Myndigheten för en effektiv statsförvaltning
Meny

Regional utveckling – regionernas erbjudanden och länsstyrelsernas roll

Statskontoret har kartlagt och analyserat regeringens erbjudanden om uppdrag till regionerna och Gotlands kommun med anledning av deras regionala utvecklingsansvar. Kartläggningen och analysen avser även uppdrag till statliga myndigheter som medför uppgifter för regionerna. I vårt uppdrag har även ingått att analysera länsstyrelsernas roll och uppgifter när det gäller regional utveckling. Vi har också undersökt hur länsstyrelserna och regionerna samverkar med varandra inom detta område.

Styrningen och uppföljningen av erbjudanden kan utvecklas

Regionerna har huvudansvaret för att genomföra den regionala utvecklingspolitiken. Eftersom regionerna är självstyrelseorgan kan inte regeringen styra dem på samma sätt som den styr de statliga myndigheterna. I stället för att ge direkta uppdrag, sker regeringens styrning av regionerna ibland genom erbjudanden om uppdrag. Några exempel under senare år är erbjudanden om att genomföra insatser inom livsmedelsstrategin och att inrätta bredbandskoordinatorer. Regionerna väljer själva om de vill anta erbjudandena och därmed utföra de uppgifter som ingår i uppdraget.

Vår undersökning visar att regeringen använder erbjudanden till regionerna relativt sparsamt. Erbjudandena kommer nästan uteslutande från Näringsdepartementet och under perioden 2016–2020 har det funnits 10 olika erbjudanden. Ett erbjudande gäller ofta under flera år, vilket har lett till att antalet pågående erbjudanden har ökat i antal.

Regeringsuppdrag till myndigheter är ytterligare ett sätt för regeringen att styra regionerna. I likhet med regeringens erbjudanden är det en relativt mjuk form av styrning. Exempelvis ger regeringen statliga myndigheter som Tillväxtverket i uppdrag att utlysa medel till regionerna, med anledning av deras regionala utvecklingsansvar. Under perioden 2016–2021 har Tillväxtverket gjort 13 utlysningar som haft regionerna som enda målgrupp; 12 utlysningar utifrån regeringsuppdrag och 1 utlysning på eget initiativ.

Regeringskansliet bör ta fram en vägledning för när erbjudanden ska användas

Vår undersökning visar att regionerna anser att regeringens erbjudanden är anpassade till deras egna prioriteringar och oftast handlar om sakfrågor som regionerna själva anser är angelägna att arbeta med. Vår analys visar också att erbjudandena fungerar som styrinstrument, i det avseendet att inga regioner har tackat nej till ett erbjudande från regeringen.

Erbjudandena till regionerna ger möjlighet till regional anpassning, men ibland kan det vara viktigare att nationella mål får genomslag i länen och att prioritera en likvärdig utveckling i hela landet. Vid sådana tillfällen kan det vara bättre att länsstyrelserna får ett uppdrag av regeringen.

Regeringens styrning med erbjudanden lämpar sig väl för tillfälliga uppgifter. Men det händer också att erbjudandena medför att regionerna får utföra nya uppgifter under en längre tid. Detta aktualiserar frågan om hur långt regeringen kan styra innehållet i regionernas verksamhet genom erbjudanden, och när ett erbjudande i praktiken börjar likna en ordinarie uppgift.

Eftersom erbjudandena är frivilliga är det viktigt att det finns incitament för regionerna att anta dessa. Detsamma gäller för de uppgifter – ofta i form av utlysningar – som myndigheter på uppdrag av regeringen erbjuder regionerna att utföra. Ju starkare incitament, desto mer intensivt kommer regionerna arbeta med uppgifterna. Därmed ökar den faktiska styreffekten av erbjudandet.

Statskontoret föreslår därför att Regeringskansliet tar fram en vägledning för användningen av erbjudanden. Kärnan i vägledningen bör vara ett antal kontrollfrågor som ska analyseras och besvaras innan regeringen fattar beslut om ett erbjudande.

Forumen för dialog kan utnyttjas mer

Ett inslag i regeringens styrning av regionerna inom området regional utveckling är de särskilda forum för dialog mellan regeringen och regionerna som regeringen har inrättat. Vi bedömer att dessa forum är ett ändamålsenligt inslag i styrningen med erbjudanden, inom ett område som är svårt att avgränsa. Men vi bedömer också att dessa forum kan utnyttjas mer i vissa frågor, eftersom regeringen ser forumen som centrala för att få genomslag för sin styrning.

Statskontoret föreslår därför att Regeringskansliet i större utsträckning än i dag diskuterar erbjudandenas utformning och genomförande samt regionernas återrapportering i de forum som finns för dialog mellan staten och regionerna om regional utveckling.

Regeringen bör utveckla sin redovisning av erbjudanden

De årliga så kallade villkorsbesluten styr och förtydligar de återrapporteringskrav som regionerna får från regeringen. Tillväxtverket har vid flera tillfällen påpekat brister i regionernas uppföljning och redovisning. Bland annat är det svårt att jämföra eller att få en aggregerad bild av hur arbetet i regionerna går. Både regeringen och Tillväxtverket har under senare år dock tydliggjort vad som ska följas upp och redovisas.

I en bilaga till villkorsbesluten listas pågående erbjudanden. Bilagan innehåller flera väsentliga uppgifter, men det framgår inte till vilka erbjudanden som det följer med riktade medel. Det är därför relativt svårt att få en samlad bild av erbjudandenas finansiering. Uppgifter om hur erbjudandena finansieras är en viktig del av uppföljningen och de gör styrningen mer transparent.

Statskontoret föreslår därför att regeringen kompletterar sin redovisning av erbjudanden i villkorsbesluten med uppgifter om hur erbjudandena finansieras.

Länsstyrelserna är fortfarande viktiga aktörer i det regionala utvecklingsarbetet

Huvudansvaret för regional utveckling har successivt förts över från länsstyrelserna till regionerna, och i dag har samtliga regioner detta ansvar. Det gör att det numera finns en enhetlig fördelning av uppgifter mellan regioner och länsstyrelser i hela landet. Det innebär emellertid inte att länsstyrelsernas roll inom området regional utveckling är överspelad. Länsstyrelserna spelar fortfarande en viktig roll i det regionala utvecklingsarbetet. En av länsstyrelsernas huvuduppgifter är också att främja länets utveckling. Denna uppgift genomför de främst genom sitt ordinarie arbete inom ett antal sakområden som har direkt eller indirekt att göra med regional utveckling. Länsstyrelserna har även i uppdrag att främja arbetet med Agenda 2030.

Länsstyrelsernas roll i styrningen av den regionala utvecklingspolitiken behöver förtydligas

Länsstyrelserna gör således relativt stora insatser inom området regional utveckling. Trots detta anser länsstyrelserna att regeringen inte tillräckligt utnyttjar deras kompetens som statens regionala företrädare. Vår analys visar också att länsstyrelserna spelar en relativt begränsad roll i regeringens styrning av politikområdet regional utveckling. Mot denna bakgrund vill länsstyrelserna ha ett tydligare uppdrag inom politikområdet.

Länsstyrelserna arbetar på flera sätt för att bidra till hållbar utveckling. Men när det gäller den ekonomiska dimensionen av hållbarhet har länsstyrelserna generellt förlorat kompetens efter att det regionala utvecklingsansvaret gick över till regionerna. Länsstyrelserna har numera inte heller kvar medel från anslag 1:1 Regionala tillväxtåtgärder, vilket de också ser som en förklaring till att deras roll i tillväxtarbetet har försvagats.

Samtidigt är det regionerna som har huvudansvaret för arbetet med regional utveckling. Länsstyrelsernas uppdrag att främja länets utveckling bör därför i första hand ses i relation till de instruktionsenliga uppgifter de har som berör regional utveckling. Det bör också vara tydligt att det är en hållbar utveckling som länsstyrelserna ska främja.

Statskontoret föreslår därför att regeringen förändrar främjandeparagrafen i länsstyrelsernas instruktion, så att det tydligare framgår att länsstyrelsernas uppdrag att främja länets utveckling avser deras instruktionsenliga uppgifter som berör regional utveckling. I den förtydligade paragrafen bör det också framgå att det är en hållbar utveckling som länsstyrelserna ska främja.

Samverkan är nödvändig mellan länsstyrelserna och regionerna inom regional utveckling

Eftersom regional utveckling är ett tvärsektoriellt område och både regionerna och länsstyrelserna har ansvar för frågor som ingår i den regionala utvecklingspolitiken är samverkan ofta nödvändig. Det finns också krav på samverkan genom bland annat lagen om regionalt utvecklingsansvar. Vidare har regeringen styrt regionernas och länsstyrelsernas samverkan genom att återkommande begära att båda organisationerna återrapporterar till regeringen hur de samverkar med varandra.

Samverkan mellan länsstyrelserna och regionerna kan utvecklas

En av regionernas huvuduppgifter är att ta fram en regional utvecklingsstrategi i samarbete med andra aktörer i länet. Regionerna och länsstyrelserna samverkar i arbetet med att ta fram strategin, men vi bedömer att de kan förbättra denna samverkan. Vår analys visar att länsstyrelserna främst är delaktiga i processen när strategierna tas fram, men när de väl är framtagna är det främst regionerna som använder dem.

Vi ser även att samverkan varierar mellan olika sakområden. Vår övergripande iakttagelse är att samverkan fungerar bättre inom de områden där regeringens styrning av länsstyrelserna och regionerna är tydligare, som energi- och klimat. Men samverkan bör kunna bli bättre även inom landsbygdsutveckling, där det finns överlappande uppgifter.

Andra faktorer som både kan förenkla och försvåra en välfungerande samverkan är bland annat hur länge samverkan har pågått, ledningens inställning till samverkan och vilka resurser de båda organisationerna har. Sammantaget bedömer vi att det finns behov av att underlätta samverkan mellan länsstyrelserna och regionerna och att regeringen kan bidra till detta.

Statskontoret föreslår därför att regeringen så långt som möjligt tydliggör vem som har huvudansvaret för olika uppgifter, följer upp samverkan vid lämpliga dialogtillfällen samt analyserar regionernas samverkan med länsstyrelserna utifrån regionernas återrapportering enligt villkorsbesluten.