Sammanställning av kunskap om utomeuropeiskt födda kvinnor som står utanför arbetskraften. Slutrapport

Uppdrag och genomförande

Regeringen har uppdragit åt Statskontoret att sammanställa och utveckla kunskapen om utomeuropeiskt födda kvinnor som står utanför arbetskraften. Personer som står utanför arbetskraften är de som varken är sysselsatta eller söker arbete, till exempel studerande på heltid, hemarbetande, pensionärer och långtidssjuka. I samråd med Arbetsmarknadsdepartementet har Statskontoret upphandlat en konsult för att göra denna utredning. Den upphandlade konsulten, Kontigo AB, har sammanställt forskning, intervjuat sakkunniga och genomfört en enkätundersökning riktad till kommunerna.

Statskontorets uppdrag

Statskontoret fick den 15 juni 2017 i uppdrag av regeringen att sammanställa och utveckla kunskapen om varför utomeuropeiskt födda kvinnor i större utsträckning än andra står utanför arbetskraften och vad som kan förbättra deras förutsättningar att delta i arbetskraften. Uppdraget består av två huvudsakliga delar. Den första delen omfattar att sammanställa kunskap om faktorer och insatser som påverkar utomeuropeiskt födda kvinnors deltagande i arbetskraften och att identifiera behovet av ytterligare analyser. Den andra delen omfattar att kartlägga kommunernas insatser och erfarenheter av arbetet med gruppen. Av uppdraget framgår att den första delen ska redovisas senast den 30 november 2017 (delrapport) och att uppdraget i sin helhet ska redovisas senast den 31 januari 2018 (slutrapport). Regeringsuppdraget bifogas i bilaga 1.

Genomförandet av Statskontorets uppdrag

Statskontoret har, efter samråd med Arbetsmarknadsdepartementet, upphandlat en konsult för att göra den sammanställning som regeringen efterfrågar. Kontigo AB fick uppdraget att genomföra uppdragets båda delar. Det innebär att konsulten dels ska redovisa en delrapport som omfattar resultaten från sammanställningen av forskningen, dels ska redovisa en slutrapport som omfattar uppdraget i sin helhet. I uppdraget till konsulten har också ingått att översiktligt beskriva de utomeuropeiskt födda kvinnornas situation utifrån den statistik som finns tillgänglig.

Enligt överenskommelse med Arbetsmarknadsdepartementet bestod delrapporten, som redovisades till regeringen den 30 november 2017, i sin helhet av konsultens rapport. Till denna slutredovisning kompletterar Statskontoret konsultens slutrapport med en sammanfattande beskrivning av de viktigaste resultaten och slutsatserna från utredningen. Kontigos slutrapport bifogas i bilaga 2.

Statskontoret har medverkat med stöd och vägledning i konsultens arbete och deltagit i en workshop med forskare och andra intressenter som konsulten anordnat för att kvalitetssäkra arbetet. Statskontoret har också lämnat synpunkter på konsultens utkast till del- och slutrapport. Kontigo svarar självständigt för de resultat och slutsatser som redovisas i konsultrapporten.

Konsultens metod och genomförande

Kontigo AB fick den 25 juli 2017 uppdraget att genomföra sammanställningen av kunskap om utomeuropeiskt födda kvinnor utanför arbetskraften. Konsulten har genomfört följande moment för att kunna besvara uppdragets frågor:

• En forskningsöversikt omfattande ett bruttourval på över 1 400 artiklar och en närmare analys av de 80 artiklar som konsulten bedömde vara mest relevanta.
• 23 intervjuer med experter och sakkunniga inom områdena arbetsmarknad, integration och jämställdhet.
• En enkätundersökning riktad till samtliga kommuners individ- och familjeenheter samt arbetsmarknadsenheter.
• Ett kvalitetssäkringsseminarium med myndighetsexperter och forskare för att diskutera de preliminära resultaten från studien.
• Genomgång av statistik från Statistiska centralbyrån (SCB).

Kontigo har hanterat två mer komplicerade metodfrågor i utredningen. Den första är att statistiken inte alltid särskiljer gruppen utomeuropeiskt födda kvinnor, vilket oftast gäller även i forskningen. Den andra är att forskningen sällan fokuserar särskilt på kvinnor som står utanför arbetskraften, det vill säga kvinnor som inte förvärvsarbetar och inte heller söker arbete. Detta innebär att en betydande del av den analyserade forskningen handlar om gruppen utrikes födda kvinnor och deras situation på arbetsmarknaden. Konsulten beskriver närmare sin metod och sitt genomförande i konsultrapporten i bilaga 2.

Statskontorets sammanfattning av resultaten och slutsatserna

I detta kapitel redovisar Statskontoret de viktigaste resultaten och slutsatserna från kunskapssammanställningen. Våra huvudsakliga slutsatser är följande:

• Genomgången av statistik från Statistiska centralbyrån (SCB) visar att de flesta utomeuropeiskt födda kvinnor kommer från länder där kvinnors deltagande i arbetskraften är lågt. Statistiken visar vidare att utrikes födda kvinnors deltagande i arbetskraften i Sverige är väsentligt lägre än för utrikes födda män och inrikes födda kvinnor. Samtidigt ökar sysselsättningen betydligt ju längre kvinnorna vistas i Sverige. Av kunskapssammanställningen framgår också att andelen utrikes födda kvinnor som står utanför arbetskraften är lägre i Sverige än i de flesta andra länder.
• Det finns ett gap mellan arbetsmarknadens krav och utbildningsnivån hos många av kvinnorna. Av kunskapssammanställningen framgår att den svenska arbetsmarknaden kännetecknas av höga krav på formell utbildning och på språkkunskaper, krav som många av de utomeuropeiskt födda kvinnorna inte lever upp till. Vidare framgår, bland annat, att diskriminering och traditionella familjevärderingar utgör hinder för deltagande i arbetskraften. Att kvinnor tar ett större ansvar för barn och familj kan bedömas utgöra en orsak till det lägre deltagandet relativt männen, vilket är särskilt tydligt under den första tiden i Sverige.
• Konsultens enkätundersökning visar att kommunerna genomför viktiga insatser till stöd för att de utomeuropeiskt födda kvinnorna ska kunna inkluderas i arbetskraften. Språkcaféer och praktik med språkinlärning utgör exempel på insatser som kommunerna bedömer effektiva. Men enkätundersökningen visar samtidigt att det finns brister i arbetet med de utomeuropeiska kvinnorna. Mot bakgrund av den betydelse kunskaper i svenska språket och kunskaper om den svenska arbetsmarknadsmodellen har är det exempelvis problematiskt att många kommuner anger att det finns brister i kvinnornas deltagande i svenskundervisning och i samhällsorientering.
• Genomgången av forskningen inom området visar att det krävs mer kunskap för att det ska bli möjligt att kunna värdera olika faktorers betydelse i förhållande till varandra. Genomgången visar också att forskningen om insatser och dess effekter för de utomeuropeiskt födda kvinnorna är begränsad. Det behövs exempelvis mer kunskap om orsakerna till att de utomeuropeiskt födda kvinnorna i väsentligt större omfattning än de utomeuropeiskt födda männen står utanför arbetskraften under den första tiden i Sverige.

Det finns betydande skillnader i deltagande mellan utomeuropeiskt födda kvinnor och utomeuropeiskt födda män

I uppdraget till konsulten har ingått att översiktligt beskriva de utomeuropeiskt födda kvinnornas situation utifrån den statistik som finns tillgänglig. Det är viktigt att notera att de uppgifter som redovisas inte uteslutande gäller utomeuropeiskt födda kvinnor utanför arbetskraften. På grund av tillgängligheten till statistik redovisas exempelvis i något fall uppgifter som gäller hela gruppen utrikes födda kvinnor.

De flesta utomeuropeiskt födda kvinnor kommer från Syrien och Irak

De flesta av de utomeuropeiskt födda kvinnorna i Sverige är födda i Syrien eller Irak. Tillsammans är de födelseland för över 120 000 kvinnor i Sverige (figur 1). I båda dessa länder deltar kvinnor i låg grad i arbetskraften.

Figur 1 Största födelseländerna utanför EU/EFTA, exklusive de europeiska länderna, för utrikes födda kvinnor i Sverige

Betydande skillnader i deltagande mellan utrikes födda kvinnor och utrikes födda män

Av kunskapssammanställningen framgår att andelen utrikes födda kvinnor som står utanför arbetskraften är lägre i Sverige än i de flesta andra länder. Samtidigt är skillnaderna mellan utrikes och inrikes födda kvinnor utanför arbetskraften stora. Det finns också betydande skillnader mellan utrikes födda kvinnor och utrikes födda män. År 2016 stod 27 procent av de utrikes födda kvinnorna i åldrarna 20–64 år utanför arbetskraften. Detta kan jämföras med 16 procent av de inrikes födda kvinnorna och 17 procent av de utrikes födda männen.

Skillnader minskar med vistelsetiden

Vistelsetiden har betydelse för de utomeuropeiskt födda kvinnornas etablering i arbetskraften och på arbetsmarknaden. Andelen förvärvsarbetande kvinnor födda utanför EU/EFTA som varit i Sverige i tio år eller mer är 70 procent. Efter tio år är också skillnaderna mot männen relativt små – 72 procent av männen förvärvsarbetar efter tio år i Sverige.

Däremot är skillnaderna stora under den första tiden i Sverige. Av de kvinnor som varit i Sverige i två till tre år var det bara 35 procent som förvärvsarbetade 2015, vilket kan jämföras med männens 54 procent (figur 2). Andelen förvärvsarbetande har ökat sedan 2000, både när det gäller män och kvinnor.

Figur 2 Andel förvärvsarbetande kvinnor och män i åldrarna 20-64 år födda utanför EU/EFTA fördelat efter vistelsetid i Sverige

Källa: SCB (2017)

Det finns ett gap mellan arbetsmarknadens krav och många utomeuropeiskt födda kvinnors kunskaper och erfarenheter

En viktig del i uppdraget har varit att belysa faktorer som utgör hinder för de utomeuropeiskt födda kvinnornas deltagande i arbetskraften. Resultaten från forskningen och intervjuerna med sakkunniga visar att det är svårt för många utomeuropeiskt födda kvinnor att leva upp till de krav som ställs på arbetsmarknaden. Den svenska arbetsmarknaden ställer höga krav på kunskaper i svenska språket, på formell utbildning och på kvalificerad arbetslivserfarenhet. Gapet mellan arbetsmarknadens krav och många utomeuropeiskt födda kvinnors kunskaper och erfarenheter kan sammanfattas i följande punkter:

• Bristande kunskaper i svenska språket är ett hinder för de utomeuropeiskt födda kvinnornas deltagande i arbetskraften. Den svenska arbetsmarknaden fäster i jämförelse med andra länder stor vikt vid språkkunskaper samtidigt som ytterst få har kunskaper i svenska före sin ankomst.
• Utbildningsnivån har betydelse för deltagandet i arbetskraften. De utomeuropeiskt födda kvinnorna har en lägre utbildningsnivå än kvinnor födda i Sverige.
• De utomeuropeiskt födda kvinnorna kommer ofta från länder där deltagandet i arbetskraften är lågt. Detta innebär att många kvinnor har begränsade arbetslivserfarenheter.
• Brist på nätverk med inrikes födda begränsar de utomeuropeiskt födda kvinnornas förutsättningar för etablering i arbetskraften.

Traditionella familjevärderingar har betydelse för att utomeuropeiskt födda kvinnor har ett lägre deltagande i arbetskraften än utomeuropeiskt födda män

Det svenska välfärdssystemet är utformat utifrån att båda föräldrarna arbetar, vilket bland annat stöds av den offentligt organiserade och finansierade barnomsorgen. Utifrån forskningen gör också konsulten bedömningen att den politiska ambitionen om ett jämställt deltagande på den svenska arbetsmarknaden påverkar de utomeuropeiskt födda kvinnornas deltagande positivt.

Samtidigt framgår av kunskapssammanställningen att traditionella familjevärderingar påverkar deltagandet i arbetskraften bland de utomeuropeiskt födda kvinnorna genom att kvinnan ofta förväntas ta ett större ansvar för barn och familj. Exempelvis framhålls betydelsen av ett ojämnställt uttag av föräldrapenningdagar till följd av att föräldrarna kan komma överens om att överlåta dagar till varandra.

Statskontoret bedömer utifrån kunskapssammanställningen därför att kvinnornas relativt stora ansvar för barn och familj är en orsak till att de utomeuropeiskt födda kvinnorna har ett lägre deltagande i arbetskraften än de utomeuropeiskt födda männen.

Diskriminering och ohälsa har betydelse för deltagandet i arbetskraften

Av Kontigos kunskapssammanställning framgår att det finns mer kunskap om den diskriminering som påverkar utomeuropeiskt födda kvinnors förutsättningar att få ett arbete än om den diskriminering som påverkar kvinnornas förutsättningar att kunna ingå i arbetskraften. Från de intervjuer som konsulten har genomfört framgår att den diskriminering som har betydelse för deltagandet i arbetskraften ofta gäller tillgång till kommunernas och myndigheternas insatser. Informanterna framhåller behovet av att kommuner och myndigheter inte reproducerar eller förstärker de kulturella normer och värderingar som begränsar kvinnors möjligheter att arbeta.

Av genomgången av forskningen på området framgår också att ohälsa begränsar de utomeuropeiskt födda kvinnornas möjligheter att delta i arbetskraften. Den enkätundersökning som konsulten har genomfört med representanter från kommunerna ger däremot inte stöd för att ohälsa skulle utgöra en mer betydande orsak till att de utomeuropeiskt födda kvinnorna i lägre utsträckning än andra deltar i arbetskraften.

Insatser för att främja deltagande i arbetskraften

I uppdraget har också ingått att redovisa kommunernas insatser och erfarenheter av sitt arbete med de utomeuropeiskt födda kvinnorna samt att redovisa resultat från forskningen som gäller faktorer och insatser som kan underlätta och öka kvinnornas deltagande i arbetskraften. Av konsultens kunskapssammanställning framgår att insatser som minskar gapet mellan arbetsmarknadens krav och kvinnornas kompetens gör det möjligt att öka dessa kvinnors deltagande i arbetskraften. Ett sätt att minska detta gap är att sänka trösklarna in på arbetsmarknaden. Av sammanställningen framgår att det behövs fler lågkvalificerade yrken och att arbetsgivare genom subventionerade anställningar kan kompenseras för risker med att till exempel anställa personer med begränsade kunskaper i svenska. Gapet kan också minskas genom kompetenshöjande insatser riktade till de utomeuropeiskt födda kvinnorna.

Deltagandet i svenska för invandrare och samhällsorientering brister

I enkätundersökningen riktad till representanter från kommunerna ställdes frågor om de utomeuropeiskt födda kvinnornas deltagande i svenska för invandrare (sfi) och samhällsorientering. Mot bakgrund av att bristande svenskkunskaper utgör ett betydande hinder för inkludering i arbetskraften är det problematiskt att hela 30 procent av respondenterna anser att sfi endast i viss utsträckning eller i lägre utsträckning når ut till de utomeuropeiskt födda kvinnorna. Eftersom traditionella familjevärderingar bedöms utgöra ett hinder för deltagande är det också problematiskt att endast 37 procent av respondenterna bedömer att de utomeuropeiskt födda kvinnorna i högre utsträckning fullföljt samhällsorienteringen. Genom samhällsorienteringen informeras nyanlända bland annat om den svenska arbetsmarknadsmodellen och jämställdhet på arbetsmarknaden.

Kommunerna genomför flest särskilda insatser inom det sociala området

I enkätundersökningen har också frågor ställts till kommunerna om särskilda insatser, satsningar och projekt som riktas till utomeuropeiskt födda kvinnor. Med dessa särskilda insatser avses aktiviteter som inte är obligatoriska för kommunerna. Enkätsvaren visar att kommunerna genomför flest särskilda insatser inom det sociala området. Av 228 svarande kommuner anger 204 (89 procent) att de bedriver sociala insatser som helt eller delvis riktas till utomeuropeiskt födda kvinnor. De sociala insatserna syftar ofta till att förbättra kvinnornas sociala tillvaro, exempelvis genom stöd från kontaktpersoner, genom olika typer av gruppaktiviteter eller genom särskilda sociala verksamheter som språkcaféer.

Av de 228 svarande kommunerna anger 157 (69 procent) att de bedriver särskilda arbetsmarknadsinsatser som helt eller delvis vänder sig till de utomeuropeiskt födda kvinnorna. Det är 136 av de svarande kommunerna (60 procent) som anger att de genomför särskilda utbildnings- eller informationsinsatser som helt eller delvis riktas till gruppen.

De särskilda insatserna bedöms överlag fungera väl

Enkätsvaren visar att kommunerna bedömer att de särskilda insatser som genomförs överlag fungerar väl. De arbetsmarknadsinriktade insatserna, exempelvis praktikplatser och extratjänster, bedöms fungera bra eftersom de är konkreta och tydligt inriktade på att öka deltagandet i arbetskraften. Samtidigt visar svaren att praktikplatserna och extratjänsterna bedöms vara för få. Det framgår också att merparten av kommunerna inte arbetar med arbetsgivare för att öka de utomeuropeiskt födda kvinnornas deltagande i arbetskraften.

Kommunerna har i enkätundersökningen också ombetts att ge exempel på insatser som visat sig fungera för att öka arbetskraftsdeltagandet bland utomeuropeiskt födda kvinnor. Praktik i kombination med språkinlärning är ett sådant exempel. Genom dessa praktikplatser tränar sig kvinnorna i svenska språket, bygger upp en arbetslivserfarenhet och vidgar sina sociala nätverk.

Kommunerna lyfter också fram betydelsen av insatser som stärker kvinnornas sociala nätverk. Många kvinnor bedöms också behöva ett större självförtroende för att de ska kunna röra sig från uppgifter som relaterar till hem och barn, till uppgifter på en arbetsplats. Goda exempel på insatser är språkcaféer, samtal om hälsa och friskvård och träffar för att diskutera barns rättigheter och möjligheter i Sverige. Även mötesplatser av mer social karaktär är exempel på insatser som främjar kvinnornas självförtroende och sociala sammanhang.

Det behövs ytterligare forskning

Kunskapssammanställningen visar att kunskapen om de utomeuropeiskt födda kvinnornas situation är begränsad. Det finns inga forskningsrapporter som på ett heltäckande sätt analyserar orsaker till att de utomeuropeiskt födda kvinnorna deltar i lägre utsträckning än andra i arbetskraften. Det behövs exempelvis mer kunskap om orsakerna till att de utomeuropeiskt födda kvinnorna i väsentligt större omfattning än de utomeuropeiskt födda männen står utanför arbetskraften under den första tiden i Sverige. Sammanställningen visar också att forskningen om insatser och dess effekter är begränsad.

I det följande ger vi exempel på forskning som skulle kunna bidra till ökad kunskap och förbättrade förutsättningar för att kunna genomföra effektiva åtgärder:

• Forskning som belyser vilka orsaker som är mest avgörande för att utomeuropeiskt födda kvinnor står utanför arbetskraften. För att det ska vara möjligt att genomföra effektiva åtgärder är det viktigt att kunna värdera betydelsen av olika faktorer och hinder.
• Fördjupade kvalitativa jämförande studier om hur Sverige och andra länder arbetar med att inkludera utomeuropeiskt födda kvinnor i arbetskraften. Dessa studier bör bland annat undersöka betydelsen av olika incitament för arbete.
• Fördjupade studier om hur synen på förvärvsarbete förändras hos utomeuropeiskt födda kvinnor och män efter att de kommer till Sverige och hur det påverkar deltagandet i arbetskraften.
• Effektstudier av Arbetsförmedlingens och kommunernas insatser för utomeuropeiskt födda kvinnor. Dessa effektstudier bör särskilja insatsernas effekter utifrån faktorer som till exempel de utomeuropeiskt födda kvinnornas utbildningsbakgrund, arbetslivserfarenhet och tillgång till nätverk.

Det pågår också forskning som kommer att förbättra kunskaperna om de utomeuropeiskt födda kvinnornas deltagande i arbetskraften. Expertgruppen för studier i offentlig ekonomi (ESO) bedriver exempelvis ett projekt för att identifiera vilka faktorer som påverkar deltagandet på arbetsmarknaden hos olika grupper nyanlända. ESO genomför också ett projekt om hur ersättningen från de offentliga trygghetssystemen påverkar de ekonomiska drivkrafterna att arbeta för olika grupper av nyanlända.

Bilaga 1. Regeringsuppdraget

Bilaga 2. Utomeuropeiskt födda kvinnor utanför arbetskraften

Kartläggning och analys av utmaningar och möjligheter för ett ökat arbetskraftsdeltagande

• Kontigo AB

Ladda ner rapporten: https://statskontoret.se/publicerat/publikationer/publikationer-2018/sammanstallning-av-kunskap-om-utomeuropeiskt-fodda-kvinnor-som-star-utanfor-arbetskraften.-slutrapport/