Myndigheten för en effektiv statsförvaltning
Meny

Styrning av digitala investeringar. Delrapport.

Regeringen har gett Statskontoret och Myndigheten för digital förvaltning (DIGG) i uppdrag att analysera och ta fram förslag på utvecklad styrning av digitala investeringar i offentlig förvaltning. Statskontoret har analyserat om den nuvarande styrningen av, och myndigheters arbete med nyttorealisering och effekthemtagning av digitala investeringar är ändamålsenliga. Vi har belyst regeringens befintliga styrmedel för nyttorealisering och effekthemtagning och vilka incitament de skapar för myndigheterna. Statskontoret har också analyserat om den styrning av digitala investeringar som finns i Danmark, Norge, Storbritannien och Finland kan vidareutvecklas för att passa svenska förhållanden.

Nyttorealisering och effekthemtagning är två centrala begrepp som används för att beskriva arbetet med att dra nytta av digitala investeringar, till exempel i form av besparingar. Nyttorealisering är ett styrnings- och ledningskoncept. Det används när en organisation investerar och behöver optimera de positiva effekter som utvecklingssatsningarna eller förändringsinitiativen ska leda till. Det handlar bland annat om att organisationen systematiskt specificerar, kvantifierar och värderar de förväntade nyttorna för de inblandade intressenterna. Effekthemtagning är ett bredare men snarlikt begrepp. Det beskriver arbetet med att se till att de förändringar som en organisation genomför verkligen leder till de förväntade positiva effekterna.

Vi har strävat efter att fånga erfarenheter både hos myndigheter med lång erfarenhet av digitalisering och de med nyare erfarenheter. Därför har vi ställt frågor till myndigheterna om verksamhetsutveckling med digitala inslag. Vi har genomfört en bred enkät till samtliga myndigheter med fler än 10 årsarbetskrafter, och intervjuat 21 myndigheter.

Myndigheterna arbetar strukturerat med digitalisering

I princip alla statliga myndigheter genomför digitala investeringar. Det vanligaste skälet bakom investeringarna är att höja kvaliteten i verksamheten. Det är ovanligare att minska kostnaderna, även om det förekommer relativt ofta. En majoritet av investeringarna med digitala inslag drivs av tvingande faktorer, till exempel uppdrag från regeringen eller ny lagstiftning. Myndigheterna investerar också för att föråldrade it-system behöver bytas ut. En viktig faktor som driver på investeringar med digitala inslag är också det effektiviseringstryck som regeringen har satt på myndigheterna genom produktivitetsavdraget. Det medför att myndigheterna ständigt måste arbeta för att höja produktiviteten och effektivisera sin verksamhet.

Myndigheterna arbetar oftast strukturerat med digitaliseringen. De har exempelvis strukturer för behovsanalys, beslutsfattande, återrapportering och prioriteringar. De intervjuade myndigheterna beskriver också hur de har arbetat med att utveckla projektstyrningsmodeller under senare år. Myndigheterna som ingår i nätverket E-Samverkan utmärker sig genom att i mycket stor utsträckning tillämpa strukturerade arbetssätt och portföljstyrning.

Incitamenten att hämta hem effekter är i allmänhet starka, medan incitamenten att genomföra uppföljningar av effekterna är svagare. För myndigheterna framstår exempelvis uppföljning av tvingande investeringar ibland som onödiga, eftersom investeringen ska göras oavsett.

Termen nyttorealisering är inte känd på alla myndigheter, trots att många arbetar strukturerat och analyserar behov och effekter. Många myndigheter arbetar alltså i praktiken med delar av det som ingår i nyttorealisering, men det är ändå inte något välkänt begrepp inom hela statsförvaltningen.

De digitala investeringarna görs för att öka kvaliteten

Effekter av digitala investeringar kan hamna både inom den egna myndigheten och hos externa aktörer. Var effekterna är tänkta att uppstå påverkar den enskilda myndighetens möjligheter att ta hem dem. Effekter inom myndigheten är normalt lättare att ta hem än effekter som uppstår i samhället, hos medborgare eller företag, eller hos andra myndigheter.

Men även om syftet med en investering är att effektivisera den egna verksamheten, är det inte självklart att den leder till besparingar. Ett skifte till digitala system kan även öka kostnaderna. Ett skäl är att driften tar resurser. Ett annat skäl är att gamla system kan behöva finnas kvar parallellt med de nya, för att upprätthålla service till alla medborgare.

De allra flesta myndigheter uppger att de genomför behovsanalyser inför digitala investeringar. De allra flesta uppger också att de identifierar förväntade effekter av digitala investeringar som gäller den egna verksamheten.

Uppföljningen är inte lika utvecklad

De två delar av utvecklingsprocessen där vi har identifierat de största svagheterna är att

  • myndigheterna ofta prioriterar ned nollmätningarna innan utvecklings-projekten sätter igång
  • myndigheterna ofta har svårt eller prioriterar ned att genomföra uppföljningar efter projekten.

Svagheterna finns i synnerhet om investeringen har varit tvingande, det vill säga om den har tillkommit på grund av ett regeringsuppdrag, lagstiftning eller för att byta ut föråldrade system.

Vanliga skäl till att myndigheterna inte genomför uppföljningar och utvärderingar är att det kräver resurser och att effekterna ofta uppstår utanför den egna myndigheten. Det gäller till exempel investeringar som ska möta medborgares behov eller öka rättssäkerheten. Det är relativt vanligt att de interna effekterna handlar om tidsvinster i handläggningen. Men en tidsvinst i handläggningen kan vara svår att hämta hem i form av en besparing, om det innebär att myndigheten måste flytta eller säga upp personal. Effekten blir ofta istället att kvaliteten i handläggningen ökar eller att pressen på personalen minskar.

Det är särskilt svårt för myndigheterna att utvärdera effekter i de myndighets-gemensamma utvecklingsprojekten. Det är lättare om en myndighet har fått uppdrag från regeringen om att utvärdera en digital investering, eftersom det ger mandat att begära in uppgifter från andra myndigheter.

Vår undersökning visar att framför allt små myndigheter har begränsad tillgång till egna resurser och kompetens för att till exempel göra behovsinventeringar och utvärderingar, och att de vill ha stöd i dessa frågor. Även myndigheter som ska genomföra stora och strategiska investeringar har behov av sådant stöd. Men ännu har DIGG inte kunnat leva upp till dessa myndigheters förväntningar.

Regeringens styrning inom området behöver stärkas

Regeringens övergripande styrning inom området digitala investeringar ger ingen tydlig bild av hur förvaltningen ska arbeta med digitalisering. Styrningen innehåller inte heller några mätbara mål som gör det möjligt att följa upp hur området utvecklas.
Genom myndighetsstyrningen får regeringen en bild av enskilda myndigheters större digitala investeringar, men regeringen saknar idag en samlad överblick av de digitala investeringarna i förvaltningen. Regeringen inrättade DIGG under 2018, bland annat för att få en bättre överblick, men ännu har DIGG inte kunnat förmedla denna bild. DIGG befinner sig fortfarande i en uppbyggnadsfas och har inte fullt ut kommit igång med sitt arbete.

Ovanligt med uttryckta krav om att redovisa effekter av digitala investeringar

Vår kartläggning visar att regeringen ställer få krav på att myndigheterna ska återrapportera nyttor och effekter av digitaliseringsrelaterade uppdrag eller myndigheters digitalisering. När regeringen gör det, är kraven riktade till större myndigheter, och då nämner regeringen ibland nyttorealisering eller effekthemtagning.

Särskilda stora behov när det gäller förvaltningsgemensamma investeringar

Regeringens styrning av förvaltningsgemensamma digitala investeringar har särskilda utvecklingsbehov. De förvaltningsgemensamma investeringarna drabbas ofta av hinder i form av regelverk kring offentlighet och sekretess, men även kring ansvarsfrågor om finansiering. Myndigheterna uppfattar i många fall att regeringens styrning av förvaltningsgemensamma investeringar är okoordinerad och svag. Regeringen behöver förstärka sin styrning av förvaltningsgemensamma investeringar. Bland annat behöver regeringen förtydliga rollfördelningen i uppdrag som den ger till flera myndigheter. Regeringen behöver också se till att eventuella juridiska hinder som en förvaltningsgemensam investering medför är undanröjda innan de beslutar om investeringen.

Styrmedel att dra lärdomar av från finns i andra länder

Regeringarna i Danmark, Norge, Finland och Storbritannien, har en bättre överblick över den digitala utvecklingen inom offentlig förvaltning än den svenska. Det gäller till exempel vilka projekt som myndigheterna prioriterar och deras kostnader. Det finns också exempel på finansieringslösningar som gör det lättare att genomföra förvaltningsgemensamma investeringar. I tre av de studerade länderna finns också statliga organ som har i uppdrag att ge råd och stöd. I det fortsatta arbetet med att ta fram förslag om hur regeringen ska utveckla sin styrning av digitala investeringar, bör DIGG kunna ta inspiration av dessa olika lösningar.