Genomförandet av ett intensivår för nyanlända. Delrapport

Sammanfattning

Statskontoret har i uppdrag att analysera hur Arbetsförmedlingen genomför intensivåret för nyanlända inom ramen för etableringsprogrammet och om syftet med intensivåret uppnås. Denna delrapport redovisar Statskontorets analys av genomförandet av intensivåret hittills. I slutrapporten ska Statskontoret fokusera på intensivårets utfall på arbetsmarknaden och vilka konsekvenser som intensivåret har haft för etableringsprogrammet i stort.

Intensivåret är fortfarande relativt nytt. Därmed är det för tidigt för Statskontoret att bedöma om exempelvis syftet med intensivåret har uppnåtts. Däremot drar vi i denna delrapport slutsatser om hur genomförandet påverkar förutsättningarna att uppnå syftet. Statskontoret konstaterar att Arbetsförmedlingen måste hantera några utmaningar för att syftet med intensivåret ska kunna uppnås. Statskontoret lämnar också ett antal rekommendationer som vi bedömer kan förbättra genomförandet av intensivåret.

Lägre deltagande än förväntat – men nu ökar det

Statskontoret kan konstatera att intensivåret hittills har haft färre deltagare än vad Arbetsförmedlingen har räknat med. Den senaste tiden har antalet nya deltagare ökat kraftigt, men antalet personer som tar del av ett intensivår ligger fortfarande under de prognoser som Arbetsförmedlingen har gjort.

Statskontoret bedömer att en orsak till att deltagarantalet är lägre än förväntat är att urvalsprocessen inte har gått till som det var tänkt. Intensivårshandläggarna har inledningsvis fått ägna mycket tid åt att hitta kandidater i stället för att göra fördjupade kartläggningar och välja ut deltagare.

Statskontoret kan konstatera att kvinnor och män deltar i intensivåret i ungefär samma utsträckning, men att könsfördelningen inte riktigt är i linje med Arbetsförmedlingens vägledande mål om att könsfördelningen i intensivåret ska motsvara den i etableringsprogrammet.

Hittills liknar intensivårets innehåll etableringsprogrammets

Hittills skiljer sig innehållet i intensivåret relativt lite från det innehåll som deltagare i etableringsprogrammet tar del av. Enligt intentionerna med intensivåret ska deltagarna ta del av en intensiv kedja av insatser som förstärker varandra, med betoning på arbetsplatsnära insatser. Deltagarna ska också ha mentorer, och av Arbetsförmedlingen uppmuntras ta del av aktiviteter utöver heltid. Men hittills är de vanligaste insatserna för intensivårsdeltagarna språkinsatser som svenska för invandrare, sfi. Relativt få deltagare tar del av arbetsplatsnära insatser eller de insatser som är specifika för intensivåret, som intensiv praktik. En möjlig förklaring till de små skillnaderna hittills är att en hög andel av intensivårsdeltagarna är i början av sina intensivår. I stort sett ingen deltagare har fått en mentor, som det var tänkt. Det finns också tecken på att deltagares insatser inte alltid planeras som en sammanhängande kedja.

Styrningen av intensivåret fokuserar på deltagarantal

Arbetsförmedlingen styr intensivåret främst med hjälp av ekonomistyrning, med fokus på kvantitativa mål. En del av de anställda på Arbetsförmedlingen som arbetar med intensivåret upplever att styrningen på att öka antalet deltagare, därtill sker på bekostnad av kvaliteten i arbetet med deltagarnas intensivår.

Intensivåret inrymmer målkonflikter

Syftet med intensivåret är att deltagarna ska komma i arbete inom ett år efter påbörjat intensivår. En utmaning är att det finns en motsättning mellan syftet och Arbetsförmedlingens arbete för att få till ett jämställt deltagande genom att rekrytera en bred målgrupp till intensivåret. Det kan innebära att deltagare får svårt att nå målet om arbete inom ett år. Inriktningen att målgruppen är bred förstärks också av att Arbetsförmedlingen har fokuserat starkt på att öka mängden deltagare i intensivåret.

Förändringarna inom Arbetsförmedlingen försvårar samverkan om intensivåret

Arbetsförmedlingen ska samverka med bland annat kommunerna under genomförandet av intensivåret. Men denna samverkan försvåras av förändringarna på Arbetsförmedlingen, både förändringar som Arbetsförmedlingen själv har genomfört och förändringar som är ett led i reformeringen av myndigheten. Vår utredning visar att flera av de kommuner som vi har intervjuat vill samverka mer med myndigheten.

Arbetssättet inom intensivåret skiljer sig från Arbetsförmedlingens arbetssätt i övrigt

Arbetssättet som Arbetsförmedlingen använder i intensivåret skiljer sig från myndighetens arbetssätt i övrigt, bland annat genom personliga handläggare som har större möjlighet att arbeta mer koncentrerat med deltagarna. Det kan exempelvis medföra att det blir en utmaning för myndigheten att använda lärdomar från intensivåret i andra delar av verksamheten. Det har också försvårat för myndigheten i kommunikationen om intensivåret, både internt och externt.

Rekommendationer för Arbetsförmedlingens fortsatta arbete med intensivåret

Med anledning av våra iakttagelser lämnar Statskontoret bland annat följande rekommendationer till Arbetsförmedlingens fortsatta arbete med intensivåret:

• Arbetsförmedlingen bör genomföra åtgärder för att i högre grad involvera andra arbetsförmedlare än intensivårshandläggare i arbetet med att identifiera kandidater till intensivåret.
• Arbetsförmedlingen bör ändra tillvägagångssätt för att kunna erbjuda mentorskap till deltagarna i intensivåret. Det handlar till exempel om att utreda möjligheterna att upphandla mentorskapsprogram.
• Arbetsförmedlingen bör tydligare styra uppföljningen mot kvaliteten i genomförandet av intensivåret, exempelvis mot de insatser deltagarna tar del av.
• Arbetsförmedlingen bör i sitt arbete med intensivåret i högre grad prioritera intensivårets övergripande syfte. Det innebär att de ska prioritera att deltagarna ska komma i arbete inom ett år framför aspekter som att rekrytera en bred målgrupp.
• Arbetsförmedlingen bör se över möjligheterna att involvera kommunerna i arbetet med att identifiera motiverade personer som kan vara aktuella för att delta i intensivåret.

Slutsatser och rekommendationer

Statskontoret har regeringens uppdrag att analysera om syftet med intensivåret uppnås. Statskontorets utredningsuppdrag är uppdelat i en delrapport och en slutrapport. I denna delrapport ska Statskontoret analysera genomförandet och bland annat studera deltagarsammansättningen och urvalsprocessen.

Intensivåret är en satsning som deltagarna inom etableringsprogrammet kan ta del av. Regeringens syfte med intensivåret är att deltagarna ska komma i arbete inom ett år. Arbetsförmedlingen ska välja ut deltagare till intensivåret bland personer i etableringsprogrammet som myndigheten bedömer är motiverade, har förutsättningar att kunna delta på heltid och som har förutsättningar att slutföra intensivåret.

Intensivåret är fortfarande relativt nytt. Därmed är det för tidigt för oss att bedöma om syftet med intensivåret har uppnåtts. Däremot drar vi i denna delrapport slutsatser om hur genomförandet påverkar förutsättningarna att uppnå syftet. Statskontoret har också analyserat regeringens styrning av intensivåret.

Statskontoret lämnar ett antal rekommendationer som kan förbättra genomförandet av intensivåret. I slutrapporten ska vi enligt uppdraget fokusera på satsningens utfall på arbetsmarknaden och helheten i genomförandet.^[1]

Sammanfattande bedömning

Statskontoret bedömer att intensivåret har potential att ge deltagarna bättre förutsättningar att komma in på arbetsmarknaden snabbare än om de inte skulle delta i satsningen. Det beror inte minst på att Arbetsförmedlingen har gott om handläggarresurser för intensivåret, i förhållande till deltagarantalet. Det ger Arbetsförmedlingen möjlighet att arbeta koncentrerat med deltagarna och erbjuda ett bättre stöd än vad som annars är möjligt. Statskontoret bedömer också att arbetet för ett jämställt deltagande i intensivåret hittills har varit relativt framgångsrikt, både utifrån deltagande och vilka insatser som deltagarna tar del av.

Statskontoret konstaterar att det också finns utmaningar som Arbetsförmedlingen behöver hantera för att syftet med intensivåret ska kunna uppnås. En sådan utmaning är att det finns en motsättning mellan syftet, att deltagarna ska komma i arbete inom ett år, och arbetet för ett jämställt deltagande.

Statskontoret konstaterar också att det inte är tydligt om själva innehållet i intensivåret hittills har genomförts som det är tänkt för deltagarna. Det finns tecken på att intensivåret inte skiljer sig särskilt mycket från det innehåll som andra deltagare i etableringsprogrammet tar del av. Insatser som är specifika för intensivåret har hittills låg nyttjandegrad. Detsamma gäller de insatser som kan betraktas som arbetsplatsnära. Det finns också tecken på att deltagares insatser inte alltid planeras som en sammanhängande kedja.

Nedan följer Statskontorets mer detaljerade slutsatser om genomförandet av intensivåret samt de rekommendationer som Statskontoret lämnar.

Färre deltagare än väntat

Statskontoret kan konstatera att intensivåret hittills har haft färre deltagare än vad Arbetsförmedlingen har räknat med. I februari 2022 deltog 860 personer i intensivåret, vilket är ungefär två tredjedelar av det prognosticerade antalet deltagare vid denna tid. Arbetsförmedlingen har dessutom flera gånger sänkt prognosen för antalet deltagare. Ett skäl till att antalet deltagare har blivit färre än väntat är att antalet deltagare i etableringsprogrammet i stort har varit lägre än förväntat. Men Statskontoret bedömer att det också finns orsaker till det låga antalet deltagare som har att göra med hur Arbetsförmedlingen har genomfört intensivåret. Ett exempel är att arbetet att identifiera kandidater har gått långsammare än förväntat.

Urvalsprocessen fick en trög start

Utgångspunkten i urvalsprocessen har varit att andra arbetsförmedlare än intensivårshandläggarna i första hand ska identifiera kandidater till intensivåret. Men Statskontoret kan konstatera att detta arbete i praktiken i hög grad ändå har utförts av intensivårshandläggarna. Det har inneburit att de har fått lägga mycket tid på att leta kandidater i stället för att arbeta med de efterföljande stegen i urvalsprocessen, det vill säga fördjupade kartläggningar och urval av deltagare.

Antalet deltagare har ökat kraftigt under senhösten och vintern

Under vintern 2021/2022 har antalet nya deltagare i intensivåret ökat väsentligt, trots att antalet deltagare i etableringsprogrammet har minskat under 2021.^[2] En orsak är förmodligen att antalet handläggare som arbetar med intensivåret ökade under hösten 2021 och att det därmed är fler handläggare som kan identifiera deltagare än tidigare. Det kan också vara så att Arbetsförmedlingen har fått mer effektiva rutiner efter att ha arbetat med intensivåret en tid.

Statskontorets rekommendation om urvalsprocessen

• Arbetsförmedlingen bör genomföra åtgärder för att i högre grad involvera andra arbetsförmedlare än intensivårshandläggarna i arbetet med att identifiera kandidater till intensivåret.
• Om det inte är möjligt bör Arbetsförmedlingen planera om så att intensivårshandläggarna ensamt har ansvar för att identifiera kandidater. Det förutsätter att myndigheten anpassar metodstöd, arbetsbeskrivningar och resurser så att handläggarna kan ta detta ansvar.

Hittills liknar intensivårets innehåll etableringsprogrammets

Enligt intentionerna med intensivåret ska de insatser som deltagarna tar del av förstärka varandra, och varje insats ska vara del av en sammanhängande kedja som ska fokusera på att leda till ett framtida yrke. Deltagarna kan ta del både av sådana insatser som är tillgängliga för alla deltagare i etableringsprogrammet, samt av några insatser som har skapats specifikt för intensivåret.

Statskontoret konstaterar att det är relativt få deltagare som tar del av de insatser som är specifika för intensivåret, det vill säga intensiv praktik, aktiviteter utöver heltid och mentorskap. De överlägset vanligaste aktiviteterna för deltagarna hittills är språkutbildningar, framför allt svenska för invandrare, sfi. Få deltagare tar del av arbetsplatsnära insatser, och det verkar inte heller troligt att de flesta deltagares insatser är en del av en sammanhållen och förstärkande kedja. Det innebär att aktiviteterna för intensivårsdeltagare för närvarande inte skiljer sig så mycket från aktiviteterna för andra deltagare i etableringsprogrammet. När handläggarna bedömer vilka skillnader som är viktigast mellan intensivåret och etableringsprogrammet ur deltagarnas perspektiv, hör utbudet av insatser eller kedjor av insatser till de lägst rankade.

Statskontoret konstaterar att Arbetsförmedlingen avsatt betydligt mer resurser per deltagare till intensivåret jämfört med etableringsprogrammet i stort. Det är i det ljuset viktigt att intensivåret medför ett mervärde för deltagarna jämfört med etableringsprogrammet. Men det är för tidigt att slutgiltigt bedöma hur stora skillnaderna mellan intensivåret och etableringsprogrammet kommer att vara. En möjlig förklaring till de små skillnaderna hittills är att en hög andel av intensivårsdeltagarna är i början av sina intensivår, och att språkinsatser typiskt sett kommer före mer arbetsplatsnära insatser. Det kan också ta tid innan nya insatser som intensiv praktik blir kända bland aktuella arbetsgivare.

Endast enstaka deltagare har hittills kunnat ta del av mentorskap. Det viktigaste skälet till det är att intresset varit litet från arbetsmarknadens parter att starta mentorskapsprogram som intensivårsdeltagare skulle kunna ta del av. Deltagarna har hittills inte heller tagit del av andra existerande mentorskapsprogram, eller fått mentorer på andra sätt. I sammanhanget kan vi konstatera att Arbetsförmedlingens metodstöd för intensivåret innehåller få konkreta råd om hur handläggarna bör arbeta för att deltagarna ska få en mentor. Statskontoret bedömer att Arbetsförmedlingen behöver arbeta mer aktivt än hittills för att stödja och styra framväxten av mentorskapsprogram, för att alla deltagare ska få tillgång till mentorer så som regeringen har avsett.

Statskontorets rekommendation om intensivårets innehåll:

• Arbetsförmedlingen bör ändra tillvägagångssätt för att kunna erbjuda deltagarna i intensivåret mentorskap. Myndigheten bör utreda möjligheterna att handla upp mentorskapsprogram, utöver myndighetens eget förslag att genom statsbidrag främja framväxten av mentorskapsprogram som civilsamhällesorganisationer anordnar. Sådana upphandlingar underlättar för myndigheten att styra så att mentorskapen blir tillgängliga för så många deltagare som möjligt, i hela landet.

Kvinnor och män deltar i nästan samma utsträckning i intensivåret

Enligt regeringen ska ett jämställdhetsperspektiv genomsyra intensivåret. Det innebär bland annat att Arbetsförmedlingen ska verka för ett högt deltagande bland såväl kvinnor som män och att kvinnor och män ska komma i arbete i lika stor utsträckning. Myndigheten ska till exempel ta fram metoder för urval av deltagare utifrån ett jämställdhetsperspektiv.

Statskontoret konstaterar att kvinnor deltar i intensivåret i nästan samma utsträckning som män. Däremot har myndigheten hittills inte nått sitt vägledande mål om att fördelningen mellan kvinnor och män ska spegla fördelningen i etableringsprogrammet i stort, där ungefär 58 procent av deltagarna för närvarande är kvinnor. Vi kan också konstatera att kvinnor hittills över lag tar del av arbetsplatsnära insatser i samma utsträckning som män. Det är särskilt de mest arbetsplatsnära insatserna i form av praktik som kvinnor och män deltar i samma utsträckning, vilket skiljer intensivåret från etableringsprogrammet i stort där kvinnor deltar i arbetsplatsnära insatser i mindre utsträckning än män. Däremot tar män i betydligt högre grad del av arbetsmarknadsutbildningar, men insatsen har relativt få deltagare totalt. Det återstår också att se om det positiva mönstret för deltagare och praktik också leder till att män och kvinnor som deltar i intensivåret kommer i arbete i samma utsträckning.

Arbetsförmedlingen har valt att bygga intensivåret på metoden Matchning från dag 1, från Arbetsförmedlingens tidigare projekt Jämställd etablering som genomfördes 2018 till 2021. Därmed finns det en strukturerad metod för att genomföra fördjupade kartläggningar. Men Statskontoret kan konstatera att coronapandemin delvis har gjort det svårt för intensivårshandläggarna att fullt ut tillämpa metoden så som den är beskriven i metodstödet. Handläggarna har i hög grad fått genomföra kartläggningen digitalt. Det är inte heller alla som gör kartläggningen tillsammans med en annan intensivårshandläggare. Arbetsförmedlingen bör därför säkerställa att den valda metoden för den fördjupande kartläggningen används.

Den interna styrningen skapar fokus på volym

Statskontoret konstaterar att Arbetsförmedlingen har valt att inte inkludera några aspekter av intensivåret i sin formella verksamhetsstyrning, det vill säga i verksamhetsplaner och styrkort. Styrningen av intensivåret från central nivå inom Arbetsförmedlingen består därför enbart av ekonomistyrningens mål, som gäller antalet deltagare och antalet intensivårshandläggare. Statskontoret bedömer att detta har lett till att de ansvariga cheferna fokuserat på volymer, det vill säga på antalet deltagare i respektive enhet eller region. Det har också generellt gett intensivåret en lägre prioritering bland ansvariga chefer.

Statskontoret bedömer att det finns risk för att styrningen på volymer får negativa konsekvenser. Risken är att fler personer som tillhör målgrupper som har svårare att komma i arbete rekryteras till intensivåret än vad intentionen har varit från början. Dessutom riskerar kvaliteten i intensivåret att komma i skymundan, exempelvis i chefernas resultatdialoger med medarbetarna. Ett exempel på en sådan kvalitetsdimension är arbetet med att skapa sammanhängande kedjor med fokus på arbetsplatsnära insatser för deltagarna.

Statskontorets rekommendation om styrning och uppföljning:

• Arbetsförmedlingen bör tydligare styra genomförandet mot kvalitativa aspekter av intensivåret. Det kan exempelvis handla om i vilken grad deltagarna tar del av arbetsplatsnära eller språkintensiva insatser, eller hur sammanhängande insatskedjorna är.
• För detta bör myndigheten använda verksamhetsplanering och styrkort för att etablera uppföljningsbara mål som rör intensivårets innehåll. Detta kommer också att medföra att intensivårets utmaningar generellt uppmärksammas mer i myndighetens styrning.

Intensivårets uppföljning har brister

Arbetsförmedlingen har arbetat aktivt för att göra det möjligt att följa upp viktiga aspekter av intensivåret, exempelvis deltagargruppens sammansättning och vilka aktiviteter som varje deltagare tar del av. Myndigheten använder sig också av information från uppföljningen när den genomför och styr intensivåret, exempelvis i resultatdialoger mellan olika chefsnivåer.

Däremot konstaterar Statskontoret att det finns vissa brister i hur Arbetsförmedlingen följer upp intensivåret. Det är exempelvis svårt att följa hur intensivåret utvecklas på enhetsnivå. Statskontoret bedömer också att det är en brist att det inte på något tydligt sätt går att följa om deltagarnas insatser är del av en sammanhållen kedja eller inte. Just detta är en viktig del av tanken bakom intensivåret.

Motsättning mellan att komma i arbete inom ett år och att nå en bredare målgrupp

Statskontoret konstaterar att det finns en motsättning mellan det övergripande syftet att deltagarna ska komma i arbete inom ett år och myndighetens arbete för ett jämställt deltagande i intensivåret. Myndigheten uppmuntrar handläggarna till att rekrytera brett till intensivåret för att uppnå ett jämställt deltagande, utan att ta hänsyn till arbets- och utbildningserfarenhet eller kunskaper i svenska. Men Statskontoret bedömer att intensivårets innehåll inte är utformat för att hjälpa personer som ligger relativt långt ifrån arbetsmarknaden att få arbete inom ett år. Det är till exempel svårt att helt bortse ifrån svenskkunskaper när deltagarna ska ta del av arbetsplatsnära insatser.

Jämställdhet är ett av flera värden som Arbetsförmedlingen behöver ta hänsyn till i arbetet med intensivåret. Men en alltför bred rekrytering riskerar att medföra att fler deltagare än nödvändigt inte kommer att kunna få arbete inom ett år. Det leder i sin tur till att intensivåret inte uppnår sitt syfte. Den risken förstärks av Arbetsförmedlingens tydliga fokus på att nå det prognosticerade antalet deltagare.

Statskontoret bedömer att Arbetsförmedlingen tydligare bör hålla fast vid intensivårets överordnade syfte, nämligen att deltagaren ska komma i arbete inom ett år.

Statskontorets rekommendation om prioriteringar inom intensivåret:

• Arbetsförmedlingen bör i sitt arbete med intensivåret i högre grad prioritera intensivårets övergripande syfte, nämligen att deltagarna ska komma i arbete inom ett år. Myndigheten bör prioritera detta framför aspekter som att rekrytera en bred målgrupp.

Utformningen av intensivåret i regionerna skiljer sig åt mest i arbetet med arbetsgivarkontakter

Arbetsförmedlingen är en relativt decentraliserad organisation, där Arbetsförmedlingens olika regioner kan välja att organisera arbetet på olika sätt. Statskontorets analys visar att de flesta regioner har valt att utforma arbetet med intensivåret på ett likartat sätt. Men det finns vissa regionala variationer. Ett exempel på det är om handläggarna arbetar heltid med intensivåret, eller om de också har andra arbetsuppgifter. De flesta regioner och enheter har valt att låta handläggarna arbeta heltid med intensivåret, men handläggarna inom en viss region har också många andra ordinarie arbetsuppgifter. Detta är relevant eftersom det är tänkt att handläggarna ska jobba heltid med intensivåret.

Regionerna har också gjort olika val när det gäller hur myndighetens verksamhetsområde Arbetsgivare involveras i arbetet. Frågan har bäring på hur väl intensivårets insatser anpassas till arbetsgivarnas behov, både i stort och för enskilda deltagare. Men denna involvering är även viktig för myndighetens förutsättningar för att hitta de som kan erbjuda arbetsplatsnära insatser, till exempel intensiv praktik. I sin återrapportering till regeringen skriver Arbetsförmedlingen att de kan förbättra just kontakterna med arbetsgivare.^[3]

Statskontorets rekommendation om organisering och arbetssätt:

• Arbetsförmedlingen bör analysera resultaten av olika regioners arbetssätt för att sprida framgångsrika exempel inom myndigheten, i hela landet. Det gäller inte minst hur regionerna arbetar med arbetsgivarperspektivet.

Handläggarstödet ger otillräcklig vägledning i vissa frågor

Statskontoret kan konstatera att handläggarna är förhållandevis nöjda med det stöd som de får för att arbeta med intensivåret. Arbetsförmedlingens stöd omfattar både skriftligt metodstöd och andra typer av stöd, exempelvis i form av utbildningar och träffar med regionala samordnare och andra intensivårshandläggare.

Handläggarna uttrycker samtidigt ett visst missnöje med att det skriftliga stödet inte ger tillräcklig vägledning i vissa frågor. Stödet är exempelvis utförligt när det gäller urvalsprocessen men mindre utförligt när det gäller hur handläggarna ska arbeta med individers motivation eller stödja deltagarna under genomförandet av intensivåret. Här bedömer Statskontoret att Arbetsförmedlingen tydligare kan visa för intensivårshandläggarna vilken kompetensutveckling inom området som myndigheten redan erbjuder sina handläggare. Statskontoret kan konstatera att handläggarna är mest nöjda med de mest detaljerade delarna av det skriftliga metodstödet, och minst nöjda med de delar som är minst detaljerade.

Statskontoret bedömer att en låg detaljeringsgrad i det skriftliga metodstödet kan göra att handläggarna inte får det stöd de behöver i enskilda frågor. Det kan också innebära att intensivårshandläggarna i hög grad måste göra sina egna bedömningar. Det kan i sin tur leda till att handläggningen av intensivåret inte blir enhetlig.

Statskontoret uppfattar att det kan vara extra utmanande för intensivårshandläggare som är ensamma på en enhet att få det stöd de behöver. Det är också svårt för dem att fullt ut genomföra kartläggningen så som metodstödet uppmuntrar. Därför bedömer Statskontoret att det är viktigt att Arbetsförmedlingen säkerställer att intensivårshandläggarna har det stöd de behöver.

Statskontorets rekommendation om handläggarstödet:

• Arbetsförmedlingen bör utveckla metodstödet exempelvis kring hur handläggarna ska jobba med motiverande insatser.

Arbetsförmedlingen bör ta tillvara kommunernas kunskap

Regeringen har angett att Arbetsförmedlingen ska samverka med Delegationen för unga och nyanlända i arbete (Dua), Sveriges Kommuner och Regioner (SKR) och med kommunerna under arbetet med intensivåret.

Många kommuner anser att förutsättningarna för att samverka med Arbetsförmedlingen har försämrats som en följd av de förändringar som Arbetsförmedlingen har genomgått de senaste åren. Tidigare strukturer för samverkan mellan Arbetsförmedlingen och kommunerna har i många fall försvunnit och det har inte alltid skapats nya fungerande strukturer. Enligt Arbetsförmedlingen ska det inte heller byggas upp särskilda strukturer för samverkan mellan Arbetsförmedlingen och kommunerna för arbetet med intensivåret. Det pågår för närvarande ett arbete med att ta fram en nationell struktur för Arbetsförmedlingens samverkansprocesser med kommuner och fristående aktörer.

Statskontoret kan konstatera att kommuner vill samverka mer med Arbetsförmedlingen. De har ofta kännedom om de personer som Arbetsförmedlingen anvisar till olika kommunala insatser. Statskontoret bedömer att Arbetsförmedlingen bättre kan utnyttja kommunernas kännedom i arbetet med att identifiera deltagare till intensivåret. Det finns redan sådana exempel.

Statskontoret kan också konstatera att kommunerna generellt sett inte har känt till intensivåret i särskilt stor utsträckning när vi pratat med dem. Det bidrar också till att försämra förutsättningarna för samverkan om intensivåret.

Statskontorets rekommendationer om hur Arbetsförmedlingen bättre kan ta tillvara samverkan:

• Arbetsförmedlingen bör se över möjligheterna att involvera kommunerna i arbetet med att hitta motiverade och drivna personer som kan vara aktuella för intensivåret.
• Arbetsförmedlingen bör i större utsträckning än i dag sprida kunskap om intensivåret till kommuner, exempelvis genom att förmedla kontaktinformation till intensivårshandläggarna till kommunerna.

Intensivårets arbetssätt skiljer sig från Arbetsförmedlingens arbetssätt i övrigt

Statskontoret konstaterar att arbetssättet inom intensivåret skiljer sig från hur Arbetsförmedlingen arbetar i övrigt. Myndigheten i stort fokuserar alltmer på digitala självservicetjänster, där deltagarna inte har en personlig handläggare. Fristående aktörer utför också en allt större del av arbetet med att rusta de arbetssökande och matcha dem mot arbetsmarknaden.

Inom intensivåret inriktar sig myndigheten i stället på att deltagarna ska ha en personlig handläggare. Denna handläggare planerar och samordnar arbetet på samma sätt som det är meningen att i första hand fristående aktörer ska göra, enligt den framtida inriktningen av myndigheten. Skillnaden i arbetssätt syns till exempel genom att det går ungefär tio gånger så många arbetssökanden per handläggare inom etableringsprogrammet i stort som inom intensivåret.

Det är svårt att redan nu bedöma om intensivårets mer resursintensiva arbetssätt kommer att få avsedd effekt eller inte, i form av ett bra arbetsmarknadsutfall, det vill säga att så många deltagare som möjligt får ett arbete efter avslutat intensivår. Statskontoret bedömer generellt att intensivårets arbetssätt medför både möjligheter och utmaningar. Det kan ge myndigheten möjlighet att pröva och utveckla metoder. Men samtidigt kan det vara svårt att använda lärdomar från intensivåret i andra delar av Arbetsförmedlingens verksamhet, eftersom förutsättningarna för handläggningen skiljer sig så mycket åt. De skilda arbetssätten inom intensivåret och Arbetsförmedlingen som helhet kan också bidra till att Arbetsförmedlingens roll blir otydlig. Det kan försvåra kommunikationen om intensivåret med utomstående aktörer, exempelvis kommuner.

Uppdrag, bakgrund och genomförande

Regeringen (Arbetsmarknadsdepartementet) har gett Statskontoret i uppdrag att analysera Arbetsförmedlingens genomförande av ett intensivår för nyanlända inom ramen för etableringsprogrammet.^[4]

Statskontorets uppdrag

Statskontoret ska analysera om syftet med intensivåret uppnås, i enlighet med vad regeringen skriver i Arbetsförmedlingens uppdrag om genomförandet. Enligt regeringens uppdrag till Arbetsförmedlingen ska intensivare stöd och insatser förbättra möjligheterna för nyanlända att påskynda sitt inträde på arbetsmarknaden. Avsikten är att deltagarna ska komma i arbete inom ett år efter påbörjat intensivår inom det yrke eller bransch som insatserna som deltagaren erbjuds är kopplade till.^[5]

Statskontoret ska analysera genomförandet av intensivåret samt vid behov föreslå hur genomförandet av intensivåret kan utvecklas. Analysen ska omfatta styrning, uppföljning och organisering av arbetet. Fokus för uppdraget är Arbetsförmedlingens genomförande, men även regeringens styrning av arbetet bör analyseras.

Statskontoret ska delredovisa uppdraget senast den 25 april 2022 och slutredovisa senast den 30 januari 2023. Enligt uppdraget ska Statskontoret i delredovisningen fokusera på genomförandefrågor. I slutrapporten ska vi fokusera på helheten och arbetsmarknadsutfall.

Regeringen har i uppdraget specificerat vilka delar som ska ingå i analysen. Statskontoret ska studera deltagarsammansättning, urvalsprocess och det sammanhängande stöd för arbetet med intensivåret som Arbetsförmedlingen ger till handläggare. Vi ska undersöka vilka insatser och aktiviteter som används, och hur de planeras och genomförs. Vi ska också belysa samverkan med andra aktörer. Vidare ska vi analysera på vilket sätt jämställdhetsperspektivet genomsyrar genomförandet av intensivåret.

Arbetsförmedlingen har ansvar för etableringsprogrammet

Arbetsförmedlingen har ett brett uppdrag med det övergripande syftet att

”förbättra arbetsmarknadens funktionssätt genom att effektivt sammanföra dem som söker arbete med dem som söker arbetskraft, prioritera dem som befinner sig långt från arbetsmarknaden, samt bidra till att stadigvarande öka sysselsättningen på lång sikt.”^[6]

Arbetsförmedlingen ska också säkerställa att arbetslöshetsförsäkringen fungerar som en omställningsförsäkring och anlita kompletterande aktörer för att snabbt och effektivt få arbetssökande i arbete. Arbetsförmedlingen har också ett övergripande ansvar för nyanländas etablering på arbetsmarknaden och i samhällslivet.

Etableringsprogrammet som infördes 2018 riktar sig till nyanlända invandrare som har fyllt 20 men inte 65 år och som har fått uppehållstillstånd som flyktingar eller skyddsbehövande samt vissa av deras anhöriga. Under tiden i programmet ska deltagarna få sin kompetens kartlagd och validerad. Deltagaren ska också stärka sina kunskaper i svenska samt få kunskap om och erfarenhet av den svenska arbetsmarknaden och det svenska samhällslivet. Tiden med insatser inom ramen för etableringsprogrammet får maximalt omfatta motsvarande 24 månader på heltid.

Antalet inskrivna i etableringsprogrammet har stadigt sjunkit sedan 2018 (se figur 1). Drygt 70 000 personer var inskrivna i programmet 2018. Antalet hade sjunkit till 11 000 inskrivna i januari 2022.

Figur 1. Antal pågående i etableringsprogrammet per månad 2018–2022

Källa: Arbetsförmedlingens statistik. I statistiken ingår både de personer som tillhör etableringsprogrammet som startade 2018 och de personer som fick sitt beslut om att få en etableringsplan före 1 januari 2018 och därmed formellt sett tillhör etableringsreformen som trädde i kraft 2010.

Intensivåret ska ge deltagare arbete inom ett år

Regeringens syfte med ett intensivår för nyanlända är att deltagarna ska bli matchningsbara mot arbetsmarknaden och komma i arbete inom ett år efter påbörjat intensivår.^[7] I detta avsnitt beskriver vi intensivåret både utifrån regeringens intentioner och hur Arbetsförmedlingen har planerat satsningen i praktiken.

Intensivåret (då kallat ”integrationsår”) var en del av den sakpolitiska överenskommelsen som slöts i januari 2019 mellan Socialdemokraterna, Centerpartiet, Liberalerna och Miljöpartiet. Enligt överenskommelsen skulle intensivåret innehålla yrkessvenska kombinerat med korta utbildningar och praktik inom samma yrkeskategori. Intensivåret skulle också innehålla intensiv praktik inom bristyrken med en anordningspeng till arbetsgivaren samt ettåriga mentorskapsprogram med träffar med en mentor med svensk yrkeserfarenhet. Intensivåret skulle enligt överenskommelsen också omfatta ett kunskapscertifikat för de personer som har genomfört ett intensivår. I överenskommelsen framgår också att kvinnor och män ska mötas av samma förväntningar från samhällets sida.

Sedan den 15 april 2021 har alla som deltar i etableringsprogrammet möjlighet att ta del av ett intensivår.^[8] Intensivåret är alltså en delprocess av den huvudprocess som är etableringsprogrammet.

Figur 2 visar intensivårets programlogik såsom vi har tolkat den utifrån regeringsuppdraget och Arbetsförmedlingens planering av intensivåret i praktiken. Figuren visar de olika moment som ingår i programlogiken och huvuddragen i varje moment, samt önskade effekter.

Figur 2. Intensivårets programlogik

Källa: Statskontorets illustration av intensivårets programlogik.

Nedan beskriver vi viktiga moment och komponenter i intensivåret närmare.

Målet är att komma i arbete inom ett år

Intentionen är att deltagarna ska få ett arbete inom ett år inom det yrke eller bransch som insatserna som deltagarna erbjuds är kopplade till. Intensivåret ska pågå som längst i ett år men Arbetsförmedlingen kan utöka tidsramen med upp till fyra månader när det är nödvändigt utifrån längden på yrkesutbildningar.^[9]

Jämställdhetsperspektivet är viktigt i genomförandet

Ett jämställdhetsperspektiv ska genomsyra genomförandet av intensivåret. Arbetsförmedlingen ska bland annat verka för ett högt deltagande för både kvinnor och män och att kvinnor och män ska komma i arbete i lika stor utsträckning. I Arbetsförmedlingens uppdrag ingår också att utveckla metoder för ett jämställt urval av deltagare till intensivåret. Arbetsförmedlingen har valt att använda arbetsmetoder från projektet Jämställd etablering som Arbetsförmedlingen genomförde 2018 till 2021 och som var baserat på metoden Matchning från dag 1. Metoden går ut på att ta reda på vad individen kan med fokus på mjuka kompetenser, informell utbildning, fritidsintressen samt egenskaper som kan användas i matchningen. Identifieringen bygger på en stegvis bedömning, om personen vill ha ett arbete och dennes motivation. Individens planering och insatser utgår från önskat yrke.

Arbetsförmedlingen har tolkat regeringens styrning om ett jämställt deltagande som att deltagandet i intensivåret ska motsvara fördelningen av kvinnor och män som deltar i etableringsprogrammet i stort.

Motivationen är central för att delta

I urvalet av deltagare är målet att Arbetsförmedlingen ska identifiera så många deltagare som möjligt. Arbetsförmedlingen ska välja ut deltagare utifrån följande tre huvudsakliga kriterier:

• Deltagarens motivation
• Förutsättningar att kunna delta på heltid
• Förutsättningar att slutföra intensivåret

Arbetsförmedlingen har tolkat det tredje kriteriet som att handläggarna ska bedöma personens förutsättningar att komma i arbete inom ett år, vilket ligger i linje med regeringens mål med intensivåret.

Deltagarens egen motivation är central. Enligt Arbetsförmedlingen ska också gruppen som väljs ut som deltagare i intensivåret vara heterogen, det vill säga personer med olika studiebakgrund, i olika åldrar och med olika erfarenheter av arbetslivet ska kunna delta.^[10] Eftersom intensivåret är tänkt att pågå under ett år så är en grundläggande förutsättning för att delta att personen måste ha minst 12 månader kvar av sin tid i etableringsprogrammet.

Arbetsförmedlingen gör urvalet i två steg

Deltagare i intensivåret ska väljas ut i två steg. I det första steget ska samtliga handläggare på Arbetsförmedlingen identifiera kandidater till intensivåret. Enligt Arbetsförmedlingen minskar det arbetssättet risken för att intensivåret blir utformat efter en specifik grupp.^[11]

Handläggarna som arbetar med intensivåret gör sedan en fördjupad kartläggning av kandidaternas erfarenheter, förmågor och motivation. Utifrån kartläggningen väljer de i det andra steget ut deltagare till intensivåret på basis av den fördjupade kartläggningen.

En del personer i etableringsprogrammet har utbildningsplikt. Personer med utbildningsplikt ska studera sfi (svenska för invandrare), samhällsorientering och Komvux på grundläggande eller gymnasial nivå eller allmän kurs på folkhögskola. För personer med utbildningsplikt bedömer Arbetsförmedlingen att de inte kommer att kunna få arbete under tiden i etableringsprogrammet. Men det är ändå möjligt för dessa personer att delta i intensivåret om intensivårshandläggaren bedömer att just den aktuella personen kan få jobb med stöd av insatser inom intensivåret. Då tas bedömningen om utbildningsplikt bort, vilket innebär att personen inte längre har utbildningsplikt.

Insatser i en sammanhållen kedja

Deltagaren ska delta i intensivåret på heltid och intensivåret ska bestå av sammanhållna kedjor av insatser. Dessa insatser kan löpa efter varandra eller parallellt och ska följa på varandra i ett högt tempo. Genomförandet av intensivåret ska ha fokus på språkintensiva och arbetsplatsnära insatser.

Deltagarna i intensivåret kan ta del av alla de insatser som finns tillgängliga inom etableringsprogrammet, exempelvis svenska för invandrare (sfi), yrkessvenska och arbetsmarknadsutbildning. Lokala jobbspår och snabbspår kan också ingå i en deltagares intensivår. Lokala jobbspår är en del av samverkan mellan kommunerna och Arbetsförmedlingen. Lokala jobbspår syftar till att möta arbetsgivares faktiska rekryteringsbehov och korta vägen till arbete för individen. Utifrån arbetsgivarens behov formas ett lokalt jobbspår med definierade kedjor av insatser till individer som ges i samarbete med arbetsgivaren. Arbetsgivaren deltar i urvalet av deltagare och utformningen av innehållet. Snabbspår riktar sig till nyanlända som har erfarenhet eller utbildning inom ett yrke som det råder brist på i Sverige.

Intensiv praktik är en ny insats som är specifik för intensivåret. Arbetsgivare som tar emot personer på intensiv praktik inom ramen för intensivåret har rätt till ekonomisk ersättning. I gengäld ska arbetsgivaren ansvara för att deltagaren får handledning. Arbetsgivaren ska också ansvara för att den nyanlände får handledning av en utsedd handledare och att det sker en regelbunden uppföljning med återkoppling till den nyanlände och Arbetsförmedlingen. Arbetsgivaren ska också efter avslutad praktik kunna utfärda ett intyg till deltagaren.^[12]

Intensivårshandläggarna ska också uppmuntra deltagaren att delta i aktiviteter utöver heltid. Det är aktiviteter som deltagaren deltar i utanför ramen för heltid och som därmed inte ligger till grund för etableringsersättning.^[13] Det handlar exempelvis om mentorskap eller språkcaféer. Regeringen har särskilt tryckt på att mentorskap bör vara en del av intensivåret.

Deltagarna i intensivåret ska kunna få ett kunskapscertifikat

Arbetsförmedlingen får utfärda ett kunskapscertifikat till en nyanländ som har deltagit under minst ett år i språkintensiva och arbetsplatsnära insatser samt har uppnått grundläggande kunskaper i det svenska språket och tillgodogjort sig yrkeskunskaper i ett visst yrke eller en viss bransch.^[14] Möjligheten att få ett kunskapscertifikat infördes 1 mars 2022.

Mer resurser till handläggning

Arbetsförmedlingen har utsett särskilda arbetsförmedlare för arbetet med intensivårsdeltagarna. De har fått utbildning för att specifikt jobba med intensivåret. Vi kallar dem i rapporten för intensivårshandläggare.

Enligt Arbetsförmedlingen har en tanke med intensivåret varit att handläggarna ska arbeta med få deltagare. Ett riktmärke för intensivåret har varit max 15 deltagare per handläggare. I etableringsprogrammet i övrigt har det inte varit ovanligt med upp mot 150 arbetssökande per handläggare. Intensivårshandläggarna ska dessutom arbeta uteslutande med intensivåret.

Intensivåret utgör en liten del av Arbetsförmedlingens verksamhet

Etableringsprogrammet inklusive intensivåret har relativt få inskrivna personer i jämförelse med andra program och insatser som Arbetsförmedlingen har. I februari 2023 var totalt drygt 360 000 personer inskrivna som öppet arbetslösa eller i program på Arbetsförmedlingen. Knappt 12 000 personer av dem var inskrivna i etableringsprogrammet. Prognosen för antalet deltagare i intensivåret är 1 500 personer.

Statskontorets analys fokuserar på intensivårets syfte

Enligt uppdraget ska Statskontoret fokusera på genomförandet av intensivåret i delrapporten. I slutrapporten ska vi fokusera på utfallet på arbetsmarknaden och på helheten. Nedan beskriver vi hur vi har genomfört analysen i delrapporten.

Regeringens övergripande syfte med intensivåret är att individerna ska komma i arbete inom ett år efter påbörjat intensivår. Det är främst utifrån detta syfte som vi har analyserat genomförandet av intensivåret. När vi har undersökt hur intensivåret har genomförts i praktiken har vi gjort det även utifrån de val för genomförandet som Arbetsförmedlingen har gjort. Det gäller exempelvis hur valet av deltagare ska gå till.

Frågor utifrån regeringens krav

För vår analys av genomförandet av intensivåret har vi först tagit fram ett antal övergripande frågor, som sedan har brutits ned i ytterligare frågor utifrån ett antal analysområden. Analysen har utgått från det övergripande syftet för intensivåret, de krav som regeringen ställer på genomförandet i regeringsuppdraget till Arbetsförmedlingen att införa intensivåret samt de områden som regeringen pekar ut i uppdraget till Statskontoret.^[15]

Våra övergripande frågor är:

• Hur har Arbetsförmedlingen omsatt regeringens intentioner i det praktiska genomförandet av intensivåret?
• Ligger genomförandet i linje med regeringens intentioner?
• Är genomförandet ändamålsenligt för att nå syftet med intensivåret, det vill säga att deltagarna ska bli matchningsbara mot arbetsmarknaden och få ett arbete inom ett år?

I metodbilagan finns exempel på de mer detaljerade frågorna.

Intervjuer, statistik och dokumentstudier ligger till grund för analysen

För att besvara frågorna har vi genomfört flera olika datainsamlingar och analyser. Vi beskriver dem översiktligt nedan. För en närmare beskrivning av datainsamlingen, se metodbilaga.

Intervjuer

Vi har intervjuat intensivårshandläggare och gjort intervjuer med flera funktioner inom Arbetsförmedlingens huvudkontor. Vi har pratat med ansvariga tjänstemän och chefer, med personer på ledningsnivå, och med representanter från myndighetens funktioner för kontroll och verksamhetsstyrning. Vi har också intervjuat ett fåtal deltagare i intensivåret. Vi har även intervjuat ansvariga tjänstemän vid Arbetsmarknadsdepartementet.

Vi har också genomfört intervjuer med kommuner, Sveriges Kommuner och regioner (SKR) och Delegationen för unga och nyanlända till arbete (Dua) för att få en bild av den samverkan som är aktuell inom intensivåret.

Enkät till samtliga intensivårshandläggare

Vi har genomfört en enkät riktad till samtliga handläggare för intensivåret. Enkäten innehåller frågor om deras erfarenheter och arbetssätt i arbetet med intensivåret. Svarsfrekvensen var 77 procent.

Skriftliga frågor till regionsamordnare

Vi har ställt skriftliga frågor bland annat om hur arbetet med intensivåret är organiserat inom regionen till de personer som samordnar arbete med intensivåret inom Arbetsförmedlingens regioner. Dessa personer arbetar som verksamhetssamordnare, men för att i texten förtydliga att de finns på varje region så kallar vi dem regionsamordnare.

Statistik rörande intensivåret

Vi har tagit del av Arbetsförmedlingens statistik över deltagare och kandidater till intensivåret. Vi har också tagit del av statistik om insatser i intensivåret.

Analys av det skriftliga metodstödet

Statskontoret har gjort en egen analys av det skriftliga metodstödet. Denna analys kompletterar intensivårshandläggarnas bedömning av det handläggarstöd som de har tillgång till.

Övriga dokumentstudier

Vi har tagit del av ett stort antal skriftliga underlag. Vi har granskat såväl Arbetsförmedlingens som Arbetsmarknadsdepartementets akter om intensivåret. Vidare har vi exempelvis studerat myndighetens verksamhetsplan och styrkort samt prognoser om intensivåret för deltagare och handläggare.

Arbetsgrupp

Projektgruppen har bestått av Lisa Hörnström Bokerud (projektledare), Karl Nilsson och Ulrika Strid. Marcus Koch, Emmy Månsson (praktikant), Sanna Rehn och Erik Tebrell (praktikant) har också arbetat med olika delar av projektet.

Slutrapporten

I slutrapporten ska vi enligt vårt uppdrag fokusera på utfallet på arbetsmarknaden och vilka konsekvenser intensivåret har för etableringsprogrammet i stort. Vi kan också närmare studera arbetsgivarperspektivet samt studera hur kedjan av insatser för deltagaren planeras och samordnas. Vi har också möjlighet att upprepa några av de intervjuer som vi redan har gjort för att få en bild av hur genomförandet har utvecklats över tid. Eftersom intensivåret startade den 15 april 2021 har vi i delrapporten framför allt fokuserat på urvalsprocessen när det kommer till hur intensivåret har genomförts i praktiken. I slutrapporten har vi förhoppningsvis möjlighet att fördjupa vår analys kring de insatser deltagarna tar del av.

Rapportens disposition

I kapitel 1 redogör vi för våra slutsatser och rekommendationer.

I kapitel 2 beskriver vi Statskontorets uppdrag och hur vi har genomfört uppdraget. Vi beskriver också regeringens intentioner med intensivåret och hur Arbetsförmedlingen planerat satsningen i praktiken.

I kapitel 3 beskriver vi de förutsättningar som regeringen har gett Arbetsförmedlingen för att genomföra intensivåret. Vi beskriver regeringens styrning av intensivåret i form av uppdrag och resurser. Vi redogör också för på vilket sätt förändringarna i Arbetsförmedlingens arbetssätt och reformeringen av Arbetsförmedlingen har påverkat genomförandet av intensivåret.

I kapitel 4 presenterar vi vår analys av Arbetsförmedlingens planering inför införandet av intensivåret och hur arbetet med intensivåret är organiserat.

I kapitel 5 beskriver vi det stöd som Arbetsförmedlingen ger till handläggare. Vi presenterar vår analys av handläggarstödet, både det skriftliga metodstödet och annat stöd. Vi bedömer även hur väl det skriftliga metodstödet stämmer överens med regeringens intentioner.

I kapitel 6 beskriver vi hur urvalet av kandidater och deltagare har gått till, och hur Arbetsförmedlingen har arbetat för att säkerställa ett jämställt deltagande i intensivåret.

I kapitel 7 redogör vi för kandidat- och deltagarsammansättning med avseende på bland annat kön, utbildningsnivå och ålder. Vi undersöker också deltagarnas yrkesinriktning och orsaker till att deltagare avslutar sina intensivår.

I kapitel 8 beskriver vi de insatser som finns tillgängliga för deltagare i intensivåret, med särskilt fokus på de insatser som är specifika för intensivåret.

I kapitel 9 beskriver vi hur och om vad som Arbetsförmedlingen har samverkat med andra aktörer under planeringen och genomförandet av intensivåret.

Regeringens styrning av intensivåret

I detta kapitel presenterar vi vår analys av de förutsättningar som Arbetsförmedlingen har fått av regeringen för att genomföra intensivåret i form av styrning genom uppdrag och resurser. Vi beskriver också hur och i vilken utsträckning den pågående reformeringen och andra förändringar av Arbetsförmedlingen har påverkat intensivåret.

Sammanfattande iakttagelser

• Statskontoret konstaterar att regeringens slutgiltiga utformning av intensivåret huvudsakligen skiljer sig från det förslag som Arbetsförmedlingen lämnade inför genomförandet på fyra områden. Det handlar om att intensivåret inte består av förutbestämda kedjor och att det inte går att delta på deltid. Regeringen införde inte heller ytterligare statsbidrag för aktiviteter utöver heltid och Arbetsförmedlingen ska utfärda ett kunskapscertifikat för deltagarna, vilket Arbetsförmedlingen hade invändningar emot.
• Intensivårets arbetssätt skiljer sig i delar från Arbetsförmedlingens arbetssätt och organisering i övrigt.
• Intensivåret skiljer sig också från regeringens intentioner med reformeringen av Arbetsförmedlingen, som innebär att fristående aktörer ska utföra rustande och matchande tjänster.
• Skillnaderna mellan intensivårets arbetssätt och Arbetsförmedlingens vanliga arbetssätt försvårar myndighetens möjligheter att kommunicera om intensivåret, internt och externt.

Coronapandemin försenade införandet av intensivåret

I följande avsnitt beskriver vi förberedelserna inför starten av intensivåret. Vi beskriver bland annat de olika uppdrag som regeringen har gett Arbetsförmedlingen, samt Arbetsförmedlingens återrapporteringar. Beskrivningen ger en närmare bild av de olika uppdrag och regeringsbeslut som ingår i regeringens styrning av intensivåret.

Intensivåret nämndes redan i budgetpropositionen för 2020. Då tillfördes totalt 56 miljoner kronor för intensivåret för budgetåret 2020, varav 11 miljoner kronor gällde förvaltningskostnader och 45 miljoner kronor för insatser.^[16] I budgetpropositionen för 2021 tillförde regeringen 100 miljoner kronor per år till intensivåret, denna gång enbart för förvaltningskostnader. Storleken på kostnadsposten bygger på Arbetsförmedlingens prognos om att 1 500 personer skulle delta i intensivåret. Denna proposition säger också att 100 miljoner kronor av myndighetens förvaltningsanslag ska användas för intensivåret 2022 och 2023.

Tidslinjen i figur 3 illustrerar regeringens styrning i form av de olika uppdragen som regeringen gett till Arbetsförmedlingen samt Arbetsförmedlingens återrapporteringar.

Figur 3. Tidslinje med regeringsuppdrag och Arbetsförmedlingens återrapporteringar

Källa: Statskontoret. Af = Arbetsförmedlingen.

Uppdrag att förbereda ett intensivår

Regeringen gav den 27 juni 2019 Arbetsförmedlingen i uppdrag att ta fram förslag om att införa ett intensivår.^[17] Enligt uppdraget skulle Arbetsförmedlingen analysera och redovisa alternativ för hur planering och samordning av den enskildes intensivår kan ske. I uppdraget ingick bland annat att ta fram förslag för kedjor av insatser, urval av deltagare, intensiv praktik, mentorskap, kunskapscertifikat och aktiviteter utöver heltid (se vidare i kapitel 8).

I sitt förslag till intensivår konstaterade Arbetsförmedlingen att det finns flera faktorer som påverkar hur intensivåret kan genomföras. En övergripande faktor som enligt Arbetsförmedlingen påverkar är reformeringen av Arbetsförmedlingen och hur etableringsuppdraget kommer att utföras framöver.^[18]

Uppdrag att genomföra ett intensivår

Enligt regleringsbrevet för 2020 skulle Arbetsförmedlingen förbereda införandet av ett intensivår inför det att regeringen skulle ge myndigheten ett närmare uppdrag om genomförandet. Regeringen angav också att Arbetsförmedlingen ska samverka med kommuner och Delegationen för unga och nyanlända till arbete i förberedelserna.^[19]

Som en följd av coronapandemin dröjde det till oktober 2020 innan regeringen gav Arbetsförmedlingen i uppdrag att genomföra intensivåret från och med den 15 april 2021.^[20] Enligt företrädare för Arbetsförmedlingen fick fördröjningen till följd att Arbetsförmedlingen inte kom vidare i sina förberedelser innan de hade ett formellt regeringsuppdrag. Samtidigt framgår det av våra intervjuer med Arbetsförmedlingen att dröjsmålet till viss del var positivt, eftersom myndigheten anser att det hade varit svårt att införa intensivåret redan i början av 2020.

Regeringsbeslut om intensiv praktik och kunskapscertifikat

Intensiv praktik är en ny insats som är specifik för intensivåret (se även kapitel 2). Regeringen fattade ett separat beslut i februari 2021 om att införa intensiv praktik.

Regeringen gav då också Arbetsförmedlingen i uppdrag att utreda möjligheten att införa ett kunskapscertifikat för deltagarna i intensivåret.^[21] I april 2021 lämnade Arbetsförmedlingen sitt förslag om kunskapscertifikatet. Regeringen fattade i januari 2022 beslut om ett tillägg om kunskapscertifikat i förordningen (2017:820) om etableringsinsatser för vissa nyanlända invandrare.^[22]

Det fanns planer på ett bredare intensivår

Enligt företrädare för Arbetsmarknadsdepartementet var det inte självklart från början när regeringen lanserade intensivåret att målgruppen för intensivåret skulle vara begränsad till deltagare i etableringsprogrammet. Men regeringen bedömde att det skulle vara lättare att komma i gång snabbt med intensivåret genom att avgränsa målgruppen till deltagare i etableringsprogrammet. Regeringen jämförde då med om intensivåret exempelvis hade reglerats genom en separat förordning. Enligt företrädare för Arbetsmarknadsdepartementet ville regeringen också att intensivåret skulle ingå i etableringsprogrammet eftersom deltagare som av någon anledning inte kunde slutföra intensivåret då skulle ha något att falla tillbaka på.

Utformningen av intensivåret blev inte som Arbetsförmedlingen föreslog

Utformningen av intensivåret skiljer sig på ett antal områden från det förslag som Arbetsförmedlingen lämnade i sin återrapportering i november 2019. Skillnaderna gäller huvudsakligen förutbestämda kedjor av insatser, deltagande på deltid, främjandemedel för mentorskap och kunskapscertifikat.^[23] Statskontoret kan konstatera att den sakpolitiska överenskommelse som tecknades i januari 2019 i hög grad har styrt innehållet i intensivåret. Arbetsförmedlingen har i delar haft andra synpunkter om hur genomförandet bör gå till.

Lokala jobbspår en av flera insatser – därför inga förutbestämda kedjor av insatser

Arbetsförmedlingen rekommenderade i förslaget att grundprincipen skulle vara att ett intensivår utgörs av insatser som bygger på förutbestämda bransch- och yrkespaket. Men enligt företrädare för Arbetsmarknadsdepartementet ville inte regeringen bygga intensivåret kring förutbestämda kedjor, eftersom det inte fanns med i den sakpolitiska överenskommelsen. Regeringen lämnade det samtidigt öppet för Arbetsförmedlingen att själva välja om de ville använda sig av förutbestämda kedjor inom intensivåret. Men enligt företrädare för Arbetsförmedlingen kunde de ändå inte låta intensivåret bestå av förutbestämda kedjor, eftersom deltagare i intensivåret enligt uppdraget skulle kunna ta del av lokala jobbspår. Det beror på att de lokala jobbspåren inte är standardiserade utan utformas av Arbetsförmedlingen och arbetsgivaren lokalt.

Arbetsförmedlingen rekommenderade i sitt förslag att intensivåret skulle betraktas som en kedja av insatser vars syfte och målgrupp skulle vara skild från syftet och målgrupp för lokala jobbspår och snabbspår (se beskrivning av lokala jobbspår och snabbspår i avsnitt 2.3.4). Arbetsförmedlingen argumenterade i sitt förslag till intensivår för att detta skulle göra intensivårets syfte och metodik tydligare och att det därmed skulle bli enklare att kommunicera intensivåret gentemot både deltagare och samverkanspartners. Arbetsförmedlingen ansåg också att det blir svårare att följa upp kedjor av insatser om de ingår i varandra.^[24]

Regeringen landade ändå i att lokala jobbspår och snabbspår ska kunna ingå i en deltagares intensivår som en av flera insatser.^[25] Enligt företrädare för Arbetsmarknadsdepartementet kan ett motiv till att inkludera deltagare i lokala jobbspår och snabbspår i intensivåret ha varit att Arbetsförmedlingen då lättare och snabbare skulle kunna nå de prognosticerade volymerna för intensivåret.

Enbart deltagande på heltid för att hålla högt tempo

Arbetsförmedlingen rekommenderade att deltagare i intensivåret skulle kunna delta på deltid för att få ett mer jämställt deltagande. Men regeringen höll fast vid kravet på heltid i sitt uppdrag till Arbetsförmedlingen. Företrädare för Arbetsmarknadsdepartementet säger att det tydligt framgår både av den sakpolitiska överenskommelsen och av regeringsuppdraget att det ska ställas höga krav på högt tempo i intensivåret, och att regeringen därför höll fast vid kravet på heltid.^[26] Deltagaren ska dessutom uppmuntras att delta i aktiviteter utöver heltid som mentorskap eller språkcaféer.

Inga ytterligare statsbidrag för mentorskap

När det gäller mentorskapsprogram, bedömde Arbetsförmedlingen också att de främjandemedel för att påskynda nyanlända invandrares etablering som finns i dag inte är tillräckliga för att stimulera utbudet av insatser. Det beror på att medlen endast kan sökas av arbetsmarknadens parter. ^[27] Arbetsförmedlingen bedömde därför att det behövdes ett statsbidrag riktat till frivilligorganisationer och kommuner. Regeringen har inte hörsammat detta. Enligt Arbetsmarknadsdepartementet beror det på att frågan om främjandemedel inte bara rör intensivåret. De anser att det redan finns medel som frivilligorganisationer kan söka, exempelvis via länsstyrelserna.

Statskontoret kan konstatera att främjandemedlen inom det befintliga statsbidraget som arbetsmarknadens parter kan ta del av har utnyttjats i liten utsträckning. Under 2021 fördelades knappt 26 av 80 miljoner kronor. Under 2021 kom det in en sökande för mentorskapsprogram och för 2022 har det hittills kommit in en ansökan för mentorskapsprogram. Dessa program är öppna för intensivårsdeltagare.

Kunskapscertifikat blev kvar trots Arbetsförmedlingens invändningar

Arbetsförmedlingen fick också i uppdrag att ta fram en ordning för att kunna utfärda kunskapscertifikat. Arbetsförmedlingen var i sitt förslag till utformning av intensivåret kritiska till kunskapscertifikatet. Myndigheten anser att det skulle bli svårt att konstruera ett kunskapscertifikat kopplat till intensivåret som får legitimitet på arbetsmarknaden.^[28] I uppdraget till Arbetsförmedlingen höll regeringen ändå fast vid kunskapscertifikatet. Enligt vår intervju med Arbetsmarknadsdepartementet var anledningen även där att kunskapscertifikatet är en tydlig del av hur den sakpolitiska överenskommelsen beskriver intensivåret.

Sammanfattningsvis skiljer sig alltså regeringens uppdrag från Arbetsförmedlingens förslag inom fyra viktiga områden. Det är svårt att dra generella slutsatser om vilka effekter sådana skillnader mellan regeringens och myndighetens bedömningar kan få. Statskontoret kan däremot konstatera, att två av de fyra områdena är sådana där intensivåret ännu inte fungerar som det var tänkt. Det gäller mentorer till deltagarna samt sammanhängande kedjor av insatser (se kapitel 8).

Konsekvenserna för intensivåret när Arbetsförmedlingen förändras

Arbetsförmedlingen har de senaste åren förändrat hur de jobbar med sitt uppdrag genom att bland annat införa digitala självservicetjänster och att ta bort möjligheten till en personlig arbetsförmedlare för arbetssökande. Regeringen planerar också för en reformering av Arbetsförmedlingen, vilket kommer att påverka myndighetens uppdrag och hur de arbetar. Statskontoret kan konstatera att både arbetssätt och den organisering som regeringen har valt för intensivåret delvis skiljer sig från innehållet i både myndighetens förändringsarbete förnyelseresan och hur regeringen hittills har planerat reformeringen.

Intern förnyelseresa har påverkat arbetssätten

Arbetsförmedlingen har under åren 2014 till 2021 genomfört förändringar inom ramen för det som myndigheten själva har kallat förnyelseresan. ^[29] Arbetet har förändrat både arbetssätt och lett till omorganisationer. Arbetssökande och arbetsgivare ska i större utsträckning använda digitala självservicetjänster och fysiska besök ska ersättas med andra kontaktformer. Myndigheten har också förflyttat sig i sitt arbete ”från min kund till kundens ärende”. Det innebär att de arbetssökande inte längre ska ha en personlig arbetsförmedlare. Som ett led i förändringarna och som en konsekvens av minskade anslag har Arbetsförmedlingen också lagt ner många lokalkontor.

Reformeringen ger Arbetsförmedlingen ett nytt uppdrag

Reformeringen av Arbetsförmedlingen som den sakpolitiska överenskommelsen beskriver handlar om att Arbetsförmedlingen främst ska fokusera på myndighetsutövning och att samordna olika aktörers insatser. Matchande och rustande tjänster ska enligt överenskommelsen utföras av fristående aktörer. Regeringen presenterade i september 2021 en departementsskrivelse om inriktningen för en reformerad arbetsmarknadspolitisk verksamhet.^[30] Kärnan i reformeringen kvarstår enligt departementsskrivelsen, nämligen att Arbetsförmedlingen ska ha myndighetsansvaret för arbetsmarknadspolitiken, men att matchande och rustande insatser i huvudsak ska utföras av fristående aktörer. Men regeringen anger också att insatser kan utföras i Arbetsförmedlingens egen regi. En företrädare för myndighetsledningen på Arbetsförmedlingen beskriver i en intervju att myndigheten sedan den sakpolitiska överenskommelsen skrevs redan har förskjutit arbetet mot att Arbetsförmedlingen ska klara både att lägga ut utförandet på fristående aktörer och att utföra vissa insatser i egen regi. Då denna delrapport skrivs bereds departementsskrivelsen fortfarande på Regeringskansliet.

Intensivåret skiljer sig från den övriga styrningen av myndigheten

Inom ramen för intensivåret ska handläggarna arbeta med ett begränsat antal deltagare och exempelvis arbeta aktivt med fördjupad kartläggning och motiverande insatser. Handläggarna har personlig kontakt med deltagarna, som träffar samma handläggare varje gång. Detta kan jämföras med arbetssättet på Arbetsförmedlingen i stort, som innebär att arbetssökande i högre grad än tidigare ska använda digitala självservicetjänster och att de arbetssökande inte längre ska ha en personlig handläggare. Det går 15 deltagare på varje handläggare inom intensivåret, men varje handläggare inom etableringsprogrammet i stort kan jobba med upp mot 150 deltagare.

Statskontoret kan konstatera att handläggarna som arbetar med intensivåret ska arbeta aktivt med insatser i stället för att lägga ut arbetet på privata utförare. Det är ett arbetssätt som skiljer sig både från förnyelseresan och från hur reformeringen av Arbetsförmedlingen har planerats hittills. Företrädare för Arbetsförmedlingen pekar på att det har varit svårt att kommunicera såväl internt som externt med samverkande aktörer (exempelvis kommuner) varför arbetssättet för intensivåret skiljer sig från hur Arbetsförmedlingen ska arbeta i övrigt. Statskontoret bedömer att de skilda arbetssätten också kan göra det svårt att använda lärdomar från intensivåret i andra delar av Arbetsförmedlingens verksamhet. Men samtidigt bedömer Statskontoret att det kan vara positivt att Arbetsförmedlingen får möjlighet att pröva och utveckla nya arbetssätt.

Planering och organisering av intensivåret

I detta kapitel beskriver vi hur Arbetsförmedlingen har planerat och organiserat genomförandet av intensivåret. Där ingår bland annat de förberedelser som myndigheten gjorde inför starten, de interna styrmedel som Arbetsförmedlingen använder och hur arbetet är organiserat på huvudkontoret och i myndighetens regioner.

Sammanfattande iakttagelser

• Arbetsförmedlingen styr intensivåret med hjälp av ekonomistyrning samt olika former av metodstöd till handläggarna. Myndighetens verksamhetsplaner och styrkort används däremot inte för att styra arbetet med intensivåret.
• Många anställda upplever att myndighetens styrning av intensivåret enbart fokuserar på att öka antalet deltagare, på bekostnad av kvaliteten i arbetet. Flera efterfrågar att intensivåret ska ingå i styrkorten för att få högre prioritet.
• Rekryteringen av handläggare som arbetar med intensivåret har gått långsammare än planerat. I februari 2022 arbetade 75 handläggare med intensivåret, att jämföra med planerade 100 handläggare.
• Det förekommer regionala variationer när det gäller hur Arbetsförmedlingen genomför intensivåret, exempelvis hur myndighetens verksamhetsområden samarbetar.
• Arbetsförmedlingens uppföljning av intensivåret brister på några punkter, exempelvis när det gäller deltagarnas kedjor av insatser.

Flera avdelningar inom Arbetsförmedlingen bidrog när intensivåret förbereddes

Arbetsförmedlingen fick i oktober 2020 i uppdrag av regeringen att införa intensivåret (se även kapitel 3).^[31] Själva verksamheten startade sedan den 15 april 2020.

Enhet inom verksamhetsområdet Arbetssökande har övergripande ansvar för intensivåret

Arbetsförmedlingens förmedlingsverksamhet är indelad i tre verksamhetsområden, nämligen Arbetssökande, Arbetsgivare och Direkt.^[32] Myndighetens geografiska organisation består av sex regioner, som i sin tur är uppdelade i enheter. I några av regionerna sammanfaller enheterna med länsindelningen, exempelvis region Mitt. Men exempelvis region Stockholm-Gotland har en annan indelning.

Enheten Arbetsmarknadsinsatser inom verksamhetsområde Arbetssökande på Arbetsförmedlingen har ett övergripande ansvar för intensivåret. Själva arbetet med att rekrytera och stödja deltagarna genomförs av myndighetens sex regioner.

Fram till maj 2021 var enheten Förbättra förutsättningar ansvarig för intensivåret. Efter en omorganisation övertogs ansvaret av den nya enheten Arbetsmarknadsinsatser.

Genomförandet förbereddes i arbetsgrupper

En viktig del av förberedelserna för intensivåret bestod av att den ansvariga enheten skapade en arbetsgrupp med representanter för de berörda avdelningarna, som rättsavdelningen, ekonomiavdelningen, och it-avdelningen. Arbetsgruppen fortsatte med i stort sett samma kompetenser efter att myndigheten hade fått det formella uppdraget att införa intensivåret.

Inom arbetsgruppen har det funnits sju olika tematiska undergrupper för olika delar av genomförandet. Dessa grupper har exempelvis ansvarat för metodutveckling, it-stöd och uppföljningsfrågor.

Arbetsförmedlingen skapade också en intern webbutbildning som är öppen för alla arbetsförmedlare och övriga medarbetare inom myndigheten (se också avsnitt 5.1.1). Enligt intervju med företrädare för den ansvariga enheten Arbetsmarknadsinsatser vid huvudkontoret anordnade de också dialogträffar och diskussioner kring olika fall.

I samband med starten av intensivåret tog myndigheten också fram ett antal skriftliga metodstöd för handläggningen av intensivåret. Vår analys av dem och Arbetsförmedlingens sammanhängande stöd återfinns i kapitel 5.

Som en del av förberedelserna samverkade Arbetsförmedlingen också med externa parter. Detta beskriver vi i kapitel 9.

Arbetsförmedlingens ledning styr myndigheten med ekonomistyrning och verksamhetsplanering

Arbetsförmedlingen använder flera olika processer för att beslut som fattas centralt ska genomföras i hela organisationen. Två av de viktigaste styrprocesserna är ekonomistyrningen och verksamhetsplaneringen. Arbetsförmedlingens huvudkontor sprider också metoder vid sidan om den formella styrningen, genom att ansvariga enheter på huvudkontoret tillhandahåller olika former av stöd och råd. Nedan beskriver vi hur Arbetsförmedlingen använder dessa olika processer för att genomföra intensivåret.

Ekonomistyrningen anger resurser och förväntningar på antalet deltagare i intensivåret

Statsbudgeten specificerar förvaltningsanslaget för intensivåret till 100 miljoner kronor. En mindre del av förvaltningsanslaget används till exempelvis it-utveckling och overhead-kostnader. Men större delen av anslaget används till löner för de handläggare som arbetar med intensivåret.^[33]

Förvaltningsanslagets storlek beslutades ursprungligen utifrån prognosen om att intensivåret skulle ha 1 500 deltagare (se även kapitel 3). Eftersom anslaget beräknas räcka till 100 handläggartjänster på heltid, använder sig Arbetsförmedlingen av ett riktmärke om 1 handläggartjänst per 15 beräknade intensivårsdeltagare. Prognosen över antalet intensivårsdeltagare bygger i sin tur på det prognosticerade antalet deltagare i etableringsprogrammet i regionerna.^[34] Myndigheten har fördelat resurser till sina regioner efter denna princip. Varje region har alltså en specifik tilldelning av resurser, samt en prognos för antalet deltagare. Arbetsförmedlingen följer upp användningen av intensivårets resurser och antalet deltagare genom myndighetens generella ekonomiska uppföljning. Den innebär exempelvis att större avvikelser från prognoserna diskuteras vid resultatdialoger mellan myndighetens olika chefsled.

Verksamhetsplanering är ett viktigt styrmedel men används inte för att styra intensivåret

Arbetsförmedlingens verksamhetsplanering är en av de viktigaste styrprocesserna för myndigheten. Verksamhetsplanen bryts ner i mätbara mål inom myndigheten genom styrkort för myndighetens verksamhetsområden och regioner. I styrkorten återfinns specifika aktiviteter som ska genomföras under året. Styrkorten är ofta smalare än verksamhetsplanen, på så sätt att de täcker färre delar av myndighetens verksamhet än vad verksamhetsplanen gör.

Intensivåret fanns med i myndighetens verksamhetsplan 2021, men inte i styrkorten för samma år. I verksamhetsplanen för 2022 återfinns intensivåret varken i verksamhetsplanen eller i styrkorten. Enligt myndighetsledningen finns det inte heller planer på att inkludera intensivåret i styrkorten framöver.

Arbetssätt och metoder är inte tvingande för Arbetsförmedlingens regioner

Myndighetens formella styrning av intensivåret handlar alltså i huvudsak om att använda kvantitativa mått som ekonomi och antal deltagare. Arbetssätt och metoder för intensivåret sprids i stället genom det stöd som enheten Arbetsmarknadsinsatser tillhandahåller (se kapitel 5). Men enheten kan inte fatta beslut som är bindande för regionerna att följa. Exempelvis är inte metodstöden tvingande för regionerna. De ansvariga vid enheten för Arbetsmarknadsinsatser beskriver att de i stället använder mer mjuka styrmedel, som uppmuntran och utbildning, för att metoder och arbetssätt ska få genomslag i organisationen.

Arbetsförmedlingens regioner ansvarar för att genomföra intensivåret

Arbetsförmedlingens regioner är alltså uppdelade i olika geografiska enheter, och enheterna är i sin tur indelade i sektioner. På varje organisatorisk nivå finns också en indelning efter verksamhetsområdena Arbetssökande respektive Arbetsgivare.

De regionala samordnarna har en viktig roll i att sprida intensivårets metoder och arbetssätt i organisationen. I varje region finns en regional samordnare, som bland annat har till uppgift att underlätta samarbete och nätverk mellan de olika intensivårshandläggarna inom regionen. Regionsamordnarna fungerar också som en kontaktpunkt mellan huvudkontoret och handläggarna. I kapitel 5 beskriver vi närmare det regionala stödet till intensivårshandläggarna.

75 intensivårshandläggare mot planerade 100

Arbetsförmedlingen har planerat och fått resurser för att anställa 100 intensivårshandläggare. Myndigheten hade från början planerat att anställa totalt 100 handläggare, 50 i april och 50 i september 2021. Men i februari 2022 arbetade endast 75 intensivårshandläggare vid myndigheten. Eftersom merparten av medlen till intensivåret används till löner för intensivårshandläggarna innebär det att Arbetsförmedlingen inte utnyttjade sin budget i så hög grad som myndigheten hade planerat under 2021. Enligt Arbetsförmedlingen hade myndigheten fördelat 41 miljoner kronor till intensivåret under 2021 och de förbrukade medlen uppgick i november 2021 till 22,6 miljoner kronor.^[35]

Oftast få intensivårshandläggare per enhet

Inom varje region är det regionchefen som formellt beslutar hur resurserna för intensivåret ska fördelas. De flesta regioner har utgått från samma fördelningsprincip som Arbetsförmedlingen centralt. Det innebär att antalet deltagare i etableringsprogrammet i regionens olika enheter avgör hur många handläggare som varje enhet får. Men undantag från detta förekommer. I region Norr har var och en av de fyra enheterna var sin handläggare, oavsett antalet deltagare i etableringsprogrammet.

De flesta intensivårshandläggare är placerade i sektioner som hör till verksamhetsområdet Arbetssökande (se dock 4.4.3 angående samarbetet med verksamhetsområdet Arbetsgivare). Sektionerna har oftast några tiotal medarbetare, som arbetar med många olika frågor som rör arbetssökande. Många av intensivårshandläggarna är ensamma på sin sektion och enhet om att arbeta med just intensivåret.

Med andra ord har intensivårshandläggarnas chefer ansvar för en mängd frågor. Intensivåret är bara en av många aspekter i resultatdialogen mellan chefsleden inom regionerna (regionchef, enhetschef och sektionschef).

Medarbetarna bedömer att styrningen fokuserar för mycket på volym

Statskontoret kan konstatera att det finns ett visst missnöje bland de medarbetare som arbetar med intensivåret med det fokus som chefernas styrning har.

Flera av de regionala samordnarna uttrycker på olika sätt att styrningens ensidiga fokus på volymer är ett problem. Till exempel anser de att det uppstår en konflikt mellan kvalitet i arbetet och kvantitet, när cheferna fokuserar på antalet deltagare. Flera samordnare vill också att styrkorten även ska omfatta intensivåret. Som skäl till det uppger de exempelvis att det skulle göra intensivåret mer prioriterat inom organisationen, och att det skulle vara en möjlighet att tydligare styra aspekter som vilka målgrupper som rekryteras till intensivåret.

Även ur enkäten med intensivårshandläggare går det att utläsa liknande synpunkter på cheferna och deras styrning. Ungefär en fjärdedel av intensivårshandläggarna bedömer att de skulle behöva mer stöd från sina chefer. Bland de som i fritext har utvecklat sina svar är det ungefär tio handläggare som på olika sätt skriver att cheferna brister i närvaro och intresse för intensivåret. Några intensivårshandläggare nämner också att det är problematiskt att cheferna fokuserar på antalet deltagare snarare än på innehållet i arbetet. Även vissa intensivårshandläggare anser att intensivåret bör komma med i styrkorten, för att arbetet ska bli mer prioriterat inom organisationen.

Det varierar hur regionerna har genomfört intensivåret

Statskontoret har undersökt hur regionerna skiljer sig åt när det gäller om handläggarna arbetar heltid med intensivåret eller inte, hur många deltagare varje handläggare ansvarar för, samt hur samarbetet mellan myndighetens olika verksamhetsområden är strukturerat.

Sammantaget konstaterar Statskontoret att det finns regionala och lokala variationer för några viktiga aspekter av intensivårets genomförande. Arbetstiden varierar något, vilket innebär att inte alla handläggare arbetar heltid med intensivåret. Antalet deltagare som handläggarna ansvarar för varierar också, trots riktmärket på 15 deltagare per handläggare. Hur regionerna arbetar för att utnyttja verksamhetsområdet Arbetsgivares kompetens för intensivåret varierar också.

De flesta handläggare arbetar heltid med intensivåret

När Arbetsförmedlingen planerade intensivåret var en utgångspunkt att handläggarna ska arbeta heltid med dessa frågor, för att kunna fokusera på det arbetssätt som är specifikt för intensivåret. Men samtidigt får regionerna och enheterna inom Arbetsförmedlingen själva utforma handläggarnas arbetsuppgifter.

I Statskontorets enkät till intensivårshandläggare har vi undersökt i vilken grad handläggarna arbetar heltid med intensivåret. I genomsnitt anger handläggarna att de arbetar med intensivåret 77 procent av sin arbetstid. Det framgår ur fritextsvar att olika handläggare har tolkat frågan på olika sätt. Det gäller särskilt hur arbetstid som används till gemensamma aktiviteter som till exempel enhetsmöten ska räknas som verkar skilja sig åt mellan olika handläggningar. Vissa drar till exempel ifrån 10 procent av arbetstiden för sådana aktiviteter, medan andra räknar in sådana aktiviteter i tiden som används till intensivåret. Statskontoret bedömer ändå att det relativt höga genomsnittet bör tolkas som att de flesta intensivårshandläggare arbetar heltid, eller nära heltid.

Det förekommer ändå att handläggarna har andra arbetsuppgifter utan koppling till intensivåret. I fritextsvar anger handläggare olika skäl till detta. I några fall tycks det handla om tillfälliga arrangemang för att klara av arbetstoppar eller täcka upp vid vakanser inom enheten. Särskilt i region Stockholm-Gotland uppger flera intensivårshandläggare att deras arbetsuppgifter permanent innefattar annat än intensivåret. Några av de företagsrådgivare inom verksamhetsområdet Arbetsgivare som har besvarat enkäten uppger att de arbetar med intensivåret en liten del av sin arbetstid – en av dem så lite som 5 procent av arbetstiden. Men andra företagsrådgivare arbetar betydligt mer med intensivåret.

Färre deltagare per handläggare än riktmärket

Ett riktmärke som har använts för att fördela medel inom Arbetsförmedlingen är att varje intensivårshandläggare i genomsnitt ska ansvara för 15 deltagare. Enligt Arbetsförmedlingens egen beräkning ansvarade varje handläggare i februari 2022 i genomsnitt för 11,5 intensivårsdeltagare. Myndighetens företrädare bedömer att det talet är lägre än planerat för att deltagarantalet fortfarande är mindre än vad myndigheten har prognosticerat och anpassat bemanningen för.

I Statskontorets enkät har handläggarna besvarat frågan hur många deltagare de ansvarar för. En analys av svaren i enkäten visar att skillnaderna mellan olika handläggare är stora (se tabell 1).^[36]

Tabell 1. Hur många deltagare i intensivåret ansvarar du för?

Källa: Statskontorets enkät till intensivårshandläggare januari 2022, n=59.

En av flera troliga orsaker till variationen är att olika regioner och enheter har valt att organisera arbetet på olika sätt. I några fall tyder fritextsvar i enkäten på att intensivårshandläggare på samma enhet delar upp arbetet tematiskt, vilket koncentrerar det formella ansvaret för deltagarna till färre handläggare. Några regioner har också valt en modell där flera intensivårshandläggare placeras inom verksamhetsområdet Arbetsgivare (se vidare 4.4.3).

Medarbetare lyfter att samarbetet med verksamhetsområdet Arbetsgivare kan bli bättre

Statskontoret noterar att flera medarbetare i enkätsvar och intervjuer har lyft fram att samarbetet om intensivåret med Arbetsförmedlingens verksamhetsområde Arbetsgivare kan bli bättre. Med hjälp av detta verksamhetsområdes kompetens kan deltagarna lättare att få kontakt med relevanta arbetsgivare i rätt tid. Olika regioner har hittills valt att organisera samarbetet mellan verksamhetsområdena på olika sätt. I vissa regioner verkar samarbetet ske informellt efter behov. I tre av regionerna har verksamhetsområde Arbetsgivare däremot involverats genom att några intensivårshandläggare har fått sin organisatoriska hemvist där.

Det är svårt att redan nu dra slutsatser om vilket sätt att organisera samarbetet på som är mest framgångsrikt. Statskontoret konstaterar att det i de flesta regioner finns intensivårshandläggare som vill ha mer samarbete med verksamhetsområde Arbetsgivare, oavsett hur samarbetet är organiserat nu.

Arbetsförmedlingen följer upp många aspekter av intensivåret, men det finns brister

Arbetsförmedlingens analysavdelning tar löpande fram statistik över viktiga aspekter av intensivåret. Statistiken tas fram genom körningar i Arbetsförmedlingens så kallade datalager, där myndighetens alla verksamhetsdata samlas. Utöver uppgifter om deltagarna (till exempel kön, bakgrund, kommun och kön) kan de ansvariga på Arbetsförmedlingen också exempelvis följa vilka insatser som deltagarna tar del av och hur många deltagare som tar del av aktiviteter utöver heltid.

Uppföljningsdata används på olika sätt i styrningen av intensivåret. Enheten Arbetsmarknadsinsatser använder uppföljningsdata i sin kommunikation med Arbetsförmedlingens regioner, som underlag för diskussioner om hur arbetet med att genomföra intensivåret fortskrider. Regionerna använder också uppföljningsdata internt. Vår undersökning tyder på att samtliga regioner använder uppföljningsdata om intensivåret i de reguljära resultatdialoger som äger rum mellan regionchefer och enhetschefer. I vissa regioner används också uppföljningsdata vid nätverksträffar och liknande för intensivårshandläggare, som underlag för diskussioner om arbetssätt och resultat.

Det finns vissa brister i uppföljningen

Även om många aspekter av intensivåret följs upp och används i styrningen finns det också brister i uppföljningen. Under 2021 har det periodvis varit problem med Arbetsförmedlingens systemstöd, som gjort att vissa data har varit opålitliga. En regionsamordnare pekar också på begränsningar i vilka data som kan följas upp på enhetsnivå. Statskontoret konstaterar också att det för närvarande inte finns något sätt att på aggregerad nivå följa hur deltagarnas kedjor av insatser ser ut, till exempel om insatserna är parallella och sammanhängande eller inte (se vidare kapitel 8).

Nytt verktyg kan användas för att följa upp jämställdheten

Arbetsförmedlingen har utvecklat ett uppföljningsverktyg för att intensivårshandläggarna ska kunna få överblick över sitt arbete ur ett jämställdhetsperspektiv. Med verktyget kan intensivårshandläggaren exempelvis få könsuppdelad statistik över vilka kandidater som hen har kartlagt, hur många av kandidaterna som startar intensivåret samt hur många deltagare som har fått praktik, arbetsintervju eller påbörjat en anställning. Verktyget togs i bruk i början av 2022.

Handläggarstödet

I Statskontorets uppdrag ingår att studera det sammanhängande stöd som Arbetsförmedlingen ger till intensivårshandläggare. I det här kapitlet redogör vi för vad intensivårshandläggarna tycker om det stöd de får, både i form av skriftligt stöd och annat stöd, exempelvis utbildningar. Vi redogör också för vår analys av det skriftliga metodstöd som myndigheten erbjuder intensivårshandläggarna, särskilt med fokus på hur väl det stämmer överens med regeringens intentioner.

Sammanfattande iakttagelser

• Arbetsförmedlingen erbjuder olika former av stöd nationellt, i form av skriftliga metodstöd, utbildningar och stödforum. Det finns även regionala stödstrukturer.
• Det skriftliga metodstödet återspeglar i stort regeringens intentioner, men Statskontoret kan konstatera att vägledningen är mer begränsad kring vissa frågor. Det gäller till exempel samverkan, motiverande insatser och mentorskap.
• Drygt hälften av handläggarna anser att de i någon mån har det stöd de behöver. Men ungefär en tredjedel av handläggarna upplever att de i mindre utsträckning har det stöd de behöver.
• En övervägande majoritet upplever att de har det skriftliga stöd som de behöver för att bedöma vilka som bör delta och hur de ska arbeta för att uppnå ett jämställt deltagande.
• Statskontoret kan konstatera att det finns utrymme för att utveckla metodstöden, exempelvis kring valet av aktiviteter, motiverande insatser, stöd till deltagare och samverkan.
• En del intensivårshandläggare upplever att det är en utmaning att vara ensam på sin enhet. Dessa handläggare kan vara i extra stort behov av stöd.

Många intensivårshandläggare upplever att de har bra stöd – men det finns utrymme för förbättring

Statskontoret kan konstatera att Arbetsförmedlingen på olika sätt erbjuder handläggarna stöd för att de ska kunna genomföra intensivåret. Det handlar inte minst om det skriftliga metodstöd som myndigheten har tagit fram, som vi beskriver närmare i avsnitt 5.2. Myndigheten har också genomfört utbildningar och erbjuder löpande möjligheter att ställa frågor till ansvariga tjänstepersoner på enheten Arbetsmarknadsinsatser genom Arbetsförmedlingens interna forum Digilogen. Det finns också en regionsamordnare för intensivåret på varje region som har till uppgift att organisera erfarenhetsutbyte mellan regionens intensivårshandläggare. Även Arbetsförmedlingens nationella rådgivningsfunktion för arbetsförmedlare kan fungera som stöd för intensivårshandläggarna. Men de intensivårshandläggare som vi har intervjuat har olika uppfattningar om funktionens faktiska möjligheter att erbjuda stöd för att genomföra intensivåret.

Vi har i vår enkät till Arbetsförmedlingens handläggare för intensivåret frågat om handläggarna upplever att de sammantaget har det stöd som de behöver i handläggningen av intensivåret. Sammanfattningsvis anser 61 procent av handläggarna att de i någon mån har det handläggarstöd som de behöver. Men ungefär en tredjedel av handläggarna upplever att de i mindre utsträckning har det stöd de behöver. I avsnitt 5.2 och 5.3 utvecklar vi våra iakttagelser kring handläggarstödet.

Många tycker att utbildningar har varit bra

Arbetsförmedlingens huvudkontor ordnade ett uppstartsmöte för intensivårshandläggare i april 2021. Den ansvariga enheten på Arbetsförmedlingens huvudkontor har också ordnat utbildningar för intensivårshandläggarna, så kallade kompetenspass. Kompetenspassen har bestått av tre halvdagar under september och oktober 2021. Kompetenspassen fokuserade på urval av deltagare, jämställt deltagande, att bygga kedjor av insatser, arbetsgivararbete och matchning. Ytterligare ett kompetenspass anordnades för regionsamordnarna för intensivåret för att de ska kunna stötta intensivårshandläggarna. Från och med februari 2022 erbjuder Arbetsförmedlingen en fördjupningsutbildning till samtliga intensivårshandläggare.^[37]

I vår enkät anger 66 procent av handläggarna att de tycker att utbildningarna har fungerat bra som stöd i deras handläggning av intensivåret. I våra intervjuer nämner handläggarna också att de ofta tar hjälp av kollegor i olika frågor, exempelvis när det gäller metoden Matchning från dag 1. Arbetsförmedlingen har också kanaler som bland annat är tänkta att underlätta för intensivårshandläggarna att utbyta erfarenheter med varandra, exempelvis nationella och regionala nätverksträffar.

Arbetsförmedlingen har tagit fram en webbutbildning om intensivåret som riktar sig till samtliga arbetsförmedlare som kommer i kontakt med arbetssökande. Utbildningen innehåller information om vad intensivåret innebär, vilka insatser som kan ingå och hur insatserna kan kombineras för att uppnå målet med intensivåret. Utbildningen informerar också om hur intensivåret förhåller sig till etableringsprogrammet och hur en arbetsförmedlare kan identifiera kandidater till intensivåret bland deltagarna i etableringsprogrammet.

Enligt företrädare för Arbetsförmedlingen har huvudkontoret tryckt på att alla arbetsförmedlare ska gå utbildningen. I november 2021 hade 1 185 anställda gått utbildningen.^[38]

Majoriteten upplever att det interna forumet på nätet har varit ett bra stöd

Digilogen är ett internt diskussionsforum som är åtkomligt för Arbetsförmedlingens anställda via myndighetens intranät. Där har intensivårshandläggare möjlighet att ställa frågor direkt till ansvariga tjänstemän på huvudkontoret. Samtliga intensivårshandläggare har möjlighet att ta del av svaren på frågorna.

Vår enkät visar att 60 procent av handläggarna tycker att Digilogen har fungerat bra som stöd i deras arbete med att handlägga intensivåret. Det är något färre handläggare som i enkäten anger att de inte har tagit del av Digilogen än de som anger att de har tagit del av utbildningar och det regionala stödet.

I fritextsvar i enkäten och i våra intervjuer med handläggare framkommer att handläggarna har olika syn på värdet av Digilogen. Några svarar att det är ett bra forum för att ställa frågor och få svar från ansvariga på huvudkontoret. De anser också att det är också ett bra forum för att nå ut till andra intensivårshandläggare i hela landet och inte bara lokalt eller i den egna regionen. En handläggare anser att Digilogen inte fungerar för alla frågor. Hen säger att vissa frågor kan vara specifika för en viss region och därför inte vara relevanta att ta upp nationellt.

Aktiviteten i Digilogen har varit låg på senare tid. Det beror på att ansvariga personer på huvudkontoret numera uppmanar intensivårshandläggarna att i första hand vända sig till den nationella rådgivningsfunktionen.

De flesta intensivårshandläggare är nöjda med det regionala stödet

Varje region har en regional samordnare för intensivåret som bland annat har till uppgift att organisera att regionens intensivårshandläggare kan utbyta erfarenheter med varandra (se även kapitel 4). Enligt de regionala samordnarna genomför samtliga sex regioner regelbundna nätverksträffar. Träffarna har främst fokuserat på att utbyta erfarenheter, exempelvis om hur metodstödet ska tolkas och uppföljning av arbetet med intensivåret. Under träffarna kan intensivårshandläggarna också diskutera utmaningar som de har i sitt arbete och som samordnarna i sin tur kan ta vidare till regionledningen och ansvariga på huvudkontoret. I minst en region har intensivårshandläggarna också på egen hand skapat nätverk med regelbundna möten för att utbyta erfarenheter. En regional samordnare beskriver att syftet med det regionala nätverket är att genomföra intensivåret på ett enhetligt sätt i regionen samt att stödja intensivårshandläggarna och deras chefer att genomföra intensivåret.

I enkätsvar har intensivårshandläggarna fått bedöma hur nöjda de är med det stöd de får regionalt, i form av nätverksträffar och regional samordning. Ungefär två tredjedelar anser att det regionala stödet är ganska eller mycket bra (tabell 2). Det är ungefär lika stor andel som för det sammantagna stödet som handläggarna har i sitt arbete som helhet. Men variationerna är relativt stora mellan olika regioner. I en region svarar samtliga svarande att stödet är ganska eller mycket bra. I den region där stödet får sämst omdöme svarar däremot nästan två tredjedelar att det är ganska eller mycket dåligt.

Några handläggare lyfter i vår enkät fram att det kan vara ett problem att vara den enda intensivårshandläggaren på enheten eftersom de kan behöva stöd i olika arbetsmoment och det regionala stödet om intensivåret kan vara extra viktigt för dessa handläggare. Samtidigt finns det exempel på att intensivårshandläggare i vissa regioner har tagit egna initiativ för att stötta handläggare som är ensamma på sin enhet. De har då gett ett mer informellt stöd. Flera av de intervjuade anser att det informella stöd som handläggarna ger och får av varandra är viktigt. Detta framkommer också i enkätens fritextsvar. Statskontoret bedömer att intensivårshandläggare som är ensamma på sin enhet kan ha ett extra stort behov av stöd.

Tabell 2. Hur tycker du att följande delar av det stöd du har i arbetet med intensivåret fungerar?

Källa: Statskontoret enkät till intensivårshandläggare januari 2022. n=59.

Det skriftliga metodstödet återspeglar i stort regeringens intentioner

Eftersom intensivåret är en del av etableringsprogrammet ska intensivårshandläggarna i sitt arbete utgå ifrån det övergripande skriftliga metodstödet till handläggare inom etableringsprogrammet.^[39] Arbetsförmedlingen har också tagit fram följande dokument med metodstöd som gäller specifikt för arbetet med intensivåret:

• Manualen Anmälan av kandidater till intensivåret riktar sig till alla arbetsförmedlare som kommer i kontakt med arbetssökande. Den behandlar vilka som i ett första steg ska registreras som kandidater till intensivåret.^[40]
• Dokumentet Urval av deltagare av deltagare till intensivåret är det mest utförliga av stöddokumenten. Dokumentet ger riktlinjer om den fördjupade kartläggningen och hur intensivårshandläggaren ska göra urvalet av deltagare med fokus på ett jämställt deltagande.^[41]
• Handläggning av intensivåret beskriver framför allt handläggningen av intensivårets start och avslut.^[42]
• Intensivåret för nyanlända: användarstöd för arbetsförmedlare stödjer handläggare i den administrativa hanteringen av sökande i arbetsförmedlingens systemstöd.^[43]

Utöver dessa metodstöd är också metodboken Matchning från dag 1 från projektet Jämställd etablering viktig för att kunna genomföra intensivåret, eftersom delar av intensivåret har inspirerats av metoden.

Vi bedömer att det skriftliga metodstödet ligger väl i linje med regeringens huvudsakliga intentioner med intensivåret och de krav som regeringen ställer i uppdraget till Arbetsförmedlingen om att genomföra ett intensivår.

Det varierar hur utförligt metodstödet är

Statskontorets analys av det skriftliga metodstödet visar att stödet berör viktiga delar av genomförandet av intensivåret, men att stödet är mindre utförligt i vissa delar. Vi kan inte fullt ut bedöma hur mycket stöd som intensivårshandläggarna behöver. Det är också naturligt att behovet av information varierar i olika frågor och vi anser att det också kan vara positivt att intensivårshandläggarna kan anpassa sitt arbete efter lokala förutsättningar. Men Statskontoret bedömer att ju mer som är upp till intensivsårshandläggarna att själva avgöra eller hantera, desto större risker finns för att genomförandet inte blir enhetligt eller att handläggare inte får det stöd de behöver i enskilda frågor.

Metodstödet ger i vissa fall begränsad vägledning

Metodstödet föreskriver att personer tvekar att delta i intensivåret kan behöva motiverande samtal, men Arbetsförmedlingen utvecklar inte stödet mer än så. Enligt Arbetsförmedlingen har myndigheten utöver metodstöden generell kompetensutveckling för medarbetare som bland annat rör hur de ska arbeta med arbetssökandens motivation. Ett exempel på det är att medarbetare kan ta del av kompetensutveckling inom samtalsmetodik som också inkluderar motiverande samtal.

Även när det gäller samverkan så ger metodstödet begränsad vägledning. Statskontoret bedömer att Arbetsförmedlingen i metodstödet inte går närmare in på hur samverkan ska eller kan se ut, trots att regeringen trycker på vikten av samverkan med andra aktörer, däribland kommuner. Det gäller såväl intern samverkan som samverkan med externa aktörer.

Vi bedömer också att vägledningen endast är övergripande kring mentorskap.

I vissa fall är metodstödet mer ingående

Metodstödet är mer ingående när det gäller exempelvis hur den inledande fördjupade kartläggningen kan gå till under urvalsprocessen, hur handläggaren bör agera när det finns tveksamheter om personen kan delta på heltid och i vilka situationer intensivåret kan avslutas eller återupptas. Metodstöden ger också exempel på möjliga kedjor av insatser utifrån fiktiva deltagare med olika förutsättningar.

Både ingående och övergripande skrivningar om jämställdhet

Enligt uppdraget från regeringen ska intensivåret genomsyras av ett jämställdhetsperspektiv. Vissa skrivningar i metodstödet om hur handläggarna kan arbeta utifrån ett jämställdhetsperspektiv är ingående, men samtidigt lämnas andra delar utan närmare vägledning.

Metodstöden beskriver ingående hur den inledande fördjupade kartläggningen kan gå till för att minska risken att falla in i stereotypa föreställningar. Men metodstödet Anmälan av kandidater till intensivåret som riktar sig till samtliga arbetsförmedlare och omfattar arbetet med att markera kandidater beskriver inte hur de ska agera för att främja jämställdhetsperspektivet.^[44] I samma manual står det att alla medarbetare som på olika sätt deltar i urvalet ska verka för ett jämställt deltagande bland kvinnor och män.

Metodstödet hänvisar också till metodboken Matchning från dag 1 som använts i projektet Jämställd etablering. Metodboken beskriver närmare hur handläggaren kan arbeta med att främja ett jämställt deltagande. 37 procent av handläggarna anger i vår undersökning att de har använt sig av metodboken Matchning från dag 1.

Det finns utrymme för förbättring av det skriftliga metodstödet

Nästan 80 procent av intensivårshandläggarna anser att det skriftliga metodstödet sammantaget fungerar ganska eller mycket bra. Samtidigt är det endast 12 procent som upplever att stödet fungerar mycket bra. Ungefär en femtedel av handläggarna anser att det fungerar dåligt.

Figur 4. Hur tycker du att [det skriftliga metodstödet] du har i arbetet med intensivåret fungerar?

Källa: Statskontorets enkät till handläggare för intensivåret, januari 2022. n=59.

Vi har också frågat handläggarna om de upplever att de har det stöd som de behöver i det skriftliga metodstödet kring olika delar som ingår i handläggningen av intensivåret. En övervägande majoritet, runt 80 procent, upplever exempelvis att de har det stöd de behöver när det gäller att bedöma vilka som bör delta och hur de ska arbeta för ett jämställt deltagande. Det är endast 7 procent som anger att de inte har det stöd de behöver i dessa frågor.

Figur 5. Har du det skriftliga metodstöd du behöver för att kunna genomföra följande moment på ett bra sätt?

Källa: Statskontorets enkät till handläggare för intensivåret, januari 2022. n=59.

Intensivårshandläggarna anser att de behöver bättre stöd för coachning av deltagare och samverkan med anordnare

De största utvecklingsområdena framstår enligt vår undersökning vara coachning av deltagare, samverkan med anordnare av insatser, motiverande insatser och att välja lämpliga insatser för den valda yrkesinriktningen. Mellan 25 och 32 procent av handläggarna anger att de inte har tillräckligt stöd i dessa delar. För flera av frågorna svarar relativt många handläggare (mellan 15 och 19 procent) att de inte kan bedöma metodstödet.

Handläggarna pekar på att de behöver göra egna bedömningar

I våra intervjuer och i öppna enkätsvar beskriver handläggarna att metodstödet ger ramar för arbetet, men att de alltid behöver göra egna bedömningar. De anser av vissa ärenden är komplicerade och att stödet då inte ger tillräcklig vägledning. Det finns också exempel på att handläggarna lokalt har arbetat fram hur de ska arbeta med exempelvis coachning av deltagare, hur de ska välja yrkesinriktning och även hur de ska samverka med kommunerna.

Det framkommer också i öppna enkätsvar att handläggarna tycker att det skriftliga metodstödet är dåligt anpassat efter de aspekter som handläggarna måste förhålla sig till i praktiken. Exempelvis upplever handläggarna att de har krav på sig att välja ut så många deltagare som möjligt till intensivåret, och att det går emot kriterierna för urval av deltagare. Vi återkommer till detta i kapitel 6.

Det finns en tydlig koppling mellan detaljeringsgrad och hur nöjda handläggarna är med de skriftliga stöden

Statskontorets bedömer är att det finns en tydlig koppling mellan vilka delar som är minst detaljerade i de skriftliga metodstöden och de områden som intensivårshandläggarna är minst nöjda med. I vår enkät framkommer att förhållandevis många intensivårshandläggare, knappt 50 procent, anger att de inte får det stöd de behöver genom metodstöden när det gäller samverkan med andra aktörer. Det ligger i linje med vår bedömning att metodstödet innehåller begränsat med vägledning kring samverkan.

Metodstöden innehåller också begränsad vägledning när det gäller motivation och enkäten visar att drygt en fjärdedel av handläggarna inte tycker att metodstöden ger det stöd som de behöver för att kunna bedöma personers motivation. 15 procent av handläggarna svarar samtidigt att de inte kan bedöma om metodstöden ger det stöd de behöver eller inte när det gäller motivation.

Urvalsprocessen

I detta kapitel beskriver vi utgångspunkterna för processen att välja ut deltagare till intensivåret. Vi presenterar vår analys av hur urvalsprocessen har fungerat i praktiken och olika aspekter som har påverkat processen. Vi redogör också för vår analys av urvalsprocessen ur ett jämställdhetsperspektiv.

Sammanfattande iakttagelser

• Statskontoret kan konstatera att urvalsprocessen inte går till som den är beskriven i Arbetsförmedlingens metodstöd. Det har visserligen varit svårt att arbeta enligt de beskrivna arbetssätten under pandemin, men det är också så att övriga arbetsförmedlare i låg grad är involverade i registreringen av kandidater. Mycket av intensivårshandläggarnas tid har därför inledningsvis gått till att hitta kandidater.
• Det går över lag bra att använda de tre utpekade kriterierna för urvalet av deltagare. Men Statskontoret kan konstatera att det finns en motsättning i att målgruppen enligt Arbetsförmedlingen ska vara bred utifrån faktorer såsom utbildning, arbetslivserfarenhet och språkkunskaper, samtidigt som kandidaterna ska ha förutsättningar att komma i arbete inom ett år. Det har försvårat intensivårshandläggarnas arbete med urvalet.
• Handläggare upplever att Arbetsförmedlingens styrning mot att uppnå kvantitativa resultat försämrar förutsättningarna för att göra ett bra urval av deltagare och för att handlägga med god kvalitet.
• Intensivårshandläggarna arbetar på olika sätt för att främja jämställdhetsperspektivet i intensivåret. Statskontoret kan konstatera att intensivårshandläggarna också har olika förutsättningar att arbeta med erfarenheterna från projektet Jämställd etablering.

Deltagarna ska väljas ut med hjälp av kriterier

I regeringens uppdrag till Arbetsförmedlingen om att införa ett intensivår skriver regeringen att Arbetsförmedlingen ska utarbeta metoder för urval av deltagare. Urvalsmetoderna ska utarbetas utifrån ett jämställdhetsperspektiv, enligt uppdraget.

Urvalet av deltagare till intensivåret ska göras utifrån samtliga deltagare i etableringsprogrammet, med målet att identifiera så många deltagare som möjligt. Deltagare ska bli identifierade och bedömas som lämpliga för intensivåret utifrån följande:

1. egen motivation
2. förutsättningar att delta på heltid
3. förutsättningar att slutföra intensivåret.

Regeringen skriver också att Arbetsförmedlingen ska identifiera möjliga deltagare till intensivåret löpande.^[45]

Arbetsförmedlingen har specificerat målgruppen närmare

Arbetsförmedlingen har också specificerat urvalet närmare. Bland annat anger myndigheten att de som har kortast tid kvar i etableringsprogrammet ska prioriteras. Kandidater ska också prioriteras utifrån jämställt deltagande.

Myndigheten har i de skriftliga metodstöden tolkat kriteriet om att ha förutsättningar för att slutföra intensivåret som att handläggaren ska bedöma att en deltagare har förutsättningar att komma ut i arbete inom ett år efter att hen påbörjar intensivåret.^[46] Enligt företrädare för Arbetsmarknadsdepartementet syftade uppdragstexten om att kunna slutföra intensivåret på att deltagarna skulle kunna genomföra valda insatser, och att det fanns en tidsram. Det betyder att deltagarna ska kunna genomföra insatserna inom loppet av ett år. Statskontoret noterar att det är en viss skillnad mellan regeringens intention och Arbetsförmedlingens tolkning, även om det övergripande målet för intensivåret är att deltagarna ska komma ut i arbete inom ett år.

Målgruppen ska vara bred

I metodstöden pekar Arbetsförmedlingen på att deltagarna i intensivåret ska bestå av en heterogen grupp med olika studiebakgrund, åldrar och arbetslivserfarenhet. Exempelvis ska bristande kunskaper i svenska eller bristande arbetslivserfarenhet inte hindra någon från att delta.^[47] Statskontoret uppfattar att heterogeniteten bland annat är ett sätt för Arbetsförmedlingen att integrera ett jämställdhetsperspektiv igenomförandet.

I Arbetsförmedlingens förslag om genomförande av ett intensivår från 2019 föreslog Arbetsförmedlingen att deltagare i etableringsprogrammet som omfattas av utbildningsplikt inte skulle ingå i målgruppen för intensivåret. Myndigheten motiverade detta med att det uttalade målet med intensivåret är att deltagare ska vara redo för arbete efter ett år, och att personer med utbildningsplikt har fått en bedömning om att inte kunna matchas mot arbete med hjälp av myndighetens insatser under sina två år i etableringsprogrammet.^[48] I metodstödet till handläggarna beskriver myndigheten att personer med utbildningsplikt ändå kan delta i intensivåret om intensivårshandläggaren reviderar bedömningen om utbildningsplikt och därmed tar bort den. En förutsättning för detta är att det har kommit in ny information under den fördjupade kartläggningen av kandidaten.^[49]

Statskontoret kan sammantaget konstatera att Arbetsförmedlingen på olika sätt har konkretiserat målgruppen utifrån de krav som regeringen har på genomförandet av intensivåret. Det har medfört en tolkning om att målgruppen av intensivåret ska vara bred.

Intensivårshandläggarna gör till stor del urvalet av kandidater

Arbetsförmedlingen har utvecklat en urvalsprocess som består av två steg. I det första steget identifierar Arbetsförmedlingen personer i etableringsprogrammet som är intresserade av intensivåret och som vill ha hjälp med att hitta arbete inom ett år. Detta steg ska i första hand utföras av andra arbetsförmedlare än intensivårshandläggarna. Enligt Arbetsförmedlingen kan myndigheten minska risken för att intensivåret blir utformat efter en specifik grupp genom att engagera fler medarbetare än intensivårshandläggare i urvalen.^[50] Det har varit möjligt för arbetsförmedlare att registrera kandidater sedan mars 2021, det vill säga några veckor innan intensivåret officiellt startade.

Men vår enkätundersökning till intensivårshandläggare visar att det hittills oftast är intensivårshandläggare som har valt ut kandidater. Bara ungefär 20 procent av intensivårshandläggarna anger att det framför allt är andra handläggare som har identifierat kandidater. Intensivårshandläggarna tror att exempelvis hög arbetsbelastning inom handläggningen av etableringsprogrammet och krävande lokala omorganisationer förklarar varför andra handläggare inte har engagerat sig mer i att söka efter kandidater.

Det har tagit mycket tid att hitta kandidater för intensivåret

Både i våra intervjuer med intensivårshandläggare och i enkätsvar beskriver de att urvalsprocessen har tagit mycket tid. En del beskriver att de själva har fått bearbeta manuella listor med deltagare i etableringsprogrammet. Dessa listor har de antingen fått av chefer eller verksamhetssamordnare, eller så har de tagit fram dem på egen hand. En intensivårshandläggare uttrycker det på följande sätt i fritextsvar på vår enkät:

”Mycket av min tid går åt att leta upp nya eventuella deltagare, boka kartläggningssamtal. Vårt it-system hjälper inte till så bra utan det tar mycket tid.”

Enligt det skriftliga metodstödet ska handläggaren som markerar kandidater höra sig för om personens intresse för intensivåret och viljan att få ett jobb inom ett år innan hen markerar personen som kandidat. Motivation är ett centralt kriterium för att genomföra ett intensivår. Men en konsekvens av att det främst är intensivårshandläggare som har identifierat kandidater och inte andra arbetsförmedlare i deras kontakt med arbetssökande är att de inte har haft insyn i personernas motivation. I stället har intensivårshandläggaren snarare fått utgå från formella kriterier, som tid kvar i etableringsprogrammet. Först i nästa steg, vid ett första möte eller telefonsamtal, kan handläggaren bedöma individens övergripande motivation.

Tolvmånadersregeln försvårar arbetet med att hitta kandidater

Deltagarna i intensivåret behöver ha åtminstone tolv månader kvar inom etableringsprogrammet. Det beror på att målgruppen för intensivåret enligt regeringen är personer i etableringsprogrammet och att intensivåret ska vara upp till tolv månader långt.^[51] Flera intensivårshandläggare påpekar att tolvmånadersregeln försvårar arbetet med att hitta kandidater. För det första blir antalet deltagare i etableringsprogrammet allt färre, vilket generellt gör arbetet med att hitta kandidater svårare. För det andra har några personer som annars skulle vara lämpliga kandidater mindre än tolv månader kvar i programmet, samtidigt som de kan ha förutsättningar att komma i arbete på kortare tid än tolv månader. En intensivårshandläggare uttrycker det på följande sätt i vår enkät:

”Problemet är att många sökande som har tillräckligt med tid kvar i etableringen oftast vill vänta med att gå in i intensivåret för att de vill lära sig mer svenska medan de sökande som känner att de kan tillräckligt med svenska och vill vara med oftast är de som inte har tillräckligt med tid kvar i etableringen för att kunna skrivas in i intensivåret.”

I både enkäten till intensivårshandläggare och i intervjuer påpekar flera handläggare att reglerna för att kunna delta skulle kunna justeras. De föreslår att antingen öppna upp för att delta under kortare tid än tolv månader eller att utvidga målgruppen till att även omfatta exempelvis arbetssökande i jobb- och utvecklingsgarantin.

Den fördjupade kartläggningen är viktig

Regeringen bedömde inför genomförandet av intensivåret att en inledande kartläggning var viktig för att hitta rätt deltagare. Regeringen bedömde också att vägledning, motiverande insatser och andra förberedande insatser kunde behövas i detta syfte.

Steg två i den urvalsprocess som Arbetsförmedlingen har utvecklat är en fördjupad kartläggning där myndigheten bedömer om kandidaten ska ingå i intensivåret utifrån de kriterier och ramar som regeringen och Arbetsförmedlingen har satt upp. Metoden för den fördjupade kartläggningen baseras delvis på erfarenheter från Arbetsförmedlingens projekt Jämställd etablering och metoden Matchning från dag 1 som användes inom det projektet.

Närmare hälften gör kartläggningen med en annan handläggare

Enligt metodstödet är det fördelaktigt om två handläggare gör kartläggningen, eftersom det minskar risken för att falla in i stereotypa föreställningar, subjektiva bedömningar och att förlora information. Nästan hälften av handläggarna svarar i vår enkät att de alltid eller oftast gör kartläggningarna tillsammans med andra handläggare för intensivåret. Men drygt 40 procent jobbar aldrig så. Det kan i viss utsträckning förklaras av att en del handläggare är den enda intensivårshandläggaren på sin enhet.

Pandemin har krävt digitala möten

Det skriftliga metodstödet förespråkar också fysiska möten för att lättare kunna tolka kroppsspråk och för att det ger större möjligheter att höja deltagarens motivation. Vår enkätundersökning visar att det har varit relativt ovanligt med fysiska möten. Det beror sannolikt på att handläggarna i hög grad har arbetat hemifrån under coronapandemin. Metodstödet förespråkar också gruppmöten utan tolk men att tolk bör användas när kartläggningen genomförs på distans. Att distansmöten har varit nödvändiga under stora delar av pandemin kan förklara varför nästan 70 procent av handläggarna oftast eller alltid har använt tolk vid det första mötet. Följaktligen har det också varit ovanligt med gruppmöten med kandidater. Endast 10 procent har använt gruppmöten ibland, medan 6 procent alltid eller oftast har använt sig av gruppmöten.

I våra intervjuer har vi fått olika bilder av hur det fungerar att genomföra intensivåret digitalt. Statskontoret uppfattar att de olika uppfattningarna delvis hör samman med vilken målgrupp som handläggaren uppfattar att intensivåret har. Digitala möten fungerar bättre för personer som ligger relativt nära arbetsmarknaden eller som är vana vid att använda teknik. Men digitala möten kan samtidigt göra det svårare att bedöma personens motivation. Eftersom det är vanligare bland kvinnor i etableringsprogrammet att sakna arbetslivs- och utbildningserfarenhet kan användningen av digitala arbetssätt vara ett hinder ur ett jämställdhetsperspektiv.

Motiverande samtal är en del av kartläggningen

Regeringen och Arbetsförmedlingen pekar på vikten av motiverande samtal med potentiella deltagare.^[52] Det gäller exempelvis personer som är osäkra eller tvekar om att delta i intensivåret. Men en del handläggare upplever att de inte har tillräckligt med stöd för att kunna arbeta med motiverande insatser på ett bra sätt. Det går inte heller att på något systematiskt sätt följa upp i efterhand om det har genomförts sådana samtal eller inte.

Upplevd motsättning i att jobba med motivation

Handläggare uttrycker också att det finns en motsättning i att de förväntas jobba med personernas motivation samtidigt som målgruppen för intensivåret redan ska vara motiverad. En handläggare säger i intervju att hen inte har uppfattat att det ingår i intensivårshandläggarnas roll att motivera kandidaterna, utan att det är ett arbete som måste påbörjas i ett tidigt skede i etableringsprogrammet. Det är enligt handläggaren svårt att göra skillnad på motivationen på kort tid. Intensivåret ska snarare fånga upp redan motiverade individer. Det uttrycks också av en handläggare i Statskontorets enkät:

”Jag tror det är nödvändigt att jobba med motiverande insatser för att få in fler kvinnor i intensivåret men det krockar med målet att de ska ha hög motivation, delta på heltid och bedömas kunna gå ut i arbete inom 1 år.”

Höga krav på aktivitet kan minska intresset för att delta

Både enstaka handläggare på Arbetsförmedlingen och andra aktörer som vi har pratat med bedömer att vissa potentiella deltagare kan bli mindre motiverade av att intensivåret lanseras som en intensiv insats, exempelvis att deltagarna förväntas delta i insatser på fritiden. Det kan vara särskilt svårt för personer med familjeansvar.

En handläggare pekar på att innehållet i ett intensivår, med undantag för eventuella insatser utöver heltid, egentligen inte skiljer sig så mycket från vad en deltagare borde förvänta sig inom etableringsprogrammet i stort. Men samtidigt kan det bli en kontrast för deltagare som i praktiken har haft en låg grad av aktivitet inom etableringsprogrammet sedan tidigare.

En handläggare säger i intervju att det är problematiskt att intensivåret är frivilligt och att det i högre grad borde vara upp till handläggarna att bedöma om personen ska vara med i intensivåret eller inte. Samma tankar uttrycks i enkäten av en annan handläggare. En regionsamordnare påpekar också att det är svårt att styra mot volymmål när deltagandet är frivilligt. Arbetsförmedlingen lyfter i sin återrapportering till regeringen fram att frivilligheten är ett av flera skäl till att antalet deltagare i etableringsprogrammet som kan ta del av intensivåret begränsas.^[53]

Kriterierna för urval fungerar över lag ganska bra

Vi har i vår enkät frågat intensivårshandläggarna hur de tycker att det fungerar att använda kriterierna när de väljer ut deltagare: att de ska vara motiverade, att de ska kunna delta på heltid och att de ska ha förutsättningar att komma i arbete inom ett år. Sammanfattningsvis upplever handläggarna att det fungerar bra eller åtminstone ganska bra att bedöma deltagarnas motivation och deras möjligheter att delta på heltid. Men ungefär en fjärdedel av handläggarna bedömer att det fungerar dåligt att använda kriteriet om förutsättningar att komma i arbete inom ett år.

Figur 6. Hur bedömer du att det fungerar att använda följande kriterier vid urval av deltagare till intensivåret?

Källa: Statskontoret enkät till handläggare som arbetar med intensivåret. n=59 Delfrågorna lydde som följande: Deltagaren ska vara motiverad, Deltagaren ska kunna delta på heltid, Deltagaren ska ha förutsättningar att komma ut i arbete inom ett år efter påbörjat intensivår.

Vi uppfattar att det faktum att fler handläggare har problem att använda kriteriet om arbete inom ett år beror på att det finns motsättningar mellan detta kriterium och andra aspekter som handläggarna ska ta hänsyn till i urvalet. Vi utvecklar det nedan i 6.5.1.

Oklarheter kring vilken målgrupp som ska vara aktuell

Statskontoret kan konstatera att det inte är helt tydligt för intensivårshandläggarna vilken målgruppen för intensivåret är utifrån de kriterier och andra aspekter som intensivårshandläggarna ska väga in i urvalsprocessen.

Motsättning mellan bred målgrupp och målet att komma i arbete

Både intensivårshandläggare och regionala samordnare beskriver att det finns en motsättning i att intensivårshandläggarna både ska bedöma att deltagare ska ha förutsättningar för att komma ut i arbete efter ett år och skapa en heterogen deltagargrupp där det inte ska spela någon roll om deltagarna saknar exempelvis språkkunskaper eller arbetslivserfarenhet. Några handläggare pekar på att det krävs en viss nivå av språkkunskap för att kunna tillgodogöra sig flera av de insatser som Arbetsförmedlingen erbjuder inom ramen för intensivåret. Metodstöden har av en del intensivårshandläggare upplevts som tvetydliga och det har varit en utmaning för dem att hantera detta i urvalsprocessen.

Statskontoret har noterat att olika personer inom och utanför Arbetsförmedlingen ibland pratar om målgruppen som personer som ligger relativt nära arbetsmarknaden. Vi uppfattar att det framför allt har att göra med kriteriet att personer ska ha förutsättningar att få arbete inom ett år. Men våra intervjuer visar att det finns olika bilder hos kommunerna om vilka målgruppen för intensivåret är, till exempel att målgruppen är ”nästan vem som helst” eller högutbildade nyanlända.

Enligt företrädare för Arbetsförmedlingens huvudkontor har de under hösten 2021 tydliggjort för intensivårshandläggarna att målgruppen för intensivåret ska vara bred.

Bedömningen om utbildningsplikt står i kontrast till målet om arbete inom ett år

Statskontoret bedömer att målgruppen även blir otydlig på grund av att personer som har utbildningsplikt och tidigare inte har kunnat bli matchningsbara inom två år ändå kan komma i fråga för ett intensivår. Det beror på att målet är att komma i arbete inom ett år. Enligt företrädare för Arbetsförmedlingen ska en arbetssökande inte omfattas av utbildningsplikt längre om en intensivårshandläggare bedömer att hen kan få arbete med det unika stöd som intensivåret erbjuder. Det följer av att hen då har möjlighet att få arbete. Detta förutsätter att Arbetsförmedlingen ändrar en persons utbildningsplikt efter att nya uppgifter har kommit fram.

Bilden av vilka som är aktuella för intensivåret kan variera

Statskontoret anser att uppfattningen om vilka förutsättningar en person behöver för att kunna få ett jobb inom ett år kan variera mellan handläggare och att tillämpningen därmed skiljer sig. Det innebär att olika handläggare kan ha olika bilder av vilka som kan vara aktuella för intensivåret. Företrädare för Arbetsförmedlingen beskriver också att vissa intensivårshandläggare har varit osäkra på om de ska ta in personer som har större utmaningar för att få ett jobb inom ett år.

En del personer behöver andra lösningar

En regionsamordnare pekar på att det går att arbeta med personer med låg utbildningsnivå på så kort sikt som ett år, men att det är svårt för dem att få ett stadigvarande fäste på arbetsmarknaden utan minst utbildning på gymnasienivå. Där uppstår en konflikt mellan andra mer långsiktiga lösningar och de förhållandevis kortsiktiga lösningar som intensivåret kan erbjuda för dessa personer. Samordnaren anser att det minskar antalet som skulle kunna vara aktuella för intensivåret i gruppen lågutbildade. Statskontoret uppfattar att även personer med längre utbildningsbakgrund kan vara i behov av längre insatser än ett år, för att exempelvis validera och komplettera sin befintliga utbildning.

Fler urvalsprinciper har använts

Såväl våra intervjuer som enkäten till intensivårshandläggare visar att handläggarna har haft flera tillvägagångssätt när de har letat efter potentiella deltagare. Den övervägande majoriteten har strävat efter en jämn fördelning mellan kvinnor och män. Drygt hälften anger att de har prioriterat de personer som har kortast tid kvar i etableringsprogrammet.

Det är inte heller helt ovanligt att deltagare väljs utifrån lokala förutsättningar. Det handlar om personer som kan matchas mot den arbetskraft som behövs lokalt eller de insatser som kan erbjudas.

Knappt hälften av intensivårshandläggarna svarar att de har inkluderat personer som saknar formella meriter som arbetslivserfarenhet eller utbildning. Metodstödet beskriver också att målgruppen för intensivåret ska vara heterogen, vilket innebär att dessa personer ska kunna ingå. En tredjedel av handläggarna har också medvetet exkluderat personer med utbildningsplikt. Men flera handläggare svarar att de bara har gjort det om personen har en nyligen bedömd utbildningsplikt.

Tabell 3. Vilka övriga urvalsprinciper har du använt hittills vid urvalet av deltagare till intensivåret?

Källa: Statskontoret enkät till intensivårshandläggare januari 2022. n=59. Tre personer har svarat Annat, varav en som inte jobbar med kartläggningen. En annan handläggare har svarat att personer med pågående eller nära förestående längre utbildningar har valts bort.

Deltagarnas språkkunskaper har i vissa fall spelat in, vilket 17 procent av handläggarna anger i enkäten. I Arbetsförmedlingens metodstöd för arbetet med intensivåret framgår att svenskkunskaper inte ska ha någon betydelse. Men i både intervjuer och i fritextsvar i enkäten återkommer handläggarna till att personerna bör ha tillräckliga språkkunskaper för att kunna tillgodogöra sig innehållet i insatserna. Eftersom insatserna ska vara arbetsplatsnära är det därför ibland svårt att helt bortse ifrån språkkunskaperna, enligt handläggarna.

Fokus på kvantitet gör målgruppen bredare än vad kriterierna medger

Ett annat återkommande tema i våra intervjuer och enkätsvar är att Arbetsförmedlingen fokuserar på att nå prognoserna om antal deltagare. Detta fokus är så starkt att handläggarna upplever att de får tumma på kriterierna för deltagande i intensivåret för att ha en chans att nå målen. Det får konsekvensen att en del handläggare har inkluderat personer som de bedömer inte är lika motiverade eller har lika goda förutsättningar att komma i arbete som om de skulle ha följt kriterierna. Detta beskriver även regionsamordnare. Två handläggare beskriver det på följande sätt i Statskontorets enkät:

”Ett annat problem, som är sammankopplat med hetsen att skriva in så många som möjligt: Vi har skrivit in allt för många sökande som jag bedömer har mer eller mindre obefintliga förutsättningar att få ett arbete alls på många år, dvs. sökande som ligger på en extremt låg utbildningsnivå och inte har några arbetslivserfarenheter. Det hade varit bättre om det hade varit acceptabelt att jobba med färre sökande, men då sökande med utbildning och/eller yrkeserfarenhet samt någorlunda språkprogression…”

”Målsättningen med intensivåret har varit otydlig. Till en början skulle vi bara skriva in personer som hade motivation, kunde delta på heltid och kunde ta ett heltidsjobb inom ett år. Senare fick vi information om att vi ska skriva in så många deltagare som möjligt och därför har vi behövt tumma på deltagande på heltid etc. Numera har vi exempelvis många inskrivna där vi siktar på deltidsjobb då de har studieplaner etc. Målsättningen har gått från att vi ska jobba kvalitativt med de vi verkligen tror kan hitta ett jobb snart, till att vi ska skriva in så många som möjligt där många kanske inte har så stora chanser på att hitta ett heltidsjobb inom ett år då de inte har förutsättningarna för det eller kanske har andra långsiktiga planer (oftast studier).”

Enligt intensivårshandläggarna uppstår det alltså en motsättning mellan kriteriet att deltagaren ska ha förutsättningar att kunna komma i arbete inom ett år och målen för antal kandidater och deltagare som myndigheten har satt upp.

Handläggare beskriver också i enkäten att det stora fokuset på kvantitativa mål samtidigt som de själva ofta har fått arbeta med stora delar av urvalsprocessen utan involvering av andra arbetsförmedlare har försämrat handläggningen av deltagare:

”Sedan införandet i april 2021 så har målet till största del varit att få upp antalet deltagare i volym, inte på resultat ut i arbete. De som deltar i intensivåret har inte fått lika mycket fokus som de skulle kunna ha fått om vi inte jagat nya deltagare för ökad volym.”

”Vi har haft höga krav på oss att bara skriva in så många deltagare som möjligt så att kontoret kan få behålla så höga anslag till intensivåret som möjligt. Detta har lett till att, åtminstone jag, har skrivit in en stor mängd sökande som jag har varit tvungen att låta vänta och inte fortsatt jobba med direkt…”

Urvalsprocessen är central för jämställdhetsperspektivet

Regeringen har angett att ett jämställdhetsperspektiv ska genomsyra intensivåret och att Arbetsförmedlingen ska verka för ett högt deltagande bland såväl kvinnor som män.^[54] Den fördjupade kartläggningen används för att främja ett jämställt deltagande. Statskontoret kan konstatera att intensivårshandläggarna har olika förutsättningar för att integrera ett jämställdhetsperspektiv men de arbetar på flera olika sätt för att göra detta.

Kartläggningen är inspirerad av en befintlig metod

Enligt företrädare för Arbetsförmedlingen är den fördjupade kartläggningen den mest centrala delen i arbetet för att uppnå ett jämställt resultat. Kartläggningens innehåll är inspirerat av projektet Jämställd etablering och metoden Matchning från dag 1.

Inspirationen består i arbetssättet som gör att handläggarna inte fastnar i invanda mönster om hur kvinnor och män är och i att få med de som står längre från arbetsmarknaden (en större andel av kvinnorna än männen i etableringsprogrammet saknar till exempel formell utbildning). Det handlar också om att kartlägga informella kompetenser, vilket ökar möjligheterna till matchning mot arbetsmarknaden för personer som i vanliga fall inte kommer i fråga vid sådan matchning.

En viktig komponent är också att vara två handläggare som gemensamt gör urvalet, för att minska risken att handläggarna faller in i stereotypiska tankesätt om män och kvinnor. Ungefär hälften av handläggarna svarar i vår enkät att de alltid eller oftast gör kartläggningarna tillsammans med andra handläggare för intensivåret (se även avsnitt 6.3.1).

Handläggarna har olika förutsättningar – men de bedömer ändå att kunskapen är god

Bland de intensivårshandläggare som har besvarat vår enkät har ungefär hälften av handläggarna erfarenhet från att ha deltagit i projektet Jämställd etablering eller andra liknande projekt med tydligt jämställdhetsfokus. En tredjedel har arbetat specifikt med Jämställd etablering. Vi bedömer att de visar att intensivårshandläggarna har olika förutsättningar för att arbeta utifrån erfarenheterna från projektet. Det innebär att det är viktigt att handläggarna har tillgång till ett bra metodstöd som beskriver hur de ska arbeta för att nå regeringens intentioner. Vår analys av metodstödet presenterar vi i kapitel 5.

Att vissa intensivårshandläggare är de enda i rollen på sina enheter påverkar också deras förutsättningar att i praktiken arbeta på det önskade sättet. Det följer av att metodstödet förespråkar att den fördjupade kartläggningen ska göras av två handläggare.

Erfarenheter av Jämställd etablering har varit bra för handläggningen

Erfarenheterna av att arbeta med projekt med jämställdhetsfokus varierar, men ändå uppger nästan alla handläggare i enkäten att de har tillräcklig kunskap om hur de bör arbeta för att resultaten i intensivåret ska bli jämställda. Men intensivårshandläggare med erfarenhet av Jämställd etablering påtalar ändå att de själva hade haft svårt att arbeta med jämställdhetsperspektivet på ett bra sätt utan den erfarenheten. Även en regionsamordnare lyfter fram att de arbetsförmedlare som har arbetat med projektet Jämställd etablering tänker på jämställdhet på ett annat sätt än de som inte deltagit i projektet. Samordnaren upplever även att det har varit gynnsamt att några har den erfarenheten och därmed har kunnat sprida kunskapen vidare.

Handläggarna arbetar för ett jämställt resultat på flera sätt

Vår enkät visar att handläggarna på olika sätt har arbetat för att uppnå ett jämställt resultat. Frågan är alltså i detta fall inte begränsad till hur de har arbetat för att uppnå ett jämställt deltagande utan omfattar också förutsättningar för att kvinnor och män ska komma i arbete i samma utsträckning.

Det vanligaste är att handläggarna har säkerställt att kvinnor och män får samma möjligheter till stöd och uppföljning och att de har tagit hänsyn till vad den arbetssökande själv anger att hen kan arbeta med. Det har ungefär 70 procent av handläggarna gjort. Ungefär hälften av handläggarna bedömer att de har arbetat med potentiella deltagares motivation i den fördjupade kartläggningen, säkerställt att kvinnor och män får ta del av arbetsplatsnära insatser i samma utsträckning eller verkat för att deltagargruppen ska vara heterogen utifrån utbildnings- och arbetslivserfarenhet. Det är mindre vanligt att handläggarna har riktat mer resurser till kvinnor än till män eller att de har tagit hjälp av kollegor i den fördjupade kartläggningen för att nå målet i högre utsträckning. Det gäller ungefär en fjärdedel av handläggarna. Exempelvis har erfarenheter från projektet Jämställd etablering visat att ett jämställt resultat ofta kräver att mer resurser riktas till kvinnorna än männen.^[55]

Samtidigt anger bara 40 procent av handläggarna att de har verkat för att deltagargruppen ska spegla fördelningen mellan kvinnor och män i etableringsprogrammet, trots att Arbetsförmedlingen uttryckt detta. Se 7.2.1.

Tabell 4. Hur har du arbetat i din handläggning av intensivåret för att främja målet att kvinnor och män ska komma ut i arbete i samma utsträckning?

Källa: Statskontoret enkät till intensivårshandläggare januari 2022. n=59. *Svarsalternativen är utformade efter hur Arbetsförmedlingen beskriver arbetet för ett jämställt resultat i metodstöd och i myndighetens förslag till utformning av intensivår.

Handläggarna lyfter fram hinder för att hitta kvinnor till intensivåret

Flera intensivårshandläggare som vi har pratat med anser att urvalet av kandidater behöver bestå av fler kvinnor än män om de ska kunna uppnå ett lika stort deltagande bland kvinnor som bland män. Flera av de intensivårshandläggare som vi har intervjuat har erfarenheten att fler kvinnor än män visar en större tveksamhet inför att delta. Exempelvis händer det att kvinnor som har markerats som kandidater ibland planerar föräldraledighet. Det framkommer både i våra intervjuer och i fritextsvaren i vår enkät till intensivårshandläggare. En intensivårshandläggare uttrycker det på följande sätt:

”Jag har verkligen aktivt letat efter kvinnor, men det är så svårt, flera ska vara föräldralediga, många saknar motivation, flera har väldigt låg svenskanivå, analfabeter eller sfi a,b.”

Flera handläggare har uppmärksammat att kvinnor har behövt längre tid på sig för att fundera på att delta och att de därför ännu inte har kunnat rekryteras som deltagare. Handläggarna säger också att det ändå är möjligt att de kommer att delta framöver.

Andra aspekter som intensivårshandläggare beskriver i vår enkät är att män oftare har yrkeserfarenhet och vissa förutsättningar, till exempel körkort. Men de skriver också att kvinnor i högre grad än män tenderar att vara ansvariga för hem och familj vilket försvårar för dem att jobba utanför bekväma arbetstider. En handläggare har också erfarenhet av att kvinnor i högre grad begränsar sig till få branscher. Ett sådant exempel är barn- eller äldreomsorg, som kräver utbildning och goda språkkunskaper. Det upplever handläggaren i fråga är svårt att komma till rätta med inom ramen för ett intensivår.

Deltagarna

I detta kapitel presenterar vi vår analys av prognoser och utfall som gäller antalet deltagare i intensivåret. Vi beskriver också deltagarsammansättningen utifrån ett antal faktorer som kön och utbildningsnivå men även vilka yrkesinriktningar deltagarna har och varför de avslutar sina intensivår.

Sammanfattande iakttagelser

• Antalet deltagare är färre än i de prognoser som Arbetsförmedlingen har tagit fram. Myndigheten har justerat ned prognosen, men antalet deltagare är fortfarande lägre än prognosticerat. Däremot ökar antalet nya deltagare numera fortare än vad Arbetsförmedlingen har räknat med.
• Sammanlagt 1 146 personer har deltagit i intensivåret till och med februari 2022. Vår analys av deltagarsammansättningen visar att könsfördelningen inte riktigt motsvarar den i etableringsprogrammet, även om fördelningen mellan kvinnor och män är förhållandevis jämn.
• Nästan hälften av deltagarna har en eftergymnasial utbildning, vilket är en högre andel än i etableringsprogrammet i stort. Över lag är det inga stora skillnader i utbildningsnivå mellan de kvinnor och de män som deltar i intensivåret. Det är en skillnad från etableringsprogrammet, där exempelvis en större andel av kvinnorna än männen helt saknar formell utbildning.
• Vård- och serviceyrken är de vanligaste yrkesinriktningarna. Det är större spridning i valet av yrkesinriktning bland männen än bland kvinnorna.
• Både bristyrken och mättade yrken återfinns inom intensivåret. Totalt sett siktar en tredjedel av deltagarna mot ett yrke som för tillfället har en relativt dålig prognos på arbetsmarknaden.
• Av de som har avslutat eller avbrutit sitt intensivår i förtid har drygt hälften fått ett arbete på heltid, med eller utan subvention. En annan relativt vanlig orsak är att Arbetsförmedlingen beslutat att deltagaren ska ha en annan planering inom etableringsprogrammet än ett intensivår.

Prognos och utfall skiljer sig åt

Inom ramen för Arbetsförmedlingens förberedelser inför intensivåret har myndigheten gjort prognoser över hur antalet deltagare kommer att utvecklas.

Den första prognosen presenterades i det förslag som Arbetsförmedlingen lämnade i november 2019. Myndigheten gjorde då två scenarier för volymerna. Det ena utgick från att bara nyinskrivna i etableringsprogrammet skulle få påbörja intensivåret. Det andra utgick från att både nyinskrivna och de med minst 12 månader kvar i etableringsprogrammet skulle kunna delta.^[56] Arbetsförmedlingen valde att bygga prognoserna på att både nyinskrivna och de med tillräcklig tid kvar skulle kunna delta. Prognoserna är beräknade utifrån att 20 procent av alla som skrivs in i etableringsprogrammet kommer att delta i intensivåret. Prognosen låg också till grund för regeringens tilldelning av medel till Arbetsförmedlingen för arbetet med intensivåret.

Arbetsförmedlingen har skrivit ned prognoserna

I den återrapportering om uppdraget som Arbetsförmedlingen lämnade till regeringen i februari 2021 hade myndigheten skrivit ned prognoserna på grund av att inflödet till etableringsprogrammet hade minskat. Detta berodde i sin tur delvis på att coronapandemin har medfört att färre nyanlända har kommit till Sverige. Arbetsförmedlingen räknade då med att antalet deltagare i intensivåret successivt skulle öka under 2021 för att stabiliseras kring drygt 1 500 pågående deltagare under 2022.^[57] Med pågående menas antalet deltagare vid en viss tidpunkt. Enligt det prognosmaterial som Statskontoret har tagit del av räknade Arbetsförmedlingen med att det som mest skulle vara cirka 1 600 pågående deltagare. Arbetsförmedlingen justerade ned antalet ytterligare i den rapport som myndigheten lämnade in till regeringen i januari 2022. Enligt underlagen ligger den nya prognosen på som mest drygt 1 400 deltagare under 2022 och i genomsnitt drygt 1 350 pågående deltagare varje månad.

Utfallet för pågående deltagare är lägre än prognoserna

Utifrån både den äldre prognosen från februari 2021 och den aktuella prognosen från januari 2022 kan Statskontoret konstatera att utfallet för antalet pågående intensivår är lägre än förväntat. I februari 2022 hade intensivåret 860 deltagare, vilket är drygt hälften av det uppskattade antalet inför starten och ungefär två tredjedelar av den nyaste prognosen. Vi noterar också att utfallet avviker från prognosen som mest under intensivårets första månad, det vill säga i april 2021 (tabell 5). Det kan finnas flera orsaker till att utfallet är lägre än prognosen. Bland annat att intensivårshandläggarna har fått lägga mer tid än planerat på att hitta kandidater, se avsnitt 6.2.1.

Tabell 5. Antal pågående deltagare hittills i intensivåret, prognos och utfall per månad

Källa: Arbetsförmedlingens statistik och prognoser.

Antalet nya deltagare ökar nu snabbare än prognosen

Däremot överstiger utfallet den nya prognosen sedan oktober 2021 om vi ser till antalet nya deltagare i intensivåret, det vill säga antalet personer som påbörjar ett intensivår under den aktuella månaden (tabell 6). Från och med mars 2022 prognosticerar Arbetsförmedlingen ett jämnt inflöde av nya deltagare till intensivåret.

Tabell 6. Antal nya deltagare hittills i intensivåret, prognos och utfall per månad

Källa: Arbetsförmedlingens statistik och prognoser.

Drygt 1 000 personer har startat ett intensivår hittills

Mellan perioden 15 april 2021 och februari 2022 har sammanlagt 1 146 personer startat ett intensivår. Drygt 3 000 personer har till i mars 2022 blivit markerade som kandidater för intensivåret, varav hälften kvinnor och hälften män. Vi har studerat hur sammansättningen av deltagare ser ut.

Liten övervikt av män bland deltagarna

Av de deltagare som hittills påbörjat ett intensivår är 46 procent kvinnor. Men Arbetsförmedlingen har tolkat regeringens styrning om ett jämställt deltagande som att deltagandet i intensivåret ska spegla fördelningen av kvinnor och män som deltar i etableringsprogrammet.^[58] I mars 2022 var 58 procent av deltagarna i etableringsprogrammet kvinnor.^[59] Vår analys av deltagarsammansättningen visar alltså att könsfördelningen inte riktigt motsvarar den i etableringsprogrammet, även om fördelningen mellan kvinnor och män är förhållandevis jämn.

Det är inga stora skillnader i könsfördelningen bland deltagarna mellan Arbetsförmedlingens regioner. Region Öst är den enda region där Arbetsförmedlingen totalt sett har haft fler kvinnor än män som deltagare i intensivåret, 54 procent. Även om könsfördelningen bland kandidaterna är relativt jämn har fyra av sex regioner haft fler kvinnor än män som kandidater till intensivåret.

Nästan hälften har eftergymnasial utbildning

I metodstöden uttrycker Arbetsförmedlingen att intensivåret inte ska vara utformat efter en specifik grupp. Handläggarna ska sträva efter en heterogen målgrupp i form av bland annat olika studiebakgrund och olika erfarenheter av arbetslivet. Varken att personen inte har någon arbetslivserfarenhet eller att hen har begränsade kunskaper i svenska ska enligt Arbetsförmedlingen hindra personen från att delta i intensivåret.^[60]

Det finns inget mått på arbetslivserfarenhet i Arbetsförmedlingens statistik. Däremot har nästan hälften av deltagarna i intensivåret eftergymnasial utbildning, vilket är en högre andel än i etableringsprogrammet generellt (figur 7). Drygt 20 procent av deltagarna i etableringsprogrammet 2020 hade en eftergymnasial utbildning. Några få procent inom intensivåret saknar formell utbildning. Det är lägre än i etableringsprogrammet i stort, där nästan 16 procent saknade utbildning 2020. Ett annat mönster som skiljer sig från etableringsprogrammet är att andelen utan utbildning är ganska likartad för kvinnor och män, medan det inom etableringsprogrammet är en större del av kvinnorna än bland männen som helt saknar formell utbildning.^[61]

Över lag är det inga stora skillnader på utbildningsnivå bland de kvinnor och män som tar del av intensivåret. Men det är en större andel bland männen än bland kvinnorna som har genomgått 9 eller 10 års förgymnasial utbildning. Samma mönster finns i etableringsprogrammet i stort.^[62] Det är också en något större andel kvinnor än män som har eftergymnasial utbildning.

Figur 7. Utbildningsnivå bland deltagarna i intensivåret, andel bland kvinnor respektive män, till och med februari 2022

Källa: Arbetsförmedlingens statistik.

När deltagarna påbörjade sitt intensivår hade något mer än hälften en bedömning från Arbetsförmedlingen om att vara matchningsbar mot arbetsmarknaden. Det finns inga skillnader mellan kvinnor och män.

En liten andel av deltagarna, 10 procent, hade utbildningsplikt innan de påbörjade sitt intensivår. Vi ser inga skillnader mellan kvinnor och män. Det kan jämföras med hur vanligt det är att deltagarna i etableringsprogrammet har utbildningsplikt – i december 2019 hade 48 procent av dem utbildningsplikt.^[63]

Vi kan också konstatera att det endast finns enstaka deltagare med funktionsnedsättning i intensivåret, men att andelen motsvarar den i etableringsprogrammet i stort.^[64]

Vård- och serviceyrken är vanligast som yrkesinriktning för intensivåret

Deltagarnas intensivår ska ha en yrkesinriktning. Statskontoret har undersökt vilka yrken som deltagarnas intensivår är inriktade mot.

Sammantaget är Vård den vanligaste yrkesinriktningen. Där hittar vi nästan 30 procent av deltagarna. Restaurang och Kundservice är de näst vanligaste yrkeskategorierna (tabell 7). Indelningen baseras på Standard för svensk yrkesklassificering, SSYK 12.^[65]

Nästan hälften av kvinnorna återfinns i kategorin Vård. Valet av yrkesinriktning har större spridning bland männen. De vanligaste kategorierna bland männen är Vård, Hantverk, Kontor, Restaurang och Kundservice Även kategorin Övrigt är vanlig, men består av flera olika sorters yrken.

Tabell 7. Vald yrkesinriktning i intensivåret, totalt, bland kvinnor och bland män, samtliga deltagare till och med februari 2022, andelar

Källa: Arbetsförmedlingens statistik. Analysen utgår från vald yrkesinriktning under deltagarens första månad i intensivåret. Kategorin Övrigt består bland annat av följande yrken där de vanligaste är: Städare, Bilrekonditionerare och fönsterputsare m.fl., och Övriga servicearbetare.

Yrken med högre utbildningskrav förekommer

Ungefär en fjärdedel av deltagarna har valt ett yrke som är klassat som högskolenivå utifrån SSYK 2012. Exempelvis återfinns här biomedicinska analytiker, psykologer, arkitekter och olika civilingenjörsyrken. Av de drygt 500 deltagare som har en eftergymnasial utbildning har nästan hälften en yrkesinriktning som klassas som högskolenivå.

Vårdbiträden, elevassistenter och restaurangjobb vanligast

På en mer finfördelad yrkesnivå är de vanligaste yrkena vårdbiträden, restaurang- och köksbiträden samt elevassistenter m.fl. Även barnskötare, städare, lager- och terminalpersonal samt butiksäljare är vanliga.

Tabell 8. De tio vanligaste yrkena i intensivåret, bland kvinnor, män och totalt. Samtliga deltagare till och med januari 2022, antal och andel

Källa: Arbetsförmedlingens statistik. Analysen utgår från valt yrke under deltagarens första månad i intensivåret.
*För dessa yrken finns ingen information om könsfördelning.

Kvinnor inom intensivåret återfinns framför allt i vårdande och pedagogiska yrken, medan män framför allt har en inriktning mot restaurang samt lager- och terminalarbete. Av de tio vanligaste yrkena har samtliga yrken utom restaurang- och köksbiträden en tonvikt av antingen kvinnor eller män.

Deltagare som hade utbildningsplikt innan de påbörjade sitt intensivår återfinns inom de generellt för intensivåret vanligaste yrkena, framför allt inom restaurang- och köksbiträden och städare. Deltagare med eftergymnasial utbildning återfinns främst inom yrkena elevassistenter m.fl., barnskötare, vårdbiträden och grundskolelärare. Men spridningen av yrken är stor i gruppen med eftergymnasial utbildning.

Såväl bristyrken som mättade yrken återfinns inom intensivåret

Enligt regeringens uppdrag om intensivåret ska intensivårsdeltagarna i första hand närma sig ett bristyrke. Deltagare som väljer yrken med dåliga förutsättningar på arbetsmarknaden riskerar att ha sämre möjligheter att komma i arbete. Vi har undersökt hur de vanligaste yrkena inom intensivåret svarar mot Arbetsförmedlingens yrkesprognoser. Prognoserna visar myndighetens bedömning av efterfrågan på arbetskraft, både nu och på några års sikt.

Inom fyra av de tio vanligaste valda yrkena inom intensivåret bedömer Arbetsförmedlingen att möjligheterna till jobb för tillfället är sämre. Det gäller bland annat lager- och terminalpersonal, butikssäljare av dagligvaror samt vårdbiträden. Vårdbiträden är dessutom det vanligaste yrket bland de personer som genomför ett intensivår. Men Arbetsförmedlingen bedömer att möjligheterna att få jobb som vårdbiträde kommer att öka på några års sikt.

Statskontoret noterar att nästan en fjärdedel av alla kvinnor som deltar i intensivåret har antingen vårdbiträde eller barnskötare som valt yrke. Yrket barnskötare har enligt Arbetsförmedlingen en relativt dålig prognos, både nu och på några års sikt.

Ungefär en tredjedel av de 25 vanligaste yrkena i intensivåret har för tillfället en relativt dålig prognos. Ungefär lika stor andel har valt ett yrke där möjligheterna att få ett arbete är stora. Det är relativt många män som riktar in sig mot ett yrke som inte har någon fastställd yrkesprognos. Det är därför svårt att bedöma förutsättningarna för kvinnorna respektive män när det kommer till valet av yrke och efterfrågan på arbetskraft.

Tabell 9. Yrkesprognoser för de 25 vanligaste yrkena inom intensivåret, bland kvinnor, män och totalt, till och med februari 2022

Källa: Arbetsförmedlingens statistik över deltagare i intensivåret och Arbetsförmedlingens verktyg Hitta yrkesprognoser. Avser möjligheter till arbete 2022.

Mycket stora möjligheter: Efterfrågan på arbetskraft i yrket är betydligt större än utbudet. Konkurrensen om jobben är mycket liten. Stora möjligheter: Efterfrågan på arbetskraft i yrket är större än utbudet. Konkurrensen om jobben är liten. Små till medelstora möjligheter: Efterfrågan på arbetskraft i yrket är tillfredsställt, och det förekommer konkurrens om jobben.

Det finns också andra aspekter än efterfrågan på arbetskraft som handläggare och deltagare ska väga in vid valet av yrkesinriktning. Metoden Matchning från dag 1 som intensivåret bygger på innebär exempelvis att handläggaren även ska utgå ifrån den arbetssökandes informella kompetenser och ta hänsyn till vad den arbetssökande själv uppger att hen kan och vill arbeta med. De lokala arbetskraftsbehoven kan också skilja sig från de nationella prognoserna.

Deltagarnas sysselsättning efter intensivåret

Av de 1 146 personer som påbörjat ett intensivår har 249 deltagare hittills avslutat eller avbrutit det. Den vanligaste avslutsorsaken är att deltagaren har fått ett arbete. Det händer också att deltagare får en annan planering hos Arbetsförmedlingen än att delta i intensivåret. Det är för tidigt för att analysera arbetsmarknadsutfallet för deltagare i intensivåret.

För tidigt att dra slutsatser om deltagarnas arbetsmarknadsutfall

Drygt hälften av de som har avslutat intensivåret har gjort det på grund av att de har fått ett arbete på heltid, med eller utan subvention. Ungefär en tredjedel av dem är kvinnor. Men vi kan ännu inte dra några slutsatser om arbetsmarknadsutfallet eftersom det har gått en relativt kort tid och relativt få deltagare har ännu avslutat sina intensivår. Vi vet inte heller om de som har fått ett arbete har fått detta tack vare deltagandet i intensivåret. Nästan tre fjärdedelar av de som hittills har avslutat sitt intensivår på grund av heltidsarbete hade deltagit i intensivåret i mindre än tre månader.

Åtta av tio som har fått arbete har en subventionerad anställning

Om vi undersöker deltagarnas status 30 dagar efter att intensivåret avslutats ser vi att 86 procent av de som har fått ett arbete på heltid har ett nystartsjobb, extratjänst eller ett introduktionsjobb. Det innebär att de har någon typ av subventionerad anställning.^[66] Kvinnor utgör drygt hälften av de som fått en extratjänst, en tredjedel av de som fått introduktionsjobb och en femtedel av de som fått nystartsjobb. Några enstaka deltagare har fått en anställning utan stöd och ytterligare några har tidsbegränsat eller tillfälligt arbete. Två av dessa totalt elva personer är kvinnor.

Bland de som har fått ett arbete har 40 procent en eftergymnasial utbildning. Det är få personer som saknar utbildning som hittills har fått arbete. Däremot hade drygt en tredjedel av de som fått ett arbete en bedömning om att inte vara matchningsbar mot arbetsmarknaden när de påbörjade sitt intensivår. En fjärdedel av de som har fått arbete på heltid hade en inriktning mot ett yrke på högskolenivå.

Vi vet inte fullt ut inom vilka yrken som deltagarna har fått arbete och hur det korresponderar med deras valda yrkesinriktning. En analys som Arbetsförmedlingen gjort av deltagare som fått en subventionerad anställning visar att strax under 40 procent hade fått anställning inom den yrkeskategori som de hade valt för intensivåret.^[67]

I slutrapporten kommer vi att undersöka deltagarnas arbetsmarknadsutfall närmare.

En del får annan planering

Den näst vanligaste kända utskrivningsorsaken är att deltagaren får en annan planering än intensivåret av Arbetsförmedlingen. Det gäller 14 procent av de som avslutat sitt intensivår. För nästan lika många är orsaken okänd.

Insatserna i intensivåret

I detta kapitel går vi igenom de insatser som deltagarna i intensivåret tar del av och presenterar vår analys av om innehållet i deltagarnas intensivår motsvarar de regeringens och Arbetsförmedlingens intentioner. Vår genomgång utgår från statistik över hur många som tar del av olika insatser, från intervjuer med intensivårshandläggare, och från enkätsvar.

Sammanfattande iakttagelser

• Den vanligaste insatsen som intensivårsdeltagare tar del av är sfi, svenska för invandrare. I februari var något över hälften av deltagarna inskrivna på någon sfi-utbildning.
• Relativt få deltagare tar del av arbetsplatsnära insatser, som olika former av praktik, trots att det är centralt för intensivåret.
• Hittills är det endast en liten andel deltagare som tar del av aktiviteter som är specifika för intensivåret, som intensivpraktik och aktiviteter utöver heltid.
• Knappast någon intensivårsdeltagare har fått en mentor.
• Arbetet med att sätta ihop insatser till en sammanhängande kedja verkar inte ha fungerat som avsett. Men det är ännu svårt att dra säkra slutsatser om detta, eftersom Arbetsförmedlingens uppföljningssystem inte klarar av att lägga samman innehållet i kedjorna.
• Skillnaderna mellan mäns och kvinnors deltagande i olika typer av insatser är relativt små. Betydligt fler män än kvinnor tar del av arbetsmarknadsutbildningar. Fler kvinnor än män tar del av olika former av praktik, vilket skiljer intensivåret från liknande program.
• Få handläggare bedömer att det är intensivårets specifika insatser eller kedjor av insatser som ger deltagarna mervärde, jämfört med att vara med i etableringsprogrammet. Däremot anser många att det är viktigt att handläggarna har med mer tid för deltagarna.

Relativt få deltagare tar del av arbetsplatsnära insatser

Enligt regeringsuppdraget ska intensivåret bestå av en kedja av språkintensiva och arbetsplatsnära insatser som understödjer varandra. Insatserna ska genomföras parallellt eller efter varandra i ett högt tempo. Utöver insatser som utbildningar och praktik ska handläggarna uppmuntra deltagarna att ta del av insatser utöver heltid. Enligt regeringsuppdraget skulle deltagarna också kunna få en mentor som har yrkeserfarenhet från svensk arbetsmarknad och företrädesvis från den bransch som deltagaren planerar att arbeta inom.^[68]

Analysen i detta kapitel utgår främst från februari 2022, vilket är den senaste månaden som vi har tillgänglig statistik från. Det är också den månad då intensivåret hittills haft flest deltagare.

Vi kan konstatera att det generellt är få deltagare som tar del av de mest arbetsplatsnära insatserna, som olika former av praktik. Det är också få deltagare som tar del av insatser som är specifika för intensivåret. I stället är språkutbildningar vanligast, särskilt svenska för invandrare (sfi). Över hälften av deltagarna var i februari inskrivna på någon sfi-utbildning Den vanligaste av de mer arbetsplatsnära insatserna var intensivpraktik, som också är en åtgärd som är specifik för intensivåret. Något färre än var tionde deltagare var inskrivna på intensivpraktik i februari 2022. I stort sett ingen intensivårsdeltagare har fått en mentor (tabell 10).

Könsfördelningen är relativt jämn för de flesta typer av insatser. Kvinnor och män tar del av de mest arbetsplatsnära insatserna i lika hög grad. Det skiljer intensivåret från många liknande program. Däremot tar män i betydligt högre grad del av arbetsmarknadsutbildningar än kvinnor.

Tabell 10. Antal intensivårsdeltagare i olika insatser, februari 2022 och juni 2021

Källa: Arbetsförmedlingens statistik över insatser i intensivåret.

M= män, K=Kvinnor, Tot.= Totalt, dvs. män och kvinnor

*Intensivårsdeltagare tar som regel del av flera olika insatser; kolumnerna summerar alltså till ett högre tal än antalet deltagare.

Många av insatserna är tillgängliga för hela etableringsprogrammet

Till de insatser som alla deltagare inom etableringsprogrammet kan ta del av hör exempelvis sfi, yrkessvenska, arbetspraktik, och olika arbetsmarknadsutbildningar. De kan också delta i lokala jobbspår och snabbspår.

Sfi är den vanligaste insatsen

Den överlägset vanligaste insatsen för intensivårsdeltagarna är sfi – mer än hälften av deltagarna går sfi. Könsfördelningen motsvarar i stort sett könsfördelningen bland deltagarna i intensivåret i stort, med en liten överrepresentation av kvinnor. Ett litet antal intensivårsdeltagare tar också del av andra insatser som har att göra med svenska språket, nämligen yrkessvenska och språkutvecklingsinsatser. För dessa insatser är könsfördelningen mer ojämn, med en tydlig övervikt av män.

Reguljär utbildning och arbetsmarknadsutbildning förekommer i intensivåret

Några intensivårsdeltagare tar del av reguljära utbildningsinsatser och arbetsmarknadsutbildning. Andelen kvinnor och män i reguljär utbildning är relativt jämn, men det är en mycket stor övervikt av män bland de som tar del av arbetsmarknadsutbildning. Det kan bero på att män och kvinnor i hög utsträckning väljer olika inriktning på sina intensivår (se även kapitel 7). Men det är en relativt liten grupp av alla intensivårsdeltagare som tar del av arbetsmarknadsutbildningar, vilket gör det svårt att dra några generella slutsatser utifrån resultatet.

Var tionde deltagare i intensivåret deltar i lokalt jobbspår eller snabbspår

Myndigheter och organisationer har organiserat lokala jobbspår och snabbspår för att erbjuda en snabbare väg in för nyanlända på arbetsmarknaden. Även deltagare i intensivåret kan ta del av dessa program. Ungefär åtta procent av intensivårsdeltagare deltar i ett lokalt jobbspår eller snabbspår. Bland intensivårsdeltagarna är det betydligt fler män än kvinnor som tar del av lokala jobbspår. Fördelningen för snabbspåren är däremot jämnare. Utifrån den information som Statskontoret har tillgång till är det svårt att förklara orsaken till detta. Men vi kan konstatera att rekryteringen av deltagare till jobb- och snabbspår följer en annan process än intensivåret. Exempelvis deltar arbetsgivarna i urvalet av deltagare.

Lokala jobbspår skapas i samverkan mellan kommuner och Arbetsförmedlingen. Syftet är att möta ett specifikt lokalt arbetskraftsbehov inom exempelvis en bransch. Spåren består av definierade kedjor av insatser. Arbetsgivare deltar i urvalet av deltagare och insatser, och avsikten är att deltagarna ska anställas efter avslutat jobbspår. Det finns mellan 300 och 400 lokala jobbspår, med ungefär 3 000 aktiva deltagare.^[69] Tillgången till lokala jobbspår varierar – 188 av landets kommuner har ett eller flera jobbspår.

Snabbspår består också av en sammanhållen kedja insatser, som ska leda till en anställning. Snabbspåren bygger däremot på överenskommelser mellan arbetsmarknadens parter samt Arbetsförmedlingen, och är knutna till olika branscher. Det finns mellan 10 och 20 aktiva snabbspår i landet.

Intensiv praktik och mentorskap är specifika för intensivåret

Insatsen intensiv praktik har skapats särskilt för intensivåret. Dessutom ska aktiviteter utöver heltid kunna vara aktuella för intensivårsdeltagare. Avsikten är också att intensivårsdeltagarna ska kunna ta del av yrkesinriktade mentorskap.

Intensiv praktik ska vara en central insats, men hittills har få fått ta del den

Intensiv praktik är en insats som har skapats särskilt för intensivåret, och som regleras genom en specifik förordning (se kapitel 3). Till skillnad från andra praktikformer får arbetsgivaren ersättning för att de tar emot en deltagare genom denna insats. Regeringen lyfter fram intensiv praktik som en central komponent för deltagarna i intensivåret. Men det är ändå fortfarande relativt få deltagare som tar del av intensiv praktik – något mindre än en tiondel av samtliga deltagare i intensivåret i februari 2022. Kvinnor är något överrepresenterade bland de som tar del av intensiv praktik.

Skälen till det relativt låga deltagandet kan vara flera. En orsak kan vara att insatsen är ny, och därför okänd bland många arbetsgivare som skulle kunna anordna praktik. De flesta deltagare är också fortfarande i början av sina intensivår, och för många är det inte aktuellt att ta del av intensivpraktiken redan från början.

I stort sett inga deltagare har fått en mentor

En specifik aspekt av intensivåret är att deltagarna ska kunna ta del av ett mentorskapsprogram. Det ska antingen vara en mentor inom det yrke som deltagaren har valt för sitt intensivår eller en mentor på den arbetsplats där deltagaren gör intensiv praktik.

Men hittills har i stort sett inga intensivårsdeltagare tagit del av denna typ av mentorskap. Arbetsförmedlingen har utlyst främjandemedel som organisationer på arbetsmarknaden som vill anordna mentorskapsprogram kan ansöka om (se även kapitel 3). Men intresset från dessa organisationer har varit begränsat. Endast en organisation, med inriktning på en speciell yrkeskategori, fick vid den senaste utlysningen främjandemedel för mentorskapsprogram.

På arbetsmarknaden finns också andra mentorskapsprogram. Vissa kommuner har lokala mentorskapsprogram för nyanlända, exempelvis i Stockholms stad. Som en del av Stockholms stads och näringslivets integrationspakt kan nyanlända ta del av tre olika mentorskapsprogram, varav yrkesmentorer är ett. Intensivårsdeltagare skulle kunna ta del av sådana program, på samma sätt som de kan ta del av program som anordnas med främjandemedel. Men Arbetsförmedlingens statistik visar att inga intensivårsdeltagare hittills har tagit del av sådana mentorskapsprogram heller.

I kapitel 5 redogör vi för hur mentorskapsprogrammen beskrivs i metodstöden för handläggarna.

Inga krav på aktiviteter utöver heltid och handläggarna uppmuntrar detta olika mycket

En specifik aspekt av intensivåret är att olika insatser som deltagarna tar del av ska kunna summera till mer än heltid. Arbetsförmedlingen har i februari registrerat att ungefär 9 procent av intensivårsdeltagarna tar del av aktiviteter utöver heltid. Fördelningen mellan män och kvinnor är relativt jämn, och motsvarar i stort sett andelen män och kvinnor i intensivåret i stort.

Statskontoret konstaterar att begreppet aktiviteter utöver heltid är något oklart. Arbetsförmedlingen har bedömt att myndigheten inte har någon juridisk möjlighet att kräva att deltagarna tar del av aktiviteter utöver heltid. Däremot kan arbetsförmedlarna uppmuntra deltagarna att vara aktiva också efter arbetsdagens slut.

I samtal med intensivsårshandläggare framkommer att det varierar mellan olika handläggare hur de arbetar med frågan. De flesta betonar värdet av att deltagarna är aktiva på olika sätt utöver heltid. Samtidigt lyfter flera av handläggarna fram att olika deltagare kan ha olika förutsättningar för att ta del av organiserade aktiviteter utöver heltid, vilket särskilt beror på deras familjesituation. Frågan har också en tydlig jämställdhetsaspekt, eftersom kvinnor oftare har huvudansvaret för hem och barn, vilket kan göra det svårare för dem än för män att ta del av aktiviteter efter arbetstid.

Det verkar också variera vad olika handläggare räknar som aktiviteter utöver heltid. Vi ser exempel på deltagare som tar del av schemalagda aktiviteter som summerar till mer än heltid. Men handläggare som vi har intervjuat uttrycker att också fritidssysselsättningar som att besöka sportevenemang tillsammans med svenskspråkiga eller lyssna på poddar på svenska kan räknas som en aktivitet utöver heltid. Men det är oklart om den senare definitionen delas av alla inom myndigheten. Det varierar också i vilken utsträckning intensivårshandläggarna följer upp med deltagarna om de genomfört aktiviteterna utöver heltid eller inte.

Sammantaget bedömer Statskontoret att det är oklart om det finns samsyn inom myndigheten kring vad som definieras som aktiviteter utöver heltid, huruvida aktiviteter utöver heltid är önskvärt, eller vad handläggarnas roll för dessa aktiviteter är. Det är därför också oklart hur tillförlitlig statistiken över aktiviteter utöver heltid är.

Små skillnader mellan vilka insatser som kvinnor respektive män tar del av

En viktig jämställdhetsaspekt är vilken typ av insatser som män respektive kvinnor tar del av. Från andra arbetsmarknadspolitiska program är det känt att män i högre grad får del av insatser som ligger nära arbetsmarknaden, medan kvinnor i högre grad tar del av insatser som ger mer grundläggande färdigheter, exempelvis olika utbildningsinsatser.^[70] Detta kan leda till att män i högre utsträckning än kvinnor kommer ut i arbete, eftersom arbetsplatsnära insatser relativt ofta leder till anställning.

För att undersöka om det finns en liknande tendens syns inom intensivåret har Statskontoret grupperat de olika tillgängliga insatserna i kategorier, utifrån hur arbetsplatsnära de generellt är (tabell 11).

Tabell 11. Antal och andel män och kvinnor som deltar i olika kategorier av insatser

Källa: Arbetsförmedlingens statistik över insatser i intensivåret.

Vi räknar att språkutbildningar är den insats som ligger längst ifrån en arbetsplats, medan olika former av praktik är mycket arbetsplatsnära, och övriga utbildningar befinner sig någonstans däremellan. Snabbspåren och de lokala jobbspåren innehåller flera komponenter, där arbetsplatsnära insatser är en viktig del.

Statskontoret konstaterar att skillnaderna hittills är relativt små mellan vilka insatser kvinnor och män tar del av, när vi bedömer hur nära arbetsmarknaden insatserna befinner sig. Den tydligaste skillnaden gäller annan utbildning än språkutbildning, som män tar del av i betydligt högre grad än kvinnor. Skillnaden beror till stor del på att män i högre utsträckning tar del av arbetsmarknadsutbildningar. Män är också något överrepresenterade bland de som får del av lokala jobbspår och snabbspår

Tvärtemot hur det ofta sett ut i andra program finns det en viss tendens till att kvinnor är överrepresenterade bland de deltagare som tar del av de mest arbetsplatsnära insatserna i form av praktik. Det är ett mönster som skiljer sig från etableringsprogrammet i stort, där män i högre grad än kvinnor får ta del av arbetsplatsnära insatser. ^[71]

Individuella i stället för förutbestämda kedjor av insatser

En viktig aspekt av intensivåret som betonats i förberedelserna är att insatserna ska genomföras som kedjor av insatser. Det är tänkt att insatserna i dessa kedjor ska stödja och förstärka varandra och genomföras i följd, utan långa uppehåll.

Det är komplicerat att följa insatskedjorna

Arbetsförmedlingen planerade ursprungligen att skapa förutbestämda kedjor av insatser som intensivårets deltagare skulle följa för att nå ett visst yrke eller bransch (se även kapitel 3). Men dessa planer blev inte verklighet, utan nu ska varje deltagare få en individuellt anpassad kedja av insatser. Insatserna för intensivåret ska enligt Arbetsförmedlingens metodstöd framgå av en upprättad handlingsplan för varje individ.

Ur statistiken går det att utläsa att några deltagare tar del av flera olika insatser samtidigt. I genomsnitt tog de deltagare som i februari var registrerade för någon insats del av 1,15 insatser.^[72] Men det är svårt att ur den statistiken dra slutsatser om insatserna är en del av en genomtänkt kedja eller inte.

Arbetsförmedlingens existerande system för uppföljning ger inte heller några resultat på aggregerad nivå om hur deltagarnas planerade kedjor av insatser ser ut. I denna delrapport har inte heller Statskontoret haft någon möjlighet att närmare undersöka om det finns någon annan dokumentation av insatskedjorna i andra delar av Arbetsförmedlingens systemstöd.

Det finns tecken på att kedjorna inte fungerar som det är tänkt

Både intervjuer och enkäter tyder på att det finns problem med arbetet att skapa sammanhängande kedjor. Ett tecken på detta är att relativt få handläggare anser att sammanhängande kedjor är en viktig aspekt som skiljer intensivåret från det övriga etableringsprogrammet. I vår enkät anger endast 25 procent av handläggarna att detta är en viktig skillnad. Det är det näst lägsta resultatet för de sju fasta svarsalternativen på frågan om hur intensivåret skiljer sig från det övriga etableringsprogrammet (se svaren på frågan i sin helhet i avsnitt 8.6).

Vi har också frågat intensivårshandläggarna om hur insatserna inom intensivåret ser ut i förhållande till hur det brukar se ut i etableringsprogrammet i stort. Sammanfattningsvis anser ungefär hälften av intensivårshandläggarna att insatserna inom intensivåret blir mer sammanhängande, språkintensiva och arbetsplatsnära. Ungefär lika många upplever att de genomförs i ett högre tempo än i etableringsprogrammet.

I enkätens fritextsvar framkommer också att handläggare upplever att arbetet med att sätta ihop sammanhängande kedjor inte alltid fungerar. Flera uppger att de hittills oftast inte har hunnit arbeta så mycket som de hade velat med de deltagare som de har rekryterat. Anledningen är att myndigheten och cheferna har fokuserat på att rekrytera nya deltagare, för att uppnå prognoserna om volymer.

Några handläggare uppger också att utbudet av insatser som finns tillgängliga lokalt i praktiken begränsar hur väl de kan planera sammanhängande kedjor av insatser. Ett skäl till det som flera påpekar är att bristande språkkunskaper hos många av deltagarna begränsar vilka insatser som kan bli aktuella. En handläggare beskriver problemen på följande sätt:

”Det är svårt att bygga upp kedjor av insatser till mer ”avancerade” arbeten eftersom de ofta kräver högre svenskanivå. Personer måste alltså ofta vara klara med sfi/SAS/SVA^[73] för att komma vidare till andra utbildningar. Eller i alla fall ha kommit långt i SFI för att kunna delta i de flesta utbildningar som finns på Arbetsförmedlingen. Därför får vi tänka att en kedja av insatser i princip består av en praktik (parallellt med sfi) som förhoppningsvis leder till ett jobb (parallellt med sfi).”

En handläggare menar att arbetet med kedjor inte alls fungerar:

”Kedjor av insatser är inte en realitet – det finns bara på pappret.”

I de intervjuer som Statskontoret har genomfört framkommer liknande perspektiv, det vill säga att arbetet med att skapa kedjor av insatser för deltagarna går trögt. Samtidigt vill vi betona att skillnaderna generellt kan vara stora mellan olika regioner och enheter inom Arbetsförmedlingen.

Ett undantag i diskussionen om kedjor är de lokala jobbspår och snabbspår som deltagare i intensivåret kan medverka i. Upplägget på dessa insatser består av en kedja av insatser, med en tydlig inriktning.

Sammanfattningsvis bedömer Statskontoret att arbetet med att sätta ihop kedjor av insatser åt deltagarna hittills har dragits med problem. Ett skäl verkar vara att intensivårshandläggarna inte har kunnat prioritera arbetet medan intensivåret varit nytt. Ett annat mer grundläggande skäl kan vara att det inte i praktiken finns så många insatser att välja på som passar intensivårets deltagare. Men det är svårt att dra säkra slutsatser om hur utbredda problemen är. Ett viktigt skäl till det är att Arbetsförmedlingens uppföljningssystem inte medger en sammanställning på aggregerad nivå av innehållet i deltagarnas kedjor av insatser.

Få handläggare bedömer att det är intensivårets specifika insatser och kedjor som ger mervärde

I enkäten har Statskontoret bett handläggarna att bedöma vilka som är de tre viktigaste skillnaderna för deltagarna mellan att delta i intensivåret och att delta i det övriga etableringsprogrammet. Det är relativt få handläggare, 19 procent, som bedömer att tillgången till fler sorters insatser är en viktig skillnad. En fjärdedel bedömer att den mer sammanhållna kedjan av insatser är en viktig skillnad.

Störst andel, 69 procent, anger att det faktum att handläggarna har mer tid för deltagarna i intensivåret är en av de viktigaste skillnaderna. Relativt många bedömer att två andra aspekter med stark koppling till handläggarnas arbete är viktiga skillnader, nämligen att deltagarnas kompetens och erfarenhet tas tillvara, samt att deltagarna har större chans till jämställd behandling inom intensivåret än inom etableringsprogrammet.

Utifrån enbart dessa svar går det inte att utlösa om handläggarna upplever att det finns någon form av problem med intensivårets specifika insatser, eller med kedjorna av insatser. Den låga andelen som bedömer att tillgången till fler insatser är särskilt viktig skulle kunna förklaras av att handläggarna helt enkelt inte bedömer att tillgången till specifika insatser, eller en mer sammanhängande kedja, är viktigt för deltagarna. Men Statskontoret bedömer att de låga siffrorna åtminstone till en del avspeglar att det är få som tar del av specifika intensivårsinsatser, samt att arbetet med att sätta samman kedjor av insatser går trögt.

Tabell 12. Vad bedömer du är de viktigaste skillnaderna för deltagarna mellan att delta i intensivåret, jämfört med att enbart vara med i etableringsprogrammet?

Källa: Statskontoret enkät till handläggare som arbetar med intensivåret, januari 2022. N=59.

Samverkan

I detta kapitel beskriver vi hur och om vad Arbetsförmedlingen har samverkat med andra aktörer under planeringen av intensivåret. Vi beskriver också i vilken utsträckning Arbetsförmedlingen och särskilt intensivårshandläggarna samverkar med andra aktörer för att genomföra intensivåret.

Sammanfattande iakttagelser

• Intensivårshandläggarna tycker att den samverkan som de har haft hittills har fungerat ganska bra. Men de anser också att det finns utmaningar, främst i samverkan med kommuner. De anser också att det kan vara svårt att samverka med arbetsgivare för att hitta praktikplatser till deltagare i intensivåret.
• Det finns brister i samverkan mellan Arbetsförmedlingen och kommunerna, framför allt till följd av förändringarna inom Arbetsförmedlingen. Förändringarna inom Arbetsförmedlingen kan också påverka samverkan om intensivåret.
• Det finns relativt stora variationer mellan olika regioner och enheter på Arbetsförmedlingen när det gäller hur väl de samverkar med kommuner.
• De regioner och enheter som säger sig ha en bra samverkan har ofta redan upparbetade kontakter med andra aktörer inom ramen för etableringsprogrammet.
• Kommunerna vill samverka mer med Arbetsförmedlingen om intensivåret, inte minst när det gäller att välja ut kandidater och deltagare.

Arbetsförmedlingen ska samverka om intensivåret med andra aktörer

Arbetsförmedlingen ska enligt uppdraget om att införa ett intensivår samverka med kommunerna och Dua. De ska också föra en nära dialog med andra relevanta aktörer, däribland Sveriges Kommuner och Regioner (SKR). Arbetsförmedlingen ska också föra en dialog med andra anordnare av vuxenutbildning, exempelvis folkhögskolor och övriga relevanta anordnare.^[74]

I regeringsuppdraget om att förbereda intensivåret framhåller regeringen att kommunerna kommer att spela en avgörande roll inom intensivåret. Det är kommunerna som står för vissa av de insatser som är viktiga för att kunna genomföra intensivåret, till exempel sfi och kommunal vuxenutbildning, inklusive yrkesinriktad vuxenutbildning. Regeringen anger att det därför är centralt att det finns ett väl fungerande samarbete mellan olika aktörer, såsom och Arbetsförmedlingen och kommunerna och att Arbetsförmedlingen särskilt ska ta hänsyn till det.^[75]

Olika syn på hur väl samverkan har fungerat inför införandet av intensivåret

I uppdraget om att förbereda intensivåret anger regeringen att Arbetsförmedlingens förberedelser ska ske i nära samverkan med Delegationen för unga och nyanlända till arbete, Dua.^[76] Sammanfattningsvis anser Dua att Arbetsförmedlingen inte har tagit tillvara deras erfarenheter i tillräcklig utsträckning. Men Statskontoret kan samtidigt konstatera att Arbetsförmedlingen förhåller sig till erfarenheterna av lokala jobbspår i sitt förslag om intensivåret. Arbetsförmedlingen har också samverkat med SKR, främst om kommunernas roll som arbetsgivare.

Dua förespråkade att intensivåret skulle bygga på lokala jobbspår

Under hösten 2020 och i början av 2021 hade Arbetsförmedlingen och Dua möten. Enligt representanter för Dua var Dua särskilt angelägna att diskutera hur intensivåret skulle utformas och hur det skulle förhålla sig till lokala jobbspår och snabbspår (se också kapitel 8).

Dua förespråkade att lokala jobbspår borde vara den metod eller modell som ska användas för att genomföra intensivåret, främst för den målgrupp som saknar gymnasial utbildning och som står långt från arbetsmarknaden.^[77] Dua ansåg att Arbetsförmedlingen inte i tillräcklig utsträckning har tagit till vara erfarenheterna från lokala jobbspår. Men Statskontoret kan konstatera att Arbetsförmedlingen i sitt förslag inför intensivåret bland annat redogör för att myndigheten har övervägt att utveckla de lokala jobbspåren för att skapa kedjor av insatser inom intensivåret även om myndigheten i sitt förslag till slut rekommenderade att intensivåret inte skulle baseras på lokala jobbspår (se kapitel 3).

Samverkan med SKR främst om kommunerna som arbetsgivare

Arbetsförmedlingen har också haft möten med representanter för Avdelningen för utbildning och arbetsmarknad på SKR under arbetet med att förbereda intensivåret. SKR har fått möjlighet att lämna synpunkter på upplägget för intensivåret och SKR har också på uppmaning från Arbetsförmedlingen särskilt sett över frågan om kunskapscertifikat. Enligt SKR har samverkan med Arbetsförmedlingen framför allt handlat om kommunernas roll som arbetsgivare och i mindre eller ingen utsträckning om andra insatser.

Samverkan främst med kommuner under genomförandet av intensivåret

Intensivårshandläggarna anger i Statskontorets enkät att de främst samverkar med arbetsgivare och kommuner. I vår undersökning anger 88 procent av handläggarna att de har samverkat om intensivåret med arbetsgivare. I fritextsvar på vår enkät framkommer att denna samverkan med arbetsgivare främst har handlat om att informera arbetsgivare om intensivåret.

63 procent av handläggarna anger att de har samverkat om intensivåret med kommuner. Drygt hälften av handläggarna svarar att de har samverkat med andra utbildningsanordnare, exempelvis folkhögskolor. 37 procent svarar att de har samverkat med ideella organisationer och 39 procent att de har samverkat med arbetsgivarorganisationer (figur 8).

Figur 8. Har du samverkat om intensivåret med följande aktörer?

Källa: Statskontoret enkät till handläggare som arbetar med intensivåret, januari 2022. n=59.

Handläggarna tycker att samverkan fungerar ganska bra men att det finns utmaningar

Vi har frågat handläggarna hur samverkan med olika aktörer har fungerat och de flesta svarar att samverkan fungerar bra med samtliga av de aktörer som vi har frågat om. När det gäller samverkan med kommuner svarar drygt 80 procent att den fungerar bra. Ungefär 11 procent tycker att den fungerar mycket eller ganska dåligt.

Figur 9. Hur bedömer du sammantaget att samverkan med följande parter har fungerat hittills?

Källa: Statskontoret enkät till handläggare som arbetar med intensivåret, januari 2022, n=22-52.

Vad gäller samverkan med arbetsgivare uppger flera intensivårshandläggare i enkäten att intensivåret inte är så känt bland arbetsgivare och att det därför kan vara svårt att hitta praktikplatser. Enligt våra intervjuer och fritextsvar har dessutom pandemin gjort det svårare att hitta praktikplatser hos arbetsgivare.

Fritextsvaren visar också att samverkan med frivilligorganisationer har försämrats av att deras verksamheter inte har varit i full gång under pandemin. Intensivårshandläggare lyfter också fram i sina fritextsvar att det finns exempel på redan upparbetad samverkan mellan Arbetsförmedlingen och frivilligorganisationer som intensivårshandläggarna kan dra nytta av.

I våra intervjuer med både handläggare och företrädare för kommuner framkommer att det finns utmaningar i samverkan mellan Arbetsförmedlingen och kommunerna som kan komma att påverka genomförandet av intensivåret. I avsnitt 9.4 redogör vi närmare för Arbetsförmedlingens samverkan med kommunerna.

Samverkan med kommunerna ska främst ske genom befintliga strukturer

Enligt Arbetsförmedlingen ska samverkan inom ramen för intensivåret mellan Arbetsförmedlingen och kommunerna framför allt ske i befintliga strukturer, exempelvis de lokala överenskommelser som finns på plats. Med andra ord avsåg Arbetsförmedlingen inte att skapa särskilda former av samverkan för intensivårsdeltagare. Men enligt företrädare för Arbetsförmedlingen finns det utrymme för regionerna att organisera arbetet på olika sätt. Det innebär att regionerna kan välja att låta intensivårshandläggare sköta den operativa samverkan med kommunerna.^[78]

Det varierar i vilken utsträckning intensivåret har tagits upp i befintliga strukturer för samverkan

Våra intervjuer med kommuner och handläggare visar att intensivåret inte alltid har tagits upp i de befintliga strukturer för strategisk samverkan mellan Arbetsförmedlingen och kommunerna som finns. Men några intensivårshandläggare anger i fritextsvar på vår enkät att de har bra operativ samverkan med kommunerna sedan tidigare om dem som är inskrivna i etableringsprogrammet och att de kan bygga vidare på den samverkan även när det gäller intensivåret. Samtidigt framkommer det i våra intervjuer att samverkan ofta sker på personlig nivå och att det inte finns någon uppbyggd strukturerad samverkan.

Enligt företrädare för SKR ansåg även de att utgångspunkten skulle vara att använda befintliga strukturer, men att de nu i efterhand ser att det finns en risk i att använda befintliga strukturer för en insats som intensivåret som omfattar relativt få personer. De bedömer att satsningen då lätt försvinner bland alla andra frågor som Arbetsförmedlingen och kommunerna samverkar om. Det kan därför behövas extra insatser, exempelvis i form av särskilda strukturer för samverkan om intensivåret, för att göra satsningen mer känd och få i gång samverkan om satsningen. Våra intervjuer med kommunala företrädare visar att dessa kommuner har haft begränsad kunskap om intensivåret.

Förändringarna av Arbetsförmedlingen försvårar samverkan med kommunerna

I våra intervjuer både med kommunala företrädare och företrädare för Arbetsförmedlingen framkommer att de förändrade arbetssätten inom Arbetsförmedlingen och den pågående reformeringen av myndigheten i praktiken försämrar Arbetsförmedlingens möjligheter till samverkan med kommunerna. I uppdraget om intensivåret betonar regeringen vikten av att Arbetsförmedlingen samverkar med kommunerna. Kommunala företrädare som vi har intervjuat berättar att de främst har diskuterat med Arbetsförmedlingen om att samverka generellt och i mindre utsträckning om att samverka specifikt kring intensivåret. Det beror delvis på att intensivåret vid tidpunkten för intervjuerna var relativt nytt, men också på att de intervjuade sällan kände till intensivåret i tillräcklig utsträckning för att kunna diskutera specifik samverkan. Men vi bedömer också att hur samverkan fungerar generellt har betydelse för samverkan om intensivåret, eftersom denna samverkan ska ske inom befintliga strukturer.

Både intensivårshandläggare och kommunala företrädare som vi har intervjuat framhåller att förutsättningarna för samverkan mellan Arbetsförmedlingen och kommunerna har försämrats. Det beror bland annat på de förändringar av arbetssätt och de omorganisationer som Arbetsförmedlingen har genomfört. En av de kommunala företrädare som vi har intervjuat uttrycker det på följande sätt:

”Vi ser dock att pågående omställning hos Arbetsförmedlingen har haft en negativ inverkan på samverkan. Inte minst har handläggningstiden för olika beslut blivit betydligt längre. Vi upplever att Arbetsförmedlingen inte har samma eller lika bra kännedom kring målgruppen vi arbetar med. Kontaktvägar har försvårats och både våra medarbetare och deltagare upplever att vi ’bollas’ från den ena handläggaren till den andra.”

Mindre samverkan om individärenden i dag

De intervjuer som vi har gjort med kommunala företrädare visar också att kommunerna har långt mindre samverkan med Arbetsförmedlingen om individärenden i dag än tidigare. Det är enligt kommunerna som vi har intervjuat svårare än tidigare att hitta rätt kontaktvägar in på Arbetsförmedlingen. Tidigare kunde kommunen ofta ha kontakt med en enskild handläggare i ett individärende. Men de kommunala företrädarna hoppas samtidigt att intensivåret kan föra med sig ett arbetssätt där kommunen kan ha kontakt med enskilda handläggare på Arbetsförmedlingen i individärenden.

Men våra intervjuer med kommuner visar också att det finns exempel där Arbetsförmedlingen och kommuner lokalt har hittat former för samverkan. Arbetsförmedlingen har också påbörjat ett arbete med att ta fram en nationell struktur för samverkansprocesser med kommuner och fristående aktörer. Arbetsförmedlingen har inom ramen för det arbetet bland annat genomfört pilotprojekt som omfattat tre av Arbetsförmedlingens lokala verksamheter med fristående aktörer och kommuner samt tillsammans med Skolverket genomfört ett uppdrag om hur informationsutbytet kan förbättras mellan kommuner och Arbetsförmedlingen i syfte att underlätta övergångar från arbetslöshet till studier inom kommunal vuxenutbildning.^[79]

Samverkan med kommunerna har hittills framför allt handlat om att informera om intensivåret

I enkäten har vi frågat handläggarna vad de har samverkat med kommunerna om när det gäller intensivåret. 92 procent av de handläggare som har samverkat kommunerna svarar att de har informerat kommunerna om intensivåret. 70 procent svarar att de har samverkat med kommunerna om tillgång till praktikplatser hos kommunen och omkring 60 procent anger att de har samverkat om själva formerna för samverkan om intensivåret. Drygt hälften anger att de har samverkat i individärenden, vilket omfattar att hämta in information om kandidater eller deltagare eller att planera insatser för enskilda deltagare.

Figur 10. Vad har du (eller andra kollegor på Arbetsförmedlingen) samverkat med kommuner om när det gäller intensivåret?

Källa: Statskontoret enkät till handläggare som arbetar med intensivåret, januari 2022. n=37.

Anm. I kategorin Annat har handläggare lämnat följande svar: Ideell organisation som har samarbete med en av kommunerna; Har fått förhandla för att få några intensivpraktikplatser, eftersom kommunen vanligtvis bara ha praktikplatser till de som har försörjningsstöd.

Våra intervjuer med handläggare och företrädare för kommuner bekräftar bilden att Arbetsförmedlingen hittills främst har informerat kommunerna om intensivåret.

I våra intervjuer och även fritextsvar i vår enkät framhåller handläggarna att det fortfarande är relativt få deltagare i intensivåret. Av detta följer att det hittills inte har varit aktuellt med samverkan med kommuner i individärenden i någon större utsträckning.

Kommunerna skulle kunna bidra i arbetet med att välja ut kandidater till intensivåret

Flera av de kommuner som vi har intervjuat säger att kommunen har kännedom om individer som kan komma i fråga för intensivåret. Därför anser kommunerna att de skulle kunna bidra när det gäller att välja ut lämpliga kandidater till intensivåret.

Ett exempel på sådan samverkan finns i Göteborg. Där har kommunen och Arbetsförmedlingen en överenskommelse om att kommunen ska föreslå personer med lämplig profil för intensivåret till Arbetsförmedlingen.

Referenser

Arbetsförmedlingen (2019). Inför införandet av ett intensivår för nyanlända. (Dnr Af-2019/0030 4611).

Arbetsförmedlingen (2020). Etableringsprogrammet, Arbetsförmedlingens handläggarstöd. (Dnr Af-2020/0061 9607).

Arbetsförmedlingen (2021). Anmälan av kandidater till intensivåret - för alla arbetsförmedlare. (Dnr Af-2021/0025 7701).

Arbetsförmedlingen (2021). Arbetsmarknadspolitiska program 2020. Arbetsförmedlingens återrapportering 2021. (Dnr. Af-2021/00160386).

Arbetsförmedlingen (2021). Handläggning av intensivåret. För arbetsförmedlare med inriktning intensivår. (Dnr Af-2021/0029 7261).

Arbetsförmedlingen (2021). Intensivåret för nyanlända. Användarstöd för arbetsförmedlare.

Arbetsförmedlingen (2021). Kunskapscertifikat efter genomfört intensivår. (Dnr Af-2021/0028 4817).

Arbetsförmedlingen (2021). Urval av deltagare till intensivåret. Metodstöd för arbetsförmedlare med inriktning intensivår. (Dnr Af-2021/0029 9556).

Arbetsförmedlingen (2022) Arbetsförmedlingens årsredovisning 2021.

Arbetsförmedlingen (2022). Nya åtgärder inom arbetsmarknadspolitiken: Intensivåret. Arbetsförmedlingens återrapportering 2021. (Dnr Af-2021/0095 9229).

Cheung, Maria (2018). Hur skapar vi en mer jämställd arbetsmarknadsetablering? En studie av Arbetsförmedlingens förmedlingsverksamhet och insatser ur ett jämställdhetsperspektiv, Matchning från dag 1. Arbetsförmedlingen working paper 2018:2 . (Dnr Af-2017/0061 0277).

Ds 2021:27. Vissa lagförslag med anledning av en reformerad arbetsmarknadspolitisk verksamhet.

Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen (2020). Utbildningsplikten inom etableringsprogrammet. Rapport 2020:1.

Regeringsbeslut 2019-06-27. Uppdrag inför införandet av ett intensivår för nyanlända.

Regeringsbeslut 2019-03-07. Regleringsbrev för budgetåret 2020 avseende Arbetsförmedlingen.

Regeringsbeslut 2020-12-17. Regleringsbrev för budgetåret 2021 avseende Arbetsförmedlingen.

Regeringsbeslut 2020-10-14. Uppdrag att införa ett intensivår.

Regeringsbeslut 2021-02-18. Uppdrag att analysera genomförandet av ett intensivår för nyanlända.

Statskontoret (2019). Arbetsförmedlingens interna styrning. Slutrapport om förändringsarbetets genomslag. 2019:3.

Bilaga

Regeringsuppdraget

Fotnoter

1. Regeringsbeslut 2021-02-18. Uppdrag att analysera genomförandet av ett intensivår för nyanlända. ↑

2. Arbetsförmedlingen (2022). Arbetsförmedlingens årsredovisning 2021. ↑

3. Arbetsförmedlingen (2022). Nya åtgärder inom arbetsmarknadspolitiken: Intensivåret. Arbetsförmedlingens återrapportering 2021. (Dnr Af-2021/0095 9229). ↑

4. Regeringsbeslut 2021-02-18. Uppdrag att analysera genomförandet av ett intensivår för nyanlända. ↑

5. Regeringsbeslut 2020-10-14. Uppdrag att införa ett intensivår. ↑

6. Förordning (2007:1030) med instruktion för Arbetsförmedlingen. ↑

7. Regeringsbeslut 2020-10-14. Uppdrag att införa ett intensivår. ↑

8. Regeringsbeslut 2020-10-14. Uppdrag att införa ett intensivår. ↑

9. Regeringsbeslut 2020-10-14. Uppdrag att införa ett intensivår. ↑

10. Arbetsförmedlingen (2021). Urval av deltagare till intensivåret. Metodstöd för arbetsförmedlare med inriktning intensivår. (Dnr. Af-2021/0029 9556), s.7 och 10. ↑

11. Arbetsförmedlingen (2021). Urval av deltagare till intensivåret. Metodstöd för arbetsförmedlare med inriktning intensivår. (Dnr. Af-2021/0029 9556). ↑

12. 13e § förordning (2017:820) om etableringsinsatser för vissa nyanlända invandrare. ↑

13. Arbetsförmedlingen (2019). Inför införandet av ett intensivår för nyanlända. (Dnr. Af-2019/0030 4611). ↑

14. 16 a § förordning (2017:820) om etableringsinsatser för vissa nyanlända invandrare. ↑

15. Regeringsbeslut 2020-10-14. Uppdrag att införa ett intensivår. ↑

16. I samma proposition anges kostnaderna för intensivåret till 56 miljoner kronor år 2021, och 96 miljoner kronor år 2022. ↑

17. Regeringsbeslut 2019-06-27. Uppdrag inför införandet av ett intensivår för nyanlända. ↑

18. Arbetsförmedlingen (2019). Inför införandet av ett intensivår för nyanlända. (Dnr Af-2019/0030 4611). ↑

19. Regeringsbeslut 2019-03-07. Regleringsbrev för budgetåret 2020 avseende Arbetsförmedlingen. ↑

20. Regeringsbeslut 2020-10-14. Uppdrag att införa ett intensivår. ↑

21. Regeringsbeslut 2020-12-17. Regleringsbrev för budgetåret 2021 avseende Arbetsförmedlingen. ↑

22. 16 a § förordning (2017:820) om etableringsinsatser för vissa nyanlända invandrare. ↑

23. Arbetsförmedlingen (2019). Inför införandet av ett intensivår för nyanlända. (Dnr Af-2019/0030 4611). ↑

24. Arbetsförmedlingen (2019). Inför införandet av ett intensivår för nyanlända. (Dnr. Af-2019/0030 4611). ↑

25. Regeringsbeslut 2020-10-14. Uppdrag att införa ett intensivår. ↑

26. Regeringsbeslut 2020-10-14. Uppdrag att införa ett intensivår. ↑

27. förordning (2015:848) om statsbidrag för särskilda främjande- och utvecklingsinsatser i syfte att påskynda nyanlända invandrares etablering på arbetsmarknaden. ↑

28. Arbetsförmedlingen (2019). Inför införandet av ett intensivår för nyanlända. (Dnr Af-2019/0030 4611), s. 80. ↑

29. Statskontoret (2019). Arbetsförmedlingens interna styrning. Slutrapport om förändringsarbetets genomslag. 2019:3. ↑

30. Ds 2021:27. Vissa lagförslag med anledning av en reformerad arbetsmarknadspolitisk verksamhet. ↑

31. Regeringsbeslut 2020-10-14. Uppdrag att införa ett intensivår. ↑

32. Från Arbetsförmedlingens webbsida, http://www.arbetsformedlingen.se: ”VO Arbetssökande tillhandahåller service utifrån arbetssökandens behov lokalt och regionalt. VO Arbetsgivare tillhandahåller service lokalt och regionalt med utgångspunkt i arbetsgivares behov. VO Direkt erbjuder förmedlingsservice till arbetsgivare och arbetssökande i hela landet via digitala tjänster och telefon.” Hämtat 2022-03-07. ↑

33. Kostnader för ersättning till deltagarna, eller för insatserna, ingår inte i förvaltningsanslaget. ↑

34. Dessa prognoser bygger i sin tur på prognoser från Migrationsverket. ↑

35. Arbetsförmedlingen (2022). Nya åtgärder inom arbetsmarknadspolitiken: Intensivåret. Arbetsförmedlingens återrapportering 2021. ↑

36. Summan av antalet deltagare som anges av handläggarna i denna uppräkning är högre än det faktiska antalet deltagare i intensivåret. Med andra ord är de uppgivna siffrorna sannolikt inte helt rättvisande, och det finns flera möjliga felkällor. Vid sektioner och enheter där flera handläggare arbetar nära tillsammans kan olika handläggare ha räknat samma deltagare som ”sin”. I några fall är det antal deltagare som handläggarna uppger orimligt högt. Även andra felkällor kan förekomma. ↑

37. Arbetsförmedlingen (2022). Nya åtgärder inom arbetsmarknadspolitiken: Intensivåret. Arbetsförmedlingens återrapportering 2021. (Dnr Af-2021/0095 9229). ↑

38. Ibid. ↑

39. Arbetsförmedlingen (2020). Etableringsprogrammet, Arbetsförmedlingens handläggarstöd. (Dnr. Af-2020/0061 9607). ↑

40. Arbetsförmedlingen (2021). Anmälan av kandidater till intensivåret - för alla arbetsförmedlare. (Dnr. Af-2021/0025 7701). ↑

41. Arbetsförmedlingen (2021). Urval av deltagare till intensivåret. Metodstöd för arbetsförmedlare med inriktning intensivår. (Dnr. Af-2021/0029 9556). ↑

42. Arbetsförmedlingen (2021). Handläggning av intensivåret. För arbetsförmedlare med inriktning intensivår. (Dnr Af-2021/0029 7261). ↑

43. Arbetsförmedlingen (2021). Intensivåret för nyanlända. Användarstöd för arbetsförmedlare. ↑

44. Arbetsförmedlingen (2021). Anmälan av kandidater till intensivåret – för alla arbetsförmedlare. (Dnr. Af-2021/0025 7701). ↑

45. Regeringsbeslut 2020-10-14. Uppdrag att införa ett intensivår. ↑

46. Arbetsförmedlingen (2021). Handläggning av intensivåret. För arbetsförmedlare med inriktning intensivår. (Dnr. Af-2021/0029 7261). ↑

47. Arbetsförmedlingen (2021). Urval av deltagare till intensivåret. Metodstöd för arbetsförmedlare med inriktning intensivår. (Dnr. Af-2021/0029 9556). ↑

48. Arbetsförmedlingen (2019). Inför införandet av ett intensivår för nyanlända. Rapportering enligt regeringsuppdrag. (Dnr. Af-2019/00304611). ↑

49. Arbetsförmedlingen (2021). Urval av deltagare till intensivåret. Metodstöd för arbetsförmedlare med inriktning intensivår. (Dnr. Af-2021/0029 9556). ↑

50. Arbetsförmedlingen (2021). Urval av deltagare till intensivåret. Metodstöd för arbetsförmedlare med inriktning intensivår. (Dnr. Af-2021/0029 9556). ↑

51. Ett intensivår kan utökas med upp till ytterligare fyra månader när det är nödvändigt utifrån längden på yrkesutbildningar. ↑

52. Regeringsbeslut 2020-10-14. Uppdrag att införa ett intensivår; Arbetsförmedlingen (2021). Urval av deltagare till intensivåret. Metodstöd för arbetsförmedlare med inriktning intensivår. (Dnr. Af-2021/0029 9556). ↑

53. Arbetsförmedlingen (2022). Nya åtgärder inom arbetsmarknadspolitiken: Intensivåret. Arbetsförmedlingens återrapportering 2021. (Dnr. Af-2021/0095 9229). ↑

54. Regeringsbeslut 2020-10-14. Uppdrag att införa ett intensivår. ↑

55. Arbetsförmedlingen (2019). Inför införandet av ett intensivår för nyanlända. Rapportering enligt regeringsuppdrag. (Dnr: Af-2019/0030 4611). ↑

56. Arbetsförmedlingen (2019). Inför införandet av ett intensivår för nyanlända. Rapportering enligt regeringsuppdrag. (Dnr. Af-2019/0030 4611). ↑

57. Prognoserna beräknas utifrån antal pågående och nya deltagare per månad. ↑

58. Arbetsförmedlingen (2021). Urval av deltagare till intensivåret. Metodstöd för arbetsförmedlare med inriktning intensivår. (Dnr. Af-2021/0029 9556). ↑

59. Information från Arbetsförmedlingens faktagranskning av rapporten, 2022-03-08. ↑

60. Arbetsförmedlingen (2021). Urval av deltagare till intensivåret. Metodstöd för arbetsförmedlare med inriktning intensivår. (Dnr. Af-2021/0029 9556). ↑

61. Jämförelsepunkter med etableringsprogrammet är hämtade från: Arbetsförmedlingen (2021). Arbetsmarknadspolitiska program 2020. Arbetsförmedlingens återrapportering 2021. (Dnr. Af-2021/00160386). ↑

62. Jämförelserna med etableringsprogrammet bygger på de uppgifter som finns i Arbetsförmedlingens förslag för genomförandet av intensivåret: Arbetsförmedlingen (2019). Inför införandet av ett intensivår för nyanlända. Rapportering enligt regeringsuppdrag. (Dnr. Af-2019/0030 4611). ↑

63. Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen (2020). Utbildningsplikten inom etableringsprogrammet. Rapport 2020:1. ↑

64. Arbetsförmedlingen (2021). Arbetsmarknadspolitiska program 2020. Arbetsförmedlingens återrapportering 2021. (Dnr. Af-2021/00160386). ↑

65. SSYK är ett system för att gruppera individers yrken eller arbetsuppgifter. ↑

66. Anställningstyperna har gemensamma grunder. Den som anställer får ett lönebidrag. Det kan handla om antingen en tillsvidareanställning eller en tidsbegränsad anställning, i upp till 12 månader men kan i vissa fall förlängas. En extratjänst är ett jobb hos en arbetsgivare inom välfärden, offentlig, kulturell eller ideell sektor, introduktionsjobb kan kombineras med en utbildning. ↑

67. Mejl från Arbetsförmedlingen, 2022-03-07. ↑

68. Regeringsbeslut 2020-10-14. Uppdrag att införa ett intensivår. ↑

69. Siffrorna gäller september 2021. Se webbplats för Delegationen för unga och nyanlända till arbete, www.dua.se. Hämtad 2022-03-31. ↑

70. Cheung, Maria (2018). Hur skapar vi en mer jämställd arbetsmarknadsetablering? En studie av Arbetsförmedlingens förmedlingsverksamhet och insatser ur ett jämställdhetsperspektiv, Matchning från dag 1. (Dnr Af-2017/0061 0277). ↑

71. Arbetsförmedlingen (2022). Arbetsförmedlingens årsredovisning 2021. ↑

72. En relativt hög andel deltagare, 13 %, tog inte del av någon insats alls. ↑

73. Sfi: Svenska för invandrare. SAS och SVA: Svenska som andra språk. ↑

74. Regeringsbeslut 2019-06-27. Uppdrag inför införandet av ett intensivår för nyanlända. ↑

75. Regeringsbeslut 2020-02-18. Uppdrag att analysera genomförandet av ett intensivår för nyanlända. ↑

76. Ibid. ↑

77. Arbetsförmedlingen (2019). Inför införandet av ett intensivår för nyanlända, (Dnr. Af-2019/0030 4611), s. 104. ↑

78. Mejlkorrespondens Arbetsmarknadsdepartementet–Arbetsförmedlingen. ↑

79. Arbetsförmedlingen (2022). Årsredovisning 2021, s. 51. ↑