Utveckling av den statliga styrningen av kommuner och regioner 2020

Sammanfattning

Statskontoret har på regeringens uppdrag kartlagt statens styrning av kommuner och regioner under 2020. Kartläggningen omfattar styrning från riksdagen, regeringen och från statliga myndigheter. Syftet med kartläggningen är att ge regeringen ett samlat underlag av hur omfattande den statliga styrningen är och hur den har utvecklats. Vi redogör för detta utifrån ett antal styrmedel som påverkar kommunsektorn. Kommunsektorn är den gemensamma beteckningen på kommuner och regioner.

Fler styrsignaler 2020 än tidigare år

Coronapandemin har slagit hårt mot hela samhället. Inte minst har pandemin krävt åtgärder inom kommunala kärnverksamheter som vård, skola och omsorg. Det syns i statens styrning av kommunsektorn. Vi har identifierat över 100 åtgärder som staten vidtagit gentemot kommuner och regioner med anledning av pandemin. Regeringen har bland annat tillfört kommuner och regioner mer resurser och gett uppdrag till myndigheter att på olika sätt stötta och samordna arbetet i kommunsektorn.

Staten har under 2020 styrt kommunsektorn med ungefär samma metoder som tidigare. Men vår analys av antalet styrsignaler visar också att coronapandemin har bidragit till att staten styrt kommunsektorn mer än tidigare år.

Pandemin har alltså inte inneburit att staten har slutat styra kommuner och regioner i andra avseenden. Även efter att pandemin bröt ut i mars 2020 har kommunsektorn fått ta emot flera nya styrsignaler som inte är kopplade till utbrottet av covid-19. Av de nya styrsignalerna under 2020 är ungefär två tredjedelar inte kopplade till pandemin. Det betyder att denna styrning under 2020 är ungefär lika omfattande som styrningen av kommuner och regioner under 2018 och 2019, sett till antalet styrsignaler.

I övrigt följer utvecklingen tidigare års styrmönster

Bortsett från åtgärderna till följd av pandemin följer utvecklingen under 2020 till stor del tidigare års styrmönster. Precis som tidigare år har staten använt sig av samtliga styrmedel som ingår i vår kartläggning. Bland annat har totalt 42 nya eller ändrade lagar och förordningar börjat att gälla under 2020 som på ett väsentligt sätt påverkar kommunerna eller regionerna. I likhet med tidigare år handlar flera av regleringarna om ökade krav eller skyldigheter för kommunsektorn.

Vår kartläggning visar också att det fortfarande fanns många riktade statsbidrag till kommunsektorn. Totalt sett fanns 183 riktade statsbidrag 2020. Flest riktade statsbidrag ser vi inom områdena vård och omsorg samt utbildning. Statsbidragen är en viktig inkomstkälla för kommunsektorn och under 2020 har staten betalat ut mer medel än tidigare år. Ökningen beror framför allt på att staten tillfört kommunsektorn mer resurser till följd av pandemin.

Regeringen styr ofta genom statliga myndigheter

Regeringen styr kommunsektorn indirekt genom regeringsuppdrag till myndigheter. Det är ett viktigt verktyg för att regeringen ska kunna nå ut till kommunsektorn. Under 2020 har regeringen beslutat om nästan 180 uppdrag som påverkar kommuner och regioner. Det är en tydlig ökning jämfört med året innan. De flesta uppdragen handlar om att sprida kunskap i frågor som rör kommunsektorn eller om att kartlägga eller analysera någon del av en kommunal verksamhet – verksamhet som bedrivs av en kommun eller en region.

Regeringen bestämmer ramarna för myndigheternas styrning, men myndigheterna är ofta relativt fria att själva bestämma hur de ska styra inom de givna ramarna. Enligt Statskontorets enkätundersökning styr totalt 40 statliga myndigheter kommuner och regioner. Alla kommunala verksamhetsområden styrs av flera olika myndigheter. Merparten av myndigheterna har också flera uppgifter gentemot kommunsektorn och kombinerar tvingande styrning genom föreskrifter eller tillsyn med mjukare styrmedel som exempelvis stöd och vägledningar. Det innebär att kommunsektorns verksamheter måste förhålla sig till olika typer av styrsignaler från flera olika håll.

Staten styr framför allt inom vården och omsorgen

Under 2020 har staten styrt kommuner och regioner inom nästan alla politikområden. Samtidigt kan vi konstatera att liksom tidigare år riktas styrningen framför allt mot vård- och omsorgsområdet. Antalet nya styrsignaler riktade mot kommunsektorn är flest inom detta område. Det gäller samtliga styrmedel som ingår i vår kartläggning.

Uppdrag och genomförande

Statskontoret har på regeringens uppdrag kartlagt hur staten styr kommuner och regioner. Denna rapport är vår fjärde redovisning och gäller utvecklingen av styrningen under 2020.

I det här kapitlet beskriver vi bakgrunden till uppdraget, vilket syfte uppdraget har, samt de indikatorer som vi ska redovisa. Vi redogör också för hur vi har avgränsat och genomfört uppdraget.

Bakgrund

Den svenska förvaltningsmodellen kännetecknas av ett starkt kommunalt självstyre. Samtidigt är det riksdagen, regeringen, statliga myndigheter och EU som sätter ramarna för kommunala verksamheter genom exempelvis lagar, förordningar och myndighetsföreskrifter. Kommuner och regioner påverkas därmed av styrning från flera håll. Den statliga styrningen sker också inom olika politikområden och sektorer, vilket innebär att olika departement inom Regeringskansliet hanterar olika delar av styrningen.

Statskontoret har i tidigare rapporter konstaterat att statens styrning av kommunsektorn ökat i omfattning, blivit mer komplex och detaljerad.^[1] För att ge kommunsektorn bättre möjligheter att planera sina verksamheter utifrån lokala behov och förutsättningar har regeringen sagt att den vill utveckla styrningen av kommuner och regioner. Regeringen har, bland annat inom ramen för tillitsreformen, konstaterat att den vill att de styrsignaler som kommunsektorn får ska vara tydliga och innehålla så lite detaljreglering som möjligt. I stället för detaljstyrning vill regeringen styra strategiskt. Styrningen ska vara anpassad till kommunsektorns verksamhet och den ska bygga på tillit och en helhetssyn på de kommunala verksamheterna.^[2]

I budgetpropositionen för 2018 skrev regeringen att det vore bra att på ett samlat och strukturerat sätt följa statens styrning av kommunsektorn för att bättre kunna utvärdera om de åtgärder regeringen genomför för att förbättra styrningen får önskad effekt. Statskontoret fick därför i uppdrag av regeringen att översiktligt redovisa och analysera hur statens styrning av kommunsektorn förändrades under perioden 2017–2019. Inom ramen för uppdraget har Statskontoret lämnat tre årliga rapporter och en fördjupad analys av hur styrningen utvecklats. Statskontoret har nu fått i uppdrag att fortsätta följa statens styrning av kommuner och regioner under perioden 2020–2023. Vi har fått i uppdrag att lämna tre årliga rapporteringar och en fördjupad analys av styrningens utveckling.

Syfte och tolkning av uppdraget

Syftet med denna rapport är att ge regeringen ett underlag om hur den statliga styrningen av kommuner och regioner förändrats under 2020. Vi tolkar uppdraget som att vi så långt det är möjligt ska beskriva omfattningen av ny styrning och av väsentligt förändrad styrning under 2020. Vi gör detta genom att studera olika styrmedel som påverkar de verksamheter som kommuner och regioner ansvarar för. I vår kartläggning har vi sorterat dessa styrmedel under följande kategorier:

• lagar och förordningar
• statsbidrag
• överenskommelser, nationella samordnare och inriktningsdokument
• regeringsuppdrag till myndigheter
• myndigheternas styrning
• tillsatta utredningar

Några förändringar jämfört med tidigare redovisningar

Årets kartläggning skiljer sig till viss del från tidigare redovisningar. Det nya uppdraget innebär att vi ska följa upp en ny indikator: statliga offentliga utredningar som regeringen tillsatt och som rör statens styrning av kommuner och regioner. Vi ska också sluta följa upp tre andra indikatorer.^[3] En annan nyhet är att vi ska redovisa hur mycket medel staten betalar ut till kommunsektorn inom ramen för respektive statsbidrag.

Vi beskriver utvecklingen med hjälp av 13 indikatorer

Vi redovisar hur statens styrning av kommuner och regioner utvecklats med hjälp av 13 indikatorer (tabell 1). Vi har sorterat indikatorerna utifrån vilken kategori av styrmedel de gäller. För att undersöka hur styrningen utvecklats har vi bland annat studerat olika slags dokument, till exempel regleringsbrev, samt bearbetat uppgifter från flera aktörer. I bilaga två beskriver vi våra metodval och avgränsningar mer utförligt.

Tabell 1. Styrmedel, indikatorer och metodval.

Åtgärder staten genomfört på grund av coronapandemin

Spridningen av sjukdomen covid-19 (hädanefter benämnt coronapandemin eller pandemin) har haft en stor påverkan på kommuner och regioner, inte minst i deras roller som ansvariga för vård och omsorg. Vi redovisar vilka åtgärder som staten genomfört med anledning av pandemin och som gäller kommuner eller regioner. Denna kartläggning gör vi för följande styrmedel: lagar och förordningar, statsbidrag, överenskommelser, nationella samordnare, inriktningsdokument, regeringsuppdrag till myndigheter och tillsatta statliga utredningar. Vi har tagit med alla åtgärder där regeringen sagt att pandemin är en anledning till åtgärden, och gjort det i beslutsunderlag eller övriga officiella dokument som pressmeddelanden.

Vi jämför med tidigare år

Vårt uppdrag är att ta fram ett underlag som beskriver hur den statliga styrningen av kommuner och regioner har förändrats under 2020. När vi redovisar hur styrningen förändrats under 2020 jämför vi med hur styrningen sett ut tidigare år i de fall där det är relevant och möjligt. Men det går inte att dra några långtgående slutsatser genom att jämföra hur antalet styrsignaler skiljer sig mellan olika år. Under 2020 har styrningen av kommuner och regioner påverkats av coronapandemin. När det gäller tidigare år hade Sverige till exempel en övergångsregering från den 25 september 2018 till den 21 januari 2019. Detta påverkade regeringens möjligheter att fatta beslut om olika styråtgärder. Styrningen kan också ha påverkats av att 2019 var första året på en mandatperiod.

Förteckningen över samtliga statsbidrag kommer publiceras senast den 30 juni

Statskontoret ska också redovisa en förteckning över samtliga statsbidrag till kommunsektorn. Där ska det bland annat finnas uppgifter om hur mycket som betalats ut till kommunsektorn inom ramen för respektive bidrag, sista året som statsbidraget ifråga betalas ut, och en fördelningsnyckel som beskriver hur respektive bidrag ska fördelas. Vi kommer publicera den förteckningen genom att komplettera denna rapport med ytterligare en bilaga senast den 30 juni 2021.

Under arbetet med förteckningen utgår vi från den förteckning över statsbidrag till kommunsektorn som vi tog fram inom ramen för det förra uppdraget om statens styrning av kommunsektorn. Vi kommer att komplettera den förteckningen med de nya statsbidrag som vi identifierat, ta bort statsbidrag som upphört och uppdatera uppgifterna om befintliga statsbidrag. Vi hämtar uppgifter om hur mycket medel som staten betalat ut inom ramen för respektive bidrag dels från Ekonomistyrnings-verkets (ESV) uppgifter om hur mycket medel som betalats ut till kommunsektorn under 2020, dels genom kompletterande information från myndigheter som betalar ut bidrag.

Projektgruppen och kvalitetssäkring

Rapporten har utarbetats av en projektgrupp som har bestått av Ebba Brismark (projektledare) och Rasmus Firon. Rapporten har kvalitetssäkrats enligt Statskontorets interna rutiner.

Sveriges Kommuner och Regioner (SKR) och Regeringskansliet (Finansdepartementet) har fått möjlighet att faktagranska ett rapportutkast.

Disposition

I kapitel 2 redogör vi för våra sammanfattande iakttagelser av hur staten styrt kommuner och regioner med anledning av coronapandemin. I kapitel 3–8 beskriver vi mer ingående hur staten styrt med respektive styrmedel. Dessa kapitel innehåller både åtgärder som staten genomfört med anledning av pandemin och åtgärder som inte är kopplade till pandemin.

I kapitel 3 beskriver vi hur statens regelstyrning av kommuner och regioner har förändrats.

I kapitel 4 beskriver vi hur styrningen med statsbidrag till kommuner och regioner har förändrats.

I kapitel 5 beskriver vi regeringens styrning med överenskommelser, nationella samordnare och nationella inriktningsdokument.

I kapitel 6 beskriver vi regeringens styrning genom regeringsuppdrag till myndigheter.

I kapitel 7 beskriver vi myndigheternas styrning av kommuner och regioner.

I kapitel 8 beskriver vi vilka statliga offentliga utredningar som rör statens styrning av kommuner och regioner som regeringen tillsatt under 2020.

Statens styrning av kommunsektorn med anledning av coronapandemin

Coronapandemin har krävt åtgärder inom verksamheter som kommuner och regioner till stor del ansvarar för. I detta kapitel redogör vi för våra sammanfattande iakttagelser om hur staten styrt kommuner och regioner med anledning av coronapandemin 2020. En mer ingående beskrivning av åtgärderna finns i kapitel 3–8 där vi redogör för utvecklingen för respektive styrmedel.

Sammanfattande iakttagelser:

• Staten har använt sig av samtliga styrmedel som ingår i denna kartläggning för att styra kommunsektorn med anledning av coronapandemin. Totalt har vi identifierat över 100 styrsignaler riktade mot kommunsektorn till följd av pandemin.
• Staten har stöttat kommunsektorn bland annat genom att tillföra kommuner och regioner resurser. Regeringen har också gett många statliga myndigheter i uppdrag att på olika sätt stödja och hjälpa kommuner och regioner.
• Pandemin har gjort att staten har styrt kommunsektorn mer än tidigare år. Antalet styrsignaler utan koppling till pandemin ligger på ungefär samma nivå som tidigare år. Därtill tillkommer styrsignaler till följd av pandemin.

Över 100 styrsignaler med anledning av pandemin

Vi har identifierat över 100 styrsignaler riktade mot kommuner och regioner till följd av pandemin (tabell 2). Vår kartläggning visar att staten har använt sig av samtliga styrmedel som ingår i denna kartläggning för att styra kommunsektorn med anledning av coronapandemin. Sett till sammansättningen av olika styrmedel kan vi konstatera att staten styrt kommunsektorn under pandemin med ungefär samma metoder som tidigare år.

Tabell 2. Antal styrsignaler under 2020 till följd av pandemin.

Anmärkning: I vår kartläggning av åtgärder till följd av pandemin har vi valt att ta med alla åtgärder där regeringen i beslutsunderlag eller övriga officiella dokument som pressmeddelanden har sagt att pandemin är en anledning till åtgärden. Vi har inkluderat både tidsbegränsade och permanenta åtgärder. Sammanställningen innefattar inte myndigheternas styrning genom föreskrifter, allmänna råd och stöd och vägledningar.

Källa: Statskontoret, utifrån flera grundkällor och egna bearbetningar. Se bilaga 2.

Statens styrning av kommunsektorn med anledning av pandemin är tydligt koncentrerad till Socialdepartementets områden. Omkring tre fjärdedelar av de åtgärder som vi har identifierat har beretts av Socialdepartementet.

Både detaljerad och övergripande styrning

De åtgärder som staten genomfört gentemot kommunsektorn med anledning av pandemin är olika när det gäller hur detaljerad styrningen varit. Vi ser både exempel på detaljerade åtgärder och mer övergripande styrning. Exempel på detaljerade åtgärder är små riktade statsbidrag som ska gå till specifika insatser. Exempel på mer övergripande åtgärder är ett omfattande tillskott i form av ett generellt statsbidrag. Dessa medel får kommuner och regioner själva bestämma hur de använder. Även uppdragen till myndigheter om att stödja kommunsektorn under pandemin varierar i hur detaljerade de är. Uppdragen handlar både om mer övergripande och systeminriktade stödinsatser och mer specifika insatser som rör vissa verksamheter eller frågor.

Staten har stöttat kommunsektorn under pandemin

I enlighet med ansvarsprincipen är den som ansvarar över en verksamhet normalt även ansvarig i krissituationer. Hanteringen av coronapandemin har alltså till stor del krävt åtgärder från kommuner och regioner. Regeringen har i sin tur hanterat detta bland annat genom att tillföra resurser och ge myndigheter i uppdrag att stötta kommunsektorn.

Staten tar alla extraordinära kostnader

Coronapandemin medför stora kostnader för kommuner och regioner. I april 2020 meddelade regeringen att staten ska ta alla extraordinära kostnader som uppstår till följd av spridningen av sjukdomen covid-19. Regeringen har även fördelat resurser för att stärka kommunala verksamheter och till viss del även för att kompensera för förlorade intäkter till följd av pandemin.

Till följd av pandemin har staten betalat ut ungefär 50 miljarder kronor till kommuner och regioner under 2020.^[5] Det motsvarar ungefär en fjärdedel av vad staten årligen betalat ut i statsbidrag till kommunsektorn 2015–2019. Av medlen är 22 miljarder kronor generella statsbidrag, 21 miljarder kronor riktade statsbidrag och 7 miljarder kronor kostnadsersättningar.

Myndigheterna har fått i uppdrag att stötta kommunsektorn

Regeringen har också gett många statliga myndigheter i uppdrag att på olika sätt stödja och hjälpa kommuner och regioner. Uppdragen handlar framför allt om att myndigheter ska sprida kunskaper och information till kommunala verksamheter. Vi ser också exempel på uppdrag där statliga myndigheter ska ge mer operativt stöd till kommunsektorn, till exempel genom att erbjuda kommuner handsprit eller hjälpa regioner med att transportera skyddsutrustning.

I vissa fall har regeringen gett statliga myndigheter uppdrag inom områden som formellt sett hör till regionernas eller kommunernas ansvarsområden. Ett exempel är att regeringen gett Socialstyrelsen i uppdrag att se till att det finns tillgång till skyddsutrustning och läkemedel.^[6] Detta kunde tolkas som att staten skulle ta över operativa uppgifter och ansvar från regionerna. Men Statskontorets undersökning från 2020 visar att det inte blev så. Uppdragen resulterade snarare i att myndigheterna kompletterade det arbete som kommuner och regioner redan gjorde.^[7]

Pandemin ställer stora krav på samordning

Coronapandemin har krävt åtgärder från många olika aktörer. En stor del av krishanteringen har skett i Sveriges 21 regioner och 290 kommuner. Det medför ett stort behov av nationell samordning.

Regeringen har i stor utsträckning använt sig av de statliga myndigheterna för att möta behoven av samordning. Flera myndigheter har fått i uppdrag att samordna eller koordinera hanteringen av pandemin mellan staten, kommuner och regioner. För att kunna samordna hanteringen av pandemin och de åtgärder som olika aktörer behöver genomföra behöver regeringen och myndigheterna rätt information. Uppdragen till myndigheterna har därför också till stor del handlat om att myndigheterna ska hämta in information från kommuner och regioner.

Länsstyrelserna har haft en central roll i arbetet med att koordinera olika aktörer under krisen. De fungerar som en länk mellan staten och kommunsektorn, och har sedan tidigare upparbetade strukturer för att stödja samverkan inom exempelvis krisberedskapsområdet. Länsstyrelserna har bland annat samordnat olika sektorsmyndigheters begäran om information från kommunerna. Statskontorets undersökning från 2020 visar att detta bidrog till att underlätta kommunernas arbete med att lämna ut information i en kritisk period.^[8]

Regeringen har även använt andra styrformer för att öka samordningen under pandemin. Till exempel har regeringen tillsatt en nationell vaccinsamordnare med uppgift att säkra Sveriges tillgång till vaccin mot covid-19.

Regeringen har även använt sig av medlems- och arbetsgivarorganisationen Sveriges Kommuner och Regioner (SKR) för att nå ut till kommunsektorn. Regeringen har i sina uppdrag till myndigheter i flera fall sagt att myndigheterna ska samverka med SKR.^[9]

Myndigheterna är viktiga för regeringen

Den svenska förvaltningsmodellen med stora myndigheter och ett relativt litet regeringskansli innebär att regeringen är beroende av underlag och information från de statliga myndigheterna när den ska fatta beslut. Myndigheterna är också viktiga för att regeringen ska kunna nå ut till kommunsektorns verksamheter. Det gäller både under kristid och under mer normala omständigheter.

Även tidigare år har regeringen i stor utsträckning använt uppdrag till myndigheter för att indirekt styra kommuner och regioner. Men 2020 har antalet uppdrag ökat tydligt. Det är några myndigheter som varit extra viktiga i regeringens hantering av coronapandemin. Den myndighet som har fått flest uppdrag som vi bedömer påverkar kommunsektorn är Socialstyrelsen. Även Folkhälsomyndigheten och länsstyrelserna har fått flera uppdrag.

Pandemin har gjort att staten styr kommuner och regioner mer

En intressant fråga i sammanhanget är om styrningen med anledning av pandemin har gjort att staten styrt kommunsektorn mindre i andra avseenden. Vi har inte undersökt detta närmare. Men vår kartläggning visar att även efter att pandemin bröt ut i mars 2020 har kommunsektorn fått ta emot flera nya styrsignaler som inte har en koppling till utbrottet av covid-19. Det gäller även på vård- och omsorgs-området. Ungefär två tredjedelar av de nya styrsignalerna under 2020 har inte en koppling till coronapandemin. Denna styrning är ungefär lika omfattande som styrningen av kommunsektorn under 2018 och 2019 när det gäller antalet styrsignaler (tabell 3).

Tabell 3. Antal styrsignaler under 2018–2020.

Anmärkning: För 2020 har vi endast räknat med styrsignaler som inte är till följd av pandemin. En asterisk betyder att uppgifter saknas. Uppgifterna om regeringsuppdrag till myndigheter är inte jämförbara över tid. År 2018 ingick enbart uppdrag genom särskilt regeringsbeslut i kartläggningen. År 2019 och 2020 inkluderades även uppdrag i myndigheternas regleringsbrev. År 2020 har vi också varit mer strikta i vår kartläggning av uppdrag till myndigheter, och endast tagit med uppdrag som vi bedömer kan få en direkt påverkan på kommunsektorn.

Källa: Statskontoret. (2019). Utveckling av den statliga styrningen av kommuner och landsting 2018; Statskontoret. (2020). Utveckling av den statliga styrningen av kommuner och regioner 2019 samt Statskontoret, utifrån flera grundkällor och egna bearbetningar. Se bilaga 2.

När vi jämför det totala antalet styrsignaler 2020 med föregående år kan vi således konstatera att coronapandemin har gjort att staten styrt kommunsektorn mer. Antalet styrsignaler är ett sätt att beskriva hur styrningen utvecklats. Samtidigt är det svårt att dra några långtgående slutsatser om styrningens utveckling genom att jämföra hur antalet styrsignaler skiljer sig mellan olika år. För det första är åren inte helt jämförbara. Exempelvis hade Sverige en övergångsregering under stora delar av 2018 vilket påverkade regeringens möjligheter att fatta beslut om olika styråtgärder. För det andra påverkar enskilda styrsignaler kommunsektorn på olika sätt och i olika utsträckning. En kvantitativ jämförelse säger exempelvis inget om vilka effekter styrningen får.

Regelstyrning av kommuner och regioner

I detta kapitel redogör vi för hur riksdagens och regeringens styrning av kommuner och regioner med hjälp av lagar och förordningar (regelstyrning) har utvecklats under 2020. Statskontorets fördjupade analys visar att kommun- och regionföreträdare huvudsakligen arbetar utifrån sina grunduppdrag och utifrån lagstiftningen. Det innebär att mål och uppgifter som framgår i lagstiftningen har en mycket stark styreffekt på kommunsektorns verksamheter.^[10]

Sammanfattande iakttagelser:

• Vi har identifierat 42 nya eller väsentligt ändrade lagar och förordningar som trätt i kraft under 2020 och som vi bedömer får en betydande påverkan på kommuner och regioner. Knappt hälften av dessa är åtgärder som staten genomfört till följd av coronapandemin.
• Under 2020 har något fler nya eller ändrade lagar och förordningar som påverkar kommunsektorn trätt i kraft än under något av de tre föregående åren.
• Vår kartläggning visar att nya eller ändrade lagar och förordningar som påverkar kommunsektorn har trätt i kraft inom nästan alla politikområden. Flest ändringar har gjorts på Socialdepartementets område. De flesta av dessa är åtgärder till följd av pandemin.
• Åtgärderna till följd av coronapandemin är av olika karaktär. Framför allt handlar de om att staten försöker underlätta för kommunsektorn att hantera pandemin.
• Den nya och ändrade regelstyrningen som inte är en följd av pandemin handlar till största del om ökade krav eller skyldigheter för kommuner och regioner. Vi ser enstaka exempel på ändringar som innebär förenklingar eller utökade möjligheter.

42 nya eller ändrade regleringar under 2020

Vår kartläggning visar att 17 nya lagar eller förordningar och 25 ändringar i befintliga regleringar som började gälla 2020 får en betydande påverkan på kommuner och regioner. ^[11] Vi bedömer att knappt hälften av dessa är åtgärder som regeringen beslutat om till följd av coronapandemin. Tre av ändringarna är helt eller delvis en följd av EU-direktiv eller EU-förordningar. Med ”betydande påverkan” menar vi exempelvis att regleringarna kan öka eller minska kostnaderna för kommunsektorn, eller att regleringarna kan öka kraven på kommuner eller regioner. Det kan handla om att staten exempelvis utökar kommunernas tillsynsansvar inom ett visst område eller att staten beslutar om en ny behandling inom hälso- och sjukvården.

Under 2020 har något fler nya eller ändrade lagar och förordningar som påverkar kommunsektorn trätt i kraft än under något av de tre föregående åren. Antalet regleringar är ett sätt att beskriva hur regelstyrningen utvecklats. Samtidigt är de enskilda ändringarna av varierande karaktär och påverkar kommunsektorn på olika sätt och i olika utsträckning. Regelstyrning som får en betydande påverkan på kommunsektorn kan innebära både lättnader och större krav på kommuner eller regioner. I bilaga tre finns en sammanställning över samtliga nya eller ändrade lagar och förordningar och en kort beskrivning av hur de påverkar kommunsektorn.

Flest regleringar inom Socialdepartementets område

Under 2020 har nya eller ändrade lagar och förordningar som påverkar kommun-sektorn trätt i kraft inom nästan alla politikområden. Staten har gjort flest ändringar på Socialdepartementets område. Det handlar om totalt 14 nya eller ändrade regleringar inom detta område. Elva av dessa är åtgärder som regeringen beslutat om till följd av coronapandemin. Flera ändringar har också skett inom Utbildningsdepartementets och Finansdepartementets områden – nio respektive sju nya eller ändrade regleringar. Vi bedömer att fyra av regleringarna på utbildningsområdet och en av regleringarna från finansdepartementet är åtgärder till följd av pandemin.

Flera åtgärder till följd av coronapandemin

Coronapandemin har påverkat statens regelstyrning av kommuner och regioner under 2020. Som en del i statens hantering av pandemin har riksdagen och regeringen beslutat om 18 nya eller ändrade lagar och förordningar som vi bedömer får en betydande påverkan på kommunsektorn. Det handlar både om tidsbegränsade åtgärder och ändringar som gäller tills vidare. Några av de nya förordningar som regeringen beslutat om till följd av pandemin har ändrats en eller flera gånger under året, men vi har inte räknat med dessa ytterligare ändringar i totalantalet.

Vår kartläggning visar att åtgärderna är av olika karaktär. Staten har framför allt försökt underlätta för kommunsektorn, men staten har också ställt nya eller ökade krav på kommuner och regioner. Dessutom ser vi exempel på regeländringar som medför att staten får större befogenheter gentemot kommunsektorn.

Flest regleringar syftar till att underlätta för kommunsektorn att hantera pandemin

Regeländringarna handlar till stor del om att staten försöker underlätta för kommunsektorn att hantera coronapandemin. Regeringen har beslutat om flera förordningar om tillfälliga statsbidrag för att stödja kommuner och regioner ekonomiskt och kompensera dem för de kostnader de har för att hantera pandemin. Dessa beskriver vi mer utförligt i kapitel fyra.

Vi ser också att staten försökt underlätta på andra sätt. Det handlar framför allt om att undanröja eventuella hinder i lagstiftningen och om åtgärder för att minska belastningen på sjukvården. Exempelvis har regeringen fattat beslut om en tillfällig förordningsändring som gör det möjligt för Statens veterinärmedicinska anstalt att analysera coronaprover åt sjukvården.^[12] Ett annat exempel är en lagändring som upphäver kravet att en anställd ska lämna ett läkarintyg från och med den åttonde kalenderdagen i sjuklöneperioden för att ha rätt till sjuklön.^[13]

Staten har också infört nya skyldigheter för kommuner och regioner

Vi har också identifierat enstaka pandemiåtgärder där staten infört nya skyldigheter för kommunsektorn. Riksdagen har exempelvis beslutat om en lag som säger att den som driver ett serveringsställe ska genomföra åtgärder för att förhindra spridning av covid-19.^[14] Det är kommunerna som ska utöva tillsyn över att verksamheterna följer lagen. Lagen innebär också en ny uppgift för regionerna eftersom kommunerna ska kunna samråda med regionernas smittskyddsläkare när de behöver det. Riksdagen har även beslutat att bestämmelserna i smittskyddslagen (2004:168) om allmänfarliga och samhällsfarliga sjukdomar ska tillämpas på covid-19. I praktiken innebär det bland annat att ytterligare en sjukdom omfattas av kraven på smittspårning.

Nya befogenheter för staten i pandemins spår

Vi ser också exempel på nya regleringar som ger staten nya befogenheter gentemot kommunsektorn. Under 2020 har regeringen beslutat om en ny förordning som säger att regioner och kommuner ska informera Socialstyrelsen eller länsstyrelsen om den skyddsutrustning och det material för provtagning för covid-19 som de har tillgång till, om Socialstyrelsen eller länsstyrelsen begär det.^[15] Utifrån den informationen får Socialstyrelsen besluta att en region eller en kommun ska överlämna utrustning eller material till en annan region eller kommun.

Riksdagen har också fattat beslut om en ny lag som ger regeringen befogenhet att vid extraordinära händelser i fredstid, till exempel vid allvarlig smitta, besluta att tillfälligt stänga bland annat förskolor och skolor.^[16] Den nya lagen gör det också möjligt för skolhuvudmän att under vissa omständigheter besluta att tillfälligt stänga en förskola, ett fritidshem eller annan pedagogisk verksamhet. I samband med detta beslutade regeringen om en ny förordning som ger huvudmännen utökade möjligheter att anpassa undervisningen om en skola stänger.^[17] Skälet till detta är att säkerställa att huvudmannen kan tillgodose elevers rätt till utbildning även i sådana situationer.

Regeringen har också fattat beslut om ett besöksförbud på äldreboenden. Under pandemins första våg införde regeringen ett nationellt besöksförbud som gällde fram till den 30 september 2020.^[18] När smittspridningen sedan ökade igen under hösten 2020 gav regeringen Folkhälsomyndigheten möjlighet att besluta om lokala besöksförbud.^[19]

Bortsett från åtgärderna till följd av pandemin följer styrningens utveckling tidigare mönster

Vi bedömer att den nya och ändrade regelstyrningen under 2020 är av samma karaktär som tidigare år om vi bortser från åtgärderna till följd av coronapandemin. Liksom tidigare år handlar ändringarna under 2020 framför allt om att staten ökade kraven eller skyldigheterna för kommunsektorn.

Ökade krav eller skyldigheter inom flera olika områden

Om vi bortser från åtgärderna till följd av pandemin bedömer vi att ungefär hälften av de nya eller ändrade regleringarna innebär att staten ökade kraven eller skyldigheterna för kommunerna eller regionerna.^[20] Dessa berör olika områden. Några exempel är:

• Ändringar för att genomföra EU:s reviderade avfallsdirektiv i svensk lagstiftning. Bland annat förtydligades kommunernas ansvar för bygg- och rivningsavfall som inte producerats i en yrkesmässig verksamhet. Kommuner ska även rapportera in uppgifter om kommunalt avfall från hushåll och verksamheter till Naturvårdsverket.^[21]
• En ny lag som innebär att regionerna är skyldiga att erbjuda koordineringsinsatser till vissa sjukskrivna patienter som har ett särskilt behov av stöd för att kunna återgå till arbetslivet.^[22]
• En förordningsändring som innebär att kommunerna är skyldiga att erbjuda nyanlända samhällsorientering som omfattar minst 100 timmar. Tidigare var kommunerna skyldiga att erbjuda 60 timmar samhällsorientering.^[23]

I våra tidigare kartläggningar av utvecklingen 2017–2019 har vi varje år konstaterat att flera nya eller ändrade regleringar, som medför ökade krav eller skyldigheter för kommunsektorn, har trätt i kraft på utbildningsområdet. Vi ser inte detta under 2020. Flera nya eller ändrade regleringar har förvisso trätt i kraft på utbildningsområdet, men bara en medför ökade krav på kommunsektorn. Denna ändring är heller inte lika omfattande som de ändringar vi sett tidigare år.^[24]

Enstaka regleringar innebär förenklingar eller att kommunsektorn får utökade möjligheter

Vi ser också enstaka exempel på ändringar som innebär förenklingar eller att kommunsektorn får utökade möjligheter. Detta om vi bortser från åtgärderna till följd av pandemin. Ett fall rör förenklade villkor för statsbidraget för stärkt likvärdighet och kunskapsutveckling.^[25] Ett annat exempel är en ändring i skollagen (2010:800) som ger kommuner och andra skolhuvudmän större möjligheter att använda fjärr- och distansundervisning i flera skolformer. Det blir bland annat möjligt att använda fjärrundervisning då det inte finns någon behörig lärare inom huvudmannens skolenhet eller om elevunderlaget för en viss skolenhet är väldigt litet.

Flera ändringar får ekonomiska konsekvenser

Flera av de nya eller ändrade lagarna och förordningarna som trätt i kraft under 2020 får olika typer av ekonomiska konsekvenser för kommuner och regioner. När staten beslutar om nya eller ändrade skyldigheter för kommunsektorn gäller den så kallade finansieringsprincipen, det vill säga att staten ska finansiera ökade kostnader som kommuner och regioner får till följd av sådana ändringar. Vi kan se att kommunsektorn blir kompenserad för tre av de nya eller ändrade lagarna som trätt i kraft under 2020 och som vi bedömer påverkar kommunsektorn på ett betydande sätt.^[26] Det gäller följande lagar:

• en ny lag om koordineringsinsatser för sjukskrivna patienter
• en ny lag om tillfälliga smittskyddsåtgärder på serveringsställen
• ändringar i lagen om psykiatrisk tvångsvård (1991:1128) och lagen om rättspsykiatrisk vård (1991:1129).

Utöver dessa tre bedömer regeringen att en ny och fem ändrade lagar kan medföra ökade kostnader för kommunsektorn. I dessa fall får de ingen kompensation, bland annat eftersom regeringen bedömer att kostnaderna bara ökar marginellt eller att kommunerna har möjlighet att ta ut avgifter för att täcka kostnaderna.

Därutöver finns några ändringar som rör riktade statsbidrag. Dem beskriver vi närmare i kapitel fyra. Under 2020 har också en ändring i lagen om kommunalekonomisk utjämning (2004:773) börjat att gälla.

Statens regelstyrning under 2020 var framför allt riktad direkt mot de kommunala verksamheterna

Staten kan styra kommunsektorn på olika nivåer. För det första kan regelstyrningen rikta sig till kommunerna och regionerna som organisationer. För det andra kan staten styra verksamheterna som kommunerna och regionerna ansvarar för. För det tredje kan regelstyrningen rikta sig direkt till personalen som arbetar i verksamheterna.

Vi bedömer att de nya och ändrade regleringarna under 2020 framför allt riktar sig till verksamheter som kommunsektorn ansvarar för. Det gäller bland annat lagändringen som ger kommuner och andra skolhuvudmän större möjligheter att använda fjärr- och distansundervisning i flera skolformer. Vi ser också några exempel på att staten styr kommuner och regioner som organisationer. Ett exempel är en ny lag på upphandlingsområdet som innebär att upphandlande myndigheter och enheter, exempelvis kommuner och regioner, ska ange fler uppgifter i upphandlingsannonser samt att de får en ökad skyldighet att efterannonsera upphandlingar.^[27] Däremot ser vi bara enstaka exempel på ny eller förändrad regelstyrning under 2020 som riktar sig direkt mot personalen i kommunsektorns verksamheter.

Statsbidrag till kommuner och regioner

I detta kapitel redovisar vi hur riksdagens och regeringens styrning genom statsbidrag till kommunsektorn har utvecklats under 2020. Denna styrning har liksom regelstyrningen en stark styreffekt jämfört med andra styrmedel.

I avsnitt 4.2 redovisar vi hur mycket medel som staten har betalat ut till kommuner och regioner. I avsnitt 4.3 redovisar vi uppgifter om samtliga statsbidrag till kommunsektorn. I avsnitt 4.4 redovisar vi antalet nya statsbidrag till kommunsektorn, statsbidrag som upphört och statsbidrag som är väsentligt förändrade.

Sammanfattande iakttagelser:

• Staten har betalat ut totalt 276 miljarder kronor i bidrag till kommunsektorn under 2020. Staten har både betalat ut mer medel i form av generella bidrag och mer riktade statsbidrag än tidigare år. Ökningen beror framför allt på att staten tillfört kommunsektorn mer resurser till följd av pandemin.
• Vi har identifierat och bedömt att under 2020 fanns det 183 riktade statsbidrag och 23 kostnadsersättningar till kommunsektorn. Antalet riktade statsbidrag är fler än under 2019, men ungefär lika många som under 2018.
• Riktade statsbidrag förekommer inom nästan samtliga utgiftsområden, men de flesta är riktade till områdena vård och omsorg samt utbildning. Det fanns ungefär lika många riktade statsbidrag på utbildningsområdet under 2020 som 2019 och 2018. På vård- och omsorgsområdet ser vi att antalet riktade statsbidrag har ökat, något som är en följd av coronapandemin.
• Vi har identifierat 26 nya riktade statsbidrag under 2020. Hälften av dem är tidsbegränsade bidrag som regeringen har infört med anledning av coronapandemin. Det handlar dels om omfattande bidrag på en eller flera miljarder, dels om mindre satsningar.

Vi kartlägger tre olika typer av statsbidrag

Riksdagen och regeringen ger generella statsbidrag till kommunsektorn via det kommunalekonomiska utjämningssystemet. De tillför också riktade statsbidrag och kostnadsersättningar till kommunsektorn. Vi har använt oss av följande definitioner av de olika typerna av bidrag:

Generella statsbidrag får kommunerna och regionerna själva bestämma över när det gäller vilka insatser och verksamheter som de ska använda pengarna till. Staten har då inga krav på hur bidragen ska användas eller på någon viss prestation. Generella statsbidrag syftar till att skapa likvärdiga ekonomiska förutsättningar mellan olika kommuner och regioner. Denna kategori utgörs framför allt av medel som betalas ut och fördelas genom det kommunalekonomiska utjämningssystemet.

Riktade statsbidrag måste kommuner eller regioner använda till en viss insats eller ett visst ändamål. Det är frivilligt för kommuner och regioner att ansöka om eller ta emot riktade statsbidrag. De riktade statsbidragen har olika syften men generellt ska de stödja bestämda kommunala verksamheter.

Kostnadsersättningar är ersättningar för specifika kostnader som kommuner eller regioner har på grund av att staten har beslutat att kommunerna eller regionerna är skyldiga att utföra eller tillhandahålla något, till exempel en viss tjänst. Men till skillnad från de riktade statsbidragen är kommunerna och regionerna skyldiga att utföra detta oavsett om de får någon ersättning för det eller inte.

Staten har betalat ut mer medel till kommunsektorn under 2020 än under tidigare år

• Vår kartläggning visar att staten har betalat ut 276 miljarder kronor i statsbidrag till kommuner och regioner under 2020. Av dessa medel är ungefär 50 miljarder kronor medel som staten har betalat ut med anledning av coronapandemin.^[28] Till följd av pandemin har staten betalat ut mer medel under 2020 än under något av de senaste tio åren (figur 1). Det handlar både om mer riktade och mer generella statsbidrag än under tidigare år. Men vi kan också konstatera att staten har betalat ut mer medel till kommunsektorn än tidigare, även om vi bortser från de medel som är tillskott till följd av pandemin.

Figur 1. Utbetalda statsbidrag till kommunsektorn 2010–2020 (i miljarder kronor).

Anmärkning: Figuren gäller alla typer av statsbidrag till kommuner och regioner. I statsbidragen ingår inga medel som staten betalar ut direkt till fristående huvudmän och andra privata utförare. Utbetalningarna under ett visst år kan också gälla bidrag för andra år.

Källa: Uppgifter från Ekonomistyrningsverkets realekonomiska fördelning av statens utgifter för transfereringar samt egna beräkningar.

Under 2020 har staten även betalat ut knappt 2 miljarder kronor i bidrag till kommunala bolag. Staten har också delat ut knappt 2 miljarder kronor i bidrag till organisationer med en nära kommunal anknytning (till exempel SKR).

Mer generella bidrag till kommunsektorn under 2020

Vår kartläggning visar att staten har betalat ut mer generella bidrag till kommuner och regioner under 2020 än under tidigare år. Bland annat har staten i flera omgångar tillfört medel för att stärka välfärden – totalt 29,5 miljarder kronor under 2020, varav 22 miljarder kronor är tillskott till följd av pandemin. Av dessa medel går drygt 19 miljarder kronor till kommunerna och drygt 10 miljarder kronor till regionerna. Merparten av dessa tillskott kommer bara att betalas ut under 2020.

Ökningen i generella bidrag beror inte bara på tillskott till kommunsektorn utan även på att staten kompenserar kommunsektorn för ökade kostnader enligt den kommunala finansieringsprincipen samt övriga ekonomiska regleringar. Exempelvis ersätter staten kommunsektorn för att staten har sänkt skatten för pensionärer. Denna ersättning uppgick till drygt 4 miljarder kronor under 2020.

Pandemin har gjort att staten har betalat ut mer riktade statsbidrag till kommuner

• Merparten av de medel som staten har betalat ut till kommunerna under 2020 är generella bidrag – 113 miljarder kronor. Det är betydligt mer än under tidigare år (figur 2). Även de riktade statsbidragen har ökat, från 28 miljarder kronor 2019 till 34 miljarder kronor 2020. Ökningen av de riktade statsbidragen beror nästan uteslutande på att staten har tillfört kommunerna mer resurser till följd av pandemin.

Figur 2. Utbetalda statsbidrag till kommuner 2015–2020 per kategori av statsbidrag (i miljarder kronor).

Anmärkning: Utbetalningarna under ett visst år kan också gälla bidrag för andra år. I bilaga 2 redovisas vilka anslag och utgiftsområden i statens budget som summan av respektive kategori av statsbidrag baseras på. Bland de riktade statsbidragen ingår omkring tio bidrag som staten betalar ut till kommuner i form av arbetsgivare. Dessa skiljer sig lite från övriga riktade statsbidrag, men vi har valt att inkludera dem eftersom det handlar om medel för specifika ändamål och för att det sammantaget rör sig om stora belopp. Bland kostnadsersättningarna 2020 ingår två nya ersättningar – ersättning för höga sjuklönekostnader och subventionering av LVU-placeringar – som inte handlar om ekonomisk kompensation till följd av att staten har beslutat om en ny eller utökad skyldighet för kommunsektorn. Men vi bedömer ändå att dessa två bör placeras inom kategorin kostnadsersättningar eftersom det handlar om ersättning för specifika kostnader som kommunerna har oavsett om de får ersättning från staten eller inte.

Källa: Uppgifter från Ekonomistyrningsverkets realekonomiska fördelning av statens utgifter för transfereringar samt egna beräkningar.

Under 2020 har staten betalat ungefär lika mycket kostnadsersättningar till kommunerna som under året innan – 14 miljarder kronor. Men om vi bortser från tillskott till följd av pandemin har staten fortsatt att betala ut allt mindre kostnadsersättningar till kommunerna. Det beror på att ersättningarna för att ta emot asylsökande och vissa kostnader för nyanlända personer har minskat kontinuerligt sedan 2018.

• Staten har betalat ut riktade statsbidrag till kommuner inom nästan samtliga utgiftsområden, men medlen är koncentrerade till ett fåtal områden (se bilaga 4). Cirka 85 procent av de riktade statsbidragen till kommunerna har betalats ut inom följande tre områden:
• Utbildning (54 procent)
• Hälsovård, sjukvård och social omsorg (16 procent)
• Arbetsmarknad (15 procent).

Kostnadsersättningar finns bara inom ett fåtal utgiftsområden. Merparten av medlen gäller att staten ersätter kommunerna för deras kostnader för att ta emot asylsökande samt vissa kostnader för nyanlända personer.

Staten har betalat ut dubbelt så mycket riktade statsbidrag till regionerna än året innan

För regionerna är de medel som staten har betalat ut 2020 relativt jämnt fördelade mellan de tre typerna av statsbidrag. Staten har betalat ut 45 miljarder kronor i generella statsbidrag, 37 miljarder kronor i kostnadsersättningar och 32 miljarder kronor i riktade statsbidrag. Staten har både betalat ut mer generella bidrag och mer riktade statsbidrag än åren innan (figur 3). Framför allt handlar det om mer medel i form av riktade statsbidrag. Staten har betalat ut dubbelt så mycket riktade statsbidrag under 2020 än under 2019. Ökningen består nästan helt av medel som har delats ut till följd av pandemin, precis som för kommunerna.

Figur 3. Utbetalda statsbidrag till regioner 2015–2020 per kategori av statsbidrag (i miljarder kronor).

Anmärkning: Utbetalningarna under ett visst år kan också gälla bidrag för andra år. I bilaga 2 redovisas vilka anslag och utgiftsområden i statens budget som summan av respektive kategori av statsbidrag baseras på. Bland de riktade statsbidragen ingår omkring tio bidrag som staten betalar ut till regioner i form av arbetsgivare och bland kostnadsersättningarna 2020 ingår en ny ersättning som skiljer sig från de övriga (se anmärkning figur 2).

Källa: Uppgifter från Ekonomistyrningsverkets realekonomiska fördelning av statens utgifter för transfereringar samt egna beräkningar.

• Staten har betalat ut riktade statsbidrag till regionerna inom nästan samtliga utgiftsområden, men cirka 90 procent av medlen finns inom följande två områden:
• Hälsovård, sjukvård och social omsorg (79 procent)
• Kommunikationer (11 procent).
• Kostnadsersättningar finns bara inom ett fåtal utgiftsområden. För regionerna har i princip hela beloppet från kostnadsersättningar betalats ut till sjukvårdsområdet, eller mer specifikt inom bidraget för läkemedelsförmånerna.

Statsbidragen är en viktig inkomstkälla för kommuner och regioner

• Statsbidragen är en stor del av kommunsektorns intäkter. Det är den näst största inkomstkällan för kommuner och regioner. Den största inkomstkällan är kommun- respektive regionskatten, som står för omkring två tredjedelar av intäkterna.
• Under perioden 2015–2019 har statsbidragen stått för en knapp femtedel av intäkterna. Hur stor andel av kommunsektorns totala intäkter som är statsbidrag förändras inte särskilt mycket mellan enskilda år. Samtidigt kan vi kan konstatera att utvecklingen skiljer sig åt mellan kommuner och regioner. För kommunerna ökade statsbidragens andel av intäkterna tydligt mellan 2015 och 2016, bland annat till följd av flyktingsituationen. Därefter har de stegvis återgått till ungefär samma nivå. För regioner ökade andelen i stället under 2018 och låg sedan kvar på samma nivå under 2019.

Figur 4. Andel av kommunernas och regionernas intäkter som utgörs av statsbidrag 2015–2019.

Anmärkning: I figuren ingår inte momsersättningen. Den kommunala fastighetsavgiften räknas inte som ett statsbidrag till kommunerna.

Källa: SCB Räkenskapssammandraget 2015–2019 och egna beräkningar.

Statsbidragen står för knappt en fjärdedel av statsbudgetens totala utgifter

• Statsbidrag till kommunsektorn står för en knapp fjärdedel av statsbudgetens totala utgifter 2020. Statsbidragens andel av statens utgifter har varierat över tid (figur 5). Under perioden 2012–2017 ökade andelen statsbidrag kontinuerligt, men sedan vände trenden och andelen minskade något både under 2018 och 2019. I år ser vi däremot igen att statsbidragens andel av statens utgifter ökar.

Figur 5. Andel av statsbudgetens totala utgifter som utgjordes av statsbidrag till kommuner och regioner med flera 2010—2020.

Anmärkning: Figuren gäller alla typer av statsbidrag till kommuner och regioner. I statsbidragen ingår även utbetalda medel till kommunala bolag samt ideella föreningar och organisationer med nära kommunal anknytning, det vill säga organisationer där kommunen finansierar och fastställer verksamheten (t.ex. SKR). Däremot ingår inga medel som staten betalar ut direkt till fristående huvudmän och andra privata utförare. Med statsbudgetens totala utgifter menar vi utgifterna inom utgiftsområdena 1 till 27. Vi har inte tagit med kassamässiga korrigeringar, myndigheters in- och utlåning i Riksgäldskontoret eller utgifterna för ålderspensionssystemet vid sidan av statens budget.

Källa: Uppgifter från ESV:s realekonomiska fördelning av statens utgifter för transfereringar samt uppgifter från ESV om utfallet för statens budget.

Fler riktade statsbidrag under 2020 än året innan

Vi har identifierat och bedömt att under 2020 fanns det totalt 183 riktade statsbidrag och 23 kostnadsersättningar till kommuner eller regioner. Antalet riktade statsbidrag är fler än under 2019, men ungefär samma som under 2018 (tabell 4). En del av ökningen jämfört med 2019 beror på att regeringen infört flera tillfälliga bidrag till följd av coronapandemin.

Tabell 4. Antal riktade statsbidrag och kostnadsersättningar till kommuner och regioner 2018–2020.

Anmärkning: När flera bidrag eller kostnadsersättningar lyder under samma förordning eller annan form av reglering räknar vi det som ett riktat statsbidrag eller som en kostnadsersättning. Under arbetet med årets kartläggning har vi gjort några justeringar som även påverkar våra uppgifter om antalet statsbidrag 2018 och 2019. Uppgifterna i denna tabell är justerade utifrån dessa ändringar och stämmer därför inte överens med tidigare publicerade rapporter. Bland de riktade statsbidragen ingår omkring tio bidrag som staten betalar ut till kommuner och regioner i form av arbetsgivare och bland kostnadsersättningarna 2020 ingår två nya ersättningar som skiljer sig från de övriga (se anmärkning figur 2).

Källa: Statskontoret utifrån flera grundkällor och egna bearbetningar. Se bilaga 2.

Enligt våra uppgifter kommer ungefär 30 av bidragen att upphöra efter 2020, och ytterligare ungefär 10 bidrag kommer upphöra efter 2021. Dessa uppgifter är preliminära eftersom regeringen kan ändra tidsramen för bidragen.

Det fortsätter finnas många riktade statsbidrag inom områdena utbildning, vård och omsorg

De riktade statsbidragen förekommer inom nästan samtliga utgiftsområden. Men de flesta är riktade till ett fåtal områden. Ungefär hälften av de riktade statsbidragen finns inom områdena vård och omsorg samt utbildning. Antalet riktade statsbidrag på utbildningsområdet var ungefär samma under 2020 som under de två föregående åren. På vård- och omsorgsområdet ser vi att antalet riktade statsbidrag ökar, till följd av coronapandemin. Kostnadsersättningar förekommer däremot bara inom vissa utgiftsområden, och antalet är relativt jämnt fördelat mellan dessa områden.

Totalt sett finns det nästan dubbelt så många riktade statsbidrag till kommuner som till regioner. Ungefär lika många kostnadsersättningar riktar sig till kommunerna som till regionerna. I bilaga fyra finns en tabell över antalet bidrag per utgiftsområde, både totalt och per mottagare.

Storleken på riktade statsbidrag och kostnadsersättningar varierar mycket

Det varierar mycket hur stora de riktade statsbidrag och de kostnadsersättningar som går till kommunsektorn är. Det har vi även noterat i tidigare kartläggningar.

Vår kartläggning visar att ungefär vart fjärde statsbidrag omfattar 30 miljoner kronor eller mindre. Av dessa är knappt hälften bidrag som bara enstaka förutbestämda kommuner eller regioner kan ta del av. Ett exempel är ett bidrag till Region Uppsala för att effektivisera regionens vård för nyanlända (ungefär fem miljoner kronor).

Bland bidragen där vi har kunnat identifiera exakt hur mycket medel bidraget omfattar finns drygt 20 riktade statsbidrag eller kostnadsersättningar som omfattar en miljard kronor eller mer. Flera av dessa bidrag kan också andra aktörer än kommuner och regioner söka, exempelvis företag och ideella organisationer. De riktade statsbidrag som ger mest medel till kommunsektorn går framför allt till utbildning, vård och omsorg. Regeringen satsar exempelvis mycket pengar på att ge kommuner och regioner stöd för att de ska kunna korta vårdköerna, höja lärarnas löner och öka likvärdigheten i skolan.^[29] Under 2020 har regeringen också satsat mycket pengar på att ersätta kommuner och regioner för deras kostnader för att hantera coronapandemin.^[30]

Flest riktade statsbidrag syftar till att förstärka eller höja kvaliteten i verksamheter

De riktade statsbidragen har olika syften och är därför utformade på olika sätt. Vissa bidrag har breda användningsområden medan andra bidrag har en snävare inriktning. Det är också vanligt att bidragen har flera olika användningsområden.

Vi ser inga tydliga skillnader i bidragens användningsområden jämfört med tidigare år. Det vanligaste användningsområdet för riktade statsbidrag fortsätter vara att bidraget ska förstärka eller utveckla en viss verksamhet. Det gäller för mer än en tredjedel av bidragen (ungefär 70 bidrag). Det är även vanligt att bidragen ska gå till att investera i eller köpa in olika former av materiella resurser, till exempel lokaler, utrustning, maskiner och läromedel. Knappt 20 bidrag har det som huvudsakligt användningsområde och för ytterligare 20 bidrag kan åtminstone delar av bidraget gå till materiella resurser.

Vi kan konstatera att det är relativt få av de riktade statsbidragen som har som enda syfte att göra det möjligt för kommuner och regioner att anställa mer personal. Men det är vanligt att åtminstone en del av bidraget kan gå till att öka bemanningen. Det är även vanligt att en del av bidraget kan gå till kompetensutvecklingsinsatser.

Utöver dessa bidrag finns runt 20 bidrag som fungerar som ersättning till kommuner eller regioner för att de tillhandahåller en tjänst eller service åt en specifik målgrupp. Ett exempel är bidrag till kommunerna för att skapa sommarjobb och jobb för ungdomar. Vi har även identifierat runt 15 bidrag som är avsedda för ett visst område, men som kan användas till flera insatser. Statsbidraget för stärkt likvärdighet och kunskapsutveckling är ett sådant bidrag. Det finns även 15 bidrag som ska gå till forskning eller olika former av kunskapscentrum.

Resten av bidragen ska gå till lönesatsningar eller till att starta en ny verksamhet eller försöksverksamhet. För dessa användningsområden har vi identifierat färre än tio bidrag.

Med vart fjärde riktat statsbidrag följer krav på medfinansiering eller samverkan

För drygt en fjärdedel av de riktade statsbidragen har vi identifierat särskilda villkor som är kopplade till bidraget. Det handlar dels om krav på att den som söker bidraget ska vara med och finansiera det bidraget ska gå till (medfinansiering), dels om krav på att den som får bidraget ska samverka med andra aktörer. Det är ovanligt att regeringen både ställer krav på medfinansiering och på samverkan.

Ungefär 30 bidrag innehåller krav på medfinansiering. Inom områdena utbildning och miljö finns flera bidrag som kräver medfinansiering. Några exempel är statsbidraget för att anställa lärarassistenter och bidraget till lokala naturvårdsprojekt (LONA-bidrag).^[31]

Krav på att den som får bidraget ska samverka med andra aktörer förekommer framför allt inom områdena hälso- och sjukvård och utbildning. Totalt finns detta krav för ungefär 15 bidrag. Statsbidraget för lärcentrum och statsbidraget för verksamhet i regionala cancercentrum är två bidrag som innehåller krav på samverkan.^[32]

Fler nya statsbidrag under 2020 än bidrag som upphörde

Statsbidragsfloran ändras mellan åren. Nya bidrag tillkommer medan andra bidrag upphör och befintliga bidrag kan ändras. Vi har identifierat totalt 26 nya riktade statsbidrag och tre nya kostnadsersättningar under 2020.^[33] Hälften av dessa är tillfälliga bidrag som regeringen infört till följd av coronapandemin. Vi har också identifierat att 34 bidrag har förändrats väsentligt och att 17 statsbidrag upphört.

I bilaga fyra redovisar vi vilka statsbidrag som är nya, vilka som har förändrats väsentligt och vilka som har upphört under 2020.

Hälften av de nya statsbidragen är tidsbegränsade bidrag till följd av coronapandemin

Pandemin medför stora kostnader för kommuner och regioner. I regeringens coronastrategi står att staten ska ta alla extraordinära kostnader som uppstår till följd av pandemin.^[34] Vår kartläggning visar att regeringen infört 13 nya riktade statsbidrag och två nya kostnadsersättningar med anledning av pandemin. De allra flesta av bidragen hör till vård- och omsorgsområdet. Det handlar dels om omfattande bidrag på en eller flera miljarder, dels om mindre satsningar. Regeringen har bland annat avsatt:

• 19,7 miljarder kronor för att ersätta kommuner och regioner för vissa merkostnader som uppstått inom hälso- och sjukvården respektive socialtjänsten till följd av coronapandemin
• 3 miljarder kronor för att ersätta regionala kollektivtrafikmyndigheter för minskade biljettintäkter under pandemin
• 82 miljoner kronor till kommuner och regioner som ersättning för kostnader kopplade till tillsyn av tillfälliga smittskyddsåtgärder på serveringsställen
• 30 miljoner kronor till kommuner för att motverka konsekvenserna av att äldre blir isolerade med anledning av pandemin.

Övriga nya bidrag är spridda mellan olika områden

Regeringen har också infört 13 nya riktade statsbidrag och en ny kostnadsersättning som vi bedömer inte har en koppling till pandemin. Bidragen är spridda mellan olika områden. Tre av dem rör äldreområdet. Ett exempel är en överenskommelse mellan regeringen och SKR som ska ge kommunerna bättre förutsättningar att utveckla äldreomsorgen genom digitalisering.^[35]

I tidigare kartläggningar har vi årligen identifierat 3–5 nya bidrag på utbildningsområdet. Under 2020 har regeringen bara infört ett nytt bidrag till skolan och det är en åtgärd till följd av pandemin.

Storleken på bidragen har ökat eller minskat för flera bidrag

Vi bedömer att 32 riktade statsbidrag och två kostnadsersättningar har förändrats väsentligt 2020 jämfört med 2019.^[36] Förändringarna handlar framför allt om att storleken på bidragen har ändrats. Detta gäller för 20 bidrag. Under 2020 är det ungefär lika vanligt att storleken på bidragen har minskat som att den har ökat relativt mycket jämfört med året innan.

Regeringen har förändrat villkoren för sju bidrag

Vi ser också andra typer av förändringar. För sju bidrag har regeringen ändrat villkoren i de förordningar som styr bidragen. Det handlar om ändrade ersättningsnivåer och att bidragets användningsområde har förändrats. Ett exempel är att kommunerna även kan använda det statsbidrag som ska gå till att förbättra likvärdigheten och kunskapsutvecklingen till att genomföra insatser på fritidshem. Under 2020 har regeringen också tagit bort kravet att huvudmän som tog emot bidraget inte fick sänka sina egna kostnader per elev för undervisning och elevhälsa.^[37]

Regeringen har slagit samman några riktade statsbidrag

Under 2020 har regeringen också slagit samman några befintliga riktade statsbidrag. För det första har regeringen och SKR kommit överens om att slå samman några överenskommelser inom hälso- och sjukvårdsområdet. Dessutom har regeringen slagit samman tre separata statsbidrag på skolområdet till ett nytt statsbidrag till skolhuvudmän som skapar karriärsteg för lärare.^[38]

Coronapandemin har föranlett förändringar i befintliga statsbidrag

Vi bedömer att sju av de väsentliga förändringar som vi har identifierat under 2020 är åtgärder till följd av coronapandemin. Förändringarna handlar om att regeringen ökat befintliga bidrag eller förenklat bidragens villkor. Ett exempel är att regeringen och SKR har kommit överens om att regionerna inte längre behöver uppfylla flera av de prestationskrav som tidigare gällde för att få ta del av kömiljarderna 2020.^[39]

Utöver dessa väsentliga förändringar ser vi att regeringen har försökt underlätta för kommuner och regioner genom mindre justeringar i villkoren för olika bidrag. Bland annat har regeringen förenklat återrapporteringskraven för några bidrag. Det gäller exempelvis överenskommelser mellan regeringen och SKR inom hälso- och sjukvårdsområdet. Vi ser också exempel på att kommuner och regioner har fått mer tid på sig att genomföra de insatser som de fått medel för.

17 statsbidrag upphörde att gälla under 2020

Vi har identifierat att 14 riktade statsbidrag och 3 kostnadsersättningar upphörde att gälla under 2020. De flesta av bidragen finns inom utgiftsområdena rikets styrelse, utbildning samt vård- och omsorg. Några exempel på avslutade bidrag är lågstadiesatsningen, bidrag för utbildning av brobyggare och bidrag till kommuner för ensamkommande unga asylsökande.

När ett bidrag upphör innebär det inte alltid att medlen försvinner. Det är inte ovanligt att statsbidrag som upphör ersätts med nya liknande bidrag. Ett exempel är att regeringen under 2019 införde ett bidrag på 500 miljoner kronor till äldreomsorgen. Medlen fördelades utifrån antalet äldre i respektive kommunen och kommunerna fick använda medlen i den del av äldreomsorgen som de bedömde behövde dem mest. Under 2020 finns inte detta bidrag kvar. Däremot har regeringen infört nya bidrag till äldreomsorgen, bland annat ett som kommunerna ska använda för att motverka att äldre blir ensamma och för att öka kvaliteten i vården och omsorgen för personer med en demenssjukdom.

Ibland upphör också bidrag för att de övergår till det kommunala utjämningssystemet. Av den anledningen har kostnadsersättningen till regionerna för att de tillhandahåller avgiftsfri screening för livmoderhalscancer upphört under 2020. Från och med 2020 får regionerna ersättning för detta genom det generella statsbidraget.

Överenskommelser, nationella samordnare och inriktningsdokument

I detta kapitel redovisar vi hur regeringen under 2020 har styrt kommuner och regioner genom tre mjukare styrmedel: överenskommelser med SKR, nationella samordnare och nationella inriktningsdokument.

Regeringen använder sig av dessa styrmedel bland annat för att styra områden som staten har ett begränsat inflytande över och därför måste samverka kring. Denna typ av styrning är inget som kommuner och regioner måste rätta sig efter, men det är verktyg som staten kan använda för att påverka områden som kommunsektorn ansvarar för.

Sammanfattande iakttagelser:

• Totalt gällde 26 överenskommelser år 2020. Det är ungefär lika många som tidigare år. Samtidigt omfattar överenskommelserna mer medel än tidigare år.
• De flesta överenskommelserna finns inom Socialdepartementets områden.
• För 2020 har regeringen beslutat om fyra nya och nio omförhandlade överenskommelser. En av dessa har tecknats med anledning av coronapandemin.
• Regeringen har under 2020 tillsatt fem nya nationella samordnare med uppdrag som påverkar kommunsektorn. En av dessa är tillsatt med anledning av pandemin.
• Regeringen har under 2020 beslutat om fem nya inriktningsdokument som rör kommuner och regioner. Två av dessa handlar om regeringens arbete med anledning av pandemin.

Vi kartlägger tre olika typer av mjukare styrning

Regeringen använder överenskommelser, nationella samordnare och inriktningsdokument bland annat för att sätta fokus på ett visst område eller för att få olika aktörer satt samverka kring en fråga. Styrformerna omfattar i många fall konkreta åtgärder, till exempel statsbidrag eller uppdrag till myndigheter.

Överenskommelser, nationella inriktningsdokument och nationella samordnare kompletterar ofta den traditionella hierarkiska styrningen. Denna typ av mjukare styrning förekommer särskilt ofta inom hälso- och sjukvården.^[40] Precis som tidigare år kommer största delen av dessa styrsignaler också 2020 från Socialdepartementet.

Ungefär lika många överenskommelser 2020 som tidigare år

En överenskommelse innebär att två eller flera parter kommer överens om att tillsammans åstadkomma något.^[41] Vår kartläggning visar att totalt 26 överenskommelser gällde under 2020.^[42] Det är ungefär lika många som de två senaste åren. Samtidigt omfattar överenskommelserna mer medel än tidigare år.

Precis som tidigare år finns de flesta överenskommelserna inom Socialdepartements områden. De flesta överenskommelserna har slutits mellan regeringen och SKR. Några har också slutits mellan SKR och myndigheter som Arbetsförmedlingen, Vinnova eller Myndigheten för samhällsskydd och beredskap.

Stora skillnader mellan överenskommelserna

Det är stora skillnader när det gäller hur länge överenskommelserna gäller och hur mycket medel de omfattar. De flesta överenskommelser är tidsbegränsade och förhandlas i regel om varje år. De ettåriga överenskommelserna omfattar ofta miljardbelopp. Exempel på sådana är Överenskommelsen mellan staten och Sveriges Kommuner och Regioner om psykisk hälsa 2020. Den omfattar drygt 1,7 miljarder kronor, och majoriteten ska fördelas till kommuner och regioner för utvecklingsarbete inom området psykisk hälsa. Den största överenskommelsen är Statens bidrag till regionerna för kostnader för läkemedelsförmånerna m.m. som omfattar nästan 32 miljarder kronor, och handlar om statens program för att subventionera receptbelagda mediciner.

Andra överenskommelser gäller flera år, i regel 3–5 år, eller tillsvidare. Dessa omfattar i regel mindre pengar, eller inga alls. Som exempel kan nämnas den treåriga överenskommelsen om förstärkt arbete för jämställdhet och kvinnofrid som regeringen har slutit med SKR. Regeringen har avsatt 28 miljoner kronor som kan fördelas till regioner och kommuner inom ramen för denna överenskommelse.

Fyra nya och nio omförhandlade överenskommelser 2020

Fyra helt nya överenskommelser har tecknats mellan regeringen och SKR år 2020. En av dessa har tillkommit med anledning av coronapandemin. Dessutom har regeringen och SKR tecknat två tilläggsöverenskommelser samt justerat i flera av överenskommelserna för att underlätta för kommunsektorn att hantera pandemin (se avsnitt 4.4.2). De nya överenskommelserna är:

• Ökad nationell testning för covid-19, som syftar till att öka testkapaciteten. Överenskommelsen omfattar 1,2 miljarder kronor i form av startbidrag och ersättning för smittspårning. Utöver det kommer staten att löpande ersätta regionerna med ett schablonbelopp per taget test.
• Överenskommelse om äldreomsorg – teknik, kvalitet och effektivitet med den äldre i fokus. Denna överenskommelse syftar till att ge kommunerna bättre förutsättningar att förbättra äldreomsorgen genom digitalisering. Den omfattar 200 miljoner kronor, som till största del går till kommuner.
• Överenskommelse om samverkan för en uthållig demokrati med stärkta förutsättningar för deltagande och delaktighet. Regeringen har inom ramen för denna överenskommelse avsatt sex miljoner kronor för insatser som syftar till att stärka demokratin. Bland annat ska SKR arrangera demokratikonferenser för beslutsfattare och tjänstepersoner i kommuner och regioner.
• Överenskommelse om digitaliseringens möjligheter för att främja kunskapsutveckling och likvärdighet i skolväsendet. Regeringen har avsatt 2,5 miljoner kronor 2020 som SKR kan använda för att identifiera vilka behov skolhuvudmän har när det gäller digitalisering.

Utöver dessa överenskommelser har nio överenskommelser omförhandlats under 2020. Samtliga av dessa är inom Socialdepartementets områden. I några fall har flera tidigare överenskommelser slagits samman.

Fem nya samordnare 2020

En nationell samordnare är en person som är utsedd av regeringen och som verkar utanför myndighetsstrukturerna för att genomföra regeringens politik. Regeringen använder sig av nationella samordnare när det är många aktörer som måste samlas för att lösa komplexa problem. Nationella samordnare kan också vara ett flexibelt sätt för regeringen att kraftsamla kring en akut situation.^[43] Våra kartläggningar har visat att nationella samordnare tidigare år har varit vanliga framför allt inom Socialdepartementets och Näringsdepartementets områden.^[44]

Under 2020 har regeringen tillsatt fem nya nationella samordnare som har uppdrag som vi bedömer påverkar kommunsektorn:

• Regeringen har tillsatt en vaccinsamordnare med uppgift att säkra Sveriges tillgång till vaccin mot covid-19.^[45]
• Regeringen har tillsatt en nationell samordnare för fysisk aktivitet. Samordnaren ska bland annat öka allmänhetens kunskap om nyttan med fysisk aktivitet.^[46]
• Regeringen har tillsatt en nationell samordnare för Agenda 2030. Samordnaren ska bland annat samverka med kommuner och regioner för att hjälpa regeringen att nå målen med agendan.^[47]
• Regeringen har tillsatt en samordnare för samhällsomställning vid större företagsetableringar och företagsexpansioner i Norrbotten och Västerbotten. Samordnaren ska bland annat främja koordineringen av insatser kopplat till kompetensförsörjning, infrastruktur och bostäder.^[48]
• Regeringen har tillsatt en förhandlingsperson som ska samla berörda parter och hitta en lösning framåt med anledning av att utbyggnaden av tunnelbanan i Stockholm blivit dyrare än vad som tidigare avtalats.^[49]

I övrigt har vi inte sett några väsentliga förändringar i uppdragen för de samordnare som tillsatts tidigare.

Antalet nya samordnare med uppdrag som påverkar kommunsektorn har minskat något under perioden 2015–2019. I år ligger antalet på ungefär samma nivå som i början av 2010-talet.

Två coronastrategier under 2020

Nationella inriktningsdokument är ett samlingsnamn för strategier, handlingsplaner och handlingsprogram. De är dokument där regeringen meddelar vad den vill uppnå inom ett visst område. Det finns inte några avgörande skillnader mellan dokument som kallas strategier och de som kallas handlingsplaner.^[50]

Regeringen har beslutat om fem nya nationella inriktningsdokument under 2020 som innehåller åtgärder som påverkar kommuner och regioner. Två av dokumenten har tagits fram med anledning av coronapandemin:

• Regeringens övergripande strategi med anledning av det nya coronaviruset. I regeringens coronastrategi nämns bland annat att staten tar alla extraordinära kostnader som uppstår för kommuner och regioner till följd av utbrottet, exempelvis kostnader för extra personal och skyddsutrustning.^[51]
• En strategi för vaccin mot covid-19. Vaccinstrategin innehåller flera delar, bland annat att den nationella vaccinsamordnare vi redovisat ovan ska tillsättas.^[52]

Regeringen har också beslutat om en handlingsplan mot segregation.^[53] I handlingsplanen nämns flera satsningar riktade mot kommuner och regioner, bland annat statsbidrag för att minska och motverka segregation. Regeringen har även tagit fram en nationell handlingsplan mot korruption^[54] och en nationell strategi för cirkulär ekonomi.^[55]

Sett över tid har antalet nya inriktningsdokument varierat från år till år. Samtidigt kan vi konstatera att antalet inriktningsdokument som gäller har ökat kontinuerligt.^[56]

Regeringens uppdrag till myndigheter

I detta kapitel redovisar vi översiktligt de uppdrag till statliga myndigheter som regeringen har beslutat om under 2020 och som påverkar kommuner och regioner. Vi har kartlagt både uppdrag till myndigheter genom särskilda regeringsbeslut och uppdrag i myndigheternas regleringsbrev. Genom uppdrag till myndigheter kan regeringen styra kommunsektorn indirekt.

Sammanfattande iakttagelser:

• Under 2020 har regeringen gett statliga myndigheter nästan 180 uppdrag som påverkar kommuner och regioner. De flesta uppdragen handlar om att sprida kunskaper eller om att kartlägga eller analysera någon del av en kommunal verksamhet.
• Antalet myndighetsuppdrag har ökat jämfört med tidigare år. En förklaring är att regeringens hantering av coronapandemin till stor del har skett genom uppdrag till myndigheter.
• Socialstyrelsen har fått klart flest uppdrag. Men regeringen ger myndigheter uppdrag som påverkar kommunsektorn inom nästan alla politikområden. Omkring 50 olika myndigheter har fått uppdrag som påverkar kommunsektorn.
• Nästan en tredjedel av alla uppdrag 2020 som påverkar kommunsektorn är åtgärder som regeringen beslutat om med anledning av pandemin. Uppdragen handlar till stor del om att regeringen vill stödja kommuner och regioner genom att ge dem kunskap och information samt genom operativt stöd direkt till kommunsektorns verksamheter. Många uppdrag handlar också om att regeringen vill ha kunskap om situationen.

Vi kartlägger uppdrag som påverkar kommuner och regioner

Uppdrag till myndigheter har överlag en begränsad styreffekt på kommuner och regioner, och det är ovanligt med enskilda uppdrag som i sig får en stor påverkan på kommunsektorn. Däremot kan den samlade effekten av samtliga uppdrag tydligt påverka kommunsektorn. Vi har därför kartlagt uppdrag som vi bedömer på något sätt direkt påverkar kommuner eller regioner. Ett uppdrag där en myndighet exempelvis ska kartlägga en viss kommunal verksamhet kanske i sig bara innebär att myndigheten frågar kommuner om underlag. Men många sådana uppdrag kan göra att kommunsektorn måste lämna väsentligt mycket mer uppgifter till staten.^[57]

Vi har kategoriserat de nya uppdragen utifrån på vilket sätt vi bedömer att de i första hand påverkar kommuner och regioner. Vi använder oss av följande kategorier:

• kartläggning eller analys av en kommunal verksamhet
• kunskapsspridning (att tillhandahålla kunskapsstöd, utbilda och samordna frågor)
• tillhandahålla operativt eller praktiskt stöd
• fördela och följa upp statsbidrag
• ta fram nya föreskrifter eller andra styrande kriterier
• en kombination av flera kategorier.

Kategorierna är breda och innehåller insatser som påverkar kommunerna och regionerna i olika grad. Det betyder också att de har olika styreffekt.

Nästan 180 uppdrag som påverkar kommunsektorn

Vi bedömer att 119 av totalt cirka 470 särskilda regeringsuppdrag till myndigheterna under 2020 påverkar kommuner och regioner. Vi har också identifierat 56 nya uppdrag i myndigheternas regleringsbrev som vi bedömer påverkar kommuner och regioner.^[58] Uppdragen är av olika karaktär, men största delen är olika typer av utredande eller kunskapsspridande uppdrag.

Vår kartläggning visar att antalet uppdrag till myndigheter som påverkar kommunsektorn har ökat jämfört med tidigare år. En förklaring är att regeringens hantering av coronapandemin till stor del har skett genom uppdrag till myndigheter. Uppgifterna över tid är inte helt jämförbara eftersom metodologin skiljer sig något. I årets kartläggning har vi varit mer strikta i kartläggningen och endast tagit med uppdrag som vi bedömer kan få en direkt påverkan på kommunsektorn.

Regeringen styr kommunsektorn genom ett stort antal myndigheter och inom nästan samtliga politikområden. Totalt har vi identifierat omkring 50 olika myndigheter som fått uppdrag som påverkar kommunsektorn. Flest myndighetsuppdrag som vi bedömer påverkar kommunsektorn är inom Socialdepartementets områden.

Uppdragen handlar framför allt om att kartlägga eller analysera kommunal verksamhet samt att sprida kunskaper

De flesta uppdrag under 2020 som påverkar kommuner och regioner handlar om att myndigheten ska kartlägga eller analysera en kommunal verksamhet. Hit hör totalt 72 uppdrag. Ungefär lika många uppdrag handlar om att sprida kunskaper (tabell 5).

Tabell 5. Antal uppdrag till myndigheter (både särskilda uppdrag och uppdrag i regleringsbrev) som påverkar kommuner och regioner 2020, efter uppdragstyp.

Källa: Ärendeförteckningar till regeringssammanträden under 2020 på regeringens webbplats, information om uppdragen på regeringens och myndigheternas webbplatser. Myndigheternas regleringsbrev för 2020, inklusive ändringsbeslut.

De utredande uppdragen handlar om att en myndighet ska kartlägga eller analysera en kommunal verksamhet. Ofta ingår också att myndigheten ska komma med förslag på åtgärder eller författningsändringar. Ett exempel är att Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB) har fått i uppdrag att utreda kommunernas tillsynsarbete inom ramen för lagen om brandfarliga och explosiva varor.^[59]

De kunskapsspridande uppdragen handlar om att regeringen ger myndigheter i uppdrag att erbjuda kunskapsstöd och informationsmaterial till kommunala verksamheter eller att utbilda personal inom kommunala verksamheter. Regeringen har exempelvis gett Forum för levande historia i uppdrag att erbjuda skolans personal fortbildning och kunskapshöjande insatser om olika former av rasism och intolerans.^[60]

Flera av de kunskapsspridande uppdragen innebär också att myndigheten ska samordna berörda aktörer kring en viss fråga eller att uppdraget ska genomföras i samverkan med kommuner och regioner. Ett exempel är att regeringen gett Socialstyrelsen i uppdrag att förbättra samverkan mellan socialtjänsten, polisen och andra aktörer i det brottsförebyggande arbetet inom den sociala barn- och ungdomsvården^[61] Vi har också identifierat några uppdrag som i första hand handlar om att utreda någon fråga eller om att ge kommunsektorn operativt stöd men som också har ett särskilt fokus på samverkan.^[62] Vi har identifierat totalt 27 uppdrag där regeringen fokuserar på samordning eller samverkan.

Socialstyrelsen har fått klart flest uppdrag

I likhet med tidigare år är Socialstyrelsen den myndighet som har tagit emot både flest särskilda regeringsuppdrag och flest nya uppdrag i sitt regleringsbrev (totalt 50 uppdrag). Här ingår flera kunskapsspridande uppdrag, exempelvis att myndigheten ska utveckla en webbaserad utbildning i munhälsa för vård- och omsorgspersonal.^[63] Socialstyrelsen har också fått flera utredande uppdrag. Bland annat ska myndigheten följa upp hur arbetskläder inom omsorgen tillhandahålls, hanteras och finansieras.^[64]

Övriga myndigheter som har fått många uppdrag, omkring femton vardera, är Folkhälsomyndigheten, länsstyrelserna och Statens skolverk (tabell 6). För Folkhälsomyndighetens del handlar det nästan bara om uppdrag som har med pandemin att göra. Statens skolverk har fått flera utredningsuppdrag där myndigheten ska kartlägga och analysera frågor inom skolan. Länsstyrelserna har i sin tur fått olika typer av uppgifter, såväl att sprida kunskaper som att kartlägga. I resterande fall handlar det om enstaka uppdrag per myndighet.

Tabell 6. Antal särskilda regeringsuppdrag och uppdrag i regleringsbrev som påverkar kommuner och regioner, uppdelat per myndighet.

Källa: Ärendeförteckningar till regeringssammanträden under 2020 på regeringens webbplats, information om uppdragen på regeringens och myndigheternas webbplatser. Myndigheternas regleringsbrev för 2020, inklusive ändringsbeslut.

Många uppdrag med anledning av coronapandemin

Coronapandemin slår hårt på kommunsektorns verksamheter. Särskilt utsatt är hälso- och sjukvården men också övriga verksamheter är hårt belastade och påverkas av pandemin.

Regeringen är beroende av de statliga myndigheterna för att nå ut till kommunsektorns verksamheter. En stor del av regeringens hantering av coronapandemin har skett genom uppdrag till myndigheter.^[65] Det syns i vår kartläggning. Vi bedömer att omkring en tredjedel av alla uppdrag 2020 som påverkar kommunsektorn är åtgärder som regeringen beslutat om med anledning av pandemin. Totalt rör det sig om 60 uppdrag.^[66]

Socialstyrelsen är den myndighet som fått flest uppdrag som påverkar kommunsektorn på grund av coronapandemin – 22 av de 60 uppdragen. Även Folkhälsomyndigheten och länsstyrelserna har varit viktiga i regeringens styrning av kommunsektorn under pandemin, och har fått tretton respektive nio uppdrag.

Uppdragen är av olika karaktär. De flesta handlar om att sprida kunskaper och information eller att utreda verksamheter inom kommunsektorn. Regeringen vill genom uppdragen både stötta kommunsektorn och få mer kunskap om situationen.

Regeringen vill stötta kommunsektorn att hantera pandemin

De uppdrag som på olika sätt ska ge kommunsektorn stöd handlar oftast om att regeringen vill att en myndighet ska sprida kunskap och information till kommunsektorns verksamheter. Exempelvis har Socialstyrelsen fått i uppdrag att informera personal inom socialtjänsten och den kommunala hälso- och sjukvården om vilka insatser de kan behöva genomföra för att skydda riskgrupper.^[67]

Vi ser också exempel på uppdrag där regeringen vill ge kommunsektorn ett mer operativt eller praktiskt stöd. Ett exempel är att Socialstyrelsen har fått i uppdrag att erbjuda alla kommuner handsprit för upp till totalt 15 miljoner kronor.^[68] Ett annat är att MSB ska hjälpa regioner med att transportera skyddsutrustning.^[69]

I några fall har vi identifierat uppdrag där regeringen vill stödja kommunsektorns verksamheter genom att minska den administrativa bördan för kommunala huvudmän. Ett exempel är att Statens skolverk fått i uppdrag att lätta på kraven på uppföljning, redovisning och rekvisition för riktade statsbidrag under 2020 och 2021.^[70]

Några av uppdragen handlar också om att underlätta samverkan mellan parter, eller öka den nationella samordningen när det gäller frågor som regioner och kommuner ansvarar för. Ett exempel är ett uppdrag till Läkemedelsverket där myndigheten på nationell nivå ska samordna arbetet med att göra det lättare för hälso- och sjukvården att få tag på läkemedel.^[71]

Regeringen vill ha kunskap om situationen

Flera av uppdragen är av utredande karaktär. Några myndigheter har fått i uppgift att utvärdera konsekvenserna av coronapandemin inom olika kommunala verksamhetsområden. Bland annat ska Statens skolverk följa upp och utvärdera konsekvenserna av coronapandemin för utbildningen inom skolväsendet.^[72]

I vissa fall använder sig regeringen av myndigheter för att följa upp i vilken utsträckning rekommendationerna för att minska smittspridningen följs. Ett exempel är att länsstyrelserna fått i uppdrag att följa upp hur rekommendationer, riktlinjer och råd följs, till exempel inom kollektivtrafiken.^[73]

Statliga myndigheters styrning

I detta kapitel ger vi en överblick över hur många statliga myndigheter som styr kommuner och regioner, vilka styrmedel de använder samt förändringar i deras styrning under 2020.

När staten vill styra kommunsektorn gör den ofta det genom de statliga myndigheterna. Myndigheterna kan exempelvis utfärda föreskrifter, utöva tillsyn eller ta fram stöd och vägledning som berör kommunala verksamheter. Det är regeringen som bestämmer ramarna för hur myndigheterna styr kommunsektorn och vilka uppgifter som myndigheterna har, genom bemyndiganden, instruktioner och regleringsbrev. Men myndigheterna är ofta relativt fria att själva bestämma hur de ska styra inom de givna ramarna.

Sammanfattande iakttagelser:

• Totalt 40 statliga myndigheter styr kommuner och regioner.
• Alla kommunala verksamhetsområden påverkas av styrning från flera olika myndigheter.
• Myndigheterna styr kommunsektorn med både tvingande styrmedel som föreskrifter och tillsyn och mjukare styrmedel som stöd och vägledningar.
• Det har tillkommit över 200 nya eller ändrade föreskrifter riktade mot kommunsektorn 2020. Majoriteten är föreskrifter som Statens skolverk tagit fram och som riktar sig mot gymnasieskolan. Myndigheterna har också tagit fram många nya stöd och vägledningar till kommunsektorns verksamheter.
• Vi ser inga stora skillnader jämfört med tidigare år när det gäller antalet myndigheter som styr kommunsektorn, eller när det gäller vilka roller dessa myndigheter har gentemot kommuner och regioner. Samtidigt ser vi att en stor del av de myndigheter som utövar någon form styrning har ändrat sin styrning under 2020.

40 myndigheter styr kommuner och regioner

Totalt 40 statliga myndigheter säger att de utövar någon form av styrning över verksamheter i kommuner eller regioner.^[74] Det framgår av Statskontorets enkätundersökning hösten 2020. Alla dessa utövar styrning över verksamheter som kommunerna ansvarar för och 23 av myndigheterna utövar dessutom styrning över verksamheter som regionerna ansvarar för.

I bilaga sju finns en förteckning över vilka myndigheter som styr med respektive styrmedel, och vilka förändringar i myndigheternas styrning som skett under 2020.

Alla kommunala verksamhetsområden styrs av flera myndigheter

Kommunala verksamhetsområden får ta emot styrning från flera olika myndigheter (tabell 7). Myndigheterna använder sig av olika typer av styrmedel. Det innebär att kommunsektorns verksamheter måste förhålla sig till olika typer av styrsignaler från flera olika håll.

Tabell 7. Antal nationella myndigheter som svarar att de styr med respektive styrmedel inom olika verksamhetsområden.

Anmärkning: I denna tabell har länsstyrelserna räknats som en myndighet. Många myndigheter utövar flera typer av styrning, ibland inom flera områden. Totalsiffrorna anger antalet unika myndigheter. Skillnaderna i antalet myndigheter som styr kommuner och regioner jämfört med tidigare års rapporteringar beror främst på skillnader i svarsfrekvens och metodologi i enkäterna 2020 och 2018.

Källa: Statskontorets enkät hösten 2020 samt kompletterande uppgifter från Statskontorets enkät våren 2018.

Inom till exempel hälso- och sjukvården finns det sex olika myndigheter som har rätt att utfärda föreskrifter: Socialstyrelsen, Försäkringskassan, Folkhälsomyndigheten, Läkemedelsverket, Strålsäkerhetsmyndigheten och Inspektionen för vård och omsorg. De tre sistnämnda utövar också tillsyn inom hälso- och sjukvården.^[75] Utöver dessa finns det ytterligare myndigheter som tar fram stöd och vägledningar eller delar ut statsbidrag inom hälso- och sjukvårdsområdet.

Myndigheterna styr kommunsektorn på olika sätt

Myndigheterna använder en rad olika styrmedel för att styra kommuner och regioner (se bilaga 7). Myndigheterna kan också kombinera olika styrmedel. Största delen av myndigheterna i vår undersökning har flera uppgifter gentemot kommunsektorn och kombinerar tvingande styrning med mjukare styrmedel som exempelvis stöd och vägledningar.

Tvingande styrning genom föreskrifter hör till myndigheternas starkaste styrmedel. I vår undersökning svarar 25 myndigheter att de har en rätt att utfärda föreskrifter som gäller kommunsektorns verksamheter. Drygt en tredjedel av dessa myndigheter svarar att de under 2020 också har tagit fram nya föreskrifter eller gjort väsentliga ändringar i befintliga föreskrifter som riktar sig till kommunsektorn.

Sammanlagt har dessa myndigheter tagit fram drygt 230 nya eller ändrade föreskrifter. Den absoluta majoriteten – åttio procent av de nya eller ändrade föreskrifterna – kommer från Statens skolverk. Det handlar exempelvis om ett stort antal föreskrifter om ämnesplaner i gymnasieskolan. Även Socialstyrelsen, Naturvårdsverket och länsstyrelserna har tagit fram flera nya eller ändrade föreskrifter. Dessutom har Folkhälsomyndigheten under 2020 tagit fram flera föreskrifter mot kommunsektorn. Största delen av dessa har tagits fram med anledning av pandemin. Men vi saknar exakta uppgifter om dessa, så dessa ingår inte i våra siffror.

Att utöva tillsyn, det vill säga granska hur en verksamhet följer de regleringar som finns, har också en stark styreffekt. Totalt 15 myndigheter svarar att de utövar tillsyn över kommunsektorns verksamheter. Som exempel kan nämnas länsstyrelserna som utövar tillsyn inom bland annat miljöområdet.

Myndigheterna utövar också icke-bindande styrning. Totalt 20 myndigheter säger att de fördelar statsbidrag till kommuner och regioner. Något färre myndigheter, 13 stycken, ger ut allmänna råd till kommunsektorns verksamheter. Bara ett fåtal av dessa myndigheter säger att de ändrat i sina allmänna råd under 2020.

Däremot är det många myndigheter som säger att de ger ut stöd och vägledningar, totalt 34 myndigheter. Denna typ av mjukare styrning kan vara exempelvis nationella riktlinjer och handböcker. Drygt hälften av myndigheterna som använder sig av denna form av styrning har tagit fram nya eller ändrat i befintliga stöd och vägledningar under 2020. Myndigheterna svarar att de kontinuerligt utvecklar stödet till kommunsektorn. Det handlar exempelvis om utbildningar i form av webbinarier eller konferenser, rapporter och kunskapssammanställningar, digitala stödmaterial och digitala eller fysiska kommun- och regionbesök.

Myndigheternas roller har inte ändrats nämnvärt jämfört med tidigare år

Jämfört med tidigare år ser vi inga väsentliga skillnader i vilka statliga myndigheter som styr kommunsektorn, eller hur många som gör det. Myndigheternas svar på vilka styrmedel de använder skiljer sig något från deras svar på vår enkät 2018. Men vi ser inte några stora skillnader i vilka roller som myndigheterna har gentemot kommunsektorn, exempelvis vilka myndigheter som utövar tillsyn och vilka myndigheter som använder mjukare styrmedel för att styra kommunsektorn. Inga nya myndigheter som utövar styrning mot kommunsektorn har inrättats under 2020.

Några myndigheter som sedan tidigare har rätt att utfärda föreskrifter för kommunsektorn svarar att regeringen har ändrat deras bemyndiganden under 2020. Statens skolverk säger att myndigheten fått flera nya bemyndiganden att utfärda föreskrifter och blivit av med några föreskriftsbemyndiganden. Naturvårdsverket svarar att ett bemyndigande upphört och ersatts med ett nytt. Boverket svarar att det skett en väsentlig förändring i ett befintligt bemyndigande. Därutöver har Statens skolinspektion fått nya bemyndiganden att utfärda föreskrifter kopplade till ansökningsförfarandet kring distans- och fjärrundervisning.

Samtidigt ser vi att de flesta myndigheter som utövar någon form av styrning av kommunsektorn har ändrat styrningen under 2020. Det har framför allt handlat om att myndigheterna har utvecklat sina stöd och vägledningar, eller tagit fram nya sådana (se avsnitt 7.1.2). Vi bedömer att en del av de nya styrsignalerna från myndigheterna har tagits fram med anledning av pandemin.

Pandemin har fått myndigheterna att digitalisera

Totalt elva myndigheter svarar i vår enkät att de har genomfört någon form av utvecklingsarbete under 2020 som väsentligt påverkar deras styrning av kommuner och regioner.^[76] Med utvecklingsarbete menar vi att myndigheten utvecklar sitt eget arbete med till exempel tillsyn, uppföljning, utbetalning av statsbidrag eller andra styrmedel. Det kan exempelvis handla om att myndigheterna har ändrat arbetssätt eller börjat använda nya digitala verktyg.

Myndigheternas utvecklingsarbete 2020 handlar nästan uteslutande om digitala verktyg och arbetssätt. En stor del av arbetet har skett med anledning av coronapandemin. Bland annat har flera tillsynsmyndigheter som exempelvis Statens skolinspektion och Lantmäteriet arbetat med att digitalisera tillsynsverksamheten. Flera myndigheter svarar också att de ökat den digitala tillgången till stöd och vägledning, exempelvis i form av webbinarier, kursmaterial på webben och virtuella kommunbesök.

Tillsatta utredningar

I detta kapitel ger vi en överblick över de statliga utredningar regeringen tillsatt under 2020 som vi bedömt rör statens styrning av kommuner och regioner. Att tillsätta en utredning innebär inte en direkt styrning av kommuner eller regioner. Men eventuella förslag som utredningen lämnar kan resultera i en direkt styrning av kommunsektorn, om förslagen förverkligas. Dessutom kan utredningar som frågar efter underlag från kommuner och regioner ses som en del av kommunsektorns uppgiftslämnarbörda gentemot staten.

Sammanfattande iakttagelser:

• Regeringen har tillsatt 39 statliga utredningar 2020 som rör styrning av kommuner och regioner.
• Flest utredningsdirektiv kommer från Socialdepartementet.
• Utredningarna täcker in ett brett spektrum av verksamheter som kommuner och regioner ansvarar för. Några politikområden som förekommer i flera utredningar är hälso- och sjukvårdens kvalitet och hur den är organiserad, bostadspolitik och samhällsplanering samt skolpolitiken.
• Tre av de tillsatta utredningarna har en koppling till coronapandemin: en coronakommission som ska utvärdera regeringens coronahantering, en delegation som ska arbeta för att öka tillgängligheten i hälso- och sjukvården, och en utredning som ska föreslå en ny äldreomsorgslag.

Regeringen tillsatte 39 utredningar som rör kommunsektorn under 2020

Vi har identifierat totalt 39 statliga utredningar 2020 där vi bedömer att deras uppdrag rör statens styrning av kommuner och regioner.^[77] Det är en knapp fjärdedel av alla utredningsdirektiv som regeringen har beslutat om under året.

Eftersom detta är första gången vi gör denna kartläggning har vi inga uppgifter från tidigare år att jämföra med.

Flest utredningar om vård och omsorg

Största delen av utredningarna är inom Socialdepartementets områden. Regeringen har också tillsatt flera utredningar där utredningens uppdrag rör statens styrning av kommunsektorn inom Finans-, Justitie-, Miljö- och Utbildningsdepartementets områden (tabell 8).

Tabell 8. Antal tillsatta utredningar 2020 som rör styrning av kommuner och regioner per departement.

Källa: Genomgång av samtliga ärendeförteckningar för regeringssammanträden under 2020 och samtliga direktiv från 2020 som publicerats på www.sou.gov.se.

De allra flesta utredningarna som rör styrning av kommuner och regioner är organiserade som enmansutredningar, och har i regel ett år på sig att genomföra uppdraget. Undantaget utgör några parlamentariska kommittéer.^[78]

Utredningarna täcker in ett brett spektrum av kommunala verksamheter

De utredningar vi har identifierat täcker in ett brett spektrum av verksamheter som kommuner och regioner ansvarar för. De flesta av utredningarna har i uppdrag att analysera, kartlägga eller göra en översyn av en viss fråga, ett område eller ett regelverk. Syftet kan vara att stärka en verksamhet, att förenkla och effektivisera regelverk eller att göra ansvarsförhållanden mellan olika aktörer tydligare. Några utredningar har också i uppgift att utvärdera om en viss insats fått effekt.

Utredningar ska analysera hälso- och sjukvårdens kvalitet och organisering

Flera av utredningarna inom Socialdepartementets områden handlar om hälso- och sjukvårdens kvalitet och hur den är organiserad. Ett exempel är utredningen som ska analysera privata sjukförsäkringars påverkan på den offentligt finansierade vården.^[79]

Utredningar om tioårig grundskola och statligt huvudmannaskap för skolan

Vi har identifierat fyra statliga utredningar inom skolområdet. Bland annat ska en särskild utredare föreslå hur en tioårig grundskola kan införas genom att förskoleklassen görs om till årskurs ett. Syftet är att förbättra elevernas kunskapsresultat.^[80] Regeringen har också gett en utredare i uppgift att ta fram ett beslutsunderlag om ett statligt huvudmannaskap för skolan.^[81]

Regelverk för bygglov ses över

Andra politikområden som förekommer i flera utredningar är bostadspolitiken och samhällsplaneringen. Regeringen har till exempel tillsatt en särskild utredare som har i uppdrag att göra en systematisk översyn av regelverket för bygglov. Syftet är att skapa ett enklare och mer effektivt regelverk.^[82]

Tre utredningar med koppling till coronapandemin

I juni 2020 tillsatte regeringen en coronakommission. Den har i uppdrag att utvärdera regeringens, förvaltningsmyndigheters, regionernas och kommunernas åtgärder för att begränsa spridningen av covid-19.^[83]

Vi har också identifierat två andra utredningar med koppling till coronapandemin. Regeringen har tillsatt en delegation som ska arbeta för att öka tillgänglighet till hälso- och sjukvården. Bakgrund till utredningen är bland annat de uppskjutna vårdinsatser som pandemin har förorsakat. I uppdraget ingår att hitta sätt att hjälpa kommuner och regioner att korta väntetiderna.^[84]

Regeringen har även tillsatt en utredning med uppdrag att föreslå en äldreomsorgslag. Syftet är att långsiktigt förbättra förutsättningarna för bra äldreomsorg samt göra dess uppdrag och innehåll tydligare. Enligt regeringen har coronapandemin visat att patientsäkerheten i den kommunala äldreomsorgen inte är tillräckligt bra.^[85]

Tabell- och figurförteckning

Referenser

Proposition 2017/18:1. Budgetpropositionen 2018.

Proposition 2019/20:1. Budgetpropositionen 2020.

Proposition 2020/21:1. Budgetpropositionen 2021.

Proposition 2019/20:172. En ny lag om tillfälliga smittskyddsåtgärder på serveringsställen.

Regeringskansliet. (2019). Viktigare lagar och förordningar inför årsskiftet 2019/2020.

Regeringskansliet. (2020). Viktigare lagar och förordningar inför halvårsskiftet 2020.

Regeringskansliet. (2020). Viktigare lagar och förordningar inför årsskiftet 2020/2021.

Statskontoret. (2014). Nationella samordnare – statlig styrning i otraditionella former? (Om offentlig sektor).

Statskontoret. (2014). Överenskommelser som styrmedel. (Om offentlig sektor)

Statskontoret. (2014:26). Informationsförsörjning om kommuner.

Statskontoret. (2016:24). Statens styrning av kommunerna.

Statskontoret. (2018). Strategier och handlingsplaner. Ett sätt för regeringen att styra? (Om offentlig sektor).

Statskontoret. (2019). Utveckling av den statliga styrningen av kommuner och landsting 2018.

Statskontoret. (2019:2). Utvecklingen av den statliga styrningen av kommuner och landsting– en analys.

Statskontoret. (2020). Utvecklingen av den statliga styrningen av kommuner och regioner 2019.

Statskontoret. (2020). Förvaltningsmodellen under coronapandemin. (Om offentlig sektor)

Bilaga 1

Regeringsuppdraget

Bilaga 2

Metodbeskrivning

I denna bilaga redovisar vi hur Statskontoret har genomfört uppdraget att översiktligt redovisa den statliga styrningens utveckling under 2020.

Redovisning av lagar och förordningar

Enligt uppdraget ska Statskontoret redovisa nya eller väsentligt ändrade lagar och förordningar under 2020 som har betydande påverkan på kommunsektorns verksamheter och funktionssätt. Vi har genomfört redovisningen i följande steg:

1. Sammanställning av bruttolista över alla de regleringar som trädde i kraft 2020 och som nämns i regeringens publikationer med viktigare lagar och förordningar^[86] samt utgiftsområde 25 i budgetpropositionen för 2020.
2. Bedömning av om lagarna eller förordningarna har en betydande påverkan på kommunsektorns verksamheter eller funktionssätt. Vi har bedömt detta mot bakgrund av vilka som är kommunernas och regionernas obligatoriska och frivilliga uppgifter och om ändringarna i regleringarna kan ha stor inverkan på dessa, exempelvis genom att öka kostnaderna eller på andra sätt påverka kommunernas åtaganden (t.ex. att det tillkommer nya krav på en verksamhet eller att kommuner och regioner ska utföra nya uppgifter).
3. För att säkerställa att vi inte missat någon relevant ändring har vi har även gått igenom alla nya och ändrade regleringar som publicerats på https://svenskforfattningssamling.se/ under 2020.

I urvalet ingår inte nya och ändrade regleringar som endast innebär mindre ändringar och förtydliganden i sak, eller frågor av semantisk karaktär. Kartläggningen omfattar inte heller generella lagar och förordningar som gäller för kommunsektorn på grund av att de är arbetsgivare eller uppgiftslämnare. Det gäller till exempel skatte- och redovisningsregler samt regler om arbetsmiljö som gäller alla arbetsgivare på arbetsmarknaden.

För de regleringar som vi bedömer har en betydande påverkan på kommunsektorn har vi sammanställt information om:

• regleringen är en ny eller ändrad lag eller förordning
• regleringen härrör från EU
• vilket departement och område som regleringen rör
• hur regleringen påverkar kommunerna eller regionerna.

Om regleringarna är nya eller ändrade framgick redan i samband med insamlingen. Vi har hämtat in information om regleringen kommer från EU eller inte genom en sökning i bakomliggande förarbeten, exempelvis propositionen och lagrådsremissen. Beskrivningarna av regleringarna och hur de påverkar kommuner eller regioner har vi hämtat från regeringens publikationer, propositioner och lagrådsremisser.

Redovisning av statsbidrag till kommuner och regioner

Enligt uppdraget ska Statskontoret redovisa omfattningen och nivån på generella bidrag inom utgiftsområde 25 Allmänna bidrag till kommuner. Vi ska också redovisa flera uppgifter om samtliga riktade statsbidrag och kostnadsersättningar till kommuner och regioner: storlek, fördelning efter utgiftsområde, eventuellt slutår, typ av fördelningsnyckel, utbetalda medel på aggregerad nivå och för enskilda bidrag samt användningsområden för de riktade statsbidragen och eventuella villkor kopplade till dessa bidrag. Vi har använt flera källor för att kartlägga detta.

Uppgifter från ESV över nivåerna

Vi redovisar nivån på utbetalda statsbidrag utifrån uppgifter från Ekonomistyrningsverket (ESV) över medel (transfereringar) från staten till kommuner och regioner för såväl konsumtion som investeringar.

Anslagen i statens budget har grupperats till olika kategorier av statsbidrag

De uppgifter som vi har fått från ESV är fördelade på olika anslag inom olika utgiftsområden i statens budget. Vi har grupperat de utbetalda medlen till tre olika kategorier av statsbidrag utifrån de olika anslagen och utgiftsområdena. Dessa tre kategorier är generella statsbidrag, kostnadsersättningar och riktade statsbidrag.

Generella statsbidrag får kommunerna och regionerna själva bestämma över vad de ska använda pengarna till. Riktade statsbidrag är i stället öronmärkta för vissa insatser eller en viss verksamhet. Det är frivilligt för kommunerna och regionerna att ansöka om eller ta del av de riktade statsbidragen. Kostnadsersättningar kan ses som riktade medel eftersom ersättningarna är för vissa insatser eller en viss verksamhet. Men till skillnad från de riktade statsbidragen är kommunerna och regionerna skyldiga att utföra eller tillhandahålla det som kostnadsersättningarna är till för, oavsett om de får någon ersättning eller inte.

Nedan redovisar vi vilka anslag som ingår i respektive kategori.

Generella statsbidrag: Alla anslag inom utgiftsområde 25 (Allmänna bidrag till kommuner). Denna kategori utgörs framför allt av medel som betalas ut och fördelas genom det kommunalekonomiska utjämningssystemet (anslag 1:1).

• Kostnadsersättningar:
• anslagen Länsstyrelserna m.m. och Åtgärder för nationella minoriteter inom utgiftsområde 1 (Rikets styrelse)
• anslagen Ersättning för räddningstjänst m.m. och Myndigheten för samhällsskydd och beredskap inom utgiftsområde 6 (Försvar och samhällets krisberedskap)
• anslaget Ersättningar och bostadskostnader inom utgiftsområde 8 (Migration)
• anslagen Tandvårdsförmåner^[87] (för statligt tandvårdsstöd, anslagspost 001), Bidrag för läkemedelsförmånerna, Bidrag till folkhälsa och sjukvård (för tillsyn av tillfälliga smittskyddsåtgärder på serveringsställen, del av anslagspost 001 och 015), Sjukvård i internationella förhållanden och Statens institutionsstyrelse inom utgiftsområde 9 (Hälsovård, sjukvård och social omsorg)
• anslagen Bidrag för sjukskrivningsprocessen (för försäkringsmedicinska utredningar, anslagspost 009) och Ersättning för höga sjuklönekostnader inom utgiftsområde 10 (Ekonomisk trygghet vid sjukdom och funktionsnedsättning)
• anslagen Etableringsåtgärder (för flyktingguider och familjekontakter, anslagspost 004) och Kommunersättningar vid flyktingmottagande inom utgiftsområde 13 (Jämställdhet och nyanlända invandrares etablering)
• anslagen Statligt stöd till särskild utbildning i gymnasieskolan, Bidrag till viss verksamhet inom skolväsendet m.m. (för skolgång för barn som vistas i landet utan tillstånd, anslagspost 003) och Ersättningar för klinisk utbildning och forskning inom utgiftsområde 16 (Utbildning och universitetsforskning)
• anslaget Ersättning avseende icke statliga flygplatser (för beredskapsflygplatser, anslagspost 003) inom utgiftsområde 22 (Kommunikationer).^[88]
• Riktade statsbidrag: Alla andra anslag i statens budget som vi inte har nämnt under generella statsbidrag respektive kostnadsersättningar ingår i summan av de riktade statsbidragen.

Statsbudgetens totala utgifter

I rapporten sätter vi också de utbetalda statsbidragen till kommunerna och regionerna i relation till statsbudgetens totala utgifter. Uppgifter över statsbudgetens totala utgifter har vi fått från ESV. Med statsbudgetens totala utgifter menar vi summan av utgiftsområdena 1–27. Vi har inte tagit med några andra utgifter eftersom vi bara har velat ta med utgifter som bygger på att regeringen har gjort en fördelning av vad statens budget ska användas till inom och mellan utgiftsområdena.

Uppgifter från SCB över nivåerna i relation till kommunsektorns intäkter

För att redovisa hur stor andel av kommunernas och regionernas intäkter som utgörs av statsbidrag har vi använt oss av uppgifter från räkenskapssammandraget vid Statistiska centralbyrån (SCB). Dessa uppgifter finns inte tillgängliga för 2020 när rapporten publiceras och därför kan vi endast redovisa uppgifter för 2019. Uppgifterna i räkenskapssammandraget är bokföringsmässiga, vilket betyder att bidrag och ersättningar redovisas på det år som de har förbrukats. Det kan skilja sig från de uppgifter vi har hämtat från ESV som är kassamässiga, vilket betyder att utbetalningar ett visst år kan vara för bidrag och ersättningar för ett annat åt.

För både kommuner och regioner utgörs de totala intäkterna i denna beräkning av verksamhetens intäkter (där även riktade statsbidrag och kostnadsersättningar ingår), skatteintäkter, finansiella intäkter, eventuella så kallade extraordinära intäkter och generella statsbidrag. De generella statsbidragen beräknas som generella bidrag från staten samt skillnaden mellan bidrag och avgifter i det kommunalekonomiska utjämningssystemet. I kategorin statsbidrag ingår inte bidrag från EU, bidrag för personlig assistans, posten ”övriga bidrag” eller momsersättningen. Vi räknar inte heller den kommunala fastighetsavgiften som statsbidrag i vår redovisning.

Uppgifter om samtliga riktade statsbidrag och kostnadsersättningar

Kartläggningen utgår från en förteckning över samtliga statsbidrag till kommunsektorn som konsulten EY tog fram på uppdrag av Statskontoret under 2018. Förteckningen bygger i sin tur på utbetalda transfereringar till kommuner och/eller regioner från olika anslagsposter i statens budget 2017. Statskontoret har sedan dess uppdaterat förteckningen med följande uppgifter: statsbidragens bidragsram, statsbidragens slutår, nya statsbidrag, väsentligt förändrade statsbidrag, upphörda statsbidrag, de riktade statsbidragens användningsområden och eventuella villkor kopplade till de riktade statsbidragen.

Uppdatering av statsbidragens bidragsramar

Vi har gått igenom regleringsbreven för 2020 på ESV:s webbplats för berörda anslag eller anslagsposter inom de olika utgiftsområdena i statens budget för att urskilja bidragens bidragsramar.

Uppdatering av statsbidragens slutår

Uppgifterna om slutår grundar sig i första hand på vad som framgår i regeringens förteckning över riktade statsbidrag till kommunsektorn (Bilaga ”Riktade statsbidrag till kommunsektorn” i budgetpropositionen för 2021). I andra hand har vi utgått från dokumentet (överenskommelse, förordning eller särskilt regeringsuppdrag) som reglerar statsbidraget eller i några fall från information från myndigheters webbplatser.

Nya, upphörda och väsentligt förändrade statsbidrag 2020

Vi har gått igenom budgetpropositionen för 2020, vårändringsbudgeten 2020, höständringsbudgeten 2020 och de totalt tolv extra ändringsbudgetar som regeringen lagt fram under 2020. Vi har också använt svaren från en enkät till ett urval av myndigheter för att få uppgifter om nya och upphörda statsbidrag under 2020. Vi beskriver vår enkät närmare nedan i ett eget delavsnitt. Vi har också fått uppgifter från vår genomgång av regleringsbreven för 2020 på ESV:s webbplats och vår genomgång av samtliga ärendeförteckningar till regeringssammanträdena under 2020 på regeringens webbplats.

Utifrån uppgifterna från ESV, budgetpropositionerna och enkätsvaren har vi gått igenom rättsdokument, regleringsbrev och olika myndigheters webbplatser. Där har vi fått fram ytterligare information om de berörda nya och väsentligt förändrade statsbidragen. Med väsentlig förändring menar vi exempelvis att bidragsramen för bidraget har ökat eller minskat relativt mycket jämfört med året innan eller att en befintlig statsbidragsförordning har utvidgats med nya bidrag eller användningsområden. Som utgångspunkt för vad som är en väsentligt förändrad bidragsram har vi använt oss av tumregeln att bidragen ska ha ökat eller minskat med minst 50 miljoner kronor samt 10 procent av bidragsramen.

Uppgifter om de riktade statsbidragens användningsområden

Vi har uppdaterat förra årets kartläggning av de riktade statsbidragens användningsområden genom att kategorisera de bidrag som tillkommit under 2020 utifrån användningsområde. Uppgifter om bidragens användningsområde bygger på de dokument (förordning, överenskommelse eller regeringsbeslut) som reglerar de riktade statsbidragen.

Vi har använt samma kategorisering som vid förra årets kartläggning. Vi har således kategoriserat bidragen utifrån nio användningsområden:

1. Bidrag för att förstärka viss kommunal verksamhet eller utveckla arbetssätt i en verksamhet
2. Lönesatsningar
3. Kompetensutveckling
4. Bemanning
5. Materiella resurser
6. Bidrag specifika till ett område, men till flera insatser
7. Ersättning för tillhandahållande av tjänst/service åt en specifik målgrupp
8. Etablering av ny verksamhet och försöksverksamhet
9. Kunskapscentrum och forskning

I likhet med förra året ger vi endast en grov uppskattning av hur många riktade statsbidrag det finns inom respektive kategori. Detta beror delvis på att det är svårt att dra skarpa gränser mellan olika användningsområden, och även på att många riktade statsbidrag kan användas till flera insatser. Därmed finns det ett visst tolkningsutrymme av hur vissa bidrag ska användas och vilket syfte de har.

Uppgifter om villkor för de riktade statsbidragen

Vi har kartlagt om det finns särskilda villkor kopplade till de riktade statsbidragen. Det handlar dels om krav på medfinansiering från den som söker bidraget, dels om krav på samverkan med andra aktörer. Uppgifter om eventuella villkor bygger på de dokument (förordning, överenskommelse eller regeringsbeslut) som reglerar de riktade statsbidragen.

Redovisning av överenskommelser, nationella samordnare och inriktningsdokument

Enligt uppdraget ska Statskontoret även redovisa ny eller väsentligt förändrad styrning genom överenskommelser, nationella samordnare och nationella inriktningsdokument. Våra definitioner av dessa begrepp finns i kapitel 5. Här beskriver vi vilken eller vilka metoder vi har använt för att få fram underlag om dessa styrmedel.

Överenskommelser

Vi har gått igenom styrelsebeslut på SKR:s webbplats samt sökt på avtal och överenskommelser på regeringens webbplats för att få fram uppdaterade uppgifter om vilka överenskommelser som har slutits under 2020, för vilken period dessa överenskommelser gäller, om de omfattar medel samt vilket departement som är ansvarigt. Därutöver har vi, med utgångspunkt i förra årets förteckning, gått igenom vilka tidigare beslutade överenskommelser som gällt under 2020.

Nationella samordnare

Vi har gjort egna sökningar på regeringens webbplats och i budgetpropositionen för 2020 (sökord: samordnare, koordinator, förhandlingsperson) för att hitta nya eller förändrade uppdrag som vi bedömer påverkar kommuner och regioner.

Nationella inriktningsdokument

Vi har gjort egna sökningar på regeringens webbplats och i budgetpropositionen för 2020 (sökord: handlingsplan, handlingsprogram, strategi) för att hitta nya nationella inriktningsdokument. För att ingå i vår sammanställning ska strategin eller handlingsplanen innehålla åtgärder som direkt rör kommuner och regioner. Dokumentet ska också ha dokumenterats i en proposition, riksdagsskrivelse, departementspromemoria eller annat dokument som regeringen eller Regeringskansliet har offentliggjort. I urvalet ingår inte övergripande strategier som uttrycker en politisk vilja utan att nämna specifika åtgärder.

Redovisning av särskilda regeringsuppdrag och nya uppdrag i myndigheternas regleringsbrev

Regeringsuppdrag enligt särskilt beslut är uppdrag som myndigheter får utanför sitt regleringsbrev. För att identifiera regeringsuppdrag enligt särskilt beslut har vi utgått från ärendeförteckningar till regeringssammanträdena som normalt hålls veckovis, och som innehåller information om vilka ärenden som regeringen tänker behandla. Enstaka särskilda regeringsuppdrag återkommer årligen. Sådana uppdrag räknar vi inte som ny styrning och de inkluderas således inte i vår kartläggning.

Vi har även identifierat nya uppdrag i myndigheternas regleringsbrev. Vi har utgått från regleringsbreven för de myndigheter som i tidigare enkäter (våren 2016 och 2018) svarat att de utövar någon typ av styrning av den kommunala sektorn. I de fall det inte har framgått tydligt vilka uppdrag som är nya för året har vi jämfört regleringsbrevet med regleringsbrevet för året innan. Vi har endast inkluderat de uppdrag som är helt nya. Vi har inte inkluderat mål och återrapporteringskrav från regleringsbreven.

Enkätundersökning till myndigheter om deras styrning

För att redovisa vilka myndigheter som styr kommunsektorn och hur myndigheternas styrning har förändrats under 2020 har vi genomfört en enkätundersökning. Enkäten skickades ut till ett urval myndigheter (totalt 115 myndigheter). Urvalet är dels baserat på en kvalitativ bedömning av vilka myndigheter som kan tänkas styra kommuner och regioner, dels på myndigheternas svar på tidigare enkäter. Vi har exempelvis valt att exkludera samtliga utlandsmyndigheter, domstolar och AP-fonder från urvalet.

Vår enkätundersökning genomfördes under november-december 2020. Totalt fick vi in 104 kompletta svar, vilket ger en svarsfrekvens på 90 procent. Vi har med hjälp av tillgängliga registeruppgifter jämfört de myndigheter som har svarat på enkäten med de som inte har svarat för att se om de skiljer sig åt i några väsentliga avseenden (tabell b1).

Tabell b1. Bortfallsanalys.

Skillnaderna i svarsfrekvens utifrån storleksklass och typ av myndighet är små. Vi bedömer att bortfallet inte allvarligt snedvrider resultaten. Den enda myndighet som vi sedan tidigare vet styr kommunsektorn i stor utsträckning och som saknas bland våra enkätsvar är Folkhälsomyndigheten. Därför har vi kompletterat redovisningen med uppgifter om Folkhälsomyndigheten utifrån deras svar på vår enkät 2018.

Vår enkät innehöll frågor om styrning genom föreskrifter, tillsyn, statsbidrag, allmänna råd samt stöd och vägledningar. Därtill har vi frågat om myndigheterna har genomfört något utvecklingsarbete som väsentligt påverkar myndighetens styrning av kommuner eller regioner. En skillnad jämfört med tidigare års enkäter är att vi inte längre frågat om styrning genom forskningsresultat eller kunskapsunderlag.

Redovisning av tillsatta utredningar

Vi har gått igenom samtliga ärendeförteckningar till regeringssammanträdena under 2020 och samtliga direktiv från 2020 som publicerats på www.sou.gov.se för att identifiera tillsatta utredningar som rör statens styrning av kommuner och regioner. Vi har kartlagt både nya utredningar och utredningar som det skett väsentliga förändringar i genom tilläggsdirektiv.

Bilaga 3

Lagar och förordningar

I denna bilaga redogör vi för lagar och förordningar som är nya och har börjat gälla 2020 (tabell b2) och väsentligt ändrade lagar och förordningar som har börjat gälla 2020 (tabell b3).

Tabell b2. Nya lagar och förordningar med betydande påverkan på kommuner och regioner som börjat gälla under 2020.

¹ För vissa av regleringarna har riksdag och regering i efterhand förlängt giltigheten för lagen eller förordningen. Vår kartläggning omfattar beslut fram till 2020-12-31.

Anmärkning: I vår redovisning ingår endast de regleringar som vi bedömer har betydande påverkan på kommunsektorns verksamheter eller funktionssätt, exempelvis genom att de kan öka kostnaderna eller på andra sätt påverkar kommunernas åtaganden. I vårt urval ingår därför inte exempelvis nya och förändrade regleringar som endast innebär mindre ändringar och förtydliganden i sak eller frågor av semantisk karaktär. Bilaga 2 beskriver närmare våra definitioner och avgränsningar.

Källa: Dokumentstudier, av bland annat Regeringskansliets publikationer Viktigare lagar och förordningar inför årsskiftet 2019/20, halvårsskiftet 2020 och årsskiftet 2020/21.

Tabell b3. Väsentliga förändringar i lagar och förordningar under 2020 med betydande påverkan på kommuner och regioner.

¹ För vissa av regleringarna har riksdag och regering i efterhand förlängt giltigheten för lagen eller förordningen. Vår kartläggning omfattar beslut fram till 2020-12-31.

Anmärkning: I vår redovisning ingår bara de regleringar som vi bedömer har betydande påverkan på kommunsektorns verksamheter eller funktionssätt, exempelvis genom att de kan öka kostnaderna eller på andra sätt påverka kommunernas åtaganden. I vårt urval ingår därför inte exempelvis nya och förändrade regleringar som endast innebär mindre ändringar och förtydliganden i sak eller frågor av semantisk karaktär. Bilaga 2 beskriver närmare våra definitioner och avgränsningar.

Källa: Dokumentstudier, av bland annat Regeringskansliets publikationer Viktigare lagar och förordningar inför årsskiftet 2019/20, halvårsskiftet 2020 och årsskiftet 2020/21.

Bilaga 4

Statsbidrag

I denna bilaga redogör vi för:

• utbetalda kostnadsersättningar och riktade statsbidrag per utgiftsområde under 2020 (tabell b4 och b5).
• antalet kostnadsersättningar och riktade statsbidrag per utgiftsområde (tabell b6).
• vilka statsbidrag som är nya (tabell b7), upphörda (tabell b8) och väsentligt förändrade (tabell b9) under 2020.

Tabell b4. Utbetalda kostnadsersättningar till kommuner respektive regioner inom olika utgiftsområden 2020 samt procentuell förändring 2019–2020.

Anmärkning: Utbetalningarna ett visst år kan också gälla ersättningar och bidrag för andra år. Inom vissa utgiftsområden har det inte betalats ut några kostnadsersättningar till regioner. Siffrorna i tabellen är avrundade. I utbetalda medel inom utgiftsområde 9 och 10 ingår två nya ersättningar (ersättning för höga sjuklönekostnader och subventionering av LVU-placeringar) som inte handlar om ekonomisk kompensation till följd av att staten har beslutat om en ny eller utökad skyldighet för kommunsektorn. Men vi bedömer ändå att dessa två bör placeras inom kategorin kostnadsersättningar eftersom det handlar om ersättning för specifika kostnader som kommunerna/regionerna har oavsett om de får ersättning från staten eller inte.

Källa: Uppgifter från Ekonomistyrningsverkets realekonomiska fördelning av statens utgifter för transfereringar till kommuner och regioner samt egna beräkningar.

Tabell b5. Utbetalda riktade statsbidrag till kommuner respektive regioner inom olika utgiftsområden 2020 samt procentuell förändring 2019–2020.

Anmärkning: Utbetalningarna ett visst år kan också gälla ersättningar och bidrag för andra år. Inom vissa utgiftsområden har det inte betalats ut några medel till regioner. Siffrorna i tabellen är avrundade. I beloppen ingår inte medel till andra aktörer som fristående skolhuvudmän, privata vårdgivare, SKR eller kommunala bolag eller organisationer såsom allmännyttiga bostadsföretag. I utbetalda medel inom utgiftsområde 10 och 14 ingår ersättningar som staten betalar ut till kommuner och regioner i form av arbetsgivare. Dessa skiljer sig lite från övriga riktade statsbidrag, men vi har valt att inkludera dem eftersom det handlar om medel för specifika ändamål och för att det sammantaget rör sig om stora belopp.

Källa: Uppgifter från Ekonomistyrningsverkets realekonomiska fördelning av statens utgifter för transfereringar till kommuner och regioner samt egna beräkningar.

Tabell b6. Antal kostnadsersättningar och riktade statsbidrag till kommuner respektive regioner efter utgiftsområde 2020.

Anmärkning: Kolumnen antal unika statsbidrag gäller antalet statsbidrag oavsett kategori av statsbidrag och oavsett om målgruppen är kommuner eller regioner. En del kostnadsersättningar och riktade statsbidrag kan rikta sig både till kommuner och regioner. Då redovisar vi statsbidragen både i siffran för kommunerna och siffran för regionerna. Därför är det totala antalet unika statsbidrag lägre än summan av resterande kolumner. I sammanställningen ingår inga statsbidrag som bara har betalats ut till SKR.

Källa: Statskontoret utifrån flera grundkällor och egna bearbetningar. Se bilaga 2.

Tabell b7. Nya riktade statsbidrag och kostnadsersättningar 2020.

¹ Under perioden 1 april-31 maj betalade Folkhälsomyndigheten ut ersättning för testning för covid-19. Efter att SKR och regeringen tecknat överenskommelsen om ökad nationell testning för covid-19 var det i stället Kammarkollegiet som betalade ut ersättningen (1 juni-31 dec).

² Ersättningen skiljer sig lite från övriga kostnadsersättningar eftersom det inte handlar om ekonomisk kompensation till följd av att staten har beslutat om en ny eller utökad skyldighet för kommunsektorn. Men vi bedömer ändå att den bör placeras inom kategorin kostnadsersättningar eftersom det handlar om ersättning för specifika kostnader som kommunerna/regioner har oavsett om de får ersättning från staten eller inte.

Anmärkning: Uppgifterna om medel gäller avsatta medel (budgeterade) i miljoner kronor. En asterisk (*) betyder att bidragsramen gäller mer än enbart det aktuella bidraget. Bidragsramen omfattar alltså andra bidrag och/eller ska användas för flera ändamål.

Källa: Budgetpropositionen för 2020, vårändringsbudgeten 2020, höständringsbudgeten 2020, de totalt tolv extra ändringsbudgetar som regeringen lagt fram under 2020, rättsdokument, regleringsbrev samt information från myndigheters webbplatser.

Tabell b8. Riktade statsbidrag och kostnadsersättningar som har upphört 2020.

¹ Bidraget fanns under första halvan av 2020.

Källa: Budgetpropositionen för 2020, rättsdokument, regleringsbrev samt information från myndigheters webbplatser.

Tabell b9. Väsentliga förändringar av riktade statsbidrag och kostnadsersättningar 2020.

Anmärkning: Med väsentlig förändring menar vi exempelvis att bidragsramen för bidraget har ökat relativt mycket eller att en befintlig statsbidragsförordning har utvidgats med nya bidrag eller användningsområden. Som utgångspunkt för vad som är en väsentligt förändrad bidragsram har vi använt oss av tumregeln att bidragen ska ha ökat eller minskat med minst 50 miljoner kronor samt 10 procent av bidragsramen.

Källa: Budgetpropositionen för 2020, vårändringsbudgeten 2020, höständringsbudgeten 2020, de totalt tolv extra ändringsbudgetar som regeringen lagt fram under 2020, rättsdokument, regleringsbrev samt information från myndigheters webbplatser.

Bilaga 5

Överenskommelser

I denna bilaga redogör vi för de överenskommelser mellan SKR och regeringen eller statliga myndigheter som gällt under 2020.

Tabell b10. Giltiga överenskommelser 2020 per utgiftsområde och departement.

¹ Överenskommelsen är en sammanslagning av de tidigare överenskommelserna God och nära vård – en omställning av hälso- och sjukvården med fokus på primärvården, Insatser för ökad tillgänglighet i barnhälsovården m.m. och En investering för utvecklade förutsättningar för vårdens medarbetare.

² Överenskommelsen är en sammanslagning av de tidigare överenskommelserna Standardiserade vårdförlopp – Jämlik och effektiv vård med god kvalitet och Stöd till nationella kvalitetsregister.

³ Under 2020 har parterna även slutit en tilläggsöverenskommelse.

Anmärkning: Överenskommelser är de som slutits mellan regeringen eller statliga myndigheter och SKR samt i vissa fall någon eller några ytterligare parter. Sammanställningen omfattar överenskommelser som gällt under 2020. Under Övrigt finns överenskommelser som inte går att koppla direkt till ett enskilt utgiftsområde. Vissa överenskommelser omförhandlas årligen. Slutåret kan därmed komma att skjutas fram.

Källa: SKR:s webbplats (egen sökning) och regeringens webbplats (egen sökning).

Bilaga 6

Regeringsuppdrag till myndigheter

I denna bilaga redovisar vi en förteckning över de särskilda regeringsuppdrag som vi har identifierat och bedömer påverkar kommuner eller regioner (tabell b11). Vi redovisar även en förteckning över de nya uppdrag som myndigheterna fått i sina regleringsbrev som påverkar kommuner och regioner (tabell b12).

Tabell b11. Regeringsuppdrag till statliga myndigheter enligt särskilt beslut under 2020 som vi bedömt påverkar kommuner och regioner.

Anmärkning: I kolumnen Typ av uppdrag har vi angett på vilket sätt uppdraget i första hand rör styrning av kommuner och regioner. I de fall regeringen i uppdragsbeskrivningen lägger tydligt fokus på att myndigheten ska samordna berörda aktörer kring en viss fråga eller att uppdraget ska genomföras i samverkan med bland annat kommuner och regioner, har vi markerat det inom parentes.

Källa: Information om regeringsuppdrag på regeringens webbplats utifrån ärendeförteckningarna från regeringens sammanträden.

Tabell b12. Uppdrag i myndigheternas regleringsbrev 2020 som vi bedömt påverkar kommuner och regioner.

Anmärkning: I kolumnen Typ av uppdrag har vi angett på vilket sätt uppdraget i första hand rör styrning av kommuner och regioner. I de fall regeringen i uppdragsbeskrivningen lägger tydligt fokus på att myndigheten ska samordna berörda aktörer kring en viss fråga eller att uppdraget ska genomföras i samverkan med bland annat kommuner och regioner, har vi markerat det inom parentes.

Källa: Myndigheternas regleringsbrev för 2020.

Bilaga 7

Myndigheternas styrmedel

I denna bilaga redovisar vi vilka myndigheter som styr över verksamheter i kommuner och regioner, vilka styrmedel som myndigheterna använder och vilka förändringar som skett under 2020.

Tabell b13. Myndigheter som anger att de styr över verksamheter i kommuner och regioner, samt förändringar i deras styrning under 2020.