Konstnär – oavsett villkor?
Statskontoret redovisar i detta remissvar synpunkter på betänkandet från den Konstnärspolitiska utredningen. Vi lämnar synpunkter på frågor och förslag i betänkandet som har en tydlig förvaltningspolitisk dimension.
Förvaltningen av konstnärspolitiken
Statskontoret menar att organisatoriska frågor med koppling till den framtida konstnärspolitiken behöver behandlas mer ingående än vad som görs i utredningen. Det behovet följer av utredningens analys och förslag som gäller inte minst de statliga bidragen till konstnärer. Statskontoret saknar en analys som väger för- och nackdelar med en myndighet som mer samlat hanterar statliga bidrag till konstnärer jämfört med att flera myndigheter i samverkan hanterar denna uppgift. Samt att i denna analys identifiera och väga kostnader och risker med att behålla kontra förändra nuvarande organisationsstruktur.
Av utredningens kartläggning framgår att det finns ett stort antal statliga ersättnings- och bidragsformer riktade till konstnärer och att de hanteras av flera myndigheter och andra instanser. Utredningen pekar på många förhållanden som talar för att bidragsformerna behöver samordnas och moderniseras. Utredningen föreslår därför ett förenklat bidragssystem och lämnar förslag till ny förordning om statsbidrag till konstnärer som innehåller tre bidragstyper (arbetsstipendier, projektbidrag och långtidsstipendier). Statskontoret välkomnar förslaget om en ny förordning som vi menar ger förutsättningar att få en mer samlad bild än idag av de statliga bidrag som fördelas till konstnärer. Vi avstår däremot från att lämna synpunkter på utformningen av de mer detaljerade förslagen som gäller nya bidragssystem.
När det gäller den statliga förvaltningen av konstnärspolitiken intar utredningen däremot en mer försiktig linje trots att utredningens underlag, som Statskontoret bedömer, ger goda skäl för att pröva mer genomgripande förändringar inte bara när det gäller regelverket utan även när det gäller myndighetsstrukturen inom konstnärspolitikens område. Ansvarsfördelningen utgår för vissa konstnärspolitiska instanser från specifika konstformer, medan andra omfattar flera konstområden. Utredningen konstaterar att den nuvarande myndighetsstrukturen har vuxit fram successivt och att det finns överlappningar och omotiverade skillnader i villkoren för bidragsgivningen hos berörda instanser.
Utredningen anser att mycket talar för ett större grepp på organisationsstrukturen. Man menar att den logiska lösningen vore att ha en samlad myndighet med ansvar för samtliga konstnärspolitiska bidrag och stipendier. Utredningen ser som en möjlig lösning att regeringen i ett första steg slår samman Författarfonden, Konstnärsnämnden och det konstnärliga rådet vid Musikverket till en organisation. Utredningen konstaterar att inget annat jämförbart land har utformat den statliga organisationen på ett sätt som motsvarar den uppdelning som Sverige valt.
Utredningen avstår dock från att lägga fram förslag om organisationsförändringar. Man stannar vid att utöka den samarbetsskyldighet vid bidragsgivning som i dag gäller Författarfonden, Konstnärsnämnden och Kulturrådet till att också gälla Musikverket. Anledningen till att utredningen inte lägger fram förslag om att en samlad myndighet ges ansvar för att hantera konstnärspolitiska bidrag är att ett sådant förslag riskerar att skapa onödigt stor turbulens. Vidare för man fram att det inte är utrett mer konkret hur stora fördelarna skulle bli av en ny mer samlad organisatorisk lösning.
Den lösning som utredningen menar framstår som logisk för konstnärspolitiken har vissa beröringspunkter med förslag som Kulturutredningen förde fram 2009. Det gällde med avseende på uppdelningen på olika genrer och ändamål som motsvarades av ett flertal, ofta små specialmyndigheter med begränsade uppdrag. Det gällde också med avseende på den splittrade struktur som de många, små och ibland något större, myndigheterna representerade. Statskontoret var i sitt remissyttrande positivt till den generella inriktningen i Kulturutredningens förslag. Vi menade då att förvaltningsstrukturen inom kulturområdet präglades av fragmentisering och behövde bli tydligare och mer transparent.
Vissa organisatoriska förändringar har gjorts sedan Kulturutredningen lämnade sitt betänkande men långt ifrån i den omfattning som Kulturutredningen föreslog. Regeringen har också tidigare pekat på problem med myndighetsstrukturen inom kulturområdet. I BP för 2013 tog regeringen upp att flera myndigheter och institutioner ägnar tid åt likartade frågor vilket riskerar att fördyra administrationen, försvaga fokus på kärnuppgifterna och försvåra förutsättningarna för regeringens strategiska styrning. Sedan dess har myndigheter lagts ner, inordnats i andra myndigheter eller fått ändrade uppdrag och nya myndigheter har inrättats. Den konstnärspolitiska utredningen beskriver senare års förändrade inriktning av konstnärspolitiken men går inte närmare in på hur organiseringen har förändrats.
I dag förekommer en hel del samordning mellan de statliga kulturinstitutionerna i frågor som rör bidragsfördelningen. Utredningens förslag om en bredare och mer flexibel hanteringen av bidragen i syfte att få en större öppenhet för nya konstnärliga uttryck väcker frågor om nuvarande myndighetsstruktur inom området. Utredningen menar att det finns omotiverade skillnader i villkoren för bidragsgivningen och att myndigheterna behöver förstärka sin samverkan för att komma tillrätta med dessa skillnader. Däremot förs inget resonemang om hur de föreslagna förändringarna för att få en mer flexibel hantering av bidragssystemet påverkar behovet av samordning mellan de bidragsgivande instanserna.
Statskontoret anser att utredningens samlade analys hade stärkts med ett resonemang om huruvida nuvarande myndighetsstruktur är den bäst lämpade för att hantera de förändringar i bidragsgivningen som utredningen föreslår. Det ligger nära till hands att tro att behovet av samordning kommer att öka när bidragsgivningen ska bli bredare, genreöverskridande och mer flexibel. Samtidigt finns risk för att ökade krav på samordning kommer att ta mycket resurser i anspråk och göra de enskilda myndigheternas bidragsgivning mindre effektiv.
Gemensamt uppdrag till fyra myndigheter
Statskontoret delar utredningens bedömning att det finns skäl för ett särskilt regeringsuppdrag inom ramen för utvecklingssamarbetet. Det finns visserligen en generell plikt för myndigheter att samverka som följer av myndighetsförordningen (2007:515). Statskontoret har i en antologi undersökt hur samverkan i staten fungerar i praktiken. En slutsats vi drar här är att om regeringen vill ställa särskilda krav på samverkan utöver de som följer av generella regelverk så bör syfte och ansvarsförhållande anges tydligt. Statskontoret anser att utredningen svarar upp mot denna rekommendation genom att ge ett tydligt syfte för ett särskilt regeringsuppdrag. Det handlar om att de statliga stöden till renodlade kulturprojekt i utvecklingssamarbetet överlag har minskat kraftigt och kulturinsatser oftare integreras i bredare satsningar på demokrati och mänskliga rättigheter.
Statskontoret anser samtidigt att ansvarsförhållandena mellan myndigheterna i samverkansuppdraget behöver preciseras. Utredningen jämställer de fyra myndigheterna (Kulturrådet, Konstnärsnämnden, Sida och Svenska Institutet) när samverkansuppdraget behandlas inom utvecklingssamarbetet. Även om det finns tidigare samverkansformer mellan myndigheterna att luta sig mot skulle arbetet troligen underlättas av att regeringen i ett nytt uppdrag förtydligade ansvarsförhållandena mellan myndigheterna, till exempel genom att en av de fyra tilltänkta myndigheterna gavs sammankallande eller samordnande uppgifter i samverkansuppdraget. Det skulle kunna underlätta kontakterna mellan myndigheterna och effektivisera deras gemensamma arbete med att genomföra och utveckla uppdraget. Det skulle även kunna ge externa aktörer en tydlig kontaktväg för frågor som rör kulturinsatser inom ramen för utvecklingssamarbetet.
Digitaliseringsstrategi
Utredningen lämnar flera förslag som rör digitaliseringen, bl.a. om en statlig digitaliseringsstrategi för den offentligt finansierade kulturen och om ett samordningssekretariat vid Kulturrådet. Utredningen hänvisar till att liknande insatser genomförts för kulturarvsområdet, insatser som också Statskontoret utvärderat (Digisam 2014:16). Vi har också lämnat remissvar som rör styrningen av nationella digitala tjänster (Reboot SOU 2017:114). Vi har även samlat erfarenheter av regeringens styrning med strategier och handlingsplaner (OOS 2018). Med stöd av tidigare utvärderingar och analyser vill Statskontoret lyfta fram några områden som det kan finnas skäl för regeringen att uppmärksamma om man går vidare med förslaget om att ta fram en strategi och att inrätta ett samordningssekretariat.
- Tydliggör syftet med strategin, aktörernas roller och hur de ska samverka.
- Erfarenheterna visar att genomslagskraften av de statliga strategierna varierar. Det finns flera anledningar till att strategier inte får tillräckligt genomslag. En anledning kan vara att myndigheterna inte deltar aktivt i regeringens arbete med att utforma strategierna. Ett sätt för regeringen att effektivisera arbetet med att ta fram strategier och att öka deras kvalitet kan vara att inte stanna vid att myndigheterna bidrar med att ta fram underlag utan att engagera berörda myndigheter i ett mer aktivt arbete.
- Ett arbetssätt som ger utrymme för diskussioner i arbetsgrupper när frågor bereds och där företrädare för myndighetsledningen finns representerad i styrgrupper kan bidra till att strategin får en bred förankring.