Myndigheten för en effektiv statsförvaltning
Meny

Förvaltningsmodellen under coronapandemin

Som ett led i Statskontorets uppdrag att bidra med kunskapsunderlag för förvaltningspolitikens utveckling har vi tagit initiativ till en studie som belyser och diskuterar den svenska förvaltningsmodellen under de första månaderna av coronapandemin. Vår ambition är att bidra med kunskap om, och ökad förståelse för, den svenska förvaltningsmodellen och hur den tar sig uttryck under en kris.

I den här studien har vi valt att analysera tre karaktärsdrag i den svenska förvaltningsmodellen: myndigheternas organisatoriskt fristående ställning, förvaltningens sektorisering samt den långtgående decentraliseringen.

Myndigheterna lyder under regeringen

Myndigheterna är viktiga verktyg i hanteringen av en kris. De har ett delegerat ansvar för att hantera frågor inom sina områden. Men det är regeringen som styr riket. Regeringen får inte bestämma hur myndigheterna ska besluta i fall som rör myndighetsutövning mot en enskild eller i fall som rör hur en kommun tillämpar lag. En minister får inte heller enskilt fatta beslut som rör myndigheterna. Utöver dessa bestämmelser finns det inga formella begränsningar för hur regeringen kan styra myndigheterna.

Vår studie visar att även om regeringen inte har ett operativt ansvar för att sköta det nödvändiga arbetet i en kris är den i hög grad aktiv. Under perioden februari–september 2020 har regeringen fattat över 400 beslut med anledning av coronapandemin.

Regeringen är beroende av underlag och information från myndigheterna när den fattar beslut. Men beroendet är även omvänt. Myndigheterna behöver en tydlig bild av regeringens förväntningar och syfte med beslutade insatser för att kunna genomföra uppdraget på ett bra sätt. Det ställer krav på att kommunikationen mellan regeringen och myndigheterna fungerar väl. Vi har i vår studie sett exempel på att myndigheter och regeringen haft täta kontakter men även på att regeringen i vissa fall frångått normala rutiner för att inhämta synpunkter från myndigheter inför beslut.

Regeringen har under den period vi analyserat i många fall baserat sina åtgärder på råd och rekommendationer från myndigheterna. Men det finns inget krav på regeringen att göra det och vi har också sett exempel på att regeringen har fattat beslut som går emot myndigheternas rekommendationer.

En sektoriserad förvaltning kräver samverkan och en sammanhållen styrning

Coronapandemin omfattar samhällets alla sektorer, direkt eller indirekt. Det märks inte minst i regeringens beslut med anledning av pandemin, som har berört samtliga departement.

Förvaltningens sektorisering utmanar regeringens förmåga att styra sammanhållet. Det kan också skapa frågor om ansvarsförhållanden vilket vi sett exempel på i vår analys. Men parallellt med en ökande sektorise-ring har också en ökad erfarenhet av samverkan vuxit fram hos myndigheterna. Hanteringen av coronapandemin visar på myndigheternas förmåga till samverkan. Myndigheterna har vidtagit insatser för att täppa till luckor och reda ut oklara gränsdragningar mellan sig.

Trots att det finns generella krav på samarbete och samverkan så har regeringen ställt särskilda krav på samverkan mellan myndigheter, sektorer och förvaltningsnivåer. Det kan vara ett sätt för regeringen att säkerställa att myndigheterna för en dialog om den konkreta ansvars-fördelningen. Regeringen har även skapat hängrännor i förvaltningen genom beslut om samordnande uppdrag till vissa myndigheter och genom att tillsätta nationella samordnare.

Det kommunala självstyret är en utmaning för regeringens möjlighet att styra

Coronapandemin har krävt åtgärder inom verksamheter som till stora delar faller under regionernas och kommunernas ansvar. Men när en kris är omfattande och drabbar hela samhället kan vi se att det finns behov av nationell samordning, vilket kommuner och regioner också har efterfrågat. Till exempel begärde regionerna att regeringen skyndsamt skulle ge Socialstyrelsen och Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB) i uppdrag att på nationell nivå säkerställa tillgången till och fördelning av skyddsutrustning.

Regeringen har också gett statliga myndigheter operativa uppgifter inom framför allt hälso- och sjukvårdsområdet. Vissa beslut som regeringen har fattat är formulerade som att uppgifter och ansvar flyttas från regioner och kommuner till statliga myndigheter. Men i praktiken har myndig-heterna i de flesta fall kommit att komplettera det arbete som redan bedrivs i kommuner och regioner.

Styrning genom myndigheterna är ett viktigt verktyg för regeringen att nå kommuner och regioner. Regeringen har gett flera statliga myndigheter i uppdrag att stödja och samordna arbetet i kommuner och regioner. Läns-styrelserna utgör en särskild länk mellan den statliga och den lokala nivån. De har fått flera uppdrag om att samordna kommunernas arbete och ta fram regionala lägesbilder som underlag till statliga myndigheter och regeringen.

Regeringen använder även Sveriges kommuner och regioner (SKR) för att nå kommuner och regioner. De anges till exempel som samverkans-aktör i flera regeringsuppdrag och har även medverkat i flera sam-verkansgrupper. Det ger dem en särskild roll i den svenska förvaltnings-modellen.

Vår studie visar på både möjligheter och utmaningar med förvaltningsmodellen

Den svenska förvaltningsmodellen ger regeringen långtgående möjlig-heter att styra myndigheterna samt att påverka arbetet i regioner och kommuner. Men det är viktigt för regeringen att väga vilka styrverktyg som är mest lämpliga att använda vid olika tillfällen och i vilken omfattning. Att regeringen tillämpar modellen så som den är tänkt är nödvändigt för att styrningen ska bli effektiv. Vi kan till exempel konstatera att även om regeringen formellt sett har stora möjligheter att förändra ansvarsfördelningen inom förvaltningen, kan det i praktiken innebära svårigheter.

Förvaltningsmodellen ger regeringen samma styrverktyg att tillgå i en kris som i normalläge men med andra förutsättningar. Beslut behöver ofta fattas snabbt och med bristande information. Under en kris finns det även en press på både regeringen och myndigheter att agera.

Förvaltningsmodellen förutsätter också samverkan och kommunikation mellan regering och myndigheter, mellan olika sektorer och mellan förvaltningsnivåerna. Då är det viktigt att regeringen kan förtydliga sin styrning genom informella kontakter. Det är samtidigt viktigt att det finns rutiner för hur de informella kontakterna ska ske och att de inte går längre än till informationsutbyte och förtydligande av den formella styrningen. Men även myndigheter behöver sinsemellan kunna reda ut oklarheter i ansvarsförhållanden när nya frågor behöver hanteras. I samverkan och kommunikation mellan den statliga och lokala nivån utgör också läns-styrelserna och SKR särskilda länkar.

Vår studie visar också att förvaltningsmodellen kan vara svår att förstå för allmänheten. Enligt SOM-undersökningen som genomfördes under våren 2020 var andelen som ansåg att myndigheterna i högre grad bär ett ansvar för hanteringen av pandemin något högre än andelen som ansåg att regeringen gör det. Det var också en större andel som ansåg att myndigheter och regeringen i hög grad bär ansvar för hanteringen än andelen som ansåg att kommuner och regioner bär ansvar, trots att hälso- och sjukvården framför allt faller under regionernas och kommunernas ansvar. Det kan bland annat bero på att myndigheterna varit mer synliga under pandemins första månader, men det kan även bero på att det är svårt att förstå hur ansvaret mellan de tre förvaltningsnivåerna fördelar sig. Det är inte heller alltid helt klart hur långt statens ansvar att skapa förutsättningar för kommuner och regioner sträcker sig. Det kan i sin tur innebära ett hinder för väljarna att utkräva ansvar på lokal och regional nivå.