Myndighetsanalys av Upphandlingsmyndigheten

Sammanfattning

Upphandlingsmyndigheten inrättades 2015 och har som huvudsaklig uppgift att ge stöd i frågor om offentlig upphandling. Myndighetens målgrupper är statliga myndigheter, regioner, kommuner, offentligt ägda bolag och andra organisationer som omfattas av upphandlingslagstiftningen samt leverantörer.

Statskontoret har på regeringens uppdrag genomfört en myndighetsanalys av Upphandlingsmyndigheten. En myndighetsanalys är en bred genomlysning av en myndighets förutsättningar, verksamhet, resultat och utmaningar. Syftet är att både regeringen och myndigheten ska kunna dra nytta av analysen.

Statskontoret bedömer att Upphandlingsmyndigheten i allt väsentligt fullgör sitt instruktionsenliga uppdrag. Samtidigt visar vår analys att myndigheten har utrymme för fortsatta förbättringar av verksamheten.

Myndighetens stöd är uppskattat men det kan bli mer användbart

Upphandlingsmyndighetens stöd består av många olika delar och täcker in olika ämnen. Myndigheten erbjuder bland annat vägledningar, möjlighet att ställa frågor och statistik på upphandlingsområdet. Stödet täcker in många olika frågor, bland annat juridiska frågor, hållbarhet och innovation.

Vår analys visar att myndighetens stöd är efterfrågat och fyller en viktig funktion för upphandlare och inköpare. Men vi kan konstatera att det fortfarande är en relativt stor andel användare som anser att stöden endast är till hjälp i begränsad utsträckning.

Vi bedömer att Upphandlingsmyndigheten behöver fokusera på de stöd som är mest efterfrågade. Myndigheten bör se över om stöden kan anpassas så att fler användare får hjälp inom de områden där behoven är som störst. Myndighetens frågeportal och annan information på myndighetens webbplats är de former av stöd som används av flest upphandlare och inköpare som svarat på vår enkät, och som de uppfattar är till störst hjälp.

Upphandlingsmyndigheten har som ambition att på sikt utveckla ett mer strategiskt inriktat stöd som riktar sig till ledningsgrupper och beslutsfattare i upphandlande organisationer. Myndigheten planerar en rad insatser som syftar till att upphandlande myndigheter och enheter ska utforma sina inköpsorganisationer på ett mer ändamålsenligt sätt. Vi uppfattar att detta är en rimlig inriktning, under förutsättning att starkt efterfrågade stöd inte behöver prioriteras ned. Det finns ett stort behov av konkret och handfast stöd från myndigheten till de som arbetar med att genomföra upphandlingar. Därför är det av stor vikt att Upphandlingsmyndigheten noggrant analyserar behoven hos de upphandlande organisationerna innan myndigheten genomför några mer omfattande omprioriteringar av verksamheten.

Upphandlingsmyndigheten håller en hög kvalitet i genomförande och leveranser av regeringsuppdrag. Myndigheten har sedan vår föregående analys 2017 hunnit få stadga i sin organisation och har numera en större kapacitet att ta emot uppdrag.

Upphandlingsmyndigheten har svårt att avgränsa sitt uppdrag

Statskontoret bedömer att Upphandlingsmyndigheten har svårt att avgränsa sitt uppdrag när det gäller omfattning och inriktning. Regeringen använder i ökad utsträckning upphandling som styrmedel för att uppnå mål på andra politikområden. Samtidigt ökar efterfrågan på stöd bland myndighetens målgrupper. Sammantaget försvårar detta för myndigheten att prioritera mellan verksamhetens olika delar och att finna sin roll som ansvarig myndighet för upphandlingsfrågor.

Vår analys visar också på skillnader mellan myndighetens respektive regeringens syn på hur verksamheten ska utvecklas framöver. Upphandlingsmyndigheten har de senaste åren efterfrågat relativt stora tillskott av medel för att bland annat utöka sin verksamhet. Upphandlingsmyndigheten har också lyft fram planerna på en växande verksamhet som ett centralt motiv för den omorganisation som myndigheten sjösatte i början av 2022. Men utifrån våra underlag bedömer vi att regeringen inte ser samma behov av att utöka myndighetens verksamhet. Statskontoret bedömer därför att regeringen bör tydliggöra de långsiktiga ekonomiska ramarna för Upphandlingsmyndighetens uppdrag och vilket utrymme för expansion som kommer att finnas framöver.

Myndigheten bör prioritera att slutföra omorganisationen

Upphandlingsmyndighetens nya organisationsstruktur som infördes i februari 2022 har inneburit omfattande förändringar, både när det gäller organisationen och medarbetarnas roller. Statskontoret bedömer att den pågående omorganisationen har inverkat negativt på Upphandlingsmyndighetens verksamhet under 2022. Vi kan också se att den har medfört stora oklarheter när det gäller vem som ansvarar för vad.

På sikt är omorganisationen avsedd att förbättra myndighetens arbete i flera avseenden. Vi kan inte bedöma i vilken utsträckning som ambitionerna kommer att infrias. Men för att omställningsperioden ska bli så kort som möjligt bör myndigheten prioritera arbetet med att slutföra omorganisationen.

Kompetensförsörjningen är fortfarande en utmaning

Myndighetens personalomsättning har minskat på senare år, men den är fortfarande ett problem eftersom den bland annat försvårar planeringen och leder till kostnader för rekrytering. Den relativt höga omsättningen av personal beror i första hand på att medarbetarnas kompetens är efterfrågad på arbetsmarknaden, men den höga arbetsbelastningen på myndigheten leder också till att anställda söker sig vidare till andra arbetsgivare.

Sjukfrånvaron ökade under 2021 och var högre än genomsnittet för de statliga myndigheterna. Statskontoret ser en risk för att den pågående omorganisationen på åtminstone kort sikt kan försvåra myndighetens arbete med att motverka hög arbetsbelastning och hög sjukfrånvaro.

Rekommendationer

Statskontoret rekommenderar Upphandlingsmyndigheten att

• se till att kommande satsningar på strategiskt inriktat stöd inte sker på bekostnad av existerande praktiskt inriktat stöd som i dag är starkt efterfrågade
• slutföra omorganisationen så snart som möjligt, reda ut oklarheter kring interna ansvarsförhållanden och göra en avvägning av vilken verksamhet som ska prioriteras under omställningsperioden
• i sin kommande utvärdering av myndighetens nya organisation undersöka hur omorganisationen påverkar myndighetens personalkostnader och hur väl de tvärorganisatoriska grupperna har fungerat
• arbeta för att verksamheten blir mindre känslig för personalförändringar
• komma till rätta med den höga arbetsbelastningen genom att långsiktigt se över prioriteringen mellan myndighetens uppgifter
• analysera vilka upphandlande myndigheter och enheter som inte uppfyller kraven om annonsering och efterannonsering av upphandlingar, och uppmärksamma dem på detta, samt även informera Konkurrensverket om de organisationer som inte fullföljer lagkraven.

Statskontoret rekommenderar även regeringen (Finansdepartementet) att

• tydliggöra de långsiktiga ekonomiska ramarna för Upphandlingsmyndighetens uppdrag och vilket utrymme för expansion som kommer att finnas framöver. Detta för att underlätta för myndigheten att planera sin verksamhet och prioritera mellan sina uppgifter.

Inledning

Svensk offentlig upphandling uppgår till närmare 800 miljarder kronor årligen, vilket motsvarar nästan 20 procent av BNP. Upphandlingsmyndigheten inrättades 2015 och har som huvudsaklig uppgift att ge stöd i frågor om offentlig upphandling. Myndighetens målgrupper är statliga myndigheter, regioner, kommuner, offentligt ägda bolag som omfattas av upphandlingslagstiftningen, och leverantörer. Upphandlingsmyndigheten ger generell vägledning i upphandlingsfrågor, men ger inte råd i specifika upphandlingar.

Regeringens uppdrag till Statskontoret

Statskontoret fick den 20 januari 2022 i uppdrag av regeringen att analysera Upphandlingsmyndigheten med utgångspunkt i Statskontorets myndighetsanalysmodell.^[1] I uppdraget ingår att

• beskriva och analysera hur Upphandlingsmyndigheten fullgör sina uppgifter i förhållande till befintliga uppdrag och resurser
• beskriva hur interna och externa faktorer påverkar Upphandlingsmyndighetens möjligheter att fullgöra sina uppgifter
• beskriva hur Upphandlingsmyndigheten samverkar med andra aktörer och hur samverkan fungerar
• belysa faktorer som är av särskild betydelse för effektiviteten i verksamheten
• belysa om regeringens styrning är ändamålsenlig
• belysa faktorer som är särskilt viktiga att uppmärksamma för att Upphandlingsmyndigheten ska ha förutsättningar att fullgöra sina uppgifter framöver.

Uppdraget finns i sin helhet i rapportens bilaga 1.

Modellen för myndighetsanalyser

I en myndighetsanalys går Statskontoret igenom den aktuella myndighetens förutsättningar, verksamhet, resultat och utmaningar. Statskontoret beskriver övergripande hur myndigheten arbetar och samverkar för att genomföra sitt uppdrag. Analysen syftar till att säkerställa att myndigheten utför uppdraget rättssäkert och effektivt. Statskontorets rapport kan sedan utgöra ett underlag för regeringens årliga dialog med myndighetens ledning. Regeringen kan också använda den för att bedöma hur väl myndigheten är rustad för att möta förändringar inom sitt verksamhetsområde och om styrningen är ändamålsenlig eller inte.

En myndighetsanalys är uppbyggd av fyra analysmoment, med tillhörande frågor, se figur 1.

Figur 1. Statskontorets modell för myndighetsanalyser

Källa: Statskontoret 2008:17 Modell för myndighetsanalyser

I det första momentet analyserar vi vilka uppgifter och resurser som regeringen har gett myndigheten och vilka mål som vägleder verksamheten. I det andra momentet analyserar vi hur myndigheten utför sina uppgifter och vilka resultat den uppnår. Tillsammans ger dessa två moment en grund för det tredje analysmomentet. Där belyser vi faktorer som är särskilt viktiga för att myndigheten ska kunna fullgöra sitt uppdrag. Sådana faktorer kan vara både interna och externa. I det fjärde analysmomentet identifierar vi områden som myndigheten eller regeringen behöver utveckla för att myndigheten ska kunna fullgöra sitt uppdrag framöver.

Statskontoret har tidigare analyserat inrättandet av Upphandlingsmyndigheten

Statskontoret har tidigare analyserat inrättandet av Upphandlingsmyndigheten.^[2] Resultatet av analysen visade att Upphandlingsmyndigheten i varierande utsträckning bidrog till att nå de olika mål som regeringen satt upp för den offentliga upphandlingen.

I analysen bedömde vi att myndighetens bidrag var störst när det gällde målen om en rättssäker upphandling och en upphandling som tar till vara miljöhänsyn. Upphandlingsmyndigheten bedömdes i viss utsträckning bidra till en effektiv upphandling som tar till vara konkurrensen, och i begränsad utsträckning till att främja sociala hänsyn i upphandling. Analysen gav ingen tydlig bild av Upphandlingsmyndighetens bidrag till att främja innovation i upphandlingar.

I rapporten identifierade vi interna och externa faktorer som påverkade myndighetens bidrag till målen. Vi framhöll bland annat att delar av myndigheten haft begränsade personalresurser, vilket inverkat negativt på resultatet. Vidare framförde vi att flera tillfälliga regeringsuppdrag hade försämrat myndighetens möjligheter att göra långsiktiga prioriteringar av verksamhetens inriktning.

I rapporten lämnade Statskontoret flera förslag och rekommendationer till Upphandlingsmyndigheten och regeringen. Upphandlingsmyndigheten föreslogs prioritera sitt arbete med att analysera målgruppers behov och låta resultatet ligga till grund för utvecklingen av upphandlingsstödet. Myndigheten föreslogs även förbättra sin samverkan med andra myndigheter, säkerställa sin långsiktiga kompetensförsörjning, förankra sina riktlinjer och tidplaner för intern styrning och uppföljning internt samt fortsätta att främja intern samverkan inom myndigheten. Vi rekommenderade regeringen att i sin fortsatta styrning ta hänsyn till att myndigheten befann sig i en uppbyggnadsfas, samt att vara återhållsam med ytterligare uppdrag tills verksamheten var fullt uppbyggd.

Genomförandet av analysen

Vi har genomfört analysen av Upphandlingsmyndigheten under perioden februari till oktober 2022. Underlaget för analysen består huvudsakligen av intervjuer, skriftlig dokumentation samt en enkät till upphandlingsansvariga och upphandlare.

Intervjuer med personer inom myndigheten

Som underlag för analysen har vi intervjuat myndighetens ledning, däribland generaldirektören, avdelnings- och enhetschefer samt vissa sakområdeschefer. Våra frågor har bland annat kretsat kring den externa och interna styrningen av myndigheten, genomförandet av omorganisationen samt utmaningar i verksamheten, Vi har även genomfört intervjuer med fackliga företrädare vid myndigheten om bland annat arbetsmiljöfrågor och kompetensförsörjning. Vidare har vi vid tre tillfällen genomfört gruppintervjuer med medarbetare om myndighetens uppdrag, effekter av omorganisationen, arbetsmiljö och arbetsbelastning. Därutöver har vi intervjuat ledamöter i myndighetens insynsråd om Upphandlingsmyndighetens uppdrag och arbete, utmaningar och utvecklingsområden samt regeringens styrning.

Intervjuer med företrädare för målgrupper och samverkande myndigheter

Upphandlingsmyndigheten riktar sitt stöd inom upphandlingsområdet till statliga myndigheter, regioner, kommuner samt offentliga och privata bolag (leverantörer). Myndigheten har därmed flera breda målgrupper för sin verksamhet. Vi har gjort flera intervjuer för att få externa synpunkter på Upphandlingsmyndighetens verksamhet och resultat, med företrädare för Sveriges Kommuner och Regioner, Adda inköpscentral, Statens offentliga inköpare, Famna – Riksorganisationen för idéburen välfärd, Avfall Sverige och Svenskt Vatten. Våra frågor har bland annat gällt hur kontakterna med Upphandlingsmyndigheten fungerar och vilka utvecklingsområden de kan se i verksamheten.

Vi har även intervjuat företrädare för Kammarkollegiet, Konkurrensverket, Vinnova, Kommerskollegium samt Naturvårdsverket. De är ett urval av de sju statliga myndigheter som Upphandlingsmyndigheten har till särskild uppgift att samverka med.^[3] Våra frågor har handlat om vilka frågor man samverkar kring med Upphandlingsmyndigheten, hur samverkan fungerar samt frågor om gränsdragningen mellan respektive myndighets sakområden.

Enkät till upphandlingsansvariga och upphandlare

En central del av Upphandlingsmyndighetens uppdrag består i att ge stöd till andra aktörers upphandlingsarbete. Vi har som en del av vår analys genomfört en enkät bland upphandlings- och inköpsansvariga inom statliga myndigheter samt i landets kommuner, regioner och offentligt ägda bolag. Enkäten är i stora drag en upprepning av en enkät som genomfördes i Statskontorets tidigare analys av Upphandlingsmyndigheten 2017. Det har gett oss möjlighet att jämföra svaren 2022 med de svar som vi fick i den föregående analysen.

Enkäten genomfördes under perioden 12 april–9 maj 2022 och besvarades av sammanlagt 899 personer. Antalet svar var lägre än när enkäten genomfördes 2017, men sammansättningen av de svarande i de båda undersökningarna liknar varandra. Vi bedömer därför att resultaten är jämförbara. En utförligare beskrivning av enkätundersökningen finns i bilaga 2.

Skriftlig dokumentation

Den skriftliga dokumentationen som ligger till grund för vår analys består, utöver skriftliga dokument från regering och riksdag, bland annat av strategidokument och beskrivningar av myndighetens lednings- och styrsystem, årsredovisningar, verksamhetsplaner, genomförda uppföljningar samt budgetunderlag och andra underlag gällande myndighetens ekonomi.

Inriktning och avgränsningar

Statskontorets föregående rapport gällde inrättandet av Upphandlingsmyndigheten, och presenterades 2017. Vår nuvarande analys omfattar därför perioden 2018–2022, med tonvikt på utvecklingen under de senaste två åren.

I uppdraget till Statskontoret framhåller regeringen att Upphandlingsmyndigheten under senare år har fått ett antal särskilda uppdrag inom olika politikområden. Det har inneburit utmaningar för myndigheten, bland annat när det gäller prioriteringar och organisationsstruktur. Övriga frågor som vi har undersökt är vilken typ av stöd som efterfrågas av Upphandlingsmyndighetens målgrupper, och hur regeringen och myndigheten har tagit hand om de rekommendationer som gavs i Statskontorets föregående rapport 2017.

Upphandlingsmyndigheten påbörjade i februari 2022 en stor omorganisation av sin verksamhet. Myndigheten har parallellt med Statskontorets utredning även rekryterat flera tjänster både på chefs- och medarbetarnivå. Det är ännu för tidigt att bedöma resultatet av detta arbete. I stället har vi i vår analys bedömt i vilken utsträckning dessa förändringar framstår som rimliga, väl underbyggda och motiverade. Vi har också tagit ställning till om det kan behövas några ytterligare insatser när det gäller myndighetens styrning och organisation.

Projektgruppen och kvalitetsgranskningen av rapporten

Analysen har genomförts av Pia Brundin (projektledare), Max Dahlbäck och Andreas Hagström. Rapporten har kvalitetssäkrats genom Statskontorets interna rutiner. Upphandlingsmyndigheten har faktagranskat valda delar av rapporten. Även tjänstemän inom Finansdepartementet har faktagranskat de delar av rapporten som berör deras verksamhet.

Rapportens disposition

I kapitel 2 redovisar vi hur regeringen styr Upphandlingsmyndigheten genom uppgifter, målgrupper, mål och resurser.

I kapitel 3 presenterar vi vår analys av Upphandlingsmyndighetens interna styrning, vilket även inkluderar myndighetens organisation, ansvarsfördelning, personal och kompetensförsörjning.

I kapitel 4 presenterar vi vår analys av Upphandlingsmyndighetens verksamhet och resultat. Vi redovisar hur myndigheten följer upp och redovisar sina resultat. Vi redovisar också hur målgrupper och andra intressenter ser på Upphandlingsmyndighetens verksamhet.

I kapitel 5 presenterar vi Statskontorets slutsatser och samlade bedömning av hur Upphandlingsmyndigheten utför sitt uppdrag. Vi redovisar faktorer av särskild vikt för myndighetens verksamhet och resultat, och vi lyfter även fram några viktiga utvecklingsområden för myndigheten. Därutöver lämnar vi rekommendationer till Upphandlingsmyndigheten och till regeringen.

Uppgifter, mål och resurser

I det här kapitlet redogör vi för regeringens mål inom upphandlingspolitiken, Upphandlingsmyndighetens uppgifter och målgrupper samt för regeringens styrning av myndigheten. I kapitlet redovisar vi även myndighetens finansiella resurser och hur de har utvecklats under de senaste åren.

Sammanfattande iakttagelser

• Regeringens mål för upphandlingspolitiken finns förtydligat i den nationella upphandlingsstrategin. Den uppföljning av måluppfyllelsen på politikområdet som regeringen redovisar i budgetpropositionen saknar i delar tydlig koppling till Upphandlingsmyndighetens verksamhet.
• Upphandlingsmyndigheten har ett stort antal uppgifter och tyngdpunkten ligger på det stöd som myndigheten ger till upphandlande myndigheter och enheter i olika upphandlingsfrågor.
• Myndigheten har breda målgrupper och erbjuder många olika stödformer som täcker in ett stort antal ämnen och aspekter av upphandling.
• Myndigheten har under 2022 fått ett ökat anslag och under året använt en stor del av anslaget för att rekrytera nya chefer och medarbetare.
• Myndighetens ekonomi är i balans och den ekonomiska redovisningen i sin ordning.
• Upphandlingsmyndigheten anser att mängden och omfattningen av deras regeringsuppdrag tar resurser från övrig verksamhet.

Målet för upphandlingspolitiken

I budgetpropositionen för 2015 angav regeringen att målet för politiken på upphandlingsområdet är att ”den offentliga upphandlingen ska vara effektiv, rättssäker och ta tillvara konkurrensen på marknaden, samtidigt som innovativa lösningar främjas samt miljöhänsyn och sociala hänsyn beaktas”.^[4] Målet har sedan dess legat fast och förtydligats i en nationell upphandlingsstrategi. Prioriteringarna i strategin är centrala för de politiska målen på upphandlingsområdet.

Den nationella upphandlingsstrategin har sju inriktningsmål

Regeringen har konkretiserat målet för upphandlingspolitiken i en nationell upphandlingsstrategi. Strategin omfattar sju så kallade inriktningsmål:^[5]

1. Offentlig upphandling som strategiskt verktyg för en god affär
2. Effektiva offentliga inköp
3. En mångfald av leverantörer och en väl fungerande konkurrens
4. En rättssäker offentlig upphandling
5. En offentlig upphandling som främjar innovationer och alternativa lösningar
6. En miljömässigt ansvarsfull upphandling
7. Offentlig upphandling som bidrar till ett socialt hållbart samhälle.

Regeringen beskriver inriktningsmålen närmare i strategin. De är brett formulerade och ger stort utrymme för olika tolkningar av inriktning och ambitionsnivå.

Regeringen följer upp resultaten på politikområdet i budgetpropositionen

I budgetpropositionerna för 2021 och 2022 har regeringen angett fyra centrala resultatindikatorer som används för att bedöma upphandlingspolitikens resultat:

• andelen avbrutna upphandlingar
• antal anbudsgivare per upphandling
• andelen överprövade upphandlingar
• andelen överprövningar med helt eller delvis bifall i förvaltningsrätten.^[6]

Regeringen redovisar utfallet på indikatorerna tillsammans med andra resultat som Upphandlingsmyndigheten och andra myndigheter rapporterar. Den uppföljning av måluppfyllelsen enligt resultatindikatorerna som redovisas i budgetpropositionen avser politikområdet upphandling och har således inte i alla delar bäring på Upphandlingsmyndighetens verksamhet. Myndigheten har till exempel begränsade möjligheter att påverka andelen överprövade upphandlingar eller hur dessa överprövningar faller ut.

Upphandlingsmyndighetens uppdrag och uppgifter

Upphandlingsmyndigheten har enligt sin instruktion som främsta uppgift att utveckla, förvalta och ge olika former av stöd i upphandlingsfrågor till andra upphandlande myndigheter och enheter. Myndigheten har även i uppgift att föra och tillhandahålla upphandlingsstatistik, ge stöd till regioner och kommuner i frågor om statsstöd samt samverka med ett stort antal aktörer och myndigheter.

Myndighetens uppgifter i instruktionen

I 1 § förordningen (2015:527) med instruktion för Upphandlingsmyndigheten framgår att myndigheten har till uppgift att

• utveckla, förvalta och stödja den upphandling som genomförs av upphandlande myndigheter och enheter
• verka för en rättssäker, effektiv, socialt och miljömässigt hållbar upphandling till nytta för medborgarna och näringslivets utveckling
• främja innovativa lösningar
• ge vägledning i statsstödsfrågor till kommuner och regioner
• bistå regeringen med underlag för utvecklingen av upphandlingen
• vara statistikmyndighet inom upphandlingsområdet enligt 3 § lagen (2019:668) om upphandlingsstatistik.^[7]

Upphandlingsmyndigheten har även i uppgift att ansvara för EU-samarbete inom upphandlingsområdet.^[8] I det ingår arbetsuppgifter som har att göra med EU-gemensamma databaser om upphandling och att bistå vid kontakter mellan svenska myndigheter och upphandlande myndigheter i andra medlemsstater.

Instruktionen säger även att Upphandlingsmyndigheten för att utveckla upphandlingen särskilt ska samverka med sju statliga myndigheter: Konkurrensverket, Kammarkollegiet, Vinnova, Kommerskollegium, Naturvårdsverket, Arbetsförmedlingen och Arbetsmiljöverket. Myndigheten ska också samverka med regioner, kommuner, andra berörda offentliga organisationer, näringslivet och även andra organisationer om det behövs.^[9]

Tyngdpunkten i verksamheten ligger på stöd till upphandlande myndigheter och enheter

En central del av Upphandlingsmyndighetens uppdrag är på olika sätt verka för att upphandlingar och upphandlingsprocesser förbättras hos andra upphandlande myndigheter och enheter. Myndigheten gör detta genom att erbjuda olika typer av stöd. Stöden omfattar alla delar av upphandlingsprocessen och riktar in sig på att stimulera upphandlande myndigheter och enheter att utveckla och förbättra sin upphandlingsverksamhet. Myndigheten ger dock inte stöd i enskilda fall eftersom det erbjuds av privata aktörer.^[10] En betydande del av myndighetens stöd handlar om hur upphandlingslagstiftningen ska tolkas.

Flera breda målgrupper för verksamheten

Upphandlingsmyndigheten har flera breda målgrupper för sin verksamhet. Den främsta målgruppen är de aktörer som genomför upphandlingar, det vill säga upphandlande myndigheter och enheter. De är statliga myndigheter, regioner, kommuner och andra offentligt styrda organ, såsom bolag, föreningar och stiftelser som till största delen finansieras eller kontrolleras av det offentliga. Upphandlingsmyndigheten skiljer mellan tjänstepersoner som genomför upphandling och beslutsfattare inom upphandlande myndigheter och enheter och riktar sig till dem som två olika målgrupper.

Utöver att vara del av målgruppen upphandlande myndigheter är kommuner och regioner även målgrupp för Upphandlingsmyndighetens arbete med att ge vägledning i statsstödsfrågor.

I viss utsträckning är också leverantörer till den offentliga sektorn målgrupper för Upphandlingsmyndighetens verksamhet. Eftersom upphandling sker med offentliga medel pekar Upphandlingsmyndigheten även ut den breda allmänheten som en målgrupp för myndighetens verksamhet.

Upphandlingsmyndigheten erbjuder många olika former av stöd

En central kanal för stöd i upphandlingsfrågor är Upphandlingsmyndighetens webbplats. Det gäller i synnerhet myndighetens frågeportal, som även går att kontakta via e-post, chatt eller telefon. Via frågeportalen finns möjlighet att ställa frågor och ett stort antal svar på tidigare ställda frågor finns publicerade på webbplatsen.

En annan omfattande stödform är myndighetens kriterietjänst med hållbarhetskriterier för ett stort antal olika produkter och tjänster. Kriterierna täcker olika slags hållbarhetsaspekter och finns i olika former och har olika ambitionsnivå. Upphandlingsmyndighetens webbplats innehåller även bland annat vägledningar för olika delar av upphandlingsprocessen, information om upphandlingslagstiftningens olika delar och statsstöd.

Upphandlingsmyndigheten arrangerar och deltar varje år i ett stort antal konferenser, utbildningar, seminarier och workshops riktade till bland annat upphandlare. Myndigheten genomför arrangemang i både digital och i fysisk form, och på webbplatsen finns det möjlighet att ta del av inspelade utbildningar och seminarier. Upphandlingsmyndigheten publicerar också 1–2 gånger i månaden ett nyhetsbrev.

Upphandlingsmyndigheten har även tagit fram flera digitala tjänster. Myndighetens statistiktjänst gör det möjligt för användare att ta fram egen statistik efter olika variabler, urval, tidsperioder och mått. På myndighetens webbplats finns också tjänsterna Strategikollen och Riskanalystjänsten. Strategikollen är en tjänst som hjälper organisationer att uppskatta nivån på sitt strategiska inköpsarbete och ger tips och förslag beroende på användarens svar. Riskanalystjänsten ger information om hållbarhetsrisker för en rad olika produktområden. Upphandlingsmyndigheten har tidigare även haft ansvar för webbplatsen CSR-kompassen, som nu är nedlagd.

Upphandlingsmyndighetens stöd täcker ett stort antal ämnen

Det stöd som Upphandlingsmyndigheten erbjuder spänner över många ämnen och aspekter av upphandlingsprocessen.

Delar av stödet avser sådant som på ett eller annat sätt aktualiseras i de flesta upphandlingarna. Det handlar till exempel om hur en tidig dialog med tilltänkta leverantörer kan ske, hur olika former av kvalitetskrav kan användas i upphandlingar, hur jäv och korruption kan undvikas i upphandlingsprocessen och hur en upphandlande myndighet eller enhet kan följa upp och förvalta sina avtal. Upphandlingsmyndighetens har även stöd som rör innovationsupphandlingar och hur upphandlare kan ställa funktionskrav.

En betydande del av myndighetens stöd rör olika hållbarhetsaspekter som upphandlande myndigheter och enheter behöver ta hänsyn till vid upphandling. Det handlar bland annat om hur upphandlare kan genomföra miljöanpassade upphandlingar och ta hänsyn till livscykelkostnader. Hållbarhetsaspekterna kan även avse arbetsrättsliga krav och hur etiska krav i enlighet med ILO:s kärnkonventioner kan inkluderas. Myndigheten erbjuder också stöd om hur olika former av sysselsättningsfrämjande krav kan användas i upphandlingar.

Inom ramen för sin stödverksamhet ger Upphandlingsmyndigheten också vägledning till upphandlande myndigheter och enheter om hur de kan använda upphandling och inköp mer strategiskt, samverka bättre med andra upphandlare, genomföra upphandlingar och inköp elektroniskt och uppmuntra idéburna organisationer att i större utsträckning delta i upphandlingarna. Därutöver erbjuder myndigheten stöd till upphandlare om hur de kan kategoristyra sina inköp. Kategoristyrning är ett tvärfunktionellt arbetssätt som innebär att upphandlaren delar upp och utvecklar sina inköp med hjälp av olika inköpskategorier.

Upphandlingsmyndigheten har även en mindre del verksamhet vid sidan om stöden

Merparten av Upphandlingsmyndighetens verksamhet sker i form av direkt eller indirekt stöd till upphandlande myndigheter och enheter. Utöver detta förvaltar och utvecklar myndigheten bland annat den offentliga statistiken på upphandlingsområdet. Upphandlingsmyndigheten tillhandahåller även webbplatsen Valfrihetswebben, som är den nationella annonsplatsen för tjänster som utannonseras i enlighet med lagen om valfrihetssystem (LOV).^[11]

Regeringens styrning av Upphandlingsmyndigheten

Det finns ingen tydlig rangordning i Upphandlingsmyndighetens instruktion av vilka stöd eller vilka aspekter inom upphandlingsområdet som myndigheten ska prioritera. Regeringens löpande styrning av myndigheten består av prioriteringar och uppdrag.

Regeringens prioriteringar framgår av regleringsbreven

Regeringens prioriteringar framgår av myndighetens regleringsbrev där regeringen bland annat lämnar återrapporteringskrav och uppdrag inom specifika områden. Myndigheten ska exempelvis under verksamhetsåret 2022 återrapportera vilka åtgärder som vidtagits för att underlätta för upphandlande myndigheter och enheter att uppfylla deras skyldighet att ställa arbetsrättsliga villkor i sina upphandlingar. Ett exempel på ett uppdrag som myndigheten på senare år fått i regleringsbrevet är att analysera datakvaliteten i den nationella upphandlingsdatabasen och lämna förslag till åtgärder för att höja kvaliteten.^[12] Därutöver får myndigheten uppdrag enligt särskilda regeringsbeslut som också de har hög prioritet. Vad gäller övrig verksamhet har myndigheten ett relativt stort utrymme att själv avgöra vilka insatser som ska prioriteras.

Regeringen styr med relativt många uppdrag

Upphandlingsmyndigheten har fått förhållandevis många särskilda regeringsuppdrag under de senaste åren. Vissa uppdrag har handlat om att ta fram stöd för upphandlingar inom vissa specifika branscher, andra om att utreda eller stimulera olika arbetssätt kopplade till upphandling och inköpsverksamhet. Bland särskilda regeringsuppdrag som myndigheten fått de senaste åren kan nämnas:

• Uppdrag att främja sociala hänsyn vid upphandling inom bygg- och anläggningssektorn (30 juni 2022)
• Uppdrag att genomföra insatser för nyttiggörande och kommersialisering av innovation (31 mars 2025)
• Uppdrag att stimulera etableringen av ändamålsenliga inköpsorganisationer (28 februari 2022)
• Regeringsuppdrag att vara behörig myndighet enligt förordningen om en gemensam digital ingång (31 december 2021)
• Uppdrag om förstärkt stöd till samhällsviktig verksamhet (ÅR för 2021)
• Uppdrag att främja minskad klimatpåverkan vid offentlig upphandling av bygg-, anläggnings- och fastighetsentreprenader (31 december 2021)
• Uppdrag om utvecklat stöd för hur kvalitetsfrågor som avser arkitektur och gestaltad livsmiljö kan tas tillvara vid offentlig upphandling (31 december 2022).

Statskontoret uppmärksammade redan 2017 i rapporten om inrättandet av Upphandlingsmyndigheten att Upphandlingsmyndigheten får många regeringsuppdrag. Statskontoret rekommenderade då regeringen att vara återhållsam med ytterligare uppdrag tills myndighetens verksamhet blivit fullt ut uppbyggd.^[13] Vi bedömer utifrån vår nuvarande analys att myndigheten numera bör kunna hantera mängden regeringsuppdrag, inte minst med hjälp av det tillskott på 15 miljoner kronor som myndigheten har fått i sitt anslag (se avsnitt 2.5.2).

Myndigheten upplever att uppdragen tar resurser från annat

Antalet uppdrag som myndigheten har hanterat inom ramen för respektive verksamhetsår under perioden 2017–2022 har varierat mellan 8 och 11 (tabell 1). Intervjuade medarbetare och chefer uppger att arbetet med uppdragen tar tid och resurser från övrig verksamhet.

Vissa regeringsuppdrag kommer med särskild finansiering, främst genom att myndigheten får möjlighet att använda bidrag som administreras av andra myndigheter. Enligt det underlag som Statskontoret har fått ta del av har bidragen ibland täckt kostnaderna för arbetet med uppdraget och ibland inte. När bidragen inte täcker kostnaderna använder myndigheten medel från sitt förvaltningsanslag. Men enligt en företrädare för myndighetsledningen är utmaningen med att hantera regeringsuppdrag inte i första hand en fråga om finansiering. Det handlar snarare om att personella resurser behöver tas från annan verksamhet som därmed riskerar att bli lidande. Eftersom uppdragen ofta avser områden som myndigheten inte fullt ut har kompetens inom kan det också vara en utmaning att bemanna projekten med befintlig personal. I sådana lägen blir det ibland aktuellt att köpa in konsulttjänster.

Tabell 1. Antal regeringsuppdrag som Upphandlingsmyndigheten arbetet med under året 2017–2022

Källa: Upphandlingsmyndighetens årsredovisningar och budgetunderlag

Upphandlingsmyndighetens ekonomi

Upphandlingsmyndigheten finansieras huvudsakligen via anslag 1:17 Upphandlingsmyndigheten under utgiftsområde 2. Kostnaderna är till övervägande del personalkostnader. Myndigheten har hittills bedrivit sin verksamhet inom sina ekonomiska ramar, men har återkommande påtalat att de behöver ett kraftigt förstärkt anslag och större låneram för att på längre sikt kunna fullgöra sitt uppdrag. I analysen av myndighetens resurser har vi undersökt både hur finansieringen av myndigheten ser ut och hur myndighetens kostnader fördelar sig.

Myndigheten har intäkter av anslag och bidrag

Myndighetens intäkter av anslag har ökat markant under uppbyggnadsfasen och därmed även de totala intäkterna (tabell 2). Ökningen för budgetåret 2018 rymmer en permanent höjning av anslaget på 5 miljoner kronor för att finansiera arbetet med att tillhandahålla vägledning i statsstödsfrågor för kommuner och regioner. Anslaget förändrades inte särskilt mycket för 2019 och 2020 men ökade med drygt 4 miljoner kronor för 2021. Höjningen var till för att bland annat finansiera myndighetens arbete med ett tillfälligt uppdrag om att främja minskad klimatpåverkan vid offentlig upphandling av bygg‐, anläggnings‐ och fastighetsentreprenader. År 2021 hade Upphandlingsmyndigheten även finansiering på 1 miljon kronor från anslag för energieffektivisering samt 3,5 miljoner kronor från anslag för bostadspolitisk utveckling.

Utöver förvaltningsanslaget har myndigheten intäkter från bidrag som administreras av andra myndigheter och i mycket begränsad utsträckning från avgifter och andra ersättningar. Myndighetens nyttjande av bidrag avser till övervägande del finansiering av arbetet med regeringsuppdrag.

Tabell 2. Upphandlingsmyndighetens intäkter 2015–2021, tusental kronor

Källa: Upphandlingsmyndighetens årsredovisningar för 2015 – 2021.

*Inklusive beslut om ändringar.

Stor ökning av anslaget från och med 2022

Riksdagen har höjt Upphandlingsmyndighetens anslag relativt mycket från och med 2022 (se tabell 3). För 2022 har förvaltningsanslaget ökat med 15 miljoner kronor jämfört med 2021. För 2023 och 2024 beräknas anslaget ligga kvar på den nya nivån.^[14] Ökningen syftar till att förstärka Upphandlingsmyndighetens arbete med cirkulär och fossilfri upphandling. Myndigheten får använda höjningen för sina förvaltningsutgifter.^[15]

Tabell 3. Upphandlingsmyndighetens förvaltningsanslag 2021 – 2024

Källa: Budgetpropositionen för 2022, utgiftsområde 2.

Anm.: Förändringarna inkluderar pris- och löneomräkning (PLO).

Myndigheten har utökat sin verksamhet under 2022

Den relativt stora ökningen av förvaltningsanslaget har möjliggjort för myndigheten att utöka verksamheten. Detta har skett i linje med myndighetens pågående omorganisation som vi beskriver närmare i avsnitt 3.5. I september 2022 hade myndigheten utöver generaldirektören 80 personer på sin lönelista jämfört med 73 personer samma månad året innan. Ökningen av antalet medarbetare och nyrekryteringen av chefer innebär enligt Statskontorets beräkningar att Upphandlingsmyndighetens personalkostnader kommer att vara minst 7 miljoner kronor högre 2023 än 2021, det vill säga närmare hälften av den anslagsökning som myndigheten fått för 2022 och 2023.^[16] Myndigheten planerar ytterligare rekrytering av medarbetare och chefer.

Myndighetens kostnader för konsulttjänster har ökat

Upphandlingsmyndighetens totala kostnader uppgick 2021 till drygt 105,5 miljoner kronor, vilket innebar en ökning med knappt 5,5 miljoner jämfört med föregående år (tabell 4). Ökningen berodde på nya uppdrag som finansierats med ett högre förvaltningsanslag.^[17]

Personalkostnadernas andel av de totala kostnaderna minskade 2021 med mer än 4 procentenheter: från 69,5 till 65 procent. Minskningen beror på att myndigheten aktivt arbetat för att minska sin semesterlöneskuld genom att uppmana medarbetare att ta ut semester. Samtidigt ökade myndighetens övriga driftskostnader, som till största delen består av köp av utomstatliga tjänster, från 24,8 till 27,8 procent av de totala kostnaderna. Ökningen berodde på kostnader för nya uppdrag, till exempel statistikuppdraget och ökade konsultkostnader i andra uppdrag samt ökade avskrivningar.

Tabell 4. Upphandlingsmyndighetens kostnader 2020 och 2021, tusental kronor

Källa: Upphandlingsmyndighetens årsredovisning för 2021.

Myndighetens ekonomi är i balans och den ekonomiska redovisningen i sin ordning

Upphandlingsmyndigheten har fått anslagskredit för fem av de hittills sju fullbordade verksamhetsåren och i varierande grad nyttjat den under fyra av åren.^[18] Myndigheten använde anslagskrediten endast i marginell omfattning under verksamhetsåret 2021 – endast 16 000 av totalt beviljade 2 867 000 kronor. Det verksamhetsår som myndigheten i störst utsträckning har använt sin anslagskredit är 2018, vilket också är det enda år då myndigheten har använt mer än hälften av den beviljade anslagskrediten – 1 533 000 av 2 821 000 kronor. Statskontoret konstaterar att Upphandlingsmyndighetens ekonomi över tid har varit och fortfarande är i balans. Men vi noterar också att myndighetens behov av lån har ökat.

Låneramen för 2021 var 16 miljoner kronor och myndighetens skuld till Riksgälden uppgick i slutet av året till knappt 11,5 miljoner kronor. Under 2019 var låneramen 10 miljoner kronor och myndighetens skuld vid årsslutet var drygt 4,1 miljoner kronor. Ökningen förklaras i huvudsak av att myndigheten har lånat för att finansiera it-projekt som digitala kunskapsnavet och statistikdatabasen.^[19]

Riksrevisionen har i sin årliga revision slagit fast att Upphandlingsmyndighetens årsredovisning sedan startåret 2015 genomgående har varit upprättad enligt regelverket. Riksrevisionen anser att årsredovisningen har gett en rättvisande bild och att myndigheten i övrigt har uppfyllt kraven på en ren revisionsberättelse.

Intern styrning och organisation

I detta kapitel presenterar vi vår analys av Upphandlingsmyndighetens interna styrning och organisation, samt arbetsmiljön vid myndigheten. Analysen bygger dels på våra intervjuer, dels på dokumentstudier av bland annat Upphandlingsmyndighetens strategiplan, verksamhetsplan och beslutsunderlag inför myndighetens omorganisation.

Sammanfattande iakttagelser

• Upphandlingsmyndighetens insynsråd används främst för informationsutbyte
• Det finns en samsyn och ett engagemang inom Upphandlingsmyndigheten för myndighetens uppdrag.
• Myndighetens nya organisationsstruktur, som infördes i februari 2022 har inneburit omfattande förändringar, både när det gäller organisationen och medarbetarnas roller.
• Upphandlingsmyndigheten och regeringen har olika syn på behoven inom myndighetens ansvarsområde. Upphandlingsmyndigheten har begärt stora anslagsökningar inför både nuvarande och kommande verksamhetsår.
• Statskontoret bedömer att motivenför en omfattande omorganisation är svaga.
• Upphandlingsmyndighetens ambition att omorganisation ska ge verksamheten utrymme för att växa motsvaras inte av regeringens planer för myndigheten.
• Upphandlingsmyndigheten är en chefstät organisation, vilket har förstärkts ytterligare efter omorganisationen och medfört ökade kostnader för myndigheten.
• Myndighetens mätningar visar återkommande att arbetsbelastningen för de anställda upplevs som hög.
• Upphandlingsmyndighetens personalomsättning är förhållandevis hög jämfört med andra statliga myndigheter. En viktig förklaring till detta är att det finns en stark efterfrågan på upphandlingskompetens på arbetsmarknaden. Men även andra faktorer kan påverka, till exempel hög arbetsbelastning och oklara ansvarsförhållanden.

Enrådighetsmyndighet med insynsråd

Upphandlingsmyndigheten är en enrådighetsmyndighet och leds av en generaldirektör som också är myndighetschef och ytterst ansvarig för den löpande verksamheten. Myndigheten har en ställföreträdande generaldirektör som utses av generaldirektören och träder in som myndighetschef när generaldirektören inte är i tjänst.^[20] Upphandlingsmyndigheten har även ett insynsråd. Detta består av generaldirektören, som är ordförande, och tio ledamöter som regeringen utser.^[21]

Upphandlingsmyndighetens insynsråd används främst för informationsutbyte

Insynsrådet består för närvarande av åtta ledamöter varav sju utsågs under 2021.^[22] I samband med att de tidigare förordnandena löpte ut hade Finansdepartementet en avstämning med myndigheten. Avstämningen visade att insynsrådet över lag fungerar väl.

I våra intervjuer med ledamöter i insynsrådet respektive ledningen för Upphandlingsmyndigheten framkommer att rådets möten främst används för omvärldsspaning, inspel i olika utvecklingsarbeten, informationsutbyte och för att rådgöra med rådsledamöterna i vissa frågor. Av minnesanteckningarna från rådsmötena framgår att tonvikten ligger på information från Upphandlingsmyndigheten om den pågående verksamheten. Men i vissa fall återger anteckningarna även inspel från insynsrådet till myndigheten, exempelvis att de bör fortsätta vara proaktiva i sitt mediearbete.^[23]

Statskontoret kan konstatera att insynsrådets sammansättning täcker in aktuella och centrala sakområden för Upphandlingsmyndigheten, och att rådet över lag tycks uppfylla sitt syfte. Vi ser därför inte något skäl till att ompröva nyttan med insynsrådet i nuläget.

Upphandlingsmyndighetens interna styrning

I det här avsnittet redogör vi för Upphandlingsmyndighetens interna styrning. I den interna styrningen ingår bland annat myndighetens tolkning och operationalisering av uppdraget, verksamhetsmål, arbetet med myndighetskulturen, ansvarsfördelning, styrande dokument och processen för verksamhetsplanering.

Upphandlingsmyndigheten använder både den statliga värdegrunden och egna värdeord

Upphandlingsmyndigheten omfattas av den statliga värdegrunden, vars sex principer beskriver de värderingar och förhållningssätt som ska prägla alla statsanställda, oavsett myndighet. Dessa principer är demokrati, legalitet, objektivitet, fri åsiktsbildning, respekt samt effektivitet och service. Den statliga värdegrunden och dess innebörd ingår i Upphandlingsmyndighetens introduktionsutbildningar och har även berörts i vissa interna seminarier och utbildningar.

Upphandlingsmyndigheten har också tagit fram egna värdeord med utgångspunkt i den statliga värdegrunden, och som en del av arbetet med att utveckla en gemensam myndighetskultur. Dessa värdeord ska vara styrande för myndighetens verksamhet. Dessa värdeord är professionella, kundfokuserade, engagerade och inspirerande. Upphandlingsmyndighetens värdeord togs fram 2018 i en process som involverade medarbetarna. I våra intervjuer säger medarbetare att värdeorden fortfarande är relevanta, även om de inte aktivt diskuteras. Begreppet kundfokuserad väckte initialt en del interna diskussioner, men betraktas i dag främst som en beskrivning av hur myndigheten vill bemöta sina målgrupper.

Värdeorden har hittills främst använts i lönesättande samtal och medarbetarsamtal. I samband med omorganisationen 2022 (se avsnitt 3.4) fanns inledningsvis en ambition att se över värdeorden på nytt. Myndigheten har dock valt att vänta med detta tills den nya organisationen har stabiliserats i sina arbetsformer.

Den interna styrningen utgår från myndighetens strategiska plan

Den interna styrningen av Upphandlingsmyndigheten sker med hjälp av dokument på fem nivåer. Överst är myndighetens instruktion och övriga uppdrag som myndigheten får av regeringen. Med utgångspunkt i dem tar Upphandlingsmyndigheten fram en strategiplan, där myndighetens vision, mål och verksamhetslogik anges. Myndigheten genomför därefter en årlig planeringsinriktning, som anger ramar och prioriteringar för det kommande året. Utifrån planeringsinriktningen tas myndighetens verksamhetsplan fram.

Figur 2 De olika dokumenten i Upphandlingsmyndighetens interna styrning

Strategiplanen är myndighetens strategiska styrande dokument och sträcker sig över en femårsperiod. Planen riktar sig till alla på myndigheten och anger riktningen för myndighetens arbete under de närmaste fem åren. Strategiplanen revideras årligen, bland annat utifrån de styrsignaler som myndigheten får från regeringen och utifrån myndighetens omvärldsanalys.

Upphandlingsmyndigheten har tagit fram fyra långsiktiga mål för myndighetens verksamhet. Målen antogs 2021 och ersatte en äldre målstruktur för myndigheten. De fyra långsiktiga målen är:

1. Effektivisera offentliga affärer: ett mål där uppdrag och aktiviteter som genomförs förväntas skapa värde relativt snabbt.
2. Utveckla förutsättningarna: omfattar uppdrag och aktiviteter som förväntas skapa värde på medellång sikt.
3. Förändra och skapa framtida lösningar: omfattar uppdrag och aktiviteter som förväntas skapa värde på längre sikt.
4. En inspirerande arbetsplats där alla vill och kan göra skillnad: grundförutsättningen för ett effektivt och effektfullt arbete med samtliga långsiktiga mål.

Målen ska tillsammans bidra till att uppfylla målen i upphandlingsstrategin, målen för upphandlingspolitiken och myndighetens vision, som är ”Sunda offentliga affärer för en hållbar framtid”. Visionen beskrivs av myndigheten som det övergripande och ständiga målet för verksamheten.

Upphandlingsmyndigheten fokuserar i hög grad på målet att effektivisera offentliga affärer. Myndigheten bedömer att arbetet med detta mål ger effekt på kortare sikt än arbetet med de övriga målen. Av myndighetens totala kostnaderna 2021 kan 71 procent härledas till arbetet målet att effektivisera offentliga affärer.^[24]

En strategikarta används för den interna planeringen

Upphandlingsmyndighetens vision, mål har sammanfattats i en strategikarta (figur 3). Strategikartan är styrande för myndighetens verksamhet, och i den anges vilken typ av verksamhet myndigheten ska genomföra för att nå respektive mål.

Upphandlingsmyndighetens verksamhetslogik illustreras till höger i strategikartan med färger. För varje långsiktigt mål anges uppdragsgivarens förväntningar, vad Upphandlingsmyndigheten ska erbjuda sina kunder och vilken verksamhet vid myndigheten som ska ske för att uppnå målet.

I strategiplanen anges för varje långsiktigt mål även 3–4 delmål. Kortfattat beskrivs även varför de ska genomföras, hur myndigheten ska göra för att uppnå dem och vilka de förväntade resultat av dem är. Prioriteringarna inför varje verksamhetsår anges därefter i myndighetens planeringsinriktning och verksamhetsplanering (se avsnitt 3.3.5).

Figur 3. Upphandlingsmyndighetens strategikarta

Anmärkning: Figuren är framtagen av Upphandlingsmyndigheten.

Vi bedömer att processen för den interna styrningen följer en tydlig logik och i allt väsentligt är väl utformad. I våra intervjuer med medarbetare framkommer att strategikartan fyller en funktion och används aktivt i den interna planeringen inom flera av myndighetens avdelningar och enheter, om än i varierande utsträckning.

Det finns en samsyn om uppdraget internt

I våra intervjuer med chefer och medarbetare framkommer att det finns ett stort engagemang för och samsyn om Upphandlingsmyndighetens uppdrag och att myndigheten ska ge relevant stöd till sina målgrupper. Både chefer och medarbetare beskriver i våra intervjuer att sammanhållningen på myndigheten är god. Motsvarande bedömning av ett stort engagemang inom myndigheten för uppdraget och en god sammanhållning bland medarbetarna gjordes i en genomlysning av Upphandlingsmyndighetens organisation 2020.^[25]

I våra intervjuer beskriver medarbetare att problem snarare uppstår när det gäller hur olika delar av verksamheten ska prioriteras för att få en rimlig balans i mängden arbetsuppgifter. Myndigheten prioriterar genomgående regeringsuppdragen högt, men detsamma gäller även för en stor del övriga uppgifter. De intervjuade lyfter fram att myndigheten har flera medarbetare som är experter inom specifika sakområden och att det är ett skäl till att det kan uppstå problem med att prioritera ner vissa sakområden till förmån för andra. Mot slutet av arbetsåret, då myndigheten ska leverera bland annat många regeringsuppdrag, prioriterar myndigheten ändå ned vissa övriga uppgifter. Ledningens bristande förmåga att prioritera mellan myndighetens uppgifter var också något som lyftes fram i genomlysningen av Upphandlingsmyndighetens organisation 2020 (se avsnitt 3.7.1).

Processen för verksamhetsplanering har genomgått förändringar

I rapporten från 2017 konstaterade Statskontoret att Upphandlingsmyndigheten då saknade effektiva stöd för arbetsprocesser. Det dåvarande stödsystemet var omständligt, med detaljerade arbetsbeskrivningar som lämpade sig bättre för betydligt större verksamheter än Upphandlingsmyndigheten. Sedan Statskontorets rapport har Upphandlingsmyndigheten sett över sin lednings- och styrningsprocess och övriga stödsystem. Myndigheten har också arbetat med att förenkla och förtydliga de interna processerna (se avsnitt 3.3.6).

Myndigheten beskriver att de fortfarande prioriterar arbetet med att förenkla och tydliggöra styrningen. Myndigheten planerar under hösten 2022 att förtydliga stödsystemen ytterligare genom bland annat ett digitalt beslutsstöd, som ska användas i verksamhetsplaneringen. De planerar också att börja använda ett visualiseringsverktyg för att synliggöra verksamhetens årshjul. Därutöver har myndigheten sett över och förtydligat sina indikatorer.

Myndighetens löpande verksamhetsplanering gäller numera det kommande helåret, men uppföljningen görs tertialsvis så att myndigheten får möjlighet att göra nödvändiga justeringar. Men fram till juni 2022 beslutade myndighetens generaldirektör om en tertialvis planeringsinriktning, med riktlinjer och ramar för ledningsgruppens arbete med verksamhetsplaneringen. Från och med den 8 juni 2022 har Upphandlingsmyndigheten ändrat sin verksamhetsplanering till att i stället gälla årsvis. Avsikten är att verksamheten ska få en mer sammanhängande planering och uppföljning som är mer ändamålsenlig utifrån de rådande förutsättningarna.

Statskontoret bedömer att det finns flera fördelar med att införa en årsvis verksamhetsplanering. Vi bedömer att det är mer ändamålsenlig än den tertialvisa planeringsinriktningen, som var relativt detaljerad.

Verksamhetsplanen beskriver hur myndigheten ska arbeta för att nå sina mål under det kommande arbetsåret. Efter att verksamhetsplanen är klar följer operativ planering, i form av exempelvis hur regeringsuppdrag och beställningar ska hanteras.

En princip som myndigheten säger ska gälla för verksamhetsplaneringen är bland annat att alla projekt, uppdrag och aktiviteter ska utgå från och bidra till långsiktiga mål i strategikartan. Vidare ska planen belysa de globala målen för hållbar utveckling i Agenda 2030 i all verksamhet.^[26]

Ett processorienterat arbetssätt ska underlätta arbetet

Sedan 2017 har UHM infört ett processorienterat arbetssätt, med syftet att göra det lättare att arbeta tvärfunktionellt och effektivt för att nå myndighetens långsiktiga mål. Processerna föreskriver arbetsgången för olika delar av Upphandlingsmyndighetens verksamhet. Processarbetet leds av en processgrupp med företrädare från olika delar av myndigheten.

Hösten 2020 påbörjades en översyn i syfte att förbättra ytterligare och i större utsträckning utforma processer som är anpassade för verksamheten. Genom ett internt arbete där medarbetarna involverades togs sju nya huvudprocesser fram, som ska spegla verksamhetens behov och även ta hand om medarbetarnas behov i det dagliga arbetet. Arbetet leds av en processägare samt utsedda processledare. Upphandlingsmyndigheten har hittills beslutat om och utsett processledare för processerna Fånga idéer, Utforska behov, Utveckla nytt, Utöva påverkan, Tillhandahålla stöd, Statistikprocessen och Ledningsprocessen. Därutöver kommer stödprocesser att fastställas i ett senare skede.

En organisation i förändring

Upphandlingsmyndigheten har sedan bildandet 2015 genomfört flera organisationsförändringar. En stor omorganisation genomfördes den 1 januari 2017, då myndigheten utökade antalet enheter från fem till sju. Dessutom infördes en strategisk stödfunktion, direkt under generaldirektören. Myndigheten fick även särskilda enheter för kundkontakter och kommunikation. Statskontoret bedömde 2017 att den nya organisationen var en förbättring jämfört med tidigare, och att den gav goda förutsättningar för myndighetens stödjande och kommunikativa uppdrag.

Under 2020 genomförde myndigheten en ny organisationsöversyn, som i februari 2022 resulterade i en större omorganisation. Då övergick myndigheten till en matrisorganisation. Organisationsförändringen genomfördes på initiativ av generaldirektören, med syftet att förbättra förutsättningarna att leda och styra myndigheten i linje med den strategiska riktningen.^[27]

Matrisorganisationen ska underlätta tvärfunktionellt arbete och tydliggöra ansvarsfördelningen

Den nya organisationsstrukturen kommer enligt myndigheten att innebära förbättringar på flera sätt. Förändringen väntas till exempel skapa bättre förutsättningar för intern effektivitet med tillitsbaserad styrning.^[28]

Figur 4. Organisationsmatris Upphandlingsmyndigheten