Myndigheten för en effektiv statsförvaltning
Meny

Organiseringen av den internationella adoptionsverksamheten

Statskontoret har haft i uppdrag av regeringen att se över organiseringen av den internationella adoptionsverksamheten i Sverige samt överväga om organiseringen av adoptionsverksamheten bör förändras.

I våra slutsatser och bedömningar har vi utgått från de villkor som är satta i vårt uppdrag, nämligen att adoptionsverksamheten ska säkra:

  • barnrättsperspektivet,
  • rättssäkerhet,
  • relevant kompetens i alla led,
  • rimliga och hållbara kostnader för förmedlingsverksamheten och
  • kostnadseffektivitet i de offentligt finansierade verksamheterna.

Nuvarande organisering är ändamålsenlig

I den nuvarande organiseringen är ansvaret för internationella adoptioner organiserat under olika huvudmän. Kommunerna utreder sökandes lämplighet att adoptera (medgivandeutredningar), ideella organisationer genomför förmedlingen mellan de sökande och adoptivbarnen och staten utövar tillsynen över förmedlingarna.

Vi bedömer att den nuvarande organiseringen av adoptionsverksamheten ger bäst förutsättningar för att säkerställa barnrättsperspektivet och rättssäkerheten i den internationella adoptionsverksamheten. Andra organiseringsalternativ, som att staten övertar förmedlingsansvaret, skulle tillgodose rättssäkerhet och barnrättsperspektiv i lägre utsträckning samtidigt som kostnaderna för verksamheten skulle bli högre.

Adoptioner har blivit mer säkra och trygga men barnrättsperspektivet och rättssäkerheten kan förbättras ytterligare

Statskontoret bedömer att Myndigheten för familjerätt och föräldraskapsstöd (MFoF) som utövar tillsyn och förmedlingarna har relevant kompetens för att utföra sina uppgifter och att de i hög utsträckning arbetar för att säkerställa att adoptionerna genomförs rättssäkert och med barnens bästa i fokus. Vi bedömer dock att kompetensen varierar mellan kommunerna, eftersom många kommuner sällan genomför medgivandeutredningar.

Internationella adoptioner har efter hand blivit allt mer säkra och trygga, både för barnen och för de som adopterar. Det beror bland annat på Haagkonventionen och på att det internationella samarbetet kring adoptioner har blivit bättre. Samtidigt kan rättssäkerheten och barnrättsperspektivet inte garanteras fullt ut i varje enskilt adoptionsfall. Vi bedömer därför att det finns ett utrymme för alla inblandade aktörer att ytterligare förbättra sitt arbete.

Aktörerna kan utveckla sin kompetens i vissa avseenden

Socialsekreterarna i kommunerna saknar i en del fall kompetens, erfarenhet och metoder för att genomföra tillräckligt kvalitativa medgivandeutredningar, vilket påverkar både barnrättsperspektivet och rättssäkerheten. Flera socialsekreterare uppger att deras bristande kompetens och erfarenhet medför att de har svårt att bedöma de sökandes lämplighet.

Vår översyn visar också att det finns områden där förmedlingarna och MFoF kan utveckla sin kompetens. Förmedlingarna kan bland annat utveckla sin juridiska kompetens och hanteringen av adopterades akter. MFoF kan utveckla sin erfarenhet och kunskap om internationella relationer samt förmedlingarnas verksamhet i Sverige och samarbetsländerna. Vår översyn visar att det också finns olika förväntningar på MFoF:s roll. Förmedlingarna önskar att MFoF hade en mer vägledande och stödjande roll, medan MFoF betonar sin tillsynsroll gentemot förmedlingarna.

Det finns risker i adoptionsverksamheten

Lagstiftningen inom adoptionsområdet har stärkts, men Statskontoret kan ändå konstatera att det finns risker för att villkor i lagstiftning, Haagkonventionen och barnkonventionen inte uppfylls i flera av de ursprungsländer som Sverige samverkar med. MFoF har beviljat adoptionsförmedlingarna auktorisation i de fall då de har bedömt att riskerna är låga. I de fall då myndigheten har bedömt att riskerna är för höga har de avslagit ansökan om auktorisation. De risker som MFoF iakttagit rör bland annat brister i landets adoptionslagstiftning eller i hur landet tillämpar lagstiftningen. Det gäller bland annat möjligheten för adopterade barn att söka sitt ursprung och subsidiaritetsprincipen. Subsidiaritetsprincipen innebär att ett barn i första hand ska växa upp i sin biologiska familj, i andra hand i sitt ursprungsland och först därefter kan internationell adoption prövas. Det förekommer också korruption i flera av ursprungsländerna vilket kan innebära en risk för att rättssäkerheten i landets adoptionssystem är låg, även om det inte nödvändigtvis behöver innebära detta.

Det är särskilt svårt att säkerställa barnrättsperspektivet och rättssäkerheten vid enskilda adoptioner. Enskilda adoptioner kontrolleras inte lika ingående som när adoptionen går via en förmedling. Både kommunerna och MFoF anser också att regelverken kring enskilda adoptioner är oklara. MFoF hanterade 17 ärenden om enskild adoption under 2019, men myndigheten får inte kännedom om alla enskilda adoptioner som genomförs i Sverige.

Förhållandet att det finns risker i adoptionsverksamheten visar, enligt Statskontoret, att MFoF har en viktig funktion som kontrollinstans.

Förmedlingarna riskerar avveckling om antalet adoptioner fortsätter att minska

Samtliga adoptionsförmedlingar redovisar underskott sedan några år tillbaka till följd av att antalet adoptioner har minskat. Vi bedömer att antalet adoptioner i bästa fall kommer att vara oförändrat men sannolikt kommer att minska ytterligare från dagens nivå.

Vår analys visar att under dessa förutsättningar har Adoptionscentrum bäst möjligheter att klara sin ekonomi med fortsatta underskott och att Barnen Framför Allt klarar några år till. Däremot ligger redan Barnens Vänner nära den gräns som MFoF har satt upp för när de bör vidta åtgärder för att avhjälpa brister i sin ekonomi. Våra beräkningar visar att det finns ett utrymme för förmedlingarna att dels höja avgifterna, dels sänka sina kostnader. Vi bedömer att det är enklare att höja avgifterna än att sänka kostnaderna eftersom de flesta förmedlingar nu ligger på en nivå där det är svårt att sänka kostnaderna ytterligare utan att försämra kvaliteten i verksamheten. Men vi vill samtidigt framhålla att det är förmedlingarna i egenskap av ideella föreningar som själva väljer hur de vill hantera sina kostnader och intäkter inom ramarna för de villkor som följer av lagar och auktorisation.

Coronapandemin har påverkat adoptionsverksamheten under 2020. Hur pandemin kommer att påverka adoptionsverksamheten på längre sikt har vi inte kunnat prognosticera.

Förslag för att ytterligare stärka adoptionsverksamheten

Statskontoret lämnar ett antal förslag för att inom ramen för nuvarande ansvarsfördelning ytterligare säkra en hållbar och rättssäker adoptionsverksamhet där barnrättsperspektivet sätts främst. I våra förslag har vi, i enlighet med vårt uppdrag, tagit hänsyn till den kommunala självstyrelsen. Det innebär att det förslag som vi lämnar när det gäller kommunernas organisering av medgivandeutredningar är en rekommendation. Kommunerna avgör förstås själva hur de vill agera.

De förslag som Statskontoret lämnar är:

  • Kommunernas arbete med medgivandeutredningar bör samlas till och genomföras av ett färre antal kommuner.
  • MFoF bör förbättra det stöd myndigheten ger till kommunerna.
  • MFoF bör inom ramen för sitt instruktionsenliga tillsynsuppdrag även kunna ge viss rådgivning och stöd till adoptionsförmedlingarna.
  • MFoF bör samarbeta mer med övriga nordiska länder gällande tillsyn och auktorisation för de samarbetsländer som de nordiska länderna har gemensamt.
  • Samarbetet mellan MFoF och UD bör fortsätta att förbättras i syfte att få tillgång till information om ursprungsländerna.
  • MFoF bör fortsatt göra minst två tillsynsresor per år till de ursprungsländer som Sverige samarbetar med.
  • Regeringen bör ge ett uppdrag till MFoF att se över hur enskilda adoptioner ska hanteras i Sverige.
  • MFoF bör i sin tillsyn fortsätta att följa upp hur förmedlingar hanterar att lämna ut adopterades arkivhandlingar.
  • MFoF bör uppmärksamma förmedlingarna på att de ska åtgärda sina ekonomiska underskott. MFoF behöver också ha beredskap för att hantera framtida eventuella avvecklingar av förmedlingar.