Nya utmaningar och gamla problem – Om korruption i kommuner och regioner

Sammanfattning

Statskontoret har haft i uppdrag att lämna en lägesbild över förekomsten av korruption i den kommunala sektorn, vilka risker för korruption som finns där och hur den kommunala sektorn arbetar för att förhindra och förebygga korruption. Regeringen har också önskat att vi gör jämförelser över tid och mellan den kommunala och den statliga sektorn. I denna rapport ger vi en översiktlig bild av läget utifrån ett omfattande empiriskt material.

Våra slutsatser är att den kommunala sektorn behöver blir bättre på att arbeta mot korruption, för att effektivt kunna hantera både nya och redan kända risker. Arbetet mot korruption i kommunsektorn behöver utvecklas för att säkerställa att kunskaper sprids och riskmedveten höjs i alla verksamheter. Det finns ibland en snäv bild av vad korruption är, viket riskerar att leda till att problem som jäv och intressekonflikter missas. Det finns ofta interna riktlinjer men de träffar inte alltid all verksamhet. Användandet av riskanalyser som en del i arbetet mot korruption är också relativt sett ovanligt.

Korruption är svårt att mäta och olika undersökningar ger olika bilder av utvecklingen över tid. Vårt empiriska underlag visar få tecken på att korruptionen skulle ha minskat i Sverige. Nepotism och vänskapskorruption framstår som vanligare än direkta mutor, men är svårare att upptäcka. Vi gör också bedömningen att det föreligger ett mörkertal som är större i kommuner och regioner än i statliga myndigheter. Trots att misstankar om korruption förefaller vara vanligare i kommunsektorn än i den statliga sektorn ligger antalet anmälningar till polisen på en likvärdig nivå i båda sektorerna. Svagare arbetssätt, en lägre kunskapsnivå och riskmedvetenhet kan ligga bakom detta.

Många risker, riskområden och riskfaktorer för korruption är etablerade och kända. Exempelvis framstår fortfarande offentlig upphandling som särskilt riskutsatt och problematiskt. Teknisk förvaltning och plan- och byggfrågor är fortfarande de mest riskutsatta områdena. Ett riskområde som framstår som nytt är det som kallas för välfärdsbrottslighet. Korruption kan här vara en delmängd av ett större problem med aktörer som medvetet vill dra nytta av välfärdssystemen.

Kommuner och regioner möter flera utmaningar som skiljer sig från statliga myndigheter på flera sätt. Kommuner och regioner är komplexa politiskt styrda organisationer som alla ansvarar för en stor bredd av verksamheter som kan bedrivas i olika driftsformer. En stor del av deras verksamhet består av välfärdsproduktion med nära och dagliga kontakter med brukare och näringsliv. Offentlig upphandling är ett centralt verktyg för att de ska kunna utföra sitt åtagande. Detta är viktiga aspekter att ha i åtanke när förekomsten av korruption och arbetssätten mot den diskuteras.

Statskontorets tio rekommendationer till kommuner och regioner

Statskontoret lämnar följande tio rekommendationer till kommuner och regioner på hur de kan förbättra sitt arbete mot korruption.
1. Ledningen har ett stort ansvar och måste ha en central roll i det förebyggande arbetet mot korruption. Exempel: ta initiativ till aktiviteter mot korruption, besluta om vem som har ansvar för frågorna, och hantera korruptionsmisstankar.
2. Korruption är mer än bara mutbrott. Förebygg all korruption som innebär att utnyttja en offentlig ställning för att uppnå otillbörlig vinning för sig själv eller andra.
3. Polisanmäl misstankar om korruptionsbrott. Det gäller när det finns konkreta misstankar om korruption som exempelvis rör en anställd eller en förtroendevald.
4. Analysera risker för korruption, och involvera personalen. Att ta med personal i diskussionerna om risker för korruption kan göra riskanalyserna mer träffsäkra och personalen mer medveten om risker.
5. Integrera arbetet mot korruption i redan befintliga processer så långt det går. Exempel: i det årliga arbetet med intern kontroll eller arbetsmiljö samt i arbetet mot välfärdsbrottslighet. Fokusera på konkreta åtgärder som ger effekt.
6. Styrdokument ska vägleda och vara kända. Det gäller både i egna verksamheter och inom de kommun- och regionägda bolagen.
7. Stärk nödvändiga kunskaper och gör medarbetarna mer medvetna om korruptionsrisker. Exempel: håll frågan om risker för korruption levande genom regelbundna utbildningar och samtal om korruption samt genom att sprida aktuell information om korruption inom verksamheterna.
8. Intern öppenhet kan bidra till att bryta tystnadskulturer. Prata öppet om inträffade händelser och hur ni hade kunnat arbeta annorlunda för att förindra dem.
9. Informera anställda om var de kan vända sig om de har frågor eller vill anmäla. Se till att det finns information om bland annat de anställdas grundlagsskyddade rättigheter att lämna information till publicerande media.
10. Samverka och lär av andra. Sök samverkan med andra kommuner eller regioner och ta kontakt med SKR för att genom deras olika nätverk och stödmaterial förbättra arbetet mot korruption.

Slutsatser och förslag

Statskontoret har haft i uppdrag att lämna en lägesbild över förekomsten av korruption, korruptionsrisker och arbetssätt i kommuner och regioner. Regeringen har önskat göra jämförelser över tid och mellan sektorer. I det här kapitlet presenterar vi våra slutsatser och de förslag som vi lämnar till regeringen.

Arbetet mot korruption behöver fortsätta att utvecklas för att möta en bredare riskbild

Vår övergripande slutsats är att kommuner och regioner behöver utveckla sina arbetssätt mot korruption för att bättre möta nya utmaningar men också för att hantera gamla redan kända problem. Korruption är ett allvarligt samhällsproblem men det är svårt att uppskatta dess omfattning. Sverige står sig väl internationellt men det betyder inte att Sverige är fritt från korruption. Även om vissa former av korruption förefaller vara mycket ovanliga tyder vår analys på att de former av korruption som är mest svårupptäckta också är de vanligaste. Kända riskområden som upphandling är fortsatt aktuella och framstår fortfarande som problematiska ur korruptionssynpunkt. Välfärdsbrottslighet och otillåten påverkan uppfattas av många som nya riskområden.

Arbetet mot korruption i kommuner och regioner behöver bedrivas riskbaserat och bör utgå från regeringens breda definition av begreppet, det vill säga att utnyttja en offentlig ställning för att uppnå otillbörlig vinning för sig själv eller andra. Det omfattar allt från brottsliga handlingar till andra oönskade beteenden som skadar förtroendet för det allmänna. Kommuner och regioner behöver arbeta mer aktivt för att öka spridningen av nödvändiga kunskaper bland anställda och i all verksamhet. Det finns även ett behov av förbättrade kontrollfunktioner för att i större utsträckning upptäcka korruption samt rutiner för att göra anmälningar till polisen vid misstankar om brott.

Kommuner och regioner utgör tillsammans en stor del av den offentliga förvaltningen. De bedriver verksamhet inom många områden och i olika former. Över lag är de också stora och komplexa organisationer med ansvar för verksamheter i olika driftsformer. Det innebär större utmaningar när det gäller att åstadkomma ett effektivt arbete mot korruption jämfört med de statliga myndigheterna. Mindre kommuner kan även i många fall ha begränsade administrativa resurser för att arbeta med frågorna.

Skillnader i regelverk, formerna och förutsättningarna för statens styrning av kommuner och regioner kan bidra till att förstärka skillnader när det gäller hur arbetet mot korruption bedrivs i statliga och kommunal sektor. Trots det har medborgarna en berättigad förväntan på att frågor om korruption och oegentligheter hanteras likvärdigt i alla delar av den offentliga förvaltningen.

Svårupptäckta former av korruption är vanligare än mutor men misstankar leder sällan till anmälan

Mycket tyder på att korruption i form av mutor och otillbörliga erbjudanden fortfarande är ovanligt i kommuner och regioner. Vi ser inte några tydliga tecken på att detta skulle ha ökat under de senaste åren. Mer svårfångade former av korruption som vänskapskorruption och olika former av intressekonflikter fångas däremot sällan i undersökningar, och mycket tyder på att detta är betydligt vanligare än mutor och otillbörliga erbjudanden. Dessutom leder de fall där det finns misstankar om kriminaliserade former av korruption sällan till att kommuner eller regioner gör en polisanmälan.

Direkta erbjudanden om mutor framstår alltjämt som relativt ovanligt i Sverige

Vår bedömning är att korruption i den kommunala sektorn primärt inte handlar om olika former av mutor. Det är mycket få politiker och tjänstepersoner i kommuner och regioner som själva uppger att de har varit med om att de blivit erbjudna mutor eller andra otillbörliga erbjudanden. I de undersökningar vi gjort och tagit del av ser vi inte heller några tecken på att detta skulle ha blivit vanligare under de senaste åren. I den mån de uppger att det skett så har det oftast handlat om erbjudanden om resor, evenemangsbiljetter och liknande snarare än kontanta ersättningar.

Att direkta erbjudanden om mutor framstår som ovanliga betyder inte att de inte alls förekommer. Det finns flera exempel i vår undersökning som vittnar om att det finns personer som både är villiga att betala och att ta emot olika former av förmåner.

Nepotism och vänskapskorruption är vanligare men fångas sällan av undersökningar

Även om mutor verkar vara ovanliga i Sverige är det fortfarande många människor i Sverige som uppfattar att det förekommer korruption i kommuner och regioner. En möjlig förklaring är att det snarare är andra former av korruption än regelrätta erbjudanden om mutor som förekommer. I andra undersökningar verkar olika former av vänskapskorruption ses som betydligt vanligare. Detta är också en bild som de flesta experterna vi intervjuat håller med om.

I vår enkät ser vi att allt färre av de svarande håller med om påståendet att upphandlingar i kommuner och regioner sker på ett opartiskt sätt. Experter vi har intervjuat lyfter fram bland annat upphandlingar och plan- och byggärenden som områden där korrupta beteenden förekommer, utan att det nödvändigtvis innebär att mutor erbjuds. Snarare kan det enligt experterna handla om att enskilda aktörer gynnas på ett otillbörligt sätt, eller att en tjänst skräddarsys för att passa en viss person.

Misstankar om korruption leder sällan till anmälningar i kommuner och regioner

Vi bedömer att kommuner och regioner i mindre utsträckning anmäler misstankar om korruption jämfört med de statliga myndigheterna. Det är relativt få anmälningar av misstänkta korruptionsbrott som når den Nationella anti-korruptionsgruppen vid Polismyndigheten. Anmälningarna är ungefär lika många i kommunsektorn som i de statliga myndigheterna. Detta trots att kommuner och regioner tillsammans utgör en nästan fem gånger så stor sektor som de statliga myndigheterna. De står även för större delen av den offentliga upphandlingen och ansvarar för verksamheter där riskerna för korruption generellt bedöms vara höga. Nästan hälften av kommunerna och regionerna säger att det funnits misstankar om korruption i verksamheten under de senaste två åren, jämfört med nästan var femte i de statliga myndigheterna.

Vi ser flera möjliga förklaringar till varför kommuner och regioner inte anmäler misstankar om korruption i samma utsträckning som statliga myndigheter. En är att korruption i kommuner och regioner i relativt stor omfattning inte handlar om kriminaliserade former av korruption som omfattas av straffrättsliga bestämmelser. En annan är att det inte finns några krav på kommuner och regioner att åtalsanmäla när en arbetstagare misstänks för brott. Idag finns färre lokala nyhetsredaktioner, vilket även det kan bidra till att färre fall av korruption i kommuner och regioner uppmärksammas.

Ytterligare en möjlig förklaring är att kommuner och regioner inte alltid har tillräckliga kunskaper eller inte i tillräcklig utsträckning är medvetna om riskerna. Det kan exempelvis handla om kunskaper om vad som är korruption, vad som är tillåtet och inte eller hur man ska agera när någon upptäcker något misstänksamt. En annan förklaring är att det är ett uttryck för tystnadskulturer som innebär att organisationer inte pratar om problemen och håller tyst om det man ser. Politiker och tjänstepersoner kan medvetet vilja skydda varumärket eller värna kommunens eller regionens bästa. I stället för att anmäla misstänkta korruptionsbrott kan de välja att använda alternativa lösningar, till exempel att misstänkta personer sägs upp.

Det är polis, åklagade och domstolar som ska hantera misstankar om brott, och det finns flera risker med att kommuner eller regioner väljer andra sätt att hantera misstankar. I de fall det blir allmänt känt att misstankar om korruption har förekommit utan att de hanterats ordentligt riskerar även förtroendeskadan för kommunen eller regionen att bli särskilt stor. Statskontoret konstaterade 2012 att kommunernas och regionernas interna kontroller behövde bli bättre på att fånga upp misstänka fall av korruption. Det finns fortfarande goda skäl för kommuner och regioner att arbeta aktivt för att bli bättre på att upptäcka korruption och anmäla misstänkta brott.

Korruption är ett svårfångat begrepp som gör det svårt att dra slutsatser om hur vanligt det är och om det blir vanligare

Det är svårt och riskabelt att försöka säga något om hur vanligt korruption är i Sverige och hur den utvecklats över tid. Ett uppenbart problem är att många fall av korruption med största sannolikhet aldrig rapporteras. De flesta undersökningar av korruption består av olika enkätundersökningar, som alla har olika begränsningar.

Ett annat problem har att göra med hur begreppet korruptions används. Olika undersökningar ger begreppet olika innebörder, vilket påverkar hur utfallet av undersökningarna kan tolkas och jämförs. Om begreppet inte närmare preciseras kan det uppfattas väldigt olika av människor som ska svara på enkätfrågor. De som svarar kan tolka det snävt, som att det handlar om mutor. Andra kan tolka det väldigt brett, som allmänna brister och missbruk av offentlig makt.

Vi konstaterar även att det finns en tendens att värdera problemets omfattning genom att mäta medborgares uppfattningar. För att skapa en bättre bild av problemet behöver målgruppen för undersökningarna breddas. Det finns ett behov av fler studier av vilka erfarenheter politiker och tjänstepersoner faktiskt har av korruption. Även om det metodologiskt är svårt att genomföra sådana studier så skulle de kunna ge värdefull information om vilka erfarenheter det finns av korruption i olika former. Vi kan dessutom konstatera att en stor grupp i förvaltningen sällan omfattas av korruptionsstudier, nämligen alla de tjänstepersoner och medarbetare i kommuner och regioner som i stor utsträckning är de som handlägger ärenden och som möter brukare till vardags.

Upphandling anses fortfarande vara särskilt riskutsatt men nya riskområden har tillkommit

Vår bedömning är att vissa kända risker, riskområden och riskfaktorer kvarstår sedan Statskontorets undersökning 2012 men att nya också har tillkommit. Verksamhetsområden som är kända för att vara särskilt utsatta för korruptionsrisker består över tid, det handlar om teknisk förvaltning, plan- och bygg, turism och regional utveckling. Byggsektorn är särskilt riskutsatt och det påverkar riskerna inom flera verksamhetsområden. Oroande är att offentlig upphandling som riskområde har förstärkts.

En allt större del av kommunernas verksamheter sköts av kommunalt ägda bolag eller privata företag. Driftsformerna i sig innebär inte att riskerna för korruption ökar. Däremot kan det försvåra eller begränsa möjligheterna att styra och påverka möjligheterna till öppenhet och insyn. Ett område som beskrivs som nytt är välfärdsbrottslighet, det vill säga ett slags medvetet felaktigt utnyttjande av välfärdssystemen, som i allt större utsträckning diskuteras i samband med korruptionsrisker.

Den offentliga upphandlingen som riskområde har förstärkts

Kommuner och regioners upphandlingar pekas ut som det område som är mest utsatt för korruptionsrisker av såväl experter som politiker och tjänstepersoner vid kommuner och regioner. Detta är något som även vi håller med om i denna lägesbild. Politiker och tjänstepersoner ger dessutom en bild av att utvecklingen gått åt fel håll. Det är färre idag än tidigare som uppfattar att upphandlingar sker opartiskt.

Kommuner och regioner har över tid i allt högre grad förlitat sig på privata leverantörer av varor och tjänster. Upphandling har därmed blivit ett centralt inslag i driften av offentligt finansierad välfärd.

En stor del av kommunernas och regionernas samlade upphandling handlar om bygg- och anläggningstjänster, områden som är förknippade med korruptionsrisker. Byggbranschen själva bedömer att många företag saknar medvetenhet om de höga riskerna, och att det saknas arbetssätt för att motverka korruption.

Givet att den offentliga upphandlingen bedöms vara ett riskområde på tillväxt finns det skäl att fundera över hur detta problem kan hanteras. Konkurrensverket har föreslagit att myndigheten bör ges bättre förutsättningar att upptäcka korruption och hantera misstankar om korruption i sin tillsynsverksamhet. Myndighetens förslag handlar bland annat om tillskott av medel för att kunna utveckla arbetssätten och på så sätt förstärka sin roll i arbetet mot korruption och annan kriminalitet i den offentliga upphandlingen.

Ett sätt att hantera och förebygga risker i vissa branscher har varit att ta fram överenskommelser mellan branschorganisationer och SKR. Dessa överenskommelser är ett sätt att försöka etablera ett gemensamt synsätt för beställare och leverantörer. De ska också ge praktisk hjälp genom att exempelvis ge etisk vägledning till leverantörer och beställare inom offentligt finansierade verksamheter. Vi vet idag inte särskilt mycket om effekterna av dessa överenskommelser och i vilken utsträckning kommuner och regioner aktivt använder sig av dem.

Arbetet mot korruption kan få draghjälp av arbetet mot välfärdsbrottslighet men det finns risker

Vi ser tydligt i vårt empiriska material att många tycker att välfärdsbrottslighet är ett nytt riskområde som på olika sätt kan kopplas samman med korruption. Denna typ av kriminalitet har på senare år fått stor uppmärksamhet, och det är ett ämne som återkommer i den samhällspolitiska debatten. Det finns ännu ingen allmänt vedertagen definition av vad välfärdsbrott är. Men vanligen syftar man på utbetalningar från välfärdssystemen som sker på felaktiga grunder och som hamnar i fel händer. Det kan handla om utbetalningar till både privatpersoner, organisationer och företag.

En koppling mellan denna typ av brottslighet och korruption är ofta det som kallas otillåten påverkan, det vill säga när det finns en extern part som med olika medel försöker påverka beslut om exempelvis bidrag. Alla former av otillåten påverkan måste tas på allvar, inte bara för att det kan handla om att tjänstepersoner utsätts för otillbörliga erbjudande men också för att trakasserier, hot och hot om våld kan skapa en grogrund för korruption. Vi anser därför att det är viktigt att kommunerna och regionerna tar dessa frågor på allvar, och vi vill betona hur viktigt det är att arbeta kunskapsbaserat för att ta fram arbetssätt som minskar riskerna för att dessa problem uppstår.

Vår bild är att det kan finns fördelar med att arbetet mot korruption knyts närmare arbetet mot välfärdsbrottslighet och otillåten påverkan. Den främsta fördelen är att arbetet mot korruption kan förstärks, i form av att det ges ökad uppmärksamhet och ökade resurser. I situationer då det saknas ett tydligt utpekat uppdrag eller administrativa resurser för att arbeta mot korruption kan en framgångsrik strategi vara att knyta arbetet mot korruption till redan organiserade funktioner och resurssatta åtgärder. Flera förebyggande insatser för att förstärka kunskaper och öka riskmedvetenhet om korruption och välfärdsbrottslighet är lika varandra, och kan möjligen förstärka varandra.

Vi gör dock bedömningen att det finns en risk med att ensidigt fokus på välfärdsbrottslighet och otillåten påverkan. Risken består i att det breda anslag som regeringen lagt fast för arbetet med att förebygga korruption äventyras. Välfärdsbrottslighet fokuserar på situationer där externa aktörer försöker påverka kommuners och regioners verksamhet. Arbetet med denna utgångspunkt har ett snävare perspektiv än det som regeringen har i arbetet med att förebygga korruption. Det riskerar att reducera arbetet mot korruption till att handla om situationer där det finns två parter: en extern part som med olika medel vill påverka en intern part med offentlig makt. Arbetet mot välfärdsbrottslighet riskerar därmed att överskugga det bredare arbetet mot korruption där tjänstepersoner i kommuner och regioner drar nytta av sina positioner och ger sig själv eller andra fördelar.

Ökningen av antalet offentliga bolag skapar utmaningar för arbetet mot korruption

Forskningen pekar ut antalet kommunala bolag som ett särskilt riskområde för korruption. Riskerna har inte direkt med själva driftsformen att göra, utan med andra faktorer, exempelvis bristande kunskaper om regler och oklarheter om vad verksamheterna har för mål. Dessa brister och oklarheter riskerar leda till att onödiga fel begås. Vi noterar att antalet kommun- och regionägda bolag har fortsatt att öka och att de blir en allt större del av den kommunala sektorn. Bolagen omfattas heller inte alltid av de förebyggande insatserna mot korruption som kommuner och regioner gör.

Även om det kan finnas fördelar med dessa driftsformer är det ur ett korruptionsperspektiv förenat med vissa risker. Det handlar delvis om att det i kommuner och regioner kan finnas brister när det gäller grundläggande kunskaper om att leda och styra verksamhet i offentligt ägda bolag. Dessa brister påverkar i sin tur arbetet mot korruption negativt. Bristerna i lekmannarevisionen av de kommunala bolagen, som bland annat SKR uppmärksammat, kan ses som ett uttryck för den typen av utmaningar.

Kommuner och regioner behöver även bli mer strategiska i val av arbetssätt då de bildar nya bolag. Om inte arbetssätten och det förebyggande arbetet mot korruption blir bättre i takt med att det bildas nya bolag så riskerar det ökande antalet kommun- och regionägda bolag att skapa onödiga problem.

Det finns idag en kod mot korruption i näringslivet, och den riktar sig också mot offentligt ägda bolag. Koden ställer krav på bolagen att ha ett förebyggande arbete mot korruption och vägleder bolagen när de ska hantera förmåner och mellanhänder i kommuner och regioner.

Privata utförare som välfärdsproducent ställer krav på styrning för att säkerställa insyn och andra krav

Privata utförare av offentlig service har blivit ett normalt inslag i Sverige. Vår slutsats är att om inte verktygen för granskning, kontroll och utvärdering anpassas till de nya organisationsformerna kan onödiga risker uppstå.

Riskerna för korruption i verksamhet som sker i privat regi är inte väsentligt annorlunda än i den som utförs av kommuner och regioner. Kommunerna och regionerna behöver däremot arbeta annorlunda för att hantera de risker som kan uppstå där. Hur kommunerna och regionerna utformar och följer upp sina avtal blir en viktig del i arbetet mot korruption.

Kommuner och regioner har ansvaret för att kontrollera och följa upp verksamhet som de genom avtal lämnat över till privata utförare. Genom avtal ska kommuner och regioner också se till att allmänheten kan ha insyn i verksamheterna. Hur omfattande kontrollen och uppföljningen ska vara och inriktningen på den ser olika ut beroende på vad det är för verksamhet och hur viktig den är ur ett allmänintresse. Som ett strategiskt led i detta arbete ska fullmäktige varje mandatperiod anta ett program med mål och riktlinjer för kommunala angelägenheter som utförs av privata utförare på uppdrag av kommuner och regioner. I arbetet med detta skulle vissa frågor om korruption kunna ingå. Men det finns inte mycket kunskaper om hur dessa program används och vilken betydelse de skulle kunna ha.

Arbetet mot korruption behöver bli bättre och bedrivas mer medvetet och strukturerat

Även om det finns formella skillnader mellan den kommunala och den statliga sektorn så är förväntningar på det allmänna – som både kommuner och staten representerar – väsentligen desamma. Medborgare förväntar sig att såväl kommuner och regioner som statliga myndigheter ska vara fria från korruption och att de ska gå att lita på.

Kommuner och regioner kan göra mycket för att deras arbete mot korruption ska bedrivas mer medvetet och i mer strukturerade former. Samtidigt som det finns kommuner och regioner som har utvecklat ett väl genomtänkt och förankrat arbete har många en bra bit kvar. För att arbetet ska ge bättre effekt och kommuner och regioner ska bli bättre rustade att motverka korruption behövs mer specifika och verksamhetsnära insatser.

Det finns skillnader och likheter mellan sektorerna men medborgarnas förväntningar är desamma

Medborgarna har rätt att förvänta sig att frågor om korruption och oegentligheter hanteras bra i alla delar av den offentliga förvaltningen. Grundläggande principer om saklighet, opartiskhet och likabehandling gäller för såväl statliga myndigheter som för regioner och kommuner. Varje kommun och region har ett eget ansvar för att leva upp till dessa principer.

Vi anser att det finns goda skäl att regeringen tar ett mer samlat grepp i frågor som handlar om korruption och arbetet med att förebygga korruption. Även om det finns vissa skillnader i regelverken mellan statliga myndigheter och kommuner och regioner finns det centrala principer som gäller för alla myndigheter, oavsett vilken förvaltningsnivå de finns på. Regeringsformens krav på saklighet och opartiskhet i myndighetsutövning gäller för såväl statliga myndigheter som för kommuner och regioner. På en övergripande nivå föreligger det inte heller någon skillnad vad gäller allmänna rekommendationer för hur korruption kan förebyggs. Vi tror därför att ett det är värdefullt med ett mer samlat grepp i det korruptionsförebyggande arbetet. Det kan bidra till en ökad effektivitet i arbetet mot korruption i samhället men också till en ökad legitimitet för arbetet.

En förklaring till att sektorerna i flera avseenden hålls isär handlar ytterst om den kommunala självstyrelsen som utgör en viktig del av den svenska folkstyrelsen. Det är huvudsakligen Riksdagen som villkorar kommunernas arbete. Riksdagens kontrollmakt har i flera avseenden ett fokus på myndigheterna under regeringen. Regeringen har också helt andra medel för att styra myndigheterna. Tillsammans kan detta bidra till att förstärka skillnaderna mellan sektorerna och i slutänden förutsättningarna för arbetet mot korruption.

Riktlinjer mot korruption behöver bli bättre kända och utgå från en bred definition av begreppet

Vi bedömer att kommuner och regioner behöver intensifiera sitt arbete med att sprida och förankra interna riktlinjer och styrdokument om hur korruption ska motverkas i de enskilda verksamheterna. Nästan alla kommuner och regioner har tagit fram riktlinjer för att vägleda de anställda om vad de bör uppmärksamma och hur de bör agera för att undvika korruption. Riktlinjerna är ofta allmänt formulerade och har tagits fram på central nivå. De kan tjäna som utgångspunkt för samtal och diskussioner i en bredare krets. Men i många kommuner och regioner är det oklart om riktlinjerna gäller de egna bolagen.

Korruption är inget entydigt begrepp, och studier har visat att tjänstepersoner framför allt förknippar korruption med mutor. Vår bedömning är att det krävs en viss grundkunskap om vad korruption är, varför det är ett problem och hur det kan motverkas. Här är inte riktlinjer och styrdokument tillräckliga. Det behövs också förutsättningar för att ha återkommande samtal och övningar i syfte att upprätthålla kunskap och skapa förståelse för hur de ska bedöma korruption och hantera riskerna med den.

Det förebyggande arbetet bedrivs inte tillräckligt systematiskt

En stor utmaning för många kommuner och regioner är att de saknar kontinuitet i sitt arbete mot korruption. De satsningar kommunerna eller regionerna gör startas ofta av att media uppmärksammar händelser som väcker misstankar om korruption. Ibland vilar det förebyggande arbetet på enskilda personer i förvaltningarna som har sett behovet av att se över riskerna för korruption och hur de bäst motverkas. Det finns därmed en risk att dessa satsningar med tiden ebbar ut om de inte får förutsättningar att tas om hand i ett mer långsiktigt arbete.

Det finns några nycklar som vi utifrån tidigare studier och vårt eget empiriska material kan se kan vara särskilt framgångsrika att använda. En av dessa handlar om styrning och ledning. Med tydliga uppdrag och styrsignaler från ledningen kan förvaltningen omvandla tankar till praktiska handlingar, och därmed skapa rätt organisatoriska förutsättningar för arbetet och peka ut ansvariga funktioner. Men det här ställer krav på ledningen. Även där måste det finnas grundläggande kunskaper om korruption, vad som är korruption och varför den behöver förebyggas.

En annan nyckel handlar om att analysera korruptionsriskerna och att dessa analyser används för att vägleda det förebyggande arbetet. Vi konstaterar att många kommuner inte analyserar riskerna för korruption. Genom att göra det till en återkommande del av arbetet kan kommunerna och regionerna skapa en systematik i arbetet med att kartlägga, identifiera och värdera riskerna och knyta åtgärder till respektive risk eller riskområden.

En tredje nyckel handlar om organisering. Vi bedömer att det förebyggande arbetet i kommuner och regioner skulle få en starkare ställning om det integrerades med andra verksamhetsnära frågor. Det skulle ge korruptionsfrågorna en mer självklar plats i kommunernas och regionernas återkommande arbete med att planera och styra sina verksamheter.

Att ta fram och sprida ny och uppdaterad kunskap är en viktig del i det fortsatta arbetet mot korruption i kommunsektorn. Det har gått tolv år sedan Statskontoret hade i uppdrag att med breda penslar måla en bild av hur det ser ut i kommunsektorn. Erfarenheter och kunskap om vilka insatser och arbetssätt som är mest verkningsfulla har hitintills inte sammanställts i något underlag. Vår bedömning är att det finns ett fortsatt behov av att systematiskt bygga vidare på nuvarande kunskaper och erfarenheter när det gäller det förebyggande arbetet mot korruption. Inte bara breda övergripande lägesbilder utan avgränsade och fokuserade studier av konkreta händelser där slutsatserna har hög policyrelevans och kan bidra med ytterligare förslag på utvecklade arbetssätt mot korruption.

En utmaning att nå fram till alla som berörs

De flesta kommuner och regioner är stora organisationer med långtgående delegering av uppgifter och ansvar. Det innebär att det finns utmaningar för kommuner och regioner när det gäller att nå ut med information till sina anställda. Kommuner och regioner bedriver dessutom många typer av verksamheter och de bedrivs i olika former, vilket gör att det finns en stor variation av korruptionsrisker inom såväl kommuner som regioner.

Våra empiriska underlag pekar på att det är viktigt att nå ut med information till alla verksamheter. Det pekar också på hur viktigt det är att diskussioner om korruption utgår från konkreta situationer som tar hänsyn till de olika verksamheternas särart.

Att så mycket av ansvaret och arbetet är delegerat betyder att det också måste finnas resurser som ger stöd till ledare och chefer ute i förvaltningen och i verksamheterna. Dessa ledare och chefer måste få rätt förutsättningar att arbeta med dessa frågor. Det handlar bland annat om att de själva måste ha tillräckliga kunskaper om korruption och korruptionsförebyggande arbete.

Det är en utmaning för många att få kunskaper att nå ut i hela organisationen och att få alla verksamheter att delta i arbetet. Här har interna regler och fastställda rutiner en begränsad räckvidd. De behöver kompletteras med utbildningar och återkommande diskussioner. Dessa lägger en viktig grund för att kommunen eller regionen ska kunna bedriva ett effektivt arbete mot korruption. Genom att öka de anställdas kunskaper om korruption ökar förutsättningarna för att anställda själva undviker att begå fel. Samtidigt förstärks deras riskmedvetenhet och de blir bättre rustade för att själva upptäcka korruption.

Den finns en uppenbar risk för att åtgärder mot korruption inte blir mer än en enskild åtgärd. Sådana åtgärder kan upplevas som lösryckta. I sämsta fall kan de motverka ett effektivt arbete mot korruption om de uppfattas som symboliska och alltför kostsamma. Alltför tung detaljreglering genom interna styrdokument riskerar att skapa onödig administration, vilket i sin tur kan skapa nya risker. Vi föreslår därför att kommuner och regioner som vill förbättra sitt förebyggande arbete fokuserar på några få åtgärder åt gången, där det finns goda förutsättningar att se konkreta resultat av insatserna.

Det är för tidigt att säga något om effekten av de nya rapporteringskanalerna men de skapar nya möjligheter

Från den 17 juli 2022 finns det krav på att kommuner och regioner ska ha infört rapporteringskanaler som gör det möjligt för anställda och allmänheten att rapportera om missförhållanden i verksamheten, så kallade visselblåsarkanaler. Vi uppfattar att kommuner och regioner idag har sådana kanaler på plats. Rapporteringskanalerna har organiserats delvis olika, och det varierar vilka funktioner och professioner inom kommunen eller regionen som deltar i arbetet med dessa kanaler.

Vi bedömer att det är allt för tidigt att redan nu dra slutsatser av vilken effekt lagen haft i arbetet mot korruption. Vår bild är att arbetsformerna ännu inte helt satt sig, att kanalerna belastas av många ärenden som inte kanalerna är avsedda för, och att de fångar upp olika former av missnöjesyttringar.

Det har uttryckts en oro över att den nya visselblåsarlagen skulle placera den grundlagsskyddade meddelarfriheten i skugga och påverka offentliganställdas benägenhet att lämna information till publicerande källor. Om allt färre väljer att vända sig till media skulle det kunna bidra till en tystare förvaltning. Det finns goda skäl att följa utvecklingen på detta område, särskilt med tanke på våra slutsatser om att kommuner och regioner sannolikt är sämre än statliga myndigheter att slå larm om misstänkt korruption och på att det finns delar av landet där den lokala mediebevakningen är svag.

De nya rapporteringskanalerna kan upplevas som resurskrävande. Men de skapar också goda möjligheter för exempelvis anställda att lämna information. Lagen och det skydd som den ger kräver att arbetsgivaren lämnar information av olika slag för att upplysa den som vill slå larm om ett missförhållande. Vi bedömer att misstankar om korruption alltid faller inom ramen för vad som kan betraktas som missförhållanden av allmänt intresse. I samband med att kommunen eller regionen lämnar information om hur en person kan slå larm, vad som gäller och vad hen kan slå larm om så finns det goda möjligheter att samtidigt informera om vad korruption är, varför det är ett problem och hur den som har misstankar om korruption ska agera.

Vi bedömer att Arbetsmiljöverkets har en viktig roll som tillsynsmyndighet och myndighetens tillsyn kan komma att bli betydelsefullt för hur dessa kanaler används och utvecklas. Vi menar också att kommuner och regioner genom att ta initiativ till erfarenhetsutbyte för anställda som arbetar med eller ansvarar för dessa funktioner kan utveckla arbetet med rapporteringskanalerna.

Att hantera misstankar om korruption är en svår fråga för många kommuner och regioner

Även om många kommuner och regioner säger att de har haft misstankar om korruption i sina verksamheter så är det få fall som kommer till Polismyndighetens kännedom. Vår bedömning är att många misstankar aldrig blir kända, varken för polisen eller för allmänheten. Det innebär att de rättsvårdande myndigheterna inte har en bild av problemet som stämmer överens med den som kommuner och regioner har när det gäller hur vanligt det är med denna typ av brott. Det finns ett behov av både rutiner och kunskapshöjande insatser i kommuner och regioner för att hantera misstankar bättre.

Det finns som vi tidigare presenterat flera förklaringar till varför det kommer få anmälningar om misstänkt korruption i kommuner och regioner till Polisen. Utöver dessa förklaringar kan det däremot även vara svårt för kommuner och regioner att veta hur de ska hantera misstänkta fall av korruption. Flera personer som vi har varit i kontakt med ger en bild av att de inte vet i vilket skede de bör vända sig till polis och åklagare. Att kontakta polis och åklagare uppfattas ofta som ett stort steg, och det är inte ovanligt att kommuner och regioner i stället anlitar externa konsultfirmor för att först utreda frågan själva. Andra undersökningar har pekat på att det ibland saknas kunskap om det skydd för att lämna uppgifter till media som finns i grundlagen och att det dessutom kan finnas anställda som låter bli att slå larm på grund av de är rädda för att chefer efterforskar källan till larmet, trots att de enligt lag inte får det.

Det krävs ofta vissa avvägningar för att avgöra när polis bör kontaktas. Kommunen eller regionen kan behöva göra vissa undersökningar för att bestämma vad som har skett när den uppmärksammats på en misstanke. Men i många fall finns det goda anledningar till att kommuner och regioner bör söka kontakt med polisen i ett tidigt skede när misstankar om korruption dyker upp. Om kommunen eller regionen gör alltför omfattande egna efterforskningar finns det en risk att bevis förstörs eller att misstänkta agerar för att dölja begångna brott. Det kan även av säkerhetsskäl vara olämpligt att genomföra egna undersökningar eftersom det kan leda till att anställda på kommunen eller regionen riskerar att utsätts för hot eller våld från personer eller grupper som vill dölja ett brott.

Regeringen bör ta ett mer samlat grepp om kunskapsbyggandet

I vårt utredningsarbete har vi främst undersökt hur kommuner och regioner arbetar mot korruption och hur det arbetet kan förstärkas. Vi gör bedömningen att det finns utrymme för att utveckla arbetet och lämnar därför rekommendationer på hur kommuner och regioner kan göra för att förstärka sina arbetssätt. Vi har därför inte djupare analyserat vad regeringen och de statliga myndigheterna behöver göra för att motverka korruption i kommunsektorn. Vi har heller inte haft i uppgift att lämna författningsförslag.

Vår bedömning är dock att det finns behov av ytterligare kunskaper om korruption och det förebyggande arbetet mot korruption i kommunsektorn. Det finns idag gott om erfarenheter som i större utsträckning skulle kunna sammanställs och tillgängliggörs. Genom att samla och sprida sådan information finns goda möjligheter att förstärka arbetssätten mot korruption i kommunsektorn.

Regeringen bör därför verka för ett fortsatt kunskapsbyggande om arbetet mot korruption i denna sektor och ta initiativ till fördjupande utredningar. Detta kan ske genom uppdrag till lämpliga myndigheter och i samspel med företrädare för kommuner och regioner samt med forskare. Statskontoret skulle kunna ges ansvar att genomföra sådana insatser. Nedan följer förslag på teman för sådana kunskapshöjande insatser.

• Det finns värdefulla erfarenheter hos organisationer som drabbats av korruption. Samtidigt kan det vara svårt att prata om det och dela med sig av erfarenheterna. Händelser kan dock tvinga fram ett lärande som kan vara av stort värde, för sig själv och för andra. Forskningen har också efterlyst fallstudier eftersom denna typ av närstudier ger kunskaper som är mer policyrelevanta än studier på mer övergripande nivå. Regeringen skulle därför kunna ta initiativ till en fördjupande studie av kommuner och regioners erfarenheter av att drabbas av korruption. Syftet med en sådan studie skulle vara att ge kunskap om vilka lärdomar kommunerna och regionerna har dragit, och hur kunskaper och erfarenheter kan omvandlas till konkreta och policyrelevanta råd.
• Det finns generella krav på kontroll och uppföljning av verksamhet som av kommun eller region överlämnats till privata utförare liksom krav på att man genom avtal ska tillförsäkra sig information som gör det möjligt att ge allmänheten insyn i den verksamhet som lämnas över. Det saknas dock övergripande kunskaper om hur dessa program används. Regeringen bör därför låta utvärdera kraven på att kommun- och regionfullmäktige varje mandatperiod ska ta fram ett särskilt program med mål och riktlinjer för kommunala angelägenheter som utförs av privata utförare. I utvärderingen bör ingå att undersöka hur programmen tillämpas som styrmedel och om de har bidragit till ökad insyn och minskade risker för korruption.

Utgångspunkter för uppdraget

Det finns en rad faktorer som vi bedömer vara centrala utgångpunkter för hur vi genomfört arbetet och vår analys. Faktorerna har påverkat hur vi har tagit oss an uppdraget, vilka slutsatser vi drar och de förslag vi lämnar. I det här kapitlet presenteras utgångspunkterna som ramar in vårt arbete.

Regeringens uppdrag till Statskontoret

Regeringen har gett Statskontoret i uppdrag att stärka kunskaperna om korruption och arbetet mot korruption i kommuner och regioner (kommunsektorn). Genom uppdraget vill regeringen stärka kunskaperna på nationell nivå om hur kommunsektorn arbetar för att motverka korruption och förbättra förutsättningarna för att motverka korruption i dessa sektorer. Regeringen vill dessutom att lägesbilden ska kunna ligga till grund för att förbättra arbetssätten inom området.^[1]

I uppdraget ingår tre områden som regeringen vill ha uppdaterade kunskaper om. Områdena är:

• Förekomst av korruption: Hur ser förekomsten ut idag och hur har den utvecklats över tid?
• Särskilda riskområden: Vad vet vi om riskområden idag och hur har dessa förändrats på senare tid? Hur ser arbetet ut kopplat till dessa områden?
• Arbetssätt mot korruption: Hur arbetar kommuner och regioner mot korruption? Vilka arbetssätt och verktyg används? Vilka utmaningar finns?

I uppdraget ingår även att göra jämförelser över tid och mellan kommunal och statlig sektor. Jämförelser över tid ska bland annat ske i relation till resultaten i Statskontorets rapport från 2012.^[2]

I jämförelsen mellan kommunal och statlig sektor ska vi bland annat relatera resultaten från vår undersökning till den lägesbild som Statskontoret publicerade 2021 och som beskriver de statliga myndigheternas arbete mot korruption.^[3]

Om analysen visar att det behövs ska vi lämna förslag på hur arbetet mot korruption kan förbättras i kommuner och regioner. Vi ska däremot inte lämna författningsförslag.

Ett strukturerat arbete bidrar till att utveckla det förebyggande arbetet

Vi har främst haft regeringens handlingsplan mot korruption 2021–2023 som utgångspunkt när vi har analyserat kommuners och regioners arbetssätt mot korruption.^[4] Regeringen har tagit fram handlingsplanen, Ett utvecklat arbete mot korruption i den offentliga förvaltningen, i syfte att förbättra arbetet mot korruption. En viktig del av arbetet med handlingsplanen består av ett antal uppdrag till Statskontoret. Det uppdrag som redovisas i denna rapport är ett av dessa.

Handlingsplanen syftar till att lyfta fram de förväntningar som finns på arbetet med att förebygga korruption i den offentliga förvaltningen. Planen är framför allt riktad till den statliga förvaltningen, men kan enligt regeringen även utgöra en grund för ett sammanhållet och strukturerat arbete mot korruption i hela den offentliga förvaltningen, det vill säga även i kommuner och regioner.

I handlingsplanen redovisar regeringen rekommendationer som bland annat bygger på underlag från Brottsförebyggande rådet, Riksrevisionen och Gruppen av stater mot korruption (Greco). I handlingsplanen sammanfattar regeringen dessa rekommendationer i ett antal principiella utgångspunkter för arbetet mot korruption. Sammanfattningsvis säger de att arbetet bör inriktas mot att:

1. förbättra kontrollmiljön och se till att arbetet bedrivs med tydligare ansvarsförhållanden
2. arbeta systematiskt med riskanalyser
3. öka kunskaperna och att hålla återkommande samtal om etiska förhållningssätt
4. ta fram rutiner för att hantera misstankar om korruption.

Det vägledningsmaterial som i första hand riktas till statliga myndigheter och som Statskontoret har tagit fram tar bland annat upp ledningens centrala roll samt resurser och kompetens som centrala förutsättningar som påverkar det förebyggande arbetet.^[5]

Kommuner och regioner möter delvis andra utmaningar än statliga myndigheter

Kommuner och regioner skiljer sig på flera viktiga sätt från statliga myndigheter. Det har betydelse för förståelsen för de problem och utmaningar som finns inom kommunsektorn när det gäller det förebyggande arbetet. Kommuner och regioner omfattas av kommunalt självstyre, är stora organisationer med varierande verksamhet och har ofta verksamhet inom områden där det finns korruptionsrisker.

Samtidigt har medborgarna en berättigad förväntan på att frågor om korruption och oegentligheter hanteras lika bra i alla delar av den offentliga förvaltningen. Kommuner och regioner står för merparten av produktionen av vår välfärd. Grundläggande principer om exempelvis likabehandling, saklighet och opartiskhet^[6] gäller för såväl statliga myndigheter som för regioner, kommuner och de olika verksamheter som de bedriver.

Kommunernas inre organisation innebär ett ansvar fördelat på flera nivåer för arbetet mot korruption

Det kommunala självstyret innebär att varje kommun och region är en självstyrande demokratisk enhet som styrs av folkvalda politiker. Kommunens eller regionens fullmäktige och styrelse är de mest tongivande politiska församlingarna, men även nämnderna har centrala roller inom sina respektive ansvarsområden. Varje nämnd har också en förvaltning. Inom kommunen eller regionen finns därför flera instanser som kan ha ett ledningsansvar beroende på fråga och nivå: fullmäktige, styrelse, nämnd och förvaltning.

Uppdelningen av ansvar på nämnder som är delvis fristående från fullmäktige och med viss delegering av ansvar kan skapa långa vägar från ledningens beslut till personalen i verksamheterna. En långtgående delegering av arbetet mot korruption har fördelar, men för också med sig utmaningar. Det ställer särskilt stora krav på chefer och personal som får ansvar för att arbeta med dessa frågor. Det riskerar också göra det otydligt vad som är ledningens vilja och önskemål, och en avsaknad av tydliga förväntningar på arbetet mot korruption.

Kommunernas och regionernas verksamhet är omfattande vilket i sig innebär risker

Den kommunala sektorn är betydligt större än den statliga, både sett till anställda och det ekonomiska omfånget. I Sveriges kommuner och regioner finns cirka 1,2 miljoner anställda, varav cirka 900 000 i kommunerna och 310 000 i regionerna. Detta ska jämföras med cirka 280 000 anställda i staten. Kommuner och regioner står även för sju av tio annonserade upphandlingar, som vi vet är ett riskområde för korruption. Dessa skillnader är viktiga i en jämförelse av korruption och korruptionsrisker mellan statlig och kommunal verksamhet. Om allt annat är lika betyder det att antalet risker är större rent numerärt i den kommunala sektorn.

De flesta kommuner och regioner är därtill avsevärt mycket större organisationer än statliga myndigheter. Det innebär utmaningar när det gäller att nå ut med information till anställda, samt att skapa översikt över kommunens eller regionens verksamheter.

Kommuner och regioner verkar i riskområden och har täta band till brukare

Kommuner och regioner har i dag ett mycket brett samhällsuppdrag. Vid sidan om hälso- och sjukvård, omsorg, skola har de bland annat ansvar för avfallshantering, vatten och avlopp, plan och byggfrågor, miljö- och hälsoskydd samt räddningstjänst. Alla kommuner och regioner verkar således inom eller nära verksamheter som är kända för att locka till sig korruption.

De flesta statliga myndigheter har i jämförelse ett avgränsat verksamhetsområde. Vid sidan om allmänna risker som är kopplade till exempelvis upphandling och rekrytering verkar relativt få statliga myndigheter nära riskområden som byggbranschen, eller ansvarar för omfattande tillståndsprövning. Detta innebär att riskexponeringen varierar mycket mellan de statliga myndigheterna. Alla kommuner är däremot exponerade för liknande och stundtals riskfyllda områden, oavsett det rör sig om en liten eller stor kommun.

I jämförelse med statliga myndigheter är kommunernas och regionernas verksamheter även till stor del välfärdstjänster som bedrivs nära brukare. I dessa verksamheter kan gränsen bli otydlig mellan det professionella och det privata. Problematiken förstärks av att relationen mellan tjänstepersoner och brukare kan sträcka sig över lång tid. Riskerna för jäv och olika former av vänskapskorruption är därför betydligt mer utbredd.

Olika kommuner och regioner verkar under avsevärt skilda förhållanden

Arbetet mot korruption varierar mycket i kommunsektorn. Statskontoret har tidigare konstaterat att det förebyggande arbetet är mer levande och mer utvecklat i stora kommuner och regioner än i små.^[7] Vi ser en liknande bild i den statliga sektorn.^[8]

Regionerna domineras av hälso- och sjukvård och är i princip alla stora organisationer, som minst cirka 5 000 anställda. Kommunerna har i sin tur en större bredd av uppgifter och är många gånger relativt små. De minsta kommunerna har cirka 300 kommunanställda. Många små kommuner saknar stadigvarande kompetens som är särskilt betydelsefull i arbetet mot korruption, exempelvis en kommunjurist.

Kommunerna har också mycket skilda karaktärer där en del är mer tätbefolkade och andra mer befolkningsglesa. Skillnaderna innebär att de delvis exponeras för olika typer av risker. I en storstadsnära kommun med en väl fungerande marknad och stark tillväxt föreligger vissa typer av utmaningar vad gäller korruption. I mindre och befolkningsglesa kommuner föreligger helt andra risker, inte minst vad gäller att hantera jävsförhållanden och andra former av intressekonflikter som kan uppstå i verksamheten och för med sig korruptionsrisker.

Definition och användning av korruptionsbegreppet

Vår utgångspunkt för arbetet har varit det korruptionsbegrepp som regeringen beskriver i handlingsplanen mot korruption i offentlig förvaltning och som tidigare presenterats i en skrivelse till riksdagen.^[9] Korruption i den offentliga sektorn innebär enligt regeringen ”att utnyttja en offentlig ställning för att uppnå otillbörlig vinning för sig själv eller andra”.^[10] Definitionen ringar in en rad olika oönskade beteenden som det förebyggande arbetet ska motverka.

Regeringen skriver att ett utvecklat arbete mot korruption i den offentliga förvaltningen bör utgå från en sådan vid definition av begreppet för att fånga upp en bred uppsättning av oönskade handlingar. Det omfattar såväl kriminaliserade handlingar, exempelvis mutbrott, trolöshet mot huvudman, bedrägeri, svindleri, stöld och andra tillgreppsbrott, som annat som är olagligt men som inte omfattas av straffrätten, exempelvis vissa avsteg från bestämmelser i lagen om offentlig upphandling. Korruption kan även handla om annat som kan vara lagligt men som ändå är olämpligt, exempelvis avsteg från interna regler där objektiviteten går att ifrågasätta.

Statskontoret har i tidigare rapporter dragit slutsatser om att det finns oklarheter med vad som avses med korruption och som för många är synonymt med mutor.^[11] Med den definition som regeringen har deklarerat innefattas både situationer där personer i offentlig ställning påverkas av utomstående aktörer (tvåpartsförfaranden) och situationer där dessa personer agerar på egen hand (enpartsförfaranden).

Det finns flera begrepp som används mer eller mindre synonymt med korruption, exempelvis oegentligheter, bedrägeri och otillåten påverkan. Det finns därför en risk att denna begreppsflora gör det oklart vad som bör omfattas i arbetet mot korruption. I rapporten använder vi begreppet korruption med utgångspunkt i regeringens definition.

Definitionen av korruption medför att vi inte har avgränsat vår analys mot några särskilda former av korruption, exempelvis de former som är kriminaliserade. Vi har velat göra jämförelser över tid och mellan kommunal och statlig sektor och därför har vi valt att utgå från enkätundersökningar som redan finns. Därmed har vi också varit styrda av dessa undersökningars begreppsmässiga utgångspunkter. Exempelvis kan de ha saknat vägledning för de respondenter som har fått besvara enkäterna. I andra fall har frågorna varit mer specifika och angett att det rör sig om erbjudanden och exemplifierat med pengar, gåvor, tjänster osv. Några frågor har tagit särskilt sikte på nepotism och frågar specifikt om favorisering av släktingar, vänner och bekanta som gynnas av någon.

Korruptionens utveckling i kommuner och regioner

I det här kapitlet beskriver vi och analyserar korruptionens utveckling i kommuner och regioner. Vi använder dels resultat från tidigare studier och myndighetsstatistik, dels resultaten från vår enkät till politiker och tjänstepersoner.

Sammanfattande iakttagelser

• Flera internationella undersökningar placerar Sverige som ett av de länder i världen som har minst problem med korruption. Det finns däremot former av korruption som typiskt sett inte täcks av sådana undersökningar, till exempel olika former av nepotism eller vänskapskorruption.
• Olika undersökningar ger delvis olika bilder av hur invånare uppfattar förekomsten av korruption i svenska kommuner och regioner. Vissa studier pekar på att det är en svagt minskande andel som uppfattar att det förekommer korruption på lokal och regional nivå. Andra studier pekar på att det är en svagt ökande andel av kommuner och regioner som är inblandade i korruption. Det är därför svårt att se en entydig bild.
• Politiker och tjänstepersoner i kommuner och regioner uppger att det är mycket ovanligt att de själva stöter på olika former av otillbörliga erbjudanden. Sett över en längre tid har det inte heller skett några större förändringar i hur vanligt de uppger att det är.
• Politiker och tjänstepersoner anger att de tror det är mycket ovanligt att politiker och tjänstepersoner både erbjuds och tar emot otillbörliga erbjudanden, både i den egna kommunen eller regionen och i andra kommuner eller regioner.
• Polisen utreder cirka 25 korruptionsrelaterade ärenden per år som berör kommuner och regioner. Antalet varierar mycket från år till år men har över tid legat på ungefär samma nivå.

Sverige står sig väl i förhållande till andra länder

Vi kan med utgångspunkt i ett antal olika internationella jämförelser konstatera att Sverige framstår som ett land där korruptionsproblemen är relativt små. Men jämförelserna ger dock ingen entydig bild av hur utvecklingen över tid ser ut.

Sverige är högt rankat i jämförelser mellan olika länder, men har över tid tappat placeringar

Även om det inte går att ge en entydig bild av hur korruptionen utvecklats så lyfts Sverige i många sammanhang fram som ett av de länder i världen som har minst problem med korruption.

I Transparency Internationals Corruption Perceptions Index hamnar Sverige i den senaste undersökningen på en delad femte plats med 83 av 100 möjliga poäng.^[12] Sedan indexet startade 1995 har Sverige aldrig hamnat på en sämre placering än nummer sex i rankningen. Samtidigt har Sverige sett över en längre tid tappat både poäng och placering i indexet, från att tidigare ha legat på en första plats. Sveriges femteplacering är också den näst sämsta bland de nordiska länderna, efter både Danmark (90 poäng), Finland (87 poäng) och Norge (84 poäng) men före Island (74 poäng).

Rankningen uppdateras varje år och bygger på en sammanställning av en rad olika enkätundersökningar och bedömningar från expertgrupper och institutioner så som Världsbanken och World Economic Forum. Indexet används ofta för att jämföra korruption mellan länder. Men det har även kritiserats på flera punkter. Det har bland annat påpekats att de i första hand bygger på olika former av undersökningar som är baserade på uppfattningar. De ger inte heller någon bild av om det finns skillnader mellan olika nivåer i samhället, som kommuner och regioner, eller olika sektorer, som byggbranschen.^[13]

En minskande andel uppfattar att det förekommer korruption i svenska nationella institutioner, men andelen är högre än i grannländer

Av europeiska surveystudier kan man dra slutsatsen att andelen svenskar som tror att det förekommer korruption i de nationella institutionerna har minskat över tid. Eurobarometer genomförs på uppdrag av bland andra Europeiska kommissionen och har sedan 2005 vid åtta tillfällen ställt frågor om förekomsten av korruption och korruptionens utveckling. I Figur 1 redovisas omdömen om nationella institutioner i Sverige, Finland, Danmark under perioden 2005–2022, tillsammans med snittet för samtliga medlemsstater i EU.

Vid de tre senaste mätningarna 2017, 2019 och 2022 har en minskande andel uppgett att de upplever att det förekommer korruption i nationella institutioner i Sverige. Omdömena om svenska institutioner har också blivit bättre sett i relation till både EU-snittet och i förhållande till grannländerna Finland och Danmark. De senare har i tidigare mätningar haft avsevärt mycket bättre resultat än Sverige.

Figur 1. Omdömen i Eurobarometer om förekomsten av korruption i nationella institutioner.

Anmärkningar: Andel som svarat ”totally agree” eller ”tend to agree” på frågan ”There is corruption in the national public institutions in (respektive land)”.

Källa: Eurobarometer.

Eurobarometer är ett exempel på en undersökning av uppfattningar, vilket är ett vanligt sätt att undersöka korruption. Uppfattningar kan bygga på egna erfarenheter, men kan också påverkas av bilder som förmedlas av media eller av bekanta. Uppfattningar kan på så vis vara ett uttryck för annat än egna erfarenheter, exempelvis den allmänna bilden av hur väl myndigheter sköter sitt arbete i stort.

Korruption på lokal, regional och nationell nivå i Sverige

Det finns flera undersökningar som kan ge en närmare bild av hur problem med korruption uppfattas och ser ut i det svenska samhället. Tidigare har kommun och regionsektorn i Sverige framstått som att den har större problem med korruption jämfört med andra europeiska länder, men under senare år har denna skillnad blivit mindre. Det är däremot även idag förhållandevis få invånare som upplever att kommunen de bor i är fri från korruption. Många tror att nepotism och vänskapskorruption bland politiker och tjänstepersoner är vanligare än andra typer av korruption.

Varje år berör ett 20-tal ärenden hos Polisen korruption i kommuner och regioner. Det är ungefär lika många ärenden som inom den avsevärt mindre statliga sektorn. Tillgången på olika data har ökat över tid men det finns ett behov av mer närgående studier av kommunsektorn när det gäller korruption, i vilka miljöer det finns en hög risk för korruption och när det gäller hur kommuner arbetar för att motverka korruption.

En svagt minskande andel uppfattar att det förekommer korruption på lokal eller regional nivå men det är stora skillnader mellan olika områden

Eurobarometer har i sina undersökningar om invånarnas uppfattningar om i vilken utsträckning det förekommer korruption även ställt frågor om korruption på lokal och regional nivå. År 2022 var det färre i Sverige som uppfattade att det förekom korruption i kommuner och regioner än det var 2013. Det finns däremot stora skillnader i synen på hur vanligt det är med korruption olika delar av kommuners och regioners verksamhet.

Figur 2. Omdömen i Eurobarometer om förekomsten av korruption i lokala och regionala institutioner.

Anmärkningar: Andel som svarat ”totally agree” eller ”tend to agree” på frågan ”There is corruption in local and regional public institutions in (respektive land)”. Åren 2005–2011 ställdes separata frågor för lokala och regionala institutioner, och i figuren redovisas ett genomsnitt av dessa svar. Skillnaden mellan dessa var som mest 2 procentenheter.

Källa: Eurobarometer.

Omdömena om risken för korruption i nationella respektive lokala och regionala institutioner (Figur 2) har legat förhållandevis nära varandra under perioden. Det syns under de senaste mätningarna en svagt minskande andel som uppger att de upplever att det förekommer korruption i lokala och regionala institutioner i Sverige, precis som för de nationella institutionerna. Även när det kommer till lokala och regionala institutioner har Sveriges resultat över tid kommit närmre grannländerna Danmark och Finland.

Eurobarometer har även ställt frågor om uppfattningar om korruption inom olika typer av sektorer eller arbetsmoment som kommuner och regioner ansvarar för. Svaren visar på betydande skillnader mellan olika områden. 2022 var det exempelvis 43 procent som ansåg att det förekom korruption bland tjänstepersoner som har hand om offentlig upphandling, samtidigt som bara 8 procent ansåg att det förekom korruption bland personer som arbetar inom den offentliga hälso- och sjukvården.

Nepotism ses som en vanligt förekommande form av korruption i kommuner och regioner

Jämförelser mellan länder ger ingen information om hur problemen ser ut inom olika delar av det svenska samhället eller den offentliga sektorn. Inom forskningen har även lyfts fram att det finns en risk för att den korruption som är vanlig inom mer utvecklade demokratier ofta inte fångas upp tillräckligt väl av dessa undersökningar.^[14]

Tillitsbarometern är en undersökning som fokuserar på olika former av social tillit på lokal nivå i Sverige och som genomförs i ett urval av kommuner. Två gånger (2009 och 2017) har det ingått frågor om hur medborgarna bedömer förekomsten av korruption i form av mutor, exempelvis pengar, gåvor eller tjänster i Sverige. Två gånger, 2017 och 2020, har det även ingått frågor om nepotism, det vill säga favorisering av släktingar, vänner och bekanta som får fördelar eller gynnas ekonomiskt. Det kan till exempel handla om att de får gå före i köer eller får jobb som de annars inte skulle fått. Nepotism beskrivs ofta även med begreppet vänskapskorruption.

De som svarat på Tillitsbarometern tycks uppfatta korruption i form av mutor och andra förmåner som mindre vanligt. Det är däremot nästan dubbelt så många som anser att nepotism är mycket eller ganska utbrett i kommunen. Nepotism uppfattas också som något vanligare förekommande bland kommunernas tjänstepersoner än bland politikerna. Mellan 2009 och 2017 gick det även att se en tydlig ökning i andelen av de svarande som uppfattade att korruption var vanligt, vilket alltså ger en annan bild än Eurobarometer (avsnitt 3.3.1).

Figur 3. Uppfattningar om förekomsten av korruption och nepotism i svenska kommuner. Andel som uppfattar att det är mycket eller ganska utbrett.

Anmärkningar: Enkäten går ut till ett urval av olika kommuner. För att uppnå variation gjordes, när Tillitsbarometern först genomfördes 2009, en indelning av samtliga (290) svenska kommuner i grupper i 16 grupper för att fånga teoretiskt intressanta bakgrundsvariabler. Minst två kommuner i varje grupp slumpades sedan fram. I undersökningen 2009 ingick 12 621 personer och 2020 ingick 40 075.

Källa: Tillitsbarometern 2009–2020.

Två andra undersökningar har visat på effekter som kan vara tecken på att nepotism förekommer inom kommunernas verksamhet. I den ena undersöktes de som fick hyreskontrakt hos allmännyttiga bostadsbolag i landets tre storstadsregioner. Den visade att de som hade en släkting som arbetade för bolaget oftare fick ett hyreskontrakt än andra. I den andra undersökningen gick det att se att examinerade studenter hade större chans att få arbete inom en kommun om de hade en släkting som arbetade där.^[15]

Det har blivit något vanligare att invånarna tror att anställda i kommuner och regioner är inblandade i korruption

Transparency International har vid två tillfällen (2016 och 2022) ställt frågor om hur vanligt invånare i Sverige tror att det är med korruption inom olika kategorier av samhällsgrupper. I undersökningen har var en av dessa samhällsgrupper företrädare för kommuner och regioner (Figur 4).

År 2022 trodde något fler av de svarande att det var vanligt med korruption bland företrädare för kommuner och regioner än 2016. Motsvarande ökning syntes även i de svarandes bedömning av hur vanligt de trodde det var med korruption inom flera andra grupper i samhället.

Figur 4. Uppfattningar om hur vanligt det är med korruption inom olika samhällsgrupper.

Anmärkningar: Svar på frågan ”Hur många i följande grupper tror du är inblandade i korruption?”. Genomsnittliga omdömen på skala 1–4 där 1 är ”ingen” och 4 är ”alla”. Svarsalternativet ”vet ej” har exkluderats. Skatteverket och religiösa ledare ingick bara i undersökningen 2016, och civilsamhället och banker ingick bara 2022.

Källa: Transparency International. Global Corruption Barometer 2016 och 2022. Statskontorets bearbetning.

Omdömena om företrädare för kommuner och regioner låg 2022 på ungefär samma nivå som för statliga tjänstepersoner. Det var något färre som trodde att företrädare för rättsväsendet och statsministern var inblandade i korruption, medan det sågs som vanligast att banker och företagsledare var det.

Få upplever att kommunen de bor i är fri från korruption

SCB genomför varje år en undersökning riktad till invånare i svenska kommuner där de bland annat frågar om hur invånarna uppfattar kommunens verksamhet. I enkäten för 2022 ställde SCB frågan om de svarande upplever att kommunens verksamheter är fria från korruption.

Enkätsvaren visar att många invånare tror att det i någon utsträckning förekommer korruption i den egna kommunen. Av de som svarade på enkäten var det hälften (50 procent) som svarade att de upplevde att kommunens verksamhet inte alls eller bara till viss del var fri från korruption. Bara 17 procent uppgav att de upplevde att kommunens verksamheter var helt fria från korruption.

Figur 5. Kommuninvånares uppfattningar om ifall deras kommun är fri från korruption.

Anmärkningar: Svar på frågan ”Upplever du att kommunens verksamheter är fria från korruption?”

Källa: SCB, Medborgarundersökningen 2022. Enkäten besvarades av 25 343 personer i 137 kommuner.

Det spelar en stor roll hur frågor ställs i undersökningar om hur olika målgrupper upplever korruption för vilka svar som lämnas. Jämfört med många andra undersökningar är frågan relativt snävt definierad, det vill säga för att helt och hållet instämma i påståendet så ska verksamheten vara fri från korruption.

Det förekommer misstankar om korruption i kommuner och regioner i ett 20-tal polisutredningar varje år

Att ta emot eller ge en muta är olagligt och kan ge böter eller fängelse. Polisen utreder varje år ett 20-tal ärenden om misstänkt korruption i kommuner och regioner.

Polisens nationella korruptionsgrupp utreder korruptionsrelaterade ärenden, och har under de senaste 10 åren utrett cirka 25 ärenden per år där kommuner och regioner varit inblandade. Statskontoret har med hjälp av korruptionsgruppen sammanställt antal korruptionsrelaterade ärenden där kommuner och regioner samt den statliga sektorn är inblandade. Uppgifterna från den nationella korruptionsgruppen rör brottsrubriceringar som att ge eller ta emot en muta, tjänstefel, bedrägeri, förskingring samt trolöshet mot huvudman. Ungefär vart fjärde ärende har under perioden lett till åtal eller till ett strafföreläggande. Uppgifterna täcker perioden sedan den nationella korruptionsgruppen bildades 2012 och fram till 2022.

Uppgifterna om ärenden hos riksenheten och anmälningar till den Nationella korruptionsgruppen är inte direkt jämförbara med varandra. Det finns dessutom vissa problem med kvaliteten på statistiken när det gäller ärendena hos den nationella korruptionsgruppen. Från åren 2012–2014 saknar upp till 50 procent av ärendena information som gör att det inte går att ta med dem i statistiken.^[16]

Figur 6. Ärenden och anmälningar som rör korruptionsbrott hos Polisen och Åklagarmyndigheten.

Anmärkningar: Uppgifter för 2011 saknas. För 2012 saknas information om mututsatt område för upp till 50 procent av ärendena. Anmälningarna till Riksenheten är hämtade från Statskontorets analys 2012 om korruption i kommuner och regioner, som då byggde på en sammanställning som Brottsförebyggande rådet gjorde för Statskontorets räkning.

Källa: Riksenheten mot korruption vid Åklagarmyndigheten (2003–2010) samt Polisens nationella korruptionsgrupp (2012–2022). Statskontorets bearbetning.

Det finns sannolikt en stor mängd fall i kommuner och regioner där det funnits misstankar om brottsliga former av korruption eller tecken på att korruption har förekommit, men som inte har resulterat i någon utredning hos Polismyndigheten. Allt som kan betecknas som korruption är inte nödvändigtvis olagligt, och det som är olagligt behöver inte heller vara straffbart. För att polisen ska utreda en händelse måste dessutom någon ha anmält händelsen.

Det har under de flesta år varit ungefär lika många ärenden som berör den statliga sektorn som ärenden som berör kommuner och regioner, bortsett för
åren 2016–2018. Detta är intressant med tanke på att kommuner och regioner tillsammans står för en avsevärt mer omfattande verksamhet än statliga myndigheter och bolag, både sett till antal anställda och ekonomisk omsättning. Om vi antar att det inte är betydligt vanligare med korruption inom statliga myndigheter kan detta tyda på att misstankar om korruption i kommuner och regioner mer sällan leder till en utredning av Polisen än när det gäller statliga myndigheter.

Politiker och tjänstepersoners bild av korruption i kommuner och regioner

Ett sätt att undersöka hur vanligt korruption är i kommuner och regioner är att ställa mer direkta frågor till politiker och tjänstepersoner om deras erfarenheter och uppfattningar av det. Vid sådana undersökningar är det ytterst få personer som uppger att de själva varit utsatta för korruptionsförsök eller andra former av otillbörlig påverkan. Det är även få som uppfattar att korruption är vanligt i den egna eller andra kommuner och regioner. Resultaten visar små förändringar över tid.

Få politiker uppger att de själva varit utsatta för direkta korruptionsförsök

Politiker i kommuner och regioner uppger själva att det är mycket ovanligt att de får direkta erbjudanden om mutor eller andra typer av förmåner. Det framgår av en undersökning från Brottsförebyggande rådet (Brå). Brå skickar sedan 2012 vartannat år ut en enkät riktad till politiker i Sverige med frågor om hur utsatta de är för bland annat hot, trakasserier, våld och andra försök att påverka dem.^[17]

I enkäten ställer Brå frågor om den svarande i sitt politiska uppdrag varit utsatt för opassande erbjudanden om gåvor eller tjänster, eller att någon utnyttjat en personlig relation för att påverka den svarande i sitt politiska uppdrag. Undersökningen tar därmed sikte på vissa specifika former av korruption, där en part försöker påverka en politiker.

Under perioden 2012–2020 har andelen politiker i kommun- respektive regionfullmäktige som uppger att de blivit utsatta för ett korruptionsförsök minskat något (Figur 7). Vi kan även se att ledamöter i regionfullmäktige konsekvent i något högre utsträckning uppger att de blivit utsatta för någon form av korruptionsförsök. Vi har inte funnit någon förklaring till skillnaden mellan de båda grupperna.

Enkäten innehåller även frågor om politikernas relation till den som stått bakom korruptionsförsöket och vad syftet med försöket har varit. I analysen av svaren för samtliga politiker (inklusive politiker på riksnivå) för 2020 skriver Brå att det var vanligast att det var en ytlig bekant till politikern som stod bakom korruptionsförsöken. Mindre vanligt var att det var en nära vän, annan förtroendevald eller en kollega.^[18]

Figur 7. Andel politiker och kommun- och regionfullmäktige som uppger att de varit utsatta för korruptionsförsök.