Till huvudinnehåll

Myndigheternas arbete med påverkande information och kommunikation – en kartläggning och analys

Sammanfattning

Statskontoret har fått i uppdrag av regeringen att kartlägga och analysera myndigheters information- och kommunikation till allmänheten som syftar till att påverka kunskaper, attityder eller beteenden i en avsedd riktning. Det kan handla om insatser för att förmå befolkningen att vaccinera sig, för att de ska förbättra sin egen beredskap vid olika kriser eller för att de ska agera på ett säkert sätt i trafiken.

Vi konstaterar i rapporten att både lagstiftning och regeringens styrning innebär att myndigheter får använda påverkande information och kommunikation för att nå målen för sin verksamhet. Det är också vanligt att regeringen ger myndigheter uppdrag och uppgifter om påverkande information och kommunikation inom en mängd olika områden.

I vår enkät uppger 130 myndigheter att de arbetade med påverkande information och kommunikation 2022. Sammantaget uppskattar myndigheterna att den påverkande informationen och kommunikationen kostade cirka 1 miljard kronor. Men uppskattningen är mycket osäker, bland annat eftersom verksamheten är svår att särskilja från annan informations- och kommunikationsverksamhet på myndigheterna. Ett fåtal myndigheter stod för majoriteten av kostnaderna, bland andra Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, Polismyndigheten och Trafikverket.

Myndigheter vidareförmedlade även cirka 500 miljoner kronor under 2022 för liknande verksamhet. Merparten av medlen gick till kommuner, regioner och civilsamhällesorganisationer efter anvisningar från regeringen.

Myndigheters informations- och kommunikationsinsatser behöver precis som övrig verksamhet ta sin utgångspunkt i lagar och förordningar. Insatserna ska också präglas av saklighet och opartiskhet. I rapporten konstaterar vi att myndigheterna är väl medvetna om kraven. Det finns däremot enstaka exempel på myndigheter som har brustit när det gäller saklighet och opartiskhet i sin information och kommunikation till allmänheten.

Den statliga värdegrunden fungerar idag som vägledning för hur myndigheterna hanterar frågor om saklighet och opartiskhet i sin verksamhet. Ett föränderligt medielandskap och utvecklingen av digitala kanaler ställer alltmer komplexa krav på myndigheternas information och kommunikation till allmänheten. Det är därför viktigt att myndigheterna arbetar löpande för en god förvaltningskultur som inkluderar hela verksamheten och alla anställda. Dilemmaövningar kan fungera som ett stöd för att diskutera svåra gränsdragningar som anställda kan ställas inför.

För att kunna följa upp resultaten av sin informations- och kommunikationsverksamhet behöver myndigheterna redan när de planerar insatser tänka på vad de ska uppnå och varför. Vad som är en lämplig metod för att följa upp behöver utgå från insatsens omfattning samt verksamhetens behov av återkoppling och tillgängliga resurser.

Statskontorets slutsatser

Den här rapporten handlar om information och kommunikation som statliga myndigheter riktar till allmänheten för att aktivt påverka allmänhetens kunskaper, attityder eller beteenden i en avsedd riktning.[1] Regeringen har gett Statskontoret i uppdrag att kartlägga och analysera verksamhetens omfattning, regeringens styrning av den samt hur verksamheten lever upp till kraven på legalitet, saklighet och opartiskhet.[2]

I rapporten berör vi myndigheters påverkande information och kommunikation från fyra olika perspektiv. Det handlar för det första om regeringens styrning av verksamheten. För det andra handlar det om verksamhetens omfattning. För det tredje handlar det om informationens och kommunikationens innehåll och form, som ska leva upp till kraven på legalitet, saklighet och opartiskhet. Slutligen handlar det om hur myndigheterna arbetar med att följa upp resultaten av denna verksamhet.

Sammanfattningsvis drar vi följande slutsatser utifrån vår kartläggning och analys.

Viktiga slutsatser i rapporten

  • Myndigheternas arbete med påverkande information och kommunikation till allmänheten ligger inom ramen för deras uppdrag och uppgifter.
  • Det finns enstaka exempel på myndigheter som har brustit i saklighet och opartiskhet i sin påverkande information och kommunikation. Många av dem handlar om hur anställda uppträder i sociala medier.
  • Regeringen behöver vara tydlig med vad syftet är när den formulerar uppdrag och uppgifter till myndigheterna om att påverka allmänheten. Det är viktigt för att myndigheterna ska kunna genomföra uppdragen på ett effektivt sätt.
  • Den statliga värdegrunden bör även i fortsättningen utgöra ett stöd för myndigheterna i deras arbete med påverkande information och kommunikation till allmänheten.
  • Ett löpande arbete för en god förvaltningskultur på myndigheterna ger anställda stöd att hantera svåra avvägningar kring bland annat saklighet och opartiskhet i myndighetens information och kommunikation till allmänheten.
  • Myndigheterna bör redan när de planerar informations- och kommunikationsinsatser fundera på hur insatsen förhåller sig till myndighetens verksamhetsmål och hur den ska följas upp. Valet av metod behöver utgå från verksamhetens behov av återkoppling och tillgängliga resurser.

Påverkande information och kommunikation – ett begrepp som är svårt att precisera

Det är svårt att urskilja påverkande information och kommunikation från annan verksamhet på myndigheterna och från information och kommunikation som de arbetar med i andra syften än att påverka.

Påverkande information och kommunikation kan till exempel handla om insatser för att förmå befolkningen att vaccinera sig, för att de ska förbättra sin egen beredskap vid olika kriser eller för att de ska agera på ett säkert sätt i trafiken. Med att informationen ska påverka i en avsedd inriktning menas att man vill uppnå en bestämd reaktion hos mottagaren. Det skiljer den från information som sker utan förväntan på någon form av särskilt agerande eller reaktion hos mottagaren.

Begreppet påverkande information och kommunikation rymmer insatser som syftar till att stärka myndighetens arbetsgivarvarumärke och allmänhetens förtroende för myndigheten eller för det offentliga. Vår rapport omfattar däremot inte myndigheters interna information och kommunikation, service till enskilda, annonser för lediga jobb eller information och kommunikation som riktas mot annan offentlig verksamhet.

I den här rapporten gör vi ingen åtskillnad mellan information och kommunikation. Information är ett brett begrepp som omfattar informationsöverföring från en part till en annan. Kommunikation brukar i sin tur användas för att beskriva ett utbyte av information mellan två parter. I vardagligt tal används däremot ofta de båda begreppen synonymt med varandra.

Lagstiftning och regeringens styrning sätter breda ramar för myndigheternas information och kommunikation

Myndigheter ska inte bedriva verksamhet som de inte har till uppgift att göra i enlighet med lag, sin instruktion eller uppdrag från regeringen. Men mål- och resultatstyrningen i staten förutsätter att det i regel är upp till varje myndighet att avgöra vilka medel som passar bäst för att uppfylla de mål som regeringen har ställt upp för verksamheten.

Påverkande information och kommunikation är ett av flera medel som myndigheter kan använda för att uppnå målen för den egna verksamheten. Det är samtidigt viktigt att informationen och kommunikationen är saklig och opartisk.

Regeringen kan därtill av olika skäl ge särskilda uppdrag till myndigheterna att arbeta med påverkande information och kommunikation. Det kan till exempel vara för att sakfrågan i uppdraget faller utanför myndighetens instruktionsenliga uppgifter.

Många uppdrag från regeringen innefattar påverkande information och kommunikation

Vår slutsats är att det är vanligt att regeringen ger myndigheter i uppdrag att informera och kommunicera för att påverka allmänheten. Vi har identifierat 80 myndigheter som 2022 fick sådana uppdrag i regleringsbrev och särskilda uppdrag, eller som hade sådana uppgifter i sin instruktion. Uppdragen och uppgifterna finns inom alla politikområden och rör många olika typer av verksamheter. Flest påverkande uppdrag och uppgifter berörde myndigheter under Socialdepartementet och Kulturdepartementet.

Vilka uppdrag och uppgifter om information och kommunikation som syftar till att påverka och vilka som inte gör det är däremot svårt att avgöra. Vi kan konstatera att andra uppdrag och uppgifter om att informera och kommunicera är vanligt förekommande.

Myndigheters påverkande information och kommunikation sker i stort inom ramen för deras uppdrag och uppgifter

Vi bedömer att myndigheternas arbete med påverkande information och kommunikation generellt ligger inom ramen för deras uppdrag och uppgifter. Ramarna för detta är däremot breda.

Vi har inte hittat några tydliga exempel på statliga myndigheter som uppenbart har gått utanför sina uppdrag eller uppgifter när de har arbetat med påverkande information och kommunikation som de inte har rätt att göra. Men i några fall har Riksdagens ombudsmän (JO) bedömt att myndigheters information och kommunikation till allmänheten har brustit i saklighet och opartiskhet. Det handlar främst om hur myndighetsanställda har uppträtt i sociala medier. Myndigheter har begränsade möjligheter att påverka hur anställda agerar i sina privata sociala medier eftersom det faller under yttrandefrihetslagen. Det är därför särskilt viktigt att det tydligt framgår vilka konton som är myndighetens officiella kanaler.

De fem myndigheterna i våra fallstudier arbetar alla i olika utsträckning med påverkade information och kommunikation till allmänheten. Vår bedömning är att det sker inom ramen för deras uppdrag och uppgifter.

Regeringens styrning behöver vara tydlig och verksamhetsanpassad

Statskontoret bedömer att regeringens styrning av myndigheternas påverkande information och kommunikation behöver vara både tydlig och verksamhetsanpassad. Vi bedömer att det inte vore ändamålsenligt med generella principer för hur uppdrag och uppgifter gällande påverkande information och kommunikation ska formuleras.

I vår kartläggning av regeringsuppdrag och myndigheternas instruktioner framkommer att det finns en stor variation av formuleringar. Syftet med den påverkande informationen och kommunikationen är inte alltid tydligt i uppdragen. Tydligt formulerade uppdrag och uppgifter möjliggör för ett mer effektivt genomförande för myndigheterna. Det skapar också förutsättningar för bättre insyn i regeringens styrning av myndigheterna. Däremot ser vi inte att en begränsning av hur uppdragen och uppgifterna ska formuleras leder till en mer effektiv styrning.

Dialog mellan regeringen och myndigheten kan användas för att förtydliga skrivningar i uppdrag och uppgifter när det gäller syfte samt omfattning av informations- och kommunikationsinsatser.

130 myndigheter lägger cirka 1 miljarder kronor på verksamheten – men uppskattningen är mycket osäker

Det är av flera skäl svårt att uppskatta omfattningen på myndigheters påverkande information och kommunikation som är riktad mot allmänheten. Det handlar för det första om att det saknas tydliga definitioner av vad som bör räknas som sådan verksamhet. För det andra handlar det om att myndigheterna i allt högre grad integrerar informations- och kommunikationsverksamhet med sin övriga verksamhet. Det innebär att det är svårt att följa kostnaderna för verksamheten över tid och att det är svårt att jämföra olika myndigheter med varandra.

Inom ramen för detta uppdrag har vi skickat ut en enkät som 168 myndigheter har svarat på.[3] 130 av dessa uppgav att de under 2022 arbetade med sådan information och kommunikation som behandlas i denna rapport. En grov uppskattning är att de 130 myndigheterna använde cirka 1 miljard kronor för påverkande information och kommunikation under 2022. Majoriteten av myndigheterna hade mycket låga kostnader. Ungefär hälften utgörs av personalkostnader och hälften av köp av tjänster.

Myndigheterna vidareförmedlade ytterligare cirka en halv miljard kronor på uppdrag av regeringen till främst civilsamhällesorganisationer, men också till kommuner och regioner för att de ska genomföra liknande verksamhet. Den största enskilda posten bestod av medel till kommuner för energi- och klimatrådgivning.

Ett fåtal myndigheter står för majoriteten av kostnaderna

Sju myndigheter stod sammanlagt för mer än hälften av kostnaderna för att arbeta med påverkande information och kommunikation. Flera av de myndigheter som uppger högst kostnader för påverkande information och kommunikation 2022 är samma som när frågan senast undersöktes 2006. Det handlar till exempel om Försvarsmakten, Trafikverket (då Vägverket och Banverket), Polismyndigheten och Skatteverket. Sedan 2006 har också stora satsningar på påverkande information och kommunikation inom beredskapsfrågor tillkommit genom att Myndigheten för samhällsskydd och beredskap bildades 2009.

Myndigheterna är väl medvetna om kraven på saklighet och opartiskhet

Den påverkande information och kommunikation som myndigheter riktar till allmänheten ska vara saklig och opartisk. Det går förstås inte att dra några långtgående slutsatser utifrån fem fallstudier, men i dessa fall bedömer vi att myndigheterna förvaltar dessa värden på ett bra sätt. Det finns en god medvetenhet inom dessa myndigheter om vilka särskilda krav som ställs på deras information och kommunikation riktad till allmänheten. Vår bild från fallstudierna är att myndigheterna är restriktiva med vilka former de använder för sin information och kommunikation.

Vår enkät visar också att en majoritet av myndigheterna har någon form av styrdokument som berör hur deras information och kommunikation till allmänheten ska leva upp till kraven på legalitet, saklighet och opartiskhet. Det ger en indikation om att det finns en bredare kännedom om dessa krav i förvaltningen.

Den statliga värdegrunden bör fortsätta vara utgångspunkten för att hantera svåra avvägningar

Statskontoret bedömer att den statliga värdegrunden bör vara utgångspunkten för hur myndigheterna hanterar svåra avvägningar i sin information och kommunikation riktad till allmänheten.

Den statliga värdegrunden innehåller sex principer som alla statsanställda ska förhålla sig till. I den här rapporten konstaterar vi att värdegrunden har blivit alltmer känd på myndigheterna och att den har lagt en bra grund för deras arbete med bland annat saklighet och opartiskhet i sin information och kommunikation riktad till allmänheten.

Många frågor som handlar om information och kommunikation förändras snabbt. Nya typer av medier och kommunikativa uttryck kräver att myndigheterna noga överväger vad som är lämpligt för verksamheten och vad som kan riskera att deras information och kommunikation uppfattas som osaklig och partisk. Det kan handla om vilka kanaler eller kommunikationsformer som passar myndigheten, eller vilken ton som passar ett särskilt budskap. Om statsanställda känner sig trygga med hur de kan arbeta med saklighet och opartiskhet så minskar också risken för att myndigheter av rädsla att göra fel avstår från att kommunicera ut samhällsviktig information.

Den här typen av avvägningar passar bra att diskutera inom ramen för ett löpande arbete på myndigheterna med den statliga värdegrunden. Ett sådant arbete täcker även in de avvägningar kring påverkande kommunikation som den så kallade försiktighetsprincipen ger uttryck för och som regeringen har lyft fram i den senaste förvaltningspolitiska propositionen från 2010.

Dilemmaövningar om situationer som är relevanta för myndighetens verksamhet kan vara ett konkret stöd i sammanhanget. Statskontoret har tagit fram flera övningar som kan ge inspiration till myndigheterna.[4] Men de kan även dra lärdom av de kommunikationsutmaningar som vi beskriver i den här rapporten.

Statskontoret ger även löpande stöd i form av workshopar till myndigheter som på olika sätt vill fördjupa sitt arbete med den statliga värdegrunden i den egna verksamheten. Det gör vi inom ramen för vår instruktionsenliga uppgift att främja en god förvaltningskultur i staten.

En väl utformad uppföljning utgår från verksamhetens mål

Statskontoret anser att myndigheterna redan när de planerar informations- och kommunikationsinsatser behöver fundera på hur insatsen förhåller sig till mål och syfte för verksamheten och hur den ska följas upp.

Effekterna av påverkande information och kommunikation uppstår ofta på lång sikt och det kan vara svårt att härleda effekter till genomförda insatser. Men att på förhand formulera hur aktiviteter och mål hänger ihop kan ha ett värde även i de fall då resultat och effekter är svåra eller till och med omöjliga att mäta. Myndigheterna i våra fallstudier betonar vikten av att formulera tydliga mål redan i planeringen av insatser.

Alla myndigheter som enligt vår enkät arbetar med påverkande information och kommunikation genomför någon form av uppföljning av verksamheten. Men uppföljning kan vara kostsam. Vilka metoder som ska användas måste utgå från verksamhetens behov av återkoppling samt tillgängliga resurser. Fokusgrupper och intervjuer med enskilda ger en bild av hur ett budskap har uppfattats och tagits emot, medan en bredare enkätundersökning bidrar med annan kunskap. Oavsett vilka metoder som myndigheten väljer skapar uppföljningen värde först när den används av myndigheten i den fortsatta planeringen av verksamheten.

Regeringens styrning

I det här kapitlet redogör vi för vilka krav och principer som sätter de övergripande ramarna för myndigheternas information och kommunikation riktad till allmänheten. Regeringen styr också genom att ge myndigheter uppdrag och uppgifter för att de på olika sätt ska påverka allmänhetens kunskaper, attityder eller beteenden. I kapitlet presenterar vi vår kartläggning av sådana uppdrag och uppgifter till myndigheterna 2022. Vi jämför också med hur regeringen gav uppdrag för denna verksamhet 2012.

Sammanfattande iakttagelser

  • Alla myndigheter kan använda påverkande information och kommunikation som ett av flera medel för att lösa sina uppgifter. Men de behöver förhålla sig till vissa krav och principer som riksdagen och regeringen har beslutat om.
  • Regeringen styr också aktivt myndigheters information och kommunikation genom att ge dem uppdrag och uppgifter. Under 2022 skulle 161 myndigheter informera eller kommunicera med allmänheten, varav 80 på något sätt därmed skulle påverka allmänhetens kunskaper, attityder eller beteenden.
  • Många påverkande uppdrag och uppgifter under 2022 handlade om att museer ska öka medborgarnas kunskaper i en fråga. En annan större grupp uppdrag och uppgifter fanns inom Socialdepartementets områden.
  • Det varierar mycket hur regeringen formulerar uppdragen och uppgifterna till myndigheterna. Ibland framgår det inte tydligt i uppdragen vilket syfte de har och vilken målgruppen är.
  • Tydligt formulerade uppdrag och uppgifter bidrar till att myndigheterna kan genomföra dem på ett effektivt sätt. Men styrningen behöver samtidigt vara flexibel så att den kan anpassas efter skilda förutsättningar och syften med olika verksamheter.

Lagstiftning och regeringens styrning anger ramar för myndigheters information och kommunikation

Förvaltningslagen och myndighetsförordningen anger vissa krav och den förvaltningspolitiska propositionen vissa principer för myndigheternas information och kommunikation riktad till allmänheten. Inom dessa ramar kan myndigheterna använda påverkande information och kommunikation som ett medel för att lösa olika uppgifter som de har.

Regeringen ger också myndigheter uppdrag där det tydligt framgår att de ska kommunicera för att påverka allmänheten på något sätt. Vi redogör för denna aktiva form av styrning i avsnitt 2.3.

Myndigheter ska informera allmänheten om den egna verksamheten

Alla myndigheter har vissa lagstadgade skyldigheter som innebär att de ska informera och kommunicera med allmänheten. Men normalt kan den här typen av information inte räknas som påverkande och därmed omfattas den inte av vårt uppdrag. Exempel är att förvaltningslagen säger att myndigheterna ska ge service till och vara tillgängliga för medborgarna.[5] Myndigheterna ska se till att kontakterna med enskilda är smidiga och enkla samt informera allmänheten om hur de kan ta kontakt. Förvaltningsmyndigheter omfattas även av myndighetsförordningen, där det framgår att de också har i uppgift att tillhandahålla information om den egna verksamheten.[6]

Den typen av information och kommunikation riktad till allmänheten ingår i vad som brukar kallas myndigheternas serviceskyldighet. Det kan handla om att myndigheter informerar på sin webbplats om hur allmänheten kan ta kontakt med myndigheten och vad myndighetens uppdrag är. Men gränsdragningen mellan vad som är påverkande och inte kan vara svår att göra.[7]

Myndigheter får använda påverkande kommunikation till allmänheten

Regeringen framhöll i den förvaltningspolitiska propositionen 2010 att myndigheter bör få använda information i sin verksamhet i syfte att påverka kunskaper, attityder och beteenden. Men informationen ska då vara saklig och opartisk. Dessutom ska insatsen ligga inom ramen för myndighetens uppgifter.[8]

I propositionen från 2010 framgår att det är upp till myndigheterna själva att avgöra vilken form som myndighetens information och kommunikation bör ta.[9] Men regeringen anger ändå att myndigheterna noggrant bör pröva hur de utformar informationsinsatser som har som syfte att påverka attityder och beteenden hos allmänheten (se avsnitt 4.2.2 om den så kallade försiktighetsprincipen).

Skrivningarna i den förvaltningspolitiska propositionen innebär alltså inte något annat förhållningssätt till påverkande kommunikation än vad som gäller för myndigheters verksamhet i övrigt. Myndigheter får använda påverkande information och kommunikation men de behöver kunna relatera denna verksamhet till någon del av sitt uppdrag.

Påverkan kan vara ett medel för myndigheterna att lösa olika uppgifter

Regeringen kan ge myndigheter uppdrag och uppgifter att arbeta med påverkande information och kommunikation riktad till allmänheten. Men information och kommunikation är samtidigt ett av flera medel som alla myndigheter förfogar över för att genomföra politiska beslut. Därför är det normalt upp till myndigheterna att besluta om när och hur de använder information och kommunikation till allmänheten och hur arbetet ska förhålla sig till andra styrmedel som myndigheten har.[10]

Myndighetsföreträdare som vi har talat med anser också att påverkande information kan vara ett viktigt medel i kombination med andra åtgärder för att lösa olika uppgifter myndigheten har eller för att nå politiska mål. Ett exempel är MSB:s uppgift om att förbättra och stödja samhällets beredskap mot olyckor och kriser.[11] I det fallet anser företrädare för myndigheten att påverkande information till allmänheten är nödvändig för att fullgöra uppdraget. Men myndigheten har i sammanhanget alltså inte någon explicit uppgift att genomföra påverkande informationsinsatser.

Många myndigheter har uppdrag och uppgifter om att påverka allmänheten

Vi har kartlagt de uppdrag och uppgifter som regeringen har gett myndigheterna om att påverka allmänheten genom information och kommunikation till allmänheten. Uppdrag och uppgifter finns inom nästan alla politikområden och berör sammanlagt 80 myndigheter.

Uppdrag och uppgifter ger ett stort utrymme för tolkning

Vi har kartlagt uppgifter som myndigheterna hade i sina instruktioner 2022, och uppdrag som de fick i sina regleringsbrev för 2022 eller som särskilda uppdrag under 2022.[12]

I arbetet med kartläggningen har vi valt att endast i begränsad utsträckning tolka in några andra syften än de som uppdragen eller uppgifterna explicit anger. De ord som används i uppdragen eller uppgifterna har därmed oftast avgjort om vi har klassificerat dem som påverkande gentemot allmänheten eller inte. Ett uppdrag eller en uppgift om att publicera information i en viss fråga har vi exempelvis inte räknat som påverkande, om det inte också framgår att syftet är att allmänhetens kunskaper ska öka. Detta tillvägagångssätt har varit nödvändigt för att kunna göra kartläggningen inom tidsramen för vårt uppdrag.

Det är troligt att informations- och kommunikationsuppdrag och uppgifter som vi räknar som ej påverkande har haft outtalade ambitioner om att påverka allmänheten i en avsedd riktning. En mer detaljerad genomgång som tar större hänsyn till den politiska eller samhälleliga kontexten för varje uppdrag och uppgift, skulle kunna visa att fler uppdrag och uppgifter än vad vi har räknat som påverkande egentligen bör räknas som påverkande.

Vår kartläggning innefattar inte andra lagar eller förordningar som även de kan ålägga myndigheterna att arbeta med information och kommunikation till allmänheten. Därför är vår kartläggning inte uttömmande när det gäller hur omfattande styrningen av området är. Den ger inte heller en fullständig bild av regeringens styrning av myndigheterna under 2022, eftersom uppdrag som regeringen har lämnat tidigare år kan gälla även under året. På samma sätt finns det uppdrag som lämnades under 2022 och som främst kommer genomföras av myndigheterna under senare år.

Det är ofta svårt att skilja påverkande information från annan information och kommunikation

I många uppdrag från regeringen framgår det att myndigheterna på olika sätt ska genomföra informations- eller kommunikationsinsatser riktade till allmänheten. Men bara i en mindre del av uppdragen framgår det att det uttryckliga syftet med dem är att på något sätt påverka allmänheten.

Våra fallstudier visar att myndigheterna kan resonera om påverkans-mål även i informations- och kommunikationsuppdrag där det inte tydligt framgår att avsikten är att påverka allmänheten. När myndigheter ska omsätta uppdragen i sin verksamhet kan de uppfatta det som naturligt att resonera om vad som är det bakomliggande syftet med insatsen. Ett exempel är att myndigheten har ett uppdrag att ”informera medborgarna” i en viss fråga. Då ligger det nära till hands för myndigheten att även resonera om vad den ska uppnå genom att sprida denna information till medborgarna, det vill säga hur information ska påverka.

80 myndigheter i vår kartläggning hade påverkande uppdrag och uppgifter

Vår kartläggning identifierar sammanlagt 79 uppdrag och uppgifter till myndigheterna där det tydligt framgår att myndigheten ska påverka allmänhetens kunskaper, attityder eller beteenden i en avsedd riktning (se figur 1). Av de 79 uppdragen och uppgifterna var 28 inskrivna i myndigheters instruktioner. Totalt var det 80 myndigheter som hade sådana uppdrag och uppgifter. En förteckning över uppdragen och uppgifterna finns i bilaga 3.

De 79 uppdrag och uppgifter om att påverka skiljer sig åt på en rad punkter. Åtta av dem berör flera myndigheter och flera myndigheter har mer än ett uppdrag. Många av dem innehåller även flera former av kommunikation med olika målgrupper och syften. En del omfattande uppdrag kom tillsammans med öronmärkta medel. Andra uppdrag är mer tydligt avgränsade, både till syfte och antalet berörda myndigheter.

Figur 1. Informations- och kommunikationsuppdrag och uppgifter riktade till allmänheten 2022

Figuren visar att det var vanligast att myndigheter fick särskilda regeringsuppdrag om att arbete med påverkande information och kommunikation.

Anmärkningar: Många uppdrag innehåller både påverkande delar och andra informations- och kommunikationsuppdrag. I kartläggningen räknar vi dem då som påverkande.

Källa: Statskontorets kartläggning av uppdrag och uppgifter 2022. I samarbete med Göteborgs universitet.

Utöver de 80 myndigheter som vi pekar ut i vår genomgång var det betydligt fler myndigheter som uppgav att de under 2022 arbetade med påverkande verksamhet. I svaren på vår enkät om omfattningen på påverkande verksamhet uppger 130 myndigheter att de arbetar med påverkande information och kommunikation (se avsnitt 3.2).

Det kan finnas flera skäl till att det är fler myndigheter som arbetar med påverkade information och kommunikation än de som syns i vår kartläggning av uppgifter och uppdrag. De kan ha tolkat sin instruktion eller sina uppdrag annorlunda än vi, eller ha valt påverkande information och kommunikation som ett sätt att genomföra ett uppdrag även där regeringen inte explicit har angett detta. De kan också ha uppdrag som har lämnats tidigare år men som löper över 2022 och därmed inte ingår i vår kartläggning.

Flest påverkande uppdrag och uppgifter under Socialdepartementet och Kulturdepartementet

Alla departement förutom Statsrådsberedningen lämnade någon form av påverkande uppdrag gentemot allmänheten för 2022, eller ansvarade för myndigheter med sådana uppgifter i sin instruktion (se tabell 1). Flest påverkande uppdrag och uppgifter fanns under Socialdepartementet och Kulturdepartementet.

Tabell 1. Uppdrag och uppgifter om påverkande information och kommunikation till allmänheten, efter ansvarigt departement 2022.

Departement

Uppdrag och uppgifter

Arbetsmarknadsdepartementet

11

Finansdepartementet

5

Försvarsdepartementet

1

Infrastrukturdepartementet

2

Justitiedepartement

8

Kulturdepartementet

21

Miljödepartementet

6

Näringsdepartementet

6

Socialdepartementet

13

Statsrådsberedningen

0

Utbildningsdepartementet

5

Utrikesdepartementet

1

Summa

79

Anmärkningar: Uppdragen och uppgifterna redovisas i enlighet med den departementsindelning som gällde fram till den 1 januari 2023.

Källa: Statskontorets kartläggning av uppdrag och uppgifter 2022. I samarbete med Göteborgs universitet.

Museer hade flera av uppgifterna under Kulturdepartementet

Sju myndigheter som bedriver museiverksamhet hade uppgifter i sina instruktioner som på olika sätt handlar om att påverka allmänhetens kunskaper med information och kommunikation.

Statens historiska museer är ett exempel. Myndigheten har till uppgift att främja kunskapen om och intresset för Sveriges historia. De ska verka för att verksamheten ska vara en angelägenhet för alla människor i samhället.[13] Flera andra museer har liknande uppgifter i sina instruktioner.

Ett annat exempel är Forum för levande historia. Myndigheten har bland annat i uppgift att öka och fördjupa kunskaperna om antisemitism, antiziganism och andra former av rasism och intolerans.[14]

Många uppdrag till Socialstyrelsen

Socialdepartementet gav förhållandevis många uppdrag till Socialstyrelsen. Myndigheten hade under 2022 fem olika påverkande uppdrag. Det här är två exempel:

  • Motverka ryktesspridning inom socialtjänsten, bland annat genom att föra en löpande dialog med civilsamhällesorganisationer, trossamfund och andra aktörer. Ett mål med uppdraget är att motverka ryktesspridning och desinformation.[15]
  • Tillsammans med andra myndigheter informera om egenberedskap när det gäller läkemedel och medicintekniska produkter. I uppdraget ingår att ta fram informationsmaterial till både vårdgivare och patienter. Ett syfte är att minska oro och hamstring av läkemedel i händelse av kris eller krig.[16]
Flest särskilda regeringsuppdrag under Arbetsmarknadsdepartementet

Arbetsmarknadsdepartementet lämnade nio av de särskilda uppdragen om att arbeta med påverkande information och kommunikation. Två exempel på uppdrag som lämnades av departementet är:

  • Ett uppdrag till Jämställdhetsmyndigheten och sex andra myndigheter att ta fram en myndighetsgemensam plan för att öka utrikes födda kvinnors inträde på arbetsmarknaden. Det ska åstadkommas genom bland annat ökad kunskapsöverföring mellan myndigheter, kommunala, regionala och civila aktörer. I uppdraget lyfts bland annat civilsamhällets organisationer och trossamfunds roll som kunskapsförmedlare till målgruppen fram.[17]
  • Ett uppdrag till Arbetsförmedlingen om att ta fram och sprida information om den svenska arbetsmarknaden till personer som beviljats uppehållstillstånd med tillfälligt skydd i enlighet med massflyktsdirektivet. Ett syfte med uppdraget är att förmå målgruppen att uppsöka Arbetsförmedlingen och få information om hur de kan söka arbeta i Sverige.[18]

Många uppdrag och uppgifter även tillbaka i tiden men med annorlunda innehåll

Uppdrag om att genomföra påverkande information och kommunikation finns även i de regleringsbrev och särskilda uppdrag som regeringen gav myndigheterna 2012. Vår kartläggning identifierar ungefär lika många uppdrag 2012 som 2022.

Uppdragen som regeringen gav 2012 handlar om delvis andra frågor än 2022, vilket speglar hur den politiska dagordningen såg ut. Ett par påverkande uppdrag 2012 handlar till exempel om att marknadsföra svensk livsmedelstillverkning och matrelaterad turism.[19] [20] En annan grupp uppdrag handlar om på olika sätt ge romer likvärdiga möjligheter i livet som de som inte är romer.[21]

Figur 2. Påverkande uppdrag i regleringsbrev och särskilda uppdrag, 2012 och 2022.

Figuren visar att regeringen lämnade ungefär lika många uppdrag om att påverka 2012 som 2022.

Källa: Statskontorets kartläggning av uppdrag och uppgifter 2022. I samarbete med Göteborgs universitet.

Många av de myndigheter som hade uppdrag om att påverka 2022 hade det även 2012. Socialstyrelsen hade flest uppdrag även 2012 och hade då sex uppdrag. Myndigheten skulle bland annat utveckla en kommunikationsstrategi och insatser skulle riktas till jordbruks- och livsmedelssektorn.[22] Ett annat uppdrag handlade om att Socialstyrelsen skulle sprida kunskap om och göra socialtjänsten mer känd bland barn, unga och vuxna.[23]

Det finns en stor variation i hur uppdrag och uppgifter formuleras

Vår kartläggning visar att regeringen använder många olika formuleringar i informations- och kommunikationsuppdrag och uppgifter till myndigheterna. Det gäller både vilka målgrupper i allmänheten som insatserna ska riktas till och vilken effekt som uppdragen och uppgifterna ska åstadkomma.

De påverkande uppdragen och uppgifterna har olika målgrupper

De flesta av uppdragen och uppgifterna vänder sig till befolkningen som helhet, eller till olika grupper av intressenter och organisationer med en koppling till myndighetens verksamhet. Figur 3 illustrerar hur vanligt det var att olika delar av allmänheten förekom i de påverkande uppdragen och uppgifterna.

Det finns en stor variation när det gäller hur regeringen beskriver vem som informationen eller kommunikationen ska riktas till. I kategorin befolkningen har vi samlat målgrupper som till exempel alla människor, civila, enskilda och individer. Kategorin intressenter är spretigare. Kategorin rymmer till exempel målgrupper som studenter, elever, berörda aktörer, aktörer inom området, föräldrar, sökande, konsumenter och personer med funktionsnedsättning.

Det var ovanligare att intresseorganisationer eller kommersiella aktörer pekades ut som målgrupper i uppdragen. I några fall går det inte att utläsa vilka som är den tilltänkta målgruppen för informationen eller kommunikationen.

Figur 3. Målgrupper i påverkande uppdrag och uppgifter

Figuren visar att de allra vanligaste målgrupperna i påverkande uppdrag eller uppgifter kan sammanfattas som tillhörande befolkningen eller intressenter. I figuren syns också att intresseorganisationer och kommersiella aktörer var mindre vanliga målgrupper.

Anmärkning: Eftersom vissa uppdrag och uppgifter hade flera utpekade målgrupper summerar staplarna i figuren inte till antalet uppdrag och uppgifter.

Många uppdrag och uppgifter har flera utpekade målgrupper. Utöver de olika delarna av allmänheten är det även vanligt att myndigheter eller kommuner och regioner även de är målgrupper för den påverkande informationen och kommunikationen. I några fall framgår det även att avsikten är att de i sin tur skulle sprida informationen, till exempel genom att sprida ett material som en statlig myndighet tagit fram.

Det vanligaste syftet är att förändra eller förstärka kunskaper

I uppdragen och uppgifterna finns det även en stor variation i vad myndigheterna förväntades göra och vad syftet är med verksamheten. Precis som för målgrupperna så kunde varje uppdrag eller uppgift innehålla flera informations- och kommunikationsaktiviteter med delvis olika verksamhet och syfte.

Exempel på formuleringar som vi ofta bedömt som påverkande var där myndigheterna skulle sprida kunskap, upplysa, varna, medvetandegöra, uppmärksamma, synliggöra, bilda opinion eller utbilda i en viss fråga. I några uppdrag och uppgifter anger regeringen också på vilket sätt myndigheten ska kommunicera, till exempel genom att skapa en webbplats, men i andra fall lämnas det öppet för myndigheten att avgöra.

Det vanligaste syftet med de påverkande uppdragen och uppgifterna var att förändra eller förstärka allmänhetens kunskaper på något sätt (Figur 4). Myndigheterna hade till exempel i uppdrag eller uppgift att höja en målgrupps kunskaper, eller förbättra kunskapsnivån i samhället runt en viss fråga. Det var nästan lika vanligt med uppdrag och uppgifter som handlade om att förändra eller förstärka beteenden. Men det var ovanligt att myndigheter hade i uppdrag eller uppgift att förändra attityder eller värderingar.

Figur 4. Syften med påverkande uppdrag och uppgifter

Figuren visar att det vanligaste syftet med påverkande uppdrag och uppgifter var att förändra och förstärka kunskap. Att förändra eller förstärka beteenden var nästan lika vanligt.

Källa: Statskontorets kartläggning av uppdrag och uppgifter 2022. I samarbete med Göteborgs universitet.

En stor mängd andra uppdrag och uppgifter handlar om information och kommunikation

Utöver de tydligt påverkande uppdragen och uppgifterna hade många myndigheter även andra uppdrag eller uppgifter som rör information och kommunikation. Vi hittade sammanlagt 323 sådana uppdrag och uppgifter. Tillsammans med de påverkande uppdragen och uppgifterna berör de 161 av de totalt 228 myndigheter som ingått i vår kartläggning. Det vanligaste var att både påverkande och andra informations- och kommunikationsuppdrag kom i form av ett särskilt regeringsuppdrag.

Bland de uppdrag och uppgifter om att informera och kommunicera som inte handlade om att påverka var det vanligt att myndigheten hade olika uppdrag om att tillgängliggöra, publicera eller förmedla någon typ av information. Många av dem hade myndigheter eller andra offentliga aktörer som målgrupper. En annan stor grupp icke-påverkande uppdrag handlade om att myndigheten på olika sätt skulle interagera med andra aktörer, till exempel genom att samråda, genomföra dialog eller utbyta information.

Möjligheter till en förbättrad styrning

I många uppdrag och uppgifter till myndigheterna om att informera och kommunicera är det otydligt vad syftet är, vilket i genomförandet kan leda till bristande effektivitet och transparens. Det är också viktigt att regeringens styrning anpassas till verksamheten i fråga. Om det finns något som myndigheten uppfattar är otydligt i regeringens styrning kan det diskuteras inom ramen för myndighetsdialogen.

Otydliga uppdrag och uppgifter kan leda till bristande effektivitet och transparens

Vi har konstaterat att det finns en stor variation i hur regeringen väljer att utforma uppdrag och uppgifter till myndigheter om att informera och kommunicera till allmänheten. De berör många olika former av verksamheter, målgrupper och syften och återfinns inom många olika politikområden.

I vissa uppdrag och uppgifter är det inte tydligt vad som är syftet med informationen eller kommunikationen, eller vilka som är målgruppen för den. Olika uttryck används också för att beskriva snarlika saker. Det kan skapa osäkerhet om vad uppdragen eller uppgifterna till myndigheterna faktiskt innebär, vilket riskerar ge myndigheterna dåliga förutsättningar för ett effektivt genomförande. Tydligt formulerade uppdrag och uppgifter skapar därtill förutsättningar för en överblick och insyn i regeringens styrning av verksamheten, vilket kan vara till nytta för både allmänheten och förvaltningen. Tidigare har både Förvaltningskommittén och Expertgruppen för studier i offentlig ekonomi (ESO) föreslagit översyner och förtydliganden av myndigheternas samlade uppgifter om att informera och kommunicera.[24]

De myndigheter och myndighetshandläggare vi har intervjuat i fallstudierna upplever däremot inte idag några otydligheter avseende sina egna informations- och kommunikationsuppdrag eller uppgifter riktade till allmänheten.

En ändamålsenlig styrning kräver verksamhetsanpassning

När regeringen utformar eller ser över uppdrag eller uppgifter om att bedriva påverkande information och kommunikation finns det flera frågor som är lämpliga att ta ställning till. För att värna en effektiv verksamhet bör syftet med den tänkta informations- eller kommunikationsinsatsen analyseras i förväg och vid behov tydliggöras. Vid större insatser är det även lämpligt att tidigt ta ställning till om det finns några särskilda behov av uppföljning eller utvärdering.

Det är däremot svårt att ge generella råd eller ange principer för hur enskilda uppdrag och uppgifter om påverkande information och kommunikation ska formuleras. Detta kan sägas vara särskilt viktigt i sammanhanget eftersom uppdrag och uppgifter om att bedriva påverkande information och kommunikation sällan diskuteras eller analyseras som ett område med någon särskild form av styrning. Regeringens styrning behöver anpassas till den specifika sakfrågan och varje verksamhets specifika karaktär.

De flesta myndighetshandläggare som vi har intervjuat i våra fallstudier framför att det är viktigt att kunna anpassa informations- och kommunikationsuppdragen och uppgifterna till en specifik kontext eller politisk inriktning inom respektive verksamhetsområde. Den politiska och samhälleliga kontexten är dessutom något som förändras över tid. De framhåller att informations- och kommunikationsuppdragen och uppgifterna behöver kunna ta hänsyn till olika verksamheters specifika karaktär och syften. Behovet av att styrningen bedrivs verksamhetsanpassat är något som regeringen också har lyft fram i den förvaltningspolitiska propositionen.[25]

Dialog mellan regeringen och myndigheten kan användas för att reda ut oklarheter

Statskontoret bedömer att dialogen mellan företrädare för det ansvariga departementet och myndighetsledningen är det bästa verktyget för att reda ut eventuella oklarheter när det gäller regeringens styrning i sammanhanget.

Regeringen kan i dialog med myndigheterna diskutera förväntningarna på deras informations- och kommunikationsverksamhet. Vår bild är att så också sker idag. Ett par av myndigheterna i våra fallstudier har diskuterat myndighetens informations- och kommunikationsverksamhet med ansvarigt departement. Budskapet från departementet har då i flera fall varit att myndigheten bör anstränga sig för att nå fler med sin information- och kommunikation. I våra fallstudier uppfattar vi inte att departementen har lyft några farhågor om kommunikationens omfattning eller budskap.

Omfattningen av myndigheters påverkande information och kommunikation

I det här kapitlet svarar vi på uppdragsfrågan om i vilken omfattning myndigheter informerar och kommunicerar för att påverka allmänhetens kunskaper, attityder och beteenden i en avsedd riktning.

Vi redogör för i vilken utsträckning myndigheterna bedriver sådan information och kommunikation och varför de gör det. Vi har analyserat myndigheternas kostnader för verksamheten och redovisar medel de förmedlar till andra aktörer för sådan information och kommunikation.

Sammanfattande iakttagelser

  • Majoriteten av myndigheterna uppger i vår enkät att de informerar och kommunicerar för att på något sätt påverka allmänhetens kunskaper, attityder eller beteenden.
  • Den vanligaste anledningen är att öka allmänhetens kunskaper i en fråga. Myndigheterna kommunicerar främst på den egna webbplatsen och via konton i sociala medier.
  • Vi uppskattar att myndigheternas påverkande information och kommunikation kostade cirka 1 miljard kronor 2022. Men det är svårt att urskilja påverkande information och kommunikation från annan verksamhet.
  • Kostnaderna gäller främst personal och köp av tjänster. Sju myndigheter stod för nära hälften av de totala kostnaderna.
  • Vi uppskattar att myndigheterna vidareförmedlade ytterligare 500 miljoner kronor 2022 till andra aktörer för påverkande information och kommunikation till allmänheten. Det handlar om särskilda anslag som regeringen har gett myndigheterna i uppdrag att förmedla vidare.

Många myndigheter informerar och kommunicerar för att påverka allmänheten

I vår enkät till myndigheterna uppger en majoritet att de informerar och kommunicerar för att på något sätt påverka allmänhetens kunskaper, attityder eller beteenden. Men det är svårt att urskilja påverkande information och kommunikation från annan kommunikation från myndigheterna.

Den vanligaste anledningen till att myndigheterna arbetar med påverkande information och kommunikation är att öka allmänhetens kunskaper i en fråga. Myndigheterna informerar och kommunicerar främst på den egna webbplatsen och via egna konton i sociala medier. Det är få myndigheter som annonserar i dags- eller fackpress eller gör reklam i offentliga miljöer.

Det är svårt att skilja ut påverkande information och kommunikation från annan verksamhet

Vi konstaterar att det är svårt att urskilja påverkande information och kommunikation till allmänheten från annan kommunikationsverksamhet på myndigheterna. Det framgår av våra intervjuer med myndighetsföreträdare och i myndigheternas svar på vår enkät.

Kommunikation för att påverka allmänheten kan vara sammankopplad med myndighetens interna kommunikation och med kommunikation som de riktar till andra myndigheter eller till smalare målgrupper än allmänheten. Det framgår i både vår enkät och i våra intervjuer med myndighetsföreträdare. Det är inte heller bara kommunikatörer som kommunicerar för att påverka allmänheten, utan även medarbetare i andra delar av myndighetens verksamhet kan i någon utsträckning arbeta med sådan kommunikation.

Tre av fyra myndigheter uppger att de arbetar med påverkande information och kommunikation

Av de 168 myndigheter som har svarat på vår enkät uppger 130 att de under 2022 arbetade med informations- och kommunikationsverksamhet i syfte att aktivt påverka allmänhetens kunskaper, attityder eller beteenden i en avsedd riktning (Figur 5).[26]

Figur 5. Antal myndigheter som uppger att de bedriver påverkande information och kommunikation till allmänheten

Figuren visar att de flesta myndigheter som svarat på Statskontorets enkät uppger att de bedriver påverkande information och kommunikation.

Källa: Statskontorets enkät till statliga myndigheter. 168 myndigheter har svarat på frågan.

De flesta myndigheter som har svarat att de inte arbetade med sådan verksamhet är små myndigheter med färre än 100 årsarbetskrafter. Få av dessa myndigheter har kontakter med allmänheten. Det rör sig bland annat om olika nämndmyndigheter och analys- och utredningsmyndigheter.

Det skiljer sig något åt hur myndigheterna har svarat utifrån vilket departement som de tillhör. För de flesta departement uppger en stor majoritet av myndigheterna att de under 2022 arbetade med påverkande information och kommunikation riktad till allmänheten. Men bara omkring hälften av myndigheterna under Utrikesdepartementet och Utbildningsdepartementet uppger att de gjorde det. Universiteten och högskolorna som sorterar under Utbildningsdepartementet har inte omfattats av vårt uppdrag.

Att öka allmänhetens kunskaper är det vanligaste skälet till påverkande information och kommunikation

Vi har frågat myndigheterna om skälen till att de under 2022 arbetade med påverkande information och kommunikation till allmänheten (Figur 6). Nästan alla myndigheter nämner att de gjorde det för att öka allmänhetens kunskaper i en viss sakfråga. Majoriteten av myndigheterna uppger också att de hade ett regeringsuppdrag att arbeta med sådan information eller kommunikation.

Ungefär hälften av myndigheterna uppger att de arbetade med påverkande information och kommunikation för att förändra eller förstärka allmänhetens beteenden i en viss sakfråga. Ett exempel från våra fallstudier är Arbetsmiljöverkets kampanj ”Odramatiska berättelser”. Myndigheten har i detta fall valt att genomföra en kommunikationsinsats över längre tid för att nå målen i regeringens arbetsmiljöstrategi.

Nästan lika många svarar att de kommunicerade för att öka allmänhetens kännedom om myndigheten och för att stärka arbetsgivarvarumärket, vilket illustreras i svaren under kategorin attrahera och rekrytera nya medarbetare. Ett vanligt skäl är också att skapa uppmärksamhet för en specifik fråga som myndigheten ansvarar för. Det förekommer även att myndigheter kommunicerade för att särskilja myndigheten från andra aktörer inom dess verksamhetsområde.

Ett mindre vanligt skäl till att myndigheter arbetade med sådan information och kommunikation var att ändra allmänhetens attityder i en sakfråga. Drygt en av fem myndigheter uppger att det har varit en anledning. Ett exempel på en myndighet som har till uttalad uppgift att bland annat påverka attityder är Barnombudsmannen.

De myndigheter som har valt alternativet ”Annat” som skäl till kommunikationen nämner bland annat att det är en del av myndighetens instruktionsenliga uppgift.

Figur 6. Myndigheternas anledningar till att de bedriver påverkande information och kommunikation till allmänheten

Figuren visar att det vanligaste anledningen till att myndigheterna arbetade med påverkande information och kommunikation var att öka målgruppernas kunskap i en viss fråga.

Källa: Statskontorets enkät till statliga myndigheter. 130 myndigheter har svarat på frågan och de kunde ange flera alternativ.

Myndigheterna kommunicerar främst på webben och i sociala medier

Nästan alla myndigheter som har svarat på frågan uppger att de under 2022 informerade och kommunicerade till allmänheten på den egna webbplatsen och via egna konton i sociala medier (Figur 7). Drygt hälften svarar att de använde sig av nyhetsbrev respektive deltog i eller arrangerade seminarier eller mässor.

Figur 7. Former för påverkande information och kommunikation till allmänheten

Figuren visar att det var vanligast att myndigheterna använde sin egen webbplats och sina egna konton i sociala medier för påverkande information och kommunikation.

Källa: Statskontorets enkät till statliga myndigheter. 130 myndigheter har svarat på frågan och de kunde ange flera alternativ.

Det är mer ovanligt att myndigheterna har använt mer traditionella former för sin påverkande information och kommunikation. Knappt en tredjedel av de myndigheter som har svarat på frågan uppger att de 2022 annonserade i dags- eller fackpress och omkring en sjättedel gjorde reklam i offentliga miljöer. Ännu färre har gjort post- eller brevutskick och annonserat i TV eller radio.

Kostnaderna för verksamheten kan uppskattas till cirka 1 miljard kronor

I vår enkät har myndigheterna fått uppskatta de egna kostnaderna för den information och kommunikation som de riktar till allmänheten i syfte att på något sätt påverka. En grov uppskattning är att kostnaderna uppgick till cirka 1 miljard kronor 2022. Ett fåtal myndigheter stod för merparten av kostnaderna. Utöver det vidareförmedlade myndigheterna cirka 500 miljoner kronor på uppdrag av regeringen till andra aktörer än statliga myndigheter, som i sin tur använde dem för information och kommunikation till allmänheten.

Det är av flera skäl svårt att urskilja kostnaderna för myndigheternas information och kommunikation, särskilt den del av kostnaderna som gäller att påverka. Det beror bland annat på att denna del av arbetet i varierande utsträckning bedrivs integrerat med annan verksamhet på myndigheterna.

Det finns stora svårigheter med att uppskatta kostnader för påverkande kommunikation

Myndigheter särskiljer inte kostnader för information och kommunikationen till allmänheten i den ekonomiska redovisningen och uppföljningen. Vi har därför bett myndigheterna att uppskatta vilka kostnader de hade 2022 för påverkande information och kommunikation till allmänheten.

Myndigheterna uppger att de lägger cirka en miljard kronor på information och kommunikation till allmänhetens för att påverka kunskaper, attityder eller beteenden i en avsedd riktning. Men det är av flera skäl svårt att göra tillförlitliga uppskattningar av kostnaderna för denna typ av verksamhet.

Vi har haft kontakt med många myndigheter för att diskutera olika gränsdragningar. Det handlar bland annat om vad som avses med allmänheten, skillnaden mellan att aktivt påverka och att bara sprida information, och var gränsen går mellan informations- och kommunikationsverksamhet och annan verksamhet på myndigheterna. Insatser som har att göra med att attrahera kompetens, utbildning och rådgivning är exempel på verksamhet som behöver bedömas från fall till fall om det handlar om påverkan eller inte.

Många myndigheter uppger att det är svårt eller omöjligt att uppskatta kostnaderna för just den information och kommunikation som Statskontorets uppdrag gäller. Vi bedömer därför att de uppgifter som vi presenterar här ska ses som en grov sammanställning och att de inte är lämpliga att använda för jämförelser mellan myndigheter eller år.

Sju myndigheter stod för mer än hälften av kostnaderna

Ett fåtal myndigheter står tillsammans för en stor del av de sammanlagda uppskattade kostnaderna för påverkande information och kommunikation. De allra flesta av de 130 myndigheter som i vår enkät har svarat att de arbetar med påverkande information och kommunikation lägger små resurser på detta. Mer än hälften av dessa myndigheter uppger att kostnaderna låg under 2 miljoner kronor år 2022 (Figur 8).

Fyra myndigheter uppskattar att de under 2022 la mer än 50 miljoner kronor vardera på att aktivt påverka allmänhetens kunskaper, attityder eller beteenden (Tabell 2). Det är Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB), Trafikverket, Försvarsmakten och Pensionsmyndigheten.

Figur 8. Antal myndigheter efter storlek på kostnaderna 2022

Figuren visar att de flesta myndigheter hade kostnader under 2 miljoner kronor för påverkande information och kommunikation.

Källa: Statskontorets enkät till statliga myndigheter.

Utöver dessa uppskattar Statskontoret att också Polismyndigheten totalt lägger minst 111 miljoner kronor på påverkande information och kommunikation. Polismyndigheten har inte haft möjlighet att uppskatta de personalkostnader som de lägger på denna verksamhet men uppger att majoriteten av kostnaderna för kommunikationsavdelningen rör information och kommunikation till allmänheten. Vi har inkluderat hälften av personalkostnaderna där, som uppgick till 167 miljoner kronor under 2022. Tillsammans med Skatteverket och Skogsstyrelsen står dessa sju myndigheter för mer än hälften av de uppskattade kostnaderna (Figur 9.).

Tabell 2. Myndigheter som uppskattar störst kostnader för påverkande information och kommunikation

Myndighet

Uppskattad kostnad
2022, miljoner kronor

Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB)

150

Polismyndigheten

111

Trafikverket

100

Försvarsmakten

80

Pensionsmyndigheten

69

Skogsstyrelsen

38

Skatteverket

29

Övriga 123 myndigheter

497

Summa

1 074

Källa: Statskontorets enkät till statliga myndigheter.

MSB kommunicerar för att öka både riskmedvetande och beredskap i samhälle. Trafikverkets stora kommunikationsuppgift är att informera de som på olika sätt påverkas av Trafikverkets arbete i den fysiska miljön. Försvarsmaktens kommunikation gäller rikets försvar och där är deras behov av att attrahera kompetens en viktig del. Pensionsmyndigheten lägger majoriteten av medlen på finansiering av sidan Minpension.se med syfte att ge en samlad bild av pensionen till den enskilde och ge möjlighet att planera hela sitt pensionsuttag. Skogsstyrelsen ska enligt sin instruktion ge råd till skogsägare om hur de kan bedriva skogsbruk i enlighet med beslutade mål. Den uppgiften står för huvudparten av det belopp de har uppgett.

Figur 9. Sju myndigheter står för mer än hälften av kostnaderna

Figuren visar att sju myndigheter tillsammans står för mer än hälften av kostnaderna för påverkande information och kommunikation. MSB stod för den största andelen, 14 procent.

Källa: Statskontorets enkät till statliga myndigheter.

Stora kostnader för påverkan är svårt att koppla till explicita påverkansuppdrag

Det går av flera skäl inte att göra någon direkt koppling mellan myndigheter som har stora kostnader för påverkande information och kommunikation och vilka explicita uppdrag och uppgifter de har på området (se kapitel 2). En viktig anledning är att myndigheter kan välja det som medel för att nå många olika mål för sin verksamhet.

Av de sju myndigheter som tillsammans stod för en majoritet av kostnaderna 2022 var det bara tre som under 2022 fick explicita uppdrag om att försöka påverka allmänheten. MSB fick bland annat i uppdrag att genomföra en informationskampanj till allmänhet och företag om informations- och cybersäkerhet.[27] I uppdraget ingick att MSB skulle öka medvetenheten och kunskapen om informations- och cybersäkerhet samt förstärka förmågan att skydda sig mot brott. I vårändringsbudgeten för 2022 skrev även regeringen att MSB bör genomföra särskilda kommunikationsinsatser för att förbättra beredskapen hos allmänheten. MSB fick därför ökat anslag med 60 000 000 kronor.[28]

Skatteverket och Polismyndigheten fick ett myndighetsgemensamt uppdrag om att inrätta regionala center mot arbetslivskriminalitet.[29] I det uppdraget ingår bland annat att genomföra informationsinsatser för att förbättra kunskapen om och förändra attityder till arbetslivskriminalitet. Men alla sju myndigheterna hade däremot andra mer eller mindre omfattande informations- och kommunikationsuppdrag riktade mot allmänheten. De kan också ha fått uppdrag att påverka före 2022 som löper under flera år och som därför inte omfattats av vår kartläggning.

Hälften av kostnaderna avser personal men uppskattningen är osäker

Ungefär hälften av de samlade kostnaderna på drygt en miljard kronor som myndigheterna har uppskattat för 2022 utgörs av personalkostnader. Den andra hälften gäller köp av tjänster (Figur 10).

Personalkostnader gäller myndighetens egen personal. På de allra flesta myndigheterna arbetar samma personer med både intern och extern kommunikation. Myndigheterna har uppskattat ungefär hur stor del av arbetstiden som anställda arbetade med påverkande information och kommunikation till allmänheten. Men uppskattningarna är grova och har flera osäkerheter. Det handlar bland annat om följande:

  • Det är svårt att skilja ut kostnader för påverkande kommunikation från annan kommunikation till allmänheten.
  • Samma kommunikationsinsats kan ha andra målgrupper vid sidan av allmänheten, till exempel andra myndigheter. Myndigheterna som har svarat har då uppskattat i vilken utsträckning syftet med insatsen var att påverka allmänheten.
  • Information och kommunikation kan förekomma inom ramen för annan verksamhet som myndigheter inte primärt ser som kommunikationsverksamhet. Vi bedömer att de flesta myndigheter inte har tagit med eventuella kostnader för annan personal än den som i huvudsak arbetar med information och kommunikation.

Köp av tjänster gäller bland annat kostnader för köp av informationskampanjer, tryck av informationsmaterial och annonsutrymme i sociala medier. Vi bedömer att dessa belopp är mer säkra än personalkostnaderna eftersom myndigheterna faktureras kostnaderna. Däremot har myndigheterna även här behövt bedöma om och i så fall i vilken utsträckning syftet med insatsen var att påverka allmänheten på något sätt.

Figur 10. Myndigheternas kostnader för påverkande information och kommunikation

Figuren visar kostnaderna för påverkande information och kommunikation fördelat på personalkostnader (50 procent), köp av tjänster (44 procent), övriga kostnader (4 procent) och köp av varor (2 procent).

Källa: Statskontorets enkät till statliga myndigheter.

Myndigheter vidareförmedlar medel på uppdrag av regeringen

Vissa myndigheter vidareförmedlar medel till andra aktörer än statliga myndigheter för att de ska arbeta med påverkande information och kommunikation till allmänheten. Merparten handlar om särskilda anslag som myndigheterna har i uppdrag av eller uppgift från regeringen att förmedla vidare. Sammanlagt vidareförmedlade myndigheterna cirka 500 miljoner kronor 2022 till andra aktörer med syfte att arbeta med påverkande information och kommunikation till allmänheten.

Fem myndigheter uppger att de 2022 vidareförmedlade medel i storleksordningen 50 miljoner kronor eller mer till andra organisationer för att de ska arbeta med påverkande information och kommunikation till allmänheten. Dessa är Statens energimyndighet, Styrelsen för internationellt utvecklingsbistånd (Sida), Folkhälsomyndigheten, Statens kulturråd och MSB. Tillsammans stod de för ungefär 400 miljoner kronor av de medel som vidareförmedlades 2022.

Tabell 3. Myndigheter som vidareförmedlar mer än 10 miljoner kronor

Myndighet

Miljoner kronor 2022

Statens energimyndighet

119

Sida

82

Folkhälsomyndigheten

81

Statens kulturråd

58

MSB

49

Naturvårdsverket

27

MUCF

26

Kemikalieinspektionen

18

Konsumentverket

12

Brottsoffermyndigheten

10

Övriga myndigheter

20

Summa

503

Källa: Statskontorets enkät till statliga myndigheter.

Det är inte alltid tydligt om och i vilken utsträckning som de vidareförmedlade medlen är avsedda för påverkande information och kommunikation till allmänheten. På samma sätt som när det gäller myndigheternas egna kostnader så har de som har vidareförmedlat medlen med vägledning från oss behövt bedöma om det rör sig om påverkan eller inte. Ett exempel är Statens energimyndighet som stod för den största posten och vidareförmedlade 119 miljoner kronor. Myndigheten hade i uppdrag av regeringen att finansiera kommunernas energi- och klimatrådgivning. Statens energimyndighet uppger att merparten av medlen används för att finansiera rådgivning till enskilda. Men myndigheten bedömer också att de även har använts till arrangemang som riktar sig till bredare målgrupper i allmänheten.

Av de cirka 500 miljoner kronor som vidareförmedlades uppger myndigheterna att det gick cirka 300 miljoner kronor (60 procent) till civilsamhällesorganisationer som ideella föreningar, stiftelser och trossamfund (Figur 11). Cirka 170 miljoner kronor (35 procent) vidareförmedlas till kommuner och regioner och runt 25 miljoner (5 procent) till andra aktörer.

Figur 11. Mottagare av vidareförmedlade medel

Figuren visar att den största andelen av medel som vidareförmedlades för påverkande information och kommunikation gick till civilsamhällesorganisationer (61 procent). I gruppen ingår ideella föreningar, stiftelser och trossamfund.

Källa: Statskontorets enkät till statliga myndigheter.

När myndigheter vidareförmedlar medel för arbete med påverkande information och kommunikation kan andra regler och principer gälla för verksamheten jämfört med när myndigheten själv arbetar med det (se avsnitt 4.2). Vilka krav som gäller beror dels på vem mottagaren är, dels på vilka villkor som myndigheten eller regeringen har angivit för utbetalning av medel. Inom flera politikområden har regeringen även uttalat särskilda principer för relationen mellan det offentliga och möjliga mottagare av vidareförmedlade medel. För medel till civilsamhället har regeringen till exempel tidigare betonat vikten av civilsamhällets oberoende gentemot det offentliga.[30] För kulturområdet gäller de riksdagsbundna målen om att kulturen ska vara obunden med yttrandefriheten som grund.[31]

Flera myndigheter med stora kostnader har haft liknande verksamhet under en längre tid

De kostnadsuppgifter som vi har samlat in inom ramen för den här kartläggningen gäller för 2022, och vi har inte haft möjlighet att följa utvecklingen tillbaka i tiden. Vi har inte heller lyckats identifiera några andra undersökningar som har definierat detta arbete tillräckligt nära vår definition för att det skulle gå att jämföra våra resultat med dem. Det går däremot att se både likheter och skillnader med resultatet av den kartläggning som Förvaltningskommittén genomförde 2006.[32]

Förvaltningskommittén bad 50 statliga myndigheter att specificera sina tio beloppsmässigt största informationsaktiviteter under 2006 och ange hur stor andel av dessa som var av opinionsbildande karaktär. Kommittén fann att kostnaderna för all extern informationsverksamhet uppgick till knappt 900 miljoner kronor. Något mindre än 300 miljoner kronor, bedömde kommittén som aktiviteter av påverkande eller opinionsbildande karaktär. I dagens penningvärde motsvarar det cirka 1 200 miljoner kronor respektive cirka 400 miljoner kronor.[33] Likt de uppskattningar som vi presenterar i den här undersökningen handlade det om grova uppskattningar av kostnaderna.

Bland de tio myndigheter som 2006 bedömdes ha störst kostnader för opinionsbildande information och kommunikation återfinns flera av de myndigheter som uppger störst kostnader i vår kartläggning.[34] Försvarsmakten uppskattades 2006 ha i särklass störst kostnader för påverkande kommunikation, sammanlagt cirka 133 miljoner kronor under 2006. På andra plats kom Vägverket som hade kostnader på cirka 26 miljoner kronor.[35] Båda finns bland de myndigheter som i vår kartläggning uppskattas ha störst kostnader 2022. Andra myndigheter som återkommer bland de med störst kostnader är Sida, Energimyndigheten och Skogsstyrelsen.

Två av de myndigheter som hade störst kostnader 2006 var Mobilisering mot narkotika och Alkoholkommittén. Myndigheterna är nu nedlagda men delar av deras verksamhet finns idag hos Folkhälsomyndigheten, som i vår kartläggning är en myndighet med stora kostnader 2022. MSB är en myndighet som saknar föregångare bland de som hade störst kostnader 2006.

Legalitet, saklighet och opartiskhet i myndigheters information och kommunikation

Statliga myndigheters verksamhet ska präglas av legalitet, saklighet och opartiskhet. Analysen i det här kapitlet fokuserar på hur fem myndigheter hanterar dessa krav i sin information och kommunikation riktad till allmänheten. Vi redogör också översiktligt för hur myndigheter generellt förhåller sig till dessa krav i sin interna styrning av informations- och kommunikationsverksamheten.

Vi redogör även för myndigheternas kännedom om den så kallade försiktighetsprincipen och presenterar vår analys av vilket ytterligare stöd som myndigheterna behöver i sitt arbete med påverkande information och kommunikation till allmänheten.

Sammanfattande iakttagelser

  • Myndigheterna i vår fallstudie hänvisar till sin instruktion som grund för sin påverkande informations- och kommunikationsverksamhet.
  • I enstaka fall har Riksdagens ombudsmän (JO) bedömt att myndigheters information och kommunikation till allmänheten har brustit i saklighet och opartiskhet.
  • Fallstudiemyndigheterna bedriver ett aktivt arbete för att vara sakliga och opartiska i sin information och kommunikation med allmänheten. Vår enkät visar också att det är vanligt att övriga myndigheter har riktlinjer för denna verksamhet som berör kraven på legalitet, saklighet och opartiskhet.
  • Många myndigheter har tolkat arbetet med en saklig och opartisk information och kommunikation som en del av ett bredare arbete med den statliga värdegrunden.
  • Ett föränderligt medielandskap och utvecklingen av digitala kanaler ställer alltmer komplexa krav på myndigheterna att vara sakliga och opartiska i sin information och kommunikation. Men de gör det också enklare att nå fler målgrupper.
  • Vi konstaterar att försiktighetsprincipen inte är känd till sitt namn på myndigheterna men att de myndigheter som ingår i våra fallstudier arbetar i linje med den.
  • Den statliga värdegrunden fungerar idag som vägledning för hur myndigheterna hanterar frågor om saklighet och opartiskhet i sin påverkande information och kommunikation till allmänheten. Vi bedömer att ytterligare stöd bör relateras till den.

Myndigheters verksamhet ska präglas av legalitet, saklighet och opartiskhet

Allmänhetens förtroende för myndigheterna bygger på att myndigheters information och kommunikation präglas av saklighet och opartiskhet. Något som även försiktighetsprincipen från den förvaltningspolitiska propositionen tar sikte på. Myndigheter får med jämna mellanrum kritik för att de brister i saklighet och opartiskhet. Men det är samtidigt ganska ovanligt att det är just myndigheternas påverkande information och kommunikation som i slutändan har brustit.

Legalitetsprincipen handlar om att myndigheter ska ha stöd i regler för den verksamhet som de bedriver.[36] Det finns exempel på kommuner som har bedömts gå utanför sina befogenheter när de tagit initiativ till påverkande informations- eller kommunikationsinsatser.[37] När det gäller statliga myndigheter har vi inte hittat några sådana exempel.

Legalitet, saklighet och opartiskhet är grundläggande värden för förvaltningen

Legalitetsprincipen gäller inte bara i beslut som rör enskilda utan även för andra delar av verksamheten. Den innebär att myndigheter som genomför informations- och kommunikationsinsatser måste kunna motivera detta med utgångspunkt i lagar, förordningar eller föreskrifter och allmänna råd. Legalitetsprincipen är en grundbult i det demokratiska styrelseskicket och garanterar att beslut från riksdagen och regeringen styr den offentliga förvaltningen.

Saklighet och opartiskhet är två sidor av det som ibland kallas för objektivitetsprincipen.[38] [39] Den innebär att myndigheter är skyldiga att i alla lägen agera sakligt och opartiskt. Denna objektivitet ska prägla alla delar av myndigheters verksamhet. Det gäller alltså även verksamhet som ligger utanför det rena beslutsfattandet såsom myndigheters information och kommunikation.

Saklighet handlar om att myndigheter ska hålla sig till sitt uppdrag och att den som arbetar på en myndighet inte ska ägna tid åt sådant som ligger utanför myndighetens skyldigheter och åligganden. Opartiskhet innefattar hur beslutsprocessen uppfattas utifrån. Intressekonflikter i form av att en anställd är jävig kan exempelvis göra att allmänheten uppfattar myndigheten som partisk.

Försiktighetsprincipen handlar om formerna för myndigheters information och kommunikation

Försiktighetsprincipen omnämndes 2010 i den förvaltningspolitiska propositionen och dess betydelse finns närmare beskriven i ett delbetänkande från förvaltningskommittén.[40] De grundläggande värden som försiktighetsprincipen är tänkt att säkerställa handlar om regeringsformens krav på saklighet och opartiskhet.

Principen handlar om vilka former som myndigheter använder för påverkande information och kommunikation. Den säger att myndigheter bör avstå från former av information som visserligen kan vara önskvärda ur ett kommunikativt perspektiv, men genom vilka myndigheten inte kan ge frågan en allsidig belysning som motsvarar frågans komplexitet. I den förvaltningspolitiska propositionen framhävde regeringen att det är viktigt att myndigheternas chefer och anställda visar gott omdöme i dessa frågor.

Försiktighetsprincipen berör alltså en viss typ av avvägningar som myndigheter behöver göra i sin påverkande information och kommunikation. Den innebär inte något generellt krav på att myndigheter ska vara försiktiga avseende till exempel omfattningen av påverkande information- och kommunikation, eller vilka frågor de informerar och kommunicerar om. Försiktighetsprincipen är inte heller någon egen rättsregel. Den beskriver snarare ett förhållningssätt som myndigheter bör ha för att värna de grundläggande förvaltningsrättsliga principerna som gäller för så väl myndigheternas informations- och kommunikationsverksamhet som för all annan verksamhet på myndigheterna.

Myndigheters information och kommunikation har varit föremål för debatt

Hur och vad myndigheter informerar och kommunicerar om är något som blir föremål för debatt med jämna mellanrum. Det förekommer att myndigheter får kritik för att brista i saklighet eller opartiskhet eller för att de informerar eller kommunicera till allmänheten av egenintresse. Att myndigheters verksamhet diskuteras eller ifrågasätts är en naturlig del i det demokratiska samtalet. Det följer bland annat av att vad som ses som objektiva fakta och hur dessa fakta ska värderas är återkommande frågor i den politiska debatten.

Information från myndigheter som inte är korrekt eller som uppfattas som politiska ställningstaganden riskerar att skada förtroendet för både myndigheten och hela statsförvaltningen. Det är samtidigt viktigt att samhällsdebatten och risken för att få kritik inte leder till att myndigheter avstår från att föra ut samhällsviktig information.

Myndigheters påverkande kommunikation har i ett fåtal fall bedömts brista i saklighet och opartiskhet

Riksdagens ombudsmän (JO) har till uppgift att granska om myndigheter och enskilda tjänstemän följer de lagar och förordningar som gäller för verksamheten. Vi kan konstatera att det är ovanligt att JO bedömer att en myndighet har brustit i saklighet och opartiskhet i påverkande information och kommunikation till allmänheten, även om det är frågor som ofta har diskuterats i media. Vi har identifierat åtta sådana fall sedan 2004. Det saknas däremot uppgifter om hur många anmälningar till JO som handlar om information och kommunikation.

Ett fall illustrerar vikten av att myndigheter är försiktiga med hur de väljer att lyfta fram andra aktörer, till exempel enskilda företag. I det fallet kritiserade JO Arbetsmiljöverket, som hade genomfört en annonskampanj om psykisk ohälsa på arbetsplatsen.[41] I annonserna hade Arbetsmiljöverket låtit enskilda arbetsgivare beskriva hur de arbetar med att förebygga psykisk ohälsa. JO framhöll att det var enkelt att uppfatta det som att Arbetsmiljöverket gjorde reklam för de arbetsgivare som nämndes i annonserna, även om själva kampanjen låg inom ramen för myndighetens uppdrag. JO ansåg att det kunde leda till att allmänheten ifrågasätter myndighetens opartiskhet gentemot de arbetsgivare som deltog. Därmed kan kampanjen skada den allmänna tilltron till myndigheten.[42]

Andra fall illustrerar vikten av att myndigheters information och kommunikation på sociala medier präglas av saklighet och opartiskhet. Flera beslut från JO handlar om hur anställda vid myndigheter har uttryckt sig på sociala medier när de har representerat myndigheten. Två fall gäller anställda vid Polisen som har gjort inlägg på sociala medier och där JO har bedömt att de är raljerande eller nedsättande om enskilda personer och därmed partiska och osakliga.[43]

Ett annat fall handlar om att en anställd vid Polisen genom ett av myndighetens konton har gett uttryck för sina egna politiska uppfattningar i en viss fråga. JO anser att detta inte passar i myndighetens information och kommunikation.[44] Två liknande fall gäller anställda vid Länsstyrelsen i Hallands län respektive Finansinspektionen.[45]

Ytterligare ett fall rör en debattartikel från Medlingsinstitutet om en pågående konflikt mellan två av arbetsmarknadens parter. JO kritiserade Medlingsinstitutet, och ansåg att debattartikeln framstår som ett försök att påverka den ena parten i konflikten att acceptera medlarnas förslag. I beslutet framhöll JO att debattartiklar som publiceras av myndigheter omfattas av kraven på saklighet och opartiskhet.[46]

Ett sista fall handlar om hur myndigheter använder humor i sin information och kommunikation. Det finns gränser för i vilken utsträckning myndigheter bör ägna tid och resurser åt information och kommunikation av skämtsam karaktär. JO har i ett fall riktat kritik mot Länsstyrelsen i Jämtlands län, som publicerade ett beslut där de fridlyste Storsjöodjuret.[47] JO ansåg att även om sådana initiativ kan framstå som harmlösa åsidosätter de kravet på att myndigheters information och kommunikation ska vara saklig.

Vi hittar inga exempel på statliga myndigheter som har gått utanför sina befogenheter

Ovan ges ett antal exempel på när saklighet och opartiskhet i information och kommunikation har brustit hos myndigheter. Vi har däremot inte hittat några tydliga exempel på statliga myndigheter som har fått kritik för att de genomfört informations- eller kommunikationsinsatser till allmänheten som uppenbart ligger utanför deras uppdrag, och på det sättet agerat i strid med legalitetsprincipen. Ett skäl till det är troligen att alla myndigheter har en skyldighet att informera om sin verksamhet och själva ska utforma sin verksamhet på mest effektiva sätt. Om de däremot skulle informera och kommunicera i frågor som uppenbart inte har någon koppling till myndighetens uppgifter skulle det kunna vara att bryta mot legalitetsprincipen.

Flera kommuner har gått utanför sina befogenheter när de har beslutat om opinionsbildning

Det finns däremot ett antal exempel där kommuner har tagit beslut om informations- eller kommunikationsinsatser som sedan har upphävts av förvaltningsdomstolar. I dessa fall har kommunerna tagit olika initiativ till att bilda opinion i frågor som inte är kommunala angelägenheter. Domstolarna har då bedömt att dessa beslut strider mot kommunallagen.

Ett aktuellt sådant exempel är ett beslut från kommunstyrelsen i Uddevalla kommun om att arbeta för att påverka beslutsfattare och informationsinsatser riktade till allmänheten om negativa effekter till följd av att etablera vindkraft.[48] Ett annat exempel rör ett beslut av kommunfullmäktige i Linköpings kommun om att vara en vargfri kommun.[49]

Fallstudiemyndigheterna kan motivera sin påverkande information och kommunikation

De fem myndigheterna i vår fallstudier framhåller att de har till uppgift att arbeta med påverkade informations- och kommunikationsverksamhet.[50] Alla hänvisar till skrivningar i sin instruktion som de tolkar som att de ska eller kan arbeta med påverkade information. I vår kartläggning av instruktionerna har vi inte utläst en explicit uppgift att arbeta med påverkande kommunikation hos alla fem fallstudiemyndigheter. Men vi kan samtidigt konstatera att det är en viktig uppgift för varje myndighet att tolka sitt instruktionsenliga uppdrag.[51]

Som exempel har MSB i sin instruktion till uppgift att utveckla och stödja samhällets beredskap mot olyckor och kriser.[52] Myndigheten anser att skrivningen inkluderar att påverka människors beteende med kommunikation för att samhället på individnivå ska agera för att bli bättre rustat. Trafikverket beskriver att deras information och kommunikation till allmänheten baserar sig på Trafikverkets uppdrag att planera, bygga, underhålla och trafikleda. Fallstudiemyndigheternas myndighetshandläggare framhåller också att myndigheterna har uppgifter som inkluderar att arbeta med påverkande kommunikation och information till allmänheten som ett medel, om än i olika utsträckning.

Det är tydligt i våra intervjuer att fallstudiemyndigheterna anser att de inte ska arbeta med påverkande kommunikation och information om det inte ligger inom ramen för deras instruktion, regleringsbrev eller andra lagar och förordningar. Vissa av fallstudiemyndigheterna har fått särskilda uppdrag om påverkande kommunikation. Enligt myndighetshandläggarna för dessa myndigheter beror det på att sakfrågan i dessa fall ligger utanför myndighetens ansvarsområde. Det beror alltså inte på att myndigheterna behöver uppdrag för att initiera och bedriva påverkande informations- och kommunikationsarbete. Ett exempel på det är det uppdrag som MSB fick om att förbereda en informationsinsats inför Sveriges anslutning till försvarsalliansen Nato.[53] Myndigheten har inte några uppgifter kopplade till Nato och gavs därför ett regeringsuppdrag för att kunna arbeta med sakfrågan.

Men våra intervjuer visar också att det inte är uppenbart för myndigheterna vad som ska räknas som påverkande information eller bara information till allmänheten. Några anser att all information syftar till att påverka beteenden och att det inte finns något syfte med att informera om det inte ska leda till att mottagaren agerar på något sätt. Andra framför att påverkande information är den information som används som ett led i att uppnå myndighetens övergripande mål. De anser att det därför ligger ramen för myndighetens uppgift att använda de medel som de bedömer är lämpliga för att klara uppgiften.

Myndigheterna arbetar aktivt för att uppnå saklig och opartisk kommunikation

De myndigheter som har ingått i vår fallstudie arbetar alla med information och kommunikation till allmänheten på ett sätt som vi bedömer uppfyller kraven på saklighet och opartiskhet.

Fallstudiemyndigheterna gör det genom att arbeta integrerat mellan kommunikationsverksamhet och övrig verksamhet. Statskontoret bedömer att myndigheternas information och kommunikation präglas av försiktighetsprincipen genom deras arbete med den statliga värdegrunden. Vi bedömer även att värdena saklighet och opartiskhet ingår i en levande diskussion om hur myndigheterna ska informera och kommunicera.

Vår enkät visar också att många myndigheter har riktlinjer för sin information och kommunikation till allmänheten som särskilt berör kraven på legalitet, saklighet och opartiskhet.

Myndigheterna ser saklighet och opartiskhet som en del av arbetet med den statliga värdegrunden

Myndigheterna i våra fallstudier relaterar i stor utsträckning frågor om saklig och opartisk information och kommunikation till det bredare arbete med den statliga värdegrunden.

I våra intervjuer nämner företrädare för flera av fallstudiemyndigheterna att de genomför introduktionsutbildningar för nyanställda där den statliga värdegrunden ingår och därmed principerna om saklighet och opartiskhet. De uppger också att frågor om saklighet och opartiskhet förekommer ofta i diskussioner internt genom bland annat dilemmaövningar med alla anställda.

Fallstudiemyndigheterna anser att saklighet och opartiskhet är en del av myndighetskulturen och att de ska gälla alla anställda oavsett kompetensområden. Trafikverket nämner som exempel att den statliga värdegrunden finns med som underlag redan vid rekryteringsintervjuer eftersom myndigheten anser att det är viktigt att den sökande tidigt förstår vilka krav som ställs på en statsanställd.

Myndigheterna arbetar i linje med försiktighetsprincipen

I vår analys av fallstudiemyndigheternas arbete med påverkande information och kommunikation till allmänheten kan vi konstatera att det är genom den statliga värdegrunden som innehållet i den så kallade försiktighetsprincipen lever vidare. Försiktighetsprincipen är däremot inte känd till namnet av dem.

Utöver fallstudiemyndigheterna så är principen inte heller känd bland andra sakkunniga inom området som Statskontoret har talat med inom ramen för detta uppdrag. Att principen inte är känd beror sannolikt på att den sällan har omnämnts sedan den förvaltningspolitiska propositionen 2010. Vi uppfattar från arbetet med analysen att det kan vara svårt att förmedla principens exakta betydelse, eftersom begreppet försiktighetsprincip även används inom flera andra områden. Det används till exempel för att beskriva delar av miljöbalken (1998:808) samt inom ekonomiredovisning. Dess betydelse kan också variera. I Coronakommissionens slutbetänkande beskrivs försiktighetsprincipen som att det är bättre att agera tidigt och med mycket resurser för att sedan kunna dra tillbaka dem.[54]

I våra intervjuer framför fallstudiemyndigheterna att informationen de förmedlar ska vara korrekt och faktabaserad. Flera poängterar i sammanhanget vikten av att kommunikationsinsatsen utgår från verksamhetens övergripande mål och har en tydlig effekt som ska uppnås hos målgruppen. Då minskar också risken för att innehållet uppfattas som osakligt.

Vårt intryck från våra intervjuer med fallstudiemyndigheterna är att de ofta diskuterar internt om när och hur de som statliga myndigheter ska informera och kommunicera med allmänheten. Vi uppfattar att de gör noggranna avvägningar kring när de väljer att kommunicera med allmänheten och vilka kanaler de ska använda för att göra det. Myndigheterna beskriver att de löpande ser över sina kanalval, bland annat utifrån var målgruppen finns och hur tonaliteten på kanalen utvecklas. Till exempel nämner alla fem fallstudiemyndigheter att de inte längre aktivt använder plattformen X eftersom kanalen uppfattas som politiskt onyanserad. De ser det däremot som svårt att på förhand välja bort vissa former för sin information och kommunikation eftersom målgruppens val av medier snabbt kan ändras.

Många myndigheter har riktlinjer för sin kommunikation där saklighet och opartiskhet nämns

I vår enkät svarar 113 av 130 myndigheter att de har riktlinjer eller andra styrdokument för hur de ska informera och kommunicera med allmänheten. Av dessa uppger 95 myndigheter att riktlinjerna berör hur informationen och kommunikationen ska leva upp till bestämmelserna om legalitet, saklighet och opartiskhet.

I vår enkät uppger 46 av dem i fritextsvar att de använder den statliga värdegrunden för att arbeta med värdena saklighet och opartiskhet. Till exempel skriver Migrationsverket att all verksamhet ska genomsyras av den statliga värdegrunden. Lantmäteriet skriver att styrdokumenten vilar på den statliga värdegrundens sex principer. Också Statens kulturråd anger i fritextsvar att de arbetar med utgångspunkt i den statliga värdegrunden men att de inte har särskilda riktlinjer för sin kommunikation till allmänheten. Däremot har de andra former av styrdokument, till exempel en handbok för extern kommunikation.

Alla fem fallstudiemyndigheter har särskilda riktlinjer eller andra styrdokument för sin kommunikationsverksamhet. Saklighet och opartiskhet nämns i några av dem med hänvisning till att de ingår i den statliga värdegrunden. Som exempel hänvisar MSB till värdegrunden i sin policy. I övrigt tar inte dessa dokument upp begreppen saklighet och opartiskhet.

Att myndigheterna har utarbetat och infört interna styrdokumentet garanterar inte i sig att informations- och kommunikationsverksamheten bedrivs på ett sakligt och opartiskt sätt. Men det ger ändå en tydlig indikation på att myndigheterna har diskuterat värdena internt och kan vara en bra grund för ett fortsatt arbete med saklighet och opartiskhet. Omvänt betyder inte heller en frånvaro av styrdokument att frågan inte har diskuterats och att myndigheterna inte följer principerna.

Genom att integrera kommunikationsverksamhet med övrig verksamhet underlättas arbetet med saklighet

Fallstudiemyndigheterna beskriver att ett led i att uppfattas som saklig är att informationen från dem är enhetlig och att det är samma budskap och bild av myndigheten som kommuniceras. För att kunna arbeta mer effektivt med ett enhetligt budskap har till exempel Trafikverket valt att centralisera styrningen av sin kommunikationsverksamhet. Tidigare var kommunikatörerna organisatoriskt placerade på avdelningar med olika ansvarsområden. Men för ett antal år sedan skapande myndigheten i stället nio kommunikationsavdelningar. Kommunikatörerna är därmed alla samlade under kommunikationsdirektören och arbetar sedan dess integrerat i verksamheten i infrastrukturprojekt på olika geografiska platser.

Trafikverket framhåller i våra intervjuer att centraliseringen av styrningen har underlättat deras arbete med att säkerställa att kommunikationen är saklig och opartisk samt att skapa förutsättningar för ett effektivt kommunikationsarbete. De bedömer att det blir tydligare vem avsändaren är samt att det möjliggör att samma information går ut från olika delar av myndigheten. Ett annat exempel hämtar vi från Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällesfrågor (MUCF) som har kommunikatörer utspridda på de olika enheterna men som har tillsatt en kommunikationschef som har det övergripande ansvaret för all kommunikati