Myndigheten för en effektiv statsförvaltning
Meny

Olika vägar till likvärdig skola – Utvärdering av likvärdighetsbidraget till skolan. Slutrapport

Statskontoret har haft regeringens uppdrag att utvärdera statsbidraget för stärkt likvärdighet och kunskapsutveckling i grundskola, förskoleklass och fritidshem (likvärdighetsbidraget). I uppdraget har det ingått att analysera vad bidragets konstruktion har inneburit för huvudmännen, hur statsbidraget har påverkat huvudmännens verksamhet och fördelning av medel, vilka insatser som huvudmännen har genomfört, om och hur bidraget har stärkt likvärdighet och kunskapsutveckling samt hur Skolverket har hanterat bidraget. Statskontoret lämnade en lägesrapport den 28 maj 2020. Det här är uppdragets slutrapport.

Vår huvudsakliga slutsats är att likvärdighetsbidraget i stort sett fungerar i enlighet med regeringens intentioner. Skolhuvudmännen söker och använder bidraget för att stärka likvärdighet och kunskapsutveckling utifrån sina lokala behov. Vi bedömer att likvärdighetsbidragets möjligheter till lokala anpassningar ger ett effektivare stöd till skolhuvudmännen än alternativet att staten genom detaljstyrda bidrag utformar en lösning som ska passa alla.

Samtidigt ser vi att bidragets konstruktion med en mycket bred målgrupp och brett användningsområde medfört att bidraget till viss del har fått karaktären av ett allmänt kvalitetshöjande bidrag. Om regeringen vill att bidraget ska ha en tydligare inriktning mot socioekonomisk kompenserade insatser behöver det framgå i utformningen och styrningen av bidraget.

Statsbidragets konstruktion underlättar för huvudmännen

Likvärdighetsbidraget har fått en delvis ny konstruktion jämfört med många andra statsbidrag på skolområdet. Bidraget är viktat utifrån socioekonomiska faktorer och huvudmännen har stor frihet att själva välja vilka insatser de vill använda bidraget till, så länge det handlar om utökade insatser för att stärka likvärdighet och kunskaps­utveckling inom utpekade skolformer.

Statskontoret har haft i uppdrag att analysera vad bidragets konstruktion har inneburit för huvudmännen. Vår slutsats är att bidragets storlek och det breda användningsområdet har underlättat för huvudmännen att dra nytta av bidraget i sin verksamhet. Huvudmännen har kunnat integrera bidraget i sitt övriga kvalitets- och utvecklingsarbete, vilket har möjliggjort ett mer långsiktigt och strategiskt arbete än vad som ofta är fallet med riktade statsbidrag. Det innebär samtidigt att huvudmännens förmåga att hantera bidraget effektivt är beroende av deras förmåga att bedriva ett systematiskt kvalitetsarbete. Vår analys visar att denna förmåga varierar mellan huvudmännen. Trots det är vår bedömning att konstruktionen med ett brett användningsområde är ett mer resurseffektivt sätt för staten att stödja skolhuvudmännen än mer detaljstyrda bidrag som är svåra att anpassa till lokala förutsättningar och behov.

Huvudmännen fördelar bidraget utifrån olika principer

Likvärdighetsbidraget är utformat för att öka resurserna där behoven är som störst. Bidraget är socioekonomiskt viktat och var ursprungligen också förenat med villkoret att huvudmännen inte fick minska sina egna kostnader för undervisning och elevhälsa för att vara berättigade till bidraget.

En del av Statskontorets uppdrag har varit att analysera hur bidraget påverkar huvudmännens verksamhet och fördelning av medel mellan skolformer och verksamheter. Vår analys visar att huvudmännen har tolkat syftet med bidraget brett. Det finns tydliga inslag av socioekonomisk kompensation i fördelningen av bidraget, särskilt bland huvudmän som har stora socioekonomiska skillnader mellan sina skolor. Men huvudmännen har också använt bidraget för att öka likvärdigheten och kunskapsutvecklingen på andra sätt, exempelvis genom att stärka stödet till elever med behov av särskilt stöd och genom insatser för att öka tryggheten och stärka undervisningen på huvudmännens skolor mer allmänt. En slutsats som vi drar är att om regeringen vill ha en tydligare inriktning mot insatser som kompenserar för elevernas skilda socioekonomiska förhållanden så behöver regeringen tydliggöra det i fördelningen och styrningen av bidraget.

Under 2018 och 2019 fanns det ett särskilt villkor för bidraget som föreskrev att huvudmännen inte fick sänka sina egna kostnader för undervisning och elevhälsa för att vara berättigade till bidraget. Efter varningar från bland annat Sveriges kommuner och regioner samt Skolverket om att villkoret skulle försvåra för huvudmän med stora behov att söka bidraget valde regeringen att ta bort villkoret inför bidragsåret 2020. Vi har i vår undersökning inte kunnat se att villkoret under 2018 och 2019 fick några mer omfattande konsekvenser för huvudmännens prioriteringar mellan och inom verksamheter. Men eftersom villkorets utformning skapade orättvisa, oförutsägbara och långsiktigt ohållbara förutsättningar för huvudmännen att bedriva sin verksamhet bedömde vi i vår lägesrapport att det var rimligt att ta bort det.

Bidraget har gått till att anställa och kompetensutveckla personal

I Statskontorets uppdrag har det ingått att följa upp vilka insatser huvudmännen har använt bidraget till. Vår kartläggning av huvudmännens planer för insatser under 2020 visar att personalförstärkningar i olika avseenden har varit den vanligaste insatsen. Det handlar både om att anställa ny personal och om att kompetens­utveckla befintlig personal. Huvudmännen satsar i första hand på lärare, men även många andra personalkategorier förekommer. Huvudmän med många socio­ekonomiskt utsatta elever har exempelvis satsat mer på olika typer av stödpersonal som ska bidra till att öka tryggheten på skolorna. Bidraget används också till insatser som inte är elevnära, exempelvis till att utveckla huvudmannens systematiska kvalitetsarbete. Men eftersom bidragets angivna användningsområde är så brett har vi hittat mycket få exempel på att huvudmännen planerar insatser som direkt kan sägas ligga utanför syftet.

Det finns förutsättningar för positiva effekter

Statskontoret har också haft i uppdrag att analysera om och hur bidraget har ökat likvärdigheten och om förutsättningarna för kunskapsutvecklingen har stärkts. Vår analys visar att bidraget i stor utsträckning har nått skolhuvudmän och skolor med stora behov. Vår bedömning utifrån vår kartläggning är också att huvudmännen överlag använder bidraget till insatser som enligt forskning och tidigare studier har potential att stärka likvärdighet och kunskapsutveckling. Därmed finns det också förutsättningar för att bidraget ska få positiva effekter.

Huvudmännen har olika utgångsläge och varierande kapacitet att analysera sin verksamhet och utforma insatser. Därmed har de också delvis olika förutsättningar att utnyttja likvärdighetsbidraget på ett effektivt sätt. Flera utredningar har på senare tid lyft fram att staten behöver utöka sitt stöd till huvudmännen när det gäller bland annat att analysera verksamhetens resultat. Vi ser att ett sådant stöd också kan bidra till att undanröja hinder för ett effektivt utnyttjande av likvärdighetsbidraget.

Flexibel men tidskrävande hantering av Skolverket

I Statskontorets uppdrag har det ingått att analysera Skolverkets arbete med likvärdighets­bidraget. Det är ett arbete som har präglats av nya och förändrade uppgifter för myndigheten. Arbetet med att ta fram ramar och ta emot ansökningar om bidraget har fungerat bra och får gott betyg av huvudmännen, liksom myndighetens informationsarbete. Men kontrollarbetet har tagit mycket tid och resurser i anspråk. Det är också den del av hanteringen som huvudmännen är mest kritiska till.

Skolverket lade initialt ned mycket resurser på att utveckla rutiner för att kontrollera kostnadsvillkoret, som var en ny typ av uppgift för myndigheten. Men i och med förordningsändringen inför bidragsåret 2020 behövde myndigheten snabbt ställa om och i stället genomföra en förhandskontroll av skolhuvudmännens planer för insatser.

Statskontorets bedömning är att Skolverket överlag har fullgjort sina uppgifter på ett bra sätt givet förutsättningarna, men myndighetens något reaktiva förhållnings­sätt har inneburit att handläggningstiderna i vissa fall har blivit orimligt långa.

Vi ser också att även om Skolverket i första hand har hanterat likvärdighetsbidraget som en administrativ uppgift så finns det tydliga beröringspunkter med flera andra delar av Skolverkets uppdrag, såsom att främja likvärdighet, stödja skolutveckling och arbeta med analys och utvärdering. Genom att i större utsträckning använda hela sin verktygslåda kan Skolverket både ge huvudmännen ett bättre stöd och öka kunskapen om bidragets effekter.