Till huvudinnehåll

Mäns våld mot kvinnor – en analys av myndigheternas arbete med den nationella strategin

Sammanfattning

Statskontoret har på uppdrag av regeringen följt upp och analyserat centrala myndigheters arbete med den nationella strategin för att förebygga och bekämpa mäns våld mot kvinnor. Statskontoret har kartlagt myndigheternas arbete med strategin och analyserat länsstyrelsernas förutsättningar att verka för strategins genomförande inom länen. Statskontoret har också analyserat styrningen inom området, bedömt hur samverkan har påverkats av den nationella strategin samt analyserat hur arbetet och samverkan kan utvecklas vidare och effektiviseras.

Sammantaget bedömer Statskontoret att nationella strategin och de regeringsuppdrag som myndigheterna fått inom området har bidragit till att myndigheterna är mer aktiva och samverkar i större utsträckning. Men Statskontoret bedömer att det finns utrymme att förbättra arbetet och samverkan ytterligare, och vi lämnar bland annat förslag på hur myndigheter kan samverka mer konkret och hur roller och ansvar kan förtydligas.

Statskontorets analys visar att kunskapskedjan inom området mäns våld mot kvinnor behöver fungera bättre. Många myndigheter arbetar med att ta fram och sprida kunskap inom området, men Statskontoret bedömer att det råder brist på utvärderade förebyggande metoder och arbetssätt inom området. Statskontoret bedömer också att det behövs bättre insatser för att yrkesverksamma inom framför allt kommuner och regioner ska kunna använda kunskapen. Statskontoret lämnar flera förslag som rör både myndigheterna och regeringen för hur arbetet med strategin kan bli mer kunskapsbaserat och effektivt.

Statskontorets analys visar att det framför allt är regeringsuppdrag som styr hur myndigheterna bidrar till genomförandet av strategin och Statskontoret bedömer att regeringen behöver fortsätta att styra med regeringsuppdrag. Vi bedömer också att regeringen kan använda Jämställdhetsmyndigheten mer i genomförandet av strategin. Vi lämnar därför förslag om att Jämställdhetsmyndigheten kan bistå med underlag och lägesbilder som underlättar för regeringen att prioritera mellan åtgärder och formulera regeringsuppdrag som bidrar till att nå målen i strategin.

Statskontoret bedömer att länsstyrelserna har fått goda förutsättningar för att verka för att strategin ska få genomslag inom länen. Men Statskontoret bedömer att länsstyrelserna kan effektivisera sitt arbete och lämnar ett antal förslag kring det, bland annat att respektive länsstyrelse bör förbättra sin interna samordning.

Slutsatser och förslag

Statskontoret har fått i uppdrag av regeringen att följa upp och analysera myndigheternas arbete med den nationella strategin om mäns våld mot kvinnor. I detta kapitel redogör vi för våra slutsatser och förslag. Men först beskriver vi Statskontorets uppdrag. Regeringsuppdraget finns i sin helhet i bilaga 1, och i bilaga 2 beskriver vi vår metod och hur vi gått tillväga för att genomföra uppdraget. Sist i kapitlet finns dispositionen för rapporten.

Statskontorets uppdrag

Statskontorets uppdrag har varit att följa upp och analysera centrala myndigheters arbete med den nationella strategin för att förebygga och bekämpa mäns våld mot kvinnor. I detta ingår hedersrelaterat våld och förtryck, samt prostitution och människohandel. Enligt uppdraget ska Statskontoret:

  • Kartlägga centrala myndigheters arbete med den nationella strategin och vilka möjligheter och utmaningar de uppfattar inom sina respektive ansvarsområden.
  • Analysera länsstyrelsernas förutsättningar att verka för strategins genomförande i länen, särskilt i förhållande till socialtjänsten, skolan, föräldraskapsstöd, etableringsinsatser för nyanlända, hälso- och sjukvården samt rättsväsendet.
  • Bedöma på vilket sätt samordning och samverkan mellan de centrala myndigheterna har påverkats av den nationella strategin, samt hur samverkan mellan länsstyrelserna och kommuner och regioner kan utvecklas vidare vad gäller stöd till skolor, socialtjänsten samt hälso- och sjukvården.
  • Analysera kostnadseffektiviteten av myndigheternas arbete med strategin.
  • Analysera styrningen utifrån den nationella strategins fyra målsättningar.
  • Mot bakgrund av resultaten, lämna förslag på hur den fortsatta styrningen av arbetet med att genomföra den nationella strategin kan utvecklas.

Enligt uppdraget ska Statskontoret också hämta in synpunkter och erfarenheter från andra myndigheter som genomför utvärderingar och analyser och arbetar med kunskapsutveckling inom området.

Statskontoret har lämnat en muntlig delredovisning den 1 oktober 2020 och slutredovisar härmed uppdraget.

Kort om hur vi genomfört uppdraget

Vårt underlag utgörs av intervjuer, dokumentstudier och skriftliga frågeundersökningar. Vi har intervjuat 21 myndigheter som arbetar med frågan om mäns våld mot kvinnor, vissa av dem vid flera tillfällen. Vi har därtill intervjuat samtliga 21 länsstyrelser samt deras nationella samordningsgrupp och nationella samordnare. För att belysa länsstyrelsernas interna samordning har vi också ställt skriftliga frågor till länsstyrelsernas samordnare eller ansvariga för brottsförebyggande arbete, föräldraskapsstöd samt etablering av nyanlända. För att få veta hur yrkesverksamma inom kommuner och regioner tycker att arbetet inom området kan förbättras har vi även intervjuat företrädare för Sveriges Kommuner och Regioners (SKR:s) kvinnofridssatsning, och ställt en skriftlig fråga till medlemmarna i SKR:s kvinnofridsnätverk. En liknande fråga har vi också ställt till det civila samhällets organisationer inom området. En mer utförlig beskrivning av hur vi genomfört uppdraget finns i bilaga 2.

I tabellen nedan framgår vilka myndigheter som har varit i fokus för vår utredning.

Tabell 1. Myndigheter som ingår i Statskontorets kartläggning.

Myndighet

Arbetsförmedlingen

Barnafrid vid Linköpings universitet

Brottsförebyggande rådet (Brå)

Brottsoffermyndigheten

Domstolsverket

Folkhälsomyndigheten

Försäkringskassan

Inspektionen för vård och omsorg (IVO)

Jämställdhetsmyndigheten

Kriminalvården

Länsstyrelserna, inklusive Nationella kompetensteamet
mot hedersrelaterat våld och förtryck vid Länsstyrelsen
Östergötland (fortsättningsvis skriver vi bara Nationella
kompetensteamet)

Migrationsverket

Myndigheten för delaktighet (MFD)

Myndigheten för familjerätt och föräldraskapsstöd (MFoF)

Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällesfrågor (MUCF)

Myndigheten för vård- och omsorgsanalys

Nationellt centrum för kvinnofrid (NCK) vid Uppsala universitet

Polismyndigheten

Socialstyrelsen

Statens beredning för medicinsk och social utvärdering (SBU)

Statens skolverk (Skolverket)

Åklagarmyndigheten

Uppdraget har genomförts av Madeleine Ehlin, Lisa Hörnström-Bokerud och Helena Norman (projektledare). En intern referensgrupp har bidragit med synpunkter på genomförandet av uppdraget samt på rapportens innehåll och analys. Delar av ett utkast till rapporten har faktagranskats av de myndigheter som ingår i utredningen.

Sammanfattande bedömning av myndigheternas arbete med mäns våld mot kvinnor

Statskontoret bedömer att myndigheterna har genomfört många åtgärder för att förbättra arbetet mot mäns våld mot kvinnor. Den nationella strategin och de regeringsuppdrag som myndigheterna fått inom området har enligt Statskontorets bedömning bidragit till att myndigheterna är mer aktiva och till att myndigheterna samverkar i större utsträckning. Samtidigt bedömer Statskontoret att myndigheterna skulle kunna arbeta effektivare och bättre med dessa frågor, och i utredningen pekar Statskontoret ut områden där myndigheterna behöver förbättra sitt arbete och sin samverkan med varandra.

En viktig slutsats i utredningen är att kunskapskedjan inom området behöver fungera bättre. En sådan kunskapskedja omfattar att identifiera behov, producera, sprida och tillämpa kunskap inom området. Många myndigheter arbetar med att ta fram och sprida kunskap inom området mäns våld mot kvinnor. Men för att det samlade arbetet ska bli effektivare behöver regeringen och myndigheterna prioritera insatser som syftar till att yrkesverksamma inom framför allt kommuner och regioner ska praktiskt använda dessa kunskaper. Ett problem är också att det saknas kunskapsbaserade metoder och arbetssätt inom centrala delar av strategin. Därför bedömer Statskontoret att det är viktigt att se till att metoder och arbetssätt utvärderas, inte minst när det gäller det förebyggande arbetet mot våld. Vi lämnar flera förslag kring detta.

Statskontoret bedömer att det även i fortsättningen kommer att vara nödvändigt att regeringen ger uppdrag till myndigheter inom detta tvärsektoriella område där många aktörer är involverade. Vi bedömer att regeringen kan använda Jämställdhetsmyndigheten mer för att få underlag för sin fortsatta styrning och för att kunna ge träffsäkra regeringsuppdrag. Det kan handla om att Jämställdhetsmyndigheten ska ta fram lägesrapporter om myndigheternas arbete inom området, information om vilka delområden det saknas kunskap inom samt bedömningar av när regeringen behöver ställa tydliga krav på myndigheter att samverka för att lösa problem eller klara utmaningar inom området.

Statskontoret bedömer att länsstyrelserna har fått goda förutsättningar att verka för att strategin får genomslag inom länen i form av resurser och annan styrning. Men vi bedömer att länsstyrelserna själva på flera sätt kan förbättra sina förutsättningar att nå ut med strategin. Det kan länsstyrelserna bland annat göra genom att förbättra hur de internt på varje länsstyrelse samordnar sig mellan de olika förebyggande uppdragen, samt genom att dra lärdomar från de olika länsstyrelsernas arbete.

Två stora utmaningar i myndigheternas arbete med strategin

Statskontorets utredning visar att många myndigheter arbetar med att sammanställa och sprida kunskap. Trots detta bedömer Statskontoret att två stora utmaningar i myndigheternas arbete med strategin är att få fram verkningsfulla metoder och arbetssätt för att förebygga mäns våld mot kvinnor samt att se till att de kunskapsbaserade metoder och arbetssätt som finns används regionalt och lokalt. Att utveckla verkningsfulla metoder och arbetssätt och att underlätta för de inblandade aktörerna att använda dem är två viktiga delar för att åstadkomma en väl fungerande kunskapskedja där myndigheters och andra aktörers arbete hakar i varandra. Det skapar bättre förutsättningar för att myndigheters och andra aktörers insatser ska ge den önskade effekten att minska mäns våld mot kvinnor.

Det behövs insatser för att det förebyggande arbetet ska bli verkningsfullt

Många myndigheter i vår kartläggning arbetar med att sammanställa och sprida kunskap inom området mäns våld mot kvinnor. Men Statskontoret bedömer att det saknas utvärderade och beprövade metoder och arbetssätt när det gäller att förebygga mäns våld mot kvinnor. Där ingår förebyggande metoder och arbetssätt kring hedersrelaterat våld och förtryck, samt kring prostitution och människohandel. Det gäller också brottsförebyggande och återfallsförebyggande metoder mot våld. Därför behöver myndigheter se till att metoder och arbetssätt utvärderas och utvecklas på det förebyggande området.

Statskontoret bedömer att det behövs bättre samverkan mellan Jämställdhetsmyndigheten, Brå, Polismyndigheten och länsstyrelserna för att de själva och andra ska kunna dra nytta av den kunskap, de kompetenser samt de metoder och arbetssätt som dessa myndigheter har utvecklat för att förebygga våld och brott.

För att få fram mer kunskapsbaserade metoder och arbetssätt för att förebygga mäns våld mot kvinnor föreslår Statskontoret flera åtgärder:

  • Att regeringen ger Jämställdhetsmyndigheten i uppdrag att ta fram beprövade och utvärderade förebyggande metoder och arbetssätt. Jämställdhetsmyndigheten skulle kunna använda sig av en liknande modell som Brå använder för att ge stöd för att utvärdera lokalt brottsförebyggande arbete. Ett alternativ eller komplement till detta är att Jämställdhetsmyndigheten gör egna utvärderingar inom områden där det saknas kunskap.
  • Att regeringen ger ett gemensamt uppdrag till Brå och Polismyndigheten att utvärdera brottsförebyggande metoder inom området mäns våld mot kvinnor, och att dessa myndigheter gör detta med stöd av Jämställdhetsmyndigheten.

Statskontoret menar att resultaten från utvärderingar systematiskt behöver sammanställas och spridas till berörda målgrupper, och att Jämställdhetsmyndigheten är en lämplig aktör för det arbetet.

När det gäller myndigheternas återfallsförebyggande arbete mot våld bedömer Statskontoret att Kriminalvården har genomfört insatser för att förbättra det arbetet. Det har även Socialstyrelsen och SBU gjort. Socialstyrelsen arbetar dessutom med uppdrag som syftar till att utveckla kunskapsstöd så att de som arbetar inom exempelvis socialtjänsten ska bli bättre på att upptäcka våldsutövande.

Men att socialtjänsten och hälso- och sjukvården erbjuder begränsat med insatser till våldsutövare kan leda till att de inte tar vid det arbete som Kriminalvården påbörjat. Statskontoret bedömer att det är ineffektivt. Därför föreslår Statskontoret att regeringen ger Socialstyrelsen i uppdrag att identifiera hur de statliga myndigheterna kan utveckla sina insatser för att regioner och kommuner ska kunna erbjuda bättre och fler insatser till våldsutövare, inom ramen för rådande lagstiftning. Det inkluderar att ta till vara Kriminalvårdens arbete inom området och att hitta sätt för att lovande metoder ska kunna utvärderas utanför Kriminalvården. Socialstyrelsen bör sedan ta fram lämpliga kunskapsunderlag för att vägleda hälso- och sjukvårdens och socialtjänstens arbete med insatser till våldsutövare.

Kommuner och regioner behöver stöd för att använda den kunskap som finns

Statskontoret bedömer att det behövs mer satsningar för att se till att den kunskap som finns ska komma till praktisk användning och kan bidra till att förbättra och förändra arbetssätt i verksamheterna. Det är framför allt länsstyrelserna som har i uppdrag att stödja hur arbetet med mäns våld mot kvinnor genomförs i kommuner och regioner. Statskontoret bedömer att länsstyrelserna behöver ge bättre stöd, och att de kan dra nytta av de regionala samverkans- och stödstrukturerna i det arbetet. Statskontoret föreslår att länsstyrelserna fokuserar mer på att stödja kommuner och regioner att använda den kunskap, de arbetssätt och de metoder som finns. Det kan exempelvis handla om att ge handfast stöd till yrkesverksamma inom kommuner och regioner i deras arbete med att införa nya arbetssätt i den ordinarie verksamheten. Socialstyrelsen kan ge länsstyrelserna stöd i det arbetet.

  • Statskontoret bedömer också att det behövs mer kunskap om hur de kunskapsbaserade metoder och arbetssätt som finns tillgängliga används i praktiken. Det blir ännu viktigare när utvecklingen av metoder och arbetssätt har kommit längre än i dag. Vi bedömer att Jämställdhetsmyndigheten är den aktör som har bäst förutsättningar att följa upp det arbetet. Statskontoret föreslår därför att Jämställdhetsmyndigheten tar en större roll i arbetet med att redovisa hur andra aktörer infört och använt förebyggande metoder och arbetssätt.

Vissa utmaningar inom upptäckt, skydd och stöd till utsatta samt brottsbekämpning

Flera myndigheter har genomfört åtgärder som bidrar till målet att upptäcka våld och att skydda och stödja utsatta personer samt målet att effektivare bekämpa brott. De åtgärder som Arbetsförmedlingen, Migrationsverket och Försäkringskassan har genomfört för att de själva ska bli bättre på att upptäcka mäns våld mot kvinnor lyfts ofta fram som ett gott exempel.

Myndigheterna upplever att utmaningar inom bland annat följande områden:

  • Nationella kompetensteamet beskriver att myndigheter och andra aktörer behöver bli bättre på att göra riskbedömningar när de arbetar för att upptäcka hedersrelaterat våld och förtryck.
  • Försäkringskassan och Arbetsförmedlingen beskriver att det är en utmaning att ställa frågor om våld i icke-fysiska möten, till exempel vid digitala möten.
  • Länsstyrelserna och Polismyndigheten beskriver att länsstyrelserna i högre grad kan bidra till att främja lokal samverkan mellan socialtjänst och polisen när det gäller skydd och stöd för våldsutsatta.
  • Myndigheter som direkt möter våldsutsatta och våldsutövare, såsom Polismyndigheten, Åklagarmyndigheten, Arbetsförmedlingen, Migrationsverket och Försäkringskassan, beskriver att det är en utmaning att få genomslag för nya arbetssätt bland sina medarbetare.
  • Statskontoret anser att det är viktigt att myndigheterna arbetar för att lösa dessa problem. Statskontoret vill särskilt betona att det är viktigt att de brottsbekämpande myndigheterna fortsätter att utveckla sina arbetssätt för att utreda och lagföra brott inom området mäns våld mot kvinnor, att de ser till att nya arbetssätt får genomslag bland medarbetarna samt att myndigheten har tillräckligt med resurser och kompetens. Vår utredning visar exempelvis att Polismyndigheten har svårt att säkra resurser och kompetensförsörjning inom delar av området.
  • När det gäller skydd och stöd till personer som blivit utsatta för våld så bedrivs betydande delar av arbetet i kommuner och regioner eller i verksamheter som agerar på uppdrag av kommuner eller regioner. Vi kan inte bedöma hur dessa verksamheter fungerar, eftersom vi i utredningen inte har undersökt det arbetet.

Olika länsstyrelser och kommuner har olika förutsättningar att arbeta med strategin

Statskontoret bedömer att länsstyrelserna har fått goda förutsättningar från regeringen för att arbeta med strategin. Men länsstyrelsernas förutsättningar att verka för att strategin genomförs inom länen är olika bra inom olika områden, och olika länsstyrelser har också olika utmaningar på grund av skillnader mellan länen. Kommuner och regioner har inte heller alltid kapacitet att ta emot det stöd som länsstyrelserna erbjuder. Tillsammans gör dessa faktorer att länsstyrelsernas arbete kan bli svårare, och riskerar därmed att hämma utvecklingen av arbetet inom området.

Länsstyrelserna har generellt goda förutsättningar

Statskontoret bedömer att länsstyrelserna har fått goda förutsättningar när det gäller resurser och övrig styrning från regeringen för sitt arbete med att få genomslag för strategin inom länen. Länsstyrelserna har fått ett regionalt samordningsuppdrag och har inrättat en nationell samordnare för mäns våld mot kvinnor. Länsstyrelserna kommer också få ännu bättre förutsättningar att arbeta långsiktigt eftersom länsstyrelsernas uppdrag ska permanentas, och från och med 2021 ska de tilldelas medel på 100 miljoner per år för att genomföra sitt regionala uppdrag att förebygga och bekämpa mäns våld mot kvinnor.

Många länsstyrelser vill att andra myndigheter oftare ska få krav i regeringsuppdrag på att samverka med länsstyrelserna, eftersom länsstyrelserna menar att det underlättar samverkan. Statskontoret bedömer att det kan vara motiverat att regeringen ställer särskilda krav på myndigheter att samverka i regeringens styrning av arbetet inom området. Vi utvecklar detta resonemang ytterligare i avsnitt 1.8.2.

Olika förutsättningar mellan olika områden

Statskontoret bedömer att länsstyrelserna har bättre förutsättningar att arbeta gentemot vissa av de aktörer som ska genomföra det faktiska arbetet med strategin inom länen än gentemot andra. Vi bedömer att länsstyrelserna har särskilt goda förutsättningar att få genomslag för strategin inom länen när det gäller socialtjänsten. Länsstyrelserna har bra kanaler in till socialtjänsten, exempelvis via de regionala samverkans- och stödstrukturerna, ofta förkortat RSS. Det finns också exempel på länsstyrelser som har använt de regionala samverkans- och stödstrukturerna som en ingång till hälso- och sjukvården. Men länsstyrelserna har inte samma vana att samverka med hälso- och sjukvården som de har att samverka med kommunernas socialtjänst. I våra intervjuer har det också framkommit att flera länsstyrelser och myndigheter uppfattar att hälso- och sjukvården delvis har ett otydligt ansvar när det gäller området mäns våld mot kvinnor. Det kan leda till att regionerna gör olika prioriteringar, och att vissa regioner är mer aktiva än andra inom området. Det påverkar i sin tur länsstyrelsernas förutsättningar inom området.

Det varierar hur väl länsstyrelserna lyckas få genomslag för strategin inom hälso- och sjukvården. Vissa länsstyrelser har bra kontakter både med verksamheterna inom hälso- och sjukvården och med ledningsnivån, medan andra har svårare att etablera stabila kanaler. Länsstyrelserna lyckas överlag olika bra med att dra nytta av de regionala samverkans- och stödstrukturerna för att nå fram till ledningsnivån i kommuner och regioner.

När det gäller rättsväsendet har strategins mål om brottsbekämpning bidragit till att länsstyrelsernas dialog med rättsväsendets aktörer blivit bättre. Men länsstyrelserna skulle kunna arbeta mer med att främja samverkan mellan socialtjänsten och polisen för att förbättra arbetet med att ge skydd och stöd till personer som blivit utsatta för våld. Polismyndighetens delvis otydliga roll i genomförandet av strategin, framför allt i det förebyggande arbetet, gör det också svårare för myndigheten att samverka med andra aktörer på lokal och regional nivå, till exempel med socialtjänsten. Det försvårar för länsstyrelserna att främja sådan samverkan.

Länsstyrelserna har särskilt svårt att nå skolan

Statskontoret bedömer att länsstyrelserna har svårast att arbeta gentemot skolan. De har svårt att nå ledningsnivån inom skolan, och vilket genomslag som länsstyrelserna får i skolan beror till stor del på enskilda lärares eller annan skolpersonals engagemang i frågan. Det blir också svårare för länsstyrelserna att få med sig skolan i det förebyggande arbetet på grund av att skolan inte har något uppdrag eller någon specifik uppgift när det gäller arbetet att förebygga våld. Men skolan bedriver arbete som relaterar till våldsförebyggande arbete inom ramen för sitt jämställdhets- och värdegrundsarbete.

Statskontoret bedömer att det finns utrymme för skolorna att göra mer inom området mäns våld mot kvinnor. Skolan är en central arena i det våldsförebyggande arbetet. Men i vår utredning har vi inte lyckats klarlägga exakt hur frågor om mäns våld mot kvinnor ska kunna få ett större genomslag i skolan. Statskontoret bedömer att frågan om våldsförebyggande arbete behöver integreras i skolans befintliga strukturer, det vill säga i läroplaner och kursplaner samt i arbetet med likabehandling. Det behöver inte nödvändigtvis vara genom att ändra i dessa dokument, utan det kan handla om att identifiera var i det befintliga arbetet som skolan kan genomföra våldsförebyggande insatser.

Statskontoret föreslår att regeringen överväger att ge ett uppdrag till Skolverket att se över vad myndigheten kan bidra med inom området mäns våld mot kvinnor, och analysera hur frågor om mäns våld mot kvinnor bäst kan komma in i skolans arbete. I det arbetet bör Skolverket även se över hur skolorna kan nyttja länsstyrelsernas resurser inom området och länsstyrelsernas erbjudande om samverkan. Skolverket kan ta stöd av Jämställdhetsmyndigheten för att identifiera på vilket sätt Skolverket och skolverksamheter kan bidra inom området.

Bristande kapacitet att ta emot stöd och skillnader mellan och inom länen påverkar länsstyrelsernas möjligheter

Ett generellt problem för länsstyrelserna i deras arbete är också att de upplever att inte alla kommuner eller regioner har kapacitet att ta emot länsstyrelsernas stöd, vilket försvårar länsstyrelsernas arbete med att få genomslag för strategin i länen. Dessutom finns strukturella skillnader som medför att de olika länsstyrelserna har olika utmaningar i arbetet med att verka för att strategin genomförs i respektive län. Dessa strukturella skillnader handlar bland annat om antal kommuner i länet och storleken på kommunerna. De olika länsstyrelserna har också olika mycket resurser för att genomföra uppdraget, även om alla länsstyrelser tillsammans har gott om resurser för uppdraget.

Samverkan mellan myndigheterna har påverkats av strategin och länsstyrelsernas samverkan kan utvecklas vidare

Statskontoret bedömer att strategins fokus på förebyggande arbete har bidragit till att engagera fler myndigheter och aktörer i genomförandet av strategin. Det har också bidragit till att vissa myndigheter fått nya roller, och att det tillkommit områden där myndigheterna behöver samverka. Jämställdhetsmyndigheten har tillkommit som en central aktör för genomförandet av strategin samt för att samordna andra myndigheters bidrag. Strategin har bidragit till att göra länsstyrelsernas roll som samordnare i länen tydligare. Samtidigt fungerar länsstyrelsernas samverkan med andra myndigheter och aktörer bättre inom vissa områden än andra. Det som skulle kunna bli bättre är framför allt länsstyrelsernas samverkan med hälso- och sjukvården och skolan samt samordning internt på länsstyrelserna.

Strategin har skapat nya roller och tydligare ansvar samt nya områden att samverka inom

Statskontoret bedömer att den nationella strategin om mäns våld mot kvinnor har påverkat samverkan mellan myndigheterna på flera sätt. Jämställdhetsmyndigheten har tillkommit som en ny aktör med ansvar för att samordna och stödja myndigheternas arbete inom området. Länsstyrelserna har fått regionala samordningsuppdrag och har inrättat en nationell samordnare för arbetet mot mäns våld mot kvinnor. Vi bedömer också att strategin och de uppdrag som regeringen har gett inom området har lett till att myndigheterna samverkar mer.

Statskontorets utredning visar att åtgärder som genomförts inom ramen för strategin har gjort att det uppstått delvis nya roller och ansvar, samt nya områden att samverka inom. Strategins fokus på att förebygga våld har gjort att fler myndigheter och organisationer än tidigare har behövt arbeta med frågorna. Länsstyrelserna har behövt hitta nya samverkanspartners, nationellt och lokalt, exempelvis skolan samt inom området barn och ungas fritid. Strategins ökade fokus på våldsutövare har enligt Kriminalvården gett dem nya samverkansarenor, och möjlighet till en delvis ny roll. Satsningen på att bli bättre på att upptäcka mäns våld mot kvinnor har gjort att Arbetsförmedlingen fått en roll i arbetet genom sin samverkan med bland andra Försäkringskassan och Migrationsverket.

Många myndigheter deltar i nätverk inom området och uppskattar till exempel det kvinnofridsnätverk som NCK driver. Statskontoret bedömer att myndighetsnätverken har gett myndigheterna en bättre helhetsbild över området, och att myndigheterna kan förhålla sig till varandras roller och ansvar på ett bättre sätt. Jämställdhetsmyndigheten och Nationella kompetensteamets delvis överlappande ansvar i frågan om hedersrelaterat våld och förtryck har kunnat redas ut i nätverk och i direkt samverkan mellan myndigheterna. Samtidigt finns vissa oklarheter när det gäller ansvar och roller kvar. Det gäller till exempel Jämställdhetsmyndighetens roll i förhållande till NCK när det gäller samordning av myndigheternas arbete på området. Vi återkommer till detta i avsnitt 1.8.4.

Statskontorets utredning visar att strategin till viss del har påverkat länsstyrelsernas samverkan med andra myndigheter som har centrala roller i genomförandet av strategin. Samverkan med Jämställdhetsmyndigheten har tillkommit. Samordningen mellan länsstyrelserna har också blivit bättre sedan länsstyrelserna inrättade en nationell samordnare för sitt uppdrag om mäns våld mot kvinnor. Samordnaren har också gjort att andra myndigheter fått en tydlig ingång till länsstyrelserna.

Statskontoret bedömer att strategin har stärkt samordningen och samverkan på olika sätt inom olika delar av de områden som strategin omfattar:

  • Inom arbetet för att bättre och tidigare upptäcka våld har samverkan mellan myndigheterna förbättrats, mycket på grund av det gemensamma regeringsuppdraget inom området. Det är ett exempel på när samverkan leder till att aktörer med liknande uppgifter kan stötta varandra och dra nytta av varandras arbeten och metodstöd.
  • På det förebyggande området ser vi att Jämställdhetsmyndigheten och länsstyrelserna etablerat en samverkan, och Jämställdhetsmyndigheten arbetar med att förbättra myndigheters samordning när det gäller våldsförebyggande insatser med fokus på unga män och pojkar.
  • Inom brottsbekämpningen samverkar Polismyndigheten och Åklagarmyndigheten för att ta fram och förbättra gemensamma metoder och arbetssätt för att utreda och lagföra brott inom området.
  • Statskontoret bedömer att samverkan mellan myndigheterna har förbättrats sedan strategin infördes, men att ytterligare förbättringar i samverkan kan effektivisera arbetet inom området mäns våld mot kvinnor. Det återkommer vi till i avsnitt 1.7 och 1.8.

Samverkan mellan länsstyrelserna och kommuner och regioner kan bli bättre om samordningen inom länsstyrelserna blir bättre

Statskontorets utredning indikerar att socialtjänsten har mindre fokus på att förebygga våld än på att ge skydd och stöd till personer som blivit utsatta för våld. Statskontoret menar därför att länsstyrelserna kan förbättra sin samverkan med socialtjänsten för att på så sätt förbättra socialtjänstens förebyggande arbete. En del i det är att förbättra den interna samordningen på länsstyrelserna mellan uppdraget om mäns våld mot kvinnor och länsstyrelsernas övriga uppdrag som är inriktade på förebyggande arbete, främst det brottsförebyggande arbetet och föräldraskapsstödet.

Enligt sitt uppdrag att främja genomförandet av strategin i länen bör länsstyrelserna samordna sitt förebyggande arbete med mäns våld mot kvinnor med sina uppdrag inom närliggande områden. Statskontoret bedömer att länsstyrelserna i begränsad utsträckning har integrerat frågorna om mäns våld mot kvinnor i arbetet med annat förebyggande arbete, såsom föräldraskapsstöd, etableringsinsatser för nyanlända samt brottsförebyggande arbete. Länsstyrelsernas utvecklingsledare för arbetet mot mäns våld mot kvinnor arbetar också i begränsad utsträckning med övriga förebyggande områden.

Länsstyrelserna kan även i större utsträckning än i dag lära sig av varandras arbetssätt när det gäller intern samordning, eftersom länsstyrelserna har kommit olika långt i det arbetet. Statskontoret ser positivt på länsstyrelsernas pågående arbete och ambition att förbättra samverkan och samordningen internt på länsstyrelserna, men också mellan länsstyrelserna. Om länsstyrelserna samordnar sina olika uppdrag i större utsträckning kan det ge mer tyngd åt länsstyrelsernas arbete gentemot kommuner och regioner. Det kan också underlätta för länsstyrelserna att nå ledningsnivån i kommuner och regioner. Det skulle dessutom göra att länsstyrelsernas olika uppdrag kan vända sig gemensamt till kommunerna istället för att de olika uppdragen kontaktar kommunerna var för sig. På så sätt minskar risken för att kommunerna ska bli överbelastade.

Statskontoret föreslår utifrån detta att de enskilda länsstyrelserna ska samordna sig bättre internt. Genom bättre intern samordning kan länsstyrelserna hitta beröringspunkter mellan de olika områdena när det gäller förebyggande arbete, och bättre utnyttja all den kompetens som finns inom länsstyrelserna i sitt arbete med att stödja kommuner, regioner och andra aktörer i länet. Regeringen bör följa det arbete som länsstyrelserna påbörjat för att se till att länsstyrelserna förbättrar sin interna samordning.

Myndigheternas arbete inom området kan bli mer kostnadseffektivt

När det gäller kostnadseffektivitet har vi analyserat hur arbetet och samordningen kan effektiviseras, för att få ut största möjliga nytta för de resurser som satsas inom området. Statskontoret bedömer att ett sätt att effektivisera arbetet för att motverka mäns våld mot kvinnor är att förbättra kunskapskedjan inom området. Myndigheterna behöver tydligare fokusera kunskapsproduktionen till de områden där det mest behövs kunskap och se till att den kunskap som finns kommer till användning. Särskilt det förebyggande arbetet kan bli mer effektivt genom att myndigheterna prioriterar att få fram ny kunskap om verkningsfulla metoder, samt genom effektivare samverkan mellan myndigheter.

Länsstyrelserna kan också effektivisera sitt arbete, exempelvis genom bättre intern samordning på de enskilda länsstyrelserna och genom att i större utsträckning ge handfast stöd till kommuner och regioner i deras arbete med att införa nya arbetssätt. Det finns också vinster med att myndigheter samverkar för att lösa gemensamma problem. Därför kan regeringen behöva ställa krav på samverkan i regeringsuppdrag.

Kunskapsproduktionen kan bli mer effektiv

Hela området mäns våld mot kvinnor har präglats av stora satsningar på att ta fram kunskap. Men Statskontoret bedömer att kunskapsproduktionen inom området mäns våld mot kvinnor kan bli mer effektiv. Statskontoret bedömer att en kunskapskedja där de olika delarna i kedjan hänger samman är central för att få till ett effektivt arbete inom området som helhet.

Figur 1. Förenklad illustration av kunskapskedjan som vi utvecklar i avsnitt 3.9.1.

Kunskapskedjans fem steg: 1. Identifiera behov av kunskap, 2. Ta fram ny kunskap, 3. Sprida kunskap, 4. Stöd i att använda metoder och arbetssätt, 5. Använda kunskapen.

För att resurserna ska användas effektivt krävs att myndigheterna producerar kunskap inom områden där det finns störst behov av kunskap. När det gäller det första steget i kunskapskedjan har olika aktörer information om kunskapsbehoven inom olika områden. Men Statskontoret bedömer att regeringen och myndigheter behöver bättre underlag när det gäller vilka kunskapsluckor det finns inom hela området mäns våld mot kvinnor, och särskilt när det gäller förebyggande metoder och arbetssätt. Vi menar att det bland annat behövs för att regeringen ska kunna rikta insatser eller uppdrag mot de områden där det saknas kunskap. Statskontoret bedömer att Jämställdhetsmyndigheten är den myndighet som är bäst lämpad att ha en sådan helhetsbild. Jämställdhetsmyndigheten bör identifiera var det saknas kunskap, så att regeringens och myndigheternas insatser kan riktas till de områden där det finns störst behov. Myndigheten bör ha en övergripande bild av kunskapsläget och det arbete som bedrivs när det gäller hela området mäns våld mot kvinnor. Denna typ av arbete ryms inom Jämställdhetsmyndighetens nuvarande instruktion. Men regeringen kan behöva förtydliga sin styrning för att Jämställdhetsmyndigheten ska ta fram den typen av underlag, exempelvis genom särskilda regeringsuppdrag.

När det gäller det andra och tredje steget i kunskapskedjan bedömer Statskontoret att myndigheterna bör fokusera mindre på att ta fram och sprida generell kunskap, och i stället fokusera mer på att ta fram ny kunskap om verkningsfulla metoder och arbetssätt enligt vårt förslag i avsnitt 1.4.1. Det skulle göra myndigheternas arbete inom området mäns våld mot kvinnor effektivare. Det förutsätter att regeringen styr myndigheternas arbete på området på ett sammanhållet sätt. Den typen av underlag vi beskriver i föregående stycke är viktigt för att regeringen ska klara av det. När det gäller att sprida kunskap bedömer Statskontoret att länsstyrelserna i större utsträckning kan samverka med de regionala samverkans- och stödstrukturerna och utvecklingsledarna för kvinnofrid som anställts inom ramen för regeringens och SKR:s överenskommelse. Likaså kan andra myndigheter verka för att de produkter eller den kunskap de producerar sprids via befintliga strukturer, det vill säga via länsstyrelserna och via de regionala samverkans- och stödstrukturerna.

Statskontoret bedömer också att arbetet inom området skulle bli effektivare om det fanns ett mer konkret stöd till kommuners och regioners arbete med att få genomslag för nya arbetssätt och för att kunskap ska komma till praktisk användning, det vill säga det fjärde steget i kunskapskedjan. Statskontoret bedömer att regeringen behöver bli tydligare med vem som har ansvaret för att stötta implementering av ny kunskap och nya metoder och arbetssätt i berörda verksamheter, exempelvis inom kommuner och regioner. Vi föreslår därför att regeringen i framtida uppdrag om kunskapshöjande insatser är tydlig med vilken myndighet som ska verka för att kunskapen också används. Vi bedömer att länsstyrelserna har en viktig roll i att stötta kommuner och regioner när det gäller hur kunskapsbaserade metoder och arbetssätt ska komma till användning. Som vi beskrev i avsnitt 1.4.2 föreslår Statskontoret att länsstyrelserna stöttar de kommuner och regioner som behöver det i att översätta teoretisk kunskap till praktiskt arbete och ge mer handfast stöd i arbetet med att införa nya arbetssätt. Länsstyrelserna kan i stället lägga mindre resurser på generella kunskapshöjande insatser.

När det gäller det femte och sista steget i kunskapskedjan menar Statskontoret att det inte är effektivt att myndigheterna arbetar så mycket med att sprida kunskap, när kommuner och regioner ofta har begränsade möjligheter att ta emot den kunskap myndigheterna erbjuder. Myndigheterna kan inte öka kommuners och regioners kapacitet att omsätta ny kunskap i praktiskt arbete, men de kan verka för att ge ett så effektivt stöd som möjligt.

Särskilt det förebyggande arbetet behöver effektiviseras

Myndigheterna har till viss del hittat nya samverkansparter i arbetet med att förebygga mäns våld mot kvinnor, och fokuserar på förebyggande arbete mer än tidigare. Men Statskontorets bedömning är att det arbetet kan effektiviseras.

Statskontoret bedömer att ett viktigt steg för att det förebyggande arbetet ska vara effektivt är att se till att det finns kunskapsbaserade metoder och arbetssätt och att de sprids till de aktörer som skulle ha nytta av dem. Detta kräver att det genomförs fler uppföljningar och utvärderingar av förebyggande metoder och arbetssätt än det gör i dag. Vi bedömer att Jämställdhetsmyndigheten och Brå är viktiga aktörer i det arbetet (se även avsnitt 1.4.1).

Statens insatser för att förebygga våld kan även effektiviseras genom att Polismyndighetens ansvar för att förebygga mäns våld mot kvinnor förtydligas. Det skulle underlätta för Polismyndigheten att prioritera relevanta arenor för samverkan, samt att prioritera verksamheter där de kan bidra på bästa sätt. Statskontoret föreslår därför att regeringen, med hjälp av Polismyndigheten och Brå, förtydligar hur Polismyndigheten på bästa sätt kan bidra till arbetet med att förebygga mäns våld mot kvinnor. Statskontorets utredning pekar mot att det är rimligt att polisen fokuserar sina förebyggande insatser mot vissa situationer, till vissa individer eller till specifika grupper där risken för denna typ av våldsbrott bedöms vara extra stor.

Statskontoret bedömer också att insatser till våldsutövare kan bli effektivare genom att Kriminalvårdens arbete med att förebygga återfall i högre grad länkas samman med verksamheter i kommuner och regioner. Kommuner eller regioner kan behöva ta vid när en person lämnar Kriminalvården för att de insatser som redan genomförts ska få långsiktig effekt (se även avsnitt 1.4.1).

Även länsstyrelsernas arbete kan bli effektivare

Det finns flera exempel på när länsstyrelser hittat effektiva lösningar på problem. Exempel är att små länsstyrelser genomför gemensamma utbildningssatsningar riktade till aktörer i länen, och att stora länsstyrelser arbetar mer riktat till olika delar av sina respektive län och inte bara till länet som helhet.

Statskontoret bedömer att länsstyrelserna generellt sett kan använda sina resurser ännu mer effektivt än i dag. Därför föreslår vi följande åtgärder:

  • De bör lägga mer fokus på handfast stöd i arbetet med att införa nya arbetssätt till de kommuner och regioner som behöver det. Istället kan de lägga mindre fokus på generella utbildningsinsatser.
  • De bör i större utsträckning rikta sig till ledningsnivån i kommuner och regioner, för att förankra arbetet hos chefer och politiker. Att frågorna är förankrade på ledningsnivån kan i sin tur ge de yrkesverksamma bättre möjligheter att använda ny kunskap och utveckla sina arbetssätt. Länsstyrelserna bör i större utsträckning använda de regionala samverkans- och stödstrukturerna för att nå ledningsnivån.
  • De bör förbättra samordningen mellan länsstyrelsernas olika förebyggande uppdrag inom social hållbarhet: mäns våld mot kvinnor, brottsförebyggande, föräldraskapsstöd, etablering av nyanlända och ANDT (alkohol, narkotika, dopning och tobak).
  • De bör bli bättre på att lära av varandras arbetssätt inom de områden där vi konstaterat att länsstyrelserna lyckats olika bra. Det gäller till exempel hur de bäst kan nå ut till hälso- och sjukvården och skolan, samt på vilket sätt länsstyrelserna kan dra nytta av SKR:s kvinnofridssatsning och de regionala samverkans- och stödstrukturerna. Länsstyrelserna kan också lära sig av varandra när det gäller hur de internt samordnar de olika förebyggande områdena. De kan också lära sig av varandra när det gäller hur de kan samverka med andra aktörer i arbetet med att ta fram regionala handlingsplaner.
  • De bör utveckla hur de använder resurserna som avsätts för arbetet med att bekämpa och förebygga mäns våld mot kvinnor. Länsstyrelserna kan använda resurserna inom de olika uppdragen inom social hållbarhet på ett mer samlat sätt, exempelvis genom att länsstyrelsernas olika förebyggande uppdrag tillsammans erbjuder stöd till kommuner och regioner i sina respektive län.
  • Ett exempel där en länsstyrelse använt resurserna mer samlat är länsstyrelsen i Stockholms län som länkat samman de förebyggande uppdragen för att kunna ge ett samordnat stöd, ett ”preventionspaket”, till kommunerna. Att använda resurserna mer samlat kan också handla om att länsstyrelserna i vissa fall kan bidra till genomförandet av strategin genom att använda medel för uppdraget om mäns våld mot kvinnor för att förstärka arbetet med annat förebyggande arbete på länsstyrelserna.

Styrningen viktig för att nå målen i strategin

Statskontoret konstaterar att genomförandet av strategin i stor utsträckning beror på de regeringsuppdrag som myndigheterna får inom området. Statskontoret bedömer att regeringen behöver fortsätta att styra med regeringsuppdrag, särskilt inom det förebyggande arbetet och när det gäller att ta fram kunskaper och utveckla metoder. Regeringen bör också i större utsträckning använda Jämställdhetsmyndigheten för att beställa nödvändiga kunskapsunderlag för sin fortsatta styrning och för att kunna ge träffsäkra regeringsuppdrag. Regeringen bör också styra andra myndigheter att samverka med Jämställdhetsmyndigheten när det är relevant, samt dra nytta av sina expertmyndigheter för att identifiera hur och när vissa av utgångspunkterna i strategin bör få större genomslag i myndigheternas arbete. Statskontoret bedömer också att Jämställdhetsmyndigheten kan ta en större roll i att samordna arbetet med strategin, samt även i att stötta myndigheterna i hur de på ett effektivt sätt kan bidra i genomförandet av strategin.

Tydligare styrning när det gäller målet om förebyggande arbete samt målet om att förbättra kunskap och metodutveckling

Statskontoret bedömer att regeringen har störst behov att utveckla styrningen när det gäller två av de fyra målen i strategin. Det gäller målet om ett utökat och verkningsfullt förebyggande arbete mot våld, samt målet om att förbättra kunskap och metodutveckling inom området. Vi baserar den bedömningen på att vår utredning har visat att det finns flera problem i myndigheternas arbete som utgör hinder för att nå just de målen i strategin. De förslag vi lämnar syftar därför till att framför allt förbättra styrningen för att myndigheterna ska kunna nå de uppsatta målen inom just dessa två områden.

Statskontoret menar att regeringen i första hand kan förtydliga sin styrning genom några nya regeringsuppdrag på de områden där det finns störst utmaningar. Men regeringen kan också behöva förtydliga vissa roller och ansvar.

För att nå målen om att ha ett verkningsfullt förebyggande arbete och bättre kunskaper och metoder föreslår Statskontoret att styrningen förbättras genom följande åtgärder:

  • Regeringen och även myndigheter som Jämställdhetsmyndigheten och Brå behöver bidra till att de förebyggande arbetssätten och metoderna följs upp och utvärderas, vilket vi redogjorde för i avsnitt 1.4.1. Det är ett viktigt steg för att det förebyggande arbetet ska bli mer verkningsfullt.
  • Regeringen bör, tillsammans med Polismyndigheten och Brå, förtydliga Polismyndighetens roll i genomförandet av strategin, för att den ska kunna bidra på bästa sätt.
  • Regeringen bör ge uppdrag till Socialstyrelsen att i samverkan med Kriminalvården utveckla statens insatser för att förbättra och utöka insatserna till våldsutövare, på det sätt som vi beskrev i avsnitt 1.4.1. Det är viktigt för att arbetet med att förebygga återfall ska bli verkningsfullt. För att myndigheternas arbete ska tas vidare av regioner och kommuner kan socialtjänstens och hälso- och sjukvårdens ansvar för sådana insatser behöva förtydligas.

Strategins genomförande är beroende av relativt detaljerad styrning från regeringen

Statskontorets utredning visar att det i regel är regeringsuppdrag som styr hur myndigheterna bidrar till genomförandet av strategin. Regeringsuppdragen har hittills varit avgörande för att myndigheterna ska kunna prioritera frågorna. Statskontoret bedömer därför att regeringen behöver fortsätta att styra med regeringsuppdrag för att strategin ska kunna genomföras på ett effektivt sätt. Det gäller exempelvis när regeringen ser att myndigheter som bör bidra till strategin inte självmant har genomfört relevanta insatser. Det gäller även när regeringen identifierat punktinsatser som kan bidra till genomförandet av strategin.

Det behövs krav på samverkan inom området

Statskontoret menar även att politikområdets tvärsektoriella karaktär ställer krav på att regeringen kan identifiera när samverkan mellan myndigheter behövs för att effektivt genomföra strategin. Statskontoret bedömer att regeringsuppdraget om att utöka samverkan för att bli bättre på att upptäcka mäns våld mot kvinnor är ett lyckat exempel på hur regeringen kan styra samverkan, och att det är en modell som kan fungera i flera fall. Där har arbetet effektiviserats genom att myndigheterna har kunnat dra nytta av varandras metodstöd och material, och Jämställdhetsmyndigheten har haft en tydligt samordnande roll. De myndigheter vi har kartlagt vill också ofta att regeringen i sin styrning uppmanar myndigheterna att samverka i de fall regeringen förväntar sig att de ska göra det.

Men krav på samverkan i exempelvis särskilda regeringsuppdrag är inte alltid ett effektivt styrmedel. Statskontorets erfarenhet generellt sett är att samverkan som myndigheter tar initiativ till själva har bättre förutsättningar att vara effektiv än när myndigheter samverkar för att det finns sådana krav i exempelvis särskilda regeringsuppdrag.[1] Det finns dessutom redan generella krav på att myndigheter ska samverka. Förvaltningslagen (2017:900) ställer krav på att myndigheter samverkar med andra myndigheter inom sitt verksamhetsområde, och myndighetsförordningen (2007:515) ställer krav på att statliga myndigheter ska samarbeta för att ta tillvara de fördelar det kan ge för enskilda och för staten som helhet.

Men Statskontorets analys visar att krav från regeringen på att myndigheter ska samverka är ett viktigt styrmedel i arbetet med att genomföra strategin. Statskontoret föreslår därför att i de fall regeringen ser vinster med att några myndigheter samverkar för att lösa ett visst problem, så bör regeringen ställa krav på samverkan i de berörda myndigheternas regeringsuppdrag. Statskontoret föreslår att regeringen tar stöd av Jämställdhetsmyndigheten för att identifiera i vilka situationer samverkan mellan myndigheter kan bidra till att nå målen i strategin. Statskontorets erfarenheter från tidigare utredningar är också att de generella kraven på samverkan och samarbete som finns i förvaltningslagen och myndighetsförordningen inte är tillräckliga för att styra samverkan inom tvärsektoriella områden. Exempelvis visar Statskontorets analys av JiM-programmet att myndigheter har svårt att initiera samverkan som syftar till att lösa konkreta jämställdhetsproblem.[2]

Regeringen bör använda sig mer av Jämställdhetsmyndigheten i genomförandet av strategin

Regeringen kan i högre grad än i dag använda Jämställdhetsmyndigheten för att få de underlag som regeringen behöver för att kontinuerligt se till att strategin genomförs.

I dag har Jämställdhetsmyndigheten börjat följa upp resultat genom indikatorer, och har även publicerat en fördjupad uppföljning av strategin i form av en analys av vilka åtgärder regeringen genomfört inom området. Jämställdhetsmyndigheten har också utifrån sina uppgifter och uppdrag kunskaper om hur statsförvaltningens arbete kring mäns våld mot kvinnor fortskrider. Vi ser att Jämställdhetsmyndigheten i sin uppföljning av delmålet om mäns våld mot kvinnor skulle kunna ha större fokus på myndigheternas arbete, men redan i nuläget kan regeringen utnyttja Jämställdhetsmyndighetens kunskap mer genom att beställa lägesrapporter vid behov. Jämställdhetsmyndighetens kunskap om hur arbetet kring mäns våld mot kvinnor fortskrider, samt dess kunskaper om myndigheternas arbete inom området, gör även att Jämställdhetsmyndigheten bör kunna stödja regeringen att bedöma vilka myndigheter som har störst möjlighet att bidra till att mäns våld mot kvinnor upphör. Därmed skulle Jämställdhetsmyndigheten kunna hjälpa regeringen att bedöma var den bör koncentrera resurserna.

Statskontoret föreslår därför att Jämställdhetsmyndigheten bistår regeringen med underlag och lägesbilder som underlättar för regeringen att prioritera mellan åtgärder, och som underlättar för regeringen att ge regeringsuppdrag som bidrar till att strategin blir effektivt genomförd. Som vi har beskrivit i tidigare avsnitt föreslår vi att regeringen dessutom hämtar in information från Jämställdhetsmyndigheten dels om var det finns kunskapsluckor inom området, dels för att identifiera i vilka situationer som samverkan mellan myndigheter behövs för att lösa problem eller utmaningar inom området. För att Jämställdhetsmyndigheten ska kunna ta en sådan roll som vi föreslår här är det viktigt att regeringen är tydlig med vilka förväntningar den har på Jämställdhetsmyndigheten när det gäller att stödja regeringen. Statskontoret bedömer att en sådan funktion är förenlig med Jämställdhetsmyndighetens instruktion, men regeringen kan styra myndighetens prioriteringar och tolkning av sina uppgifter genom exempelvis regeringsuppdrag.

Jämställdhetsmyndigheten bör ta en större roll i att samordna genomförandet av strategin

Det är ett stort antal myndigheter som bidrar till att genomföra strategin. För att arbetet ska bli effektivt behöver myndigheterna till exempel förhålla sig till varandras ansvar och roller, samt identifiera de frågor där de behöver samverka för att lösa gemensamma problem. Jämställdhetsmyndigheten arbetar för att samordna myndigheternas arbete med att genomföra strategin, särskilt länsstyrelsernas arbete.

Statskontorets kartläggning visar att myndighetsnätverk är en viktig informationskälla för myndigheter när det gäller andra myndigheters arbete. Nätverken ger också myndigheterna möjligheter att identifiera när och var de behöver samverka och att hitta relevanta parter att samverka med. Det finns flera nätverk som relaterar till strategin. Men det nätverk som rör hela området koordineras i dag av NCK som tidigare har haft ett uppdrag att verka för effektiv samverkan mellan myndigheter i frågor om mäns våld mot kvinnor. Statskontoret ser fördelar med att NCK fortsätter ansvara för nätverket. Myndigheterna uppskattar nätverket, och NCK:s koppling till akademin ger nätverket legitimitet.

Samtidigt menar Statskontoret att Jämställdhetsmyndigheten bör vara den myndighet som har störst roll i att samordna genomförandet av strategin. I det bör ingå att myndigheten ska samla berörda myndigheter i nätverk, eller i den form som den bedömer är lämplig för att samordna arbetet. För att undvika dubbelarbete skulle det kräva att Jämställdhetsmyndigheten samordnar det nätverk som NCK i dag driver.

En sådan förändring bör enligt vår bedömning även ge Jämställdhetsmyndigheten bättre förutsättningar att fortsätta utvecklas som förvaltningsmyndighet och auktoritet inom området, en roll som kräver att myndigheten har en god överblick över myndigheternas arbete inom området. En sådan överblick är även en förutsättning för att Jämställdhetsmyndigheten ska kunna stödja regeringen med underlag för en träffsäker styrning och beslut om relevanta insatser.

Statskontoret bedömer att de potentiella långsiktiga förbättringarna av att göra Jämställdhetsmyndighetens roll som samordnare av genomförandet av strategin tydligare väger tyngre än de mer kortsiktiga fördelarna av att NCK fortsätter att arbeta med att verka för effektiv samverkan genom sitt myndighetsnätverk. Statskontoret föreslår därför att regeringen förtydligar att nätverket, åtminstone på sikt, bör samordnas av Jämställdhetsmyndigheten. Men Statskontoret vill betona att det är viktigt att myndigheter fortsatt drar nytta NCK:s kompetens.

Regeringen bör styra så att Jämställdhetsmyndigheten bättre kan samordna arbetet med effektivare brottsbekämpning

Det går i vissa fall att förtydliga Jämställdhetsmyndighetens roll i att ge stöd till genomförandet av strategin genom att regeringen skriver in i andra myndigheters uppdrag att de ska ta stöd av Jämställdhetsmyndigheten i arbetet med att genomföra sina uppdrag. Vår analys visar att det behövs när det gäller att nå målet om effektivare brottsbekämpning. Vår utredning visar att Jämställdhetsmyndigheten har haft svårare att etablera samverkan med brottsbekämpande myndigheter än med andra myndigheter. Därför föreslår Statskontoret att regeringen inkluderar Jämställdhetsmyndigheten i lämpliga regeringsuppdrag till brottsbekämpande myndigheter.

Det syftar till att Jämställdhetsmyndighetens resurser och kompetens ska komma till användning inom alla områden som berörs av strategin, något Statskontoret anser behövs för att nå målen med strategin. Det skulle också göra det möjligt för myndigheten att få överblick av hur arbetet med strategin fortskrider när det gäller effektivare brottsbekämpning. Det kan även vara aktuellt att göra i regeringsuppdrag på andra områden där Jämställdhetsmyndigheten kan behöva stärkt mandat.

Myndigheterna får bättre möjligheter att bidra till målen i strategin om arbetet integreras i arbetet med jämställdhetsintegrering

Regeringens strategi för jämställdhetspolitiken är jämställdhetsintegrering, det vill säga att jämställdhetsfrågorna ska integreras i ordinarie processer och det dagliga arbetet. Statskontorets utredning visar att de myndigheter som tagit egna initiativ i arbetet med strategin om mäns våld mot kvinnor är myndigheter som sedan tidigare har inkluderat frågor om mäns våld mot kvinnor i arbetet med sina uppdrag om jämställdhetsintegrering i myndigheter (JiM). Statskontoret bedömer att det kan vara bra om de myndigheter som kan bidra till att nå målen i strategin om mäns våld mot kvinnor integrerar arbetet med detta i sitt arbete med jämställdhetsintegrering.

Statskontoret har tidigare sett att myndigheter behöver stöd och vägledning i att identifiera hur de kan bidra till genomförandet av jämställdhetspolitiken på bästa sätt.[3] Statskontoret menar att myndigheterna kan använda strategin om mäns våld mot kvinnor, med det åtgärdsprogram som hör till strategin, som vägledning för att identifiera hur de kan bidra till att mäns våld mot kvinnor upphör. Myndigheterna kan också vända sig till Jämställdhetsmyndigheten för att få stöd i hur de bäst kan bidra till genomförandet av strategin. Det kan exempelvis ske inom ramen för det stöd som Jämställhetsmyndigheten har i uppgift att ge till myndigheterna i deras arbete med jämställdhetsintegrering, eftersom det stödet bland annat handlar om att stötta myndigheterna i att analysera och identifiera hur de kan bidra till att nå de jämställdhetspolitiska målen.

Statskontoret föreslår att de myndigheter som kan bidra till att nå målen i strategin om mäns våld mot kvinnor analyserar och identifierar på vilket sätt de kan bidra. Eventuellt kan regeringen behöva peka ut vilka myndigheter som förväntas arbeta med frågan. Eftersom det ofta är svårt för myndigheter att analysera hur de kan bidra till att nå jämställdhetspolitiska mål kan de behöva stöd i det arbetet. De kan vända sig till Jämställdhetsmyndigheten, som kan välja att stötta myndigheter som behöver det i att identifiera hur de på ett effektivt sätt kan bidra i genomförandet av strategin och se till att de får med alla relevanta delar och perspektiv i arbetet. Det kan exempelvis ske inom ramen för det stöd som Jämställdhetsmyndigheten ger myndigheterna i deras arbete med jämställdhetsintegrering.

Regeringen bör använda sina expertmyndigheter mer för att strategins utgångspunkter ska få genomslag i myndigheternas arbete

Statskontorets utredning indikerar att myndigheterna i sitt arbete med att genomföra strategin bara i begränsad omfattning tar hänsyn till vissa av utgångspunkterna för strategin. Det gäller utgångspunkterna om att våld ska förebyggas med fokus på våldsutövare och maskulinitetsnormer, funktionshinderperspektiv, hbtq-personers rättigheter samt större uppmärksamhet på flickors och unga kvinnors utsatthet för våld. Om regeringen vill att utgångspunkterna ska få mer genomslag i myndigheternas arbete bedömer Statskontoret att regeringen behöver styra på ett sätt så det blir tydligt för myndigheterna när utgångspunkterna ska genomsyra arbetet.

Statskontoret bedömer att det finns myndigheter med kompetens om de olika utgångspunkterna i strategin. Statskontoret bedömer att regeringen kan använda sig mer av dessa myndigheter för att utgångspunkterna ska få större genomslag i andra myndigheters arbete där det är relevant. MUCF skulle exempelvis kunna ta ett större ansvar för att identifiera när och på vilket sätt andra myndigheterna bör ta hänsyn till utgångspunkterna om hbtq, maskulinitetsnormer och unga kvinnors och flickors utsatthet – områden som MUCF har särskild kunskap om. Barnafrid vid Linköpings universitet skulle kunna ta ett större ansvar för att identifiera när det är relevant med ett barnperspektiv i genomförandet av strategin.

MFD har inom ramen för ett regeringsuppdrag identifierat utvecklingsområden när det gäller myndigheternas funktionshinderperspektiv. Regeringen bör överväga att ge nya regeringsuppdrag, exempelvis till MFD, för att arbeta vidare med dessa utvecklingsområden. Både MFD, MUCF och Barnafrid bedömer själva att de skulle behöva ett särskilt regeringsuppdrag för att kunna påverka andra myndigheters arbete med strategin och få genomslag för det arbetet.

Utifrån detta föreslår Statskontoret att regeringen bör överväga att ge exempelvis MUCF, MFD och Barnafrid i uppdrag att identifiera när och på vilket sätt andra myndigheter behöver ta hänsyn till strategins utgångspunkter i sitt arbete. Därefter bör regeringen i så fall också överväga att ge samma myndigheter i uppdrag att stötta andra myndigheter att föra in perspektiven där regeringen och myndigheterna anser att det är prioriterat.

Statskontorets förslag

Statskontorets förslag handlar framför allt om att förbättra det kunskapsbaserade arbetet både genom bättre uppföljning och utvärdering samt genom att den kunskap som tas fram används i det praktiska arbetet i större utsträckning. Vi föreslår också att länsstyrelserna förbättrar sin interna samordning för att kunna arbeta effektivare gentemot aktörer i länen. Vi lämnar också förslag på hur styrningen kan utvecklas, bland annat genom att ge Jämställdhetsmyndigheten i uppdrag att ta fram underlag och lägesbilder och att stötta andra myndigheter när det gäller hur de kan bidra till genomförandet av strategin.

Förslag till regeringen för att öka kunskapen om metoder och arbetssätt som är effektiva för att förebygga våld

För att det förebyggande arbetet ska vara kunskapsbaserat och verkningsfullt behöver metoder och arbetssätt utvärderas och följas upp. För detta syfte föreslår Statskontoret följande:

  • Att regeringen ger Jämställdhetsmyndigheten i uppdrag att ta fram beprövade och utvärderade metoder och arbetssätt som förebygger våld. Jämställdhetsmyndigheten skulle kunna använda sig av en liknande modell som Brå använder för att ge stöd för att utvärdera lokalt brottsförebyggande arbete. Ett alternativ eller komplement till detta är att Jämställdhetsmyndigheten genomför egna utvärderingar inom områden där det saknas kunskap.
  • Att regeringen ger ett gemensamt uppdrag till Brå och Polismyndigheten att utvärdera brottsförebyggande metoder inom området mäns våld mot kvinnor, och att dessa myndigheter gör detta med stöd av Jämställdhetsmyndigheten.

När det gäller att förbättra insatser till våldsutövare för att motverka fortsatt våld föreslår Statskontoret följande:

  • Att regeringen ger Socialstyrelsen i uppdrag att identifiera hur de statliga myndigheterna kan utveckla sina insatser för att regioner och kommuner ska kunna erbjuda bättre och fler insatser till våldsutövare, inom ramen för rådande lagstiftning. Det inkluderar att ta tillvara Kriminalvårdens arbete inom området och att hitta sätt för att lovande metoder ska kunna utvärderas utanför Kriminalvården. Socialstyrelsen bör sedan ta fram lämpliga kunskapsunderlag för att vägleda hälso- och sjukvårdens och socialtjänstens arbete med sådana insatser till våldsutövare.

Förslag till regeringen och Jämställdhetsmyndigheten för att stärka Jämställdhetsmyndighetens roll i genomförandet av strategin

För att Jämställdhetsmyndigheten ska få en tydligare roll i genomförandet av strategin och fungera som ett stöd både till övriga myndigheter och till regeringen ger Statskontoret följande förslag:

  • Statskontoret föreslår att regeringen i högre grad använder Jämställdhetsmyndigheten för att få underlag och lägesbilder som underlättar för regeringen att prioritera mellan åtgärder och att ge regeringsuppdrag som bidrar till ett effektivt genomförande av strategin. Regeringen kan behöva förtydliga att Jämställdhetsmyndigheten ska ta en sådan roll, exempelvis genom särskilda regeringsuppdrag till myndigheten. I de underlag Jämställdhetsmyndigheten producerar bör det finnas information om hur arbetet kan effektiviseras genom bättre samverkan mellan myndigheter samt information om var det finns kunskapsluckor inom området.
  • Statskontoret föreslår att Jämställdhetsmyndigheten tar en större roll i arbetet med att redovisa hur andra aktörer infört och använt förebyggande metoder och arbetssätt. Detta förutsätter att utvecklingen av metoder har kommit längre än i dag.
  • Statskontoret föreslår att regeringen inkluderar Jämställdhetsmyndigheten i de uppdrag regeringen ger till andra myndigheter när det är relevant, för att använda resurser och kunskap inom området mer effektivt. Vi ser att det behövs i de uppdrag regeringen gett till brottsbekämpande myndigheter, men det kan även vara aktuellt på andra områden där Jämställdhetsmyndigheten behöver ett stärkt mandat.
  • Statskontoret föreslår att regeringen förtydligar att nätverket, åtminstone på sikt, bör samordnas av Jämställdhetsmyndigheten. Men Statskontoret vill betona att det är viktigt att myndigheter fortsatt drar nytta av NCK:s kompetens.
  • Statskontoret föreslår att Jämställdhetsmyndigheten stöttar de myndigheter som behöver stöd i att identifiera hur de på ett effektivt sätt kan bidra i genomförandet av strategin. Regeringen kan behöva peka ut vilka myndigheter som förväntas arbeta med frågan om mäns våld mot kvinnor.

Förslag till regeringen för att förtydliga övriga myndigheters roller och ansvar

För att stärka även andra myndigheters roll i och bidrag till genomförandet av strategin föreslår Statskontoret följande:

  • I de fall regeringen ser vinster med att några myndigheter samverkar för att lösa ett visst problem, bör regeringen i myndigheternas regeringsuppdrag ställa krav på att de berörda myndigheterna samverkar.
  • Statskontoret föreslår att regeringen i framtida uppdrag om kunskapshöjande insatser är tydlig med vilken myndighet som ska verka för att kunskapen implementeras i berörda verksamheter.
  • Statskontoret föreslår att regeringen, med hjälp av Polismyndigheten och Brå, förtydligar hur Polismyndigheten på bästa sätt kan bidra till arbetet med att förebygga våld.
  • Statskontoret föreslår att regeringen överväger att ge ett uppdrag till Skolverket att se över vad myndigheten kan bidra med inom området mäns våld mot kvinnor, och att analysera hur frågor om mäns våld mot kvinnor bäst kan integreras i skolans arbete. I det arbetet bör Skolverket även se över hur skolorna kan använda länsstyrelsernas resurser inom området och deras erbjudande om samverkan. Skolverket kan ta stöd av Jämställdhetsmyndigheten för att identifiera på vilket sätt Skolverket och skolverksamheter kan bidra inom området.
  • Regeringen bör överväga att ge några myndigheter i uppdrag att identifiera när och på vilket sätt andra myndigheter behöver ta hänsyn till strategins utgångspunkter i sitt arbete. Myndigheter som kan få detta uppdrag är exempelvis MUCF, MFD och Barnafrid vid Linköpings universitet. Regeringen bör i så fall därefter också ge samma myndigheter i uppdrag att hjälpa andra myndigheter att föra in perspektiven där regeringen och myndigheterna anser att det är prioriterat. På så sätt ser regeringen till att strategins utgångspunkter används på ett ändamålsenligt sätt.

Förslag till länsstyrelserna för att effektivisera arbetet

Statskontoret lämnar flera förslag till länsstyrelserna för att effektivisera deras arbete inom området:

  • Statskontoret föreslår att länsstyrelserna fokuserar mer på att stödja kommuner och regioner att använda den kunskap och de metoder och arbetssätt som finns. Det kan exempelvis handla om att ge handfast stöd till yrkesverksamma inom kommuner och regioner i deras arbete med att införa nya arbetssätt i den ordinarie verksamheten. Socialstyrelsen kan ge länsstyrelserna stöd i det arbetet.
  • Statskontoret föreslår att länsstyrelserna i större utsträckning riktar sig till ledningsnivån i kommuner och regioner för att förankra arbetet hos chefer och politiker. Att frågorna är förankrade på ledningsnivån kan i sin tur ge de yrkesverksamma bättre möjligheter att använda ny kunskap och utveckla sina arbetssätt. Länsstyrelserna bör i större utsträckning använda de regionala samverkans- och stödstrukturerna för att nå ledningsnivån.
  • Statskontoret föreslår att länsstyrelserna förbättrar den interna samordningen mellan sina olika förebyggande uppdrag. Regeringen bör också följa länsstyrelsernas arbete med att förbättra sin interna samordning för att säkerställa att den blir bättre.
  • Statskontoret föreslår att varje enskild länsstyrelse bör använda resurserna inom de olika uppdragen inom social hållbarhet på ett mer samlat sätt, exempelvis genom att länsstyrelsernas olika förebyggande uppdrag tillsammans erbjuder stöd till kommuner och regioner i sina respektive län.
  • Statskontoret föreslår att länsstyrelserna i högre utsträckning än i dag lär sig av varandras arbetssätt och goda exempel inom de områden där vi konstaterat att länsstyrelserna lyckats olika bra. Det gäller till exempel hur de bäst kan nå ut till hälso- och sjukvården och skolan, samt på vilket sätt länsstyrelserna kan dra nytta av SKR:s kvinnofridssatsning och de regionala samverkans- och stödstrukturerna. Länsstyrelserna kan också lära sig av varandra när det gäller hur de samordnar sig internt mellan de olika förebyggande områdena.

Styrningen inom området mäns våld mot kvinnor

I detta kapitel analyserar vi styrningen inom området mäns våld mot kvinnor. Vår utgångspunkt har varit att fokusera på myndigheternas egen styrning. Men eftersom den är beroende av hur regeringen styr myndigheterna, så har vi i viss mån även undersökt de förutsättningar som regeringen ger myndigheterna genom sitt sätt att styra.

Vi inleder kapitlet med en kort beskrivning av regeringens styrning i form av den nationella strategin, åtgärdsprogram, regeringsuppdrag, organisation för att genomföra strategin och särskilda medel. Vi lyfter också fram några tydliga önskemål som myndigheterna har när det gäller regeringens styrning.

Sist i kapitlet analyserar vi vissa aspekter av myndigheternas interna styrning inom området mäns våld mot kvinnor, hur de integrerar frågorna i sin verksamhet, samt utmaningar när det gäller att genomföra strategin och att följa upp resultaten. I den mån det har varit möjligt har vår analys utgått från de fyra målen i strategin. Analysen av styrningen utifrån de fyra målen gör vi främst i slutsatskapitlet.

Sammanfattande iakttagelser

  • Den nationella strategin har skapat en ram för arbetet, och målen i den bidrar till att förtydliga politikens inriktning för myndigheterna.
  • Få myndigheter har på egen hand identifierat vad just de kan bidra med till strategin. De flesta myndigheterna arbetar främst utifrån de regeringsuppdrag de har inom området, och förändrar inte sin verksamhet utifrån endast strategin. De myndigheter som tagit ett samlat grepp och egna initiativ i arbetet med strategin har ofta etablerat det arbetet inom ramen för tidigare uppdrag om Jämställdhetsintegrering i myndigheter (JiM).
  • Regeringsuppdrag är i stor utsträckning avgörande för att myndigheterna ska prioritera arbete inom området. Det ställer krav på att regeringen aktivt styr myndigheterna för att bland annat hantera de utmaningar som regeringen pekar ut i åtgärdsprogrammet.
  • Vår undersökning visar att det går att få in frågor som rör mäns våld mot kvinnor i fler av myndigheternas ordinarie processer.
  • Flera av de stora operativa myndigheterna som direkt möter de våldsutsatta eller våldsutövare tycker att det är en utmaning att få genomslag för nya metoder och arbetssätt i sina egna organisationer.
  • Få myndigheter följer upp vilket resultat deras insatser har lett till.

När det gäller samverkan visar vi följande i detta kapitel:

  • Myndigheterna, däribland länsstyrelserna, efterfrågar fler gemensamma regeringsuppdrag när de förväntas samverka, eller att aktörer som ska samverka med varandra får krav på att samverka i de uppdrag de får. Regeringsuppdraget till Försäkringskassan, Arbetsförmedlingen och Migrationsverket om att bli bättre på att upptäcka våld lyfts ofta fram som ett gott exempel på ett gemensamt uppdrag som ställer krav på samverkan.
  • Regeringen kan behöva ställa krav på samverkan mellan Jämställdhetsmyndigheten och de brottsbekämpande myndigheterna för att åstadkomma samverkan dem emellan.

När det gäller kostnadseffektivitet är det här kapitlets sammanfattande iakttagelser följande:

  • Myndigheternas arbete med att bli bättre på att upptäcka våld har effektiviserats genom arbetet med det gemensamma regeringsuppdraget där myndigheterna bland annat har dragit nytta av varandras metodstöd och material. Att ge flera myndigheter ett gemensamt regeringsuppdrag där de ska samverka för att bidra till ett visst mål är en modell som skulle kunna användas även på andra områden för att effektivisera arbetet.
  • Det är nödvändigt att få genomslag för de arbetssätt och metoder man sett fungerar bra för att arbetet inom området ska få effekt. Myndigheter som Polismyndigheten, Åklagarmyndigheten, Kriminalvården, Försäkringskassan, Migrationsverket och Arbetsförmedlingen kan få mer effekt av sina insatser genom att fortsätta satsa på att införa de nya arbetssätt som visat sig fungera bra för att förebygga och upptäcka våld samt utreda och lagföra våldsbrott.
  • Eftersom vår analys visar att det krävs regeringsuppdrag för att myndigheterna ska arbeta med strategin, ställer det höga krav på att regeringen ger uppdrag till myndigheterna som löser prioriterade problem, och ser vad de olika myndigheterna kan bidra med. Vår utredning kan bidra med att peka ut några områden där det kan behövas ytterligare regeringsuppdrag för att effektivisera arbetet så att målen nås. Vi pekar ut sådana områden i slutsatskapitlet. Framöver ser vi att Jämställdhetsmyndigheten kan stödja regeringen i det löpande arbetet med underlag för att styra genomförandet av strategin.
  • De myndigheter som kan bidra till att nå målen i strategin skulle i högre grad kunna identifiera hur de på bästa sätt kan bidra till det. Jämställdhetsmyndigheten kan hjälpa till att identifiera detta. Myndigheten har redan i uppgift att stödja myndigheternas arbete med jämställdhetsintegrering, där mäns våld mot kvinnor kan ingå.

Kort om den nationella strategin och regeringens styrning inom området

I detta avsnitt beskriver vi kortfattat den nationella strategin och regeringens styrning inom området. Regeringen styr området med strategi, åtgärdsprogram, organisation för att genomföra strategin och särskilda medel. Regeringen ger många regeringsuppdrag inom området.

Nationell strategi för att förebygga och bekämpa mäns våld mot kvinnor

Strategin är en del av regeringens skrivelse Makt, mål och myndighet – feministisk politik för en jämställd framtid.[4] Strategin tar sin utgångspunkt i förslagen från utredningen om en nationell strategi inom området.[5]

Mäns våld mot kvinnor ingår i jämställdhetspolitiken

Den nationella strategin om mäns våld mot kvinnor syftar till att bidra till att uppnå det jämställdhetspolitiska delmålet att mäns våld mot kvinnor ska upphöra.

Det övergripande målet för jämställdhetspolitiken är att kvinnor och män ska ha samma makt att forma samhället och sina egna liv.

Det jämställdhetspolitiska delmålet, som ofta benämns som det sjätte delmålet, omfattar alla yttringar av våld och hot om våld som riktas mot kvinnor – fysiskt och psykiskt, inklusive sexuellt. Det innefattar också hedersrelaterat våld och förtryck samt prostitution och handel med människor för sexuella ändamål.

Delmålet har ett andra led om att kvinnor och män, flickor och pojkar, ska ha samma rätt och möjlighet till kroppslig integritet. Det medför att delmålet innefattar fler områden än vad som räknas till begreppet våld i nära relationer. Formuleringen medför att delmålet även omfattar

  • kvinnors och flickors rätt och möjlighet att bestämma över sin egen kropp, sexualitet och reproduktion
  • mäns och pojkars utsatthet för våld och deras kroppsliga integritet
  • ett särskilt fokus på kopplingen mellan maskulinitet och våld
  • att motverka kommersialisering och exploatering av kvinnokroppen i medier, pornografi och reklam som syftar till att reproducera föreställningar om kvinnors underordning
  • trakasserier, hot och annat våld som sker på internet och andra digitala kanaler.[6]
Strategin innehåller fyra mål och nio utgångspunkter

Regeringens ambition med strategin är att den ska bidra till att myndigheternas arbete skiftar fokus från ett reaktivt förhållningssätt som hanterar våldets konsekvenser, till ett mer proaktivt förhållningssätt. Ambitionen är också att gynna utvecklingen av effektiva åtgärder för att förhindra att våld utövas och upprepas, samt utvecklingen av skarpare och mer träffsäkra åtgärder vad gäller skydd för våldsutsatta och brottsbekämpning. Målet är också att göra styrningen och samordningen av arbetet mer ändamålsenlig, samt öka arbetets kvalitet, effektivitet och långsiktighet.

Strategin består av fyra politiska målsättningar, en organisation för att genomföra strategin och för att följa upp den, samt ett åtgärdsprogram. De fyra målen är:

  • Ett utökat och verkningsfullt förebyggande arbete mot våld
  • Förbättrad upptäckt av våld och starkare skydd och stöd för våldsutsatta kvinnor och barn
  • Effektivare brottsbekämpning
  • Förbättrad kunskap och metodutveckling

Förebyggande arbete ska betraktas som strategins huvudsakliga inriktning, och som en central aspekt av samtliga mål.

Regeringen formulerar också ett antal utgångspunkter för strategin. De är principer och prioriterade frågor som är gemensamma för de fyra målen:

  • våld ska förebyggas med fokus på våldsutövare och maskulinitetsnormer
  • större uppmärksamhet på flickors och unga kvinnors utsatthet för våld
  • flera livssituationer kan innebära särskild sårbarhet
  • funktionshinderperspektiv
  • hedersnormer bland närstående
  • barnets rätt och barnets bästa
  • hbtq-personers rättigheter
  • förbättrad samverkan och styrning
  • kunskapsbaserat arbete.
Åtgärdsprogram för att hantera utmaningar relaterade till målen

Strategin innehåller ett åtgärdsprogram för perioden 2017–2020. Det består av utmaningar som regeringen ser när det gäller att nå strategins fyra mål, samt exempel på vad regeringen planerar att göra när det gäller de utmaningarna. Beskrivningarna av utmaningar och vissa åtgärder är sorterade under totalt 35 underrubriker under de fyra målen.

Programmet beskriver även områden på regional och lokal nivå där regeringen menar att ansvariga bör överväga vilka behov som finns av fortsatt utvecklingsarbete.

Ett nytt åtgärdsprogram kommer 2021.

Organisationen för genomförande är nästan på plats

I strategin beskrivs att en jämställdhetsmyndighet skulle inrättas för att bidra till en strategisk, sammanhållen och hållbar styrning, och till ett effektivt genomförande av jämställdhetspolitiken.[7] Jämställdhetsmyndigheten som inrättades 2018 har en viktig roll i genomförandet av strategin. Vår analys visar att Jämställdhetsmyndigheten till viss del har en helhetsbild av området inom detta breda område. Det här utvecklar vi vidare i avsnitt 2.6.

Socialstyrelsen, länsstyrelserna och NCK vid Uppsala universitet ska enligt strategin utgöra en nationell stödstruktur för det regionala och lokala arbetet. Det ska de göra genom sina uppdrag om att ge kompetensstöd och utvecklingsmedel till regioner och kommuner. Även Jämställdhetsmyndigheten och Barnafrid vid Linköpings universitet är en del av denna nationella stödstruktur enligt det senaste uppdraget om kompetensstöd och utvecklingsmedel.[8] Vi återkommer till de utmaningar staten har med att stödja kommuner och regioner i kapitel 3.

Länsstyrelserna ska enligt strategin utgöra ett nav i genomförandet av strategin på regional nivå. De ska verka för ökad samverkan mellan myndigheter och organisationer i länet, bidra med kunskap i genomförandet till kommuner, regioner och civilsamhällets organisationer, samt främja insatser som enskilda kommuner har svårt att genomföra på egen hand. Länsstyrelserna har enligt vår kartläggning också kommit att få den rollen i genomförandet av strategin. Men det finns fortfarande utrymme att förbättra arbetet, samordningen och resursanvändningen ytterligare. Se vidare i kapitel 4.

Mest resurser från anslag 3:1 går till delmål 6 om att mäns våld mot kvinnor ska upphöra

Anslag 3:1 särskilda jämställdhetsåtgärder uppgick 2019 till 477 miljoner kronor. Jämställdhetsmyndigheten har följt upp hur medlen användes 2019. Myndigheten konstaterar bland annat att den del av anslaget som har gått till arbetet med att motverka och bekämpa mäns våld mot kvinnor har ökat över tid. Den delen stod för 53 procent av anslag 3:1 under perioden 2007–2010, och uppgick år 2019 till 94 procent (450 miljoner).[9]

Mest resurser till Länsstyrelserna, Socialstyrelsen och kvinno- och tjejjourer

Länsstyrelserna, Socialstyrelsen och kvinno- och tjejjourer tilldelades mest medel från anslag 3:1 för 2019 (tjejjourer genom statsbidrag från Socialstyrelsen). De tilldelades 2019 sammanlagt 382 miljoner kronor, inklusive de medel som Nationella kompetensteamet tilldelades.[10] Jämställdhetsmyndigheten tilldelades 25 miljoner kronor från anslag 3:1 för 2019. Den totala finansieringen av Jämställdhetsmyndigheten uppgick 2019 till nästan 80 miljoner kronor.[11] SKR tilldelas också medel från anslag 3:1. Medlen till SKR ökade från 26 miljoner kronor 2018 till 32 miljoner kronor 2019.

Anslag 3:1 är en del av de resurser som används för genomförandet av nationella strategin, men det ger inte en heltäckande bild. Myndigheternas arbete inom området finansieras även av förvaltningsanslag och anslag på andra utgiftsområden.

Mest resurser till målet om förbättrad upptäckt av våld och starkare skydd och stöd

Jämställdhetsmyndighetens uppföljning av anslag 3:1 för 2019 visar att den klart största andelen av medlen till det sjätte delmålet går till åtgärder som syftar till att bli bättre på att upptäcka våld och ge bättre skydd och stöd till våldsutsatta kvinnor och barn (mål 2 i den nationella strategin). Något mer medel går till åtgärder för att förbättra kunskaper och utveckla metoder än till åtgärder som syftar till ett utökat och verkningsfullt förebyggande arbete mot våld. Åtgärder för effektivare brottsbekämpning finansieras uteslutande av andra budgetanslag. Jämställdhetsmyndigheten redovisar den del av anslaget som går till länsstyrelsernas arbete separat i sin sammanställning, eftersom det omfattar samtliga delmål i strategin.

Myndigheterna vill ha fler gemensamma uppdrag och långsiktigare styrning av regeringen

Tidigare utredningar har lyft fram att styrningen av delmålsområdet mäns våld mot kvinnor till stor del har bestått av tillfälliga satsningar och uppdrag. Regeringen har enligt dessa utredningar varit kortsiktig i sin styrning och insatser riskerar därför att få dåligt genomslag i myndigheters verksamheter.[12] I våra intervjuer vill vissa myndigheter fortfarande ha en långsiktigare styrning. Samtidigt visar vår kartläggning att styrningen i vissa delar har blivit mer långsiktig. Myndigheterna efterfrågar även att regeringen är tydlig med sina förväntningar på samverkan.

Myndigheterna vill att det finns krav på samverkan i regeringsuppdragen

Många myndigheter påpekar i våra intervjuer att det är viktigt att regeringen styr på ett sätt som ökar samverkan genom att exempelvis ställa krav på samverkan i uppdrag till de aktörer som förväntas samverka. Myndigheternas erfarenheter är att det ofta behövs sådana krav för att aktörer faktiskt ska samverka.

Flera länsstyrelser vill att andra myndigheter ska styras mot att samverka med länsstyrelserna, exempelvis genom att det framgår i särskilda regeringsuppdrag till myndigheterna att de ska samverka med länsstyrelserna. Men det finns även vissa nackdelar med att skriva in myndigheter i varandras uppdrag. Länsstyrelsernas samordningsgrupp beskriver att det försvårar länsstyrelsernas planering när andra myndigheter kontaktar dem för att samarbeta kring uppdrag som länsstyrelserna inte har med i planeringen av sin verksamhet.

Statskontoret har tidigare påpekat att regeringen bör undvika att styra samverkan genom att ställa särskilda krav på att aktörer ska samverka. För att åstadkomma effektiv samverkan bör i stället regeringen undanröja hinder för myndigheter att själva ta initiativ till samverkan. Krav på samverkan riskerar att bli ineffektivt eftersom sådana krav ofta är svårtolkade och myndigheternas egeninitierade samverkan ofta fungerar väl. Det finns dessutom generella krav på samverkan mellan myndigheter. Myndighetsförordningen (2007:515) ställer krav på att statliga myndigheter verkar för att genom samarbete ta tillvara de fördelar som kan vinnas för enskilda och för staten som helhet. Förvaltningslagen (2017:900) ställer krav på att myndigheter samverkar med andra myndigheter inom sitt verksamhetsområde. Samtidigt kan krav på samverkan vara lämpligt när samverkan inte fungerar men det är viktigt för verksamhetsområdet att den gör det.[13] Vår utredning tyder på att krav på samverkan är särskilt viktigt på ett tvärsektoriellt område, eftersom myndigheter har svårt att prioritera frågorna samt kan ha svårt att på egen hand identifiera att eller hur de ska bidra. Det visar även till exempel Statskontorets analys av JiM-programmet.[14]

Det ställer höga krav på regeringen att identifiera när samverkan är nödvändig för att effektivt utnyttja förvaltningens resurser.

Myndigheter uppskattar det gemensamma uppdraget att bli bättre på att upptäcka våld

Regeringsuppdraget om ökad samverkan för att bli bättre på att upptäcka våld som Försäkringskassan, Arbetsförmedlingen, Migrationsverket, Socialstyrelsen och Jämställdhetsmyndigheten fick lyfts i våra intervjuer ofta fram som ett bra exempel på uppdrag som gynnar effektiv samverkan. Det uppdraget ställer krav på att myndigheterna ska samverka kring gemensamma utmaningar. Först fick de i uppdrag att tillsammans ta fram en plan för arbetet och sedan ett uppdrag att genomföra den. Myndigheterna har kunnat dra konkret nytta av varandras metodstöd, utbildningar och liknande, vilket har effektiviserat arbetet.

Det verkar finnas ett behov av krav på att Jämställdhetsmyndigheten och de brottsbekämpande myndigheterna samverkar
  • Jämställdhetsmyndigheten beskriver att de har initierat samverkan med de brottsbekämpande myndigheterna men ibland stött på motstånd, och att myndigheten till viss del saknar mandat för att kunna åstadkomma en bra samverkan (se mer i avsnitt 3.8.3).
  • Vår analys visar att regeringen kan behöva ge Jämställdhetsmyndigheten ökat mandat på det brottsbekämpande området genom att ställa krav på att brottsbekämpande myndigheter samverkar med Jämställdhetsmyndigheten i lämpliga uppdrag. Ett sådant ökat mandat för Jämställdhetsmyndigheten skulle dels se till att Jämställdhetsmyndighetens kompetens utnyttjas i så hög grad som möjligt, dels se till att ge Jämställdhetsmyndigheten förutsättningar att följa och ge stöd till genomförandet av strategin inom hela statsförvaltningen.

Det är en utmaning att få arbetet långsiktigt när mycket arbete bygger på enskilda uppdrag

En konsekvens av att området är uppdragsstyrt är att arbetet inte blir särskilt långsiktigt. Flera myndigheter beskriver detta. Till exempel vill NCK och Barnafrid ha en mer långsiktig styrning från regeringen i stället för tillfälliga eller kortsiktiga uppdrag. Även Försäkringskassan, som har haft ett eget långsiktigt arbete med frågan, påpekar i vår intervju att regeringens styrning spelar stor roll. Det som står i regleringsbrev prioriteras.

Styrning genom korta uppdrag kan innebära praktiska svårigheter när myndigheterna ska genomföra uppdragen. NCK och Barnafrid beskriver exempelvis att de har svårt att rekrytera rätt kompetens med kort varsel och till tillfälliga anställningar.

Samtidigt som flera myndigheter upplever att styrningen inte är tillräckligt långsiktig kan vi se att strategin har bidragit till att öka långsiktigheten i arbetet. En 10-årig strategi ger en viktig signal om att frågan kommer prioriteras under en längre tid. Det finns också myndigheter, exempelvis Socialstyrelsen, som enligt vår intervju med dem uppfattar att regeringens styrning har ändrats över tid till att bli mer långsiktig med större uppdrag. Arbetet med det nationella metodstödet mot prostitution och människohandel har även permanentats genom en instruktionsenlig uppgift till Jämställdhetsmyndigheten att ansvara för samordningen av arbetet. Nationella kompetensteamet ska även det permanentas vid Länsstyrelsen i Östergötlands län, och även länsstyrelsernas uppdrag inom området ska permanentas.

Strategin har lyft upp frågorna på agendan och gett en ram för myndigheternas arbete

Den nationella strategin om mäns våld mot kvinnor har lyft upp frågorna på agendan och skapat aktivitet inom området. Strategin signalerar att regeringen prioriterar frågan. Det är numera fler myndigheter än tidigare som arbetar med dessa frågor och många har fått uppdrag inom ramen för strategin. Flera av de myndigheter vi intervjuat bedömer att de har fått fler uppdrag inom området än tidigare, och att det beror på strategin.

I strategin har regeringen tagit ett samlat grepp om frågan om mäns våld mot kvinnor och har skapat ett ramverk med gemensamma begrepp och målsättningar. Myndigheterna är över lag positiva till detta. Strategin har en pedagogiskt och symboliskt viktig funktion, och är något myndigheterna kan luta sig mot och referera till. Särskilt målen verkar ha fyllt en pedagogisk och kommunikativ funktion.

Myndigheternas beskrivningar av strategins roll för deras verksamheter är i linje med vad Statskontoret tidigare har sett när det gäller strategier som styrmedel. Strategier eller handlingsplaner är inte formella styrinstrument, men de är ofta ett sätt att presentera konkreta styråtgärder på ett tydligt sätt. Strategier kan ha ett särskilt värde i styrningen genom att komplettera eller effektivisera de traditionella styrformerna. De kan få den effekten genom att de ramar in, skapar legitimitet och förståelse för politiken.[15]

Det är främst regeringsuppdrag som avgör vad myndigheterna gör

Strategin upplevs av flera ha skapat en ram för arbetet inom området, och det går att se en koppling mellan den nationella strategin och regeringsuppdragen. Men det är de särskilda regeringsuppdragen som huvudsakligen styr vad myndigheterna gör inom området. Regeringen har gett många uppdrag inom området, och de flesta myndigheter arbetar uteslutande utifrån särskilda regeringsuppdrag. Nästan allt arbete som utförs inom området är relaterat till särskilda regeringsuppdrag eller till regleringsbrev. Många myndigheter menar att regeringsuppdragen är avgörande för att de ska prioritera arbetet. Att det är regeringsuppdragen som styr vad myndigheterna gör inom området ställer krav på att regeringen aktivt styr myndigheterna på hela strategins område så att myndigheterna kan hantera de utmaningar som pekas ut i åtgärdsprogrammet.

Det är en generell utmaning för regeringen att få genomslag för tvärsektoriella frågor i myndigheters verksamheter. Statskontoret har tidigare konstaterat att det kan uppstå målkonflikter mellan tvärsektoriella frågor och sektoriella mål eller perspektiv i myndigheter. Det innebär en risk för att tvärsektoriella frågor får mindre utrymme än sektoriella frågor i myndigheterna.[16]

Få myndigheter har analyserat hur de kan bidra till strategin

Få myndigheter har på eget initiativ tagit ett strategiskt grepp utifrån den nationella strategin och sett över vad just de kan bidra med för att nå strategins mål, trots att de ansvarar för frågor som är relaterade till strategins genomförande. Flera myndigheter beskriver i våra intervjuer att de inte har känt sig träffade av strategin och inte uppfattat att regeringen har velat att de ska göra något internt strategiskt arbete inom området.

När vi jämför i vilken utsträckning de olika myndigheterna har tagit ett strategiskt grepp inom området i förhållande till strategins fyra mål ser vi inga tydliga skillnader mellan de olika målen i strategin. Det finns exempel på myndigheter som tagit ett aktivt och strategiskt grepp utifrån strategin och de som inte gjort det inom alla fyra målområdena.

Myndigheter som har tagit ett mer aktivt grepp och egna initiativ inom området är framför allt myndigheter som redan inom ramen för uppdraget om JiM börjat arbeta för att bidra till det jämställdhetspolitiska delmålet om att mäns våld mot kvinnor ska upphöra. Brottsoffermyndigheten arbetar exempelvis aktivt med frågorna även vid sidan av myndighetens regeringsuppdrag. Även Försäkringskassan och Kriminalvården har arbetat med våldsfrågorna i sitt arbete med jämställdhetsintegrering.

Men att ha varit en JiM-myndighet är ingen garanti för att en myndighet ska ha identifierat relevanta åtgärder som myndigheten kan genomföra för att bidra till att målen inom området nås. Exempelvis fokuserade vare sig Arbetsförmedlingen, Skolverket eller Boverket på mäns våld mot kvinnor i sina JiM-arbeten.

Statskontorets analys av JiM-programmet visar att myndigheter behöver vägledning för att identifiera vad de kan bidra med i genomförandet av jämställdhetspolitiken.[17] Jämställdhetsmyndigheten har i uppdrag att stödja myndigheterna i deras arbete med jämställdhetsintegrering.

Jämställdhetsmyndigheten har till viss del tagit sin samordnande roll

Statskontorets analys visar att det behövs en aktör som har en helhetsbild av vad som sker på det förhållandevis breda området mäns våld mot kvinnor, inte minst för att få till ett effektivt och kunskapsbaserat arbete. Jämställdhetsmyndigheten är den aktör som har bäst förutsättningar för det i och med deras roll som förvaltningsmyndighet för jämställdhetspolitiken.

Jämställdhetsmyndigheten har goda förutsättningar att följa och stötta arbetet inom området

Som förvaltningsmyndighet för jämställdhetspolitiken och utifrån Jämställdhetsmyndighetens uppgifter att samordna och stödja myndigheterna i dessa frågor behöver myndigheten ha övergripande kännedom om andra myndigheters arbete och kunskaper på hela området mäns våld mot kvinnor. När det gäller prostitution och människohandel har Jämställdhetsmyndigheten också ett särskilt uppdrag som nationell samordnare.

Vår utredning visar att Jämställdhetsmyndigheten till viss del har tagit den roll som de har i uppgift att ta. Jämställdhetsmyndigheten arbetar för att samordna de olika kunskapscentrumen inom området, till exempel Nationella kompetensteamet vid Länsstyrelsen i Östergötlands län, Barnafrid vid Linköpings universitet, och Nationellt centrum för kvinnofrid vid Uppsala universitet. Jämställdhetsmyndigheten menar att det är viktigt i arbetet med att nå det fjärde målet om kunskap och metodutveckling. De strävar också efter att arbeta med andra universitet för att tillvarata kunskap och forskning inom hela delmålsområdet.

Jämställdhetsmyndigheten arbetar med att samordna länsstyrelserna. Myndigheten har tillsammans med länsstyrelserna enats om en struktur för samverkan för att underlätta samordning och utveckling av myndigheternas arbete med att förebygga och bekämpa mäns våld mot kvinnor. När det gäller våldsförebyggande arbetar Jämställdhetsmyndigheten med kunskaps- och metodstöd till länsstyrelsernas nätverk för sakkunniga i jämställdhet, mäns våld mot kvinnor, föräldraskapsstöd och brottsförebyggande arbete. De nationella samordnarna för respektive nätverk deltar i samverkan och planeringen av arbetet.[18] Jämställdhetsmyndigheten deltar även när länsstyrelsernas utvecklingsledare kring mäns våld mot kvinnor har sina nationella nätverksträffar.

Jämställdhetsmyndigheten har även ambitionen att skapa en tydligare struktur för samverkan med MFoF, Brå och Folkhälsomyndigheten som arbetar med föräldraskapsstöd, brottsförebyggande arbete respektive ANDT.

Jämställdhetsmyndigheten kan ge regeringen viktiga underlag om genomförandet av strategin

Mäns våld mot kvinnor är ett brett politikområde. Det betyder att många aktörer ska vara med och genomföra strategin. Många myndigheter bedriver verksamhet som är relevant för delmålsområdet och för strategin som helhet. Stora delar av myndigheternas arbete styrs med regeringsuppdrag. För att regeringen ska kunna prioritera bland åtgärder och träffsäkert styra med regeringsuppdrag som har potential att åstadkomma önskad förändring behöver den ha en bra överblick över området. Det är svårt för Regeringskansliet att hinna ta del av allt material, alla analyser och andra rapporter som tas fram av myndigheter och andra aktörer om frågor som är relevanta för strategins genomförande.

Denna rapport utgör ett underlag för regeringens fortsatta styrning för genomförandet av strategin, men i det löpande arbetet bör Jämställdhetsmyndigheten förse regeringen med underlag om hur arbetet fortskrider. Regeringskansliet har i dag kontinuerliga avstämningsmöten med Jämställdhetsmyndigheten och får information i samband med presentationer av Jämställdhetsmyndighetens rapporter och i efterföljande diskussioner. Men vi ser att regeringen i högre grad än i dag kan använda Jämställdhetsmyndigheten för att få information om myndigheternas arbete med att genomföra strategin.

I strategin skriver regeringen att en viktig uppgift för den nya Jämställdhetsmyndigheten blir att ge en samlad bild av hur arbetet med strategin går. I strategin skriver även regeringen att den planerar att så småningom ge Jämställdhetsmyndigheten i uppdrag att med lämpliga mellanrum sammanställa en nationell lägesrapport om genomförandet av strategin.[19] Jämställdhetsmyndigheten har inte ett sådant uppdrag i dagsläget, utan arbetar med annan uppföljning och analys inom området.

Jämställdhetsmyndigheten har hittills publicerat en första fördjupad uppföljning av strategin i form av en analys av regeringens åtgärder inom området. Det inkluderar ett förslag på indikatorer för uppföljning av strategin.[20] Myndigheten har också presenterat ett förslag till ett system för att följa upp de jämställdhetspolitiska målen. Utifrån det har Jämställdhetsmyndigheten hittills publicerat två rapporter med analyser av regeringens styrning samt av resultat av myndigheters och andra aktörers åtgärder.[21] Uppföljning av strategin och delmålsområdet har hittills haft större fokus på vilka åtgärder som regeringen har initierat än hur myndigheternas arbete går.

Jämställdhetsmyndigheten kan arbeta mer med att identifiera kunskapsluckor och med utvärderingar

Vår utredning visar att det inte finns någon myndighet som har en helhetsbild över vilka kunskapsluckor som finns inom hela området mäns våld mot kvinnor (se mer i avsnitt 3.9.2). Vi menar att det är viktigt med en sådan helhetsbild för att regeringen och myndigheterna ska kunna rikta insatser och satsa resurser där det finns störst behov. Jämställdhetsmyndigheten är den aktör som har bäst förutsättningar att kunna ha en sådan helhetsbild och har förutsättningar att göra det inom ramen för nuvarande uppdrag. Men regeringen kan i högre grad använda Jämställdhetsmyndigheten för att följa myndigheternas arbete samt för att få en samlad bild av kunskapsluckor och kunskapsbehov bland aktörer. Det skulle möjliggöra för regeringen att prioritera att ta fram kunskap där behoven är som störst. Det skulle öka förutsättningarna för ett effektivt arbete mot mäns våld mot kvinnor.

Vi ser också att det inte är någon aktör i dag som tar ett mer övergripande ansvar när det gäller att samla upp erfarenheter och goda exempel på metoder och arbetssätt för framför allt förebyggande arbete, och som sedan verkar för att dessa metoder och arbetssätt utvärderas (se även avsnitt 3.9.3). Jämställdhetsmyndigheten beskriver att de arbetar för att ta det övergripande ansvaret men att myndigheten inte har haft möjlighet att verka för att metoder utvärderas. Jämställdhetsmyndigheten fördelar medel till jämställdhetsprojekt och kvinnors organisering.[22] Statsbidragen styrs av förordningar som beslutas av regeringen, och bidragen som Jämställdhetsmyndigheten beslutar om går i dagsläget inte till uppföljningar eller utvärderingar av metoder och arbetssätt. Jämställdhetsmyndigheten gör i dagsläget inte heller egna utvärderingar av metoder och arbetssätt inom området mäns våld mot kvinnor.

Myndigheterna organiserar och integrerar arbetet med strategin på olika sätt

Myndigheterna har haft olika sätt att organisera hur de arbetar med mäns våld mot kvinnor. Myndigheter med stort ansvar inom området har exempelvis särskilda enheter eller funktioner som arbetar specifikt med de frågorna. Men hos andra myndigheter är arbetet ofta integrerat i myndigheternas arbete med andra frågor.

Flera myndigheter arbetar med frågor om mäns våld mot kvinnor som en del av sitt arbete med jämställdhetsintegrering. Vi identifierar hur några av myndigheterna skulle kunna integrera frågor om mäns våld mot kvinnor i sina ordinarie processer mer för att förstärka sitt arbete inom området.

Myndigheter med stort ansvar har olika organisatoriska lösningar

De myndigheter som har ett stort ansvar för att genomföra strategin om mäns våld mot kvinnor har inrättat olika funktioner eller organisatoriska enheter för sitt interna arbete med dessa frågor. I vår utredning har vi inte identifierat några särskilda nackdelar med de olika lösningar som myndigheterna har valt.

Jämställdhetsmyndigheten har en central roll i genomförandet av strategin utifrån både instruktionsenliga uppgifter och flera regeringsuppdrag. Jämställdhetsmyndigheten har organiserat sitt arbete i tre verksamhetsområden där ett är Förebygga och bekämpa mäns våld mot kvinnor. Arbetet med den nationella strategin för att förebygga och bekämpa mäns våld mot kvinnor samlas också på en särskild avdelning.[23] Myndigheten arbetar även med frågor om mäns våld mot kvinnor i verksamhetsområdet Följa och analysera utvecklingen mot de jämställdhetspolitiska målen.[24]

Socialstyrelsens arbete inom området utgår till stor del från regeringsuppdrag. Men de bedriver också arbete som utgår från myndighetens instruktion, det gäller exempelvis arbetet med öppna jämförelser, föreskrifter och allmänna råd och statsbidrag. Utifrån ett regeringsuppdrag att stärka den interna samordningen av myndighetens arbete inom området har Socialstyrelsen inrättat en kontaktperson som arbetar för att samordna arbetet med myndighetens regeringsuppdrag. Socialstyrelsen har också nätverk mellan medarbetare för att de ska kunna utbyta kunskaper och erfarenheter samt ett chefsnätverk som följer hur arbetet inom området går.

Länsstyrelserna spelar en mycket viktig roll i genomförandet av strategin i sina respektive län. Samtliga länsstyrelser har en eller flera utvecklingsledare för att arbeta med frågor som rör genomförandet av strategin i länen. Uppdraget ligger på samtliga länsstyrelser på en enhet eller avdelning för social hållbarhet som också omfattar andra uppdrag som har beröringspunkter med uppdraget om mäns våld mot kvinnor. Länsstyrelserna har också inrättat en nationell samordnare för att samordna frågorna mellan länsstyrelserna. Både länsstyrelserna och andra myndigheter uttrycker att det har varit positivt för arbetet. Exempelvis har det blivit enklare för andra myndigheter att samverka med länsstyrelserna.

Vissa myndigheter har integrerat området genom att lyfta fram det i arbetet med relaterade områden

Några myndigheter har integrerat frågorna om mäns våld mot kvinnor i arbetet med andra närliggande frågor. Det gäller framför allt flera av kunskapsmyndigheterna.

  • Folkhälsomyndigheten beskriver i vår intervju att frågor om mäns våld mot kvinnor är en självklar del av uppdraget om sexuell och reproduktiv hälsa och rättigheter (SRHR). SRHR-arbetet utgår från myndighetens instruktion, så det arbetet pågår oavsett om myndigheten får något regeringsuppdrag eller inte. I det uppdraget ingår tydligt frågor om våld, vilket betyder att arbetet med uppdraget även bidrar till genomförandet av strategin om mäns våld mot kvinnor.
  • MFoF arbetar med den nationella strategin för ett stärkt föräldraskapsstöd som regeringen beslutade i augusti 2018, och där kommer jämställt föräldraskap och barnperspektiv in. I vår intervju säger myndigheten att i den mån den på egen hand lyfter frågor om mäns våld mot kvinnor så gör den det i samband med arbetet kring jämställt föräldraskap.
  • Brå var tidigare en JiM-myndighet, och målet att mäns våld mot kvinnor ska upphöra var ett av de två delmål som myndigheten identifierade som särskilt relevanta för Brås verksamhet.[25] Brå valde att fortsätta arbetet efter att myndighetens särskilda uppdrag för jämställdhetsintegrering upphörde 2018. Det gjorde de genom att upprätta en egen handlingsplan som sträcker sig 2019–2020.[26] Efter 2020 fortsätter Brå arbetet utifrån ett nytt uppdrag.[27]
  • Även Migrationsverket har integrerat frågorna om mäns våld mot kvinnor i JiM-arbetet, som i sin tur är integrerat i det bredare arbetet för likvärdig behandling. Ett delmål i planen för likvärdig behandling handlar om att de inblandade aktörerna ska bli bättre på att upptäcka människohandel, hot, våld och trakasserier.[28]
  • Det kan finnas för- och nackdelar med att integrera frågorna om mäns våld mot kvinnor i annat arbete. Exempelvis kan det finnas en risk att våldsfrågorna får mindre utrymme än de skulle fått om de hanterades separat. Samtidigt kan det ge tyngd åt arbetet att samla olika närliggande frågor under ett gemensamt paraply. Utifrån vår utredning kan vi inte avgöra i vilka fall arbetet med mäns våld mot kvinnor gynnas av att integreras med annat arbete. Vi ser dock fördelar med att arbetet med mäns våld mot kvinnor integreras i arbetet med jämställdhetsintegrering så att myndigheterna kan använda sig av det stöd som Jämställdhetsmyndigheten kan ge när det gäller att identifiera hur de på bästa sätt kan bidra till att nå målen om mäns våld mot kvinnor.

Flera kunskapsmyndigheter har idéer om hur de skulle kunna integrera våldsfrågorna mer i sina ordinarie processer

  • Flera av de myndigheter som ska bidra till målet om ökad kunskap inom området mäns våld mot kvinnor ser att de i större utsträckning skulle kunna få in frågorna om mäns våld mot kvinnor i arbetet. De har också idéer om på vilka sätt som våldsfrågorna bäst skulle kunna integreras i myndighetens ordinarie processer och verksamheter.
  • Folkhälsomyndigheten menar att våldsfrågor kan komma in mer i det arbete myndigheten själv tar initiativ till, till exempel i kunskapsöversikter och kunskapsunderlag.
  • Myndigheten för vård- och omsorgsanalys skulle kunna förstärka kompetensen om mäns våld mot kvinnor i sitt patient- och brukarråd, som bland annat är involverade när myndigheten tar fram sin analysplan. Myndigheten beskriver att den kompetensen sannolikt också kommer att förstärkas i takt med att myndigheten genomför fler regeringsuppdrag inom området. Hittills har myndigheten inte genomfört egeninitierade projekt på området mäns våld mot kvinnor, och frågorna ligger inte inom brukarrådets kompetens i dag.
  • Utifrån sin riskanalys har IVO, under de senaste åren tagit initiativ till och genomfört tre tillsynsinsatser inom området mäns våld mot kvinnor eller våld i nära relationer. IVO resonerar att myndigheten eventuellt skulle kunna uppmärksamma dessa frågor i andra tillsyner än i specifika tillsyner inom området mäns våld mot kvinnor. I vår intervju med dem säger myndigheten att de i så fall skulle behöva mer kunskaper om mäns våld mot kvinnor internt på myndigheten.
  • Skolverket menar att de kan arbeta mer med frågor som rör mäns våld mot kvinnor om frågorna integreras i styrningen av kärnverksamheten. Skolverket menar att frågor som rör mäns våld mot kvinnor kommer att integreras ytterligare i skolverksamheten när nya skrivningar om sex och samlevnad samt jämställdhet i läroplanerna beslutas. Myndigheten kommer då också att ta fram mer stöd till skolpersonalen i dessa frågor.
  • Vid Brå kommer frågor om mäns våld mot kvinnor in i statistikverksamheten, metodstödsarbetet och forskningsverksamheten. Brå identifierar varje år angelägna utvecklingsområden där myndigheten har möjlighet att lyfta sådant som är viktigt att utveckla inom rättsväsendet och det brottsförebyggande området. I en tidigare analys av Brå föreslår Statskontoret att myndigheten utifrån dessa analyser tar fram en långsiktig analysplan för att myndighetens kunskapsproduktion ska bidra till att utveckla rättsväsendet som helhet.[29] Genom att utveckla det arbetet kan Brå även ge rättsväsendet bättre stöd i frågor om mäns våld mot kvinnor där det är angeläget.

De brottsbekämpande myndigheterna har integrerat frågorna i sina ordinarie processer

Flera av de myndigheter som ska bidra till målet om bättre brottsbekämpning har integrerat arbetet med mäns våld mot kvinnor i sin kärnverksamhet. Det är naturligt för flera av rättsväsendets myndigheter som hanterar exempelvis brott i nära relationer och sexualbrott. Det gäller Polismyndighetens utredningsverksamhet, Åklagarmyndigheten, Domstolsverket, Kriminalvården och Brottsoffermyndigheten.

Kriminalvården använder exempelvis sina befintliga strukturer för att få in uppdrag om mäns våld mot kvinnor i det ordinarie arbetet. Ett exempel är att myndighetens forsknings- och utvecklingsenhet får hantera utvecklingen av nya metoder när det gäller arbetet med mäns våld mot kvinnor.

Svårt att få genomslag för nya arbetssätt

Flera av de större myndigheterna som arbetar operativt och möter antingen våldsutsatta eller våldsutövare säger i våra intervjuer att de tycker det är svårt att tillämpa nya metoder eller arbetssätt som de tagit fram i den egna organisationen. Det gäller främst de myndigheter som bidrar till målet om att bli bättre på att bekämpa brott och på att upptäcka våld.

Brottsbekämpande myndigheter arbetar för att i större utsträckning använda sina metoder

Kriminalvården har som målsättning för 2020 att fler klienter som är dömda för brott inom området mäns våld mot kvinnor ska få gå igenom en relationsbrottsbehandling. Enligt Kriminalvården var det under 2018 färre än var femte klient i den målgruppen som fick en behandlingsinsats riktad mot våldsbeteende.[30] Det finns enligt Kriminalvården flera anledningar till att inte alla klienter får del av behandlingsinsatser. Det kan vara svårt att motivera klienter att delta i behandlingar. Det kan dessutom handla om att många klienter är dömda till korta fängelsestraff och att det därför är svårt att hinna med hela behandlingen under strafftiden. Språkbegränsningar kan också vara ett hinder.

För Polismyndigheten och Åklagarmyndigheten handlar det bland annat om att även i praktiken använda det arbetssätt som anges i Ett utvecklat bästa arbetssätt (EUBA). Åklagarmyndigheten har följt upp hur många åklagarkammare som infört arbetsmetoden EUBA och genomfört tematiska tillsyner tillsammans med Polismyndigheten. Åklagarmyndigheten beskriver att de försöker vara lyhörda för den operativa verksamheten och anpassa i vilken form de ger stöd. De försöker ha enkla metodstöd tillgängliga på intranätet, ha material som kan användas som uppslagsverk och som inte behöver läsas från pärm till pärm. De har även seminarier för att lyfta fram frågorna och utbyta erfarenheter.

Polismyndigheten beskriver att myndigheten behöver bli bättre på att samordna sitt interna utvecklingsarbete för att öka genomslaget för nya arbetssätt. När det gäller kompetensförsörjning beskriver polisen att de har svårt att nå ut med kompetenshöjande insatser i hela myndigheten. En svårighet är också att Polismyndigheten inte är ansvarig för grundutbildningen för poliser, utan är beroende av vad olika lärosäten inkluderar i polisutbildningen. Lärosätena kan tolka de krav som ställs på utbildningarna på olika sätt. Polismyndigheten beskriver också att det i många fall är nyutexaminerade poliser som arbetar med just relationsbrott och att de efter en tid ofta går vidare till annan utredningsverksamhet vilket i sin tur gör att det kan vara svårt att upprätthålla god kompetens i utredningsarbetet.

Myndigheter som ska bli bättre på att upptäcka våld arbetar med att införa de nya arbetssätten

För de myndigheter som arbetar för att bli bättre på att upptäcka våld handlar det nu om att få handläggarna att faktiskt börja ställa frågor om våld.

Försäkringskassan är den av myndigheterna som har kommit längst i det arbetet. Myndigheten beskriver i vår intervju att de har arbetat systematiskt med att först se till att medarbetarna blir medvetna om frågan och att få gehör bland medarbetare för att den är relevant för myndigheten. Därefter har de satsat på utbildningar och metodstöd för att höja kunskapen inom organisationen och hjälpa medarbetare att omsätta och integrera stödet i den ordinarie verksamheten. Myndighetens medarbetare ställer frågor om våld i sina kontakter med de försäkrade.

Arbetsförmedlingen har inte börjat ställa frågor om våld till arbetssökande än. Myndigheten har som mål att medarbetare ska börja med det under 2021, och att de då ska göra det i samband med att de utreder arbetssökandes möjligheter till arbete eller studier.[31] I vår intervju säger Arbetsförmedlingen att mycket arbete hittills har gått till att öka förståelsen internt på myndigheten för att arbetet är relevant, och till att skapa bra rutiner samt till att ta fram en webbutbildning för personalen.

Migrationsverket har valt en delvis annan väg, och har satsat på information och att hänvisa personer till rätt aktörer, snarare än att själv ställa frågor om våld. Målet har varit att skapa självidentifikation, det vill säga en medvetenhet bland de som kommer i kontakt med myndigheten om vad som är våld samt vilka rättigheter och skyldigheter som finns kopplat till våldsutsatthet och våldsutövande. Myndigheten bedömde att det var en mer framkomlig väg än att ställa frågor om våld. Skälet till att myndigheten gjorde den bedömningen var en undersökning som visade att personer som ansöker om tillstånd eller asyl har låg kunskap om våldsutsatthet och våldsutövande. I vår intervju säger Migrationsverket att myndigheten arbetar med att uppdatera metodhandböcker och ge information och metodstöd till medarbetarna om de nya arbetssätten, men att det är svårt att få medarbetare att använda de nya arbetssätten.

Begränsad uppföljning och redovisning av resultat

Få myndigheter följer upp vad deras insatser och arbete inom området har lett till för resultat. Uppföljning av den typen av resultat kan ge ett bra underlag för verksamhetsutveckling, samtidigt som det behöver vägas mot den tid och de resurser som går åt till arbetet med uppföljningen. Myndigheterna redovisar att de tar fram kunskap, utbildningar, stödmaterial och annat som de sprider till medarbetarna inom den egna myndigheten eller till andra myndigheter eller aktörer. Myndigheterna redovisar även att de samverkar med varandra. Men det är få myndigheter som kan visa att arbetet och insatserna inom området har lett till förändrade arbetssätt, förändrade utfall, eller till effekter som påverkar de tänkta målgrupperna – våldsutsatta eller våldsutövarna, och som i slutändan kan få betydelse för att minska mäns våld mot kvinnor. Inte heller de myndigheter som direkt möter de våldsutsatta och våldsutövarna kan i regel visa vad nya arbetssätt har lett till. Tidigare utredningar har också visat att myndigheterna i första hand redovisat att kunskapen om mäns våld mot kvinnor i organisationen ökat, samt att de använder nya metoder och arbetssätt. Men vad det eventuellt fått för effekter på samhällsnivå är oklart.[32]

Det finns några myndigheter som följer upp och kan redovisa mer långtgående resultat av sitt arbete, till exempel Försäkringskassan.

Vår analys visar att myndigheterna är bättre på att följa upp resultat när det gäller att upptäcka våld och när det gäller brottsbekämpning än när det gäller förebyggande insatser. Vi ser också att kunskapsmyndigheterna följer upp spridningen av kunskap men inte hur kunskapen används.

Viss uppföljning av arbetet med förbättrad upptäckt av våld

Enligt den gemensamma planen för att bli bättre på att upptäcka våld ska Försäkringskassan, Arbetsförmedlingen och Migrationsverket följa upp arbetet. I planen finns förslag på myndighetsspecifika indikatorer som kan följas upp, bland annat det antal medarbetare som gått olika utbildningar, som säger att de informerat om våld och kan informera om våld på rätt sätt, som känner sig mer trygga i mötet med en utsatt person samt som tycker att de identifierar fler våldsutsatta och våldsutövande.[33]

Försäkringskassan följer upp och visar att de börjat ställa frågor om våld

Särskilt Försäkringskassan har kommit långt med att följa upp hur arbetet har gått. Myndigheten följer upp i vilken utsträckning de ställer frågor om våld inom olika delar av verksamheten. De har även undersökt hur det påverkar handläggares bedömningar om de vet att en person är utsatt för våld.

Försäkringskassan kan även visa resultat av sitt arbete inom området. Myndigheten har förändrat sina arbetssätt på många håll inom myndigheten genom att faktiskt börja ställa frågor om våld. Försäkringskassan kan också visa vissa förändringar i utfall – att det påverkar bedömningen om medarbetaren vet om att en person är utsatt för våld. Inom underhållsstödet har till exempel våldsutsatta individer fått rätt till ekonomisk ersättning utan att själv behöva ha kontakt med våldsutövaren.

Arbetet med att upptäcka människohandel följs upp

Migrationsverket följer upp sitt arbete med prostitution och människohandel, och redovisar i sin årsredovisning hur många interna rapporter om misstänkt människohandel myndigheten producerat. De interna rapporterna om misstänkt människohandel innebär att Migrationsverkets medarbetare har identifierat ett misstänkt fall av människohandel och i de flesta fall har de kontaktat Polismyndigheten.

Även Åklagarmyndigheten följer upp vilka resultat myndigheten nått när det gäller människohandel. Men det går inte att urskilja i vilken utsträckning det rör sig om människohandel för sexuella ändamål, vilket är den typ av människohandel som den nationella strategin om mäns våld mot kvinnor ska motverka.

Resultat när det gäller brottsbekämpningen följs upp i viss mån

Inom brottsbekämpningen följer Kriminalvården upp sina behandlingsprogram och Polismyndigheten och Åklagarmyndigheten följer upp sina metoder och arbetssätt.

Kriminalvården utvärderar sina behandlingsprogram för dem som dömts för sexualbrott och för våldsbrott mot närstående, samt hedersrelaterat våld och förtryck.

Polismyndigheten och Åklagarmyndigheten har följt upp metodiken i Ett utvecklat bästa arbetssätt (EUBA). De följer också upp arbetet på strategins områden i sina gemensamma tillsyner.

Både Polismyndigheten och Åklagarmyndigheten följer också upp och redovisar olika utfallsmått inom området, som genomströmningstider, utredningsandel och lagföringsandel. Men det finns många faktorer som kan påverka förändringar i kriminalstatistiken. Det har även skett förändringar i uppföljningen under de senaste åren, vilket gör det svårare att jämföra utvecklingen över tid.

Det förebyggande arbetet följs ännu inte upp

Det är en utmaning för myndigheterna att följa upp det förebyggande arbetet. I vår kartläggning har vi inte identifierat någon uppföljning av förebyggande arbete kring mäns våld mot kvinnor. Till exempel följer polisen inte upp sitt förebyggande arbete inom området. De resultatindikatorer som Polismyndigheten redovisar är uteslutande inom utredning och lagföring. Polismyndigheten följer inte upp hur polisen arbetar brottsförebyggande inom området eller vad det arbetet resulterar i. I vår intervju lyfter Polismyndigheten fram att det brottsbekämpande arbetet går att mäta, men att det inte finns något sätt att mäta effektiviteten i det brottsförebyggande arbetet. Polisen får pröva egna metoder och det finns lokala initiativ, men de är inte utvärderade.

Vår kartläggning visar att Skolverket planerar att följa upp sina insatser mot sexuella trakasserier. När stödinsatserna startades fick de positiv återkoppling från andra myndigheter och organisationer. Skolverket kan exempelvis följa upp statistik om webbutbildningarna om sex- och samlevnadsundervisningen genom antal användare, antal användare som slutfört utbildningen samt hur deltagarna upplevt utbildningen.[34] På grund av coronapandemin har Skolverket skjutit upp pilotgrupper och utvärderingar som planerats för att utveckla webbutbildningarna.

Myndigheter följer upp om kunskapen spridits, men inte hur kunskapen påverkat mottagarnas arbete

Det är svårt för de kunskapsproducerande myndigheterna att visa konkreta resultat av sitt arbete inom området. De kan följa upp hur många som går utbildningar, kommer på konferenser, laddar ner olika rapporter och material för att se att de har lyckats sprida kunskapen till andra myndigheter eller andra aktörer. Den typen av uppföljningar gör exempelvis NCK, Nationella kompetensteamet och Barnafrid.

Myndigheter kan också ta reda på hur andra uppfattar deras kunskapsstöd, genom att exempelvis göra utvärderingar av kurser, informationsinsatser och stödmaterial. Detta gör i viss mån vissa myndigheter, till exempel Brottsoffermyndigheten och Barnafrid.

De resultat som myndigheterna kan visa är alltså att insatser och kunskap fått stor spridning eller att de uppskattats av mottagarna. Men det är mycket ovanligt att myndigheterna också följer upp och tar reda på om mottagaren också använder den nya kunskapen så att den får inverkan på arbetssätt som ytterst även påverkar de våldsutsatta och våldsutövarna (se mer om detta i 3.9.7). Detta medför att det är svårt för kunskapsproducerande myndigheter att visa resultat av verksamheten som leder till konkreta förbättringar och minskat våld.

Brottsoffermyndigheten argumenterar för att deras kunskap ger effekt

Brottsoffermyndigheten har argumenterat för att deras insatser leder till ökad kunskap hos yrkesverksamma och allmänheten, vilket kan förbättra stödet, omhändertagandet och den rättsliga processen för de som utsätts för våld. Det kan också leda till att personer som är utsatta för våld uppmärksammas och får stöd och hjälp för att förändra sin situation.[35] Brottsoffermyndigheten baserar denna argumentation på utvärderingar av myndighetens arrangemang inom området, som visar att en stor majoritet av deltagarna säger att de kommer att ha nytta av kunskapen i sitt arbete och att deras kunskap har ökat.

Metod- och kompetensstödet har lett till att fler kommuner arbetar med att höja kvaliteten i arbetet mot våld i nära relationer

Socialstyrelsen har tagit fram och spridit metod- och kompetensstöd till berörda verksamheter i kommuner, regioner och det civila samhällets organisationer. De beskriver i sina redovisningar att det har lett till att fler kommuner arbetar med att utveckla kvaliteten i arbetet mot våld i nära relationer än när satsningen påbörjades.[36] Kommuner som använt utvecklingsmedel svarar också i Öppna jämförelser i högre grad än andra att deras arbete mot våld i nära relationer blivit bättre.[37]

Utmaningar och möjligheter i arbetet

I detta kapitel beskriver vi myndigheternas arbete med att genomföra strategin. Vi analyserar framför allt de utmaningar som finns i myndigheternas arbete, men också de möjligheter som finns för myndigheterna att möta dessa utmaningar. I kapitlet lyfter vi också fram goda exempel i myndigheternas arbete. I kapitlet diskuterar vi även hur aktörerna samverkar, och vi analyserar hur strategin på ett övergripande plan har påverkat samverkan, roller och ansvar.

I bilaga 3 finns mer utförliga beskrivningar av myndigheternas arbete inom området under de senaste tre åren.

Sammanfattande iakttagelser

  • Strategin har indirekt bidragit till ökad aktivitet och samverkan inom området, eftersom flera myndigheter har fått uppdrag inom området. Flest myndigheter arbetar med det fjärde målet om förbättrad kunskap och metodutveckling och det andra målet om att bli bättre på att upptäcka våld och att ge bättre skydd och stöd till personer som utsatts för våld.
  • De utgångspunkter som ska genomsyra myndigheternas arbete får olika stort genomslag i myndigheternas arbete. Bland andra utgångspunkterna om samverkan och styrning samt kunskapsbaserat arbete får stort genomslag, medan utgångspunkterna om flickors och unga kvinnors utsatthet, särskild sårbarhet och hbtq-personers rättigheter verkar få mindre genomslag i arbetet.
  • När det gäller förebyggande arbete saknas det metoder och arbetssätt som är baserade på forskning och beprövad erfarenhet.
  • Kriminalvården är relativt ensam myndighet att arbeta med att förebygga återfall i brott. Deras arbete behöver länkas samman mer med andra aktörer, främst med kommuner och regioner.
  • Det finns utrymme för länsstyrelserna att förbättra sitt stöd till universellt förebyggande arbete mot våld, det vill säga mot breda målgrupper inom skola, fritid och föräldraskapsstöd.
  • Flera myndigheter har under de senaste åren genomfört åtgärder för att bli bättre på att upptäcka våld, och det arbetet dessa myndigheter gjort lyfts ofta fram som ett gott exempel.
  • Staten stödjer regioner, kommuner och andra aktörer med kunskap för att de ska bli bättre på att upptäcka våld samt på att ge skydd och stöd till personer som utsatts för våld. Men myndigheter har svårt att se till att kunskaperna sedan omsätts i verksamheterna.
  • Det finns vissa utmaningar i utredning- och lagföringsarbetet för Polismyndigheten och Åklagarmyndigheten när det gäller brottsbekämpning. Myndigheterna har exempelvis svårigheter med att genomföra kompetenshöjande insatser i hela sina organisationer, de har hög arbetsbelastning samt svårigheter att bevisa brott i nära relationer. Men vi ser också att de kan bli bättre på detta genom att fortsätta det utvecklingsarbete kring arbetssätt som myndigheterna gör gemensamt.
  • När det gäller kunskapsutveckling visar vår analys att många myndigheter arbetar med att sammanställa och sprida kunskap. Men få arbetar med att utvärdera och utveckla metoder, trots att det finns stort behov av det.
  • Myndigheternas arbete är mer fokuserat på att ta fram och sprida kunskap än på att bidra till att kunskapen också används i berörda verksamheter.
  • Jämställdhetsmyndigheten arbetar med nationell uppföljning av det sjätte delmålet och genomförandet av strategin. Men det är en utmaning att hitta träffsäkra indikatorer, och den nationella uppföljningen är inte så användbar för länsstyrelserna som de skulle önska.

När det gäller samverkan vill vi lyfta följande sammanfattande iakttagelser:

  • Strategin har inneburit delvis nya roller och ansvar och nya samverkansarenor, inte minst i det förebyggande arbetet. Olika nätverk och kontakter hjälper myndigheterna att förhålla sig till varandra.
  • Samtidigt finns vissa oklarheter kvar när det gäller roller och ansvar. Det är exempelvis oklart vilken roll Polismyndigheten ska ha i det förebyggande arbetet, och NCK och Jämställdhetsmyndigheten arbetar båda med att samordna myndigheter.
  • Flera myndigheter beskriver att samverkan med andra myndigheter på strategisk nivå har blivit bättre som en följd av arbetet med strategin, men att det fortfarande är svårt att samverka regionalt och lokalt. Bland annat finns vissa utmaningar i den lokala samverkan mellan Polismyndigheten och andra aktörer, exempelvis länsstyrelserna.

När det gäller kostnadseffektivitet är det här kapitlets sammanfattande iakttagelser:

  • Det går att effektivisera arbetet ytterligare genom att göra ansvar och roller tydliga i de fall det fortfarande finns oklarheter.
  • Det är inte effektivt att så många myndigheter arbetar med att sammanställa och sprida kunskap, samtidigt som det finns kunskapsluckor och behov av helt ny kunskap när det gäller effektiva metoder och arbetssätt. Det är inte heller effektivt att sammanställa och sprida kunskap när det finns brister i den kapacitet kommuner och regioner har att ta emot och använda nya kunskaper. Yrkesverksamma i kommuner och regioner kan även behöva mer handfast stöd när det gäller att använda de kunskapsbaserade metoder och arbetssätt som finns.
  • Vår analys visar att ett viktigt steg för att åstadkomma ett effektivt förebyggande arbete är att prioritera att se till att det tas fram kunskapsbaserade metoder och arbetssätt inom områden där det nu saknas.
  • Kriminalvårdens kompetens när det gäller att förebygga återfall kan användas mer effektivt genom att spridas till andra. I dag har kommuner och regioner ett begränsat utbud av insatser till våldsutövare.
  • Det är inte effektivt att länsstyrelser nu arbetar för att försöka nå fram till skolan men utan att lyckas i någon större utsträckning.

Mycket arbete bedrivs inom området och myndigheterna bidrar med olika pusselbitar

Regeringen pekar ut ett antal myndigheter som särskilt viktiga för strategins genomförande på nationell nivå. Dessa är bland andra Socialstyrelsen, Jämställdhetsmyndigheten (som vid strategins framtagande ännu inte hade inrättats), Folkhälsomyndigheten, Försäkringskassan, Skolverket, MFD, MFoF samt rättsväsendets myndigheter.[38] Men genomförandet av strategin är beroende av många fler myndigheter. Jämställdhetsmyndighetens sammanställning över åtgärder under åren 2017–2019 som relaterar till strategins genomförande visar att över 200 åtgärder har initierats eller genomförts under perioden. Runt 60 aktörer är involverade, dessa är framför allt myndigheter.[39]

De fyra målen i strategin har flera beröringspunkter, och det är därmed inte möjligt att definitivt bestämma till vilket mål olika myndigheters bidrag hör. Men genom att dela upp myndigheternas arbete på de fyra målen försöker vi skapa en överskådlig beskrivning av vilka myndigheter som har vilka roller och vilka strukturer det finns i arbetet med att genomföra strategin (figur 2). I bilaga 3 ger vi en mer detaljerad bild av detta.

Figur 2. Olika myndigheters bidrag till området och de fyra målsättningarna.

Olika myndigheters bidrag till området och de fyra målsättningarna: Förebyggande, Upptäckt, skydd och stöd, Brottsbekämpning samt Kunskap och metodutveckling.

Olika mycket aktivitet kring de olika målen och utgångspunkterna i strategin

Vår analys visar att myndigheterna bedriver mest arbete för att nå målet om ökad kunskap och metodutveckling. Vissa utgångspunkter i strategin har fått mer genomslag i myndigheternas arbete än andra. Det gäller utgångspunkterna samverkan och styrning, kunskapsbaserat arbete, hedersnormer bland närstående samt barnets rätt och bästa.

Mest aktivitet kring målet om ökad kunskap och metodutveckling

I våra dokumentstudier och intervjuer har vi undersökt vad de olika myndigheterna gör inom strategins områden. Den sammantagna bilden är att inom vissa delar av strategin bedrivs mer arbete än inom andra.

Om vi utgår från strategins fyra mål kan vi se att det mål som flest myndigheter arbetar med är det fjärde målet – kunskap och metodutveckling.

Relativt många myndigheter arbetar också med det andra målet om förbättrad upptäckt, skydd och stöd. De myndigheter som gör det är myndigheter som har direktkontakt med medborgare. De flesta myndigheters arbete inom detta mål handlar om insatser för att upptäcka våldsutsatthet och våldsutövande. Flera insatser berör också området stärkt skydd och stöd för barn.

Något färre myndigheter genomför insatser som bidrar till förbättrat förebyggande arbete. Inom detta mål handlar många myndigheters arbete om universellt våldsförebyggande. Myndigheterna tenderar överlag att ha större fokus på de som är utsatta för våld än på våldsutövare. Men några myndigheter arbetar också med insatser till våldsutövare, samt med brottsförebyggande och återfallsförebyggande arbete.

Det mål som minst antal myndigheter arbetar med är det tredje målet – förbättrad brottsbekämpning. De som gör det är framför allt rättsväsendets myndigheter. Visst arbete bedrivs inom området hot och kränkningar på internet samt inom området tvångsäktenskap, barnäktenskap och brott med hedersmotiv. Rättsväsendets myndigheter arbetar också på olika sätt med stöd till målsägande.

Jämställdhetsmyndigheten har redovisat en första uppföljning av genomförandet av strategin. I den har de analyserat regeringens åtgärder i förhållande till strategins mål och utgångspunkter. Uppföljningen visar att regeringsuppdragen är relativt jämnt fördelade mellan de fyra politiska målen i strategin. Men den visar precis som vår kartläggning att flest åtgärder handlar om kunskap och metodutveckling och minst antal åtgärder om förbättrad brottsbekämpning.[40]

Hög aktivitet kring ett mål innebär inte per automatik att målet nås

I figur 3 illustrerar vi hur de fyra målen i strategin hänger samman. Vi har placerat in målen i en tidsmässig kedja som visar att några av målen handlar om insatser som genomförs för att våld inte ska ske, det vill säga olika slags förebyggande insatser. Det kan vara breda insatser till allmänheten, exempelvis via skola, fritidsverksamhet och föräldrar (universellt förebyggande insatser). Det kan också vara mer riktade insatser mot vissa individer eller grupper eller mot särskilt riskfyllda situationer eller aktiviteter. Det streckade fältet illustrerar en fas där det finns ökad risk för att våld sker men även möjligheter att upptäcka våld eller risk för våld.

Andra mål handlar om insatser som genomförs efter att våld har skett (upptäckt, skydd och stöd till våldsutsatta samt brottsbekämpning och återfallsförebyggande arbete). Målet om förbättrad kunskap och metodutveckling kan handla om alla delarna av kedjan och insatser som kan bidra till att uppnå de övriga målen. I figuren tydliggör vi också att vissa insatser riktas till våldsutövare eller potentiella våldsutövare, medan andra insatser riktas till dem som utsatts för våld.

Figur 3. Kedja över typer av insatser till våldsutsatta och våldsutövare, med strategins fyra mål markerade i olika färger.

Illustration av kedja över typer av insatser till våldsutsatta och våldsutövare, med strategins fyra mål markerade i olika färger. Kunskaps- och metodutveckling. Mål 1: ett utökat och verkningsfullt förebyggande arbete mot våld. Mål 2: förbättrad upptäckt av våld och starkare skydd och stöd för våldsutsatta kvinnor och barn. Mål 3: Effektivare brottsbekämpning. Mål 4: Förbättrad kunskap och metodutveckling.

Även om vår kartläggning visar att myndigheterna arbetar mest med insatser som rör målet om förbättrad kunskap och metodutveckling innebär det inte att det målet är uppnått. Och inte heller det motsatta, att myndigheterna är längst ifrån att nå målet om effektivare brottsbekämpning. I kommande avsnitt redovisar vi att arbetet för att nå de olika målen är förknippade med olika utmaningar.

Utgångspunkterna i strategin får olika stort genomslag i myndigheternas arbete

Vår kartläggning visar att de utgångspunkter som enligt strategin ska genomsyra myndigheternas arbete får olika stort genomslag.

De flesta myndigheterna arbetar på något sätt med utgångspunkterna om förbättrad samverkan och styrning samt kunskapsbaserat arbete. Många myndigheter har också fått in utgångspunkterna om hedersnormer bland närstående samt barnets rätt och bästa i sitt arbete inom strategins område. Jämställdhetsmyndighetens kategorisering av regeringsuppdrag inom området visade att dessa tre utgångspunkter även har förekommit ofta i regeringsuppdragen inom området, och att utgångspunkten om barnets rätt och barnets bästa är den utgångspunkt som förekommer oftast.

Trots detta visar vår utredning att vissa myndigheter upplever att barnperspektivet hamnar i skymundan av vuxnas våld mot vuxna. Vi ser också att det finns utmaningar inom samverkan och styrning, kunskapsbaserat arbete och hedersnormer, även om det bedrivs mycket arbete när det gäller detta, vilket vi visar i andra delar av rapporten.

Mindre fokus finns enligt vår kartläggning på utgångspunkterna om att våld ska förebyggas med fokus på våldsutövare och maskulinitetsnormer samt funktionshinderperspektiv. Utgångspunkterna om flickors och unga kvinnors utsatthet, särskild sårbarhet och hbtq-personers rättigheter syns i minst utsträckning i myndigheternas redovisningar av sitt arbete.

Vår kartläggning av myndigheternas arbete visar att det arbete som genomförs reflekterar regeringens styrning och åtgärder inom området. Jämställdhetsmyndighetens analys av regeringens åtgärder visar att utgångspunkten om flickors och unga kvinnors utsatthet för våld förekommer minst ofta i regeringens åtgärder inom området, och saknas inom målet om effektivare brottsbekämpning. Jämställdhetsmyndighetens kartläggning visade även att funktionshinderperspektivet sällan förekom i regeringens åtgärder. Även hbtq-perspektivet och fokus på utövare och maskulinitetsnormer förekom relativt sällan i regeringsuppdragen.[41]

Hbtq-perspektivet finns exempelvis hos de utsedda hbtq-strategiska myndigheterna[42] och våld är också ett av de sex fokusområden som är framskrivna i regeringens strategi för lika rättigheter och möjligheter oavsett sexuell läggning, könsidentitet eller könsuttryck. Men av myndigheternas beskrivningar av sitt arbete med mäns våld mot kvinnor och våld i nära relationer framstår det inte som att de i någon större utsträckning har integrerat det perspektivet i sitt arbete på strategins områden. I vår undersökning bland organisationer inom det civila samhället är det också flera som lyfter att kommuner och regioner behöver mer kunskap och bli bättre på att ge stöd till hbtq-personer som är utsatta för våld.

Det är också flera organisationer inom civila samhället som beskriver att det saknas ett funktionshinderperspektiv i arbetet med mäns våld mot kvinnor, bland annat inom brottsbekämpningen. De menar exempelvis att det behövs ökad kunskap, en tryggare och säkrare rättsprocess samt resurser till rättsväsendet för att stötta de som anmäler våld.

Vissa myndigheter har god kompetens om olika utgångspunkter

Det finns några myndigheter som har god kunskap om strategins olika utgångspunkter och som skulle kunna ta ett större ansvar för att utgångspunkterna ska få genomslag i myndigheternas arbete. Det kan handla om att identifiera när det är relevant att myndigheters arbete utgår från de olika utgångspunkterna och eventuellt också verka för att berörda myndigheter arbetar utifrån utgångspunkterna. Exempelvis skulle MUCF kunna ta ett större ansvar för att identifiera där det är mest relevant att arbetet utgår från de utgångspunkter som de har kunskap om, framför allt hbtq, maskulinitetsnormer och unga kvinnors och flickors utsatthet. Och Barnafrid skulle kunna ta ett större ansvar för att identifiera när det är mest relevant med ett barnperspektiv i genomförandet av strategin. Inspiration kan hämtas från Nationella kompetensteamet som arbetar för att stödja andra myndigheter att få in frågor om hedersrelaterat våld och förtryck i andra myndigheters arbete där det är relevant.

MFD har redan identifierat utvecklingsområden i enlighet med ett regeringsuppdrag de haft, men de har inte fått något nytt uppdrag eller arbetat för att de utvecklingsbehov de identifierat hanteras.

Både MUCF, MFD och Barnafrid bedömer att ett särskilt regeringsuppdrag skulle göra det lättare att påverka andra myndigheter att få in utgångspunkterna mer i arbetet med strategin.

Strategin och regeringsuppdragen har bidragit till bättre samverkan mellan myndigheter

Den nationella strategin om mäns våld mot kvinnor och de uppdrag som regeringen har gett inom området har bidragit till att öka samverkan mellan myndigheterna. Myndigheter bidrar till varandras uppdrag på olika sätt och det förekommer att myndigheter har gemensamma uppdrag. Det finns även flera nätverk inom delmålsområdet som många myndigheter deltar i. Exempelvis driver NCK nätverket Nationell myndighetssamverkan för kvinnofrid.

Myndigheterna samverkar i en rad olika frågor

Våra intervjuer och dokumentstudier visar att myndigheterna samverkar i många olika frågor, och att det är många myndigheter som samverkar inom området. I figur 4 har vi försökt fånga vilka aktörer som huvudsakligen samverkar med varandra inom området mäns våld mot kvinnor. Vi har sannolikt inte lyckats få med all samverkan som sker, och vissa mindre samverkansinsatser har vi valt att inte ta med. I figuren finns inte heller den samverkan som sker inom ramen för de nätverk som finns inom området och där många myndigheter ingår, eftersom bilden då hade blivit alltför komplex.

Mest samverkan sker enligt vår kartläggning kring strategins målsättning om förbättrad kunskap och metodutveckling, även om den samverkan i begränsad utsträckning handlar om just metodutveckling. Den här samverkan handlar ofta om kunskapsspridning och erfarenhetsutbyte genom nätverk och konferenser, utbildningsinsatser mellan myndigheter samt kompetensstöd till yrkesverksamma. I samverkan för att nå ökad kunskap är ofta aktörer som Jämställdhetsmyndigheten, NCK, Nationella kompetensteamet, Barnafrid, Socialstyrelsen och länsstyrelserna involverade.

Men en hel del samverkan sker också inom de andra målsättningarna i strategin. När det gäller samverkan kring förbättrad upptäckt samt skydd och stöd har samverkan exempelvis handlat om att förbättra myndigheters och vårdens upptäckt av våld. Samverkan har även handlat om att förmedla personer vidare till andra aktörer för skydd och stöd samt att ge information om rättigheter.

När det gäller målsättningen om utökat och verkningsfullt förebyggande arbete mot våld har samverkan handlat om övergripande samordning av det våldsförebyggande arbetet och om kompetens- och metodstöd kring våldsförebyggande arbete. Det har också handlat om olika delar av det förebyggande området, till exempel brottsförebyggande arbete, skolan, föräldraskapsstöd och informationsinsatser till nyanlända.

Enligt vår kartläggning finns minst exempel på samverkan som rör målet om effektivare brottsbekämpning. Den samverkan som skett där har framför allt handlat om metodutveckling inom Polismyndigheten och Åklagarmyndigheten, men myndigheterna har också samverkat i brottsoffer- och personssäkerhetsfrågor samt genom kunskapshöjande insatser om den nya sexualbrottslagstiftningen.

Figur 4. ”Nät” över vilka myndigheter som samverkar kring mäns våld mot kvinnor.