Till huvudinnehåll

Allas ansvar, ingens ansvar – Statskontorets slutredovisning om praktik i staten

Sammanfattning

Statliga myndigheter har under 2016–2023 haft i uppdrag att ta emot nyanlända och personer med funktionsnedsättning från Arbetsförmedlingen för praktik. Statskontoret har i uppdrag att redovisa hur många myndigheter som har ställt praktikplatser till förfogande, hur många praktikplatser det handlar om samt hur många personer som har genomfört praktik. Detta är vår slutredovisning av uppdraget.

Uppdragets genomslag har varit svagt

Statskontoret bedömer att praktiken över lag har förbättrat möjligheterna för praktikanterna att få ett arbete. Vi grundar bedömningen på att en relativt stor andel av dem hade en anställning 90 dagar senare – drygt 4 av 10. De flesta som hade jobb 90 dagar efter avslutad praktik hade en subventionerad anställning vid den myndighet som de hade gjort praktik på.

Men genomslaget av uppdraget som helhet har varit svagt, i synnerhet under de senaste åren. Antalet myndigheter som har tagit emot praktikanter har minskat avsevärt över tid. Mellan 2016 och 2020 tog nästan alla de 200 myndigheter som har haft uppdraget emot åtminstone en praktikant. Men mellan 2021 och 2023 tog bara omkring 110 av 200 myndigheter emot någon praktikant.

Även antalet praktikanter har minskat kraftigt över tid och för i stort sett varje år. Myndigheterna tog tillsammans emot omkring 1 500 praktikanter 2016. Men de senaste åren har myndigheterna endast tagit emot omkring 150–170 praktikanter per år. Det är långt ifrån regeringens mål, trots att målet har sänkts från 1 000 till 500 praktikanter per år och målgrupp.

Svårt att ta fram platser och avsätta resurser för handledning

En orsak till det svaga genomslaget är att myndigheterna har haft svårt att ta fram praktikplatser. Myndigheterna har ont om enkla arbetsuppgifter som är lämpliga för praktikanter. Dessutom finns det begränsningar i vad praktikanterna får, bör och kan göra. Under pandemin blev det ännu svårare för myndigheterna att ta emot praktikanter på grund av att myndigheterna utförde mycket arbete på distans. En annan orsak till att vissa myndigheter har avstått från att ställa praktikplatser till förfogande är att det tar tid och resurser att handleda praktikanter.

Flera faktorer har försvårat matchningen

Under 2021–2023 blev omkring 300 av 800 platser som myndigheterna ställt till förfogande inte tillsatta. Det är dubbelt så stor andel som under 2016–2020.

Bristerna i matchningen beror bland annat på att en del myndigheter har ställt för höga krav när de har anmält sina praktikplatser till Arbetsförmedlingen. Det har gjort det svårare för Arbetsförmedlingen att hitta kandidater som myndigheterna vill ha. Det kan även vara så att arbetssökanden eller arbetsförmedlare föredrar andra insatser än praktik i staten bland alla möjliga insatser. Det har också varit otydligt inom Arbetsförmedlingen vem som har ansvaret för att hitta och återkoppla kandidater till myndigheterna. Dessutom har kännedomen om de arbetssökande försämrats inom Arbetsförmedlingen. Det följer både av att myndigheten har förändrat hur de arbetar och att fler av de arbetssökande befinner sig inom de upphandlade privata aktörernas verksamhet.

Vår utvärdering visar att myndigheterna hade kunnat genomföra praktikuppdraget lättare och att Arbetsförmedlingen hade kunnat matcha kandidater bättre om myndigheterna hade fått mer kontinuerligt stöd. Både Arbetsförmedlingen och Arbetsgivarverket har haft i uppdrag att ge myndigheterna stöd, men de har under senare år genomfört få informationsinsatser. Myndigheterna skulle framför allt ha behövt mer stöd från Arbetsförmedlingen inför att de har tagit fram praktikplatser. De skulle då ha kunnat ta fram praktikannonser som hade varit enklare för Arbetsförmedlingen att matcha.

Två rekommendationer för att öka genomslaget vid ett liknande uppdrag

Vi kan konstatera att regeringens styrning har gjort det möjligt för myndigheterna att genomföra uppdraget med en låg ambitionsnivå. Det beror på att uppdraget har riktats till många myndigheter med ett kollektivt mål, vilket gör det otydligt hur många praktikanter som var och en skulle ta emot. Om regeringen planerar att i framtiden ge myndigheterna ett liknande uppdrag har vi två rekommendationer som regeringen kan överväga:

  • Ge uppdraget till färre myndigheter
  • Ge Arbetsförmedlingen ett tydligare stöduppdrag.

Om regeringsuppdraget och Statskontorets slutredovisning

Nästan alla myndigheter har haft i uppdrag att mellan 2016 och 2023 tillhandahålla praktikplatser och ta emot nyanlända arbetssökande och arbetssökande personer med funktionsnedsättning som medför nedsatt arbetsförmåga från Arbetsförmedlingen för praktik. För enkelhetens skull benämner vi den andra målgruppen för personer med funktionsnedsättning i rapporten.

Regeringen har förlängt detta uppdrag vid två tillfällen under perioden, och hade från början en målsättning om att myndigheterna sammantaget och i genomsnitt skulle ta emot 1 000 praktikanter per år och målgrupp – nyanlända respektive personer med funktionsnedsättning. Regeringen har därefter sänkt målet till 500 praktikanter per år och målgrupp.

Syftet med uppdraget har varit att målgrupperna ifråga ska få erfarenhet av och kunskap om arbete på statliga myndigheter. Regeringen menar att det kan öka deras möjligheter att få ett framtida jobb oavsett arbetsmarknadssektor och med eller utan lönesubvention. För nyanlända arbetssökande har syftet även varit att de ska få utveckla sin svenska.

Statskontoret har haft i uppdrag att följa upp vilka resultat som uppdraget har fått

Statskontoret har haft i uppdrag att varje år samla in uppgifter från myndigheterna om:

  • hur många av dem som har ställt praktikplatser till förfogande eller avser att ställa praktikplatser till förfogande
  • hur många praktikplatser det handlar om, totalt och per myndighet
  • hur många nyanlända och personer med funktionsnedsättning som har påbörjat respektive genomfört praktik.

Den individbaserade statistik som ingår i redovisningen ska vara uppdelad efter kön, om det inte finns särskilda skäl mot detta.

Denna rapport gäller vår slutredovisning för uppdraget där vi fokuserar på perioden 2021–2023. Vi har tidigare gjort en fördjupad uppföljning för perioden 2016–2020. Dessutom har vi varje år gjort muntliga delredovisningar.

Arbetsförmedlingen och Arbetsgivarverket har också haft särskilda uppgifter

Förutom Statskontorets uppföljningsuppdrag har även Arbetsförmedlingen och Arbetsgivarverket haft särskilda uppgifter inom ramen för uppdraget. Arbetsförmedlingen ska enligt uppdraget informera om vilka praktikinsatser som erbjuds, vilka krav som ställs på myndigheterna och, beroende på respektive myndighets förutsättningar, i dialog med myndigheterna matcha praktikplatser med arbetssökande personer. Arbetsgivarverket ska, inom sitt ansvarsområde, svara för sådan information, rådgivning och utbildning som myndigheterna behöver.

Regeringsuppdragen om praktik i staten finns i sin helhet i bilaga 1. Det är två uppdrag, där det ena gäller nyanlända och det andra gäller personer med funktionsnedsättning. På Statskontorets webbplats finns en bilaga i form av ett Exceldokument som visar antalet praktikplatser och praktikanter per myndighet, både för perioden 2021–2023 och för perioden mars–december 2023.

Metod och material i korthet

Denna rapport bygger på våra senaste enkätundersökningar, information från vår tidigare fördjupade uppföljningsrapport samt på statistik från Arbetsförmedlingen om bland annat vad praktikanterna gör 90 dagar efter att de avslutat sin praktik. Dessutom har vi intervjuat företrädare för 15 myndigheter inklusive Arbetsförmedlingen och Arbetsgivarverket samt sju före detta praktikanter. När det gäller Arbetsförmedlingen har vi intervjuat sammanlagt 12 företrädare från olika regioner med olika befattningar, bland annat arbetsförmedlare, regionala samordnare och en person från huvudkontoret. Totalt har vi genomfört drygt 30 intervjuer.

Med detta material har vi velat svara på våra övergripande analysfrågor:

  • I vilken utsträckning har de kvantitativa målen med satsningen uppnåtts under perioden 2021–2023 och hur kan resultaten förklaras?
  • Hur har det gått för de som har genomfört praktik i staten?
  • Hur kan myndigheternas arbete med att ta emot praktikanter bli så ändamålsenligt som möjligt?
  • Hur har Arbetsförmedlingen och Arbetsgivarverket arbetat med sina särskilda uppgifter?

Mer information om hur Statskontoret har genomfört uppdraget och vilka metoder vi använt finns i bilaga 2.

Rapportens disposition

I kapitel 2 redogör vi för våra bedömningar och slutsatser.

I kapitel 3 beskriver vi hur vi bedömer att regeringens styrning har påverkat myndigheternas uppdrag och hur vi har sett på vår särskilda uppgift att följa upp resultaten av myndigheternas uppdrag.

I kapitel 4 redovisar vi hur många myndigheter som har ställt praktikplatser till förfogande, hur många praktikplatser det handlar om och hur många praktikanter som dessa myndigheter har tagit emot.

Kapitel 5 handlar om hur myndigheterna har arbetat med uppdraget och vad som har påverkat deras arbete.

I kapitel 6 beskriver vi Arbetsförmedlingens arbete med matchningen. Vi beskriver även i detta kapitel vilka informationsinsatser som Arbetsförmedlingen och Arbetsgivarverket har genomfört och hur de har sett på uppdraget och sin roll.

I kapitel 7 redogör vi för vad praktikanterna i staten gör 90 och 180 dagar efter att de hade avslutat sin praktik. Vi har också jämfört utfallet för personer inom samma målgrupper, men inom andra arbetsmarknadssektorer.

Statskontorets slutsatser och bedömningar

I detta kapitel redogör vi för våra slutsatser och för våra bedömningar av vår slutredovisning om myndigheternas uppdrag kring praktik i staten för målgrupperna nyanlända och personer med funktionsnedsättning.

Praktiken har förbättrat möjligheterna att få en anställning på myndigheterna

Syftet med uppdraget som myndigheterna fick är att de arbetssökande som gör praktik där ska få bättre möjligheter att få jobb i framtiden. Statskontoret bedömer att praktiken över lag har förbättrat möjligheterna för praktikanterna att få ett arbete, eftersom en relativt stor andel av dem – drygt 4 av 10 – hade en anställning 90 dagar senare. Detta är ungefär samma andel som för personer som har gjort praktik inom den övriga offentliga sektorn (kommuner och regioner) och i den privata sektorn. De flesta av praktikanterna i staten som hade jobb 90 dagar efter avslutad praktik hade en subventionerad anställning vid den myndighet som de hade gjort praktik på. När det gäller de som inte hade ett jobb efter 90 dagar är det mer osäkert om praktiken har förbättrat deras möjligheter till att få jobb i framtiden.

Mervärdet av praktik i staten är att den är en möjlighet för personer som står långt från arbetsmarknaden att få in en fot på myndigheterna, vilket öppnar en arbetsmarknad som det annars kan vara svårt för dem att ta sig in på. För vissa personer har praktiken till exempel varit en möjlighet att få en nystart i sitt arbetsliv efter en sjukdomsperiod och att få prova på en ny yrkesroll.

Genomslaget av uppdraget som helhet har varit svagt

Även om uppdraget har varit värdefullt för framför allt de personer som har fått arbete med eller utan stöd efter praktiken så bedömer vi att genomslaget har varit svagt, i synnerhet under de senaste åren. Denna bedömning baserar vi på att antalet myndigheter som har ställt praktikplatser till förfogande och tagit emot praktikanter har minskat avsevärt över tid, och att myndigheterna har varit långt ifrån att uppnå regeringens mål om hur många praktikanter myndigheterna tillsammans ska ta emot.

Av de cirka 200 myndigheter som har haft uppdraget så tog nästan alla myndigheter emot åtminstone en praktikant någon gång mellan 2016 och 2020. Men mellan 2021 och 2023 så var det bara omkring 130 av 200 myndigheter som någon gång ställde praktikplatser till förfogande. Av de 130 myndigheterna är det ungefär 110 myndigheter som någon gång 2021–2023 har tagit emot praktikanter.

Även antalet praktikanter har minskat kraftigt över tid och för i stort sett varje år. Myndigheterna tog tillsammans emot omkring 1 500 praktikanter 2016. De senaste åren har myndigheterna tagit emot omkring 150–170 praktikanter per år. Vi kan alltså konstatera att antalet praktikanter de senaste åren har varit långt ifrån vad det var i början av perioden och långt ifrån regeringens mål, även efter att målet sänktes från 1 000 till 500 praktikanter per år och målgrupp. Dessutom har en hel del av myndigheternas praktikplatser aldrig blivit tillsatta. Men även om alla praktikplatser hade blivit tillsatta så hade myndigheterna inte uppnått regeringens mål.

Statskontorets bedömning av genomslaget utgår bland annat från regeringens kvantitativa mål om hur många praktikanter som myndigheterna ska ta emot. Men Statskontoret har svårt att bedöma om målet i sig har varit ändamålsenligt. För att göra den bedömningen skulle vi ha behövt sätta målet i relation till exempelvis målgruppernas behov, andra arbetsmarknadspolitiska åtgärder och vilka förutsättningar som myndigheterna har för att ta emot praktikanter.

Det är inte heller säkert att ett kvantitativt mål som sådant är ändamålsenligt, eftersom det kan vara starkt styrande och konkurrera ut andra insatser inom arbetsmarknadspolitiken som kan vara bättre än praktik i staten för att de arbetslösa i slutändan ska få ett arbete utan stöd och en egen försörjning. Men vi ser inte några sådana tendenser i vår utvärdering.

I det följande redogör vi närmare för det vi bedömer har varit de främsta orsakerna till att uppdraget har fått ett så svagt genomslag.

Myndigheterna har haft svårt att ta fram lämpliga praktikplatser av flera orsaker

Myndigheterna har alltså inte ställt tillräckligt många praktikplatser till förfogande. Detta har flera orsaker. För det första har många av myndigheterna ont om enklare arbetsuppgifter som skulle ha kunnat vara lämpliga för praktikanter. Myndigheterna kan exempelvis ha upphandlat tjänster för till exempel kontorsservice och driver dem därför inte i egen regi. För det andra finns det flera begränsningar i vad praktikanterna får, bör och kan göra. Till exempel får de inte fatta myndighetens beslut. För det tredje upplever myndigheterna att det är tids- och resurskrävande att handleda praktikanter. Vissa myndigheter bedömer att de inte har haft tillräckligt med resurser för handledning, vilket är ytterligare en orsak till att en del myndigheter har avstått från att ställa praktikplatser till förfogande.

Vi bedömer även att myndigheternas interna styrning har haft stor betydelse, och att den har varit svag på många myndigheter. Myndighetens ledning har inte alltid skickat signaler om att det är viktigt att myndigheten försöker göra praktikplatser tillgängliga och att tillsätta dem. Det har i sin tur lett till att det blivit en svår uppgift för de som arbetat med uppdraget i organisationen, eftersom vissa personalansvariga chefer då i praktiken kunnat välja bort att arbeta med uppdraget. Samtidigt förstår vi att myndigheter som går igenom större verksamhetsförändringar under en längre tid kan behöva prioritera ner ett uppdrag som praktik i staten.

Pandemin har gjort det svårare för myndigheterna att ta emot praktikanter

En annan omständighet som försvårat för myndigheterna att ta emot praktikanter var att många myndigheter bedrev sin verksamhet helt eller delvis genom distansarbete under coronapandemin 2020–2022. Det är svårt att genomföra praktik på distans. Många myndigheter satte därför sitt arbete med uppdraget på paus under pandemin. Men det verkar även som att många myndigheter efter pandemin har avstått från att prioritera uppdraget och växla upp igen. Detta kan också bero på att uppdraget har förlängts vid flera tillfällen och pågått under många år. Myndigheterna kan ha avstått från att göra en ny kraftsamling med uppdraget, då de har sett att slutdatumet har närmat sig. Samtidigt är det viktigt att påpeka att den kraftiga minskningen av antalet praktikanter som myndigheterna tog emot kom före pandemin.

Parallella uppdrag och satsningar som ökade antalet som gjorde praktik i staten har upphört

Den stora minskningen av antalet praktikanter skedde 2019, det vill säga redan innan coronapandemin. Den berodde till stor del på att några större myndigheter kraftigt minskade hur många praktikanter de tog emot. Den stora merparten av de myndigheter som har tagit emot praktikanter under de senaste åren har tagit emot enstaka praktikanter.

En förklaring till att antalet praktikanter minskade så mycket 2019 var att andra uppdrag som pågått parallellt med praktik i staten upphörde. Uppdragen moderna beredskapsjobb och naturnära jobb, som vissa myndigheter även hade, bidrog till att öka antalet personer som gjorde praktik i staten. Det berodde på att en del myndigheter kombinerade satsningarna genom att en person kan ha börjat med praktik och sedan gått vidare till ett modernt beredskapsjobb om praktiken fungerade bra. När moderna beredskapsjobb upphörde minskade antalet praktikanter i staten påtagligt.

Brister i matchningen en bidragande orsak till det svaga genomslaget

En stor andel av de platser som myndigheterna har ställt till förfogande har inte blivit tillsatta med praktikanter. Under de senaste åren, 2021–2023, var det omkring 300 av de 800 platser som myndigheterna ställt till förfogande som inte blev tillsatta, det vill säga omkring 40 procent. Det är en fördubbling jämfört med den föregående uppdragsperioden 2016–2020.

Bristerna i matchningen har till stor del berott på att Arbetsförmedlingen, som står för en majoritet av matchningen, inte alltid har haft samma syn som myndigheterna när det gäller vilka personer som är lämpliga för praktik. Vanligtvis anser Arbetsförmedlingen att praktik är en lämplig insats för de som står långt ifrån arbetsmarknaden. Men myndigheterna, som anmäler praktikplatser som Arbetsförmedlingen ska matcha, har gärna velat ha kvalificerade praktikanter, även till arbetsuppgifter som är enkla att utföra. Det har gjort det svårare för Arbetsförmedlingen att hitta kandidater som myndigheterna vill ha. Detta beror bland annat på att de mer kvalificerade arbetssökandena kan föredra en anställning framför en praktik, men också på att arbetsförmedlarna bedömer att andra åtgärder i vissa fall kan vara mer lämpliga än praktik.

Matchningen har även försvårats av hur Arbetsförmedlingen har organiserat praktik i staten. Den process som Arbetsförmedlingen har tagit fram ger den regionala och lokala nivån stort handlingsutrymme att hantera uppdraget. Det har medfört att uppgiften att hitta kandidater ofta har varit utlagd på många arbetsförmedlare, där ingen har haft något egentligt ansvar att se till att myndigheten får någon återkoppling. Det medför att arbetsförmedlarna inte har haft incitament att kontakta myndigheterna för att justera kraven.

En annan omständighet som har försvårat för Arbetsförmedlingen att hitta kandidater till de praktikplatser som myndigheterna ställt till förfogande är att kännedomen om de arbetssökande har försämrats inom Arbetsförmedlingen. Det beror på ett förändrat arbetssätt, där arbetsförmedlarna numera ansvarar för ett avgränsat steg i den arbetssökandes process, samt att en del av de arbetssökande befinner sig inom de upphandlade privata aktörernas verksamhet.

Statskontoret bedömer sammantaget att Arbetsförmedlingen trots de försvårande omständigheterna som vi lyfter ovan hade kunnat tillsätta fler praktikplatser om de hade tydliggjort ansvaret för matchningen mer i sin organisation samt genomfört informationsinsatser gentemot myndigheterna inför att myndigheterna skulle ta fram praktikplatser. Att Arbetsförmedlingen i många fall inte har lyckats tillsätta de praktikplatser som myndigheterna har ställt till förfogande kan enligt Statskontoret ha bidragit till att vissa myndigheter har slutat att ta fram praktikplatser.

Myndigheterna hade behövt ett mer kontinuerligt stöd

Statskontoret bedömer att myndigheterna hade behövt mer stöd i arbetet med att ta fram praktikplatser än vad Arbetsförmedlingen har gett. Många myndigheter saknar tillräckliga kunskaper om målgrupperna för att kunna utforma praktikplatserna på ett sätt som är anpassat till målgruppernas förutsättningar. Om myndigheterna hade fått mer stöd från Arbetsförmedlingen när de tog fram praktikplatser hade det varit lättare för Arbetsförmedlingen att tillsätta platserna. Men Arbetsförmedlingen har under de senaste åren genomfört få informationsinsatser. Informationen till myndigheterna har i första hand varit en kortfattad beskrivning av matchningsprocessen på Arbetsförmedlingens webbplats. Myndigheterna har även kunnat få information om uppdraget under själva matchningsprocessen. Men många myndigheter erfar att kunskapen om uppdraget har varit låg inom Arbetsförmedlingen.

Statskontoret bedömer även att myndigheterna hade behövt ett mer kontinuerligt stöd. Vår utvärdering visar att Arbetsförmedlingen och Arbetsgivarverket genomförde mest informationsinsatser under uppdragets första år. Arbetsgivarverket tog till exempel fram olika informationsmaterial under de första åren som myndigheterna hade uppdraget. Men under de senaste åren har Arbetsgivarverket inte genomfört andra insatser än att bearbeta det befintliga informationsmaterialet, samt ge råd vid behov, eftersom de menar att myndigheternas efterfrågan på stöd har varit låg.

Men Statskontoret menar att myndigheternas låga efterfrågan på stöd inte nödvändigtvis beror på att de inte har några behov. Myndigheterna behöver en viss grad av kunskap för att veta vad de behöver stöd med. Den låga efterfrågan kan alltså mycket väl bero på att myndigheterna inte visste vad de skulle be om stöd om. Dessutom kan den låga efterfrågan på stöd snarare avspegla att myndigheterna inte har prioriterat uppdraget. Statskontoret uppfattar att många myndigheter har varit vilsna när det gäller hur de ska ta sig an uppdraget. Därför bedömer Statskontoret att myndigheterna hade varit hjälpta av att till exempel få möjlighet att utbyta erfarenheter i ett myndighetsnätverk. I ett sådant sammanhang hade Arbetsförmedlingen och även Arbetsgivarverket kunnat ge myndigheterna information och annat stöd.

Regeringens styrning har gjort det möjligt för myndigheterna att sänka sin ambitionsnivå

Regeringen har gett uppdraget att ta emot praktikanter till de allra flesta myndigheter. Men det har inte varit tydligt för varje enskild myndighet i vilken omfattning de skulle ta emot praktikanter, eftersom regeringens mål om antalet praktikanter som myndigheterna skulle ta emot har gällt myndigheterna som grupp. Det kollektiva målet har medfört en flexibilitet som har gjort att varje myndighet har kunnat anpassa uppdraget utifrån sina förutsättningar. Samtidigt har uppdragets utformning med ett kollektivt mål gjort det möjligt för myndigheterna att sänka sin ambitionsnivå, vilket också har skett under de senaste åren. Regeringens styrning har alltså inte varit en direkt orsak till att antalet praktikanter som myndigheterna tagit emot har minskat avsevärt under de senaste åren, utan styrningen har snarare gjort det möjligt för myndigheterna att minska antalet praktikanter som de har tagit emot.

Statskontoret bedömer även att regeringens uppdrag till Arbetsförmedlingen har varit otydligt. Det kan delvis förklara varför myndigheterna inte har fått tillräckligt stöd för att ta fram praktikplatser som varit relevanta för uppdraget.

Två rekommendationer som regeringen kan överväga vid ett liknande uppdrag i framtiden

Om regeringen planerar att i framtiden ge myndigheterna ett liknande uppdrag så har vi två rekommendationer som kan vara bra för regeringen att ha i åtanke. Det handlar om att regeringen kan överväga att

  • ge uppdraget till färre myndigheter och
  • ge Arbetsförmedlingen ett tydligare stöduppdrag.

Detta bedömer vi skulle göra ansvaret och styrningen tydligare, samtidigt som det skulle underlätta för Arbetsförmedlingen och myndigheterna att ta fram och tillsätta praktikplatser. Rekommendationerna skulle också kunna underlätta om regeringen vill öka antalet praktikanter som myndigheterna tar emot. Men det är inte säkert att det utifrån ett större arbetsmarknadspolitiskt perspektiv är ändamålsenligt att genomslaget blir så stort som möjligt, eftersom praktik i staten i så fall skulle kunna tränga ut andra insatser som kan leda till jobb.

Regeringen kan ge uppdraget till färre myndigheter

Om regeringen vill ge myndigheterna ett liknande uppdrag i framtiden, så bedömer vi att regeringen kan överväga att ge uppdraget till ett mindre antal myndigheter som har bättre förutsättningar att ta emot praktikanter. Ett mindre urval av myndigheter skulle göra varje myndighets ansvar att ta emot praktikanter tydligare. Färre myndigheter skulle även kunna ge regeringen bättre förutsättningar att följa upp och styra myndigheterna genom exempelvis myndighetsdialogerna eller genom att ge myndigheterna ett återrapporteringskrav. Dessutom skulle färre myndigheter göra det lättare för Arbetsförmedlingen att ge myndigheterna ett så bra stöd som möjligt.

Vi rekommenderar även att regeringen styr myndigheterna utan ett kvantitativt mål, eftersom det är viktigt att Arbetsförmedlingen alltid vidtar den åtgärd som är mest ändamålsenlig i det individuella fallet. Ett kvantitativt mål kan innebära en risk att satsningen konkurrerar ut andra åtgärder som kan vara mer effektiva för att den arbetssökande ska komma i arbete.

Regeringen kan ge Arbetsförmedlingen ett tydligare stöduppdrag

Regeringen kan även överväga att ge Arbetsförmedlingen ett tydligare stöduppdrag, men utan att detaljstyra hur Arbetsförmedlingen ska genomföra uppdraget. Statskontoret anser att det är viktigt att myndigheter vid uppdrag som inte rör deras kärnkompetens får tillräckligt med information och kontinuerligt stöd för att genomföra det, vilket vi bedömer att de inte har fått från Arbetsförmedlingen under de senaste åren.

Arbetsförmedlingen kan exempelvis få i uppdrag att tillhandahålla lättillgänglig information om vad myndigheterna kan tänka på när de ska ta fram praktikplatser. I uppdraget kan det även ingå att arrangera ett myndighetsnätverk där myndigheter kan utbyta erfarenheter med viss regelbundenhet. Det är också viktigt att Arbetsförmedlingen gör det tydligt för myndigheterna vilka på Arbetsförmedlingen som har ansvar för kontakterna med myndigheterna och för att försöka matcha myndigheternas praktikplatser med de arbetssökande.

Vad gäller roll- och ansvarsfördelningen mellan Arbetsförmedlingen och Arbetsgivarverket kan regeringen överväga att ge informationsansvaret bara till Arbetsförmedlingen och inte till båda myndigheterna, eftersom det är Arbetsförmedlingen som ska göra matchningen. Det behöver i så fall inte heller hindra Arbetsförmedlingen och myndigheterna från att även hämta in stöd och råd från Arbetsgivarverket om de tycker att de behöver det, eftersom Arbetsgivarverket har ett uppdrag i sin instruktion att ge myndigheterna sådant stöd.

Vi vill samtidigt påpeka att våra två rekommendationer inte skulle lösa alla problem som myndigheterna har haft med att ta fram lämpliga praktikplatser och faktorerna som har försvårat Arbetsförmedlingens arbete med matchningen. Det skulle exempelvis fortfarande vara så att arbetssökande och arbetsförmedlare kan föredra andra insatser än praktik i staten.

Regeringens styrning och uppföljning

I detta kapitel ger vi en översiktlig bild av hur vi bedömer att regeringens styrning har påverkat myndigheternas arbete med uppdraget. Vi redogör även för hur vi har sett på Statskontorets särskilda uppgift att följa upp resultatet av myndigheternas arbete.

Sammanfattande iakttagelser

  • Regeringens styrning av uppdraget gentemot myndigheterna har inte varit särskilt stark. Det har bland annat medfört att ganska många myndigheter inte har genomfört uppdraget alls under de senaste åren. Regeringsuppdraget har riktat sig till ett mycket stort antal myndigheter med ett kollektivt mål om att myndigheterna tillsammans ska ta emot 500 praktikanter i vardera målgruppen. Det har gjort det möjligt för myndigheterna att utföra uppdraget med en låg ambitionsnivå.
  • Våra tidigare utvärderingar av tvärsektoriella frågor visar att det är viktigt med stöd när många myndigheter får ett uppdrag som inte rör deras kärnverksamhet. Tidigare utvärderingar visar också att ett mindre antal strategiskt utvalda myndigheter underlättar för den myndighet som har ett uppdrag att ge myndigheterna stöd. När det gäller praktik i staten har regeringen gett både Arbetsförmedlingen och Arbetsgivarverket i uppdrag att stödja myndigheterna med information. Vi bedömer att stöduppdraget till Arbetsförmedlingen har varit otydligt.
  • Statskontoret anser att det har skapat extra administration för myndigheterna att de varje år har behövt redovisa uppgifter till oss, när åtminstone en del av uppgifterna redan finns samlade hos Arbetsförmedlingen.

Regeringen har gett myndigheterna ett öppet uppdrag med stort eget handlingsutrymme

Regeringen har gett uppdraget till många myndigheter och lämnat ett stort handlingsutrymme åt myndigheterna att själva bestämma i vilken omfattning de ska utföra uppdraget.

Regeringens styrning har varit relativt svag

Ungefär 200 myndigheter har omfattats av uppdraget praktik i staten. Av dessa myndigheter är det ganska många som inte har genomfört uppdraget, framför allt under den senaste perioden då uppdraget förnyades. Det är ungefär 70 myndigheter som aldrig under de senaste åren har ställt någon praktikplats till förfogande. Myndigheterna har heller inte gemensamt nått det kvantitativa målet, att myndigheterna ska ta emot 500 praktikanter från vardera målgruppen per år.

Resultatet kan härledas till att regeringens styrning har varit relativt svag. Regeringsuppdraget har visserligen skapat ett visst tryck på myndigheterna att ställa praktikplatser till förfogande och ta emot praktikanter. Vissa myndigheter säger att de kanske inte skulle ha tagit emot några praktikanter alls från målgrupperna nyanlända och personer med funktionsnedsättning om de inte hade fått uppdraget. Andra säger att de uppfattar arbetet som viktigt och att de troligen kommer att fortsätta ta emot praktikanter även om uppdraget inte förlängs, men att det ger mer tyngd i organisationen om det finns ett uppdrag.

Samtidigt har regeringen styrt myndigheterna med ett förhållandevis öppet formulerat uppdrag, där det kvantitativa målet har gällt alla myndigheterna tillsammans. Det kollektiva målet har gjort det svårt för varje enskild myndighet att avgöra i vilken omfattning just de ska utföra uppdraget. Denna otydlighet kan leda till att ”allas ansvar blir ingens ansvar”, och att myndigheterna i praktiken har prioriterat ner uppdraget.

Statskontoret har tidigare konstaterat att styrning med öppet formulerade uppdrag kan leda till ett sämre och mer ojämnt genomslag. Det beror på att styrning med öppna uppdrag fungerar bättre när en myndighet har kunskaper om frågan, har ett driv och en tydlig koppling till frågan. När myndigheten saknar dessa så fungerar denna typ av styrning sämre, eftersom öppet formulerade uppdrag gör det möjligt att ha en lägre ambitionsnivå.[1] Dessutom tenderar myndigheterna ofta att prioritera mål inom den egna sektorn.

Det är vanligt med styrning med öppet formulerade uppdrag vid tvärsektoriell styrning, och det kan bland annat bero på att det är svårt för ett departement att få igenom mer detaljerade uppdrag i den gemensamma beredningen.[2] Begreppet tvärsektoriella frågor beskriver frågor som kräver insatser inom flera olika verksamhetsområden och regelverk för att politiken ska förverkligas.[3] Praktik i staten har flera beröringspunkter med tvärsektoriell styrning. Uppdraget berör flera verksamhetsområden såsom integration av nyanlända och funktionshinderspolitiken. Dessutom gäller uppdraget ett stort antal myndigheter som inte har dessa frågor i sin kärnverksamhet. Styrning av detta slag är ofta förenad med en rad utmaningar, som Statskontoret har identifierat i tidigare utvärderingar. I detta kapitel redogör vi för ytterligare några utmaningar som hänger samman med tvärsektoriell styrning, samt lärdomar som vi har dragit från liknande utvärderingar.

Ett mindre antal aktörer bäddar för större genomslag

Uppdraget praktik i staten har omfattat nästan samtliga Sveriges myndigheter. Samtidigt framgår det i kapitel 4 att det i första hand är de större myndigheterna som har tagit emot praktikanter, vilket beror på att de har haft bättre möjligheter att ta emot praktikanter än mindre myndigheter. Exempelvis har de större myndigheterna mer omfattande stödverksamheter där det finns många arbetsuppgifter för praktikanter. Statskontorets utvärdering av moderna beredskapsjobb visar på samma mönster.[4]

Statskontorets samlade erfarenhet visar att tvärsektoriella uppdrag sällan är anpassade efter myndigheternas specifika verksamhet, särskilt inte om de riktar sig till ett stort antal myndigheter.[5] Därför anser Statskontoret att det hade kunnat vara mer effektivt att i stället ge uppdraget till en mindre grupp myndigheter som har de bästa förutsättningarna att ta emot praktikanter. Det hade också gjort styrningen tydligare. Statskontoret konstaterar i tidigare utvärderingar av tvärsektoriell styrning att det är bättre att regeringen riktar sina resurser till de myndigheter som har störst potential att bidra till att nå målen i stället för att ge uppdrag till en större grupp myndigheter. Om uppdraget riktar sig till ett mindre antal strategiskt utvalda myndigheter blir det också lättare för den myndighet som har ett stöduppdrag att ge myndigheterna som uppdraget riktar sig till ett verksamhetsanpassat stöd.[6]

Viktigt med stöd när uppdraget inte rör myndigheternas kärnverksamhet

Statskontoret betonar i tidigare rapporter att det är viktigt att ge stöd till myndigheterna vid tvärsektoriell styrning, eftersom myndigheterna ofta saknar kunskap och kompetens i frågor som ligger utanför den egna myndighetens kärnverksamhet.[7] I det här fallet handlar det exempelvis om att myndigheterna behöver information om de målgrupper som uppdraget rör, och vilken typ av arbetsuppgifter som kan vara lämpliga för praktikanterna att utföra. Myndigheterna hade även kunnat vara hjälpta av någon typ av myndighetsnätverk där de kunnat utbyta kunskaper och erfarenheter, något som är vanligt vid tvärsektoriella uppdrag.

Det är två myndigheter som har varit ålagda att ge stöd och information inom ramen för praktik i staten: Arbetsförmedlingen och Arbetsgivarverket. Men vi bedömer att uppdraget till Arbetsförmedlingen inte har varit tillräckligt tydligt. Arbetsförmedlingen har haft i uppgift att informera om vilka praktikinsatser som erbjuds, vilka krav som ställs på myndigheterna och i dialog med myndigheterna matcha praktikplatser med arbetssökande personer. Men det har inte legat någon tydlig uppgift på Arbetsförmedlingen att informera myndigheterna om uppdraget, om syftet med praktiken eller om de arbetssökandes förutsättningar och behov.

I kapitel 6 beskriver vi hur Arbetsförmedlingen och Arbetsgivarverket har tolkat sina uppdrag.

Statskontoret anser att uppföljningen har skapat extra administration för myndigheterna

Myndigheterna har varje år redovisat de uppgifter som Statskontoret ska samla in från myndigheterna enligt uppdraget. Samtidigt har Arbetsförmedlingen i sitt system tillgång till åtminstone en del av de uppgifter som vi har samlat in varje år från respektive myndighet. Vi har även behövt använda oss av vissa uppgifter från Arbetsförmedlingen till såväl våra årliga delredovisningar som till våra fördjupade uppföljningar, eftersom det bara är Arbetsförmedlingen som har de uppgifterna. Statskontoret anser att det har skapat extra administration att myndigheterna varje år har behövt redovisa uppgifter till oss när åtminstone en del av uppgifterna redan har funnits samlade hos Arbetsförmedlingen.

När det gäller målgruppen personer med funktionsnedsättning kan vi dessutom konstatera att Myndigheten för delaktighet (MFD) har i uppdrag att bland annat varje år följa upp hur myndigheterna arbetar med tillgänglighet och delaktighet för personer med funktionsnedsättning. Det gör MFD genom att skicka ut en enkät till samtliga myndigheter.[8]

Av de myndigheter som har lämnat en bedömning av Statskontorets uppföljningar är de flesta positiva

Vid vissa tillfällen har vi samlat in fler uppgifter från myndigheterna än vad vi ska göra enligt uppdraget, men samtidigt har vi strävat efter att inte öka myndigheternas uppgiftslämnarbörda allt för mycket. Det gäller exempelvis till denna slutredovisning, där myndigheterna bland annat har fått bedöma hur vi har utfört våra särskilda uppgifter med att följa upp myndigheternas uppdrag och vilka resultat som har uppnåtts.

Hälften av myndigheterna har ingen uppfattning om hur Statskontoret har utfört sina särskilda uppgifter, eller har svårt att bedöma det. Det är drygt 30 procent av myndigheterna som anser att vi har utfört våra särskilda uppgifter ganska eller mycket bra. Ingen myndighet har bedömt att vi har utfört uppgifterna mycket dåligt medan 2 procent har svarat ganska dåligt.

Att så många myndigheter inte har gjort någon bedömning beror troligtvis på att de bara har svarat på enkäten och inte tagit del av Statskontorets uppföljning på något annat sätt. Några enstaka myndigheter kommenterar i fritextsvar att det är viktigt att uppdraget och satsningen följs upp, och att informationen från Statskontoret har varit bra, exempelvis genom att vi har skickat ut förhandsinformation om enkätundersökningen. Det finns också några myndigheter som tycker att vi ska skicka ut sammanställningen och resultatet av vår enkätundersökning och vår uppföljning.

Omfattningen av uppdraget praktik i staten och hur väl det har uppfyllt målen

I detta kapitel redovisar vi översiktligt hur många myndigheter som har ställt praktikplatser till förfogande och hur det skiljer sig mellan olika myndigheter. Vi redovisar också hur många praktikanter som myndigheterna sammantaget har tagit emot och sätter det i relation till regeringens mål om 500 praktikanter per år och målgrupp. Vi ger även en grov bild av hur fördelningen mellan kvinnor och män har sett ut inom respektive målgrupp. Dessutom redogör vi för hur många praktikplatser som inte har blivit tillsatta i förhållande till det totala antalet praktikplatser. Vi fokuserar vår översiktliga redovisning på hur det har sett ut under de senaste åren (2021–2023), även om vi också redovisar och kommenterar utvecklingen över tid sedan 2016.

Sammanfattande iakttagelser

  • Antalet myndigheter som har erbjudit praktikplatser och tagit emot praktikanter har minskat över tid. Under perioden 2016–2020 tog nästan alla myndigheter emot åtminstone en praktikant någon gång. Men under perioden 2021–2023 är det bara omkring 130 av cirka 200 myndigheter som någon gång har ställt praktikplatser till förfogande. Det är ungefär 110 myndigheter som någon gång även har tagit emot praktikanter.
  • Det är relativt få bland de allra minsta myndigheterna som har erbjudit praktikplatser 2021–2023. Andelen myndigheter som har erbjudit praktikplatser inom olika storleksklasser ökar ju större myndigheter det handlar om. Denna skillnad kan bland annat förklaras av att små myndigheter kan ha det särskilt svårt att ta fram lämpliga arbetsuppgifter och att avsätta resurser för handledning.
  • Även antalet praktikanter som myndigheterna tillsammans har tagit emot har minskat över tid och minskningen började innan pandemin. Regeringen har sänkt sitt mål från att myndigheterna tillsammans och i genomsnitt skulle ta emot 1 000 praktikanter per år och målgrupp till 500 praktikanter per år och målgrupp. Men myndigheterna har ändå varit långt ifrån att uppnå det sänkta målet. Myndigheterna tog sammantaget emot omkring 1 500 nyanlända och personer med funktionsnedsättning 2016 och de senaste åren har det totalt handlat om cirka 150–170 praktikanter per år.
  • Det är ganska många praktikplatser som inte har blivit tillsatta med arbetssökande inom målgrupperna. Andelen praktikplatser som inte har blivit tillsatta har tydligt ökat under perioden 2021–2023 jämfört med perioden 2016–2020. Men även om alla praktikplatser skulle ha blivit tillsatta hade myndigheterna varit långt ifrån att nå regeringens mål.
  • Det var några stora myndigheter som tog emot hundratals praktikanter under ett eller flera år mellan 2016 och 2018. Men under perioden 2021–2023 tog den stora merparten av de myndigheter som har tagit emot praktikanter emot en till tre praktikanter. Det är en förklaring till varför antalet praktikanter har minskat påtagligt.
  • Det är något fler personer med funktionsnedsättning och kvinnor än nyanlända och män som har gjort praktik på myndigheterna under de senaste åren. Under perioden 2016–2020 var det tvärtom. Då var det betydligt fler nyanlända och män som hade gjort praktik på myndigheterna. Sedan 2016 så är det framför allt gruppen nyanlända som har minskat. Även antalet nyanlända som är inskrivna som arbetslösa på Arbetsförmedlingen har minskat kraftigt. Det kan ha gjort det svårare för myndigheterna att få kandidater som motsvarar deras krav.

Omkring 130 av 200 myndigheter har någon gång ställt praktikplatser till förfogande 2021–2023

Uppdraget om praktik i staten har gällt omkring 200 myndigheter.[9] Av dessa 200 myndigheter är det cirka 130 myndigheter, eller 65 procent, som någon gång under perioden 2021–2023 har ställt praktikplatser till förfogande. Av dessa 130 är det ungefär 110 av myndigheterna som någon gång även har tagit emot praktikanter. Under perioden 2016–2020 tog nästan alla myndigheter emot åtminstone en praktikant någon gång. Antalet myndigheter som har tagit emot praktikanter har alltså minskat avsevärt jämfört med föregående period.

Antalet myndigheter som har tillhandahållit praktikplatser minskade under flera år för att sedan öka något

Antalet myndigheter som har ställt praktikplatser till förfogande var flest i början av den period då myndigheterna har haft uppdraget. Det var omkring 150 myndigheter de första åren som ställde praktikplatser till förfogande. Den siffran minskade därefter successivt till 70–80 myndigheter under pandemiåren 2020 och 2021. Efter pandemin har det ökat något till 90–100, men det är inte uppe på samma nivåer som de första åren (tabell 1). Av de 90 myndigheter som ställde praktikplatser till förfogande under 2023 var det cirka 60 som även tog emot praktikanter.

Tabell 1. Antal myndigheter som har ställt praktikplatser till förfogande under varje mätperiod, N = cirka 200 myndigheter.

Period

Antal myndigheter

April 2016–februari 2017

150

Mars 2017–februari 2018

150

Mars 2018–februari 2019

130

Mars 2019–februari 2020

100

Mars 2020–december 2020

80

Unika myndigheter 2016–2020

180

Januari 2021–februari 2021

30

Mars 2021–februari 2022

70

Mars 2022–februari 2023

100

Mars 2023–december 2023

90

Unika myndigheter 2021–2023

130

Källa: Statskontoret. (2021). Praktik i staten – En fördjupad uppföljning. (Dnr 2016/29-5, 2016/33-5), s. 22 och Statskontorets enkätundersökningar de senaste åren.

I vår senaste enkät svarade omkring 40 myndigheter att de sammantaget planerar för att ställa ungefär 130 praktikplatser till förfogande under det första kvartalet 2024. Men vi ska samtidigt påpeka att myndigheterna inte visste när de svarade på enkäten om regeringen skulle förlänga uppdraget eller inte.

Det är relativt få bland de minsta myndigheterna som har tillhandahållit praktikplatser 2021–2023

Det skiljer sig påtagligt mellan hur många av de allra minsta myndigheterna som har erbjudit praktikplatser jämfört med större myndigheter. Bland de allra minsta myndigheterna med färre än 50 årsarbetskrafter har omkring 15–20 procent av myndigheterna erbjudit praktikplatser mellan 2021 och 2023. Bland större myndigheter har motsvarande andel varierat mellan ungefär 40 och 60 procent. Även om andelen inom olika storleksklasser har varierat en del mellan åren så kan vi se att oavsett år så ökar andelen ju större myndigheter det handlar om (tabell 2).

Tabell 2. Andel myndigheter inom olika storleksklasser som har ställt praktikplatser till förfogande under de senaste mätperioderna, i procent.

Årsarbetskrafter

Mars 2021–
februari 2022

Mars 2022–
februari 2023

Mars 2023–
december 2023

Antal
myndigheter

0–49

22

19

14

36

50–199

35

50

48

48

200–999

41

57

53

76

≥ 1 000

41

64

59

39

Totalt

36

50

46

199

Källa: Statskontorets enkätundersökningar och myndighetsförteckning.

Anmärkning: En myndighets storleksklass är uträknad utifrån medelvärdet av antalet årsarbetskrafter 2021–2023.

De två främsta orsakerna till att myndigheterna inte har ställt praktikplatser till förfogande är att det har varit svårt för dem att ta fram lämpliga arbetsuppgifter och att avsätta resurser för handledning. Vi beskriver detta närmare i kapitel 5.

Inte lika stora och tydliga skillnader mellan verksamhetsområden som många myndigheter ingår i

Till skillnad från myndigheter av olika storlek kan vi inte se en lika stor och tydlig skillnad mellan olika verksamhetsområden som omfattar många myndigheter. Andelen myndigheter som har erbjudit praktikplatser har i grova drag legat mellan 35 och 55 procent 2021–2023 inom verksamhetsområdena allmän offentlig förvaltning, där bland annat alla länsstyrelser ingår, näringslivsfrågor, där bland annat affärsverken, Konkurrensverket, Skogsstyrelsen och Trafikverket ingår, och utbildning, där bland annat alla högskolor och universitet ingår.[10]

Myndigheterna har varit långt ifrån att nå regeringens mål om 500 praktikanter per år och målgrupp

Antalet praktikanter som myndigheterna har tagit emot har minskat över tid. Myndigheterna tog sammantaget emot omkring 1 500 praktikanter 2016, och det gäller både nyanlända och personer med funktionsnedsättning. De första åren, och även innan pandemin, minskade antalet tydligt för varje år. De senaste åren har det varit en ytterst marginell ökning, från omkring 150 praktikanter 2021 till omkring 170 praktikanter 2023. Vi kan alltså konstatera att antalet praktikanter de senaste åren är långt ifrån vad det var i början av perioden. Antalet har även varit långt ifrån regeringens sänkta mål på 500 i stället för som tidigare 1 000 praktikanter per år och målgrupp (figur 1).

Myndigheterna tog sammantaget emot betydligt fler nyanlända än personer med funktionsnedsättning mellan 2016 och 2020 – omkring 2 900 nyanlända och 1 200 personer med funktionsnedsättning. De senaste åren har alla myndigheter sammantaget tagit emot något fler personer med funktionsnedsättning än nyanlända. Myndigheterna tog sammantaget emot cirka 100 personer med funktionsnedsättning och cirka 70 nyanlända 2023.

Med nyanländ arbetssökande avses personer som har haft uppehållstillstånd i Sverige i högst tre år. Gruppen personer med funktionsnedsättning är inte på förhand definierad. I stället har det varit upp till Arbetsförmedlingen att definiera vilka som ingår i gruppen, men personen i fråga måste ge sitt godkännande för att kategoriseras som en person med funktionsnedsättning. Funktionsnedsättningarna kan handla om kognitiva eller språkliga svårigheter, hälso- eller missbruksproblem, begränsad rörelseförmåga, nedsatt eller ingen syn eller hörsel.[11]

Figur 1. Antal praktikanter som myndigheterna sammantaget har tagit emot efter mätperiod.

Linjediagram som visar antalet praktikanter som myndigheterna tillsammans har tagit emot har minskat över tid, från omkring 1 500 personer 2016 till omkring 150–170 personer       2021–2023. Antalet praktikanter har minskat både bland nyanlända och personer med funktionsnedsättning, men det är framför allt gruppen nyanlända som har minskat.

Källa: Statskontoret. (2021). Praktik i staten – En fördjupad uppföljning. (Dnr 2016/29-5, 2016/33-5), s. 18 och 20 och Statskontorets enkätundersökningar de senaste åren.

Anmärkning: Med år på X-axeln avses oftast mars ett år till februari året efter. Exempelvis betyder 2022 mars 2022 till februari 2023.

Några myndigheters minskande mottagande av praktikanter har fått genomslag i statistiken

Det var några stora myndigheter som tog emot hundratals praktikanter ett eller flera år mellan 2016 och 2018, men som därefter kraftigt minskade hur många de tog emot. Det gäller exempelvis Skogsstyrelsen och Trafikverket. Det gör att det totala antalet praktikanter minskade kraftigt från 2019. Bara Skogsstyrelsen och Trafikverket tog tillsammans emot drygt 1 000 praktikanter av de drygt 4 000 praktikanter som alla myndigheter tillsammans tog emot mellan 2016 och 2020. De tog då tillsammans emot en tredjedel av de nyanlända.[12] De senaste åren har Skogsstyrelsen inte ställt några praktikplatser alls till förfogande. Trafikverket har ställt praktikplatser till förfogande och tagit emot fyra praktikanter under de senaste åren. Men de har inte fått alla praktikplatser tillsatta eftersom de inte har fått några kandidater från Arbetsförmedlingen.

Av alla myndigheter som under de senaste åren har tagit emot praktikanter så har 75 procent av myndigheterna tagit emot tre eller färre praktikanter per år. Det är nästan inga myndigheter som har tagit emot fler än tio praktikanter något år.

Att Skogsstyrelsen kraftigt minskade antalet praktikanter som de tog emot hade sitt ursprung i statens budget 2019. Den innebar att Arbetsförmedlingen slutade att anvisa arbetssökande till de tidigare subventionerade anställningarna moderna beredskapsjobb, som myndigheterna fick i uppdrag att införa i staten för personer som står långt ifrån arbetsmarknaden. När moderna beredskapsjobb upphörde 2019 minskade antalet praktikanter ganska mycket. Moderna beredskapsjobb kunde exempelvis bestå av arbetsuppgifter inom enklare administration och naturvård för nyanlända med låg utbildningsnivå. En del myndigheter, som exempelvis Skogsstyrelsen, hade kombinerat satsningarna praktik i staten med moderna beredskapsjobb, inklusive naturnära jobb som var ett annat uppdrag som gällde vissa myndigheter, genom att en person hade börjat med praktik och sedan gått vidare till ett modernt beredskapsjobb om praktiken fungerade bra. Statsbudgeten 2019 och att Arbetsförmedlingen slutade anvisa arbetssökande till moderna beredskapsjobb fick inte minst konsekvenser för Skogsstyrelsen, som framför allt hade tagit emot praktikanter inom ramarna för naturnära jobb 2016 och 2018.[13]

I vår senaste enkät skriver Skogsstyrelsen i fritextsvar att praktik i staten är en bra satsning och att de historiskt har bidragit till att sysselsätta många praktikanter. Men utan naturnära jobb och med minskade resurser har myndigheten inte haft kapacitet att ta emot praktikanter.

Att Trafikverket tog emot färre praktikanter 2019 berodde på att deras arbetsbelastning var hög och att de behövde göra många rekryteringar under de följande åren. Det gjorde att de hade svårt att ta emot praktikanter och att arbeta lika aktivt med uppdraget om praktik i staten.[14]

Även antalet nyanlända som är inskrivna som arbetslösa på Arbetsförmedlingen har minskat kraftigt

Det stora antalet flyktingar som kom till Sverige 2015 ledde till att utbudet av nyanlända var stort under flera år. Under de senaste åren har Sverige stramat åt migrationspolitiken och numera är huvudregeln att nyanlända får tillfälliga uppehållstillstånd. Även om antalet nyanlända fortfarande är ganska högt så har antalet minskat påtagligt över tid. Antalet nyanlända som är inskrivna som arbetslösa på Arbetsförmedlingen har minskat från omkring 80 000 personer 2017 till omkring 17 000 personer 2023 (figur 2).

Minskningen av antalet nyanlända att matcha mot myndigheternas praktikplatser skulle kunna vara en förklaring till att antalet praktikanter som myndigheterna har tagit emot har minskat. Det som talar för detta är att antalet praktikanter som myndigheterna har tagit emot framför allt har minskat för denna grupp. Bland gruppen personer med funktionsnedsättning är minskningen betydligt mindre. Det minskade antalet nyanlända kan ha gjort det svårare att få lämpliga kandidater till olika arbetsuppgifter för praktik som uppfyller myndigheternas krav och önskemål. Finns det fler att välja på så ökar det förmodligen sannolikheten att få en så bra slutkandidat som möjligt i slutändan.

Figur 2. Antal nyanlända och personer med funktionsnedsättning som är inskrivna som arbetslösa på Arbetsförmedlingen och antal praktikanter inom målgrupperna 2016–2023.

Linjediagram som visar både antalet nyanlända som är inskrivna som arbetslösa på Arbetsförmedlingen och antalet nyanlända praktikanter har minskat kraftigt mellan 2016 och 2023. Antalet personer med funktionsnedsättning som är inskrivna som arbetslösa på Arbetsförmedlingen och antalet funktionsnedsatta praktikanter har också minskat under samma period, men inte lika mycket som nyanlända.

Källa: Månatliga uppgifter från Arbetsförmedlingen som Statskontoret har sammanställt till årsmedeltal och Statskontorets enkätundersökningar.

En annan möjlig förklaring som kan ha bidragit till att minska antalet nyanlända praktikanter är att tillfälliga uppehållstillstånd har minskat incitamentet för nyanlända att göra praktik, eftersom det finns försörjningskrav för att få ett permanent uppehållstillstånd.

Det är något fler kvinnor som har praktiserat under de senaste åren

Det var fler män än kvinnor bland de nyanlända som gjorde praktik på myndigheterna 2016–2020. De senaste åren har det varit fler kvinnor än män både bland nyanlända och bland personer med funktionsnedsättning (tabell 3).

Tabell 3. Andel kvinnor bland nyanlända och personer med funktionsnedsättning som har praktiserat på myndigheterna efter mätperiod, i procent.

Period

Nyanlända

Personer med funktionsnedsättning

April 2016–februari 2017

37

54

Mars 2017–februari 2018

42

58

Mars 2018–februari 2019

36

53

Mars 2019–februari 2020

50

57

Mars 2020–december 2020

57

54

Januari 2021–februari 2022

66

59

Mars 2022–februari 2023

59

66

Mars 2023–december 2023

73

63

Källa: Statskontoret. (2021). Praktik i staten – En fördjupad uppföljning. (Dnr 2016/29-5, 2016/33-5), s. 18 och Statskontorets enkätundersökningar de senaste åren.

Anmärkning: Vi har exkluderat personer med okänt eller annat kön från beräkningen av andel kvinnor. Någon enstaka mätperiod har personer med okänt eller annat kön stått för en relativt stor del av det totala antalet.

Många nyanlända praktikanter på Skogsstyrelsen var män och könsfördelningen bland nyanlända har förändrats

Att andelen kvinnor bland nyanlända praktikanter på myndigheterna har ökat över tid bedömer vi beror bland annat på att en majoritet av de nyanlända praktikanterna på Skogsstyrelsen var män. Eftersom Skogsstyrelsen tog emot relativt många av alla praktikanter under de första åren som myndigheterna hade uppdraget får det även genomslag i könsfördelningen för hela gruppen myndigheter.[15] Vi bedömer även att förändringen av målgruppens könssammansättning kan vara en delförklaring till utvecklingen. Uppgifter från Arbetsförmedlingen visar att könsfördelningen bland de nyanlända som är inskrivna som arbetslösa har förändrats över tid. Andelen kvinnor har ökat för varje år mellan 2016 och 2023, från cirka 40 procent till cirka 60 procent. Vi vet även att omkring två tredjedelar av de asylsökande som kom till Sverige under 2015 var män.[16] Samtidigt kan det vara svårt att veta vad utvecklingen under de senaste åren beror på, eftersom det är relativt få som har gjort praktik i staten under dessa år.

Däremot vet vi inte varför det alltid har varit fler kvinnor bland personer med funktionsnedsättning som har praktiserat på myndigheterna. Ingen av de myndigheter som vi har intervjuat har sagt att de haft något särskilt könsperspektiv när de har tagit fram och tillsatt praktikplatser. Det har också mellan 2016 och 2023 varit nästan lika många kvinnor som män bland personer med funktionsnedsättning som har varit inskrivna som arbetslösa på Arbetsförmedlingen. En möjlig förklaring kan vara att ganska många praktikplatser har bestått av administrativa arbetsuppgifter, som främst utförs inom kvinnodominerande yrken.

Våra intervjuer med myndigheter och arbetsförmedlare tyder på att en stor grupp bland personer med funktionsnedsättning som har fått praktik i staten har varit långtidssjukskrivna personer med exempelvis utmattningssyndrom. Det skulle i så fall kunna förklara varför det har varit fler kvinnor alla år, eftersom kvinnor oftare är långtidssjukskrivna. Praktiken kan även ha handlat om arbetsträning, som är en insats som är snarlik praktik. Att gränsen mellan arbetsträning och praktik inte verkar ha varit skarp bekräftas också av våra intervjuer med några före detta praktikanter. Det kan ha förekommit att det som myndigheten kallar för praktik klassificeras som arbetsträning av Arbetsförmedlingen. Även några av de myndigheter som vi har intervjuat säger att det inte har varit tydligt om personer som har gjort praktik hos dem ska redovisas som personer med funktionsnedsättning eller inte.

De flesta som har praktiserat på myndigheterna har eftergymnasial utbildning

Målgrupperna för praktik i staten är nyanlända och personer med funktionsnedsättning, två grupper som generellt står långt ifrån arbetsmarknaden. Samtidigt är det två breda målgrupper där det finns en stor variation mellan personerna inom grupperna.

De nyanlända har olika bakgrund, erfarenheter och utbildningsnivåer som innebär att de kan ha olika förutsättningar för att lära sig ett nytt språk och att det kan variera mycket vilken typ av arbetsuppgifter som är lämpliga för dem. En stor del av de nyanlända som är inskrivna som arbetslösa på Arbetsförmedlingen har endast förgymnasial utbildning, men det finns också ganska många med gymnasial eller eftergymnasial utbildning. Andelen nyanlända med förgymnasial utbildning har i genomsnitt legat omkring 50 procent mellan 2016 och 2023. Det är alltså ungefär 50 procent av de nyanlända som har gymnasial eller eftergymnasial utbildning.

Även målgruppen personer med funktionsnedsättning är bred. Förutom att typen och graden av funktionsnedsättning varierar, så har personerna olika utbildningsnivåer. De flesta inom denna målgrupp har gymnasial utbildning, men många har även andra utbildningsnivåer.

Uppgifter från Arbetsförmedlingen visar att de flesta som har praktiserat på myndigheterna någon gång under hela perioden 2016–2023 har haft eftergymnasial utbildning, även om det också har varit en hel del personer med förgymnasial eller gymnasial utbildning. Uppgifterna om utbildningsnivån ska tolkas med viss försiktighet, eftersom de delvis är baserade på självrapportering från de arbetslösa. Men uppgifterna tyder ändå på att myndigheternas praktikplatser inte riktigt har matchat målgruppernas sammansättning.

Ungefär 300 av 800 praktikplatser blev inte tillsatta under 2021–2023

Myndigheterna har totalt under perioden 2021–2023 ställt omkring 800 praktikplatser till förfogande. Samtidigt har de tagit emot ungefär 500 praktikanter. Det betyder alltså att cirka 300 praktikplatser, eller 40 procent, inte har blivit tillsatta. Andelen praktikplatser som inte har blivit tillsatta per år har varit ungefär densamma mellan 2021 och 2023. Under 2016–2020 var det omkring 1 000 av 5 000 praktikplatser, eller 20 procent, som inte blev tillsatta.

Det har alltså handlat om betydligt färre praktikplatser och praktikanter under de senaste åren. Vi ska tolka myndigheternas uppgifter med viss försiktighet, men vi kan ändå konstatera att det har varit en klart högre andel av praktikplatserna som inte har blivit tillsatta de senaste åren. Det tyder på att matchningen inte har fungerat så bra i ganska många fall. Vi kan också konstatera att även om alla praktikplatser skulle ha blivit tillsatta hade myndigheterna ändå inte nått regeringens mål, eftersom antalet praktikplatser totalt under perioden 2021–2023 utgjorde ungefär en fjärdedel (800 av 3 000) av vad som hade krävts för att nå upp till målet.

Matchningsproblematiken beror på flera faktorer. Dessa faktorer redogör vi för i kapitel 6.

Myndigheternas arbete med praktik i staten

I detta kapitel redogör vi för hur myndigheterna har arbetat med uppdraget och vilka faktorer som har påverkat myndigheternas arbete med att ställa praktikplatser till förfogande. De övergripande problemområden vi tar upp är svårigheter att utforma praktikplatser på ett sätt som gör att de kan matchas mot arbetssökande inom målgrupperna, att ta fram lämpliga arbetsuppgifter, att avsätta resurser till att handleda praktikanterna samt att internt styra arbetet.

Sammanfattande iakttagelser

  • Många av myndigheterna har begränsat med kunskaper om målgruppernas förutsättningar och behov, till exempel vilka arbetsuppgifter som kan vara lämpliga och vilka krav som är rimliga att ställa. Detta har gjort att praktikplatserna ibland har utformats på ett sätt som gör det svårt att matcha dem mot arbetssökande inom målgrupperna.
  • Myndigheterna har haft svårt att hitta lämpliga arbetsuppgifter för praktikanterna. Det är en viktig orsak till att de inte har ställt fler praktikplatser till förfogande. Många myndigheter har ont om enklare arbetsuppgifter som skulle kunna passa för praktikanterna. Det finns också begränsningar när det gäller vilka uppgifter praktikanter får utföra.
  • Praktikanternas arbetsuppgifter har i första hand bestått av enklare administration samt stödjande och servicebetonade arbetsuppgifter, som kontorsservice, vaktmästeri, värdskap i reception och liknade. Några myndigheter har också låtit praktikanterna utföra mer kvalificerade uppgifter, till exempel att sammanställa olika underlag eller göra analysarbete genom att granska rapporttexter och liknande.
  • Myndigheterna säger att arbetet med uppdraget har krävt mycket resurser. Framför allt har det gått åt mycket resurser till att handleda praktikanterna. Detta är en orsak till att vissa myndigheter inte har ställt praktikplatser till förfogande vissa år.
  • En tydlig signal från ledningen att myndigheten ska arbeta med uppdraget har varit en förutsättning för att myndigheten verkligen ska ställa praktikplatser till förfogande. Om det inte funnits någon sådan signal har personalansvariga chefer, som ofta uppfattar arbetet som tids- och resurskrävande, kunnat välja bort att arbeta med uppdraget. På vissa myndigheter har ledningen pekat ut vilka avdelningar eller enheter som ska ta emot en praktikant.
  • Under åren som myndigheterna har haft uppdraget har det även inträffat en pandemi. Det har varit vanligt med distansarbete på många myndigheter, såväl under som efter pandemin. Framför allt under pandemin var förutsättningarna att ta emot och handleda praktikanter sämre, och många myndigheter valde av detta skäl att inte ta emot praktikanter alls.
  • De praktikanter som vi har intervjuat är i stort sett nöjda med sin praktik. De tycker att de har blivit väl mottagna och att handledningen har fungerat bra. Praktikanterna bedömer att de arbetsuppgifter de har haft har gett dem värdefulla nya kunskaper och möjligheten att pröva på en ny yrkesroll. Men dessa resultat ska tolkas försiktigt, eftersom urvalet av praktikanter till intervjuerna inte är representativt.

Myndigheterna saknar ofta rätt kunskaper för att kunna utforma lämpliga praktikplatser

Vi bedömer att myndigheterna i många fall har otillräckliga kunskaper om målgrupperna för praktik i staten, deras förutsättningar, vilka arbetsuppgifter som kan vara lämpliga och vilka anpassningar som kan behöva göras i övrigt. Det har gjort det svårare för dem att ta fram praktikplatser som Arbetsförmedlingen sedan har kunnat matcha mot arbetssökande.

Tillräckliga kunskaper om målgrupperna och deras förutsättningar saknas ofta

Enligt uppdraget ska myndigheterna ställa praktikplatser till förfogande åt Arbetsförmedlingen och från Arbetsförmedlingen ta emot arbetssökande personer, dels nyanlända, dels personer med funktionsnedsättning. Det första steget i denna process är att myndigheten tar fram en praktikannons som Arbetsförmedlingen kan matcha mot lämpliga arbetssökande. Av annonsen ska det då framgå såväl vilka arbetsuppgifter som praktikplatsen omfattar som vilka krav på praktikanten som myndigheten ställer. Till sin hjälp har myndigheterna haft den information om uppdraget som funnits hos Arbetsförmedlingen och den som funnits hos Arbetsgivarverket. Men denna information har under de senaste åren varit ganska knapphändig. Under de första åren när myndigheterna fick uppdraget utförde både Arbetsförmedlingen och Arbetsgivarverket flera informationsinsatser.

Uppdraget praktik i staten berör flera verksamhetsområden såsom integration av nyanlända och funktionshinderspolitiken (se även kapitel 3). Många myndigheter har inte dessa frågor i sin kärnverksamhet och kan därför sakna tillräckliga kunskaper om de målgrupper som uppdraget rör. Det har i sin tur kunnat leda till att de har utformat praktikannonserna på ett sätt som har gjort det svårt för Arbetsförmedlingen att matcha praktikplatserna mot lämpliga arbetssökande.

Något som också försvårat myndigheternas arbete är att målgrupperna är breda. Både nyanlända och personer med funktionsnedsättning står ofta relativt långt från arbetsmarknaden. Men inom dessa övergripande kategorier kan det skilja sig ganska mycket i hur långt från arbetsmarknaden de står. När det gäller nyanlända finns det en stor spännvidd i vilken utbildningsnivå de har, och personer med funktionsnedsättning kan ha mycket olika förutsättningar beroende på bland annat graden och arten av funktionsnedsättningen. Det innebär att det har funnits ett utrymme för myndigheterna att göra en annan tolkning av vilka praktik i staten är till för än den tolkning Arbetsförmedlingen gör. Till exempel har myndigheterna kunnat utforma praktikplatserna på ett sätt som är anpassat till relativt kvalificerade arbetssökande, medan Arbetsförmedlingen snarare har velat matcha praktikplatserna mot personer som står långt från arbetsmarknaden.

Vi konstaterar att det har varit vanligt att de praktikannonser som myndigheterna tagit fram innehåller för höga krav på praktikanterna i förhållande till målgruppernas förutsättningar. Detta utvecklar vi i kapitel 6, där vi presenterar vår analys av Arbetsförmedlingens matchningsarbete.

Myndigheterna hade behövt mer stöd i arbetet med att utforma praktikplatser

Flera myndigheter säger i våra intervjuer att de skulle ha behövt mer stöd i sitt arbete med att ta fram praktikplatser och utforma praktikannonser. Myndigheterna efterfrågar bättre möjligheter att diskutera frågor om vilka arbetsuppgifter som kan vara lämpliga med Arbetsförmedlingen. Sida har själva tagit initiativ till en workshop tillsammans med Arbetsförmedlingen för att få mer kunskap bland annat om målgrupperna, vilket de bedömer har varit till hjälp i arbetet med att utforma praktikannonser och praktikplatser och att anpassa arbetsuppgifter. Andra myndigheter efterfrågar möjligheter att dela erfarenheter och ta del av goda exempel från andra myndigheter.

De myndigheter som i våra intervjuer har tagit upp att de skulle behöva mer stöd är myndigheter som har arbetat aktivt med att ta emot praktikanter. Det tyder på att det har funnits ett genuint behov av stöd snarare än att myndigheterna använder det som en förklaring till att de inte har tagit emot fler praktikanter. Av de myndigheter som inte har ställt några praktikplatser till förfogande är det däremot bara 8 procent som i vår enkät anger som orsak till detta att de skulle ha behövt mer stöd från Arbetsförmedlingen. Men det är vanligt att de praktikannonser som myndigheterna har tagit fram innehåller för höga krav på praktikanterna i förhållande till målgruppernas förutsättningar. Detta tyder på att myndigheterna kan ha behövt stöd i form av mer information om målgruppernas förutsättningar, även om de själva inte alltid ser detta behov.

Myndigheterna har haft svårt att ta fram lämpliga arbetsuppgifter

För att myndigheterna ska kunna ställa praktikplatser till förfogande behöver myndigheterna ta fram lämpliga arbetsuppgifter. Just att hitta lämpliga arbetsuppgifter uppfattar myndigheterna som en av de största utmaningarna i arbetet med uppdraget. Av de myndigheter som i vår senaste enkät säger att de inte har ställt praktikplatser till förfogande så säger 63 procent att de har saknat lämpliga arbetsuppgifter. Myndigheterna kan ange flera skäl till att de inte har ställt praktikplatser till förfogande, men detta var en av de två främsta orsakerna (tillsammans med att myndigheterna har svårt att avsätta tillräckliga resurser för praktik, vilket vi tar upp i avsnitt 5.4).

En svårighet har varit att det finns begränsningar i vilka uppgifter praktikanter får göra, när det gäller till exempel myndighetsutövning. En annan svårighet har varit att många myndigheter har ont om enklare arbetsuppgifter, som annars skulle ha kunnat vara lämpliga för praktikanter.

Begränsningar i vilka uppgifter praktikanterna får hantera har gjort det svårt att inkludera dem i kärnverksamheten

Flera myndigheter beskriver att de har haft svårt att ta fram lämpliga arbetsuppgifter för praktikanter, eftersom myndighetens kärnverksamhet är av en sådan art att det finns begränsningar för vad en praktikant får, kan eller bör göra. Det handlar exempelvis om myndighetsutövning. Arbetsgivarverket skriver i sin skrift om praktik i staten att praktikanterna inte ska handlägga ärenden så att de fattar myndighetens beslut.[17] Exakt vad praktikanterna får och inte får göra är inte helt självklart utifrån lagstiftningen, och myndigheterna verkar ha gjort lite olika tolkningar. Vissa myndigheter har gjort tolkningen att praktikanter inte får medverka i myndighetsutövning. En del myndigheter har också gjort bedömningen att det inte är lämpligt att praktikanterna utför arbetsuppgifter som har att göra med myndighetsutövning, eftersom de kräver en kompetens som de flesta praktikanter inte har. Att myndigheterna har gjort olika tolkningar när det gäller vad praktikanterna får göra kan delvis bero på att myndigheternas förutsättningar skiljer sig åt utifrån vilket uppdrag och vilken verksamhet de har.

Andra hinder handlar om sekretess och säkerhetsprövningar. Vissa myndigheter nämner att många arbetsuppgifter i deras verksamheter kräver att personen genomgår en säkerhetsprövning för att till exempel få hantera känsliga uppgifter. Enligt Arbetsgivarverket kan praktikanter inte genomgå en säkerhetsprövning, eftersom detta förutsätter att det handlar om ett anställningsförhållande.

Arbetsgivarverket anser att frågan om vilka uppgifter som en praktikant får utföra både är en förvaltningsrättslig fråga och en arbetsrättslig fråga. Eftersom praktik inte är en anställning så finns det inga kollektivavtal som reglerar praktiken. I valet mellan praktik och anställning är ett anställningsförhållande enligt Arbetsgivarverket att föredra, eftersom både lagstiftning och kollektivavtal reglerar förhållandet mellan arbetsgivaren och den enskilde i en anställning.

Det som är helt tydligt för oss är att praktikanter inte får fatta beslut i ärenden som innebär myndighetsutövning. Det finns däremot inget absolut hinder för en praktikant att medverka till handläggningen genom att till exempel ta fram olika former av underlag för ärenden som inte innebär myndighetsutövning.

Trots begränsningarna har vissa myndigheter låtit praktikanter göra mer kvalificerade arbetsuppgifter inom kärnverksamheten. Hos några myndigheter har de medverkat i utredningsverksamhet, med exempelvis analys och textbearbetning.

Det finns ont om enklare arbetsuppgifter hos vissa av myndigheterna

Ett alternativ är att låta praktikanterna arbeta med stödjande uppgifter, till exempel enklare administration och annan service, snarare än i kärnverksamheten. Sådana enklare uppgifter kan passa bättre för en del praktikanter inom målgrupperna. Men även sådana uppgifter kan vara svåra för myndigheterna att ta fram. En anledning är att myndigheterna kan ha upphandlat de tjänster de behöver för till exempel kontorsservice, och då inte längre driver det i egen regi. Andra myndigheter säger att många enklare arbetsuppgifter i myndighetens kärnverksamhet har automatiserats, till exempel i ärendehandläggningen.

Statskontoret har tidigare konstaterat att myndigheterna även hade svårt att hitta enkla arbetsuppgifter i satsningen på moderna beredskapsjobb, där det var uttalat att myndigheterna skulle erbjuda jobb med lägre kvalifikationskrav. En förklaring till att myndigheterna hade svårt att hitta enkla arbetsuppgifter var att många av dem har effektiviserat bort sådana arbetsuppgifter.[18]

Genom våra intervjuer framgår att de flesta myndigheterna har låtit praktikanterna arbeta i första hand med relativt enkla arbetsuppgifter. Ofta har det handlat om arbetsuppgifter inom myndighetens stödverksamhet, som vaktmästeri, kontorsservice, posthantering och liknande. Det kan också ha handlat om att vara en extra resurs i myndighetens service gentemot allmänheten, till exempel i en reception. Det har också varit vanligt att praktikanterna fått utföra enklare administrativa uppgifter, som att registrera och skanna handlingar samt att sammanställa dokument, eller att de har fått arbeta med myndighetens arkiv, till exempel med gallring. Hos en myndighet har praktikanter med olika former av funktionsnedsättning fått arbeta med att utvärdera tillgängligheten i myndighetens digitala tjänster.

Ytterligare en myndighet säger att det har varit svårt att hitta uppgifter som praktikanterna kan och får utföra, och att myndigheten därför gick över till att låta praktikanterna göra studiebesök på myndighetens olika avdelningar och enheter snarare än att utföra egentliga arbetsuppgifter.

Arbetsrättsliga frågor verkar inte ha varit något stort hinder

Det finns viktiga rättsliga begränsningar för vad en praktikant får göra under sin praktik. För det första ska en praktikant inte betraktas som en anställd, och arbetsgivaren kan inte ställa samma krav på en praktikant som på anställda arbetstagare. För det andra ska praktikanten inte ersätta en ordinarie anställd.[19] I Statskontorets fördjupade uppföljning 2021 fann vi att vissa myndigheter uppfattade att de arbetsrättsliga reglerna kring praktik var svåra att tolka. Det gällde i första hand bestämmelsen att praktikanten inte ska ersätta en ordinarie anställd. I vår fördjupade uppföljning fann vi att vissa myndigheter tolkade denna bestämmelse som att den starkt begränsade vilka uppgifter praktikanterna fick ägna sig åt. Detta blev i sin tur en utmaning i dessa myndigheters arbete med att ställa praktikplatser till förfogande och ta emot praktikanter.[20]

Men i vår senaste enkätundersökning är det bara 3 procent av de myndigheter som inte har ställt praktikplatser till förfogande som säger att de har upplevt att det arbetsrättsliga regelverket har begränsat möjligheten att ge praktikanter lämpliga arbetsuppgifter. Inte heller i den intervjuundersökning som vi har genomfört i arbetet med den här rapporten kan vi se några tecken på att myndigheterna uppfattar tolkningen av det arbetsrättsliga regelverket som en stor fråga. De problem som Statskontoret identifierade i vår tidigare rapport, att myndigheterna var osäkra på vad det innebär att praktikanten inte ska ersätta en ordinarie anställd, verkar inte vara lika aktuella längre.

Praktikanterna vi har intervjuat är nöjda med de arbetsuppgifter de hade

Vi har intervjuat ett urval av före detta praktikanter. Urvalet är inte representativt, eftersom det inte är slumpmässigt, utan det är de myndigheter vi har varit i kontakt med som har valt intervjupersoner. Därför måste man tolka uppgifterna från intervjuerna med försiktighet. Syftet med intervjuerna är att ta vara på praktikanternas perspektiv och ge konkreta exempel på hur praktiken har fungerat.

De praktikanter vi intervjuade kan delas upp i två grupper. Den första gruppen fick arbeta med relativt kvalificerade arbetsuppgifter, som att ta fram underlag inför handläggning av ansökningar och att genomföra kvantitativa analyser. Samtliga inom denna grupp var nyanlända, och hade någon form av högre utbildning från sitt hemland. I vissa men inte alla fall fanns det en tydlig koppling mellan deras utbildning och de arbetsuppgifter som de fick utföra på myndigheten. Alla inom denna grupp var nöjda med sina arbetsuppgifter och anser att praktiken har gett dem värdefulla kunskaper och erfarenheter.

Den andra gruppen bestod av personer med funktionsnedsättning som har haft svåra sjukdomar och smärtor. De fick arbeta med olika administrativa arbetsuppgifter. Arbetsuppgifterna var till att börja med mycket enkla, till exempel att stämpla kuvert. Men allt eftersom fick de göra mer avancerade uppgifter. Syftet med detta var att praktikanterna skulle få börja med att pröva vad de klarade och orkade med, för att sedan trappa upp. Praktikanterna var nöjda med detta upplägg, och tyckte att arbetsuppgifterna var lämpliga för deras förutsättningar.

Modellen som praktikanterna med funktionsnedsättning fick följa, där de började med enkla arbetsuppgifter och låg arbetsbelastning, påminner om arbetsträning. Gränsen mellan arbetsträning och praktik verkar inte ha varit helt tydlig, och i vissa fall var praktikanterna osäkra på om det formellt var arbetsträning eller praktik som de gjorde.

Myndigheterna har haft svårt att avsätta tillräckliga resurser för handledning

Arbetet med att handleda praktikanterna har tagit mycket resurser i anspråk. Detta är en av de största utmaningarna som myndigheterna har mött när de arbetat med uppdraget, och relativt många myndigheter säger att brist på resurser till att handleda praktikanter är en orsak till att de inte har ställt några praktikplatser till förfogande ett givet år.

Myndigheterna uppger att handledning tar mycket tid

Många myndigheter betonar att de behöver sätta av mycket tid för att handleda en praktikant. De flesta myndigheter som vi har intervjuat bedömer att det tar mellan 10 och 25 procent av en heltidstjänst att handleda en praktikant. Hos vissa myndigheter har praktikanterna haft två handledare för att minska sårbarheten om en handledare till exempel inte är på plats. I vår senaste enkät säger 66 procent av de myndigheter som inte ställt praktikplatser till förfogande att en orsak till detta är att myndigheten har saknat tillräckliga resurser för att handleda praktikanterna.

I uppdraget om moderna beredskapsjobb fanns det en möjlighet för myndigheten att få ersättning för handledning.[21] Man skulle ha kunnat tänka sig att om det funnits en sådan möjlighet även i uppdraget om praktik i staten, så hade det kanske delvis kunnat lösa myndigheternas svårigheter när det gäller detta. Men något som talar emot det är att även när det gäller de moderna beredskapsjobben var en av de största utmaningarna för myndigheterna just att avsätta tillräckligt med resurser för handledning.[22] Vi tänker att även om det utgår ekonomisk ersättning för handledning så blir det ändå ingen förändring i personalstyrkan om myndigheterna inte rekryterar ny personal. Det är fortfarande samma antal personer som ska utföra arbetsuppgifterna.

Det är särskilt svårt för små myndigheter att avsätta resurser för handledning

Det kan vara en särskild utmaning för små myndigheter att avsätta resurser för att handleda en eller flera praktikanter. Vi vet från såväl vår senaste som våra tidigare enkätundersökningar att detta kan vara en orsak till att en myndighet inte har ställt några praktikplatser till förfogande. En av de som har svarat på enkäten skriver till exempel att myndigheten är liten och har få medarbetare, att det inte finns resurser till handledning och att det saknas enkla arbetsuppgifter.

De flesta praktikanter som vi har intervjuat tycker att handledningen har varit bra

Trots att myndigheterna ser det som en utmaning att avsätta tillräckligt med resurser för handledningen så är de flesta praktikanter vi har intervjuat mycket nöjda med sin handledning. Exempel på positiva erfarenheter som de nämner är att handledaren var tillgänglig, gav bra vägledning, lyssnade och kunde anpassa arbetsuppgifterna efter praktikantens behov. En av praktikanterna är mindre nöjd med sin handledare. Hen anser att handledaren hade dåligt med tid för att till exempel ta fram arbetsuppgifter, vilket gjorde att praktikanten själv behövde ta mycket initiativ.

Myndigheternas interna styrning av arbetet har haft stor betydelse för hur de fullföljt uppdraget

Den interna styrningen av arbetet med uppdraget har haft stor betydelse för resultatet. Framför allt har det spelat stor roll hur aktivt myndighetens ledning har signalerat att det är en prioriterad uppgift att ställa praktikplatser till förfogande och att ta emot praktikanter.

Viktigt med tydligt stöd från ledningen – annars blir ”allas ansvar ingens ansvar”

Många myndigheter säger att det har varit svårt att få personalansvariga chefer att ta emot praktikanter. Dessa chefer har ofta tyckt att det varit tidskrävande och betungande, och det har därför varit något som de gärna har valt bort. Även om myndigheterna enligt uppdraget ska ställa praktikplatser till förfogande och ta emot praktikanter så finns det risk att det inte blir gjort om ansvaret blir för utspritt i organisationen (”allas ansvar är ingens ansvar”). Migrationsverket säger till exempel att det har varierat om cheferna har ett engagemang för praktik eller inte, och att hur bra det fungerat därför är personberoende till stor del. Även Karlstads universitet säger att det har varit svårt att motivera vissa chefer att ta emot praktikanter, eftersom det är något som tar mycket tid och energi. Det har enligt dessa chefer inneburit att praktiken ibland har tagit för mycket energi i förhållande vad den har bidragit med till verksamheten.

Därför är det viktigt att det finns ett tydligt och uttryckligt stöd från ledningen för att cheferna verkligen ska ställa praktikplatser till förfogande och ta emot praktikanter. Här finns det tydliga skillnader mellan de myndigheter som vi har intervjuat. På en myndighet beskriver den person som vi har intervjuat att det inte har funnits någon tydlig styrning från ledningen för att prioritera arbetet med uppdraget. Det har därmed i praktiken blivit mycket upp till den enskilda chefens engagemang för frågorna om myndigheten har arbetat aktivt med att ta emot praktikanter eller inte. Vinnova och Nationalmuseum säger däremot att stödet från ledningen har varit tydligt, och att detta varit en viktig förutsättning för att myndigheten har kunnat arbeta med uppdraget på ett framgångsrikt sätt.

Vissa myndigheter har haft ett roterande schema för vilka som ska ta emot praktikanter

I vissa myndigheter har ledningen på ett tydligt sätt pekat ut vilka enheter eller avdelningar som skulle ta emot praktikanter under en viss period. Vinnovas ledningsgrupp fattade till exempel beslut om att myndigheten skulle ta emot två praktikanter per termin, och att ansvaret för att ta emot praktikanterna skulle rotera mellan olika avdelningar enligt ett förutbestämt schema.

Vår allmänna bedömning är att om ledningen pekar ut vilken avdelning som ska ställa praktikplatser till förfogande så kan det vara ett sätt att skapa goda förutsättningar för att myndigheterna faktiskt tar emot praktikanter. Men det är viktigt att styrningen också tar hänsyn till hur det ser ut i verksamheten. Förutsättningarna för att ta emot praktikanter kan vara bättre eller sämre i olika delar av verksamheten, något som den personal som arbetar i respektive verksamhet bör ha bäst kännedom om. Därför bör de processer som myndigheten använder för att ta fram praktikplatser ta vara på detta perspektiv.

Det är en fördel att låta en ansvarig funktion inom HR hålla ihop arbetet

Det vanligaste har varit att det funnits en utsedd person eller en mindre grupp inom myndighetens HR-avdelning som har hållit ihop arbetet. Men i vissa fall har även olika avdelningar inom myndigheten kunnat ta emot praktikanter utan att HR-funktionen eller myndigheten centralt har haft insyn i det arbetet. När det har funnits en ansvarig person på HR har hen haft i uppgift att samordna processen internt. Hen har också oftast varit kontaktperson mot Arbetsförmedlingen, särskilt i det inledande skedet. HR-personen har också kommunicerat till de olika personalansvariga cheferna att myndigheten har i uppdrag att ta emot praktikanter, och hört sig för vilka som har lämpliga arbetsuppgifter och kan ta emot en praktikant på sin enhet.

Däremot har HR inte haft mandat att fatta beslut om att ta emot en praktikant, utan detta mandat har vanligen funnits hos de personalansvariga cheferna. Hos vissa myndigheter har HR-funktionen haft en roll att på olika sätt stötta praktikanterna under praktikens gång, genom att till exempel informera, svara på frågor och försöka hitta nya arbetsuppgifter om det behövs.

Statskontoret anser att det har varit en framgångsfaktor att myndigheterna utser en ansvarig person för att samordna arbetet med praktik i staten, och att myndigheterna avsätter tillräckligt med tid för denna persons arbete med uppdraget. Det har skapat bättre förutsättningar för att informera om uppdraget i organisationen, för att stötta de chefer och andra som exempelvis tar fram arbetsuppgifter och handleder praktikanter, för att föra en dialog med praktikanten och om det behövs med Arbetsförmedlingen för att anpassa arbetsuppgifter och arbetsvillkor, och så vidare.

Vissa myndigheter har prioriterat ner uppdraget på grund av ändrade förutsättningar eller andra orsaker

En del myndigheter har gjort det aktiva valet att inte prioritera att ta emot praktikanter. En orsak till det kan ha varit att verksamheten gått igenom förändringar av olika slag, vilket i sin tur ofta har berott på att förutsättningar som myndigheten inte rår över har förändrats. Konsekvenserna av pandemin har exempelvis fört med sig att vissa myndigheter har fått ställa om sin verksamhet. Myndigheterna kan även ha fått skala ner eller upp sin verksamhet av olika orsaker, till exempel att regeringen ställer krav på effektivisering.

Coronapandemin har lett till mycket distansarbete som gjorde det svårare för myndigheterna att ta emot praktikanter

Våra delredovisningar visar att coronapandemin gjorde det svårare för många myndigheter att genomföra uppdraget. I enkätundersökningen som avser 2021 skrev till exempel 30 procent av myndigheterna spontant i sina fritextsvar att pandemin har gjort det svårt eller omöjligt för dem att ta emot praktikanter. Under pandemin jobbade många anställda på myndigheterna på distans hemifrån, vilket av förklarliga skäl gjorde det svårare för dem att ta emot och handleda praktikanter. Många har sedan fortsatt arbeta på distans efter pandemin, även om det inte är lika vanligt nu som under pandemin.

Även om det kan gå att handleda och utföra praktik på distans så bedömer vi att det i många fall är mindre lämpligt. Till exempel ger det nyanlända färre tillfällen att träna på det svenska språket. Sårbarheten blir också större på små myndigheter där det är vanligt med distansarbete, i och med att det kan uppstå ett läge där ingen finns på plats som kan handleda praktikanter.

Minskade eller ökade resurser kan också ge sämre förutsättningar

I Statskontorets senaste enkät svarar 24 procent av de myndigheter som inte har ställt praktikplatser till förfogande att en orsak till detta har varit att förändringar i verksamheten har gjort det svårt för dem att tillhandahålla praktikplatser. En extern förutsättning som kan ha påverkat myndigheternas möjlighet att erbjuda praktik är att regeringen under de senaste åren har inlett en allmän effektivisering och rationalisering av statsförvaltningen och en översyn av mindre myndigheters uppgifter och organisering. Detta kan ha minskat myndigheternas incitament och möjligheter att ta emot och handleda praktikanter.

Men även kraftigt ökade resurser kan påverka förutsättningarna negativt. En av de svarande i den senaste enkätundersökningen säger att myndigheten håller på att växa kraftigt och att mycket tid går åt till att rekrytera, introducera och handleda nya medarbetare. Det har gjort det svårt att samtidigt avsätta personalresurser till att handleda praktikanter.

Vi anser att det är rimligt att myndigheter med större verksamhetsförändringar som pågår under en längre tid kan behöva prioritera att hantera verksamhetsförändringarna framför att ta emot praktikanter. Det kan i alla fall vara svårt att under de omständigheterna ta emot många praktikanter.

Vissa myndigheter har prioriterat ner uppdraget av andra orsaker

Vissa myndigheter har bedömt att de inte ska prioritera arbetet med uppdraget, även om de inte har gått igenom verksamhetsförändringar eller liknande som gör det svårt att ta emot praktikanterna. Av de myndigheter som inte har ställt några praktikplatser till förfogande 2023 säger 16 procent att de har prioriterat andra uppgifter och uppdrag. Myndigheterna tenderar ofta att prioritera mål inom sina respektive sektorer (se även avsnitt 3.2.1). Det kan leda till att de prioriterar ner arbetet med breda, tvärsektoriella uppdrag, som praktik i staten.

Hur Arbetsförmedlingen och Arbetsgivarverket har genomfört sina särskilda uppgifter

I detta kapitel redogör vi för hur Arbetsförmedlingen och Arbetsgivarverket har arbetat med praktik i staten. Vi har analyserat vilka faktorer som har påverkat Arbetsförmedlingens matchning av praktikplatser och vi beskriver här hur olika arbetsförmedlare och andra företrädare inom myndigheten ser på uppdraget. Vi tar också upp Arbetsförmedlingens och Arbetsgivarverkets informationsinsatser.

Sammanfattande iakttagelser

  • Arbetsförmedlingen har inrättat en gemensam nationell ingång dit myndigheterna har ringt för att registrera en praktikplats. När myndigheten har registrerat en praktikplats har det varit någon medarbetare på Arbetsförmedlingen på regional eller lokal nivå som har tagit kontakt med myndigheten. Detta förfarande har gjort att det har varit tydligt för myndigheterna hur de skulle gå till väga för att registrera en praktikplats.
  • Praktik i staten har hanterats olika både mellan Arbetsförmedlingens regioner och inom dem. Det kan därför variera om det är en eller flera personer som har haft kontakt med myndigheterna under arbetets gång. Det kan förklara varför myndigheterna är olika nöjda med Arbetsförmedlingens hantering.
  • Vissa myndigheter anser att Arbetsförmedlingen inte har gett så bra återkoppling, och att de inte har fått några kandidater presenterade för sig. Det kan bero på att det har varit otydligt på Arbetsförmedlingen vem som ansvarar för att en praktikplats blir tillsatt. Det är vanligt att uppgiften att hitta och presentera kandidater för myndigheterna har varit utlagd på ett stort antal medarbetare inom Arbetsförmedlingen, och ibland även på privata aktörer. Om ingen av dessa har hittat någon kandidat har det hänt att myndigheten inte har fått någon återkoppling.
  • Att Arbetsförmedlingen ibland inte har lämnat någon återkoppling till myndigheterna eller att den har dröjt en längre tid kan även bero på att Arbetsförmedlingen har hanterat ärenden om praktik i staten mycket sällan, eftersom volymerna har varit små. Det kan ha lett till att ett ärende som har registrerats nationellt inte har upptäckts lokalt.
  • Arbetsförmedlingen har inte matchat alla platser som myndigheterna har ställt till förfogande för praktik. Det beror bland annat på att myndigheterna och Arbetsförmedlingen kan ha haft olika uppfattning om vilka personer som är lämpliga för praktik. Myndigheterna har velat ha så kvalificerade praktikanter som möjligt och har ofta ställt höga krav i sina annonser. Men den grupp av personer som är aktuella för praktik som insats står ofta långt från arbetsmarknaden. För att faktiskt hitta kandidater till praktikplatserna har det därför varit viktigt att myndigheterna och Arbetsförmedlingen har kommunicerat, så att myndigheternas krav och förväntningar har kunnat justeras. Allra bäst skulle det ha varit om kommunikationen hade inletts redan innan myndigheterna hade tagit fram praktikplatser.
  • En annan omständighet som har försvårat matchningen är att arbetsförmedlare har bristande kännedom om de arbetssökande generellt, och att de därför har varit hänvisade till att hitta kandidater via Arbetsförmedlingens register eller genom att ta hjälp av de privata aktörer som har tagit över några av de uppgifter som Arbetsförmedlingen hade tidigare. Det kan också ha varit svårt att motivera de arbetssökande till att vilja göra en praktik om den inte följs av en anställning. Dessutom kan arbetsförmedlare tycka att det har funnits bättre insatser bland de olika insatser som de har tillgång till.
  • Varken Arbetsförmedlingen eller Arbetsgivarverket har genomfört stöd- och informationsinsatser i någon större utsträckning under de senaste åren. Men vi bedömer att myndigheterna hade behövt få mer information inför att de skulle ta fram praktikannonser, i synnerhet från Arbetsförmedlingen.

Myndigheterna har olika erfarenheter av Arbetsförmedlingen

De myndighetsföreträdare som vi har intervjuat har olika bild av hur samarbetet med Arbetsförmedlingen har fungerat. Några myndigheter tycker att samarbetet med Arbetsförmedlingen kring matchningen har fungerat bra. Andra myndigheter är mer missnöjda med kontakten med Arbetsförmedlingen. Upplevelsen av Arbetsförmedlingen kan även variera inom samma myndighet. Bland kritiken finns att Arbetsförmedlingen har varit dåliga på att återkoppla, att de har presenterat för få kandidater, inga alls, eller att kandidaterna inte har varit tillräckligt kvalificerade för att utföra praktikens arbetsuppgifter. Dessutom upplever flera myndigheter att Arbetsförmedlingen inte har känt till uppdraget särskilt väl, och att det har skilt sig åt inom olika delar av Arbetsförmedlingen hur väl de har hanterat praktik i staten. Flera myndigheter har också haft svårt att få kontakt med personer som arbetar med uppdraget på Arbetsförmedlingen.

Att myndigheterna har skilda uppfattningar om Arbetsförmedlingen bekräftas både av våra intervjuer och i vår enkät till myndigheterna. Av myndigheterna hade 19 procent en negativ upplevelse av Arbetsförmedlingen medan 22 procent har upplevt en positiv kontakt, och 22 procent har en mer neutral uppfattning om Arbetsförmedlingen (figur 3). Att hela 37 procent av myndigheterna har svårt att bedöma Arbetsförmedlingen kan bero på att de inte har ställt några platser till förfogande eller att personen som har svarat på enkäten själv inte har haft kontakt med Arbetsförmedlingen för att hen är ny i sin befattning eller för att det har varit andra personer inom organisationen som har haft kontakt med myndigheten.

Figur 3. Myndigheternas bedömning av hur Arbetsförmedlingen har utfört sina särskilda uppgifter under perioden 2021–2023.

Liggande stapeldiagram som visar andel av myndigheterna i procent. Mycket dåligt: 5 procent Ganska dåligt: 14 procent Varken dåligt eller bra: 22 procent Ganska bra: 14 procent Mycket bra: 8 procent Ingen uppfattning/svårt att bedöma: 37 procent

Källa: Statskontorets enkätundersökning.

Anmärkning: Andelarna i denna figur baseras på att vi räknar varje domstol som en egen myndighet.

Att myndigheterna har olika uppfattning pekar på att praktik i staten har hanterats och organiserats olika inom Arbetsförmedlingen, och att hanteringen har varit personberoende. Vissa problem som myndigheterna pekar på kan även ha mer strukturella förklaringar, till exempel att Arbetsförmedlingen har haft få ärenden som gäller praktik i staten (se mer om det under avsnitt 6.3.8). Men vi vill också understryka att detta är problem som är genomgående i Arbetsförmedlingens verksamhet och alltså inte unika för uppdraget praktik i staten. Vi vill även tillägga att riksdag och regering har börjat reformera Arbetsförmedlingen under tiden för uppdraget, vilket i viss mån kan ha gjort det svårare för Arbetsförmedlingen att utföra sitt uppdrag (läs mer om detta i 6.4.1). Tanken med reformeringen är att Arbetsförmedlingen fortsatt ska ha myndighetsansvaret för arbetsmarknadspolitiken, men att matchande och rustande insatser i huvudsak ska utföras av andra fristående aktörer.[23]

Arbetsförmedlingen införde en ny process för praktik i staten 2022

Arbetsförmedlingen beslutade i juni 2022 om en ny process för praktik i staten. Arbetsförmedlingen tog fram processen för att myndigheten saknade en enhetlig process för att ta emot platser, matcha dem mot potentiella praktikanter och tillsätta platserna.[24] Processen innebar ingen större förändring mot hur Arbetsförmedlingen tidigare hade arbetat med praktik i staten. Den största skillnaden mot tidigare är att det etablerades en gemensam ingång för myndigheterna.

Utöver processen har det funnits ett handläggarstöd för praktik i staten som arbetsförmedlarna tycker är bra. Arbetsförmedlingen har även haft regionala samordnare för uppdraget som har fungerat som länk mellan den regionala nivån, den lokala nivån och huvudkontoret. Samordnarna för de 6 regionerna har träffats en gång i kvartalet i ett nationellt nätverk tillsammans med den person på Arbetsförmedlingens huvudkontor som har varit ansvarig. De regionala samordnarna har även haft i uppgift att samordna praktik i staten inom deras region.

Arbetsförmedlingens process inleds med att myndigheterna registrerar en praktikplats

Som vi beskriver i kapitel 5 så inleds Arbetsförmedlingens process för praktik i staten med att myndigheterna sonderar arbetsuppgifter som praktikanten ska utföra. Därefter är det myndigheternas ansvar att kontakta Arbetsförmedlingen för att registrera en annons, som sedan ska matchas med arbetssökande personer från målgrupperna.

Detta tillvägagångssätt skiljer sig från hur Arbetsförmedlingen brukar arbeta med praktik, enligt arbetsförmedlare som vi har intervjuat. I vanliga fall kontaktar den arbetssökande eller arbetsförmedlaren en arbetsgivare för att undersöka möjligheten att göra praktik. I sådana fall anpassas praktikuppgifterna utifrån praktikantens förutsättningar. I praktik i staten ska arbetsförmedlare i stället matcha arbetssökande mot redan färdiga praktikplatser. Flera arbetsförmedlare som vi har intervjuat menar att det hade varit bättre om Arbetsförmedlingen hade haft en mer uppsökande roll gentemot myndigheterna. Samtidigt har det förekommit att Arbetsförmedlingen på lokal nivå har tagit kontakt med myndigheter för att presentera kandidater utan att myndigheten först har registrerat en praktikannons.

Den nya processen består av en gemensam ingång till Arbetsförmedlingen

Den nya processen består av en gemensam ingång till Arbetsförmedlingen för myndigheterna via Avdelningen personligt distansmöte (PDM). Statskontorets fördjupade uppföljning 2021 visar att myndigheterna frågade efter en väg in till Arbetsförmedlingen.[25] Det har även tidigare funnits en central ingång för praktik i staten, via det som hette kundtjänst, som senare försvann.[26] Efter 2022 fanns det alltså en sådan igen.

Enligt processen ska myndigheten ta kontakt med Arbetsförmedlingen (PDM), genom att ringa ett telefonnummer på Arbetsförmedlingens webbplats. PDM ska ta emot samtalet, svara på generella frågor och registrera en ”order”. I ordern ska uppgifter om arbetsort, inriktning på arbetsinnehåll samt kontaktuppgift ingå.

Flera myndigheter kände inte till den nya ingången

Flera myndigheter som vi har intervjuat anser att det blev en tydligare process i och med att det infördes en ingång. Några myndigheter säger att de hade svårt att komma i kontakt med rätt person på Arbetsförmedlingen innan den nya processen infördes. Samtidigt är det flera myndigheter som vi har intervjuat som inte kände till den nya ingången när vi talade med dem. Det gäller alltså att myndigheterna skulle ringa ett särskilt telefonnummer för att anmäla en praktikplats.

Hanteringen av praktik i staten har skilt sig åt mellan regionerna och inom regionerna

Den process som Arbetsförmedlingen har tagit fram för praktik i staten är enhetlig i början av processen. Men efter att en order har registrerats nationellt av PDM är det den lokala enheten, där praktikplatsen är placerad geografiskt, som ansvarar för att flytta över ordern till sin enhet för fortsatt hantering. Den regionala och lokala nivån har haft stor frihet att välja hur de ska hantera ärendena utifrån de förutsättningar som råder. Det har medfört att det har skilt sig både inom regionerna och mellan regioner när det gäller hur Arbetsförmedlingen har hanterat praktik i staten-ärenden.

Efter att en order har flyttats över till den lokala enheten är det enligt processen den enheten som ska kontakta myndigheten för att stämma av och om det behövs komplettera eller justera ordern och sökandeprofilen.[27] Inom de regioner som Statskontoret har varit i kontakt med fanns det utsedda personer som ansvarade för att flytta över ordern och ta en inledande kontakt med myndigheten. Men det skilde sig åt mellan regionerna hur många dessa kontaktpersoner var och vilken befattning de hade. Inom en av regionerna var det en person, den regionala samordnaren, som hade ansvar för samtliga ordrar och för den första kontakten med myndigheterna. Inom andra regioner var ansvaret uppdelat på flera. Ofta var det företagsrådgivare[28] som var kontaktpersoner, men det har även förekommit att arbetsförmedlare och SIUS-konsulenter[29] har haft den rollen.

Många delade på uppgiften att hitta kandidater

Det står inte i processen hur Arbetsförmedlingen ska gå till väga för att hitta kandidater. Oftast har det inte varit kontaktpersonen själv som har letat fram lämpliga kandidater, även om det har förekommit. Det beror på att de inte själva har haft någon kontakt med de arbetssökande. I stället har kontaktpersonerna skickat vidare praktikannonsen till ett stort antal arbetsförmedlare och medarbetare med andra befattningar som har uppmanats att hitta kandidater. Annonserna har också kunnat läggas ut på gemensamma Sharepoint-ytor, så att samtliga medarbetare har kunnat matcha potentiella praktikanter mot platsen. På ett kontor som Statskontoret har varit i kontakt med skickades praktikannonsen även direkt till de privata utförarna som sedan hade ansvar för att kontakta myndigheten med kandidater.

Statskontoret bedömer att det medförde risker att många medarbetare var inblandade i processen att hitta kandidater. Att ansvaret att hitta kandidater var utspritt på många aktörer innebar en risk att ingen kände ansvar för att praktikplatsen skulle bli tillsatt. Arbetsförmedlare som Statskontoret har pratat med menar att det var otydligt vilket ansvar som den enskilde arbetsförmedlaren hade för att tillsätta praktikplatsen. Vi bedömer att det kan ha lett till att arbetsförmedlare inte har tagit någon kontakt med myndigheten om hen inte kände till någon kandidat som kunde vara lämplig. Därför skulle det ha varit bättre om kontaktpersonen hade tagit hjälp av ett mindre antal utvalda medarbetare som arbetar aktivt med målgrupperna för att hitta kandidater. Färre inblandade skulle ha ökat sannolikheten att de som arbetar med detta känner att de har ett tydligt ansvar.

De som letar kandidater har oftast heller inte haft kontakt med myndigheterna, utan de har enbart utgått från den kravspecifikation som myndigheterna har tagit fram. Eftersom ansvaret att hitta kandidater har varit utlagt på många har incitamenten varit små för var och en att kontakta myndigheten för att justera kraven. En företagsrådgivare som vi har intervjuat menar att hon inte har fått några kandidater när kraven är höga, eftersom arbetsförmedlarna har tolkat myndigheternas önskemål som ska-krav.

När ingen har ett tydligt ansvar för återkoppling kan den utebli

Det har också fungerat olika inom Arbetsförmedlingen vem som ansvarat för att återkoppla till myndigheterna och presentera kandidater för praktikplatsen. I vissa fall har det varit kontaktpersonerna som har skött återkopplingen och presenterat kandidater, medan det i andra fall har varit upp till de arbetsförmedlare som letar kandidater att även presentera de kandidater som de har hittat för myndigheten. Statskontoret menar att om det är upp till de arbetsförmedlare som letar kandidater att presentera dem så ökar det risken för att myndigheterna aldrig får några kandidater presenterade för sig, om inte kontaktpersonen är aktiv med att följa upp hur processen fortlöper. Några myndigheter säger också att de inte fått någon återkoppling med kandidater från Arbetsförmedlingen.

En regional samordnare på Arbetsförmedlingen som Statskontoret har intervjuat menar att Arbetsförmedlingen skulle ha behövt bli bättre på att följa upp om praktikplatserna blivit tillsatta.

De myndigheter som har haft en kontaktperson är nöjdare

I region Stockholm/Gotland var det den regionala samordnaren för praktik i staten som skötte all initial kontakt med myndigheterna i regionen. Myndigheter som tidigare har haft en etablerad kontakt med samordnaren kunde kontakta denne direkt utan att först registrera praktikplatsen via PDM. På så vis kunde handläggningstiden kortas ner utan att försämra kvaliteten. Den regionala samordnaren ansvarade även för att ha kontakt med de myndigheter inom regionen som registrerade sina praktikplatser via PDM. De myndigheter som vi har intervjuat som har haft en kontaktperson som de kunde kontakta direkt tycker att stödet och matchningen från Arbetsförmedlingen har fungerat bra. Samtidigt är det flera myndigheter som i vår senaste enkätundersökning anger att de skulle vilja ha en egen kontaktperson på lokal nivå för hela processen. Denna önskan beror på att myndigheterna är frustrerade över att de inte har fått kontakt med relevant person på Arbetsförmedlingen. Men det är oklart för oss om dessa myndigheter har använt den gemensamma ingången, eller om problemet med att få kontakt i första hand gällde innan Arbetsförmedlingen införde den nya processen.

Få ärenden har bidragit till låg kännedom och att ordrar har missats lokalt

En återkommande kommentar från myndigheterna i vår enkätundersökning är att de tycker att Arbetsförmedlingen har dålig kunskap om uppdraget praktik i staten. Enligt Arbetsförmedlingen beror detta på att antalet ärenden om praktikplatser i staten har varit relativt lågt, vilket har inneburit att arbetsförmedlare sällan har kommit i kontakt med uppdraget. Problemet har framför allt gällt regioner utanför Stockholmsområdet, där regionerna har haft färre ärenden.

En annan risk som följer av att antalet ärenden är lågt, är att ärenden inte har flyttats över till och tagits hand om av den lokala enheten som ärendet har tillhört när det har registrerats av PDM. Enligt Arbetsförmedlingens process för praktik i staten ska den lokala enheten en gång i veckan bevaka om det har inkommit en order. En företagsrådgivare i en region säger att det har varit lätt att missa en order, eftersom de har varit så få.

De regionala samordnarna för praktik i staten som vi har intervjuat säger att de har haft det yttersta ansvaret för att se till att praktik-ordern tas om hand. De regionala samordnarna berättar även att de regelbundet har bevakat om det har kommit in ordrar som tillhör deras region och om dessa ordrar har tagits om hand. Om ingen har tagit hand om ordern så har de tagit kontakt med den som var ansvarig inom det geografiska området som ordern tillhör. Samtidigt säger en regional samordnare till oss att det har funnits en risk för att praktikplatser som har registrerats nationellt glöms bort, eftersom inflödet av ärenden har varit så lågt. Arbetsförmedlingen har diskuterat problemet med att ordrar ligger kvar utan att någon tar hand om dem vid nätverksmöten för praktik i staten.[30] 

Flera faktorer har försvårat för Arbetsförmedlingen att matcha praktikplatser med arbetssökande

Som vi beskriver i kapitel 4 har 300 av de 800 praktikplatser som myndigheterna ställt till förfogande de senaste åren inte blivit tillsatta. Det är en stor andel. Även om antalet platser som inte blir tillsatta har blivit betydligt färre de senaste åren så har andelen platser som inte har tillsatts fördubblats från 20 procent under perioden 2016–2020 till närmare 40 procent under 2021–2023.

Myndigheterna tycker inte att Arbetsförmedlingen har presenterat tillräckligt med lämpliga kandidater till de praktikplatser som myndigheterna har anmält till förmedlingen. Flera arbetsförmedlare och andra företrädare på Arbetsförmedlingen som vi har intervjuat säger å sin sida att det har varit svårt att hitta lämpliga kandidater till de platser som myndigheterna har tagit fram. En omständighet som har gjort det svårare för Arbetsförmedlingen att hitta kandidater är att myndigheterna och Arbetsförmedlingen inte alltid har haft samma bild av vilka som insatsen är till för. Men även andra omständigheter har gjort det svårt för Arbetsförmedlingen att matcha platser och kandidater, vilket vi också redogör för i detta avsnitt.

Arbetsförmedlingens kännedom om de arbetssökande har minskat

Arbetsförmedlingen har under de senaste åren gått mot ett mer ärendebaserat arbetssätt. Det nya arbetssättet innebär att arbetsförmedlare inte längre har ett helhetsansvar för de arbetssökande. I stället är de arbetssökandes process uppdelad i separata avgränsade ärenden där stödet till varje arbetssökande utförs av olika handläggare. Detta har medfört att de enskilda handläggarnas personliga kännedom om de arbetssökande inte är lika god som tidigare. Det är också något som samtliga av de arbetsförmedlare som Statskontoret har intervjuat vittnar om. Det är en omständighet som enligt de vi intervjuat har gjort det betydligt svårare att matcha arbetssökande mot praktikplatser.

Arbetsförmedlarna blev därmed i större utsträckning än tidigare hänvisade till Arbetsförmedlingens register när de letade kandidater. Men flera arbetsförmedlare vittnar om brister med denna typ av sökfunktion. Registret innehåller uppgifter om de som är inskrivna hos Arbetsförmedlingen och vilka meriter de har. Däremot finns det inga uppgifter om de arbetssökandes personliga egenskaper som kan vara nog så viktiga när en person ska matchas mot en praktikplats. Några arbetsförmedlare säger även att registren är dåligt uppdaterade.

Arbetsförmedlarna säger även att de har vänt sig till privata utförare som tillhandahåller tjänsten Rusta och matcha. Reformeringen av Arbetsförmedlingen har inneburit att det i större utsträckning än tidigare är privata aktörer som sköter en del av kontakten med de arbetssökande och har uppgiften att matcha dem mot lediga jobb eller genomföra någon annan lämplig insats för att de arbetssökande i ett senare skede ska kunna ta ett arbete. Enligt Arbetsförmedlingens årsredovisning för 2022 deltog sammantaget 143 000 av de 863 000 arbetssökande som var inskrivna på Arbetsförmedlingen i Rusta och matcha.[31] Men det skiljer sig åt inom Arbetsförmedlingen när det gäller om de ”har fått” leta kandidater hos de privata aktörerna inom rusta och matcha. De privata aktörerna får heller ingen ersättning om de arbetssökande gör praktik, vilket de får om personerna får jobb eller utbildning. Det har gjort att de privata aktörerna har saknat ekonomiska incitament att matcha arbetssökande mot praktik, vilket förmodligen har gjort att de inte har prioriterat denna verksamhet särskilt högt.

Myndigheterna har ofta ställt för höga krav

De arbetsförmedlare som vi har intervjuat är överens om att myndigheterna över lag har ställt höga krav på kandidaterna, vilket har gjort det svårt för Arbetsförmedlingen att hitta lämpliga kandidater. Samtidigt finns det representanter för Arbetsförmedlingen som är positiva till att praktikplatserna har innehållit kvalificerade arbetsuppgifter inom statlig verksamhet. De menar att dessa platser är unika och ett sätt för dessa målgrupper att komma in på statlig såväl som privat verksamhet.

Statskontoret har gått igenom cirka 40 praktikannonser som vi har fått in från både myndigheterna och Arbetsförmedlingen. Vi bedömer att myndigheterna ofta har ställt höga krav i sina annonser, i synnerhet om vi även tar hänsyn till det som är meriterande och önskemål från myndigheterna. Ibland har myndigheter ställt höga krav utifrån att de arbetsuppgifter som praktikanten ska utföra är kvalificerade. I de fallen tycker Statskontoret att det är rimligt att ställa vissa krav. Men det är även vanligt att myndigheterna har ställt höga krav på kunskaper, erfarenheter och personliga egenskaper för arbetsuppgifter som är tämligen enkla, och där de krav som myndigheten har ställt inte är motiverade utifrån arbetsuppgifterna. Det är också vanligt att vissa av de krav som myndigheter har ställt på kunskaper och personliga egenskaper utesluter stora delar av målgrupperna. Det gäller exempelvis krav på god svenska och egenskaper som att kunna arbeta självständigt, vara flexibel och ha en god samarbetsförmåga. Även de arbetsförmedlare som vi har intervjuat menar att det har varit svårt att matcha arbetssökande med praktikplatser på grund av att språkkraven har varit alltför höga med tanke på att nyanlända är en av målgrupperna. I de praktikannonser som vi har gått igenom är det också vanligt att myndigheterna har ställt krav på minst gymnasial utbildning. Vi är tveksamma om det alltid är nödvändigt med gymnasiekompetens för att utföra vissa av arbetsuppgifterna.

Kommunikationen om kraven har fungerat dåligt

De höga kraven som flera av myndigheterna har ställt beror ofta på att myndigheterna och Arbetsförmedlingen har haft olika syn på vem praktiken är tänkt att vara till för. Arbetsförmedlarna tycker att myndigheterna inte förstår hur målgrupperna ser ut och att de har haft för höga förväntningar på målgruppens kapacitet. Det har också hänt att myndigheter inte vill ta emot någon av de kandidater som Arbetsförmedlingen har valt ut.

För att myndigheterna och Arbetsförmedlingen ska få en mer liknande syn på vilka personer som är aktuella för insatsen och vilka arbetsuppgifter som kan vara lämpliga så skulle kommunikationen mellan Arbetsförmedlingen och myndigheterna ha behövt bli bättre. Flera arbetsförmedlare pekar också på att det har varit viktigt att så tidigt som möjligt skapa en kontakt mellan Arbetsförmedlingen och myndigheten för att stämma av och justera förväntningar. Vissa företrädare för Arbetsförmedlingen menar till och med att det skulle ha varit bättre om Arbetsförmedlingen hade tagit kontakt med myndigheten och presenterat kandidater för praktik redan innan myndigheten hade tagit fram praktikplatser. På så vis skulle praktikplatserna ha kunnat utformas utifrån praktikanternas behov och förutsättningar.

Flera av de myndigheter som Statskontoret har intervjuat säger att de skulle ha velat ha ett närmare samarbete och mer dialog med Arbetsförmedlingen än vad de har haft under arbetet med praktik i staten. Några myndigheter frågar även efter att Arbetsförmedlingen skulle ha tagit en aktivare roll i kontakten.

Det kan vara svårt att motivera de arbetssökande att ta en praktikplats

Samtidigt som myndigheternas krav kan vara alltför höga menar flera arbetsförmedlare att det har funnits arbetssökande ur målgrupperna som har motsvarat dessa krav. Men det är inte säkert att dessa arbetssökande har varit intresserade av en praktikplats. Arbetsförmedlare som vi har intervjuat menar att många kvalificerade arbetssökande hellre väljer att ta ett arbete än en praktikplats, även om arbetet är mindre kvalificerat. Ibland kan det även vara svårt för de arbetssökande att se att en praktik kan leda till en anställning. De arbetssökande som är kvalificerade har i regel flera valmöjligheter på arbetsmarknaden och har därmed lättare att få ett arbete.

Det kan även vara svårt för arbetsförmedlare att motivera arbetssökande som är mindre kvalificerade att ta en praktikplats, eftersom även de vill ha ett arbete med lön i första hand. Arbetsförmedlare menar att arbetssökande kan bli mer motiverade att göra praktik om det finns möjlighet att praktiken leder till en anställning, till exempel med anställningsstöd.

Arbetsförmedlingen kan ha prioriterat andra åtgärder

De arbetsförmedlare som vi har intervjuat säger att praktik är en bra insats, och de anser att det har varit mycket positivt att de arbetssökande ur målgrupperna har haft möjlighet att få göra praktik på en myndighet. Men praktik är bara en av flera insatser som arbetsförmedlaren har valt bland, och det är inte alltid säkert att arbetsförmedlaren då bedömer att praktik på just en myndighet är den mest lämpliga insatsen för en arbetssökande. För nyanlända kan arbetsförmedlare anse att andra insatser som SFI, intensivår, praktik på ett företag eller subventionerade anställningar som nystartsjobb och introduktionsjobb är bättre. För personer med funktionsnedsättning finns exempelvis olika lönebidragsanställningar, beroende på hur långt de står ifrån arbetsmarknaden. Lönebidragsanställningar är en form av subventionerad anställning.

De arbetssökande som bedöms som mest lämpade för praktik är ofta de som står ganska långt ifrån arbetsmarknaden. Flera arbetsförmedlare säger att de i första hand har prioriterat den insats som har bäst förutsättningar att leda till att den arbetssökande får ett arbete. Några arbetsförmedlare menar att de skulle ha prioriterat praktik i staten högre om praktiken oftare hade följts av en subventionerad anställning på myndigheten.

Myndigheterna har använt andra matchningstjänster för att tillsätta sina praktikplatser

Vissa av myndigheterna har använt sig av andra matchningstjänster för att få sina praktikplatser tillsatta. I vår enkätundersökning svarar 28 procent av myndigheterna att de har använt andra sätt att få praktikanter än via Arbetsförmedlingen. Våra intervjuer med myndighetsföreträdare visar att det har varit ganska vanligt att myndigheterna både har använt sig av Arbetsförmedlingen och av andra matchningstjänster. Framför allt har de använt alternativa matchningstjänster för att tillsätta platser med nyanlända personer.

Några exempel på alternativa matchningstjänster som myndigheterna har använt sig av är Korta vägen/Academicum och Jobbsprånget. Korta vägen och Jobbsprånget är praktikantprogram som bara riktar sig mot nyanlända akademiker. Korta vägen utför sitt arbete på uppdrag av Arbetsförmedlingen, och det är Arbetsförmedlingen som bedömer och beslutar om en person kan delta i Korta vägen. Jobbsprånget finansieras av regeringen och Knut och Alice Wallenbergs stiftelse. Att en myndighet använder sig av de här förmedlingsaktörerna kan vara för att de då får högutbildade personer och för att samarbetet fungerar bra. När myndigheterna använder sig av dessa tjänster så sköter de hela rekryteringsprocessen själva.

Det har även hänt att kommuner och privata utförare vars tjänster Arbetsförmedlingen har upphandlat har varit inblandade i att tillsätta praktikplatser, eller att praktikanterna själva har hört av sig till en myndighet och frågat om de kan göra praktik.

Praktikanternas erfarenheter av Arbetsförmedlingen är över lag positiva

De praktikanter som vi har intervjuat har över lag varit nöjda med de kontakter de hade med Arbetsförmedlingen i samband med praktiken. Exempel på positiva erfarenheter är att handläggaren var engagerad, aktiv i att söka upp praktikplatser och kontakta myndigheter, samt att handläggaren besökte arbetsplatsen och hade möte med handledaren. Någon nämner också negativa erfarenheter, som att handläggaren har varit dålig på att läsa av praktikantens behov och inte riktigt lät praktikanten föra sin egen talan i kontakter med praktikmyndigheten. En annan praktikant nämner att hen i stort har negativa erfarenheter av Arbetsförmedlingen, men att kontakterna just i samband med praktiken fungerade bra.

Varken Arbetsförmedlingen eller Arbetsgivarverket har genomfört några nya större informationsinsatser

Som vi beskriver i kapitel 3 är det viktigt att myndigheter får stöd vid uppdrag som ligger utanför den egna myndighetens kärnverksamhet, eftersom myndigheterna ofta saknar kunskap och kompetens i sådana frågor. Ett vanligt upplägg vid sådan styrning är därför att en myndighet som har kunskap och kompetens inom uppdragets frågor får i uppdrag att ge stöd till de myndigheter som ska utföra uppdraget.[32] I det här fallet handlar det exempelvis om att myndigheterna behöver information om de målgrupper som uppdraget rör och vilken typ av arbetsuppgifter som kan vara lämpliga för praktikanterna att utföra.

Det är två myndigheter som har varit ålagda att ge de myndigheter som ska erbjuda praktikplatser stöd och information inom ramen för praktik i staten – Arbetsförmedlingen och Arbetsgivarverket. Men vår fördjupade uppföljning visar att ingen av dessa myndigheter har genomfört informations- eller stödinsatser i någon större omfattning under de senaste åren. Det kan bero på att regeringen inte har gett tillräckligt tydliga stöduppdrag till framför allt Arbetsförmedlingen, men också att uppdraget inte har prioriterats tillräckligt.

Myndigheterna hade behövt mer information från Arbetsförmedlingen i ett tidigare skede

När uppdraget startade genomförde Arbetsförmedlingen flera informationsinsatser. Bland annat samverkade Arbetsförmedlingen med Arbetsgivarverket för att nå ut med information till myndigheterna. Arbetsförmedlingen deltog på Arbetsgivarverkets sektorträffar och informerade om uppdraget, samt bidrog med information till Arbetsgivarverkets webbplats där det fanns en särskild sida om uppdragen. Arbetsförmedlingen deltog även i en digital handledarutbildning för att underlätta mottagandet av praktikanter. Arbetsförmedlingen ordnade också med anledning av detta uppdrag och av uppdraget moderna beredskapsjobb i staten en konferens med diverse föreläsare för myndigheterna om att anställa personer med funktionsnedsättning.

Men under senare år har Arbetsförmedlingens information till myndigheterna inför att de ska ta fram praktikannonser varit knapphändig. Informationen till myndigheterna har framför allt bestått i en kortfattat beskrivning på Arbetsförmedlingens webbplats av hur processen för att matcha sökande och praktikplatser går till. Informationen lades upp i samband med att Arbetsförmedlingen lanserade den nya processen i juni 2022. Arbetsförmedlingen har därutöver haft workshoppar om praktik i staten med enstaka myndigheter, på myndigheternas initiativ. Myndigheterna har även kunnat få information och stöd under själva matchningsprocessen när myndigheterna för en dialog med kontaktpersonen på Arbetsförmedlingen om lämpliga arbetsuppgifter, vilka krav som ställs på myndigheten och förutsättningar i övrigt.

Statskontoret bedömer att myndigheterna skulle ha behövt mer information och stöd från Arbetsförmedlingen i ett tidigare skede, i samband med att myndigheterna tar fram praktikplatser. Flera myndigheter har i Statskontorets enkätundersökning från 2024 frågat efter mer och tydligare information om uppdraget från Arbetsförmedlingen. Myndigheterna tycker även att Arbetsförmedlingen inte har tillräckliga kunskaper om uppdraget, och att de har fått motstridig information från olika handläggare. Flera myndigheter har även tyckt att det har varit svårt att veta vem de ska höra av sig till om de har frågor om uppdraget. Statskontoret anser att mer information till myndigheterna i ett tidigare skede hade underlättat senare i matchningsprocessen, eftersom myndigheternas kravprofiler då hade kunnat vara mer anpassade efter de kandidater som fanns (läs mer om det i avsnitten 5.2 och 6.4.3).

Att informationen till myndigheterna har varit begränsad och kommit i ett relativt sent skede i processen bedömer vi beror på hur Arbetsförmedlingen har tolkat sitt uppdrag. Arbetsförmedlingen har haft i uppgift att informera om vilka praktikinsatser som erbjuds, vilka krav som ställs på myndigheterna, och att i dialog med myndigheterna matcha praktikplatser med arbetssökande personer. Arbetsförmedlingen har tolkat sitt uppdrag som att de inte aktivt ska söka upp myndigheterna eller aktivt marknadsföra uppdraget gentemot myndigheterna.[33]

Arbetsförmedlingens informationsinsats inom uppdraget praktik i staten kan jämföras med den insats som myndigheten gjorde vid uppdraget om moderna beredskapsjobb. Även i detta uppdrag fanns det problem med att vissa myndigheter ställde för höga krav på beredskapsjobbarna, och att det var svårt för myndigheterna att hitta lämpliga arbetsuppgifter. Efter att Statskontoret uppmärksammat detta tog Arbetsförmedlingen 2018 fram ett vägledande material i form av ett inspirations- och diskussionsmaterial till myndigheterna som de lade ut på sin webbplats.[34] Till saken hör också att Arbetsförmedlingen hade ett tydligare stöduppdrag när det gällde moderna beredskapsjobb. Förutom att matcha lämpliga arbetssökande med de moderna beredskapsjobben hade Arbetsförmedlingen även i uppdrag att bygga upp en organisation för satsningen och tillhandahålla lättillgänglig information om de moderna beredskapsjobben.[35]

Arbetsgivarverket har bedömt att det inte har funnits behov av några nya stora informationsinitiativ

Även Arbetsgivarverket har haft ett uppdrag att informera myndigheterna inom ramen för praktik i staten. Arbetsgivarverket skulle enligt uppdraget svara för sådan information, rådgivning och utbildning som myndigheterna behöver. Dessa uppgifter gäller inom myndighetens ansvarsområde, det vill säga arbetsgivarfrågor. Arbetsgivarverket genomförde en rad informationsinsatser till myndigheterna under uppdragets första år. Arbetsgivarverket utvecklade anpassade aktiviteter och material för att möta myndigheternas behov av information, rådgivning och utbildning i deras arbete med att tillhandahålla praktikplatser. Enligt Arbetsgivarverket fanns det till en början en stor efterfrågan på en annan typ av stöd än den typ som redan fanns kring myndigheternas hantering av praktikanter. Därför bedrev de arbetet de första åren som projekt och i samverkan med flera myndigheter. Bland annat tog Arbetsgivarverket fram ett handledarstöd och ett särskilt material om att jobba och praktisera i staten som var riktat direkt till praktikanter och översatt till flera olika språk.

Men under de senaste åren, då uppdraget förlängts 2021–2023, så har Arbetsgivarverket genomfört få informationsinsatser. Det beror på att Arbetsgivarverket har bedömt att deras medlemmar inte har behövt några nya stora informationsinitiativ. I stället har Arbetsgivarverket framför allt varit tillgängliga för att ge råd och stöd genom den ordinarie rådgivningen. Arbetsgivarverket har också tillhandahållit information på sin webbplats i frågor som rör praktik i staten.

Det har enligt Arbetsgivarverket alltid funnits generell information om praktik på myndighetens webbplats. Men i och med regeringsuppdraget om praktik i staten så kompletterade Arbetsgivarverket informationen med bland annat det ovan nämnda handledarstödet samt material översatt till flera olika språk som praktikanten kunde få. Sedan vår förra fördjupade uppföljning har Arbetsgivarverket arbetat med att samla informationen så att ingången via arbetsgivarguiden blev en och samma. En del av de myndighetsföreträdare som vi har intervjuat säger att de har tagit del av informationen om praktik på Arbetsgivarverkets webbplats som de i allmänhet tycker är bra.

Arbetsgivarverket är en förvaltningsmyndighet för statliga arbetsgivarfrågor och ansvarar som arbetsgivarorganisation för att utveckla och samordna den statliga arbetsgivarpolitiken. Av instruktionen framgår att Arbetsgivarverket ska svara för sådan information, rådgivning och utbildning som arbetsgivare på det statliga området behöver. De statliga myndigheterna är genom den arbetsgivarpolitiska delegeringen organisatoriskt fristående. Det gör att Arbetsgivarverkets roll är rådgivande när det gäller arbetsgivarfrågor som till exempel beslut om anställning eller om praktikplats. Den arbetsgivarpolitiska delegeringen innebär att regeringen har överlämnat ansvar och befogenheter åt myndigheterna för bland annat kompetensförsörjning, anställningsvillkor och arbetsmiljö.

I Statskontorets utvärdering av den arbetsgivarpolitiska delegeringen i staten bedömer vi att regeringen bör fortsätta att värna Arbetsgivarverkets roll som medlemsorganisation genom att styra myndigheten bara i begränsad utsträckning. Om regeringen utökar Arbetsgivarverkets uppgifter finns det en risk att förtroendet hos medlemmarna minskar.[36]

Myndigheterna kan ha behövt mer stöd än vad de har efterfrågat

De myndigheter som vi har intervjuat säger inte att de har behövt stöd från Arbetsgivarverket i någon större omfattning. Myndigheterna anser att det har fungerat bra att vända sig till Arbetsgivarverket i en specifik fråga eller för att ta del av informationen som finns på deras webbplats. Men Statskontorets intryck är att det har varit ganska ovanligt att myndigheterna har hört av sig till Arbetsgivarverket, något som företrädare från Arbetsgivarverket bekräftar. De flesta av de personer på myndigheter som vi har intervjuat har inte varit i kontakt med Arbetsgivarverket i frågor som har med praktik att göra, och i många fall hade de ingen tydlig bild av vad Arbetsgivarverkets roll i uppdraget var. Denna bild bekräftas av vår enkätundersökning, som visar att flera myndigheter tycker att stödet från Arbetsgivarverket har fungerat bra. Men att de flesta inte har någon uppfattning om stödet tyder ändå på att dessa myndigheter inte har kommit i kontakt med stödet alls (figur 4).

Figur 4. Myndigheternas bedömning av hur Arbetsgivarverket har utfört sina särskilda uppgifter under perioden 2021–2023.

Mycket dåligt: 0 procent Ganska dåligt: 3 procent Varken dåligt eller bra: 22 procent Ganska bra: 15 procent Mycket bra: 10 procent Ingen uppfattning/svårt att bedöma: 50 procent.

Källa: Statskontorets enkätundersökning.

Anmärkning: Andelarna i denna figur baseras på att vi räknar varje domstol som en egen myndighet.

Samtidigt anser Statskontoret att det är tveksamt om myndigheternas låga efterfrågan på stöd från Arbetsgivarverket speglar deras faktiska behov av stöd. Det kan mycket väl vara så att myndigheterna har behövt mer stöd inom det område som Arbetsgivarverket ansvarar för än vad de själva har efterfrågat. Det visar exempelvis myndigheternas olika tolkningar av de regelverk som styr praktik i staten, till exempel vilken typ av arbetsuppgifter som praktikanterna får utföra. Statskontorets erfarenheter från liknande utvärderingar pekar på att myndigheter behöver ha vissa grundläggande kunskaper inom en fråga för att kunna efterfråga stöd.[37]

Utfallet efter genomförd praktik

I detta kapitel beskriver vi utfallet, alltså i vilken utsträckning praktikanterna har fått jobb efter praktiken. Vi redovisar vad före detta praktikanter gör 90 respektive 180 dagar efter att de har genomfört praktik samt hur vanligt det är att personer får en subventionerad anställning på samma myndighet som de gjorde praktik på. Vi jämför också hur utfallet för de berörda målgrupperna ser ut i privat sektor och i övrig offentlig sektor (kommuner och regioner).

Sammanfattande iakttagelser

  • Drygt 4 av 10 praktikanter hade en anställning 90 dagar efter att de hade genomfört praktik.
  • De allra flesta av de som arbetade hade en anställning med stöd, det vill säga en subventionerad anställning.
  • Kvinnorna hade en anställning i något lägre utsträckning än männen 90 dagar efter att de hade genomfört praktik. Däremot var det något vanligare att kvinnorna hade en anställning utan stöd, jämfört med männen.
  • Det var ungefär lika stora andelar nyanlända som personer med funktionsnedsättning som hade en anställning 90 dagar efter praktik. Det var en något högre andel nyanlända som hade en anställning med stöd, jämfört med personer med funktionsnedsättning.
  • De flesta som fick en subventionerad anställning fick den vid samma myndighet som personen hade gjort praktik på, det vill säga att personen gick från praktik till en subventionerad anställning.
  • Många av de som fick en anställning efter sin praktik fick anställning genom moderna beredskapsjobb. Det betyder att de moderna beredskapsjobben hade stor betydelse för utfallet av praktik i staten.
  • Det var ungefär lika stor andel som hade en anställning 90 dagar efter en praktik i staten som efter en praktik i den privata sektorn och i den övriga offentliga sektorn.

Drygt 4 av 10 hade en anställning efter praktik

Av de personer som hade gjort praktik i staten hade 43 procent en anställning 90 dagar efter praktik. Detta gäller under hela perioden från och med 2016 till september 2023.[38] Det var 37 procent som hade en anställning med någon form av stöd och 5 procent som hade en anställning utan stöd.[39] Andelen som var inskrivna som arbetslösa var 53 procent. Gruppen övriga utgjorde 4 procent av alla som hade gjort praktik. I den gruppen finns bland annat studerande och personer som inte har någon anställning men som av någon anledning inte längre är inskrivna som arbetslösa (figur 5).

Figur 5. Sysselsättning 90 dagar efter praktik i staten, andelar i procent. Gäller samtliga praktikanter under perioden januari 2016–september 2023.

Cirkeldiagram som visar Arbete med stöd: 37 procent Arbete utan stöd: 5 procent Inskrivna arbetslösa: 53 procent Övriga: 4 procent

Källa: Statistik framtagen av Arbetsförmedlingen för Statskontorets räkning.

Utfallet har varierat över tid. Under perioden januari 2016 till december 2020, det vill säga från uppdragets startpunkt fram till Statskontorets tidigare fördjupade uppföljning, var andelen som hade en anställning 90 dagar efter praktikens slut 43 procent. Det var 38 procent som hade en anställning med stöd, medan 5 procent hade en anställning utan stöd. Under perioden januari 2021 till september 2023 var det 41 procent som hade en anställning 90 dagar efter praktikens slut, varav 30 procent hade en anställning med stöd och 11 procent en anställning utan stöd. Andelen som hade en anställning med stöd har alltså gått ner under de senaste åren, vilket till stor del beror på att de moderna beredskapsjobben inte används längre. Andelen med en anställning utan stöd har däremot ökat under den senaste perioden. Men antalet praktikanter har under de senaste åren varit mycket lågt. Det var bara drygt 200 personer som avslutade sin praktik mellan januari 2021 och september 2023. Det betyder att siffrorna behöver tolkas med försiktighet, eftersom en liten förändring i absoluta tal kan få relativt stort genomslag när det gäller andelarna.

Kvinnor hade anställning i något lägre utsträckning än män

Bland de personer som hade gjort praktik var det något vanligare att männen hade en anställning 90 dagar efter praktik än att kvinnorna hade det, 45 procent respektive 40 procent. Särskilt stor var skillnaden när det gäller arbete med stöd, vilket männen hade i större utsträckning än kvinnorna. Bland kvinnorna var det i stället en något högre andel som hade ett arbete utan stöd, jämfört med männen (figur 6).

Figur 6. Sysselsättning 90 dagar efter praktik i staten bland kvinnor (över) respektive män (under), andelar i procent. Gäller praktikanter under perioden januari 2016–september 2023.

Kvinnor hade följande utfall. Arbete med stöd: 33 procent Arbete utan stöd: 7 procent Inskrivna arbetslösa: 54 procent Övriga: 7 procent. Män hade följande utfall. Arbete med stöd: 40 procent Arbete utan stöd: 4 procent Inskrivna arbetslösa: 53 procent Övriga: 3 procent.

Källa: Statistik framtagen av Arbetsförmedlingen för Statskontorets räkning.

Nyanlända hade en anställning med stöd i något större utsträckning än personer med funktionsnedsättning

Andelen som hade en anställning 90 dagar efter praktik var ungefär densamma för båda målgrupperna för uppdraget om praktik i staten – 43 procent för de nyanlända, 42 procent för personer med funktionsnedsättning (figur 7). Hos båda grupperna rör det sig främst om anställningar med stöd. Det var något fler nyanlända som hade anställning med stöd, jämfört med motsvarande andel hos personer med funktionsnedsättning (38 respektive 35 procent). En anledning till det kan vara satsningen på moderna beredskapsjobb, som delvis pågick parallellt med praktik i staten och där nyanlända var en särskilt utpekad målgrupp. Vissa myndigheter kombinerade satsningarna genom att låta en person börja med praktik och sedan gå vidare till ett modernt beredskapsjobb.[40] Andelen som hade anställning utan stöd var tvärtom något lägre hos de nyanlända, jämfört med personer med funktionsnedsättning (4 respektive 7 procent).

Figur 7. Sysselsättning 90 dagar efter praktik i staten bland nyanlända (över) respektive personer med funktionsnedsättning (under), andelar i procent. Gäller praktikanter under perioden januari 2016–september 2023.

Nyanlända hade följande utfall. Arbete med stöd: 38 procent Arbete utan stöd: 4 procent Inskrivna arbetslösa: 54 procent Övriga: 3 procent. Personer med funktionsnedsättning hade följande utfall. Arbete med stöd: 35 procent Arbete utan stöd: 7 procent Inskrivna arbetslösa: 52 procent Övriga: 6 procent.

Källa: Statistik framtagen av Arbetsförmedlingen för Statskontorets räkning.

Andelen kvinnor med funktionsnedsättning som hade en anställning 90 dagar efter praktiken var 39 procent. Det var lägre än motsvarande andel hos männen med funktionsnedsättning, som var 46 procent. Även bland de nyanlända var det färre kvinnor än män som hade en anställning 90 dagar efter praktik, men skillnaden mellan könen var mindre jämfört med hur det såg ut hos personerna med funktionsnedsättning. Det var 40 procent av de nyanlända kvinnorna som hade en anställning efter 90 dagar, medan andelen för män var 44 procent.

Praktikanter med en kort utbildning fick en anställning i större utsträckning

En större andel av de tidigare praktikanterna med utbildning på grundskolenivå hade någon form av anställning, jämfört med de som hade gymnasieutbildning eller eftergymnasial utbildning. Av dem med grundskoleutbildning hade 54 procent någon form av anställning, jämfört med 47 procent av dem med gymnasieskola och 37 procent av dem med eftergymnasial utbildning. Denna skillnad var ännu mer uttalad när det gäller anställningar med någon form av stöd. 51 procent av dem med grundskola hade en anställning med stöd, medan motsvarande andelar för personer med gymnasieskola respektive eftergymnasial utbildning var 43 respektive 30 procent (figur 8).

Figur 8. Sysselsättning 90 dagar efter praktik i staten, andelar i procent. Fördelat på praktikanternas utbildningsnivå.

Personer med utbildningsnivån eftergymnasial utbildning hade följande utfall. Arbete med stöd: 30 procent. Arbete utan stöd: 6 procent. Inskrivna arbetslösa: 58 procent. Övriga: 5 procent. Personer med utbildningsnivån gymnasium hade följande utfall. Arbete med stöd: 43 procent. Arbete utan stöd: 5 procent. Inskrivna arbetslösa: 48 procent. Övriga: 4 procent. Personer med utbildningsnivån grundskola hade följande utfall. Arbete med stöd: 51 procent. Arbete utan stöd: 2 procent. Inskrivna arbetslösa: 44 procent. Övriga: 2 procent.

Källa: Statistik framtagen av Arbetsförmedlingen för Statskontorets räkning. Observera att utbildningsnivå syftar på högsta slutförda utbildning. Uppgifterna om utbildningsnivå är delvis självrapporterade och bör därför tolkas med en viss försiktighet.

Vi vet inte vad det beror på att en större andel tidigare praktikanter med en kort utbildning bakom sig hade en anställning jämfört med praktikanter med en längre utbildning. Men vi vet från våra intervjuer att praktiken på de flesta av myndigheterna innebar relativt enkla arbetsuppgifter, som inte krävde eftergymnasial utbildning. Det var också något vanligare att tidigare praktikanter med längre utbildning gick vidare till studier jämfört med praktikanter med kort utbildning, men skillnaden är liten.

Vår analys visar också att de moderna beredskapsjobben, en form av subventionerad anställning som fanns åren 2017–2018,[41] har haft en stor betydelse för utfallet för personer med kort utbildning. Det var en högre andel av praktikanterna med grundskola som gick vidare till ett modernt beredskapsjobb, och en lägre andel personer med eftergymnasial utbildning som fick en sådan anställning, i förhållande till hur många med respektive utbildningsnivå som fanns i gruppen praktikanter som helhet. Många av de moderna beredskapsjobben fanns hos Skogsstyrelsen och innebar enkla uppgifter inom till exempel naturvård.[42] Det positiva sambandet mellan kort utbildning och att personen hade en anställning 90 dagar efter praktik försvinner om vi tar bort de moderna beredskapsjobben från analysen. Det tyder på att de moderna beredskapsjobben innebar en bra möjlighet just för personerna med kort utbildning. Det är en förklaring till att praktikanterna med grundskoleutbildning hade ett bättre arbetsmarknadsutfall.

Det var något fler som hade en anställning efter 180 dagar

Andelen tidigare praktikanter som har en anställning ökar med den tid som går efter att personen avslutat sin praktik, men i ganska liten utsträckning. Detta visar sig i vår uppföljning av de tidigare praktikanternas status 180 dagar efter praktiken. I denna uppföljning ingår alla som gjort praktik under perioden från 2016 till juni 2023.[43] Då var det 46 procent som hade en anställning, jämfört med att 43 procent hade en anställning efter 90 dagar. Det var 48 procent som var inskrivna som arbetslösa efter 180 dagar, jämfört med 53 procent efter 90 dagar.

De flesta hade en subventionerad anställning på samma myndighet som de gjorde praktik på

Det har varit relativt vanligt att personer som gjort praktik sedan gått till någon form av subventionerad anställning. Av de personer som hade gjort praktik i staten var det 37 procent som hade en subventionerad anställning 90 dagar efter att de gjorde praktik. Det vanligaste var att personen fick subventionerad anställning vid samma myndighet där personen hade gjort praktik, det vill säga att personen går från praktik till en subventionerad anställning. Det var 32 procent av de tidigare praktikanterna som hade en subventionerad anställning vid samma myndighet som de hade gjort praktik vid.

Andelen som hade en subventionerad anställning på samma myndighet där de hade gjort praktik var ungefär lika stor för nyanlända som för personer med funktionsnedsättning, 32 respektive 33 procent. Däremot fanns det en skillnad när det gäller kön. Bland kvinnorna var det 27 procent som hade en subventionerad anställning på samma myndighet där de hade gjort praktik, medan andelen var 35 procent bland männen.

Den positiva effekten kommer av att praktikanterna får in en fot på myndigheten

Den främsta positiva effekten på arbetsmarknaden av praktik i staten är att praktikanterna får in en fot på myndigheten. De får möjlighet att prova på arbetsuppgifter och myndigheten kan se hur de fungerar i verksamheten. Det leder senare till att vissa av praktikanterna får en (oftast subventionerad) anställning vid myndigheten.

Syftet med uppdraget är att praktikanterna ska få bättre möjligheter till ett framtida arbete, oavsett arbetsmarknadssektor. Men det är osäkert om uppdraget har stärkt praktikanternas möjligheter att få ett arbete inom andra arbetsmarknadssektorer, eftersom de flesta som har fått jobb arbetar på samma myndighet som de gjorde praktik på. Denna slutsats drar vi efter den uppföljning av arbetsmarknadsstatus som vi gjort efter 90 respektive 180 dagar. Det är möjligt att andra effekter av praktiken skulle bli synliga på ännu längre sikt, men det kan vi inte uttala oss om utifrån de data som vi har.

De praktikanter vi har intervjuat har fått anställningar vid myndigheten efter praktiken

Alla de sju före detta praktikanter som vi har intervjuat fick en anställning på myndigheten efter sin praktik. En av dem fick en kort, tidsbegränsad anställning och gick sedan tillbaka till att bli arbetssökande. De övriga arbetar fortfarande på myndigheten. Det handlar främst om subventionerade anställningar, nämligen anställningar med lönebidrag samt nystartsjobb. Men i några fall har de före detta praktikanterna senare fått anställningar utan subvention, fortfarande vid samma myndighet. Detta är ett exempel på att praktik kan fungera som en länk i en kedja där praktik leder till en subventionerad anställning, som sedan leder till en anställning utan subvention.

Utfallet hade blivit sämre utan de moderna beredskapsjobben vid Skogsstyrelsen

En mycket stor del av de som hade en subventionerad anställning efter sin praktik, hade ett så kallat modernt beredskapsjobb (se även avsnitt 7.2.3). Det var 37 procent som hade en subventionerad anställning 90 dagar efter praktik, om vi ser till alla som gjort praktik från 2016 fram till september 2023. Mer än hälften av dem hade ett modernt beredskapsjobb (20 procent av alla som hade gjort praktik). De moderna beredskapsjobben som fanns 2017–2018 verkar alltså ha haft stor betydelse för praktikanternas möjligheter att få jobb efter praktiken, och alltså för utfallet för uppdraget om praktik i staten.

De flesta som fick ett modernt beredskapsjobb efter sin praktik hade praktiserat på någon av ganska få myndigheter som tog emot många praktikanter. Främst av dem var Skogsstyrelsen. Av de personer som fick ett modernt beredskapsjobb efter praktik hade mer än hälften praktiserat hos Skogsstyrelsen.

Vissa av myndigheterna kombinerade satsningarna genom att låta en person börja med praktik och sedan gå vidare till ett modernt beredskapsjobb om praktiken fungerade bra (se även avsnitt 7.2.2). Detta bidrog sannolikt till att fler personer fick möjlighet att göra praktik.

Den övergripande bilden av utfallet i staten skiljer sig inte mot andra arbetsmarknadssektorer

Vi har jämfört utfallet av praktik i staten med praktik i andra sektorer, nämligen i den offentliga sektorn exklusive staten samt i den privata sektorn. Med utfall menar vi personens arbetsmarknadsstatus 90 dagar efter praktiken. Det som vi har funnit är att utfallet för praktik i staten är jämförbart med utfallet för andra sektorer. Bland personer som hade gjort sin praktik i den offentliga sektorn exklusive staten var det 43 procent som hade en anställning 90 dagar efter praktik, vilket är samma andel som bland personer som hade gjort praktik i staten (figur 9). Om personerna hade gjort sin praktik hos en privat arbetsgivare var andelen som hade en anställning efter 90 dagar också 43 procent. Den största skillnaden var att bland personer som hade gjort praktik i den privata sektorn var det en större andel som hade en anställning utan stöd än bland personer som hade gjort sin praktik i den offentliga sektorn: 9 procent för de som hade varit i den privata sektorn, 5 procent för de som hade varit inom staten och 4 procent för de som gjort sin praktik i den offentliga sektorn exklusive staten. Andelen arbetslösa var ungefär densamma bland tidigare praktikanter i alla tre sektorer: 53 procent för staten samt för den privata sektorn, 52 procent för den offentliga sektorn exklusive staten.

Något som kan ha påverkat utfallet är att den privata sektorn inte har lika omfattande regelverk att förhålla sig till när de rekryterar och anställer som staten. Allt annat lika borde det göra det enklare för arbetsgivare i den privata sektorn att anställa en tidigare praktikant än vad det är i den offentliga sektorn.

Figur 9. Sysselsättning 90 dagar efter praktik, fördelade på vilken sektor praktiken skett inom. Andelar i procent. Nyanlända samt personer med funktionsnedsättning ingår.

Praktikanter inom statlig sektor hade följande utfall. Anställning med stöd: 37 procent. Anställning utan stöd: 5 procent. Inskrivna arbetslösa: 53 procent. Övriga: 4 procent. Praktikanter inom offentlig sektor exklusive staten hade följande utfall. Anställning med stöd: 39 procent. Anställning utan stöd: 4 procent. Inskrivna arbetslösa: 52 procent. Övriga: 6 procent. Praktikanter inom privat sektor hade följande utfall. Anställning med stöd: 34 procent. Anställning utan stöd: 9 procent. Inskrivna arbetslösa: 53 procent. Övriga: 4 procent.

Källa: Statistik framtagen av Arbetsförmedlingen för Statskontorets räkning.

Kvinnor hade något sämre utfall även i andra sektorer än staten

Ser vi enbart till kvinnor så var andelen med anställning 90 dagar efter praktik 38 procent för de som hade gjort praktik i den offentliga sektorn exklusive staten. Lika hög, 38 procent, var andelen kvinnor med anställning 90 dagar efter praktik i den privata sektorn. Andelen med anställning efter praktik i staten var något högre – 40 p