Kunskapssammanställning om nationella strategier

Sammanfattning

Den här promemorian sammanfattar Statskontorets iakttagelser och slutsatser om hur strategier och handlingsplaner används och fungerar för regeringen. Kunskapssammanställningen bygger på Statskontorets tidigare kartläggningar och uppdrag.

Strategier är en form av otraditionell styrning. Till skillnad från traditionell styrning som brukar delas upp i administrativa respektive ekonomiska styrmedel betonar otraditionell styrning frivillighet, samverkan och samordning.

Statskontorets sammanställning visar att det finns olika anledningar till att strategier används, såsom att hantera en komplex samhällsfråga eller för att hantera en fråga som går på tvären i förvaltningen. För att strategin ska få genomslag behöver den kopplas till konkreta styråtgärder, eftersom varken myndigheter eller andra aktörer är bundna att arbeta utifrån en strategi. Strategin är då ett sätt att presentera konkreta åtgärder på ett tydligt och systematiskt sätt. Därmed är också de resultat som uppstår ofta knutna till de konkreta styråtgärderna snarare än strategin i sig.

Vidare visar vår sammanställning att strategier kan ha olika beteckning och form. Det kortaste strategidokumentet är en webbaserad informationsbroschyr på två sidor, vilket kan jämföras med en proposition på nästan 200 sidor. Dess framställning påverkas av vem som är målgrupp. När strategier har formen skrivelse eller proposition är de riktade till riksdagen snarare än till myndigheter och andra aktörer.

Statskontoret har identifierat framgångsfaktorer och risker med strategier. Vi ser bland annat att de kan göra nytta om de används rätt. De bör vara konkreta och tydliga och ta tillvara kunskaper och erfarenheter. De bör bara användas för prioriterade frågor. Ofta behövs stöd och samordning. En ytterligare framgångsfaktor är att strategin redan från början innehåller en tydlig anvisning om hur resultaten av dess olika åtgärder ska följas upp och återrapporteras.

En sammanfattning av Statskontorets studier och utvärderingar

I den här promemorian sammanfattar Statskontoret sina iakttagelser och slutsatser om hur strategier och handlingsplaner används och fungerar för regeringens styrning.^[1] Promemorian har tagits fram inom ramen för en överenskommelse mellan Statskontoret och Bioekonomiutredningen (N2022:07) (se bilaga). Som underlag för sammanställningen har Statskontoret använt våra tidigare kartläggningar och regeringsuppdrag med fokus på strategier.

Inom ramen för Statskontorets uppdrag att bidra till att utveckla förvaltningspolitiken har vi tidigare undersökt tre former av otraditionell styrning och hur de kopplas till och samspelar med regeringens formella styrning. De två första behandlar så kallade nationella samordnare, den andra handlar om överenskommelser med Sveriges kommuner och landsting (regioner).^[2] Den tredje gäller strategier och handlingsplaner och utgör ett underlag för denna sammanställning.^[3] Den visar att en lång rad strategier presenterats under de senaste åren. I kartläggningen valde vi att studera knappt 60 strategier från perioden 2010 till 2016. Strategierna kom från nio olika departement, där Närings- respektive Socialdepartementet var kraftigt överrepresenterade.

Utöver den översiktliga studien har Statskontoret under de senaste åren också haft regeringens uppdrag att utvärdera strategier inom olika områden.^[4] Flera av dessa rapporter utgör underlag till denna promemoria.

Strategier är en form av otraditionell styrning

Regeringen använder sig av olika verktyg för att styra olika aktörer, det vill säga att på ett systematiskt sätt påverka hur de agerar. Ramarna för regeringens formella styrning anges i regeringsformen. De myndigheter som lyder under regeringen styrs genom att regeringen beslutar om statsförvaltningens organisation, uppdrag, mål och resurser.

För att styra och påverka aktörer som inte lyder under regeringen kan olika styrmedel användas. De brukar delas upp i administrativa respektive ekonomiska styrmedel. Administrativa styrmedel är främst lagar som beslutas av riksdagen, regeringens förordningar och föreskrifter från statliga myndigheter. Ekonomiska styrmedel kan vara särskilda skatter eller avgifter som tas ut på olika varor eller verksamheter. Till ekonomiska styrmedel räknas också riktade subventioner eller bidrag. De här formerna av styrning kan kallas för traditionell. Den är hierarkisk och har tydliga formkrav.

Av olika skäl kan det finnas tillfällen eller områden där den formella styrningen inte passar eller är lämplig. En del statsvetenskapliga forskare talar om en utveckling mot en mer nätverksbaserad styrning.^[5] I korthet går den ut på att regeringen strävar efter att nå politiska mål genom att påverka och samspela med andra aktörer i samhället. Styrningen betonar då frivillighet, samverkan och samordning. Det vi här kallar otraditionell styrning kan vara former av nätverksbaserad styrning.

Att Statskontoret betecknar strategier och handlingsplaner som ett otraditionellt sätt att styra betyder inte att den här typen av styrning aldrig har förekommit tidigare. Tvärtom har regeringen under lång tid använt sig av liknande styrinstrument men med andra beteckningar, till exempel planer eller program.

Det finns olika anledningar till att strategier används

Även om det inte alltid är självklart varför de specifika strategierna har tagits fram så konstaterar vi att regeringen ofta använder strategier och handlingsplaner som ett verktyg för att hantera komplexa samhällsutmaningar, när olika insatser behöver gå på tvären över olika politikområden eller när regeringen vill rikta strålkastarljuset på en särskild fråga. Ibland används också strategier för mer avgränsade områden som bara berör enstaka aktörer.

För att få genomslag behöver strategin kopplas till konkreta styråtgärder

Ett strategidokument är inte ett formellt medel för att styra eller direkt påverka olika aktörer, även om det kan finnas speciella undantag. Varken myndigheter eller andra aktörer är bundna till att arbeta utifrån en strategi och strategidokumentet kan inte användas som motiv för att avvika från uppgifter som myndigheten har enligt sin instruktion eller särskilda uppdrag. Regeringen behöver därför koppla strategin till konkreta styråtgärder för att den ska få genomslag. Sådana styråtgärder kan vara särskilda uppdrag, ändring eller komplettering av regelverk eller särskilda resurser. Strategin kan då fungera som ett sätt att knyta de olika styråtgärderna till varandra genom att den förklarar samband, förtydligar ansvarsfördelningen och beskriver de förväntade resultaten och effekterna.

Processen för att ta fram en strategi kan vara viktig i sig

Det kan också finnas mer indirekta syften med att ta fram en strategi för ett område. Själva arbetet med att ta fram den kan i sig vara ett verktyg för att utforma och utveckla politiken. I processen kan det till exempel ingå att utveckla mål och förslag till nya eller ändrade åtgärder. Det kan också ingå att utveckla och formalisera ansvar och samverkan eller att förankra arbetet.

En framgångsfaktor som vi sett i våra utvärderingar är när myndigheterna och andra berörda aktörer är aktivt engagerade i arbetet med att ta fram strategierna. Det skapar ett ägandeskap och möjlighet att verksamhetsanpassa styrningen.

Resultat uppstår av konkreta åtgärder, inte av strategin i sig

Det är svårt att bedöma och mäta några konkreta effekter av strategierna i sig själva. En strategi kan i allmänhet inte kategoriseras som ett eget styrinstrument, utan är snarare ett sätt att presentera de konkreta styråtgärderna på ett tydligt och systematiskt sätt. Effekterna är därför främst ett resultat av de konkreta åtgärder som hör ihop med strategin snarare än av strategin i sig.

Av våra intervjuer med företrädare för Regeringskansliet och de berörda myndigheterna framgick att strategierna i flera fall har bidragit till att öka uppmärksamheten på och intresset för ett område. Det gäller såväl inom Regeringskansliet som hos de berörda aktörerna. Det har i sin tur bidragit till ökad samverkan, både mellan olika departement och mellan Regeringskansliet och andra aktörer. I några fall har strategin ersatts av permanenta uppgifter för olika myndigheter.

I Statskontorets utvärderingar av olika strategier har resultat och effekter av de olika åtgärder som omfattas av strategin stått i fokus, snarare än av strategin i sig eller dess funktion som styrinstrument. De slutsatser som presenteras om effekterna och resultaten skiljer sig inte från utvärderingar av sådana åtgärder som saknar koppling till någon strategi. I flera fall pekar Statskontoret på att det krävs tydligare och mätbara mål eller indikatorer för att det ska gå att fastställa effekterna, en tydligare prioritering mellan målen och en mer utvecklad uppföljning.

I flera fall konstaterar Statskontoret att det ännu så länge är svårt att se några tydliga effekter av åtgärderna, men att de verkar i rätt riktning och i vart fall på sikt har förutsättningar att bidra till målen.

Strategier kan ha olika beteckning och form

Beteckningen strategi dominerar

När det gäller de dokument som vi har studerat närmare i vår översiktliga kartläggning dominerar beteckningen strategi. Men valet av beteckning, det vill säga vilket av begreppen strategi eller handlingsplan som ska ingå i rubriken, verkar sällan vara resultatet av några närmare överväganden. I vissa fall ansågs benämningen ha viss betydelse för hur dokumentet uppfattas, men frågan uppfattades sällan som särskilt viktig.

Från webbaserade informationsbroschyrer till propositioner

De strategier som vi har studerat skiljer sig väsentligt från varandra när det gäller såväl formen som innehållet. Det kortaste strategidokumentet är en webbaserad informationsbroschyr på två sidor. Detta kan jämföras med det textmässigt mest omfattande dokumentet som är en proposition på nästan 200 sidor.

Vanligast är att strategier presenteras i en informationsbroschyr. Drygt hälften av strategierna i vårt urval är utgivna av respektive departement som informationsbroschyrer. Propositioner och skrivelser utgör sammanlagt knappt 40 procent. Några är promemorior som beslutats av regeringen och några få är utdrag ur budgetpropositioner.

Valet av form påverkar stilen

När strategidokumentet presenteras i form av en informationsbroschyr kan stilen anpassas till innehållet och mottagarna, med omfattande grafik och bilder som stödjer framställningen. Ofta är dokumenten relativt kortfattade och redigerade för att vara lätta att ta till sig. Den fria formen ger utrymme för detaljerade resonemang och beskrivningar, samtidigt som texten inte får bli så omfattande att den skymmer det övergripande budskapet. Att de är formgivna och redigerade för att vara lätta att ta till sig är ett uttryck för att en viktig funktion för strategin är att kommunicera det övergripande budskapet snarare än att fungera som skarpa styrinstrument. Samtidigt finns risken att strategierna blir tandlösa om de saknar en tydlig koppling till konkreta åtgärder och utpekade aktörer.

Målgruppen styr strategins form

När en strategi har formen av en proposition eller skrivelse är den huvudsakliga målgruppen riksdagen, snarare än myndigheter och andra aktörer. Både propositioner och skrivelser till riksdagen ska vara uppställda enligt vissa formkrav. Det påverkar framställningen som blir stramare, men också rikare på beskrivningar och bakgrundsinformation. Skrivelser till riksdagen innehåller till stor del redovisningar av genomförda åtgärder.

I några fall har förslagen till strategi remissbehandlats. I de fallen får framställningen en särskild utformning eftersom remissinstansernas synpunkter ska redovisas. Regeringen måste då motivera sina ställningstaganden.

Ett uttalat syfte med att presentera en strategi i en proposition eller skrivelse kan vara att få en bredare politisk förankring och större uppmärksamhet än om den enbart ges ut i form av en informationsbroschyr. En annan anledning är att försöka ge den större tyngd till följd av dess mer formella status. I vår kartläggning såg vi exempel där syftet varit att utnyttja den formella beredningsprocessen för att förankra strategierna i andra delar av Regeringskansliet och med riksdagen. För långsiktiga frågor kan det ha stor betydelse att strategin är beslutad av riksdagen. I vart fall är tanken att det ökar förutsättningarna för att strategins inriktning, syfte och innehåll ska ligga fast också efter mandatperioden.

En förutsättning för att kunna presentera en strategi i form av en särskild proposition är att den innehåller förslag till lagstiftning som riksdagen ska ta ställning till.

Ett sätt att höja statusen ytterligare kan vara att presentera en strategi i budgetpropositionen, vilket vi såg flera exempel på. Men det förutsätter att strategin innehåller nya eller ökade anslag. En nackdel med den formen är att det begränsade utrymmet kan göra det svårt att presentera innehållet så utförligt som är önskvärt. Dessutom finns risken att den hamnar i skuggan av all annan information som ingår i budgetpropositionen.

En nackdel med att presentera en strategi i som en proposition eller skrivelse är att den formella formen är mindre tillgänglig, vilket gör det svårare att sprida budskapet i breda kretsar. Ett sätt att undvika den risken är att komplettera en strategi som ursprungligen presenterats som en del av en budgetproposition eller en sakpolitisk proposition med ett särtryck i form av en broschyr. Där kan texten bearbetas för att bli mer tillgänglig. Några sådana exempel finns bland de strategier som vi har studerat.

Framgångsfaktorer och risker med strategier

I våra utvärderingar har vi sett såväl risker som möjligheter och framgångsfaktorer när regeringen använder strategier. Dessa sammanfattas nedan.

Kan göra nytta om de används rätt

En övergripande slutsats är att strategier kan bidra till regeringens styrning om de används på rätt sätt och i rätt sammanhang. De kan ge uppmärksamhet och status åt en prioriterad fråga eller ett tvärsektoriellt perspektiv. De kan skapa tydlighet, struktur, helhetsperspektiv och långsiktighet för politikens syfte, mål och åtgärder inom ett område. Strategier kan också vara ett medel för att få till stånd samverkan eller för att påverka viktiga aktörer som inte är statliga myndigheter.

Bör enbart användas för prioriterade frågor 

En strategi kan bli särskilt användbar på ett område som är nytt eller komplicerat, där politiken behöver vara långsiktig och när aktörerna är många. Men som vi har konstaterat finns det också exempel på strategier för mer avgränsade frågor med få aktörer.

Det är viktigt att strategier används sparsamt och för prioriterade frågor. Åtminstone om ett väsentligt syfte är att skapa uppmärksamhet och fokus så bör de inte användas så flitigt att styrkraften försvinner och att strategin inte längre markerar att ett område är särskilt viktigt.

Strategier behöver vara konkreta och tydliga

En återkommande slutsats i våra utvärderingar är att det är viktigt att strategierna är konkreta och tydliga för att få genomslag i praktiken, utan att för den skull göra styrningen alltför detaljerad.

Det kan till exempel handla om att strategin utgår från en tydlig beskrivning av problembilden, har ett tydligt syfte och tydliga mål som är lätta att kommunicera och göra kända. Det bör också framgå hur målen ska uppnås och hur mål, styrmedel, insatser, ansvar och roller hänger ihop.

Om det finns en särskild förväntan på hur berörda aktörer ska samverka behöver det framgå tydligt, antingen av själva strategin eller på annat sätt. Därtill kan det gärna framgå hur mål, resultat och effekter ska följas upp och utvärderas.

Ofta innehåller strategierna en tidplan. Självklart är det viktigt att den uppfattas som realistisk. Samma sak gäller den budget och andra resurser som sätts av för att genomföra strategin.

Ta till vara kunskaper och erfarenheter

En central framgångsfaktor för allt policyarbete är att innehållet baseras på relevanta kunskaper och erfarenheter. I några av Statskontorets utvärderingar av strategier har vi sett brister i det avseendet.

Det kan till exempel handla om att den kunskap som finns inte kommit till användning i strategin och strategiarbetet, eller att behoven inte har styrt den kunskap som myndigheter och andra har tagit fram. Detta har påverkat genomförandet negativt.

Omvänt har genomförandet fungerat särskilt bra när åtgärders syften har god koppling till målen, åtgärdernas resultat ligger i linje med strategiernas syften, när åtgärderna baseras på kunskap och erfarenhet och när strategierna och åtgärderna är långsiktiga.

Det behövs ofta stöd och samordning

I några av våra utvärderingar har vi bedömt att regeringen behöver utse en aktör som ansvarar för stöd och samordning i strategiarbetet. Det kan stärka kontinuiteten i arbetet, ge struktur för samverkan mellan olika aktörer och skapa goda förutsättningar för att följa upp utvecklingen på ett samlat och strukturerat samt ta vara på erfarenheter och kunskap. Stödfunktion behöver ha expertkompetens och tillräckliga resurser för uppdraget.

I den stödjande funktionen kan också med fördel ingå ett ansvar för att samordna olika aktörer. En utmaning för den aktör som har ett stödjande uppdrag är att upptäcka och ta till vara möjligheter till samverkan och samordning som kan bidra till att genomföra strategin på ett effektivt sätt. Det kan handla om samverkan mellan myndigheter, men kan också gälla till exempel samordning av utbildning och kompetensutveckling eller gemensamma tillfällen till samverkan med civilsamhällets organisationer. En iakttagelse från våra utvärderingar är att den samverkan som myndigheter själva ser nyttan med och tar initiativ till i allmänhet gör större nytta än sådan som följer på preciserade krav i regeringsuppdrag.

Samverkan mellan myndigheter är resurskrävande och får aldrig bli ett självändamål eller uppfattas som en administrativ överbyggnad. Därför är det viktigt att hitta rätt frågor att samverka kring. Behovet av att peka ut en ansvarig aktör för och omfattningen av stöd och samordning behöver därför bedömas från fall till fall.

En ny strategi kan ligga nära myndighetens övriga uppgifter – eller uppfattas som något helt nytt

Frågorna i strategin kan antingen ligga nära en myndighets eller annan utpekad aktörs övriga uppgifter, eller uppfattas som något helt nytt och främmande som ligger långt från kärnverksamheten.

Vi har till exempel sett att utpräglade sektorsmyndigheter inte alltid är så insatta i eller vana att hantera tvärsektoriella frågor, eftersom de har starkt fokus inom sina specifika sakområden.^[6]

Under alla omständigheter är det viktigt att arbetet är väl förankrat i myndighetens ledning och inte uppfattas som en isolerad fråga som får hanteras av enskilda medarbetare och i mån av utrymme.

Risk för perspektivträngsel

Myndigheter berörs ofta av flera strategier inom olika politikområden. Följden kan bli ett slags perspektivträngsel, där många olika frågor och perspektiv ska hanteras parallellt. Vissa myndigheter kan uppleva det som stressande och svårt att förena med andra delar av verksamheten.

Myndigheters arbete med strategier är ofta personberoende

När en ny strategi presenteras är det relativt vanligt att en eller ett fåtal personer får i uppgift att samordna ett eller i vissa fall flera områden. Inte sällan placeras samordnaren på en enhet ute i organisationen, med ansvar för att samordna den nya frågan internt på myndigheten. Hur väl den konstruktionen fungerar på olika enheter och bland olika medarbetare varierar.

Vi har noterat att den ofta fungerar relativt väl så länge samordnaren är på plats. Till det bidrar att denne ofta kan och är engagerad i sakfrågan och arbetar för att driva den framåt på myndigheten. Men upplägget är sårbart. Om samordnaren blir långvarigt sjuk, föräldraledig eller byter jobb så tappar myndigheten viktig kompetens, engagemang och upparbetade kontaktvägar. Följden kan bli att arbetet går långsammare eller i värsta fall helt stannar av.

Behovet av stöd varierar

Behovet av stöd varierar en hel del med myndighetens befintliga kunskaper om de nya sakfrågor som den ska arbeta med inom ramen för en strategi. Behovet kan också förändras till följd av personalförändringar, omorganisationer etc.

Här kan en tydligt utpekad gemensam stödfunktion spela en viktig roll för de myndigheter och andra aktörer som har roller i att genomföra olika åtgärder i en strategi.

Systematisk uppföljning

Ytterligare en framgångsfaktor är att strategin redan från början innehåller en tydlig anvisning om hur resultaten av dess olika åtgärder ska följas upp och återrapporteras systematiskt. Det gäller särskilt strategier som ska genomföras under lång tid med stora resurser samt med många åtgärder och aktörer. På så sätt finns förutsättningar att i tid upptäcka om strategin uppnår sitt syfte och om dess olika åtgärder, aktörer och roller behöver förändras etc.

Referenser

Jacobsson, B. m.fl. (2015). Governing the Embedded State. The Organizational Dimensions of Governance. Oxford University Press.

Statskontoret (2014 a). Nationella samordnare – statlig styrning i otraditionella former? Om offentlig sektor 20.

Statskontoret (2014 b). Överenskommelser som styrmedel. Om offentlig sektor 22.

Statskontoret (2015). Utvärdering av regeringens strategi för alkohol-, narkotika-, dopnings- och tobakspolitiken. 2015:9.

Statskontoret (2016). Utvärdering av strategin för lika rättigheter och möjligheter oavsett sexuell läggning, könsidentitet eller könsuttryck. 2016:31.

Statskontoret (2018 a). Strategier och handlingsplaner. Ett sätt för regeringen att styra? Om offentlig sektor 33.

Statskontoret (2018 b). Utvärdering av styrningen av strategin för romsk inkludering. 2018:13.

Statskontoret (2020). Utvärdering av En arbetsmiljöstrategi för det moderna arbetslivet 2016–2020. 2020:4.

Statskontoret (2021 a). Mäns våld mot kvinnor – en analys av myndigheternas arbete med den nationella strategin. 2021:3.

Statskontoret (2021b). Myndigheternas arbete för hbtqi-personers lika rättigheter och möjligheter – stöd, samordning och uppföljning. 2021:13.

Statskontoret (2022). Regeringens styrning i tvärsektoriella frågor – en studie om erfarenheter och utvecklingsmöjligheter. Om offentlig sektor 44.

Statskontoret (2023). Kommuners och regioners arbete för att minska och motverka segregation. 2023:4.

Bilaga 1

Överenskommelse om uppdrag

Fotnoter

1. De dokument som vi har studerat betecknas antingen som strategi eller handlingsplan, och valet av beteckning tycks sällan vara resultatet av några närmare överväganden. Här använder vi genomgående bara begreppet strategi. ↑

2. Statskontoret (2014 a) och 2014 b). ↑

3. Statskontoret (2018 a). ↑

4. Statskontoret (2015), (2016), (2018 b), (2020), (2021 a), (2021 b), (2022), (2023). ↑

5. Jacobsson m.fl. (2015). ↑

6. Statskontoret (2022). ↑