Till huvudinnehåll

Att styra de självstyrande – En analys av statens styrning av kommuner och regioner

Sammanfattning

Statskontoret har haft regeringens uppdrag att genomföra en fördjupad analys av statens styrning av kommuner och regioner. Syftet med analysen är att ge ett kunskapsunderlag som regeringen kan använda för att utveckla styrningen. Det kan till exempel innebära att styrningen ger kommuner och regioner bättre förutsättningar att nå de mål som regeringen och riksdagen har satt upp för deras verksamheter, eller att styrningen ger färre negativa bieffekter.

Statskontorets analys beskriver främst utvecklingstendenser eller trendbrott i statens styrning av kommuner och regioner, jämfört med hur styrningen såg ut före 2020. Vi har också valt att analysera hur statens styrning påverkar och påverkas av kommunsektorns strukturella utmaningar, till exempel när det gäller kompetensförsörjningen.

Utvecklingen följer tidigare mönster

Statskontorets analys visar att de mönster som vi har identifierat i tidigare analyser av statens styrning av kommuner och regioner finns kvar. Statens styrning är omfattande sett till antalet styrsignaler som riktas mot kommunsektorn. Den är också detaljerad eftersom styrningen både är frekvent och preciserar på vilket sätt kommuner och regioner ska utföra en uppgift.

Statens styrning har ökat både vad gäller regelstyrning och kunskapsstyrning, till exempel stöd och vägledningar. Statens styrning med statsbidrag är fortfarande omfattande och detaljerad. Men när det gäller utvecklingen är bilden mer komplex. För kommunerna har andelen generella statsbidrag ökat något i förhållande till riktade. Det gör att kommunerna är något mer fria att använda statliga medel till det de bedömer att de har behov av, jämfört med 2019. Men det är marginella förändringar. För regionerna är utvecklingen den motsatta. Regionernas ekonomier är i dag mer styrda av statliga prioriteringar jämfört med 2019, eftersom riktade statsbidrag har ökat i förhållande till generella. Samtidigt är det en utveckling som till stor del beror på statens hantering av coronapandemin.

Dessutom har styrning från EU ökat komplexiteten i kommunsektorns verksamheter, till exempel genom att den ställer krav på att kommuner och regioner ska inrätta nya funktioner som de tidigare inte har haft. Regeringen har också fortsatt att använda otraditionella styrformer som överenskommelser med Sveriges Kommuner och Regioner (SKR) och nationella handlingsplaner och strategier. Men omfattningen av dessa styrformer har inte tydligt ökat.

Många styrsignaler syftar till att öka kvaliteten och likvärdigheten – men det finns hinder för att uppnå det

En stor del av statens styrning under perioden har syftat till att höja kvaliteten i kommunal verksamhet, eller till att öka likvärdigheten i utfall mellan kommunerna och mellan regionerna. Men vår analys visar att staten inte har anpassat denna styrning tillräckligt till kommuners och regioners strukturella förutsättningar.

Det finns en spänning mellan kommunalt självstyre och nationell likvärdighet. Ett långtgående självstyre öppnar för större skillnader mellan kommuner och mellan regioner i både utförande och utfall, än när staten styr de kommunala och regionala åtagandena mer i detalj. Samtidigt finns det en kompensatorisk idé i självstyret. Kommuner och regioner har olika förutsättningar, och behöver kunna göra olika för att utfallet ska bli mer lika. Det är svårare för kommuner och regioner att bedriva verksamheten utifrån sina förutsättningar och behov inom områden där staten preciserar i detalj hur de ska bedriva verksamheten eller vad de ska åstadkomma.

Vår analys visar att staten i dag skickar ut fler styrsignaler än vad vissa små kommuner har kapacitet att hantera. Det innebär att de inte kan agera på styrningen på det sätt som regeringen har tänkt, och att styrningen får olika resultat i olika kommuner. Det gäller även för vissa regioner. Men problemen är inte lika omfattande för dem eftersom de har större grundorganisationer.

När staten vill höja ambitionsnivån för kommuners och regioners verksamheter förutsätter det att det finns tillräckligt med personal. Men det finns en nationell brist på personal inom många av kommunsektorns verksamhetsområden, som på många håll gör det svårt att klara det åtagande som kommuner och regioner redan har. Styrsignaler som syftar till att höja ambitionsnivån riskerar då att försämra den befintliga verksamheten, eftersom samma knappa personal ska göra mer än tidigare.

Det finns ambitioner att förenkla de riktade statsbidragen – men än så länge är genomslaget svagt

Regeringen har haft en uttalad ambition att styra kommunsektorn mer tillitsbaserat. Ett prioriterat område har varit att minska antalet riktade statsbidrag och att göra det enklare för kommunsektorn att hantera dem. Vår analys visar att det har skett en marginell utveckling i rätt riktning inom skolområdet, där antalet riktade statsbidrag inte längre ökar och där de små bidragen har blivit färre. Flera kommuner vittnar också om att administrationen har underlättats och att bidragen är något bredare i sin utformning. Men vi bedömer att detta fortfarande handlar om förändringar på marginalen. För regionerna har antalet riktade statsbidrag ökat under perioden, men det beror till stor del på coronapandemin.

Dialogstyrning och en mer aktiv fördelning av riktade statsbidrag kan utveckla statens styrning

Vi ser också exempel på att regeringen har utvecklat styrningen så att den stämmer bättre överens med de övergripande målen för statens styrning. Det gäller både målen för styrningen i sig och målen för olika sakpolitiska områden. Inom skolområdet har regeringen börjat att fördela riktade statsbidrag utifrån socioekonomiska principer på ett sätt som stödjer skolans kompensatoriska uppdrag att kompensera för att eleverna har med sig olika förutsättningar hemifrån. Denna fördelning innebär också att staten tillämpar samma styrningsprinciper i sin resursfördelning som den vill att skolhuvudmän ska göra när de fördelar resurser.

Ett annat styrverktyg som regeringen har börjat använda mer under perioden är dialog. Det innebär att staten regelbundet för strukturerade dialoger med kommuner och regioner, i syfte att skapa bättre förutsättningar för att nå målen för verksamheterna. Skolverket och Specialpedagogiska skolmyndigheten (SPSM) har fått dialoguppdrag på skolområdet, medan Socialstyrelsen har fått uppdrag som rör hälso- och sjukvården.

Vår analys visar att dialog har vissa egenskaper som andra styrmedel saknar. Dialog är exempelvis lättare för statliga myndigheter att anpassa utifrån kommuners och regioners olika kapacitet, än att anpassa andra styrverktyg. Vi tror också att dialog kan göra det möjligt för staten att få mer genomslag för sin kunskapsstyrning. Dialog kan också stärka tilliten och öka förståelsen mellan staten och kommunsektorn.

Riksdagen har blivit mer aktiv i styrningen

Under den period som vi har studerat har riksdagen tagit fler initiativ än tidigare som har syftat till att skärpa styrningen av kommuner och regioner. Riksdagen har till exempel tillkännagett för regeringen att skärpa regelverk, förstatliga olika verksamheter, förändra resursfördelningen och införa nya tillståndskrav för kommuners verksamhet. Riksdagen har också ändrat regeringens förslag till statens budget genom att avsätta medel för riktade statsbidrag till kommunsektorn, samt tagit bort statsbidrag som regeringen har föreslagit. Många av styrsignalerna följer av coronapandemin och av att riksdagen uppfattade att kommunsektorn inte levererade likvärdiga välfärdstjänster.

Vi kan konstatera att det fortfarande är regeringen som har initierat den stora merparten av de styrsignaler som träffar kommunsektorn, trots att riksdagen har varit en mer aktiv aktör i den statliga styrningen än tidigare. Men vi ser också att en aktiv riksdag kan göra det svårare för regeringen att styra kommunsektorn på ett sammanhållet sätt.

Inledning och slutsatser

Statens styrning av kommunsektorn har flera mål och syften

Kommunsektorn har en mycket viktig funktion i att genomföra riksdagens och regeringens nationella politik. Det är kommuner och regioner som genomför den grundläggande välfärdspolitiken, eftersom de är huvudmän för hälso- och sjukvård, äldreomsorg, skola och socialtjänst. Det innebär att riksdagen och regeringen alltid kommer att ha ett stort intresse av att påverka hur kommunsektorn utför sitt uppdrag och bedriver sina verksamheter.

Samtidigt ser välfärden olika ut i olika delar av landet. Det beror på att förutsättningarna för kommuner och regioner varierar i många avseenden. Men det beror också på att kommuner och regioner prioriterar olika lokalt. Lokalinvånarnas inflytande över innehållet och ambitionsnivån i verksamheterna i den kommun respektive region de bor i är också ett av syftena med det kommunala självstyret. Staten kan samtidigt sätta ramarna för hur stor variationen får bli, till exempel genom det kommunala utjämningssystemet eller mer detaljerade krav på kommuner och regioner. Självstyret är i den meningen villkorat.

När staten styr kommuner och regioner syftar det ofta till att:

  • kommuner eller regioner ska utföra en ny uppgift.
  • höja kvaliteten i eller ambitionsnivån för en befintlig kommunal uppgift.
  • öka den nationella likvärdigheten, genom att jämna ut skillnader i förutsättningar och utfall mellan kommuner och mellan regioner.
  • underlätta för kommunsektorn, till exempel genom att tydliggöra eller ensa styrningen, erbjuda stöd och vägledning eller skapa stordriftsfördelar genom att staten tillhandahåller gemensamma lösningar.

En och samma styrsignal kan ha flera syften samtidigt, men ofta finns det en tyngdpunkt eller ett huvudsakligt syfte i det enskilda fallet.

Regeringens uppdrag till Statskontoret

Regeringen har gett Statskontoret i uppdrag att följa utvecklingen av statens och EU:s styrning av kommuner och regioner under perioden 2020–2023. En del av uppdraget är att följa den årliga utvecklingen av statens och EU:s styrning av kommuner och regioner. I uppdraget ingår också att göra en fördjupad analys av utvecklingen vid periodens slut. Analysen ska inkludera styrningens konsekvenser för kommuner och regioner, till exempel när det gäller prioriteringar, möjligheter att utveckla verksamheterna samt möjligheter att ta till vara verksamhetsnära kompetens. Bilaga 1 innehåller regeringsuppdraget i sin helhet.

De årliga kartläggningarna har vi redovisat till Regeringskansliet löpande. Det här är vår fördjupade analys.

Vår tolkning av uppdraget

Vi bedömer att syftet med uppdraget är att ta fram ett kunskapsunderlag som regeringen kan använda för att utveckla styrningen av kommuner och regioner. Sådan utveckling kan exempelvis innebära att styrningen ger kommuner och regioner bättre förutsättningar att nå de mål som regeringen och riksdagen har satt upp för deras verksamheter.

Ett annat sätt att utveckla styrningen kan vara att minska styrningens oönskade bieffekter, antingen för staten eller för kommunsektorn. Ett exempel på en negativ bieffekt är om statens styrning ökar måluppfyllelsen inom ett område, på bekostnad av måluppfyllelsen inom ett annat område. Ett annat exempel är om kostnaderna för en verksamhet minskar för kommunerna, men ökar för staten eller någon annan aktör.

Det kan också handla om att göra styrningen mer förutsägbar för kommunsektorn, eller om att stärka kommunsektorns kapacitet så att sektorn får bättre förutsättningar att ta hand om statens styrning och staten får mindre behov av att styra. I uppdraget till Statskontoret lyfter till exempel regeringen fram att kommuner och regioner själva ska kunna utveckla sina verksamheter samt ta tillvara verksamhetsnära kompetens och erfarenhet.

Vårt genomförande av uppdraget

Vi har fokuserat vår analys på de delar av styrningen som vi bedömer har störst betydelse för kommunsektorn för att förse regeringen med ett så användbart kunskapsunderlag som möjligt. Det kan handla om hur staten styr ett visst verksamhetsområde, eller om hur staten använder ett visst styrmedel. Vi har fokuserat på de delar av styrningen som har förändrats väsentligt under perioden 2020–2023. Det kan exempelvis handla om utvecklingstendenser eller trendbrott i statens styrning av kommuner och regioner.

Vi har utgått från följande frågor under arbetet med utredningen.

  1. Hur har statens samlade styrning av kommuner och regioner utvecklats?
  2. Vilka konsekvenser har statens samlade styrning av kommuner och regioner fått under perioden?
  3. Vilka initiativ har staten (regeringen, riksdagen och statliga myndigheter) tagit för att utveckla styrningen av kommunsektorn?
  4. Finns det exempel på nya eller annorlunda sätt att styra kommunsektorn under perioden? Vilka andra utvecklingstendenser i styrningen kan vi se?

Vi har använt Statskontorets tidigare analyser av statens styrning av kommuner och regioner som utgångspunkt för vår analys av fråga 1 och 2. Det innebär att vi har byggt vidare på tidigare analyser av hur styrningen ser ut och vilka konsekvenser den får.

För att besvara den första frågan har vi sammanfattat och vidareutvecklat material och iakttagelser från våra årliga kartläggningar av statens styrning av kommuner och regioner. Vi har sammanställt och redovisat hur statens styrning av kommuner och regioner har utvecklats över tid, med fokus på perioden 2020–2022. För 2023 har vi utgått från budgetpropositionen och regeringsförklaringen. Vi har också bearbetat befintligt material från de årliga kartläggningarna och kompletterat det med uppgifter från Sveriges Kommuner och Regioner (SKR), Rådet för främjande av kommunala analyser (RKA), Statistiska centralbyrån (SCB), Ekonomistyrningsverket (ESV), Arbetsförmedlingen och Skolverket.

För att besvara den andra, tredje och fjärde frågan har vi analyserat utvecklingstendenser och avvikelser från tidigare styrmönster. Vår analys bygger på intervjuer, dokumentstudier och bearbetning av data från våra årliga kartläggningar. Vi har intervjuat representanter från två små och två medelstora kommuner samt representanter från SKR. I kommunerna har vi pratat med representanter för kommunledning, ekonomi, skola och socialtjänst. Vi har även genomfört två hearingar med representanter för små kommuner med hjälp av föreningen SmåKom, en medlemsorganisation för kommuner med färre än 15 000 invånare. Totalt deltog representanter från ett trettiotal kommuner, och ytterligare några skickade skriftliga svar på våra frågor. Vi har intervjuat regiondirektören och hälso- och sjukvårdsdirektören i två regioner. Vi har intervjuat företrädare för Skolverket, Skolinspektionen, Socialstyrelsen, Inspektionen för vård och omsorg samt tre länsstyrelser. Vi har också intervjuat representanter för Utbildningsdepartementet och Socialdepartementet.

När vi har analyserat styrningens utveckling och konsekvenser (fråga 1 och 2) har vi inkluderat styrning från EU. Som underlag för analysen har vi uppdragit åt professor Olle Lundin att analysera hur styrning från EU har påverkat kommuner och regioner samt vilka möjligheter det ger staten att styra kommunsektorn.

Vi har också låtit forskaren Siv Sandberg sammanställa aktuell nordisk forskning som berör relationen mellan staten och kommunsektorn. Syftet är att vidga perspektiven och att illustrera trender och tendenser i övriga Norden.

Projektgrupp och kvalitetssäkring

Utredarna Andrea Hasselrot (projektledare) och Jonathan Larkeus har genomfört uppdraget. Karl Kjäll deltog i projektet till och med februari 2023. Kajsa Holmberg och Marcus Koch har bistått i delar av uppdraget.

Vi har kvalitetssäkrat rapporten enligt Statskontorets interna rutiner. En intern referensgrupp har varit knuten till projektet. Professor emeritus Anders Lidström har varit extern referensperson. Skolverket, Skolinspektionen, Socialstyrelsen, Inspektionen för vård och omsorg, två kommuner samt Sveriges Kommuner och Regioner (SKR) har fått möjlighet att faktagranska delar av innehållet.

Den statliga styrningens grundstruktur

De aktörer som ingår i analysen kan verka självklara och tydligt avgränsade. Staten består av riksdagen, regeringen och statliga myndigheter, medan kommunsektorn består av landets 290 kommuner och 21 regioner. Men styrkedjan är mer komplex än så, eftersom både staten och kommunsektorn rymmer flera lager av aktörer. Det finns också aktörer som kommer in från sidan, men som har stor påverkan på styrkedjan (figur 1).

Figur 1. Schematisk bild av relationerna mellan staten och kommunsektorn.