Utvecklingen av den statliga styrningen av kommuner och regioner 2022

Sammanfattning

Statskontoret har på regeringens uppdrag kartlagt statens styrning av kommuner och regioner under 2022. Kartläggningen omfattar styrning från riksdagen, från regeringen och från statliga myndigheter. Syftet med kartläggningen är att ge regeringen ett underlag som beskriver hur omfattande den statliga styrningen är och hur den har utvecklats. Vi redogör för detta utifrån ett antal styrmedel som påverkar kommunsektorn. Kommunsektorn är den gemensamma beteckningen på kommuner och regioner.

Vi har identifierat 36 nya eller ändrade regleringar som tydligt påverkar kommunsektorn

Vår kartläggning visar att 36 nya eller väsentligt ändrade lagar och förordningar har börjat att gälla under 2022 som vi bedömer påverkar kommuner eller regioner på ett betydande sätt.

Liksom under tidigare år handlar de nya och ändrade regleringarna framför allt om att staten har ökat kraven på kommunsektorn eller ökat kommunsektorns skyldigheter. Men vi ser också exempel på nya eller ändrade regleringar som syftar till att göra det enklare för kommuner och regioner eller till att utöka deras möjligheter.

Staten har betalat ut ungefär 286 miljarder kronor i statsbidrag till kommunsektorn under 2022

Vår kartläggning visar att staten har betalat ut lite mindre än 286 miljarder kronor i statsbidrag till kommunsektorn under 2022. Staten har betalat ut mindre medel till kommunsektorn under 2022 än under 2021. En anledning till det är att medlen som staten har betalat ut med anledning av coronapandemin är mindre 2022. I ett längre perspektiv har de utbetalda medlen till kommunsektorn ökat. Staten betalade till exempel under 2012 ut drygt 135 miljarder kronor till kommunsektorn, vilket motsvarade ungefär 17 procent av de totala utgifterna i statsbudgeten. Under 2022 står de utbetalda medlen till kommunsektorn för nästan en fjärdedel av utgifterna i statsbudgeten.

Under 2022 har regeringen infört 16 nya statsbidrag till kommunsektorn, samtidigt som 11 bidrag har upphört att gälla. Flest nya statsbidrag har tillkommit inom områdena hälso- och sjukvård och social omsorg. Samtidigt har också flest statsbidrag upphört inom samma område.

Vår kartläggning visar att det under 2022 fanns 182 riktade statsbidrag och 26 kostnadsersättningar som går till kommunsektorn. Antalet riktade statsbidrag har legat på ungefär samma nivå sedan 2020.

Fler nya styrsignaler under 2022 än under 2021

Vår kartläggning visar att staten totalt sett införde fler nya styrsignaler 2022 än den gjorde under 2021. Det beror till stor del på att staten under 2022 har tillsatt betydligt fler statliga utredningar som rör statens styrning av kommuner och regioner jämfört med 2021. Om vi bortser från ökningen av tillsatta utredningar så är antalet nya styrsignaler ungefär lika många som under 2021.

Tabell 1. Antal nya och väsentligt ändrade styrsignaler 2020–2022.

Anmärkning: En tabell med antal styrsignaler exklusive styrning till följd av coronapandemin finns i bilaga 9.

Den statliga styrningen som beror på coronapandemin har minskat under 2022. Vi har identifierat knappt 20 åtgärder som staten under 2022 har genomfört som beror på pandemin. Under 2021 var antalet drygt 60. Men antalet utredningar som regeringen har tillsatt med anledning av pandemin har ökat. För flera av dessa är pandemin en av anledningarna till att regeringen har tillsatt utredningen, men en annan anledning är det förändrade omvärldsläget och ett ökat fokus på krisberedskap.

Utvecklingen följer till stor del tidigare års mönster

Även om antalet styrsignaler har ökat så följer utvecklingen av den statliga styrningen i stora delar tidigare års styrmönster. De flesta av de nya och förändrade styrsignalerna riktar sig mot områdena hälso- och sjukvård, social omsorg och utbildning. Det gäller för nästan samtliga av de styrmedel som ingår i vår kartläggning. Men samtidigt har staten styrt kommuner och regioner inom nästan alla politikområden. Så har det sett ut även under tidigare år.

Uppdrag och genomförande

Statskontoret har på regeringens uppdrag kartlagt hur staten styr kommuner och regioner. Denna rapport är vår sjätte redovisning och gäller styrningen under 2022. Syftet med Statskontorets kartläggning är att den ska fungera som ett underlag för regeringen för att den ska kunna följa hur statens styrning av kommuner och regioner förändras.

I det här kapitlet beskriver vi bakgrunden till uppdraget, hur vi har tolkat uppdraget och vilka indikatorer vi ska redovisa. Vi redogör också för hur vi har genomfört uppdraget.

Statens styrning och det kommunala självstyret

Den svenska förvaltningsmodellen kännetecknas av ett starkt kommunalt självstyre. Samtidigt är det riksdagen, regeringen, statliga myndigheter och EU som sätter ramarna för kommunala verksamheter genom exempelvis lagar, förordningar och myndighetsföreskrifter. Kommuner och regioner påverkas därmed av styrning från flera håll. Staten styr också inom olika politikområden och sektorer, vilket innebär att olika departement inom Regeringskansliet hanterar olika delar av styrningen.

Statskontoret har i tidigare rapporter konstaterat att statens styrning av kommunsektorn ökat i omfattning och detaljeringsgrad.^[1] För att ge kommunsektorn bättre förutsättningar att bedriva en effektiv verksamhet har regeringen sagt att den vill förbättra styrningen av kommuner och regioner.^[2] Regeringen har tidigare, bland annat inom ramen för tillitsreformen, konstaterat att den vill att de styrsignaler som kommunsektorn får ska vara tydliga och innehålla så lite detaljreglering som möjligt. I stället för detaljstyrning vill regeringen styra strategiskt. Styrningen ska vara anpassad till kommunsektorns verksamhet och den ska bygga på tillit och en helhetssyn på de kommunala verksamheterna.

Hur vi har tolkat uppdraget

Syftet med denna rapport är att ge regeringen ett underlag som visar hur den statliga styrningen av kommuner och regioner har förändrats under 2022. Vi tolkar uppdraget som att vi så långt det är möjligt ska beskriva hur omfattande både den nya styrning som tillkommit under 2022 har varit, och den styrning som väsentligt förändrats under 2022 har varit. Vi gör detta genom att kartlägga olika styrmedel som påverkar de verksamheter som kommuner och regioner ansvarar för. I vår kartläggning har vi sorterat dessa styrmedel under följande kategorier:

• lagar och förordningar
• statsbidrag
• överenskommelser, nationella samordnare och inriktningsdokument
• regeringsuppdrag till myndigheter
• myndigheternas styrning
• tillsatta utredningar.

De olika kategorierna hänger ibland ihop, vilket innebär att en och samma styrsignal kan ingå i flera olika kategorier. Till exempel kan ett nytt nationellt inriktningsdokument innehålla en åtgärd i form av ett nytt statsbidrag som regleras av en ny förordning.

Skillnader i Statskontorets redovisningar

Statskontoret har sedan 2017 översiktligt redovisat och analyserat hur statens styrning av kommunsektorn förändras.^[3] Statskontorets nuvarande uppdrag att översiktligt redovisa och analysera hur statens styrning av kommunsektorn förändras under perioden 2020–2023 skiljer sig delvis från Statskontorets redovisning för perioden 2017–2019. Sedan 2020 kartlägger vi tillsatta statliga offentliga utredningar i stället för publicerade betänkanden som rör statens styrning av kommuner och regioner. Vi redovisar sedan 2020 också hur mycket medel staten betalar ut till kommunsektorn inom ramen för respektive statsbidrag. Samtidigt har vi slutat att kartlägga riksdagens och Lagrådets yttranden.

Vi beskriver utvecklingen med hjälp av tolv indikatorer

Vi använder tolv indikatorer för att redovisa hur statens styrning av kommuner och regioner har förändrats (tabell 2). Vi har sorterat indikatorerna utifrån vilken kategori av styrmedel de gäller. För att undersöka hur styrningen har förändrats har vi bland annat studerat olika slags dokument, till exempel regleringsbrev, samt bearbetat uppgifter från flera aktörer. I bilaga 2 beskriver vi våra metodval och avgränsningar mer utförligt.

Tabell 2. Styrmedel, indikatorer och metodval.

*För denna indikator redovisar vi utvecklingen under 2021 eftersom det inte finns tillgängliga uppgifter för 2022.

Anmärkning: Genomgången av kommittédirektiv är gjord utifrån www.regeringen.se/rattsliga-dokument/kommittedirektiv.

Vi redovisar åtgärder som staten har genomfört med anledning av coronapandemin

För åren 2020 och 2021 har vi redovisat vilka åtgärder som staten har genomfört med anledning av spridningen av sjukdomen covid-19 (hädanefter benämnt coronapandemin eller pandemin) och som påverkar kommuner och regioner. Våra redovisningar visar att coronapandemin har haft en stor påverkan på kommuner och regioner, inte minst i deras roller som ansvariga för vård och omsorg. Från och med 1 april 2022 är sjukdomen inte längre klassad som allmän- och samhällsfarlig av Folkhälsomyndigheten. Men vi kommer även i årets rapport redovisa vilka åtgärder som staten har genomfört med anledning av pandemin. Skälen till det är dels att pandemin fortfarande pågick i början av året och att den därför har påverkat styrningen, dels för att vi på ett tydligare sätt ska kunna jämföra styrningen i år med de två föregående åren.

Vi tolkar det som att styrningen beror på pandemin om regeringen i beslutsunderlag eller i andra officiella dokument, som till exempel pressmeddelanden, har uttryckt att pandemin är en anledning till åtgärden. Denna kartläggning gör vi för följande styrmedel:

• lagar och förordningar
• statsbidrag
• överenskommelser
• nationella samordnare
• inriktningsdokument
• regeringsuppdrag till myndigheter
• tillsatta statliga utredningar.

Vi jämför med tidigare år när det är möjligt och relevant

Vårt uppdrag är att ta fram ett underlag som beskriver hur den statliga styrningen av kommuner och regioner har förändrats under 2022. När vi redovisar hur styrningen har förändrats under 2022 jämför vi med hur styrningen sett ut tidigare år, när det är möjligt och relevant. Men det går inte att dra några långtgående slutsatser genom att bara jämföra hur antalet styrsignaler skiljer sig mellan olika år. Till exempel har regeringens styrning av kommuner och regioner under 2020, 2021 och 2022 påverkats av coronapandemin.

Förteckningen över samtliga statsbidrag kommer publiceras senast den 30 juni

Statskontoret ska också redovisa en förteckning över samtliga statsbidrag som går till kommunsektorn. Förteckningen ska bland annat innehålla uppgifter om hur mycket medel som staten betalat ut till kommunsektorn inom ramen för respektive statsbidrag, vilket som är det sista året som respektive statsbidrag betalas ut, och en fördelningsnyckel som beskriver hur respektive bidrag ska fördelas. Vi kommer publicera den förteckningen genom att komplettera denna rapport med ytterligare en bilaga senast den 30 juni 2023.

Vi uppdaterar förteckningen varje år genom att lägga till nya statsbidrag som vi har identifierat, ta bort statsbidrag som har upphört, och uppdatera uppgifterna om de statsbidrag som finns kvar sedan tidigare år. Vi hämtar uppgifter om hur mycket medel som staten har betalat ut inom ramen för respektive bidrag dels från Ekonomistyrningsverkets (ESV) uppgifter om hur mycket medel som har betalats ut till kommunsektorn under 2022, dels genom kompletterande information från myndigheter som betalar ut bidrag.

Projektgruppen och kvalitetssäkring

Rapporten har utarbetats av en projektgrupp som har bestått av Marcus Koch (projektledare), Karl Holzwart Kristiansson och Eero Carroll. Rapporten har kvalitetssäkrats enligt Statskontorets interna rutiner.

Sveriges Kommuner och Regioner (SKR) och Regeringskansliet (Finansdepartementet) har fått möjlighet att faktagranska ett utkast på rapporten.

Rapportens disposition

I kapitel 2 beskriver vi hur riksdagen och regeringen styr kommuner och regioner med hjälp av lagar och förordningar.

I kapitel 3 beskriver vi riksdagens och regeringens styrning genom statsbidrag till kommunsektorn.

I kapitel 4 beskriver vi regeringens styrning med överenskommelser, nationella samordnare och nationella inriktningsdokument.

I kapitel 5 beskriver vi regeringens styrning genom regeringsuppdrag till myndigheter.

I kapitel 6 beskriver vi myndigheternas styrning av kommuner och regioner.

I kapitel 7 beskriver vi vilka statliga offentliga utredningar som rör statens styrning av kommuner och regioner som regeringen har tillsatt under 2022.

Regelstyrning av kommuner och regioner

I detta kapitel redogör vi för hur riksdagens och regeringens styrning av kommuner och regioner genom lagar och förordningar har förändrats under 2022. Styrningen genom lagar och förordningar brukar kallas regelstyrning. Regelstyrningen har en stark effekt på kommunsektorn.

Sammanfattande iakttagelser

• Vi har identifierat 36 nya eller väsentligt ändrade lagar och förordningar som trätt i kraft under 2022 och som vi bedömer påverkar kommuner och regioner på ett betydande sätt.
• De nya och ändrade lagarna och förordningarna handlar framför allt om ökade krav eller skyldigheter för kommunsektorn. Vi ser också exempel på nya eller ändrade regleringar som syftar till att göra det enklare för kommuner och regioner eller utöka deras möjligheter.
• Sju av de nya regleringar som har börjat att gälla under 2022 är ett resultat av EU-lagstiftning.
• Flest nya eller ändrade lagar och förordningar som påverkar kommunsektorn har trätt i kraft inom Utbildnings-, Justitie- och Infrastrukturdepartementets politikområden.
• Vi har inte identifierat några nya eller ändrade regleringar som har trätt i kraft under 2022 med anledning av coronapandemin.

Vi har identifierat 36 nya eller ändrade regleringar under 2022

Enligt vår kartläggning har 17 nya lagar eller förordningar börjat att gälla under 2022 som vi bedömer påverkar kommuner eller regioner på ett betydande sätt. Vi har också identifierat 19 väsentliga ändringar i befintliga regleringar som vi bedömer får en betydande påverkan på kommunsektorn.^[4] Med betydande påverkan menar vi till exempel att regleringen har förändrat kommunsektorns kostnader, uppgifter eller vilka krav staten ställer på kommunsektorn. Det kan exempelvis handla om att staten beslutar om en ny skyldighet inom socialtjänsten eller för skolhuvudmän.

Sex av de nya förordningarna gäller nya riktade statsbidrag till kommunsektorn. Dessa beskriver vi mer ingående i kapitel 3, eftersom de skiljer sig från den övriga regelstyrningen. En sådan skillnad är att det är frivilligt för kommuner och regioner att ta del av dem.

Antalet nya och ändrade regleringar är ett sätt att beskriva hur regelstyrningen utvecklas. Samtidigt är de enskilda ändringarna av olika karaktär och påverkar kommunsektorn på olika sätt och i olika stor utsträckning. Regelstyrning som får en betydande påverkan på kommunsektorn kan innebära både lättnader och ökade krav på kommuner eller regioner. I bilaga 3 finns en sammanställning över samtliga nya eller ändrade regleringar och en kort beskrivning av hur de påverkar kommunsektorn.

De nya och ändrade regleringarna rör flera olika politikområden

Riksdagens och regeringens regelstyrning under 2022 avspeglar bredden i kommunsektorns ansvar. Under 2022 har nya lagar och förordningar som vi bedömer påverkar kommunsektorn trätt i kraft inom åtta departements politikområden. Flera av de nya regleringarna har börjat gälla inom Infrastruktur-, Finans- och Justitiedepartementets områden. Ett exempel är en ny förordning (2022:315) om miljökrav vid upphandling av bilar och vissa tjänster inom vägtransportområdet. Nya lagar och förordningar har också börjat gälla inom Arbetsmarknads-, Kultur-, Miljö-, Social- och Utrikesdepartementets politikområden.

Flest ändringar inom befintliga regelverk berör Utbildnings- och Justitiedepartementets politikområden. Riksdagen har till exempel under 2022 beslutat om sju ändringar i skollagen som vi bedömer har en betydande påverkan på kommunsektorn. Det har också skett ändringar av regleringar inom Social-, Finans- och Arbetsmarknadsdepartementets politikområden.

Sju nya regleringar härrör från EU

Sju av de nya regleringar som började gälla 2022 och som vi bedömer påverkar kommunsektorn är ett resultat av EU-lagstiftning. Det gäller till exempel lagen (2022:482) om elektronisk kommunikation samt en tillhörande förordning. Den nya lagen ersätter den tidigare lagen om elektronisk kommunikation, och genomför EU:s direktiv om att inrätta en europeisk kodex för elektronisk kommunikation. Enligt regeringens proposition kommer den nya regleringen leda till att kommuner och regioner kan bli skyldiga att låta operatörer sätta upp utrustning för radiokommunikation till exempel vid fasader eller i vissa byggnader.

Inga nya eller ändrade regleringar med anledning av pandemin

Vi har inte identifierat några nya eller ändrade regleringar som riksdagen och regeringen har fattat beslut om på grund av pandemin under 2022. Vi har inte heller hittat några exempel på tillfälliga coronarelaterade regleringar som har förlängts under 2022. Under 2020 och 2021 trädde sammanlagt 14 nya regleringar och 7 ändrade regleringar med betydande påverkan på kommunsektorn i kraft med anledning av pandemin.

Utvecklingen av regelstyrningen följer tidigare års mönster

Vi bedömer att den nya och ändrade regelstyrningen under 2022 följer tidigare års mönster. Liksom tidigare år handlar det framför allt om att staten har ökat kraven eller skyldigheterna för kommunsektorn. Utöver det ser vi också exempel på nya eller ändrade regleringar som syftar till att göra det enklare för kommunerna och regionerna eller utöka deras möjligheter.

Främst ökade krav och skyldigheter för kommunsektorn

Vi bedömer att ungefär hälften av de nya eller ändrade regleringarna som har börjat gälla under 2022 och som vi bedömer har en betydande påverkan på kommunsektorn innebär ökade krav eller skyldigheter. Flera av dessa nya regleringar gäller inom Infrastrukturdepartementets politikområde. Det handlar till exempel om den nya lagen (2022:818) om den offentliga sektorns tillgängliggörande av data. Den nya lagen ställer krav på bland annat kommuner och regioner att göra data tillgänglig i ett format som lämpar sig för vidareutnyttjande, och begränsar till viss del kommunernas och regionernas möjligheter att ta ut avgifter för detta.

Flera av ändringarna innebär också ökade krav eller skyldigheter för kommuner inom skolområdet. Riksdagen har till exempel beslutat om en ändring i skollagen (2010:800) som innebär att huvudmännen blir skyldiga att erbjuda en ny verksamhet inom grundskolan som kallas extra studietid. Ändringen innebär också att den så kallade lovskolan som är reglerad i skollagen utökas med 25 timmar.

Kommunerna har också fått ökade krav inom Justitiedepartementets politikområde. Riksdagen har till exempel beslutat om ändringar i lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl. och lagen (2008:344) om hälso- och sjukvård åt asylsökande m.fl. som innebär att Migrationsverket ska få anvisa kommuner att ordna boende för personer som har uppehållstillstånd med tillfälligt skydd.

Vi bedömer att fem av de nya eller ändrade regleringarna innebär nya skyldigheter för regionerna. Det handlar till exempel om de ändringar i hälso- och sjukvårdslagen (2017:30) och patientlagen (2014:821) som innebär att patienter ska välja vårdcentraler eller liknande vårdenheter genom att lista sig hos den valda utföraren. Ändringarna innebär att regionerna blir skyldiga att erbjuda patienter ett elektroniskt system för listning.

Vissa nya eller förändrade regleringar innebär förenklingar eller att kommunsektorn får utökade möjligheter

Vi ser också exempel på nya eller ändrade regleringar som vi bedömer innebär förenklingar eller att kommunsektorn får utökade möjligheter.

Regeringen har till exempel infört en tillfällig förordning (2022:297) med anledning av kriget i Ukraina. Förordningen innebär att kommunala ankomstboenden för personer som söker asyl eller uppehållstillstånd med tillfälligt skydd inte behöver följa vissa krav i plan- och bygglagen (2010:900) och plan- och byggförordningen (2011:338). Ett annat exempel är att riksdagen har beslutat om ändringar i lagen (2016:1145) om offentlig upphandling. Vi bedömer att ändringarna kan innebära förenklingar för kommuner och regioner, bland annat genom att direktupphandlingsgränsen för sociala tjänster höjs.

Ett exempel som innebär att kommunerna får utökade möjligheter är de ändrade reglerna i bland annat kommunallagen (2017:725). Ändringarna ger kommuner möjlighet att använda sig av automatiserat beslutsfattande inom vissa typer av förvaltningsärenden. Ett annat exempel är en regeländring som ger kommuner möjlighet att besluta om tillträdesförbud till bibliotek och badanläggningar.

Flera nya eller ändrade lagar och förordningar får ekonomiska konsekvenser för kommunsektorn

Ungefär hälften av de nya eller ändrade regleringarna som har börjat gälla under 2022 får ekonomiska konsekvenser för kommunerna eller regionerna. När staten beslutar om att kommunsektorn ska få nya eller utökade skyldigheter så ska den kommunala finansieringsprincipen gälla, det vill säga att staten ska finansiera de kostnader som kommuner och regioner får till följd av sådana ändringar. På motsvarande sätt kan staten minska finansieringen om den fattar beslut som minskar kommunsektorns skyldigheter.

Av de nya och ändrade regleringar som vi bedömer påverkar kommunsektorn bedömer regeringen att femton kommer att medföra ökade kostnader för kommunsektorn. Vår kartläggning visar att regeringen kompenserar nio av dessa genom finansieringsprincipen. Ett exempel är de ökade krav som ställs på kommunernas socialnämnder till följd av de lagändringar som syftar till att stärka principen om barnets bästa för barn som vårdas enligt lagen med särskilda bestämmelser om vård av unga (LVU). Kommunerna kompenseras totalt med ungefär nio miljoner kronor per år för de ökade kraven på att följa upp barns situation efter att deras vård enligt LVU har upphört.^[5]

För två av de andra sex nya och ändrade regleringarna som regeringen bedömer innebär ökade kostnader kompenseras kommunsektorn på andra sätt. Ett exempel är de ökade kostnader på grund av att lärare enligt en ändring i skollagen ska sätta betyg på ett nytt sätt. Enligt regeringen kommer kommunerna i det fallet ersättas med ett sökbart statsbidrag.^[6] För de återstående fyra av de nya eller ändrade regleringar som regeringen bedömer innebär ökade kostnader får kommunsektorn ingen kompensation. Det beror bland annat på att regeringen bedömer att kostnaderna bara ökar marginellt, eller på att ändringarna inte är direkt riktade mot kommunsektorn.

Regeringen bedömer därutöver att en regeländring innebär minskade kostnader för kommunsektorn, och att en innebär att kommunsektorns intäkter kommer att öka. Till följd av ändringar i det föräldraskapsrättsliga regelverket bedömer regeringen att socialnämnderna i färre fall kommer behöva utreda föräldraskap. Mot bakgrund av det föreslår regeringen att kommunernas finansiering minskas med 26 miljoner kronor 2022, och därefter med sex miljoner kronor per år.^[7]

Regelstyrningen riktar sig främst till kommunsektorns verksamheter

Staten kan med hjälp av lagar och förordningar styra kommunsektorn på olika nivåer. Regelstyrningen kan bland annat rikta sig till kommunerna och regionerna som organisationer, till verksamheterna de ansvarar för, eller direkt till personalen som arbetar i verksamheterna.

Vi bedömer att de nya eller ändrade regleringarna under 2022 framför allt riktar sig till de verksamheter som kommunsektorn ansvarar för. Ett exempel är en ändring i socialtjänstlagen (2001:453) som innebär att kommunerna får krav på sig att erbjuda personer som har hemtjänst en fast omsorgskontakt.

Vi ser också några exempel på att staten styr kommunernas och regionernas organisationer som helhet. Det gäller till exempel den tidigare nämnda lagen (2022:818) om den offentliga sektorns tillgängliggörande av data. Därutöver ser vi ett exempel på regelstyrning som riktar sig direkt mot personalen i kommunsektorns verksamheter. Det handlar om den tidigare nämnda ändringen i skollagen som innebär att lärare ska sätta betyg på ett nytt sätt.

Även under 2020 och 2021 var regelstyrningen främst inriktad på de verksamheter som kommunsektorn ansvarar för.

Statsbidrag till kommuner och regioner

I detta kapitel redovisar vi hur riksdagens och regeringens styrning genom statsbidrag till kommunsektorn har förändrats under 2022. Det är frivilligt för kommuner och regioner att ansöka om de flesta statsbidrag. Men trots det har denna styrning i praktiken en stark styreffekt jämfört med andra styrmedel.

Sammanfattande iakttgelser

• Staten har betalat ut ungefär 286 miljarder kronor i bidrag till kommunsektorn under 2022. Det är mindre än vad staten betalade ut till kommunsektorn under 2021. Men om vi bortser från de medel som är tillskott med anledning av pandemin har staten betalat ut mer medel till kommunsektorn än under tidigare år.
• Vi har identifierat och bedömt att det under 2022 fanns 182 riktade statsbidrag och 26 kostnadsersättningar till kommunsektorn. Antalet riktade statsbidrag har legat på en jämn nivå sedan 2020. De flesta riktade statsbidrag finns inom områdena hälso- och sjukvård och social omsorg samt utbildning.
• Vår kartläggning visar att 16 nya statsbidrag riktade till kommunsektorn har tillkommit under 2022. Dessutom har 11 bidrag upphört, och 46 bidrag har förändrats väsentligt.
• Flest nya statsbidrag har tillkommit inom hälso- och sjukvård och social omsorgsområdet. Samtidigt har också flest statsbidrag upphört inom samma område.
• Tre av de bidrag som har upphört under 2022 är sådana som regeringen tidigare har inrättat med anledning av coronapandemin.
• Vi bedömer att tre statsbidrag har förändrats väsentligt med anledning av pandemin. Därutöver har regeringen minskat bidragsramen för flera statsbidrag som tidigare har inrättats eller utökats med anledning av pandemin.

I avsnitt 3.1 redovisar vi de definitioner av statsbidrag som vi använder i rapporten. I avsnitt 3.2 redovisar vi hur mycket medel som staten har betalat ut till kommuner och regioner. I avsnitt 3.3 redovisar vi uppgifter om samtliga statsbidrag till kommunsektorn. I avsnitt 3.4 redovisar vi antalet nya statsbidrag till kommunsektorn, statsbidrag som har upphört och statsbidrag som är väsentligt förändrade.

Vi kartlägger tre olika typer av statsbidrag

Staten ger generella statsbidrag till kommunsektorn framför allt via det kommunalekonomiska utjämningssystemet. De tillför också riktade statsbidrag och kostnadsersättningar till kommunsektorn. Vi har använt oss av följande definitioner av de olika typerna av bidrag:

Generella statsbidrag får kommunerna och regionerna själva bestämma över när det gäller vilka insatser och verksamheter som de ska använda pengarna till. Staten har då inga krav på hur kommunerna eller regionerna använder bidragen eller på någon viss prestation. Generella statsbidrag syftar till att skapa likvärdiga ekonomiska förutsättningar för kommuner respektive regioner. Dessa bidrag är framför allt medel som betalas ut och fördelas genom det kommunalekonomiska utjämningssystemet.

Riktade statsbidrag är frivilliga för kommuner och regioner att ansöka om eller ta emot. Om de tar del av medlen måste de använda dem till en viss insats eller ett visst ändamål. De riktade statsbidragen har olika syften, men generellt ska de stödja bestämda kommunala eller regionala verksamheter.

Kostnadsersättningar är ersättningar för specifika kostnader som kommuner eller regioner har på grund av att staten har beslutat att kommunerna eller regionerna är skyldiga att utföra eller tillhandahålla något, till exempel en viss tjänst. Men till skillnad från de riktade statsbidragen är kommunerna och regionerna skyldiga att utföra detta, oavsett om de får någon ersättning för det eller inte.

Staten har betalat ut ungefär 286 miljarder kronor till kommunsektorn under 2022

Vår kartläggning visar att staten har betalat ut lite mindre än 286 miljarder kronor till kommunsektorn under 2022.^[8] Vi bedömer att staten har betalat ut minst 26 miljarder kronor av dessa medel med anledning av coronapandemin.^[9]

Staten har betalat ut mindre medel till kommunsektorn 2022 än under 2021, vilket till viss del beror på att staten 2022 har betalat ut mindre medel som har att göra med coronapandemin än 2021. Om vi bortser från de medel som staten har betalat ut på grund av coronapandemin under de senaste åren, så har staten under 2022 betalat ut mer medel till kommunsektorn än under tidigare år.

Figur . Utbetalda statsbidrag till kommunsektorn 2010–2022 (miljarder kronor).

Anmärkning: Figuren gäller alla typer av statsbidrag till kommuner och regioner. I statsbidragen ingår inga medel som staten betalar ut direkt till fristående huvudmän eller andra privata utförare. Utbetalningarna under ett visst år kan också gälla bidrag för andra år.

Källa: Uppgifter från ESV:s realekonomiska fördelning av statens utgifter för transfereringar samt egna beräkningar.

Vår kartläggning visar att staten har betalat ut drygt 79 miljarder kronor i riktade statsbidrag till kommunsektorn under 2022. Det är ungefär 24 miljarder mindre än vad staten betalade ut i riktade statsbidrag under 2021. Minskningen beror till stor del på att flera av de bidrag som regeringen tidigare har inrättat eller utökat på grund av pandemin i år har minskat i omfattning eller har upphört. I ett längre perspektiv har de utbetalade medlen i riktade statsbidrag ökat. Staten har till exempel betalat ut mer än tre gånger så mycket medel i riktade statsbidrag till kommunsektorn 2022 jämfört med 2015.

Staten har betalat ut mer medel i generella bidrag och kostnadsersättningar till kommunsektorn under 2022 än under 2021. De generella bidragen har ökat från drygt 153 miljarder kronor 2021 till lite mindre än 157 miljarder kronor 2022. Staten har betalat ut drygt 50 miljarder kronor i kostnadsersättningar under 2022. Det är drygt 2 miljarder mer än vad staten betalade ut i kostnadsersättningar under 2021.

Under 2022 har staten även betalat ut drygt 4,5 miljarder kronor i bidrag till kommunala bolag samt lite mindre än 1,5 miljarder kronor i bidrag till organisationer som är nära knutna till kommuner, till exempel SKR.

Statsbidrag till kommunsektorn står för knappt en fjärdedel av statsbudgetens totala utgifter

Statsbidragen till kommuner och regioner står för lite mindre än en fjärdedel av statsbudgetens totala utgifter 2022. Andelen är ungefär 2 procentenheter mindre än den var under 2021. Men i jämförelse med åren dessförinnan har andelen av statens utgifter som statsbidragen till kommuner och regioner står för ökat 2022.

Figur . Andel av statsbudgetens totala utgifter som utgjordes av statsbidrag till kommuner och regioner 2010–2022.

Anmärkning: Figuren gäller alla typer av statsbidrag till kommuner och regioner. I statsbidragen ingår även utbetalda medel till kommunala bolag samt ideella föreningar och organisationer som är nära knutna till kommuner, det vill säga organisationer där kommunen finansierar och fastställer verksamheten (t.ex. SKR). Däremot ingår inga medel som staten betalar ut direkt till fristående huvudmän och andra privata utförare. Med statsbudgetens totala utgifter menar vi utgifterna inom utgiftsområde 1 till 27. Vi har inte tagit med kassamässiga korrigeringar, myndigheters in- och utlåning i Riksgäldskontoret eller utgifterna för ålderspensionssystemet vid sidan av statens budget.

Källa: Uppgifter från ESV:s realekonomiska fördelning av statens utgifter för transfereringar samt uppgifter från ESV om utfallet för statens budget.

Staten har betalat ut ungefär 168 miljarder kronor till kommunerna under 2022

Vår kartläggning visar att staten har betalat ut lite mindre än 168 miljarder kronor i statsbidrag till kommunerna under 2022. Den största delen av de medel som staten har betalat ut till kommunerna under 2022 är generella bidrag – knappt 113 miljarder kronor. Staten har också betalat ut 11 miljarder kronor i kostnadsersättningar och lite mindre än 44 miljarder kronor i riktade statsbidrag.

Figur . Utbetalda statsbidrag till kommuner 2015–2022 per kategori av statsbidrag
(miljarder kronor).

Anmärkning: Utbetalningarna under ett visst år kan gälla bidrag för andra år. I bilaga 2 redovisar vi vilka anslag och utgiftsområden i statens budget som vi baserar summan av respektive kategori av statsbidrag på. Bland de riktade statsbidragen ingår omkring tio bidrag som staten betalar ut till kommuner i egenskap av arbetsgivare. Dessa skiljer sig något från övriga riktade statsbidrag, men vi har valt att inkludera dem eftersom det handlar om medel för specifika ändamål och för att det sammantaget rör sig om stora belopp.

Källa: Uppgifter från ESV:s realekonomiska fördelning av statens utgifter för transfereringar samt egna beräkningar.

Staten har betalat ut något mer medel i generella bidrag och kostnadsersättningar till kommuner under 2022 än under 2021. En anledning till att kostnadsersättningarna har ökat är att staten till följd av kriget i Ukraina har ökat ersättningarna till kommunerna för vissa kostnader kommunerna har för exempelvis asylsökande.

Staten har betalat ut mindre medel i riktade statsbidrag under 2022 än under 2021. En anledning till att de riktade statsbidragen har minskat är att flera bidrag som staten tidigare inrättat med anledning av coronapandemin har minskat i omfattning eller upphört. Men staten har betalat ut mer medel i riktade statsbidrag under 2022 än åren före 2021.

Majoriteten av de riktade statsbidragen till kommunerna, 87 procent, har betalats ut inom följande tre områden:

• utbildning (54 procent)
• hälsovård, sjukvård och social omsorg (22 procent)
• arbetsmarknad (11 procent).

Staten har betalat ut mer än 118 miljarder kronor till regionerna under 2022

Vår kartläggning visar att staten har betalat ut drygt 118 miljarder kronor i statsbidrag till regionerna under 2022. Av dessa är ungefär 44 miljarder generella statsbidrag, 39 miljarder kostnadsersättningar samt 35 miljarder riktade statsbidrag.

Figur . Utbetalda statsbidrag till regioner 2015–2022 per kategori av statsbidrag
(miljarder kronor).

Anmärkning: Utbetalningarna under ett visst år kan gälla bidrag för andra år. I bilaga 2 redovisar vi vilka anslag och utgiftsområden i statens budget som vi baserar summan av respektive kategori av statsbidrag på. Bland de riktade statsbidragen ingår omkring tio bidrag som staten betalar ut till regioner i egenskap av arbetsgivare. Dessa skiljer sig något från övriga riktade statsbidrag, men vi har valt att inkludera dem eftersom det handlar om medel för specifika ändamål och för att det sammantaget rör sig om stora belopp.

Källa: Uppgifter från ESV:s realekonomiska fördelning av statens utgifter för transfereringar samt egna beräkningar.

Staten har betalat ut mindre medel till regioner under 2022 än den gjorde 2021. Men jämfört med åren före det har staten betalat ut mer medel under 2022. En stor anledning till att de utbetalade medlen är mindre 2022 än 2021 är att de riktade statsbidragen som staten betalar ut med anledning av coronapandemin har minskat. Ett exempel är att staten under 2022 har betalat ut betydligt mindre medel för testning och smittspårning av, samt vaccinering mot, covid-19 jämfört med 2021. Staten har betalat ut ungefär lika mycket medel i generella bidrag och kostnadsersättningar till regionerna under 2022 som under 2021.

Staten har betalat ut den största delen av både de riktade statsbidragen (87 procent) och kostnadsersättningarna (89 procent) till regionerna inom området hälsovård, sjukvård och social omsorg. Kostnadsersättningarna till regionerna utgörs till största del av bidrag för läkemedelsförmånerna.

Statsbidragen är en viktig inkomstkälla för kommuner och regioner

De generella och riktade statsbidragen samt kostnadsersättningarna utgör tillsammans den näst största inkomstkällan för kommuner och regioner. Den största inkomstkällan är kommunalskatt, som står för ungefär två tredjedelar av intäkterna. Kommunerna finansierar även en del verksamheter via avgifter.

Under 2021 utgjorde statsbidragen lite mindre än en femtedel av kommunernas intäkter. För regionerna utgjorde bidragen drygt en fjärdedel av intäkterna.^[10] Under 2020 stod statsbidragen för en större del av både kommunernas och regionernas intäkter än de gjort tidigare. Ökningen berodde till stor del på coronapandemin och andelen av intäkterna som är statsbidrag ökade framför allt för regionerna.^[11] Under 2021 låg denna andel kvar på samma nivå för regionerna, medan den minskade något för kommunerna.

Figur . Andel av kommunernas och regionernas intäkter som utgörs av statsbidrag
2015–2021.

Anmärkning: I figuren ingår inte momsersättningen eller extraordinära intäkter. Den kommunala fastighetsavgiften räknas inte som ett statsbidrag till kommunerna.

Källa: SCB Räkenskapssammandraget 2015–2021 och egna beräkningar.

Totalt 182 riktade statsbidrag till kommunsektorn

Vår kartläggning visar att det under 2022 fanns 182 riktade statsbidrag och 26 kostnadsersättningar som går till kommuner eller regioner. Det är lika många riktade statsbidrag som 2021 och tre kostnadsersättningar mer än under det året.

Tabell 3. Antal riktade statsbidrag och kostnadsersättningar till kommuner och regioner
2018–2022.

Anmärkning: När flera bidrag eller kostnadsersättningar lyder under samma förordning eller annan form av reglering räknar vi det som ett riktat statsbidrag eller en kostnadsersättning. Under 2020 års kartläggning gjordes vissa justeringar som även påverkade uppgifterna om antal bidrag tidigare år. Uppgifterna om antalet bidrag i denna tabell överensstämmer därför inte helt med våra publikationer för åren 2018 och 2019. Under årets kartläggning identifierade vi ett riktat statsbidrag som kom förra året, men som inte fanns med i vår förteckning för 2021. Det innebär att antalet riktade statsbidrag 2021 i den här tabellen inte helt stämmer överens med vår publikation för 2021. Se bilaga 2 för en närmare beskrivning.

Källa: Statskontoret utifrån flera grundkällor och egna beräkningar. Se bilaga 2.

Det finns fortsatt flest statsbidrag inom områdena vård och omsorg samt utbildning

De riktade statsbidragen förekommer inom 18 av de 27 utgiftsområdena. Men de flesta finns inom ett fåtal områden. Knappt hälften av de riktade statsbidragen finns inom de två utgiftsområdena vård och omsorg samt utbildning. Det finns även relativt många (23 stycken) riktade statsbidrag inom utgiftsområdet allmän miljö- och naturvård.

Inom utbildningsområdet har det totala antalet riktade statsbidrag minskat något jämfört med förra året. Inom området allmän miljö- och naturvård har antalet ökat något. Inom vård och omsorgsområdet är antalet oförändrat.

Kostnadsersättningarna finns inom nio utgiftsområden. Även bland dessa bidrag finns det flest inom utgiftsområdena vård och omsorg samt utbildning.

Majoriteten av de riktade statsbidragen går till kommuner

Det finns fler riktade statsbidrag till kommuner än till regioner, 142 respektive 90. Något fler kostnadsersättningar riktar sig till kommunerna än till regionerna. Omkring en fjärdedel av de riktade bidragen och kostnadsersättningarna går till både kommuner och regioner.

Knappt en femtedel av det totala antalet riktade statsbidrag och kostnadsersättningar är sådana som bara ett förutbestämt antal kommuner eller regioner kan ta del av. Flera av dessa bidrag går till enstaka kommuner eller regioner. Ett sådant exempel är ett statsbidrag som betalas ut till Region Stockholm (Karolinska universitetssjukhuset) för att utveckla Svenska Demensregistret, SveDem.

De riktade statsbidragen och kostnadsersättningarna varierar mycket i omfattning

Det är stor skillnad när det gäller hur mycket medel de riktade statsbidragen och kostnadsersättningarna omfattar. De minsta omfattar mindre än 10 miljoner medan de största omfattar miljardbelopp.

Vår kartläggning visar att 79 av de 208 bidragen har en bidragsram på 100 miljoner kronor eller mindre. Drygt en femtedel av det totala antalet bidrag omfattar 30 miljoner kronor eller mindre.

Bland de bidrag där vi har kunnat identifiera exakt hur mycket medel bidraget omfattar finns det 34 riktade statsbidrag och kostnadsersättningar som omfattar en miljard kronor eller mer. Det är färre än under 2021, när det var 38 bidrag som omfattade en miljard kronor eller mer. Flera av de bidrag som omfattar en miljard kronor eller mer finns inom områdena vård och omsorg samt utbildning. Staten satsar till exempel mycket pengar för att stödja hälso- och sjukvårdens omställning till en god och nära vård och för att öka likvärdigheten i skolan.^[12] Flera av bidragen är också sådana som regeringen tidigare har inrättat eller utökat för att hjälpa kommunsektorn att hantera coronapandemin.

De riktade bidragen har olika användningsområden

De riktade statsbidragen har många olika syften. Vissa bidrag har breda användningsområden, medan andra bidrag har en snävare inriktning. Det är också vanligt att bidragen har flera olika användningsområden.

Vi ser inga tydliga skillnader när det gäller vad bidragen ska användas till under 2022 jämfört med tidigare år. Det vanligaste användningsområdet för riktade statsbidrag fortsätter att vara att förstärka kapaciteten eller utveckla arbetssätten i en viss verksamhet. Vi uppskattar att drygt en tredjedel av de riktade statsbidragen får användas helt eller delvis i det syftet. Det gäller till exempel statsbidraget (2021:313) för att främja ett hållbart arbetsliv inom vård och omsorg. Det är även vanligt med bidrag som ska användas till att investera i eller köpa in olika typer av materiella resurser, till exempel lokaler, utrustning, maskiner eller läromedel. För knappt en femtedel av de riktade statsbidragen får hela eller delar av bidraget användas till det. Statsbidraget (2018:495) för rening av avloppsvatten från läkemedelsrester är ett sådant exempel.

Vi bedömer att ungefär 20 riktade statsbidrag får användas för att förbättra bemanningen i verksamheter som kommuner eller regioner ansvarar för. Det gäller till exempel ett nytt prestationsbaserat statsbidrag till regioner för att öka antalet AT-tjänster. Ungefär lika många bidrag får användas för att kompetensutveckla personal. Vi har också identifierat fyra bidrag som får användas till lönesatsningar.

Det finns även flera andra användningsområden. Det handlar exempelvis om bidrag som får användas för att tillhandahålla en tjänst eller service åt en specifik målgrupp, bidrag som får användas för att starta en försöksverksamhet eller bidrag som ska gå till forskning och olika former av kunskapscentrum.

Flera bidrag ställer krav på medfinansiering eller samverkan

För ungefär en fjärdedel av de riktade statsbidragen och kostnadsersättningarna har vi identifierat särskilda villkor som är kopplade till bidraget. Vi kartlägger dels om statsbidragen ställer krav på medfinansiering, det vill säga att den som söker bidraget ska finansiera delar av det som bidraget ska användas till. Vi kartlägger även om statsbidragen ställer krav på att den som får bidraget ska samverka med andra aktörer, till exempel andra kommuner eller regioner. Det är ovanligt att regeringen ställer krav på både medfinansiering och samverkan i ett och samma bidrag.

Något färre än 40 riktade statsbidrag ställer krav på medfinansiering. Flera av dessa bidrag finns inom områdena allmän miljö- och naturvård samt utbildning. Ett exempel är statsbidraget (2020:1202) för gröna och trygga samhällen. Stödet ställer krav på att den som söker står för minst 50 procent av kostnaderna för att planera och genomföra de åtgärder som stödet gäller.

Vi bedömer att det finns 15 riktade statsbidrag och kostnadsersättningar som ställer krav på samverkan under 2022. Statsbidrag som ställer krav på samverkan finns framför allt inom områdena utbildning samt hälso- och sjukvård. Ett exempel är statsbidraget (1991:931) till särskilda insatser på skolområdet. Insatserna som finansieras av bidraget ska vara samordnade av flera kommuner, och skolhuvudmannen som arrangerar insatsen måste ha en överenskommelse med andra kommuner för att kunna ta del av bidraget.

Fler bidrag har tillkommit än upphört under 2022

Vi har identifierat totalt 13 nya riktade statsbidrag och tre nya kostnadsersättningar under 2022. Vi har också identifierat att elva riktade bidrag har upphört under 2022, och att 46 riktade statsbidrag och kostnadsersättningar har förändrats väsentligt. I bilaga 4 redovisar vi vilka statsbidrag som är nya, vilka som har upphört, och vilka som har förändrats väsentligt under 2022.

Sedan Statskontoret började kartlägga statens styrning av kommunsektorn 2017 har flera statsbidrag tillkommit, upphört eller förändrats varje år. Antalet nya statsbidrag under 2022 är färre än antalet nya statsbidrag 2020 respektive 2021. Både under 2020 och 2021 införde regeringen flera nya statsbidrag med anledning av coronapandemin. Vi har under 2022 bara identifierat ett nytt statsbidrag som regeringen har infört med anledning av pandemin.

Under 2022 tillkom 13 nya riktade statsbidrag och tre nya kostnadsersättningar

Vår kartläggning visar att regeringen har infört 13 nya riktade statsbidrag och tre nya kostnadsersättningar under 2022. Fem nya riktade statsbidrag har tillkommit inom vård- och omsorgsområdet:

• 2 miljarder kronor till regioner för att hantera de uppdämda vårdbehoven efter coronapandemin
• 925 miljoner kronor för ett statsbidrag till regioner för att öka antalet vårdplatser
• 375 miljoner kronor för ett prestationsbaserat statsbidrag till regioner för att öka antalet AT-tjänster. Medlen för detta bidrag kommer inte betalas ut förrän 2023, men regionerna har behövt ansöka om bidraget under 2022.
• 30 miljoner kronor till kommuner för att stärka arbetet med att motverka hemlöshet enligt metoden Bostad först
• 5 miljoner kronor till kommuner för att stärka arbetet med att hjälpa våldsutsatta att ordna stadigvarande boende.

Nya riktade statsbidrag har också tillkommit inom följande utgiftsområden:

• jämställdhet och nyanlända invandrares etablering
• allmän miljö- och naturvård
• rikets styrelse
• migration
• samhällsplanering, bostadsförsörjning och byggande samt konsumentpolitik
• allmänna bidrag till kommuner.

De nya kostnadsersättningarna är dels ett tillfälligt stöd till kommuner inom migrationsområdet. Stödet omfattar 500 miljoner kronor och ska ersätta kommunernas kostnader under 2022 och 2023 för mottagandet av personer som har beviljats tillfälligt skydd i Sverige på flykt från Ukraina. Bland de nya kostnadsersättningarna finns också ett tillfälligt stöd på knappt 300 miljoner kronor till kommuner för deras medverkan i 2022 års allmänna val, samt ett stöd på drygt 480 miljoner kronor till kommuner för subventionering av LVU-placeringar.

Under 2022 upphörde elva riktade statsbidrag

Vår kartläggning visar att elva riktade statsbidrag har upphört under 2022. Fem av bidragen som har upphört finns inom vård- och omsorgsområdet. Ett exempel är statsbidraget till kommuner för att införa insatsförlopp vid demenssjukdom. Därutöver har bidrag upphört inom områdena jämställdhet och nyanlända invandrares etablering, utbildning, samhällsplanering m.m. samt näringsliv.

Tre av de bidrag som har upphört under 2022 är sådana som regeringen tidigare har inrättat med anledning av coronapandemin:

• Statsbidrag till kommuner för avgiftsfria och smittsäkra lovaktiviteter
• Statsbidrag till kommuner för ökade kostnader i samband med prövning för högre betyg
• Statligt stöd till hyresvärdar när vissa lokalhyresgäster fått rabatt på hyran.

Statskontoret har tidigare konstaterat att det inte är ovanligt att statsbidrag som upphör ersätts av nya, liknande bidrag.^[13] Ett exempel från i år är att ett bidrag för kommunernas arbete med att motverka akut hemlöshet upphörde under 2022. Samtidigt inrättade regeringen under året det tidigare nämnda bidraget till kommuner för att motverka hemlöshet enligt metoden Bostad först.

Under 2022 har 46 statsbidrag förändrats väsentligt

Vår kartläggning visar att 46 riktade statsbidrag och kostnadsersättningar har förändrats väsentligt under 2022. Regeringen har framför allt förändrat bidrag inom utbildningsområdet samt inom vård- och omsorgsområdet.

Drygt 20 av de förändringar som vi har identifierat handlar om att regeringen har ökat bidragsramen väsentligt.^[14] Regeringen har ökat bidragsramen för bidrag inom flera olika områden. Några exempel på bidrag som har ökat mycket i omfattning är det riktade statsbidraget till hälso- och sjukvårdens arbete med civilt försvar samt kostnadsersättningarna till kommunerna för asylsökande (2017:193) och för att erbjuda hälso- och sjukvård till asylsökande (1996:1357).

Vi har identifierat 19 riktade statsbidrag och kostnadsersättningar som har minskat väsentligt i omfattning under 2022. Tretton av dessa finns inom vård- och omsorgsområdet samt inom utbildningsområdet. Regeringen har till exempel minskat bidragsramen för statsbidraget för undervisning under skollov (2014:47) och statsbidraget för hjälp med läxor eller annat skolarbete utanför ordinarie undervisningstid (2014:144). Dessa har minskat eftersom kommunerna har fått ett utökat åtagande när det gäller extra studietid för elever och när det gäller lovskola. I och med det utökade åtagandet ökar kommunernas ersättning från den kommunala utjämningen enligt finansieringsprincipen.^[15] Ett annat exempel på ett bidrag som minskat väsentligt i omfattning är kostnadsersättningen för insatser för vissa utlänningar (2010:1122).

Därutöver visar vår kartläggning att regleringarna har förändrats för 15 statsbidrag under 2022. Att regleringen för bidraget förändras väsentligt kan till exempel innebära att kommunerna eller regionerna nu får använda bidraget till nya verksamheter eller målgrupper, eller att regeringen har förändrat villkoren för hur kommunerna eller regionerna ska redovisa hur de har använt bidraget. Flest sådana förändringar har skett inom utbildningsområdet. Ett exempel på en förändring gäller statsbidraget till särskilda insatser på skolområdet (1991:931). En av ändringarna i bidragets förordning innebär att bidraget från och med februari 2022 även får användas för att inrätta eller utveckla anpassade lärmiljöer för elever med särskilda behov.^[16]

Under 2022 har regeringen också slagit samman två riktade statsbidrag på skolområdet till ett nytt statsbidrag för kvalitetshöjande åtgärder inom förskolan (2021:848).

Få väsentliga förändringar har skett med anledning av pandemin

Vi bedömer att tre riktade statsbidrag har förändrats väsentligt med anledning av coronapandemin. Regeringen har ökat bidragsramen för den så kallade skolmiljarden till skolhuvudmän, som syftar till att minska de negativa effekterna på elevers kunskapsutveckling och hälsa till följd av coronapandemin. Med anledning av pandemin har regeringen också ökat bidragsramen för statsbidraget (2006:1577) till icke statliga flygplatser, samt förändrat ett villkor i överenskommelsen om genomförande av vaccinering mot covid-19.

Därutöver har regeringen minskat bidragsramen för flera bidrag som tidigare har inrättats eller utökats med anledning av pandemin. Dessa förändringar klassar vi dock inte som åtgärder som regeringen har vidtagit med anledning av pandemin. Regeringen har till exempel minskat bidragsramen väsentligt för:

• Överenskommelse om genomförande av vaccinering mot covid-19, 2022
• Överenskommelse om nationell testning och smittspårning för covid-19, 2022
• Ersättning till regionala kollektivtrafikmyndigheter för minskade biljettintäkter under utbrottet av covid-19 (2020:713)
• Statsbidrag till regioner och kommuner för att ekonomiskt stödja verksamheter inom hälso- och sjukvård respektive socialtjänst till följd av sjukdomen covid‑19 (2020:193).

Överenskommelser, nationella samordnare och inriktningsdokument

I detta kapitel redovisar vi hur regeringen under 2022 har styrt kommuner och regioner genom överenskommelser, nationella samordnare och nationella inriktningsdokument.

Kommuner och regioner är inte tvingade att följa denna typ av styrning, men det är ett verktyg som staten kan använda för att påverka områden som kommunsektorn ansvarar för.

Sammanfattande iakttagelser:

• Totalt gällde 24 överenskommelser under 2022. Det är en mer än under 2021.
• För 2022 har regeringen eller en statlig myndighet ingått en ny och tolv omförhandlade överenskommelser. Därutöver har det skett fem tillägg till eller ändringar av befintliga överenskommelser.
• De flesta av överenskommelserna finns fortfarande inom områdena hälso- och sjukvård och social omsorg.
• Regeringen har tillsatt en ny nationell samordnare under 2022 som vi bedömer påverkar kommunsektorn. Det är en nationell samordnare för fler platser för verksamhetsförlagd utbildning i sjuksköterskeutbildningen.
• Regeringen har under 2022 beslutat om nio nya eller väsentligt förändrade nationella inriktningsdokument som vi bedömer påverkar kommuner och regioner.

Mjukare styrformer kompletterar den tvingande styrningen

Regeringen använder överenskommelser, nationella samordnare och nationella inriktningsdokument bland annat för att sätta fokus på ett visst område eller för att få olika aktörer att samverka kring en fråga. Regeringen får då möjlighet att påverka inriktningen och prioriteringarna inom ett område utan att använda tvingande styrmedel. Överenskommelser, nationella samordnare och inriktningsdokument omfattar i de flesta fall förslag på konkreta åtgärder eller finansiering, till exempel uppdrag till myndigheter och riktade statsbidrag.

Under 2022 gällde 24 överenskommelser

Totalt fanns det 24 överenskommelser mellan SKR och regeringen eller en statlig myndighet under 2022. Det är en mer än under 2021. Vår kartläggning visar att de flesta av överenskommelserna (13 stycken) fanns inom områdena hälso- och sjukvård och social omsorg. Dessa har träffats mellan regeringen och SKR. Därutöver fanns det tre inom försvars- och krisberedskapsområdet, två var inom utbildningsområdet och området rikets styrelse samt en var inom områdena jämställdhet och nyanlända invandrares etablering, arbetsmarknad och arbetsliv, kommunikationer samt näringsliv.

Trots att överenskommelser är en typ av styrning som inte är tvingande för kommuner och regioner, så kan de ändå ha en stark styreffekt. I en granskning av överenskommelser inom hälso- och sjukvården visar Riksrevisionen att även om överenskommelserna formellt sett är frivilliga, så är det i praktiken mycket svårt för både regionerna och SKR att ställa sig utanför.^[17]

Stora skillnader mellan överenskommelserna

Det är stora skillnader när det gäller hur länge överenskommelserna gäller och hur mycket medel de omfattar. En del överenskommelser omfattar inga medel alls. Inom områdena hälso- och sjukvård och social omsorg innehåller de allra flesta överenskommelser medel i form av riktade statsbidrag. Många överenskommelser är tidsbegränsade och omförhandlas varje år. De ettåriga överenskommelserna omfattar i flera fall miljardbelopp. Ett exempel är Överenskommelse om god och nära vård – en omställning av hälso- och sjukvården med primärvården som nav 2022, som omfattar drygt 6 miljarder kronor.

Ett antal överenskommelser gäller över flera år, i regel 3–5 år. Andra överenskommelser gäller tills vidare. Dessa omfattar i regel mindre pengar eller inga pengar alls. Ett exempel är överenskommelsen Stärkt innovationsförmåga i offentlig verksamhet mellan Vinnova och SKR. Överenskommelsen träffades 2018 och gäller tills vidare, men den omfattar inga medel.

En överenskommelse har tillkommit under 2022

En ny överenskommelse har börjat att gälla under 2022. Det är Överenskommelse om säker digital kommunikation inom offentlig sektor. Den nya överenskommelsen syftar bland annat till att utveckla och förvalta infrastrukturen för säker digital kommunikation inom den offentliga sektorn. Överenskommelsen omfattar 24 miljoner kronor 2022. Samtliga medel inom ramen för överenskommelsen betalas ut till SKR.

Därutöver har regeringen eller en statlig myndighet och SKR omförhandlat tolv överenskommelser. Med omförhandlade överenskommelser menar vi nya överenskommelser som bygger vidare på tidigare överenskommelser. Ett exempel på en sådan överenskommelse är Hälso- och sjukvårdens arbete med civilt försvar 2022.

Under 2022 har det skett fem tillägg till eller ändringar av befintliga överenskommelser. Dessa tilläggs- eller ändringsöverenskommelser är överenskommelser som har reviderats under året, till exempel genom att staten skjutit till mer medel eller att villkoren förändras på något sätt. Ett exempel är att regeringen och SKR i april träffade en tilläggsöverenskommelse om ökad tillgänglighet i hälso- och sjukvården. Tilläggsöverenskommelsen syfte är att regionerna ska använda ledig och tillgänglig kapacitet till väntande patienter, oavsett i vilken region kapaciteten finns.^[18]

Samtliga överenskommelser som fanns under 2021 fanns även kvar under 2022.

Två ändringar av överenskommelsen om vaccinering mot covid-19

Två av de överenskommelser som gällde under 2022 är sådana som tidigare har tillkommit med anledning av pandemin. Det gäller Överenskommelse om vaccinering mot covid-19 och Överenskommelse om nationell testning och smittspårning för covid-19.

Det har inte tillkommit någon ny överenskommelse med anledning av pandemin under 2022. Men regeringen och SKR har träffat en ändrings- och en tilläggsöverenskommelse när det gäller överenskommelsen om vaccinering mot covid-19. Ändringsöverenskommelsen tillkom i januari 2022, och innehöll en förändrad skrivning med anledning av att Folkhälsomyndigheten förändrade sina rekommendationer för intervallet mellan vaccineringar.^[19] Tilläggsöverenskommelsen tillkom i mars med anledning av kriget i Ukraina. Regeringen tillförde i och med den överenskommelsen extra medel för att stödja regionernas arbete med att erbjuda vaccin till ukrainska flyktingar.^[20]

En ny nationell samordnare har tillsatts under 2022

En nationell samordnare är en person som är utsedd av regeringen och som verkar utanför myndighetsstrukturerna för att genomföra regeringens politik. Regeringen använder sig av nationella samordnare när det är många aktörer som måste samarbeta för att lösa komplexa problem. Nationella samordnare kan också vara ett flexibelt sätt för regeringen att kraftsamla kring en akut situation. Våra kartläggningar från tidigare år har visat att nationella samordnare har varit vanliga framför allt inom Socialdepartementets och Näringsdepartementets områden.

Under 2022 har regeringen tillsatt en nationell samordnare som vi bedömer påverkar kommunsektorn. Det gäller en nationell samordnare för fler platser för verksamhetsförlagd utbildning i sjuksköterskeutbildningen. Samordnaren ska stödja universitet och högskolor, hälso- och sjukvårdshuvudmän och vårdgivare i arbetet med att erbjuda platser där sjuksköterskestudenter kan genomföra sin verksamhetsförlagda utbildning (VFU).^[21]

Under 2021 tillsatte regeringen ingen ny nationell samordnare, och året dessförinnan tillsatte den fem. Vi har i år inte sett några förändringar i uppdragen för de samordnare som tillsatts tidigare.

Strategier, handlingsplaner och handlingsprogram

Nationella inriktningsdokument är ett samlingsnamn för strategier, handlingsplaner och handlingsprogram. Det är dokument där regeringen meddelar vad den vill uppnå inom ett visst område.

Nio nya eller väsentligt förändrade nationella inriktningsdokument har tillkommit under 2022

Vår kartläggning visar att det har tillkommit åtta nya strategier och handlingsplaner som påverkar kommuner och regioner under 2022, och att regeringen väsentligt förändrat en sådan strategi. De nya strategierna och handlingsplanerna är:

• Nationell strategi för elektrifiering – en trygg, konkurrenskraftig och hållbar elförsörjning för en historisk klimatomställning. Syftet med strategin är att lägga en grund för en omfattande elektrifiering som ska bidra till att Sverige når sina klimatmål. Många av de åtgärder som finns listade i strategin ska genomföras i dialog med kommuner, regioner och elnätsföretag.
• Strategi för ett starkt biblioteksväsende 2022–2025. Strategin belyser biblioteksväsendets utmaningar och utvecklingsbehov. Det övergripande målet med strategin är att stödja biblioteken inom det allmänna biblioteksväsendet, bland annat genom att öka samverkan mellan olika nivåer inom biblioteksväsendet.
• Strategi för att motverka hemlöshet 2022–2026. Ett syfte med strategin är att göra inriktningen för regeringens insatser för att minska antalet vuxna och barn som befinner sig i hemlöshet tydligare. Ett annat syfte med strategin är att förebygga att människor blir hemlösa. Inom ramen för strategin finns bland annat flera åtgärder som riktar sig mot socialtjänsten, samt ett statsbidrag till kommunerna för att motverka hemlöshet genom metoden Bostad först.
• Nationell anhörigstrategi – inom hälso- och sjukvård och omsorg. Strategin ska bland annat hjälpa kommuner och regioner att stärka anhörigperspektivet i vården och omsorgen samt göra stödet till anhöriga mer individanpassat och likvärdigt över hela landet.
• Nationellt våldsförebyggande program på området mäns våld mot kvinnor. Programmet är en del av regeringens strategi 2017–2026 för att förebygga och bekämpa mäns våld mot kvinnor, och innehåller flera åtgärder som påverkar kommuner och regioner. Ett exempel är ett förslag på ett kommande uppdrag till Socialstyrelsen om kompetens- och metodutveckling inom socialtjänst och hälso- och sjukvård.
• Nationell handlingsplan för att implementera den europeiska barngarantin. Syftet med handlingsplanen är att införa den europeiska barngarantin och på så sätt arbeta för att garantera att barn som behöver det får tillgång till grundläggande samhällstjänster av hög kvalitet. Handlingsplanen riktar sig till bland annat företrädare för kommuner och regioner.
• Handlingsplan för det statliga genomförandet 2022–2024 av Nationell strategi för hållbar regional utveckling i hela landet 2021–2030. Handlingsplanen innehåller tre utvecklingsområden som påverkar den hållbara regionala utvecklingen i hela landet. I handlingsplanen finns flera förslag på insatser som syftar till att förbättra samverkan mellan myndigheter, kommuner och regioner.
• Sveriges handlingsplan för plast – en del av den cirkulära ekonomin. Handlingsplanen är en del av den nationella strategin för en cirkulär ekonomi, och innehåller åtgärder som påverkar kommuner. Ett exempel är ett statsbidrag till kommuner för att städa stränder i områden där stora mängder plast flyter i land på havsstränder.

Regeringen har också väsentligt förändrat en strategi under 2022. Det gäller En samlad strategi för alkohol-, narkotika-, dopnings- och tobakspolitiken samt spel om pengar 2022–2025. Regeringen föreslog förra året en ny strategi för åren 2021–2025. Strategin byggde på en tidigare överenskommelse, men omfattade till skillnad från tidigare även bland annat narkotikaklassade föreskrivna och icke-föreskrivna läkemedel. En annan skillnad var att det förbyggande arbetet, som både kommuner och regioner bedriver, hade lyfts fram tydligare än det tidigare gjorts i strategin. Men förslaget röstades ner av riksdagen, och regeringen har därför under 2022 återkommit med en reviderad version där den har försökt förtydliga vilka områden som ska prioriteras samt vilka aktörer som ansvarar för dem.^[22]

Regeringens uppdrag till myndigheter

I detta kapitel redovisar vi översiktligt de uppdrag som regeringen har gett till statliga myndigheter under 2022 som vi bedömer påverkar kommuner och regioner. Vi har kartlagt uppdrag som regeringen har gett till myndigheter genom särskilda regeringsbeslut och i myndigheternas regleringsbrev. Regeringen kan påverka kommunsektorn indirekt genom att ge uppdrag till myndigheter.

Sammanfattande iakttagelser:

• Regeringen har under 2022 gett myndigheter 158 uppdrag som vi bedömer påverkar kommuner och regioner. Det är ungefär lika många som under 2021 men färre än under 2020.
• De flesta av uppdragen handlar om att en myndighet ska kartlägga eller analysera en kommunal eller regional verksamhet, eller på olika sätt ska sprida kunskap till kommuner eller regioner.
• Socialstyrelsen är den myndighet som har fått flest uppdrag som påverkar kommunsektorn. Skolverket och länsstyrelserna är andra myndigheter som har fått många uppdrag. Sammanlagt har 47 olika myndigheter fått uppdrag som påverkar kommuner och regioner.
• Vi bedömer att sju av uppdragen är åtgärder som regeringen har beslutat om med anledning av coronapandemin. Det är betydligt färre än antalet under både 2020 och 2021.

Vi kartlägger uppdrag som direkt påverkar kommuner och regioner

Regeringens uppdrag till myndigheter har överlag en begränsad styreffekt på kommuner och regioner, och det är ovanligt att enskilda uppdrag i sig får en stor påverkan på kommunsektorn. Däremot kan den samlade effekten av samtliga uppdrag tydligt påverka kommunsektorn. Vi har därför kartlagt uppdrag som vi bedömer på något sätt direkt påverkar på kommuner eller regioner. Vi har kategoriserat de nya uppdragen utifrån på vilket sätt vi bedömer att de i första hand påverkar kommuner och regioner. Vi delar in uppdragen i följande kategorier:

• kartläggning eller analys av en verksamhet i kommunerna eller regionerna
• kunskapsspridning – att tillhandahålla kunskapsstöd, utbilda och samordna frågor
• tillhandahålla operativt eller praktiskt stöd
• fördela och följa upp statsbidrag
• ta fram nya föreskrifter eller andra styrande kriterier
• en kombination av flera åtgärder

Kategorierna är breda, och innehåller insatser som påverkar kommunerna och regionerna i olika grad. Det betyder också att de har olika styreffekt.

Vi bedömer också vilka uppdrag som lägger särskild tonvikt på samordning eller samverkan. Det kan handla om att en myndighet får i uppdrag att samordna de aktörer som är berörda kring en viss fråga, eller att myndigheten ska genomföra uppdraget i samverkan med bland annat kommuner och regioner.

Nästan 160 uppdrag påverkar kommunsektorn

Vi bedömer att 112 av totalt knappt 430 särskilda regeringsuppdrag till myndigheter under 2022 påverkar kommuner och regioner. Vi bedömer även att 46 nya uppdrag i myndigheternas regleringsbrev påverkar kommuner och regioner.^[23]

De 158 uppdrag som påverkar kommunsektorn under 2022 är ungefär lika många som under 2021, då vi bedömde att 153 uppdrag påverkade kommuner och regioner. Men det är ett lägre antal än 2020.

I samband med 2020 års kartläggning förändrade vi hur vi bedömer uppdrag. Från och med 2020 tar vi bara med uppdrag som vi bedömer direkt påverkar kommuner och regioner. Det innebär att antalet uppdrag som vi bedömer påverkar kommunsektorn automatiskt blir färre, eftersom vissa typer av uppdrag som vi tog med till och med 2019 nu inte ingår. Det innebär att det inte går att fullt ut jämföra uppgifterna med åren innan det.^[24]

Uppdragen som vi bedömer påverkar kommunsektorn finns inom nästan samtliga politikområden. Men över hälften av de nya uppdragen kommer från Socialdepartementet. Totalt är det 47 myndigheter som har fått uppdrag som vi bedömer påverkar kommunsektorn.^[25]

Uppdragen handlar oftast om att analysera en verksamhet i kommuner eller regioner eller om att sprida kunskap

De uppdrag som vi bedömer påverkar kommuner och regioner handlar för det mesta om att en eller flera myndigheter ska kartlägga eller analysera någon verksamhet som bedrivs av kommunerna eller regionerna. Det är sammanlagt 54 uppdrag som hör till den kategorin. Näst vanligast är uppdrag som handlar om att en eller flera myndigheter ska sprida kunskap till kommunsektorn, till exempel genom att tillhandahålla kunskapsstöd eller att samordna olika frågor.

Tabell 4. Antal uppdrag till myndigheter som påverkar kommuner och regioner under 2022, efter uppdragstyp, både särskilda uppdrag och uppdrag i regleringsbrev.

Källa: Ärendeförteckningar till regeringssammanträden under 2022 på regeringens webbplats, information om uppdragen på regeringens och myndigheternas webbplatser. Myndigheternas regleringsbrev för 2022, inklusive ändringsbeslut.

I de uppdrag som handlar om att kartlägga eller analysera en kommunal eller regional verksamhet är det vanligt att myndigheterna också ska lämna förslag på åtgärder. Ett exempel är att Folkhälsomyndigheten och Socialstyrelsen har fått i uppdrag att kartlägga familjecentraler och andra liknande verksamheter. I uppdraget ingår att lämna förslag på hur verksamhetsformerna kan stödjas och vidareutvecklas. Det kan exempelvis handla om att det hälsofrämjande och förebyggande arbetet kan stärkas och hur verksamhetsformerna kan bidra till språkutvecklingen hos barn samt på andra sätt kan bidra till att motverka segregation.^[26]

Ett annat exempel är Statskontorets uppdrag att följa upp och analysera regeringens kunskapslyft för barnets rättigheter i statliga myndigheter, regioner och kommuner. Statskontoret ska inom ramen för uppdraget bland annat lämna förslag på hur det går att utveckla strukturen för ett långsiktigt kunskapsstöd till statliga myndigheter, kommuner och regioner i frågor som rör barnets rättigheter.^[27]

De uppdrag som handlar om kunskapsspridning innebär ofta att en myndighet ska ta fram ett kunskaps- eller informationsmaterial till kommunala eller regionala verksamheter. De kan även handla om att en myndighet ska utbilda personal inom en särskild verksamhet, eller ta fram en vägledning som är riktad till kommuner eller regioner. Regeringen har till exempel gett i uppdrag till Skolverket att ta fram stöd för skolans personal när det gäller deras befogenheter och ansvar att agera i bland annat svåra situationer.^[28]

Särskild tonvikt på samordning eller samverkan i 15 uppdrag

Vi har identifierat totalt 15 uppdrag under 2022 där regeringen har lagt särskild tonvikt på att en myndighet ska samordna berörda aktörer inom ett område eller samverka med kommuner och regioner.

Regeringen har till exempel gett i uppdrag till Socialstyrelsen att ta fram underlag för vilka sjukvårdsprodukter som bör omfattas av hälso- och sjukvårdens försörjningsberedskap. Socialstyrelsen ska genomföra uppdraget i samverkan med bland annat kommuner och regioner.^[29]

Socialstyrelsen har fått flest uppdrag

Socialstyrelsen är den myndighet som har fått flest regeringsuppdrag som vi bedömer påverkar kommuner och regioner – totalt 60 uppdrag. Så har det även sett ut i tidigare års kartläggningar. De flesta av myndighetens uppdrag handlar om att sprida kunskap. Ett exempel är att myndigheten ska ta fram och sprida kunskapsstöd och genomföra kompetenshöjande insatser om de nationella minoriteternas rättigheter och de nationella minoritetsspråken. Kunskapsstödet och de kompetenshöjande insatserna ska riktas till beslutsfattare och professioner inom hälso- och sjukvården, socialtjänsten och äldreomsorgen.^[30] Socialstyrelsen har även fått många uppdrag av utredande karaktär. Ett exempel är att myndigheten har fått i uppdrag att kartlägga och analysera föreskrivningen av antidepressiva läkemedel till äldre.^[31]

I likhet med föregående år har även Skolverket och länsstyrelserna fått många uppdrag under 2022 som påverkar kommunsektorn. Skolverket har fått flera olika typer av uppdrag, bland annat utredande, kunskapsspridande och stödjande uppdrag. Även Länsstyrelserna har fått många olika typer av uppdrag, bland annat utredande och stödjande uppdrag.

En skillnad mot föregående år är att Folkhälsomyndigheten har fått färre uppdrag. Under 2022 har myndigheten fått sju uppdrag som vi bedömer påverkar kommuner och regioner. Det är hälften så många som under 2021.

Regeringen har även gett ett flertal gemensamma uppdrag till myndigheter. Ett exempel är uppdraget till Socialstyrelsen, Migrationsverket och Polismyndigheten att tillsammans genomföra ett utvecklingsarbete avseende problematiken med att ensamkommande barn försvinner.^[32]

Tabell 5. Antal särskilda regeringsuppdrag och uppdrag i regleringsbrev som påverkar kommuner och regioner, uppdelat per myndighet.

Källa: Ärendeförteckningar till regeringssammanträden under 2022 på regeringens webbplats, information om uppdragen på regeringens och myndigheternas webbplatser. Myndigheternas regleringsbrev för 2022, inklusive ändringsbeslut.

Betydligt färre pandemirelaterade uppdrag jämfört med de två föregående åren

Vi bedömer att regeringen under 2022 har gett sju uppdrag till myndigheter med anledning av coronapandemin. Det är färre än fem procent av samtliga regeringsuppdrag som vi har bedömt påverkar kommuner och regioner. Antalet är betydligt färre än de två föregående åren. Under 2020 och 2021 gav regeringen sammanlagt 93 uppdrag till myndigheter med anledning av pandemin. Ett exempel på ett uppdrag som regeringen har gett till en myndighet med anledning av pandemin under 2022 är Folkhälsomyndighetens uppdrag om övervakning och studier när det gäller covid-19. Myndigheten ska bland annat bevaka den nationella testningen och ge regionerna stöd avseende vägledning och rekommendationer för testning och smittspårning.^[33]

Flera uppdrag handlar om att stärka beredskapsförmågan

Vi ser också flera uppdrag som kan härledas till det förändrade omvärldsläget och där brister som uppenbarades under coronapandemin skulle kunna vara en av anledningarna till uppdraget. Men om regeringen inte skriver att pandemin är en av anledningarna till uppdraget, så kategoriserar vi det inte som ett coronarelaterat uppdrag. Flera uppdrag handlar till exempel om att på olika sätt stärka beredskapsförmågan. Ett exempel är att IVO har fått i uppdrag att genomföra en tillsyn av den katastrofmedicinska beredskapen i regionerna.^[34] Ett annat exempel är ett uppdrag till MSB och Försvarsmakten att pröva förmågan när det gäller rapportering under höjd beredskap.^[35]

Statliga myndigheters styrning

I detta kapitel redovisar vi hur många statliga myndigheter som styr kommuner och regioner, vilka styrmedel de använder samt hur deras styrning har förändrats under 2022. I bilaga 7 redovisar vi också vilka dessa myndigheter är.

När staten vill påverka kommunsektorn gör den ofta det genom de statliga myndigheterna. Myndigheterna kan till exempel utfärda föreskrifter, utöva tillsyn, eller ta fram stöd och vägledningar som berör kommunala verksamheter. Det är regeringen som bestämmer ramarna för hur myndigheterna styr kommunsektorn och vilka uppgifter som myndigheterna har. Regeringen gör det genom bemyndiganden, instruktioner och regleringsbrev. Men myndigheterna är ofta relativt fria att själva bestämma hur de ska styra inom de givna ramarna.

Sammanfattande iakttagelser:

• Totalt 40 statliga myndigheter styr kommuner och regioner.
• Alla kommunala verksamhetsområden påverkas av styrning från flera olika myndigheter.
• Myndigheterna styr kommunsektorn med både tvingande styrmedel som föreskrifter och tillsyn, samt med mjukare styrmedel som stöd och vägledningar.
• Under 2022 har 31 myndigheter förändrat sin styrning av kommunsektorn. Det kan till exempel handla om att de har tagit fram nytt stödmaterial eller att de har beslutat om en ny föreskrift.

Det är 40 myndigheter som styr kommuner och regioner

Av de 104 statliga myndigheter som vi frågat svarar 40 att de utövar någon form av styrning över verksamheter i kommuner eller regioner. Det framgår av Statskontorets enkätundersökning hösten 2020.^[36] Alla dessa utövar styrning över verksamheter som kommunerna ansvarar för, och 23 av myndigheterna utövar dessutom styrning över verksamheter som regionerna ansvarar för.

I bilaga 7 finns en förteckning över vilka myndigheter som styr med respektive styrmedel, och en förteckning över vilka förändringar i myndigheternas styrning som har skett under 2022.

Alla kommunala verksamhetsområden styrs av flera myndigheter

Kommunala verksamhetsområden hanterar styrning från flera olika myndigheter (tabell 6). Myndigheterna använder sig av olika typer av styrmedel. Det innebär att kommunsektorns verksamheter måste förhålla sig till olika typer av styrsignaler från flera olika håll.

Tabell 6. Antal statliga myndigheter som uppger att de styr kommunsektorn med olika styrmedel 2020.

Anmärkning: I denna tabell har länsstyrelserna tillsammans räknats som en enda myndighet. Många myndigheter utövar flera typer av styrning, ibland inom flera områden. Totalsiffrorna anger antalet unika myndigheter.

Källa: Statskontorets enkät hösten 2020 samt kompletterande uppgifter från Statskontorets enkät våren 2018.

Myndigheterna styr kommunsektorn på olika sätt

Myndigheterna använder en rad olika styrmedel för att styra kommuner och regioner (se bilaga 7). De flesta myndigheter som styr kommuner och regioner har flera uppgifter, och kombinerar tvingande styrning med mjukare styrmedel som exempelvis stöd och vägledningar.

Flera myndigheter utövar tvingande styrning, som att utfärda föreskrifter eller utöva tillsyn över verksamheter i kommuner och regioner. I Statskontorets enkätundersökning från 2020 svarade 25 myndigheter att de utfärdade sådana föreskrifter, och 15 myndigheter att de utövar tillsyn över verksamheter i kommuner och regioner.

Myndigheterna utövar också icke-bindande styrning. Totalt 20 myndigheter svarade i undersökningen 2020 att de fördelar statsbidrag till kommuner och regioner. Något färre myndigheter, 13 stycken, svarade att de gav ut allmänna råd till kommunsektorns verksamheter. Därutöver svarade totalt 34 myndigheter att de ger ut stöd och vägledningar riktade till kommunsektorn. Denna typ av mjukare styrning kan vara exempelvis nationella riktlinjer och handböcker.

Ett fåtal myndigheter använder sig av samtliga styrmedel. Det gäller till exempel Boverket, Havs-och vattenmyndigheten, Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB), och Naturvårdsverket. Även vissa länsstyrelser använder sig av alla de styrmedel som ingick i vår enkätundersökning.

Drygt 30 myndigheter uppger att de har förändrat sin styrning av kommunsektorn under 2022

För att undersöka hur myndigheternas styrning av kommunsektorn har förändrats under 2022 har vi skickat ut en enkät till de myndigheter som tidigare har svarat att de på något sätt styr kommuner eller regioner. Totalt svarar 31 myndigheter att de på något sätt har förändrat sin styrning av kommuner och regioner under 2022. Om vi bortser från länsstyrelserna är det 23 myndigheter som svarar att de gjort sådana förändringar.

De flesta av förändringarna handlar om att myndigheterna har tagit fram nya stöd och vägledningar som riktar sig till kommunsektorn. Det gäller för 20 myndigheter (tabell 7). De flesta av myndigheterna har tagit fram flera nya stöd eller vägledningar. Ett exempel på ett nytt stöd som riktar sig till kommunsektorn är Upphandlingsmyndighetens webbstöd om rättsmedel på statsstödsområdet för kommuner och regioner.^[37] Ett annat exempel är Naturvårdsverkets vägledning till handläggare på länsstyrelser eller kommuner om flygrestriktioner i skyddade områden.^[38]

Tabell 7. Nya och väsentligt förändrade styrmedel under 2022 (antal myndigheter).

Anmärkning: Länsstyrelserna är inkluderade som enskilda myndigheter i tabellen och texten nedan.
Källa: Statskontorets enkät hösten 2022.

Sammanlagt svarar 14 myndigheter att de har tagit fram nya föreskrifter eller väsentligt förändrat befintliga föreskrifter under 2022. Flera av myndigheterna har utfärdat eller ändrat flera förskrifter. Till exempel har Socialstyrelsen utfärdat fyra nya föreskrifter och ändrat i fem befintliga.

Regeringen har även gett myndigheterna nya bemyndiganden att utfärda föreskrifter under 2022. Totalt uppger sju myndigheter att regeringen gett dem nya bemyndiganden att utfärda föreskrifter under 2022. Ett exempel är MSB som har fått ett nytt bemyndigande att utfärda förskrifter kopplade till förordningen (2022:1395) om statsbidrag till kommuner för förebyggande åtgärder mot naturolyckor.

Socialstyrelsen är den enda myndigheten som svarar att de har fått förändrade bemyndiganden att utfärda föreskrifter under 2022. Ett exempel är bemyndigandet i patientdataförordningen (2008:360) att utfärda föreskrifter som behövs för att verkställa patientdatalagen (2008:355) när det gäller säkerhetsåtgärder vid behandling av personuppgifter.

Dessutom har en myndighet, Skolverket, haft bemyndiganden som upphört under 2022. Det gäller bemyndigandet som Skolverket hade i förordningen (2020:115) om utbildning på skolområdet och annan pedagogisk verksamhet vid spridning av viss smitta. Bemyndigandet handlade om att Skolverket kunde utfärda föreskrifter om att nationella prov i skolväsendet inte ska genomföras om det saknas förutsättningar för att uppnå syftet med dem.

Antalet myndigheter som svarar att deras bemyndiganden har förändrats eller upphört är färre i år än det var 2021. Under 2021 förändrades fyra myndigheters bemyndiganden och fyra myndigheters bemyndiganden upphörde.

Sju myndigheter uppger att de har förändrat sin verksamhet på ett sätt som påverkar kommunsektorn

Totalt svarar sju myndigheter i vår enkät att de har genomfört någon form av utvecklingsarbete under 2022 som väsentligt påverkar deras styrning av kommuner eller regioner. Länsstyrelserna tillsammans räknas i det här sammanhanget som en myndighet.

Med utvecklingsarbete menar vi att myndigheten förändrat hur de arbetar med till exempel tillsyn, uppföljning, utbetalning av statsbidrag eller andra styrmedel. Det kan till exempel handla om att de har ändrat arbetssätt, börjat använda nya digitala verktyg, eller på något annat sätt utvecklat de verktyg och metoder som myndigheten redan använder. Exempelvis beskriver Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB) att de driver en process för att digitalisera och effektivisera handläggningen av ett statsbidrag som kommuner kan ansöka om för att förebygga åtgärder mot naturolyckor.

Tillsatta utredningar

I detta kapitel beskriver vi översiktligt de statliga utredningar som regeringen har tillsatt under 2022 och som vi bedömer rör statens styrning av kommuner och regioner. Att regeringen tillsätter en utredning innebär inte en direkt styrning av kommuner och regioner. Men de förslag som en utredning lämnar kan resultera i en direkt styrning av kommunsektorn, om förslagen förverkligas. Dessutom kan utredningar som behöver hämta in underlag från kommuner och regioner öka kommunsektorns börda att lämna uppgifter till staten.

Sammanfattande iakttagelser:

• Regeringen har tillsatt 53 utredningar under 2022 som rör statens styrning av kommuner och regioner. Det är betydligt fler än de 30 utredningar som regeringen tillsatte under 2021.
• Regeringen har tillsatt flest utredningar inom områdena hälso- och sjukvård samt utbildning.
• Regeringen har tillsatt sju utredningar under 2022 med anledning av coronapandemin.

Regeringen har tillsatt 53 utredningar under 2022 som rör kommunsektorn

Vi har identifierat 53 utredningar som regeringen tillsatte under 2022 som vi bedömer rör statens styrning av kommuner och regioner.^[39] I kartläggningen ingår nya utredningar, totalt 50 stycken. Men även tilläggsdirektiv i befintliga utredningsuppdrag, 3 stycken, där vi bedömt att regeringen gett en ny styrsignal som rör styrning av kommunsektorn. Det är betydligt fler än 2021, då vi bedömde att 30 av de utredningar som regeringen tillsatte rörde statens styrning av kommunsektorn. Det är också fler än 2020 då antalet var 39 stycken.

Det är ungefär 40 procent av det totala antalet utredningsdirektiv som regeringen har beslutat om under 2022 som rör statens styrning av kommuner och regioner. Det är en större andel än under 2020 och 2021 då andelen utredningar som berörde statens styrning av kommuner och regioner var ungefär en fjärdedel av det totala antalet utredningsdirektiv.

Flest utredningsdirektiv kommer från Socialdepartementet

Det kommer flest direktiv för utredningar som påverkar statens styrning av kommunsektorn från Socialdepartementet. Det kom även flera utredningsdirektiv från Finans-, Justitie- och Utbildningsdepartementet.

Tabell 8. Antal tillsatta utredningar under 2022 som rör statens styrning av kommuner och regioner per departement.

Källa: Genomgång av samtliga direktiv från 2022 som publicerats på www.regeringen.se/rattsliga-dokument/kommittedirektiv/ och av samtliga ärendeförteckningar för regeringssammanträden under 2022.

Utredningarna har i genomsnitt knappt ett och ett halvt år på sig att genomföra uppdraget. De flesta av de utredningar som vi bedömer rör statens styrning av kommuner och regioner ska analysera eller se över en kommunal eller regional verksamhet eller dess regelverk. De flesta av utredningarna ska också lämna förslag på åtgärder.

Utredningarna rör många av de verksamhetsområden som kommuner och regioner ansvarar för

Utredningarna handlar om många av de verksamhetsområden som kommuner och regioner helt eller delvis ansvarar för. Men regeringen har tillsatt flest utredningar inom områdena hälso- och sjukvård samt utbildning. En särskild utredare har till exempel fått i uppdrag att analysera och lämna förslag på ändamålsenliga och samhällsekonomiskt effektiva åtgärder för att åstadkomma en bättre och säkrare informationsförsörjning av hälsodata mellan olika system och aktörer.^[40] Ett exempel inom utbildningsområdet är att en särskild utredare ska se över hur i första hand yrkesutbildningen inom komvux kan bli mer effektiv och bättre anpassad efter de behov som finns, både på arbetsmarknaden och hos individer.^[41]

Det är också vanligt med utredningar inom områden som bostad och byggnation, offentlig förvaltning och social omsorg. Ett exempel är att regeringen har tillsatt en utredning som ska utreda och ta fram förslag på åtgärder för att öka drivkrafter och möjligheter till egen försörjning för personer som får försörjningsstöd, och bryta långvarigt biståndsmottagande.^[42]

Sju utredningar är kopplade till pandemin, men flera beror också på en ökad krisberedskap

Vi bedömer att regeringen har tillsatt sju statliga utredningar under 2022 på grund av coronapandemin som rör statens styrning av kommuner och regioner.

Vi tolkar det som att statens styrning beror på pandemin om regeringen har uttryckt att pandemin är en anledning till åtgärden i ett beslutsunderlag eller i något annat officiellt dokument, som till exempel pressmeddelanden. Vi har tagit med alla utredningar där regeringen nämner pandemin som en anledning till åtgärden.

Ibland är det tydligt att pandemin är en orsak till uppdraget. Ett exempel är en utredning som ska utvärdera arbetet med att förbereda för vaccinering mot covid‑19 i Sverige och med att genomföra vaccineringarna. Syftet med uppdraget är att skapa bättre förutsättningar för att Sverige ska ha en god beredskap inför eventuella kommande pandemier eller epidemier, samt att utveckla och att säkra ändamålsenliga och samhällsekonomiskt effektiva verktyg för detta ändamål.^[43]

Ibland det inte lika tydligt att pandemin är en orsak till att regeringen tillsatte utredningen, utan pandemin är snarare en av flera anledningar till att regeringen tillsatt utredningen. Där är den huvudsakliga anledningen i stället det förändrade omvärldsläget och ett ökat fokus på krisberedskap. I vissa kommittédirektiv står det att pandemin har visat att det finns brister som skulle kunna bli problematiska i framtida kris- eller krigssituationer. Ett exempel är utredningen om en ny livsmedelsberedskap, där en särskild utredare ska föreslå en utvecklad inriktning för livsmedelsberedskapen inklusive styrmedel för näringslivets medverkan. Kommittédirektivet ger återuppbyggnaden av det civila försvaret störst utrymme i motiveringen. Men direktivet säger också att coronapandemin har aktualiserat vikten av att säkerställa försörjningsberedskapen, då det i den inledande fasen i pandemin rådde global brist på vissa nödvändiga varor.^[44]

Referenser

Naturvårdsverket. (2022). Vägledning om införande av flygrestriktioner i skyddade områden. https://www.naturvardsverket.se/contentassets/388e15fe8ebd4da7b945891c52bd94f8/nv-vagledning-flygrestriktioner-skyddade-omraden.pdf (Hämtad 2023-02-03).

Proposition 2021/2022:1. Budgetpropositionen 2022. Utgiftsområde 16. Utbildning och universitetsforskning.

Proposition 2021/22:1. Budgetpropositionen 2022. Utgiftsområde 25. Allmänna bidrag till kommuner.

Proposition. 2021/22:178. Barnets bästa när vård enligt LVU upphör – lex lilla hjärtat.

Proposition 2021/22:36. Ämnesbetyg – betygen ska bättre spegla elevers kunskaper.

Proposition 2020/21:17. Modernare regler för bekräftelse av föräldraskap, faderskapsundersökningar och för att åstadkomma könsneutral föräldraskapspresumtion.

Regeringen (2022). En samlad strategi för alkohol-, narkotika-, dopnings och tobakspolitiken samt spel om pengar 2022–2025. Regeringens skrivelse 2021/22:213.

Riksrevisionen (2014:20). Överenskommelser mellan regeringen och SKL inom hälso- och sjukvården – frivilligt att delta men svårt att tacka nej.

Statskontoret (2018). Utvecklingen av den statliga styrningen av kommuner och landsting 2017.

Statskontoret (2019). Utveckling av den statliga styrningen av kommuner och landsting – en analys.

Statskontoret (2019). Utvecklingen av den statliga styrningen av kommuner och landsting 2018.

Statskontoret (2020). Utvecklingen av den statliga styrningen av kommuner och regioner 2019.

Statskontoret (2021). Utvecklingen av den statliga styrningen av kommuner och regioner 2020.

Statskontoret (2022). Utvecklingen av den statliga styrningen av kommuner och regioner 2021.

Upphandlingsmyndigheten (2022). Nytt stöd om rättsmedel på statsstödsområdet. https://www.upphandlingsmyndigheten.se/nyheter/2022/nytt-stod-om-rattsmedel-pa-statsstodsomradet/ (Hämtad 2023-02-06).

Bilaga 1

Regeringsuppdraget