombination av flera har särskilt fokus på samordning. Det gäller ett uppdrag till Socialstyrelsen. Myndigheten ska bland annat samverka med huvudmännen för att stödja kunskapsutveckling kring psykisk ohälsa på regional och lokal nivå.

Den myndighet som har fått flest nya uppdrag som rör styrning av kommuner och regioner i sitt regleringsbrev är Socialstyrelsen (19 nya uppdrag). Skolverket har fått näst flest nya uppdrag (3 uppdrag) i sitt regleringsbrev.

Statliga myndigheters styrning

I detta kapitel ger vi en överblick över hur många statliga myndigheter som styr kommuner och regioner, vilka styrmedel de använder samt förändringar i deras styrning och utvecklingsarbete under 2019. Statens styrning av kommuner och regioner sker ofta genom de statliga myndigheterna. Det är regeringen som bestämmer ramarna för myndigheternas styrning och vilka roller som myndigheterna har genom instruktioner och regleringsbrev. Men myndigheterna är ofta relativt fria att själva bestämma hur de ska styra inom de givna ramarna.

Myndigheternas styrning i huvuddrag:

• Omkring 50 statliga myndigheter svarar att de utövar någon form av styrning över verksamheter i kommuner eller regioner.
• Flest myndigheter styr inom områdena skola, vård och omsorg.
• Myndigheterna använder sig av flera olika styrmedel. Vanligast är mjukare styrmedel som olika typer av kunskapsunderlag. Samtidigt utövar omkring 20 myndigheter tvingande styrning i form av att utfärda föreskrifter och ungefär lika många bedriver tillsyn.
• Drygt 25 nationella myndigheter anger att det under 2019 har skett förändringar när det gäller hur de styr kommuner och regioner. Flest förändringar har skett hos Folkhälsomyndigheten, Skolverket och Socialstyrelsen.
• De flesta förändringarna handlar om att myndigheterna har tagit fram nytt stödmaterial eller vägledningar. Men de har även gett ut flera nya bindande föreskrifter under året.
• 15 myndigheter anger att de under 2019 genomfört någon form av utvecklingsarbete som påverkar kommuner eller regioner.

Drygt 50 myndigheter styr kommuner och regioner

52 av totalt 139 tillfrågade statliga myndigheter utövar någon form av styrning över verksamheter i kommuner eller regioner.^[54] Det framgår av Statskontorets enkät från våren 2018 samt en kompletterande undersökning av de fem myndigheter som regeringen inrättade under 2018.^[55] Totalt 47 myndigheter utövar styrning över verksamheter som kommunerna ansvarar för, och 32 myndigheter utövar styrning över verksamheter som regionerna ansvarar för.

I bilaga 7 finns en förteckning över vilka myndigheter som styr med respektive styrmedel samt förändringar under 2019.

Flest myndigheter styr inom områdena skola, vård och omsorg

Antalet myndigheter som utövar någon form av styrning varierar mellan olika verksamhetsområden (tabell 6.1). Flest myndigheter styr inom området skola, bibliotek och samhällsorientering (16 myndigheter) och inom hälso- och sjukvård (16 myndigheter). Det finns även många myndigheter som utövar styrning inom social omsorg (13 myndigheter). Men antalet myndigheter säger inte något om mängden styrsignaler från respektive myndighet eller hur tvingande myndigheternas styrning är.

Vår undersökning visar också att vissa myndigheter styr kommuner och regioner inom flera verksamhetsområden. Ett exempel är Folkhälsomyndigheten. De har ett brett uppdrag som sträcker sig över såväl hälso- och sjukvård som skolan, plan- och byggfrågor, hälso- och miljöskydd, krisberedskap och flyktingmottagande.

Vidare har några av myndigheterna som regeringen inrättade under 2018 uppdrag som berör flera verksamhetsområden. Både Delegationen mot segregation och Myndigheten för digital förvaltning (DIGG) har i uppdrag att samordna och stödja sektorsövergripande arbete.

Tabell 6.1 Antal nationella myndigheter som styr med respektive styrmedel inom olika verksamhetsområden.

Anmärkning: I denna tabell ingår inte länsstyrelserna. Många myndigheter utövar flera typer av styrning, ibland inom flera områden. Totalsiffrorna anger antalet unika myndigheter.

Källa: Statskontorets enkät våren 2018 och kompletterande undersökning av myndigheter som inrättats 2018.

Myndigheterna använder en rad olika styrmedel

Myndigheterna använder en rad olika styrmedel för att styra kommuner och regioner (tabell 6.1). Vissa myndigheter utövar tvingande styrning, som att utfärda föreskrifter^[56] eller utöva tillsyn över verksamheter i kommuner och regioner. I vår enkätundersökning svarar 24 respektive 18 myndigheter att de utövar dessa former av tvingande styrning. Därutöver anger 31 myndigheter att de fördelar statsbidrag till kommuner och regioner. Det är ännu fler myndigheter som använder sig av mjukare styrmedel gentemot kommuner och regioner. Det handlar exempelvis om att ta fram stöd och vägledningar.

Flera myndigheter kombinerar tvingande styrning med mjukare styrning, och vissa myndigheter använder sig av samtliga styrmedel. Nationella myndigheter som använder samtliga styrmedel är Boverket, Folkhälsomyndigheten, Havs- och vattenmyndigheten, Läkemedelsverket och Naturvårdsverket. Även länsstyrelserna använder sig av alla de styrmedel som ingick i vår enkätundersökning.

Förändringarna under 2019 handlar framför allt om nya stöd och vägledningar

Totalt uppger 34 myndigheter att det under 2019 har skett förändringar när det gäller deras styrning av kommuner och regioner.^[57] Flest förändringar har skett hos Folkhälsomyndigheten, Skolverket och Socialstyrelsen. Om vi bortser från länsstyrelserna är det 26 myndigheter som uppger att förändringar skett. Det är fler än de två föregående åren.

De flesta förändringarna handlar om att myndigheterna har tagit fram nya stöd och vägledningar.^[58] Detta gäller för 17 myndigheter (tabell 6.2). Exempelvis har Socialstyrelsen tagit fram flera stöd under året, bland annat för olika typer av sjukdomsbehandlingar och stöd riktade till personal som arbetar på hem för vård eller boende (HVB) eller inom socialtjänsten. Även Naturvårdsverket har tagit fram flera stöd och vägledningar.

Tabell 6.2 Nya och väsentligt förändrade styrmedel under 2019 (antal myndigheter).

Anmärkning: Länsstyrelserna är inkluderade i tabellen.

Källa: Statskontorets enkät hösten 2019 och kompletterande undersökning av myndigheter som inrättats 2018.

Det har även skett förändringar av myndigheternas föreskrifter och föreskriftsrätt under 2019. Fem myndigheter har fått nya bemyndiganden att utfärda föreskrifter som riktar sig mot kommuner och regioner. Dessa är Boverket, DIGG, Folkhälsomyndigheten, Kulturrådet och Socialstyrelsen. Nio myndigheter svarar att de har utfärdat nya föreskrifter under året. Det gäller bland annat Skolverket och Socialstyrelsen, som har utfärdat flera nya föreskrifter under året.

Vår enkät visar också att Folkhälsomyndigheten och Socialstyrelsen har tagit fram nya allmänna råd som de bedömer har betydande påverkan på kommunsektorn. Exempelvis har Socialstyrelsen tagit fram nya råd om hälsoundersökningar av barn och unga som vårdas utanför det egna hemmet. Folkhälsomyndigheten har också gjort väsentliga förändringar i befintliga råd.

Fokus på digitala verktyg i myndigheternas utvecklingsarbete

Totalt 15 myndigheter svarar i vår enkät att de har genomfört någon form av utvecklingsarbete under 2019 som väsentligt påverkar deras styrning av kommuner eller regioner. Länsstyrelserna räknas i detta sammanhang som en myndighet. Med utvecklingsarbete menar vi att myndigheten utvecklar sitt eget arbete med till exempel tillsyn, uppföljning, utbetalning av statsbidrag eller andra styrmedel. Det kan till exempel handla om att de har ändrat arbetssätt, börjat använda nya digitala verktyg eller att på något annat sätt utvecklat de verktyg och metoder som myndigheten redan använder.

Myndigheterna har arbetat med utveckling inom olika områden under året med fokus främst på digitala verktyg. Några exempel på detta är att Försäkringskassan har utvecklat en e-tjänst som skapat möjligheter för kommuner att tidigt kunna ta del av information om planerade utbetalningar, Migrationsverket har infört e-tjänster för nio ersättningstyper till kommuner och Strålsäkerhetsmyndigheten har infört e-tjänster för anmälningspliktig verksamhet som främst berör regioner men även kommuner.

Skolinspektionen uppger att myndigheten under 2019 har fortsatt att utveckla granskningsformen regelbunden kvalitetsgranskning. Under 2019 har de tagit fram nya arbetssätt för att granska hur väl huvudmannen tar ansvar för skolverksamheten.

Utredningar och yttranden om statens styrning

I detta kapitel redovisar vi översiktligt de statliga utredningar, större utvärderingar, tillsynsrapporter och uppföljningsrapporter som har presenterats under 2019. Utredningar och rapporter innebär inte en direkt styrning av kommuner och regioner. Men eventuella förslag som en utredning lämnar kan innebära en direkt styrning av kommunsektorn, om de förverkligas. Dessutom kan utredningar som efterfrågar underlag från kommuner och regioner ses som en del av deras uppgiftslämnarbörda gentemot staten.^[59] Vi redovisar även Lagrådets och riksdagens yttranden som handlar om betydande frågor som gäller statens styrning eller det kommunala självstyret.

Sammanfattande iakttagelser:

• Vi har identifierat 54 statliga utredningar, utvärderingar och andra rapporter från 2019 som tar upp betydande frågor om statens styrning.
• Flest utredningar och rapporter har under 2019 gjorts inom Social- och Utbildningsdepartementens områden.
• Omkring var femte utredning innehåller förslag på nya krav eller skyldigheter för kommuner eller regioner.
• Vi har identifierat 7 yttranden från riksdagen under 2019 som tar upp betydande frågor om statens styrning av kommuner och regioner. Av dessa yttranden kommer flest från socialutskottet. Samtliga yttranden innehåller också tillkännagivanden till regeringen.
• Från Lagrådet har vi identifierat 2 yttranden under 2019 som tar upp betydande frågor om statens styrning av kommuner och regioner.

54 publicerade statliga utredningar under 2019

Vi har identifierat totalt 54 publicerade statliga utredningar, utvärderingar och rapporter som lämnar förslag som tar upp betydande frågor om statens styrning av kommuner och regioner (tabell 7.1).^[60] Exempelvis utredningar som lämnar förslag som kan få stor påverkan på kommuner och regioner. Förslag med stor påverkan kan exempelvis innebära att kommunsektorns kostnader kan öka eller minska eller att deras arbetssätt behöver förändras till följd av nya krav.

Tabell 7.1 Utredningar och rapporter 2019 som tar upp betydande frågor om statens styrning av kommuner och regioner (per departement och typ av utredning).

Anmärkning: RK=Regeringskansliet.

Källa: Dokumentstudier utifrån utredningar som har skickats på remiss till SKR, sammanställningar på statliga offentliga utredningars webbplats, en enkät till myndigheter samt dokumentstudier utifrån Riksrevisionens och Statskontorets rapporter.

Antalet utredningar 2019 är något färre än under 2018 då vi identifierade 61 utredningar. Framför allt är antalet publicerade statens offentliga utredningar som tar upp betydande frågor om statens styrning av kommunsektorn lägre än under 2018 då antalet var 31. Men det totala antalet publicerade statens offentliga utredningar under 2019 är också lägre än under 2018, 68 jämfört med 90 stycken.

Flest utredningar berör Social- och Utbildningsdepartementets områden

Under 2019 berör flest utredningar Socialdepartementets och Utbildningsdepartementens områden, vilket också var fallet 2017. En lista på samtliga identifierade utredningar 2019 finns i bilaga 8. Där finns även en kortfattad beskrivning av hur förslagen påverkar kommunerna och regionerna.

Utredningarna innehåller förslag på nya krav eller skyldigheter

Omkring var femte utredning 2019 innehåller förslag på nya krav eller skyldigheter för kommuner eller regioner. Det handlar bland annat om:

• att huvudmannen ska erbjuda undervisning i ämnet modersmål under hela elevens skoltid,
• att kommunerna ska ha en kontinuerlig övergripande ledning av räddningstjänstverksamheten,
• att ett nytt obligatoriskt inslag med så kallade framtidsval ska införas i grundskolan, grundsärskolan och specialskolan och
• att kommuner och regioner ska få en uttryckt skyldighet att ta hänsyn till kraven på totalförsvaret i sin verksamhet.^[61]

Många utvärderingar och uppföljningar av reformer och satsningar under 2019

I vår kartläggning ingår även utredningar och utvärderingar av reformer och satsningar som påverkar kommuner och regioner. Omkring en tredjedel av utredningarna är av den typen. Av dessa är 9 utvärderingar och uppföljningar av olika statsbidrag. Statskontoret har exempelvis lämnat tre olika rapporter som gäller riktade statsbidrag.^[62] Under 2019 har även Riksrevisionen publicerat tre rapporter som gäller statsbidrag.^[63] I rapporten om stödet till kommuner för ökat bostadsbyggande rekommenderar Riksrevisionen regeringen bland annat att utforma stödet med hänsyn till kommunernas planerings- och budgetprocesser.

Samråd i olika former finns som förslag på några områden

Några utredningar (5) lämnar förslag på samråd i olika former. Exempelvis föreslår utredningen Effektivt, tydligt och träffsäkert – det statliga åtagandet för framtidens arbetsmarknad att samverkan kring den enskilda ska ske genom en samordnad individuell plan mellan Arbetsförmedlingen och kommunens socialtjänst. I andra utredningar finns förslag på att alla regionala aktörer i samverkan med kommuner bör arbeta med att främja investeringar, och att kommuner och regioner vid behov ska samråda med berörda statliga myndigheter i frågor av betydelse för totalförsvaret.^[64] I en rapport om ett standardiserat insatsförlopp vid demenssjukdom presenterar Socialstyrelsen en modell med exempel på samverkansformer mellan socialtjänsten och hälso- och sjukvården.^[65]

Ett par förslag på nationell uppföljning av kommunsektorns verksamheter

Ett par rapporter lyfter fram förslag på eller behov av nationell uppföljning som rör kommunsektorns verksamheter. Den ena presenterar förslag på nationell uppföljning av hälso- och sjukvården och den andra lämnar rekommendationer till regeringen att ge uppdrag till myndigheter för att säkerställa att återkommande nationell uppföljning görs av jämlikhet och kvalitet i gravidvårdskedjan.^[66]

Några förslag avser ansvars- och uppgiftsfördelningen mellan staten och kommunsektorn

Vissa förslag i utredningarna gäller ansvars- och uppgiftsfördelningen mellan kommunsektorn och staten, exempelvis två utredningar som rör LSS och assistansersättningen. Den ena utredningen föreslår att hjälp med andning och sondmatning ska utgöra grundläggande behov som kan ge rätt till personlig assistens enligt LSS. Förslaget kan minska kommunernas kostnader eftersom det innebär att enskilda kan få rätt till statlig assistansersättning. Den andra utredningen föreslår tre nya LSS-insatser och att staten ska ta hela ansvaret för insatsen personlig assistans.^[67]

Fåtal utredningar om kommunsektorns ekonomiska villkor

Vi har identifierat och bedömer att ett par utredningar gäller kommunernas och regionernas ekonomiska villkor. Den ena är ett förslag om att statens nuvarande särskilda statsbidrag för regionernas läkemedelskostnader i sin helhet ska föras över till det generella statsbidraget. Utredningen föreslår även att införa ett nytt stöd till regionernas användning av nya effektiva läkemedel och även att införa ett bidrag till regioner med höga kostnader för att behandla sällsynta sjukdomar.^[68] Den andra är Riksrevisionens rapport om det kommunala utjämningssystemet. Riksrevisionen bedömer att systemet för kommunalekonomisk utjämning inte är utformat så att kommunerna kan ge kommuninvånarna en i huvudsak likvärdig service utan större skillnader i skattesatser mellan kommuner.^[69]

Sju yttranden från riksdagen under 2019 som rör statlig styrning

I riksdagens utskott förbereder riksdagsledamöterna de beslut som riksdagen fattar. Besluten bygger ofta på förslag från regeringen, men förslagen kan även komma från riksdagsledamöterna själva. Vi har identifierat 7 yttranden från 2019 där riksdagens olika utskott antingen har yttrat sig i principiellt viktiga frågor som gäller statens styrning av kommuner och regioner eller på ett sätt som vi bedömer kan påverka kommunsektorn väsentligt (tabell 7.2). Detta är färre än under 2017 och 2018, då riksdagens utskott yttrade sig på detta sätt 15 respektive 24 gånger.

Vi inkluderar bara de yttranden som riksdagen har ställt sig bakom och som inte enbart är bifall till en proposition från regeringen. På så vis särskiljer vi riksdagens styrsignaler från regeringens. Visserligen säger det något om riksdagens styrning när riksdagen avslår motioner och bifaller en proposition. Men dessa fall ingår ändå inte i vår redovisning i detta avsnitt.

Flest yttranden från socialutskottet

Flest yttranden kommer från socialutskottet, 3 yttranden. Socialutskottet lämnade flest yttranden även under 2017 och 2018. Ett återkommande ämne är vården. Exempelvis uppmanar riksdagen regeringen att återkomma med förslag om att utveckla vårdvalet i den specialiserade öppenvården samt om att utöka möjligheten till valfrihet i slutenvården. Under både 2017 och 2018 berörde flera yttranden på olika sätt välfärdsverksamhet i privat regi. Övriga yttranden är spridda över olika områden.

Tabell 7.2 Yttranden från riksdagens utskott under 2019 som rör principiella frågor om statens styrning av kommuner och regioner.

Källa: Riksdagens webbplats.

Samtliga yttranden innehåller tillkännagivanden

Riksdagen kan lämna tillkännagivanden, det vill säga ett beslut där riksdagen meddelar regeringen sin åsikt.^[70] I samtliga yttranden i vår sammanställning har riksdagen lämnat tillkännagivanden i frågor som berör kommuner och regioner.^[71] Flest tillkännagivanden kom från socialutskottet, i likhet med både 2017 och 2018.

Endast enstaka yttranden från Lagrådet under 2019

Lagrådet granskar viktiga lagförslag innan riksdagen behandlar dem. Lagrådet ska enligt regeringsformen (8 kap. 21 § 5) yttra sig innan riksdagen beslutar om lagar om kommunal beskattning eller lagar som innebär skyldigheter för kommunerna. Detta är en del i skyddet av det kommunala självstyret.^[72] Under 2019 har Lagrådet totalt lämnat 99 yttranden. 2 av dessa yttranden gäller lagförslag med principiell eller stor påverkan på statens styrning av kommuner och regioner (tabell 7.3). Detta är en minskning från 2018, då vi identifierade 12 sådana yttranden. Men Lagrådets yttranden är också färre totalt sett under 2019 än under 2018 (99 respektive 157 yttranden).

Tabell 7.3 Lagrådets yttranden under 2019 som berör principiella frågor om statens styrning av kommuner och regioner.

Källa: Lagrådets webbplats

Under året har Lagrådet granskat andra lagar som påverkar kommunsektorn, men då har Lagrådet lämnat dem utan att kommentera dem alls eller endast lämnat kommentarer som gäller förtydliganden av texten eller kommentarer av språklig karaktär. Dessa kommentarer är inte med i vår sammanställning.

Tabell- och figurförteckning

Tabeller i bilagor

Referenser

ESV. (2019:34). Tidsserier, statens budget m.m. 2018.

Proposition 2018/19:1. Budgetpropositionen 2019.

Proposition 2019/20:1. Budgetpropositionen 2020.

Proposition 2019/19:162. En ny beteckning för kommuner på regional nivå och vissa frågor om regionindelning.

Regeringskansliet. (2018). Viktigare lagar och förordningar inför årsskiftet 2018/2019.

Regeringskansliet. (2019). Viktigare lagar och förordningar inför halvårsskiftet 2019.

Regeringskansliet. (2019). Viktigare lagar och förordningar inför årsskiftet 2019/2020.

SKR. 2019-01-10. Riksdagen beslutade om anslag i statsbudgeten i enlighet med reservation från M och KD.

SKR. (2018). Cirkulär 18:47: Budgetpropositionen 2019 och höständringsbudgeten för 2018.

SKR. (2018). EkonomiNytt 09/2018: Budgetpropositionen för 2019 och höständringsbudgeten för år 2018.

SKR. (2019). Cirkulär 19:18: 2019 års ekonomiska vårproposition och vårändringsbudgeten för år 2019.

SKR. (2019). Cirkulär 19:38: Budgetpropositionen 2020 och höständringsbudgeten för 2019.

SKR. (2019). EkonomiNytt 05/2019: Vårpropositionen och vårändringsbudget för år 2019.

SKR. (2019). EkonomiNytt 10/2019: Budgetpropositionen 2020 och hösträndrings- budgeten för år 2019.

Statskontoret. (2011:22). Tänk efter före – om viss styrning av kommuner och landsting.

Statskontoret. (2014). Nationella samordnare – statlig styrning i otraditionella former? (Om offentlig sektor).

Statskontoret. (2014). Överenskommelser som styrmedel. (Om offentlig sektor)

Statskontoret. (2014:26). Informationsförsörjning om kommuner.

Statskontoret. (2016:24). Statens styrning av kommunerna.

Statskontoret (2018). Strategier och handlingsplaner. Ett sätt för regeringen att styra? (Om offentlig sektor).

Statskontoret. (2018). Utvecklingen av den statliga styrningen av kommuner och landsting 2017.

Statskontoret. (2019). Utvecklingen av den statliga styrningen av kommuner och landsting 2018.

Statskontoret. (2019:2). Utvecklingen av den statliga styrningen av kommuner och landsting– en analys.

Bilaga 1: Regeringsuppdraget

Bilaga 2: Metodbeskrivning

I denna bilaga redovisar vi hur Statskontoret har genomfört uppdraget att översiktligt redovisa den statliga styrningens utveckling under 2019. Vi har genomgående i denna rapport haft ambitionen att få med alla nya eller förändrade styrmedel av väsentlig art som började att gälla även under december 2019. Däremot är det inte säkert att vi har fått med alla förändringar under december 2019. Det beror på att de ligger så nära slutet på vår uppdragstid (den 31 januari 2020).

Redovisning av lagar och förordningar

Enligt uppdraget ska Statskontoret redovisa nya eller väsentligt förändrade lagar och förordningar under 2019 som har betydande påverkan på kommunsektorns verksamheter och funktionssätt. Vi har genomfört redovisningen i följande steg:

1. Sammanställning av bruttolista över alla de regleringar som trädde i kraft 2019 och som nämns i regeringens publikationer med viktigare lagar och förordningar^[73] samt utgiftsområde 25 i budgetpropositionen för 2019.
2. Genomgång av de beskrivningar av regleringarna som finns i publikationerna.
3. Bedömning av om lagarna eller förordningarna har en betydande påverkan på kommunsektorns verksamheter eller funktionssätt eller inte. Vi har bedömt detta mot bakgrund av vilka som är kommunernas och regionernas obligatoriska och frivilliga uppgifter och om förändringarna i regleringarna kan ha stor inverkan på dessa, exempelvis genom att öka kostnaderna eller på andra sätt påverka kommunernas åtaganden (t.ex. att det tillkommer nya krav på en verksamhet eller att kommuner och regioner ska utföra nya uppgifter).

I urvalet ingår inte nya och förändrade regleringar som endast innebär mindre ändringar och förtydliganden i sak, eller frågor av semantisk karaktär. Kartläggningen omfattar inte heller generella lagar och förordningar som gäller för kommunsektorn på grund av att de är arbetsgivare eller uppgiftslämnare. Det gäller till exempel skatte- och redovisningsregler samt regler om arbetsmiljö som gäller alla arbetsgivare på arbetsmarknaden.

För de regleringar som vi bedömer har en betydande påverkan på kommunsektorn har vi sammanställt information om:

• regleringen är en ny eller ändrad lag eller förordning
• regleringen härrör från EU
• regleringen påverkar kommuner eller regioner
• vilket departement och område som regleringen rör
• hur regleringen påverkar kommunerna eller regionerna.

Om regleringarna är nya eller ändrade framgick redan i samband med insamlingen. Vi hämtade in information om regleringen kommer från EU eller inte genom en sökning i bakomliggande förarbeten, exempelvis propositionen och lagrådsremissen. Beskrivningarna av regleringarna och hur de påverkar kommuner eller regioner hämtades in från regeringens publikationer, propositioner och lagrådsremisser.

Redovisning av statsbidrag till kommuner och regioner

Enligt uppdraget ska Statskontoret redovisa omfattning och nivån på generella bidrag inom utgiftsområde 25 Allmänna bidrag till kommuner. Vi ska också redovisa flera uppgifter om riktade statsbidrag: antal, storlek, fördelning efter utgiftsområde, bidragstyp, start- och slutår eller om bidraget är permanent samt typ av fördelningsnyckel.

Vid publicering av denna rapport finns inga uppgifter över utbetalda statsbidrag till kommuner och regioner för 2019. Det betyder att uppgifter om utbetalda statsbidrag gäller för år 2018 medan uppgifter om antalet statsbidrag gäller för år 2019. Vi har använt flera källor för att beskriva och redovisa statsbidragen.

Uppgifter från Ekonomistyrningsverket (ESV) över nivåerna

Vi redovisar nivån på utbetalda statsbidrag utifrån uppgifter från ESV över medel (transfereringar) från staten till kommuner och regioner för såväl konsumtion som investeringar.

Vår totalsumma skiljer sig något från den som redovisas i ESV:s publikation Utfallet för statens budget – del av ESV:s underlag till årsredovisning för staten över transfereringar till den kommunala sektorn. Skillnaden beror främst på att i vår redovisning har vi inte tagit hänsyn till att staten tar emot vissa bidrag från kommuner och regioner. Merparten av sådana transfereringar från den kommunala sektorn till staten gäller kostnader för assistansersättningarna.

Anslagen i statens budget har grupperats till olika kategorier av statsbidrag

De uppgifter som vi har fått från ESV gäller för 2018, och är fördelade på olika anslag inom olika utgiftsområden i statens budget. Vi har grupperat de utbetalda medlen till tre olika kategorier av statsbidrag utifrån de olika anslagen och utgiftsområdena. Dessa tre kategorier är generella statsbidrag, kostnadsersättningar och riktade statsbidrag.

Generella statsbidrag får kommunerna och regionerna själva bestämma över vad de ska använda pengarna till. De är alltså inte öronmärkta för vissa insatser eller en viss verksamhet, som riktade statsbidrag. Det är frivilligt för kommunerna och regionerna att ansöka eller ta del av de riktade statsbidragen. Kostnadsersättningar kan däremot ses som riktade medel eftersom ersättningarna är för vissa insatser eller en viss verksamhet. Men till skillnad från de riktade statsbidragen är kommunerna och regionerna skyldiga att utföra eller tillhandahålla det som kostnadsersättningarna är till för, oavsett om de får någon ersättning eller inte.

Nedan redovisar vi vilka anslag som ingår i respektive kategori.

Generella statsbidrag: Alla anslag inom utgiftsområde 25 (Allmänna bidrag till kommuner). Vi definierar även anslaget Stöd till kommuner för ökat bostadsbyggande inom utgiftsområde 18 (Samhällsplanering, bostadsförsörjning och byggande samt konsumentpolitik) som ett generellt statsbidrag. Det beror på att kommunerna fritt får disponera medlen från detta bidrag även om det finns villkor som kommunerna måste uppfylla för att kunna ta del av bidraget.

• Kostnadsersättningar:
• anslagen Länsstyrelserna m.m. (för regionalt tillväxtansvar), Allmänna val och demokrati (för förtidsröstning) och Åtgärder för nationella minoriteter inom utgiftsområde 1 (Rikets styrelse)
• anslagen Ersättning för räddningstjänst m.m. och Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (för utbildning av räddningstjänstpersonal) inom utgiftsområde 6 (Försvar och samhällets krisberedskap)
• anslaget Ersättningar och bostadskostnader inom utgiftsområde 8 (Migration)
• anslagen Tandvårdsförmåner^[74], Bidrag för läkemedelsförmånerna, Bidrag till folkhälsa och sjukvård (för livmoderhalscancerscreening) och Sjukvård i internationella förhållanden inom utgiftsområde 9 (Hälsovård, sjukvård och social omsorg)
• anslagen Etableringsåtgärder (för flyktingguider och familjekontakter) och Kommunersättningar vid flyktingmottagande inom utgiftsområde 13 (Jämställdhet och nyanlända invandrares etablering)
• anslaget Kostnader för arbetsmarknadspolitiska program och insatser (för insatser för vissa nyanlända invandrare) inom utgiftsområde 14 (Arbetsmarknad och arbetsliv)
• anslagen Statligt stöd till särskild utbildning i gymnasieskolan (för omvårdnadsinsatser för rörelsehindrade och för utbildning för elever med funktionshinder), Bidrag till viss verksamhet inom skolväsendet m.m. (för utbildning för barn som vistas i landet utan tillstånd) och Ersättningar för klinisk utbildning och forskning inom utgiftsområde 16 (Utbildning och universitetsforskning)
• anslaget Ersättning avseende icke statliga flygplatser (för beredskapsflygplatser) inom utgiftsområde 22 (Kommunikationer).^[75]
• Riktade statsbidrag: Alla andra anslag i statens budget som vi inte har nämnt under generella statsbidrag respektive kostnadsersättningar ingår i summan av de riktade statsbidragen.

Statsbudgetens totala utgifter

I rapporten sätter vi också de utbetalda statsbidragen till kommunerna och regionerna i relation till statsbudgetens totala utgifter. Uppgifter över statsbudgetens totala utgifter har vi hämtat från ESV:s rapport med tidsserier över statens budget.^[76] Med statsbudgetens totala utgifter menar vi summan av utgiftsområdena 1–27. Vi har inte tagit med några andra utgifter eftersom vi bara ha velat ta med utgifter som bygger på att regeringen har gjort en fördelning av vad statens budget ska användas till inom och mellan utgiftsområdena.

Uppgifter från SCB över nivåerna i relation till kommunsektorns intäkter

För att redovisa hur stor andel av kommunernas och regionernas intäkter som utgörs av statsbidrag har vi använt oss av uppgifter från räkenskapssammandraget vid Statistiska centralbyrån (SCB). Uppgifterna i räkenskapssammandraget är bokföringsmässiga, vilket betyder att bidrag och ersättningar redovisas på det år som de har förbrukats. Det kan skilja sig från de uppgifter vi har hämtat från ESV som är kassamässiga, vilket betyder att utbetalningar ett visst år kan vara för bidrag och ersättningar för ett annat åt.

För både kommuner och regioner utgörs de totala intäkterna i denna beräkning av verksamhetens intäkter (där även riktade statsbidrag och kostnadsersättningar ingår), skatteintäkter, finansiella intäkter, eventuella så kallade extraordinära intäkter och generella statsbidrag. De generella statsbidragen beräknas som generella bidrag från staten samt skillnaden mellan bidrag och avgifter i det kommunalekonomiska utjämningssystemet. För regionerna särredovisar vi även bidragen för läkemedelsförmånen, som i resultaträkningen i räkenskapssammandraget annars ingår i de generella statsbidragen. Den kommunala fastighetsavgiften räknas inte som statsbidrag i vår redovisning.

De riktade statsbidragen och kostnadsersättningarna utom läkemedelsförmånerna kallas i räkenskapssammandraget för driftsbidrag. Vi räknar här även med investeringsbidrag från staten. Däremot ingår inte bidrag från EU, bidrag för personlig assistans, posten ”övriga bidrag” eller momsersättningen.

Uppgifter om det totala antalet statsbidrag och förändrade statsbidrag 2019

Till vår andra rapport kartlade konsulten EY på uppdrag av Statskontoret det totala antalet statsbidrag till kommuner och regioner. Konsultens kartläggning utgick från uppgifter om utbetalda belopp (transfereringar) från staten till kommuner och regioner 2017 som Statskontoret fick från ESV. Detta sammanställdes till en förteckning över det totala antalet statsbidrag. Till denna rapport har vi uppdaterat statsbidragsförteckningen med följande uppgifter: statsbidragens bidragsram, statsbidragens slutår, nya statsbidrag, väsentligt förändrade statsbidrag, upphörda statsbidrag och de riktade statsbidragens användningsområden.

Uppdatering av statsbidragens bidragsramar

Vi har gått igenom regleringsbreven för 2019 på ESV:s webbplats för berörda anslag eller anslagsposter inom de olika utgiftsområdena i statens budget för att urskilja bidragsramen.

Uppdatering av statsbidragens slutår

Uppgifterna om slutår grundar sig i första hand på vad som framgår i regeringens förteckning över riktade statsbidrag till kommunsektorn (Bilaga ”Riktade statsbidrag till kommunsektorn” i budgetpropositionen för 2020). I andra hand har vi utgått från dokumentet (överenskommelse, förordning eller särskilt regeringsuppdrag) som reglerar statsbidraget eller i några fall från information från myndigheters webbplatser.

Nya, upphörda och väsentligt förändrade statsbidrag 2019

Vi har gått igenom SKR:s publikationer om budgetpropositionen, Moderaternas och Kristdemokraternas reservation till budgeten, vårändringsbudgeten och höständringsbudgeten där SKR har sammanställt information ur propositionerna som berör deras medlemmar.^[77]

Vi har också använt svaren från en enkät till myndigheterna för att få uppgifter om nya, väsentligt förändrade och upphörda statsbidrag under 2019. Vi beskriver vår enkät närmare nedan i ett eget delavsnitt. Vi har också fått uppgifter om upphörda statsbidrag utifrån vår genomgång av regleringsbreven för 2019 på ESV:s webbplats.

Utifrån uppgifterna från ESV, SKR:s cirkulär och enkätsvaren har vi gått igenom rättsdokument, regleringsbrev och olika myndigheters webbplatser. Där har vi fått fram ytterligare information om de berörda nya och väsentligt förändrade statsbidragen. Slutligen har vi jämfört våra uppgifter om bidragsramar för 2019 med de för 2018 för att se om bidragsramen har ökat eller minskat väsentligt för något statsbidrag.

Med väsentlig förändring menar vi exempelvis att bidragsramen för bidraget har ökat relativt mycket eller att en befintlig statsbidragsförordning har utvidgats med nya bidrag eller användningsområden. Som utgångspunkt för vad som är en väsentligt förändrad bidragsram har vi använt oss av tumregeln att bidragen ska ha ökat eller minskat med minst 50 miljoner kronor samt 10 procent av bidragsramen.

Uppgifter om de riktade statsbidragens användningsområden

Uppgifter om de riktade statsbidragens användningsområden bygger på de dokument (förordning, överenskommelse eller regeringsbeslut) som reglerar de riktade statsbidragen. Vi har också tagit in kompletterande information från de myndigheter som administrerar de riktade statsbidragen.

För varje riktat statsbidrag har vi tagit ut information från dokumentet om syfte och användningsområde. Utifrån denna information har vi tagit fram kategorier för att kategorisera de riktade statsbidragen utifrån användningsområde. Vi landade i att de riktade statsbidragen huvudsakligen har nio användningsområden.

Vi ger endast en grov uppskattning av hur många riktade statsbidrag det finns inom respektive kategori. Detta beror delvis på att det är svårt att dra skarpa gränser mellan olika användningsområden, och även på att många riktade statsbidrag kan användas till flera insatser. Därmed finns det ett visst tolkningsutrymme av hur vissa bidrag ska användas och vilket syfte de har.

Redovisning av överenskommelser, nationella samordnare och inriktningsdokument

Enligt uppdraget ska Statskontoret även redovisa ny eller väsentligt förändrad styrning genom överenskommelser, nationella samordnare och nationella inriktningsdokument. Våra definitioner av dessa begrepp finns i kapitel 4. Här beskriver vi vilken eller vilka metoder vi har använt för att få fram underlag om dessa styrmedel.

Överenskommelser

Vi har gått igenom styrelsebeslut på SKR:s webbplats samt sökt på avtal och överenskommelser på regeringens webbplats för att få fram uppdaterade uppgifter om vilka överenskommelser som har slutits under 2019, för vilken period dessa överenskommelser gäller, om de omfattar medel samt vilket departement som är ansvarigt. Därutöver har SKR kompletterat med vissa andra uppgifter samt uppgifter om vilka tidigare beslutade överenskommelser som gäller vid utgången av 2019 (e-post från SKR november 2019). Bilaga 5 sammanställer de överenskommelser som gäller vid utgången av 2019.

Nationella samordnare

Den historiska sammanställningen av nationella samordnare (2010–2015) bygger på bilaga 6.1 till konstitutionsutskottets betänkande (2015/16:KU10) och på Statskontorets rapport Nationella samordnare. Statlig styrning i otraditionella former? från 2014. Med hjälp av dessa sammanställningar har vi utifrån titel och sökningar i uppdragen till samordnarna sorterat ut de samordnare vars uppdrag påverkar kommuner och regioner. För åren 2016–2019 har vi gjort egna sökningar på regeringens webbplats (sökord: samordnare, koordinator, förhandlingsperson) för att hitta nya eller förändrade uppdrag som påverkar kommuner och regioner. Bilaga 5 sammanställer de nationella samordnare som vi bedömer har uppdrag med betydelse för kommuner och regioner.

Nationella inriktningsdokument

Den historiska sammanställningen av nationella inriktningsdokument (2010–2016) bygger på bilaga 1 i Statskontorets rapport Strategier och handlingsplaner. Ett sätt för regeringen att styra? från 2018. Med hjälp av denna sammanställning har vi utifrån titel och sökningar i respektive dokument, sorterat ut de inriktningsdokument som har betydelse för kommuner och regioner. För åren 2017–2019 har vi gjort egna sökningar på regeringens webbplats (sökord: handlingsplan, handlingsprogram och strategi) för att hitta nya nationella inriktningsdokument.

För att ingå i urvalet (vår sammanställning) ska strategin eller handlingsplanen innehålla åtgärder som direkt rör kommuner och regioner samt tydligt ha dokumenterats i en proposition, riksdagsskrivelse, departementspromemoria eller annat dokument som regeringen eller Regeringskansliet har offentliggjort. I urvalet ingår inte övergripande strategier som uttrycker en politisk vilja utan att nämna specifika åtgärder. I bilaga 5 finns en sammanställning av nationella inriktningsdokument som vi bedömer att de påverkar kommuner och regioner.

Redovisning av särskilda regeringsuppdrag och nya uppdrag i myndigheternas regleringsbrev

Regeringsuppdrag enligt särskilt beslut är uppdrag som myndigheter får utanför sitt regleringsbrev. För att identifiera regeringsuppdrag enligt särskilt beslut har vi utgått från ärendeförteckningar till regeringssammanträdena som normalt hålls veckovis, och som innehåller information om vilka ärenden som regeringen tänker behandla. Enstaka särskilda regeringsuppdrag återkommer årligen och räknas således inte som någon ny styrning. Eftersom dessa uppdrag är återkommande inkluderar vi dem inte i vår kartläggning av ny styrning.

Vi har även identifierat nya uppdrag i myndigheternas regleringsbrev. Vi har utgått från regleringsbreven för de myndigheter som i tidigare enkäter (våren 2016 och 2018) svarat att de utövar någon typ av styrning av den kommunala sektorn (ett 90-tal myndigheter). I de fall det inte har framgått tydligt vilka uppdrag som är nya för året har vi jämfört regleringsbrevet med regleringsbrevet för året innan. Vi har endast inkluderat de uppdrag som är helt nya. Vi har inte inkluderat mål och återrapporteringskrav från regleringsbreven.

Enkätundersökning till myndigheter om deras styrning

För att redovisa förändringar i myndigheternas styrning mot kommuner och regioner under 2019 har vi genomfört en enkät. Den skickades ut till de 87 myndigheter som i tidigare enkätutskick (våren 2016 och 2018) har svarat att de utövar styrning av kommuner och regioner.^[78] De fem myndigheter som regeringen inrättade under 2018 ingick inte i utskicket. För dessa myndigheter har vi ställt frågor via mejl om inom vilka områden myndigheten styr kommuner och regioner, vilka styrmedel som myndigheten använder samt hur myndighetens styrning har utvecklats under 2019.^[79] Under 2019 har regeringen inte inrättat någon ny myndighet.

Årets enkätundersökning genomfördes under oktober–november 2019. Totalt fick vi in 67 kompletta svar, vilket ger en svarsfrekvens på 77 procent. Vi har med hjälp av tillgängliga registeruppgifter jämfört de myndigheter som har svarat på enkäten med de som inte har svarat för att se om de skiljer sig åt i några väsentliga avseenden (tabell 2.1).

Tabell 2.1 Bortfallsanalys.

Det finns vissa skillnader i svarsfrekvens utifrån storleksklass och utifrån typ av myndighet. Framför allt har små myndigheter svarat på enkäten i en något lägre grad än medel och stora myndigheter. Men sammantaget är dessa skillnader i svarsfrekvens så pass små att vi bedömer att de inte allvarligt snedvrider resultaten. Ett stort skäl till denna bedömning är att de myndigheter som vi sedan tidigare vet styr kommuner och regioner mycket har svarat, exempelvis Naturvårdsverket, Socialstyrelsen, Skolverket och Skolinspektionen.

I årets enkät valde vi att inte ännu en gång fråga efter myndigheternas roller, eftersom det är rimligt att de inte förändras särskilt mycket mellan enskilda år. För att besvara frågan om vilka myndigheter som styr kommuner och regioner samt deras roller har vi använt resultaten från vår enkät från våren 2018 och resultaten från vår kompletterande undersökning av myndigheter som inrättats under 2018.

I en del sammanhang behandlar vi länsstyrelserna som en myndighet. Detta beror på att länsstyrelserna i flera fall har liknande roller och uppgifter, men agerar i olika delar av landet. I vissa fall har vi valt att inte inkludera länsstyrelserna alls, eftersom deras svar inbördes har skiljt sig åt i flera avseenden.

Redovisning av utredningar och liknande

Enligt uppdraget ska Statskontoret översiktligt redovisa utredningar, större utvärderingar samt tillsyns- och uppföljningsrapporter som tar upp principiella frågor om statens styrning av kommuner och regioner eller dess konsekvenser. Eftersom det årligen publiceras hundratals rapporter i dessa kategorier har vi behövt avgränsa urvalet.

När det gäller de utredningar som regeringen har tillsatt har vi avgränsat urvalet enligt punkterna nedan. Vi bedömer att detta urval ger en relativt tillförlitlig bild av relevanta utredningar som regeringen har initierat och som har publicerats under året.

• Utredningar som publicerats under 2019 och som har skickats på remiss till SKR.
• Utredningar som har publicerats under 2019 på www.sou.gov.se och som SKR inte har lämnat någon remiss på.
• Promemorior och skrivelser på Regeringskansliets webbplats och som SKR inte har lämnat någon remiss på.

När det gäller utredningar av olika slag från statliga myndigheter har urvalet bestått av:

• utredningar som publicerats under 2019 och som skickats på remiss till SKR,
• utredningar som myndigheterna själva tar upp i den enkät vi skickade ut till dem,
• rapporter från Statskontoret (7 rapporter) och Riksrevisionen (5 rapporter).

Samtliga utredningar och rapporter som ingår i våra sammanställningar uppfyller något eller flera av kriterierna som lisats nedan. I urvalet ingår inte utredningar som behandlar generella bestämmelser, till exempel arbetsgivarfrågor.

Vi har bedömt varje utredning utifrån följande kriterier:

• Utredningar vars förslag har stor påverkan på kommuner och regioner (det vill säga stor påverkan på kommunernas/regionernas ekonomiska förutsättningar, planering och/eller arbetssätt).
• Utredningar som berör finansieringsprincipen, det kommunala självstyret eller ansvarsförfördelningen mellan staten och kommunerna.
• Utvärderingar av reformer som har stor påverkan på kommunsektorn.

Utredningarna och rapporterna skiljer sig åt, och berör ett stort antal frågor och verksamhetsområden. I rapporten beskriver vi översiktligt vilka typer av förslag som finns i utredningarna och som har stor påverkan på kommuner och regioner, samt vilka frågor om statens styrning som utredningarna lyfter fram. Vi har baserat kategoriseringen av typ av förslag eller frågor på utredningarnas sammanfattningar och beskrivningarna av vilken konsekvens de får för kommuner och regioner. Samtliga utredningar som ingår i urvalet finns i bilaga 8.

Redovisning av Lagrådets yttranden

Vi har sammanställt yttranden från Lagrådet i principiellt viktiga frågor som rör statens styrning av kommuner och regioner och i lagförslag med stor påverkan på kommuner och regioner. Vi har samlat in dessa från Lagrådets webbplats, där det finns en färdig sammanställning över de yttranden som Lagrådet gjorde under 2019. Vi har läst igenom samtliga yttranden översiktligt för att undersöka om de behandlar principiellt viktiga frågor^[80] som rör statens styrning eller den kommunala självstyrelsen. Vi har också undersökt om yttrandena behandlar lagförslag som vi bedömer kan få stor påverkan på kommuner och regioner.^[81]

Vissa yttranden som berör kommuner och regioner ingår inte i sammanställningen. Vi har valt bort dem från urvalet utifrån följande kriterier:

• Yttranden som innebär att Lagrådet lämnar förslaget utan erinran.
• Yttranden som bara handlar om förtydliganden av frågor av semantisk eller terminologisk karaktär, eller frågor om dispositionen av lagen.
• Yttranden som berör alla arbetsgivare på arbetsmarknaden och inte bara kommuner och regioner.

Redovisning av riksdagens yttranden

Vi har sammanställt yttranden från riksdagen som rör principiellt viktiga frågor kring statens styrning eller den kommunala självstyrelsen tillsammans med information om vilken fråga som berörs. Vi har också inkluderat yttrande med tillkännagivanden som vi bedömer kan få stor påverkan på kommuner och regioner. Vi har använt samma definitioner som för Lagrådets yttranden (se fotnot 80 och 81).

För att göra detta har vi gått igenom sammanfattningen av samtliga publicerade betänkanden och utlåtanden under 2019 i riksdagens databas. I vissa fall har vi behövt läsa dokumenten översiktligt.

I urvalet ingår bara de yttranden som riksdagen har bifallit. Vi har alltså inte tagit med eventuella yttranden från enskilda ledamöter eller partier där riksdagen inte har bifallit yttrandet. Vi har heller inte tagit med de yttranden som bara är bifall till en proposition från regeringen.

Bilaga 3: Lagar och förordningar

I denna bilaga redogör vi för lagar och förordningar som är nya och har börjat gälla 2019 (tabell 3.1) och väsentligt förändrade lagar och förordningar som har börjat gälla 2019 (tabell 3.2).

Tabell 3.1 Nya lagar och förordningar med betydande påverkan på kommuner och regioner som börjat gälla under 2019.

Anmärkning: I vår redovisning ingår endast de regleringar som vi bedömer har betydande påverkan på kommunsektorns verksamheter eller funktionssätt, exempelvis genom att de kan öka kostnaderna eller på andra sätt påverkar kommunernas åtaganden. I vårt urval ingår därför inte exempelvis nya och förändrade regleringar som endast innebär mindre ändringar och förtydliganden i sak eller frågor av semantisk karaktär. Bilaga 2 beskriver närmare våra definitioner och avgränsningar.

Källa: Dokumentstudier, av bland annat Regeringskansliets publikationer Viktigare lagar och förordningar inför årsskiftet 2018/19, halvårsskiftet 2019 och årsskiftet 2019/20.

Tabell 3.2 Väsentliga förändringar i lagar och förordningar under 2019 med betydande påverkan på kommuner och regioner.

Anmärkning: I vår redovisning ingår bara de regleringar som vi bedömer har betydande påverkan på kommunsektorns verksamheter eller funktionssätt, exempelvis genom att de kan öka kostnaderna eller på andra sätt påverka kommunernas åtaganden. I vårt urval ingår därför inte exempelvis nya och förändrade regleringar som endast innebär mindre ändringar och förtydliganden i sak eller frågor av semantisk karaktär. Bilaga 2 beskriver närmare våra definitioner och avgränsningar.

Källa: Dokumentstudier, av bland annat Regeringskansliets publikationer Viktigare lagar och förordningar inför årsskiftet 2018/19, halvårsskiftet 2019 och årsskiftet 2019/20.

Fotnoter

1. Statskontoret. Utvecklingen av den statliga styrningen av kommuner och landsting 2017. Statskontoret. Utvecklingen av den statliga styrningen av kommuner och landsting 2018. ↑

2. Förordning (2007:827) med instruktion för Statskontoret. ↑

3. Till exempel hade Sverige en övergångsregering 25 september 2018–21 januari 2019. Detta påverkade regeringens möjligheter att fatta beslut om olika styråtgärder. Styrningen kan också ha påverkats av att 2019 är första året på en mandatperiod. ↑

4. Vi definierar betydande påverkan som att kommunernas eller regionernas ekonomiska förutsättningar påverkas (t.ex. ökade eller minskade kostnader) eller att deras arbetssätt eller uppgifter påverkas (t.ex. att det tillkommer nya krav eller skyldigheter). ↑

5. 27 november 2019 bytte organisationen Sveriges Kommuner och Landsting namn till Sveriges Kommuner och Regioner. ↑

6. Myndigheter som regeringen inrättade 2018 ingick inte i enkätundersökningen 2018. Därför genomförde vi i år en kompletterande undersökning av deras styrning. Regeringen har inte inrättat några nya myndigheter under 2019. ↑

7. Till exempel ansvarsfördelningen mellan staten och kommunsektorn eller förslag som har stor påverkan på kommunernas och regionernas ekonomiska förutsättningar, planering eller arbetssätt. ↑

8. Till exempel avseende proportionalitetsprincipen eller finansieringsprincipen. ↑

9. Statskontoret 2019:2 Utveckling av den statliga styrningen av kommuner och landsting – en analys. ↑

10. En ändring kan beröra flera förordningar och lagar. ↑

11. ”Skyldigheter eller krav” använder vi för att beskriva regelförändringar som enligt regeringens propositioner innebär något av följande: obligatorisk uppgift, åliggande, åtagande, skyldighet eller krav. Med ”utökade” skyldigheter eller krav menar vi en ny skyldighet/krav eller en skärpt skyldighet/krav. ↑

12. SFS: 2018:1348 Lagen (2010:630) om regionalt utvecklingsansvar i vissa län. ↑

13. Prop. 2018/19:1. Budgetproposition 2019, utgiftsområde 25 avsnitt 2.6.1. När staten beslutar om nya eller förändrade skyldigheter för kommunsektorn gäller finansieringsprincipen, det vill säga att staten ska finansiera ökade kostnader i kommunsektorn när de får fler eller förändrade skyldigheter. ↑

14. SFS: 2018:1136 Plan- och bygglagen (2010:900) ↑

15. SFS: 2018:1159 Lag (2016:1145) om offentlig upphandling ↑

16. SFS: 2019:559 Förordning (2003:596) om bidrag för projektverksamhet inom den regionala tillväxtpolitiken. ↑

17. Statskontoret 2016:24. Statens styrning av kommunerna, s. 66, 159, 165–166. ↑

18. SFS: 2018:1303 Skollagen (2010:800) ↑

19. SFS: 2018:1128 och SFS 2019:170 Patientsäkerhetslagen (2010:659) och Patientsäkerhetsförordningen (2010:1369) ↑

20. SFS: 2018:597 Lag (2018:597) om kommunal bokföring och redovisning. ↑

21. SFS: 2018:1937 och 2018:1938 Lag (2018:1937) om tillgänglighet till digital offentlig service och Förordning (2018:1938) om tillgänglighet till digital offentlig service. ↑

22. Storleken på statsbidragen kan skilja sig beroende på om man använder uppgifter från ESV (utbetalningar) eller räkenskapssammandraget (periodiseringar) för kommuner och regioner som källa. ↑

23. Denna kategori utgörs av medel som betalas ut och fördelas genom det kommunalekonomiska utjämningssystemet och som även omfattar ekonomiska regleringar enligt finansieringsprincipen (inom utgiftsområde 25 Allmänna bidrag till kommuner). ↑

24. Denna kategori utgörs bland annat av bidraget för läkemedelsförmånerna till regionerna och av ersättningar till kommuner och regioner för migration och integration av asylsökande och nyanlända. Kommunerna och regionerna är exempelvis skyldiga att tillhandahålla bostäder, utbildning, vård och omsorg för denna grupp av individer. ↑

25. I beloppen ingår även utbetalda medel till kommunala bolag och organisationer som SKR, men det står för en marginell del av beloppen. ↑

26. Med ”vård och omsorg” syftar vi på verksamhet kopplad till utgiftsområde 9 (Hälsovård, sjukvård och social omsorg). ↑

27. Ersättningar för insatser för vissa nyanlända invandrare har flyttats från området Jämställdhet och nyanlända invandrares etablering till området Arbetsmarknad mellan 2017 och 2018. ↑

28. I figur 3.2 redovisar vi riktade statsbidrag och kostnadsersättningar samlat. Detta på grund av att det inte går att särskilja bidragstyperna kostnadsersättningar respektive riktade statsbidrag i räkenskapssammandraget bortsett från läkemedelsförmånerna. ↑

29. Med nya statsbidrag menar vi statsbidrag som började gälla under 2019. Överenskommelser som innehåller statsbidrag ser vi endast som nya om det inte har tecknats några liknande överenskommelser för tidigare år. ↑

30. Prop. 2018/19:1. Budgetpropositionen 2019, utgiftsområde 25, avsnitt 2.3. ↑

31. Två av de nya bidragen regleras i nytecknade överenskommelser som bygger på tidigare satsningar, men där det har skett större förändringar. Den första är En investering för utvecklade förutsättningar för vårdens medarbetare, som är en sammanslagning av Personalmiljarden och Professionsmiljarden. Den andra är En god och nära vård - En omställning av hälso- och sjukvården med fokus på primärvården. Denna satsning bygger delvis på Patientmiljarden, men den nya överenskommelsen omfattar betydligt mer pengar och innehåller nya områden. ↑

32. När flera bidrag eller kostnadsersättningar lyder under samma förordning eller annan form av reglering räknar vi det som ett riktat statsbidrag eller som en kostnadsersättning. Migrationsområdet har exempelvis enskilda förordningar som innehåller kostnadsersättningar för flera olika typer av kostnader. ↑

33. Statskontoret 2019:2. Utvecklingen av statens styrning av kommuner och landsting – en analys, s. 44. ↑

34. För en knapp tredjedel av statsbidragen saknar vi uppgifter om en exakt bidragsram. ↑

35. Inom utbildningsområdet räknar vi både bidrag som gäller fortbildning och kompetensutveckling. ↑

36. Statskontoret 2011:22. Tänk efter före – om viss styrning av kommuner och landsting, s.44. ↑

37. Statskontoret 2019:2. Utvecklingen av statens styrning av kommuner och landsting – en analys, s.70. ↑

38. Statskontoret. (2016:24). Statens styrning av kommunerna. ↑

39. Statskontoret. (2014). Överenskommelser som styrmedel. (Om offentlig sektor) ↑

40. Statskontoret. (2014), Nationella samordnare – statlig styrning i otraditionella former? (Om offentlig sektor) ↑

41. Statskontoret. (2018). Strategier och handlingsplaner. Ett sätt för regeringen att styra? (Om offentlig sektor) ↑

42. Se bilaga 5 för en sammanställning av samtliga nya eller omförhandlade överenskommelser. Med omförhandlade överenskommelser menar vi nya överenskommelser som bygger vidare på tidigare överenskommelser. ↑

43. Krisberedskap och civilt försvar; Försäkringsmedicinska utredningar; Nationell digitaliseringsstrategi för skolväsendet; Enklare företagande med digital förvaltning. ↑

44. En investering för utvecklade förutsättningar för vårdens medarbetare; En god och nära vård. En omställning av hälso- och sjukvården med fokus på primärvården; En ny, uppdaterad kömiljard 2019. ↑

45. Se exempelvis överenskommelsen En investering för utvecklade förutsättningar för vårdens medarbetare. ↑

46. Se bilaga 5 för en sammanställning över nationella samordnare 2009–2019. ↑

47. Vi räknar med de strategier eller handlingsplaner som tydligt har dokumenterats i en proposition, riksdagsskrivelse, departementspromemoria eller något annat dokument som regeringen eller Regeringskansliet har offentliggjort. ↑

48. SFS: 2017:720 Klimatlag (2017:720). ↑

49. Statskontoret 2019:2. Utvecklingen av statens styrning av kommuner och landsting – en analys, s. 72. ↑

50. Se bilaga 5 för en sammanställning över nationella inriktningsdokument 2010–2019. ↑

51. Statskontoret 2014:26. Informationsförsörjning om kommuner s. 29–31. ↑

52. (Ju2019/03304/KRIM). ↑

53. (Uppdrag till länsstyrelserna i Stockholms och Västerbottens län, S2018/04690/FS) och (Uppdrag till Socialstyrelsen, S2019/01851/FS). ↑

54. Länsstyrelserna är inte inkluderade. Se bilaga 2 för närmare beskrivning av vår undersökning. I Statskontorets rapport Statens styrning av kommunerna (2016:24) framgår att ungefär 60 myndigheter styr över verksamheter i kommuner och regioner. Svarsfrekvensen i den enkätundersökningen var något högre än i enkäten våren 2018. ↑

55. Jämställdhetsmyndigheten, Delegationen mot segregation, Myndigheten för digital förvaltning (DIGG), Myndigheten för arbetsmiljökunskap och Klimatpolitiska rådet. Under 2019 har inga nya myndigheter inrättats. ↑

56. Ett bemyndigande (en rätt) för en myndighet att utfärda föreskrifter meddelas antingen av riksdagen genom lag eller av regeringen genom förordning. En myndighet är formellt inte skyldig att utfärda föreskrifter, men gör oftast det om den har ett bemyndigande. ↑

57. Enkät till de 87 myndigheter som i Statskontorets tidigare enkätutskick (våren 2016 och 2018) har svarat att de utövar styrning av kommuner eller regioner och en kompletterande undersökning av myndigheter som inrättats 2018. ↑

58. I enkäten har vi endast frågat efter stöd och vägledningar som myndigheten bedömer har betydande påverkan på kommuner och/eller regioner. ↑

59. Statskontoret 2014:26. Informationsförsörjning om kommuner s. 29–31. ↑

60. Med betydande frågor menar vi förslag som innebär en stor påverkan på kommunsektorn eller resonemang kring principiella frågor om statens styrning av kommunsektorn eller styrningens konsekvenser. Principiella frågor kan handla om finansieringsprincipen, det kommunala självstyret eller ansvarsfördelningen mellan staten och kommunerna. ↑

61. SOU 2019:18 För flerspråkighet, kunskapsutveckling och inkludering – modersmålsundervisning och studiehandledning på modersmål. SOU 2019:34 Förbättrat skydd för totalförsvaret, SOU 2019:4 Framtidsval - karriärvägledning för individ och samhälle respektive SOU 2019:7 Skogsbränderna sommaren 2018. ↑

62. Statskontoret 2019:5 Ökad bemanning inom äldreomsorgen. En uppföljning av regeringens tillfälliga satsning 2015–2018. Slutrapport, Statskontoret 2019:12 Utvärdering av strategin för unga som varken arbetar eller studerar. Statskontoret 2019:17 Utvärdering av statsbidraget för höjda lärarlöner. ↑

63. Riksrevisionen 2019:1 Klimatklivet – stöd till lokala klimatinvesteringar. Riksrevisionen 2019:20 Stödet till kommuner för ökat bostadsbyggande. Riksrevisionen 2019:25 Stöd till renovering och energieffektivisering i vissa bostadsområden. ↑

64. SOU 2019:3 Effektivt, tydligt och träffsäkert – det statliga åtagandet för framtidens arbetsmarknad, SOU 2019:21 Effektivt investeringsfrämjande för hela Sverige och SOU 2019:34 Förbättrat skydd för totalförsvaret. ↑

65. Socialstyrelsen 2019-6-22. Ett standardiserat insatsförlopp vid demenssjukdom – en modell för mångprofessionell samverkan för personcentrerad vård och omsorg vid demenssjukdom. ↑

66. Vårdanalys 2019:2. Med örat mot marken– Förslag på nationell uppföljning av hälso- och sjukvården. Vårdanalys 2019:4. Olik eller ojämlik? En analys av regionala skillnader i gravidvårdskedjan. ↑

67. Promemoria (S2019/00767/FST) Behov av hjälp med andning och sondmatning respektive SOU 2018:88 Översyn av insatser enligt LSS och assistansersättningen. ↑

68. SOU 2018:89 Tydligare ansvar och regler för läkemedel. ↑

69. Riksrevisionen 2019:29 Det kommunala utjämningssystemet– behov av mer utjämning och bättre förvaltning. ↑

70. Tillkännagivanden kan exempelvis användas om riksdagen anser att en viss fråga bör utredas eller att regeringen bör komma med förslag. Regeringen är inte rättsligt bunden att tillgodose ett tillkännagivande, men enligt konstitutionell praxis är utgångspunkten att göra det. ↑

71. I flera fall innehåller ett betänkande fler än ett tillkännagivande. ↑

72. I sina yttranden kan Lagrådet kommentera de proportionalitetsbedömningar som har gjorts i samband med förslaget, exempelvis om det är troligt att det underlag som ligger till grund för bedömningen är tillräckligt för att motsvara kraven enligt bestämmelsen i regeringsformen. ↑

73. Regeringskansliet Viktigare lagar och förordningar inför årsskiftet 2018/19, halvårsskiftet 2019 och inför årsskiftet 2019/20. ↑

74. Det statliga tandvårdsstödet kan ses som en subvention till individer (patienterna). Men vi har tagit med detta stöd eftersom det ska ersätta vårdgivare (både Folktandvården och privata tandläkare som är anslutna till Försäkringskassans elektroniska system) för utförd tandvård enligt lagen (2008:145) om statligt tandvårdsstöd. ↑

75. Det finns några ytterligare kostnadsersättningar enligt vår statsbidragsförteckning, men för dessa har vi ingen uppgift om hur mycket som faktiskt har betalats ut. ↑

76. Rapport ESV 2019:34. https://www.esv.se/publicerat/publikationer/2019/tidsserier-statens-budget-m.m.-2018/ (tabell 10.5, den 7 november 2019). ↑

77. Cirkulär 18:47, 19:18 och 19:38; EkonomiNytt nummer 09/2018, 05/2019 och 10/2019; https://skl.se/ekonomijuridikstatistik/ekonomi/budgetochplanering/arkivbudgetochplanering/arkivbudgetochplanering/riksdagenbeslutadeomanslagistatsbudgetenienlighetmedreservationfranmochkd.26071.html. ↑

78. Våra tidigare enkätutskick har över huvud taget inte skickats till myndigheter som har ett övergripande ansvar för frågor som omfattar samhället i mer vid bemärkelse, till exempel domstolarna. ↑

79. Samtliga myndigheter har svarat. ↑

80. Yttranden som berör finansieringsprincipen, det kommunala självstyret, proportionalitetsprincipen eller ansvarsfördelningen mellan staten och kommuner. ↑

81. Vi definierar stor påverkan som att kommunernas eller regionernas ekonomiska förutsättningar påverkas (t.ex. ökade kostnader), att deras arbetssätt påverkas (t.ex. att det tillkommer nya krav på en verksamhet) eller att kommunerna och/eller regionerna får utökade skyldigheter. ↑