Till huvudinnehåll

Utveckling av den statliga styrningen av kommuner och regioner 2021

Sammanfattning

Statskontoret har på regeringens uppdrag kartlagt statens styrning av kommuner och regioner under 2021. Kartläggningen omfattar styrning från riksdagen, regeringen och statliga myndigheter. Syftet med kartläggningen är att ge regeringen ett samlat underlag av hur omfattande den statliga styrningen är och hur den har utvecklats. Vi redogör för detta utifrån ett antal styrmedel som påverkar kommunsektorn. Kommunsektorn är den gemensamma beteckningen på kommuner och regioner.

Flera nya statsbidrag till vård- och omsorgsområdet 2021

Riksdagens och regeringens styrning med statsbidrag har en stark styreffekt på kommuner och regioner. Statsbidragen kan vara generella (mottagaren bestämmer hur pengarna ska användas), riktade (pengarna ska användas till en viss insats eller ett visst ändamål) eller kostnadsersättningar (ersättning för verksamhet som mottagaren är skyldig att genomföra).

Under 2021 har regeringen infört 21 nya statsbidrag till kommunsektorn, samtidigt som 20 bidrag har upphört att gälla. Sex av de nya statsbidragen syftar till att förstärka eller utveckla vård- och omsorgen av äldre, och omfattar tillsammans över sju miljarder kronor. Totalt omfattar de nya statsbidragen mer än 16 miljarder kronor.

Vår kartläggning visar att det under 2021 fanns 181 riktade statsbidrag och 23 kostnadsersättningar som går till kommunsektorn. Antalet riktade statsbidrag är ungefär lika många som under 2020, men något fler än 2019. Samtidigt har staten betalat ut mer medel i statsbidrag till kommunsektorn under 2021 än under något av de senaste tio åren. Hälften av dessa medel är generella bidrag, en dryg tredjedel är riktade statsbidrag och en sjättedel är kostnadsersättningar.

Färre nya styrsignaler 2021 än under 2020

Vår kartläggning visar att staten införde färre nya styrsignaler 2021 än den gjorde under 2020. Det gäller samtliga styrmedel som ingår i vår undersökning, förutom antalet väsentligt förändrade statsbidrag. Under 2021 har staten till exempel infört 35 nya eller förändrade lagar och förordningar som vi bedömer har en betydande påverkan på kommunsektorn. Det är färre än under 2020, men de nya och ändrade regleringarna är ungefär lika många och har en liknande karaktär som under 2019. I likhet med tidigare år innebär flera av regleringarna att staten ställer större krav på kommunsektorn eller ger den fler skyldigheter.

En anledning till att antalet nya styrsignaler 2021 är färre än under 2020 är att staten har infört färre styrsignaler som är åtgärder till följd av coronapandemin. Under 2020 identifierade Statskontoret över 100 åtgärder som staten genomförde på grund av pandemin. Under 2021 är antalet åtgärder drygt 60. Om vi bortser från styrsignaler som staten har infört till följd av coronapandemin så är statens styrning av kommunsektorn av ungefär samma omfattning under 2021 som 2020.

Tabell 1. Antal nya och väsentligt ändrade styrsignaler 2019–2021

Styrmedel

2019

2020

2021

Nya lagar och förordningar

10

17

16

Ändrade lagar och förordningar

23

25

19

Nya statsbidrag

13

29

21

Väsentligt ändrade statsbidrag

28

34

44

Nya regeringsuppdrag till myndigheter

110

175

153

Nya överenskommelser

2

4

3

Nya nationella samordnare

1

5

0

Nya inriktningsdokument

3

5

4

Nya statliga utredningar

39

30

Totalt

190

333

290

Anmärkning: Vi har kartlagt nya statliga utredningar från och med 2020. En tabell med antal styrsignaler exklusive styrning till följd av coronapandemin finns i bilaga 9.

Staten har under 2021 använt sig av i princip alla styrmedel som vi har kartlagt inom ramen för det här uppdraget. Undantaget är att staten under 2021 inte har tillsatt någon ny nationell samordnare som vi bedömer påverkar kommunsektorn.

Staten styr framför allt inom områdena hälso- och sjukvård och social omsorg

Antalet nya styrsignaler riktade mot kommunsektorn är flest inom områdena hälso- och sjukvård och social omsorg. Det gäller för de flesta av de styrmedel som vi har kartlagt. Utbildning är ett annat område där den statliga styrningen av kommuner och regioner är omfattande. Men i likhet med tidigare år har staten under 2021 i större eller mindre utsträckning styrt kommuner och regioner inom nästan samtliga politikområden.

Regeringen kan påverka kommunsektorn indirekt genom till exempel uppdrag till statliga myndigheter. Under 2021 har regeringen beslutat att ge drygt 150 regeringsuppdrag till myndigheter som vi bedömer påverkar kommuner och regioner. Socialstyrelsen, som arbetar inom vård- och omsorgsområdet, är den myndighet som har fått betydligt flest uppdrag. Även Statens skolverk, som arbetar inom utbildningsområdet, har fått många uppdrag. De flesta uppdrag som vi bedömer påverkar kommunsektorn handlar om att en myndighet ska kartlägga eller analysera en kommunal eller regional verksamhet.

Uppdrag och genomförande

Statskontoret har på regeringens uppdrag kartlagt hur staten styr kommuner och regioner. Denna rapport är vår femte redovisning och gäller styrningen under 2021.

I det här kapitlet beskriver vi bakgrunden till uppdraget, vilket syfte uppdraget har, och vilka indikatorer vi ska redovisa. Vi redogör också för hur vi har avgränsat och genomfört uppdraget.

Bakgrund

Den svenska förvaltningsmodellen kännetecknas av ett starkt kommunalt självstyre. Samtidigt är det riksdagen, regeringen, statliga myndigheter, och EU som sätter ramarna för kommunala verksamheter genom exempelvis lagar, förordningar och myndighetsföreskrifter. Kommuner och regioner påverkas därmed av styrning från flera håll. Staten styr också inom olika politikområden och sektorer, vilket innebär att olika departement inom Regeringskansliet hanterar olika delar av styrningen.

Statskontoret har i tidigare rapporter konstaterat att statens styrning av kommunsektorn ökat i omfattning, blivit mer komplex och detaljerad. [1] För att ge kommunsektorn bättre möjligheter att planera sina verksamheter utifrån lokala behov och förutsättningar har regeringen sagt att den vill utveckla styrningen av kommuner och regioner. [2] Regeringen har, bland annat inom ramen för tillitsreformen, konstaterat att den vill att de styrsignaler som kommunsektorn får ska vara tydliga och innehålla så lite detaljreglering som möjligt. I stället för detaljstyrning vill regeringen styra strategiskt. Styrningen ska vara anpassad till kommunsektorns verksamhet och den ska bygga på tillit och en helhetssyn på de kommunala verksamheterna.

Statskontoret har sedan 2018 översiktligt redovisat och analyserat hur statens styrning av kommunsektorn förändras.[3] Syftet med Statskontorets kartläggning är att den ska fungera som ett underlag för att regeringen ska kunna följa hur statens styrning av kommunsektorn förändras.

Syfte och hur vi tolkat uppdraget

Syftet med denna rapport är att ge regeringen ett underlag som visar hur den statliga styrningen av kommuner och regioner har förändrats under 2021. Vi tolkar uppdraget som att vi så långt det är möjligt ska beskriva hur omfattande både den nya styrning som tillkommit under 2021 har varit, och den styrning som väsentligt förändrats under 2021 har varit. Vi gör detta genom att kartlägga olika styrmedel som påverkar de verksamheter som kommuner och regioner ansvarar för. I vår kartläggning har vi sorterat dessa styrmedel under följande kategorier:

  • lagar och förordningar
  • statsbidrag
  • överenskommelser, nationella samordnare och inriktningsdokument
  • regeringsuppdrag till myndigheter
  • myndigheternas styrning
  • tillsatta utredningar.

Skillnader i Statskontorets redovisningar

Statskontorets nuvarande uppdrag att översiktligt redovisa och analysera hur statens styrning av kommunsektorn förändras under perioden 2020–2023 skiljer sig till viss del från Statskontorets redovisning för perioden 2017–2019. Sedan 2020 kartlägger vi även statliga offentliga utredningar som regeringen har tillsatt och som rör statens styrning av kommuner och regioner. Vi redovisar också hur mycket medel staten betalar ut till kommunsektorn inom ramen för respektive statsbidrag. Samtidigt har vi slutat att kartlägga publicerade utredningar samt riksdagens och Lagrådets yttranden.

Vi beskriver utvecklingen med hjälp av tolv indikatorer

Vi redovisar hur statens styrning av kommuner och regioner har förändrats med hjälp av tolv indikatorer (tabell 2). Vi har sorterat indikatorerna utifrån vilken kategori av styrmedel de gäller. För att undersöka hur styrningen har förändrats har vi bland annat studerat olika slags dokument, till exempel regleringsbrev, samt bearbetat uppgifter från flera aktörer. I bilaga 2 beskriver vi våra metodval och avgränsningar mer utförligt.

Tabell 2. Styrmedel, indikatorer och metodval

Indikator

Metod och material

Lagar och förordningar

Nya och väsentligt ändrade lagar och
förordningar med betydande påverkan på
kommunsektorns verksamheter och
funktionssätt, samt i vilken utsträckning
grunden för regleringen härrör från EU.

Dokumentstudier med utgångspunkt i Regerings
kansliets publikation "Viktigare lagar och
förordningar".

Statsbidrag

Andel av statsbudgetens utgifter som utgörs
av statsbidrag till kommuner och regioner

Egna beräkningar utifrån Ekonomistyrningsverkets
(ESV) uppgifter om utfallet för statens budget 2021
och ESV:s uppgifter om utbetalda medel till
kommunsektorn under 2021.

Nivån på utbetalda generella bidrag, riktade
statsbidrag och kostnadsersättningar till
kommuner och regioner.

Egna beräkningar utifrån ESV:s uppgifter om
utbetalda medel till kommunsektorn under 2021.

Andel av kommunernas och regionernas
intäkter som utgörs av statsbidrag.*

Uppgifter från Statistiska centralbyrån (SCB) och
räkenskapssammandraget för 2020, som bygger på
uppgifter ur kommunernas och regionernas bokslut.

Nya eller väsentligt förändrade statsbidrag
samt statsbidrag som upphört.

Genomgång av budgetpropositionerna. Vi har även
hämtat information från myndigheters webbplatser,
regleringsbrev och regeringens webbplats.

Totala antalet riktade statsbidrag och
kostnadsersättningar till kommunsektorn,
med uppgifter om fördelning efter
utgiftsområde, storlek och eventuellt slutår,
samt användningsområden för de riktade
statsbidragen och eventuella villkor kopplade
till dessa bidrag.

Genomgång av regleringsbreven för 2021 utifrån vår
statsbidragsförteckning. Vi har även hämtat
information från myndigheters webbplatser.
Uppgifter om de riktade statsbidragens
användningsområden och eventuella villkor
bygger på de dokument som reglerar respektive
statsbidrag (förordning, överenskommelse eller
regeringsbeslut).

Överenskommelser, nationella samordnare och inriktningsdokument

Nya eller väsentligt förändrade överens-
kommelser, nationella samordnare och
inriktningsdokument.

Sökning med hjälp av nyckelord i budget
propositionen samt på regeringens och Sveriges
Kommuner och Regioners webbplats.

Regeringsuppdrag till myndigheter

Regeringsbeslut om uppdrag till statliga
myndigheter med direkt påverkan på
kommuner och regioner.

Genomgång av samtliga regeringsuppdrag genom
särskilda beslut från 2021 utifrån ärende
förteckningarna för regeringens sammanträden.
Genomgång av uppdrag i regleringsbreven till ett
urval av myndigheter.

Myndigheternas styrning

Nya eller förändrade bemyndiganden att
meddela föreskrifter riktade mot
kommunsektorn.

Enkät till ett urval myndigheter.

Vilka statliga myndigheter som utövar
styrning över verksamheter i kommuner och
regioner och vilka styrmedel dessa
myndigheter använder.

Statskontorets enkät till ett urval myndigheter 2020.

Nya eller väsentligt förändrade myndighets
föreskrifter, allmänna råd och stöd och
vägledningar, samt utvecklingsarbete som
myndigheterna genomför och som gäller hur
de styr kommunsektorn.

Enkät till ett urval myndigheter.

Tillsatta utredningar

Tillsatta statliga offentliga utredningar som
rör statens styrning av kommuner och
regioner.

Genomgång av samtliga kommittédirektiv från 2021
och ärendeförteckningarna för regeringens
sammanträden.

*För denna indikator redovisar vi utvecklingen under 2020 eftersom det inte finns tillgängliga uppgifter för 2021.

Anmärkning: Genomgången av kommittédirektiv är gjord utifrån www.regeringen.se/rattsliga-dokument/kommittedirektiv.

Åtgärder staten genomfört på grund av coronapandemin

Spridningen av sjukdomen covid-19 (hädanefter benämnt coronapandemin eller pandemin) har haft en stor påverkan på kommuner och regioner, inte minst i deras roller som ansvariga för vård och omsorg. Vi redovisar vilka åtgärder som staten har genomfört med anledning av pandemin och som gäller kommuner eller regioner. Vi tolkar det som att statens styrning beror på pandemin om regeringen har uttryckt att pandemin är en anledning till åtgärden i beslutsunderlag eller i övriga officiella dokument, som till exempel pressmeddelanden. Denna kartläggning gör vi för följande styrmedel: lagar och förordningar, statsbidrag, överenskommelser, nationella samordnare, inriktningsdokument, regeringsuppdrag till myndigheter och tillsatta statliga utredningar.

Vi jämför med tidigare år

Vårt uppdrag är att ta fram ett underlag som beskriver hur den statliga styrningen av kommuner och regioner har förändrats under 2021. När vi redovisar hur styrningen har förändrats under 2021 jämför vi med hur styrningen sett ut tidigare år, när det är relevant och möjligt. Men det går inte att dra några långtgående slutsatser genom att bara jämföra hur antalet styrsignaler skiljer sig mellan olika år. Under såväl 2021 som 2020 har regeringens styrning av kommuner och regioner påverkats av coronapandemin. När det gäller tidigare år hade Sverige till exempel en övergångsregering från den 25 september 2018 till den 21 januari 2019. Detta påverkade regeringens möjligheter att fatta beslut om olika styråtgärder.

Förteckningen över samtliga statsbidrag kommer publiceras senast den 30 juni

Statskontoret ska också redovisa en förteckning över samtliga statsbidrag till kommunsektorn. Förteckningen ska bland annat innehålla uppgifter om hur mycket medel som betalats ut till kommunsektorn inom ramen för respektive statsbidrag, vilket det sista året som respektive statsbidrag betalas ut är, och en fördelningsnyckel som beskriver hur respektive bidrag ska fördelas. Vi kommer publicera den förteckningen genom att komplettera denna rapport med ytterligare en bilaga senast den 30 juni 2022.

Vi uppdaterar förteckningen varje år genom att lägga till nya statsbidrag som vi identifierat, ta bort statsbidrag som upphört, och uppdatera uppgifterna om de statsbidrag som finns kvar sedan tidigare år. Vi hämtar uppgifter om hur mycket medel som staten har betalat ut inom ramen för respektive bidrag dels från Ekonomistyrningsverkets (ESV) uppgifter om hur mycket medel som har betalats ut till kommunsektorn under 2021, dels genom kompletterande information från myndigheter som betalar ut bidrag.

Projektgruppen och kvalitetssäkring

Rapporten har utarbetats av en projektgrupp som har bestått av Matilda Loborg (projektledare), Marcus Koch och Andrea Hasselrot. Rapporten har kvalitetssäkrats enligt Statskontorets interna rutiner.

Sveriges Kommuner och Regioner (SKR) och Regeringskansliet (Finansdepartementet) har fått möjlighet att faktagranska ett utkast på rapporten.

Disposition

I kapitel 2 beskriver vi hur riksdagen och regeringen styr kommuner och regioner med hjälp av lagar och förordningar.

I kapitel 3 beskriver vi riksdagens och regeringens styrning genom statsbidrag till kommunsektorn.

I kapitel 4 beskriver vi regeringens styrning med överenskommelser, nationella samordnare och nationella inriktningsdokument.

I kapitel 5 beskriver vi regeringens styrning genom regeringsuppdrag till myndigheter.

I kapitel 6 beskriver vi myndigheternas styrning av kommuner och regioner.

I kapitel 7 beskriver vi vilka statliga offentliga utredningar som rör statens styrning av kommuner och regioner som regeringen har tillsatt under 2021.

Regelstyrning av kommuner och regioner

I detta kapitel redogör vi för hur riksdagens och regeringens styrning av kommuner och regioner med hjälp av lagar och förordningar (det som kallas regelstyrning) har förändrats under 2021. Regelstyrningen har en stark styreffekt på kommunsektorns verksamheter.

Sammanfattande iakttagelser

  • Vi har identifierat 35 nya eller väsentligt ändrade lagar och förordningar som trätt i kraft under 2021 och som vi bedömer påverkar kommuner och regioner på ett betydande sätt.
  • De nya och ändrade lagarna och förordningarna innebär i första hand större krav eller utökade skyldigheter för kommunsektorn. Vi bedömer att ett fåtal innebär ändrade befogenheter eller minskade skyldigheter för kommuner eller regioner.
  • Under 2021 har något färre nya eller ändrade lagar och förordningar som påverkar kommunsektorn trätt i kraft jämfört med 2020. Däremot har ungefär lika många nya och ändrade regleringar av ungefär samma karaktär trätt i kraft som under 2019.
  • Flest nya eller ändrade lagar och förordningar som påverkar kommunsektorn har trätt i kraft inom Utbildnings- och Socialdepartementets politikområden.
  • Få nya regelverk har trätt i kraft under 2021 till följd av coronapandemin. Däremot har regeringen förlängt ett antal av de tillfälliga regleringar som trädde i kraft under 2020 till följd av pandemin.

Trettiofem nya eller ändrade regleringar under 2021

Enligt vår kartläggning har 16 nya lagar eller förordningar börjat gälla under 2021 som vi bedömer påverkar kommuner eller regioner på ett betydande sätt. Tio av de nya förordningarna gäller nya statsbidrag till kommunsektorn. Dessa beskriver vi närmare i kapitel 3. Vi har även identifierat 19 väsentliga förändringar i befintliga regleringar som vi bedömer får en betydande påverkan på kommunsektorn.[4] Med betydande påverkan menar vi att regleringen har förändrat kommunsektorns kostnader, uppgifter eller vilka krav staten ställer på kommunsektorn. Det kan till exempel handla om att staten ger kommunerna ett större tillsynsansvar inom ett visst område.

Flest nya regleringar gäller Utbildnings- eller Socialdepartementets politikområden

Under 2021 har nya lagar eller förordningar som vi bedömer påverkar kommunsektorn trätt i kraft inom en handfull politikområden. Totalt har tio nya regleringar börjat gälla under 2021 som påverkar kommunsektorn inom Utbildnings- och Socialdepartementets politikområden. Om vi bortser från de förordningar som reglerar nya statsbidrag så har flest nya regleringar trätt i kraft inom Socialdepartementets politikområde. Nya lagar och förordningar har också börjat gälla inom Finans-, Justitie- och Miljödepartementets politikområden.

Flest förändringar i befintliga regelverk berör Socialdepartementets, Utbildningsdepartementets, Justitiedepartementets och Miljödepartementets politikområden.

Få nya eller förändrade regleringar härrör från EU

En av de nya regleringarna som började gälla 2021 och som vi bedömer påverkar kommunsektorn är ett resultat av EU-lagstiftning. Det gäller lagen om vissa utsläpp av växthusgaser (2020:1173) samt en förordning som hör till den lagen. Regleringen ersätter lagen (2004:1199) om handel med utsläppsrätter, och anpassar svensk rätt till ändringar som genomförts i EU:s direktiv för utsläppshandel. I samband med att regelverket träder i kraft har riksdagen även beslutat att göra följdändringar i regleringar som redan gäller. Vi bedömer att den nya regleringen kommer påverka de administrativa kraven på kommunala bolag som handlar med utsläppsrätter.

Därutöver bedömer vi att tre av de förändringar i befintliga regelverk som riksdagen har beslutat om under 2021 är ett resultat av ny lagstiftning som EU beslutat. Riksdagen har till exempel beslutat att ändra i lagen (2014:799) om sprängämnesprekursorer för att anpassa svensk lag till en ny EU-förordning om kemiska ämnen, vilket innebär en förändring i kommunernas tillsynsansvar.

Få nya eller förändrade regleringar på grund av pandemin

Riksdagen har beslutat om att inrätta en ny lag (2021:4), och regeringen en tillhörande förordning (2021:8), under 2021 till följd av coronapandemin som vi bedömer påverkar kommunsektorn.[5] Den nya regleringen innebär bland annat att kommuner får rätt att utfärda föreskrifter om förbud mot att vistas på särskilt angivna platser, om det på platsen finns en påtaglig risk för trängsel. Under 2021 har regeringen gjort flera förändringar i förordningen för att anpassa regleringen till smittoläget. Därutöver har riksdagen även beslutat om förändringar i lagen (2012:453) om nationella vaccinationsprogram för att regleringarna ska omfatta vaccination mot covid-19.

Tre av de tillfälliga regleringar som började att gälla under 2020 till följd av coronapandemin och som har betydande påverkan på kommunsektorn har förlängts under 2021. Det gäller lagen (2020:526) och förordningen (2020:527) om tillfälliga smittskyddsåtgärder på serveringsställen, förordningen (2020:201) om studiestöd vid spridning av viss smitta, samt en tillfällig ändring av socialförsäkringsbalken som innebär ett tilläggsbidrag till familjer inom bostadsbidraget. Vi räknar inte dessa som ny eller förändrad styrning, eftersom regleringarna enbart har förlängts.

Nya krav och skyldigheter för kommunsektorn

Den nya och ändrade regelstyrningen under 2021 är av ungefär samma karaktär som motsvarande styrning tidigare år. Det handlar till stor del om att staten har ökat kraven eller skyldigheterna för kommunsektorn. Vi ser bara ett fåtal exempel på att staten beslutat om regler som syftar till att göra det enklare för kommunerna och regionerna.

Främst mer krav och skyldigheter

Vi bedömer att ungefär två tredjedelar av de nya eller förändrade regleringarna som har börjat gälla under 2021 och som vi bedömer påverkar kommunsektorn innebär fler krav eller större skyldigheter. Flera av dessa nya eller förändrade regleringar gäller inom Justitiedepartementets politikområde. Kommunerna har till exempel fått skärpta krav på vad deras handlingsprogram för räddningstjänsten ska innehålla, och högre krav på att upprätthålla övergripande ledning för räddningstjänsten.[6]

Ett antal av förändringarna innebär att kommunerna får ett större tillstånds- och tillsynsansvar. Kommunerna har till exempel fått ett utökat uppdrag när det gäller arbetet med tillståndsprövning av explosiva varor och tillsyn över att gällande regleringar kring försäljning och märkning av sprängämnen följs inom kommunen.[7]

Kommunerna har fått en del nya uppgifter på utbildningsområdet. Regeringen har till exempel förändrat ett antal skolförordningar om läroplaner för att skolans undervisning om sexualkunskap, samtycke och relationer ska bli bättre. Därutöver har riksdagen beslutat om ändringar i skollagen (2010:800) som bland annat innebär att kommunerna ska pröva elevers kunskaper för betyg inom kommunal vuxenutbildning som särskild utbildning (särvux). Tidigare har elever inom särvux endast kunnat få sina kunskaper validerade, vilket inte resulterar i något betyg.[8]

De förändringar som innebär nya krav eller skyldigheter för regionerna gäller främst på Socialdepartementets område. Det handlar till exempel om nya krav på att inrätta en nationell läkemedelslista med uppgifter om vilka läkemedel patienter fått förskrivna och vilka de hämtat ut.

Enstaka förändrade befogenheter och minskade skyldigheter

Vi ser enstaka exempel på förändrad regelstyrning som vi bedömer innebär att kommunsektorn får ändrade befogenheter eller minskade skyldigheter.

Regeringen har gjort ändringar i två regleringar inom Socialdepartementets politikområde som innebär färre skyldigheter för kommunsektorn. Den ena förändrade regleringen innebär att visst tillsynsansvar flyttas från kommunerna till Inspektionen för vård och omsorg (IVO). Den andra ändrade regleringen innebär att kraven på signering av journalanteckningar i vården lättas upp.

Ett exempel som innebär ändrade befogenheter för kommunerna är de ändrade reglerna i bland annat livsmedelslagen (2006:804) för kontrollmyndigheter i livsmedelskedjan. De innebär att kommunerna får köpa in livsmedel med dold identitet för att kontrollera att den som säljer livsmedlet följer livsmedelslagen. Ett annat exempel är att skollagen (2010:800) och skolförordningen (2011:158) har ändrats så att rektorer får besluta om att införa betygssättning från årskurs 4 i grundskolan, grundsärskolan, sameskolan och från årskurs 5 i specialskolan.

Vissa ändringar får ekonomiska konsekvenser

Vissa av de nya eller ändrade lagarna och förordningarna som har trätt i kraft under 2021 får olika typer av ekonomiska konsekvenser för kommuner och regioner. När staten beslutar om att kommunsektorn ska få nya eller ändrade skyldigheter så ska den kommunala finansieringsprincipen gälla, det vill säga att staten ska finansiera de kostnader som kommuner och regioner får till följd av sådana ändringar. Vår kartläggning visar att kommunsektorn blir kompenserad för tre av de nya eller ändrade regelverken som trätt i kraft under 2021, och som vi bedömer påverkar kommunsektorn på ett betydande sätt.

Ett exempel är de ändrade regelverk som bland annat innebär att kommunerna får skärpta krav på att ständigt upprätthålla en övergripande ledning av räddningstjänsten. Regeringen har ökat det kommunalekonomiska utjämningsbidraget med 45 miljoner kronor för att kompensera kommunerna för det utökade åtagandet som den förändrade regleringen innebär.[9]

Regeringen bedömer att ytterligare sex av de nya eller ändrade lagarna och förordningarna kommer att medföra ökade kostnader för kommunsektorn. I dessa fall får de ingen kompensation, bland annat eftersom regeringen bedömer att kostnaderna bara ökar marginellt, eller att kommunerna har möjlighet att ta ut avgifter för att täcka kostnaderna. Därutöver handlar tio nya förordningar om riktade statsbidrag till kommunsektorn. Vi beskriver dessa närmare i kapitel tre.

Regelstyrningen riktar sig främst till verksamhetsnivån

Staten kan med hjälp av lagar och förordningar styra kommunsektorn på olika nivåer. Denna regelstyrning kan rikta sig till kommunerna och regionerna som organisationer, till verksamheterna de ansvarar för, eller direkt till personalen som arbetar i verksamheterna.

Vi bedömer att de nya eller ändrade regleringarna under 2021 framför allt riktar sig till verksamheter som kommunsektorn ansvarar för. Det gäller bland annat den nya lagen (2020:616) om verkställighet av ungdomsövervakning som innebär att socialnämnderna ska utse en särskild handläggare för den som döms till övervakning. Vi ser också några exempel på att staten styr kommuner och regioner som organisationer. Ett exempel är de förändringar i säkerhetsskyddslagen (2018:585) som bland annat innebär utökade krav på kommunsektorn att teckna säkerhetsskyddsavtal när de ska samarbeta eller samverka i säkerhetskänsliga verksamheter. Däremot ser vi bara enstaka exempel på ny eller förändrad regelstyrning under 2021 som riktar sig direkt mot personalen i kommunsektorns verksamheter.

Statsbidrag till kommuner och regioner

I detta kapitel redovisar vi hur riksdagens och regeringens styrning genom statsbidrag till kommunsektorn har förändrats under 2021. Det är frivilligt för kommuner och regioner att ansöka om de flesta statsbidrag. Men trots det har denna styrning i praktiken en stark styreffekt jämfört med andra styrmedel.

Sammanfattande iakttagelser

  • Staten har betalat ut drygt 304 miljarder kronor i bidrag till kommunsektorn under 2021. Staten har betalat ut mer medel i riktade statsbidrag jämfört med tidigare år. Ökningen beror framför allt på att staten har tillfört drygt 55 miljarder kronor i bidrag med anledning av coronapandemin.
  • Vi har identifierat och bedömt att det under 2021 fanns 181 riktade statsbidrag och 23 kostnadsersättningar till kommunsektorn. Antalet riktade statsbidrag är ungefär lika många som under 2020, men något fler än 2019. De flesta riktade statsbidrag finns inom områdena hälso- och sjukvård och social omsorg samt utbildning.
  • Vår kartläggning visar att 21 nya statsbidrag riktade till kommunsektorn har börjat att gälla under 2021. Dessutom har 44 bidrag väsentligt förändrats, och 20 bidrag har upphört.
  • Flest nya statsbidrag har tillkommit på vård- och omsorgsområdet under 2021, till följd av regeringens satsning på äldrevården.
  • Vi bedömer att tolv nya statsbidrag har införts under 2021 till följd av coronapandemin. Samtidigt har sex av de tillfälliga statsbidrag som regeringen införde under 2020 till följd av pandemin upphört under 2021. Pandemin har också orsakat att flera bidrag har förändrats väsentligt, framför allt genom att bidragsramen har ökat.

I avsnitt 3.2 redovisar vi hur mycket medel som staten har betalat ut till kommuner och regioner. I avsnitt 3.3 redovisar vi uppgifter om samtliga statsbidrag till kommunsektorn. I avsnitt 3.4 redovisar vi antalet nya statsbidrag till kommunsektorn, statsbidrag som upphört, och statsbidrag som är väsentligt förändrade.

Vi kartlägger tre olika typer av statsbidrag

Riksdagen och regeringen ger generella statsbidrag till kommunsektorn via det kommunalekonomiska utjämningssystemet. De tillför också riktade statsbidrag och kostnadsersättningar till kommunsektorn. Vi har använt oss av följande definitioner av de olika typerna av bidrag:

Generella statsbidrag får kommunerna och regionerna själva bestämma över när det gäller vilka insatser och verksamheter som de ska använda pengarna till. Staten har då inga krav på hur bidragen ska användas eller på någon viss prestation. Generella statsbidrag syftar till att skapa likvärdiga ekonomiska förutsättningar mellan olika kommuner och regioner. Dessa bidrag är framför allt medel som betalas ut och fördelas genom det kommunalekonomiska utjämningssystemet.

Riktade statsbidrag måste kommuner eller regioner använda till en viss insats eller ett visst ändamål. Det är frivilligt för kommuner och regioner att ansöka om eller ta emot riktade statsbidrag. De riktade statsbidragen har olika syften, men generellt ska de stödja bestämda kommunala eller regionala verksamheter.

Kostnadsersättningar är ersättningar för specifika kostnader som kommuner eller regioner har på grund av att staten har beslutat att kommunerna eller regionerna är skyldiga att utföra eller tillhandahålla något, till exempel en viss tjänst. Men till skillnad från de riktade statsbidragen är kommunerna och regionerna skyldiga att utföra detta, oavsett om de får någon ersättning för det eller inte.

Staten har betalat ut mer medel till kommunsektorn under 2021 än under tidigare år

Vår kartläggning visar att staten har betalat ut drygt 304 miljarder kronor i statsbidrag till kommunsektorn under 2021.[10] Vi bedömer att staten har betalat ut minst 55 miljarder kronor av dessa medel med anledning av coronapandemin. Staten har betalat ut mer medel under 2021 än under något av de senaste tio åren. Sedan 2011 har summan av utbetalda medel till kommunsektorn mer än fördubblats (figur 1). Även om vi bortser från de medel som är tillskott med anledning av coronapandemin har staten under 2021 betalat ut mer medel till kommunsektorn än under tidigare år.

Figur 1. Utbetalda statsbidrag till kommunsektorn 2010–2021 (miljarder kronor)

Diagrammet visar att staten har betalat ut mer medel till kommunsektorn under 2021 än under något av de senaste tio åren. Sedan 2011 har medlen som staten betalar ut till kommunsektorn mer än fördubblats.

Anmärkning: Figuren gäller alla typer av statsbidrag till kommuner och regioner. I statsbidragen ingår inga medel som staten betalar ut direkt till fristående huvudmän eller andra privata utförare. Utbetalningarna under ett visst år kan också gälla bidrag för andra år.

Källa: Uppgifter från ESV:s realekonomiska fördelning av statens utgifter för transfereringar samt egna beräkningar.

Vår kartläggning visar att staten har betalat ut 103 miljarder kronor i riktade statsbidrag till kommunsektorn under 2021. Det är ungefär 37 miljarder mer än vad staten betalade ut i riktade statsbidrag under 2020. Ökningen av de riktade statsbidragen beror till stor del på de tillfälliga riktade bidrag som staten betalar ut med anledning av coronapandemin.

Staten har samtidigt betalat ut mindre medel i generella bidrag och kostnadsersättningar till kommunsektorn under 2021 än under 2020. De generella bidragen har minskat från knappt 158 miljarder 2020 till drygt 153 miljarder 2021. Att de generella bidragen är mindre i år än 2020 beror främst på att staten har börjat att sänka de tillfälliga tillskott till kommunsektorn som de införde till följd av pandemin.[11] Men staten har ändå betalat ut mer medel i generella bidrag till kommunsektorn under 2021 än under åren före 2020.

Under 2021 har staten även betalat ut drygt 2 miljarder kronor i bidrag till kommunala bolag samt 1,5 miljarder kronor i bidrag till organisationer som har en nära kommunal anknytning, till exempel SKR.

Statsbidrag till kommunsektorn står för en fjärdedel av statsbudgetens totala utgifter

Statsbidragen till kommuner och regioner står för en fjärdedel av statsbudgetens totala utgifter 2021. Andelen har ökat över tid (figur 2). Bortsett från åren 2018 och 2019 har statsbidragens andel av statens utgifter ökat kontinuerligt under perioden 2012–2021. I jämförelse med 2020 har statsbidragens andel av statens utgifter under 2021 ökat med ungefär två procentenheter.

Figur 2. Andel av statsbudgetens totala utgifter som utgjordes av statsbidrag till kommuner och regioner 2010–2021

Diagrammet visar att andelen av statsbudgetens totala utgifter som utgörs av statsbidrag till kommunsektorn har ökat från drygt tjugo till tjugofem procent mellan 2019 och 2021. År 2010 var andelen ungefär sjutton procent.

Anmärkning: Figuren gäller alla typer av statsbidrag till kommuner och regioner. I statsbidragen ingår även utbetalda medel till kommunala bolag samt ideella föreningar och organisationer med nära kommunal anknytning, det vill säga organisationer där kommunen finansierar och fastställer verksamheten (t.ex. SKR). Däremot ingår inga medel som staten betalar ut direkt till fristående huvudmän och andra privata utförare. Med statsbudgetens totala utgifter menar vi utgifterna inom utgiftsområdena 1 till 27. Vi har inte tagit med kassamässiga korrigeringar, myndigheters in- och utlåning i Riksgäldskontoret eller utgifterna för ålderspensionssystemet vid sidan av statens budget.

Källa: Uppgifter från ESV:s realekonomiska fördelning av statens utgifter för transfereringar samt uppgifter från ESV om utfallet för statens budget.

Staten har betalat ut drygt 166 miljarder till kommunerna under 2021

Vår kartläggning visar att staten har betalat ut drygt 166 miljarder kronor i statsbidrag till kommunerna under 2021. Merparten av de medel som staten har betalat ut till kommunerna under 2021 är generella bidrag – 110 miljarder. Det är något mindre än under 2020. Även kostnadsersättningarna har minskat jämfört med föregående år, från ungefär 14 till 9 miljarder. Det beror främst på att ersättningarna för att ta emot asylsökande och vissa kostnader för nyanlända personer har minskat kontinuerligt sedan 2018.

Figur 3. Utbetalda statsbidrag till kommuner 2015–2021 per kategori av statsbidrag (miljoner kronor)

Diagrammet visar att staten har betalat ut lite mindre medel i generella bidrag och kostnadsersättningar till kommuner under 2021 jämfört med 2020. Däremot har staten betalat ut mer medel i riktade bidrag under 2021 än under något av de sex föregående åren.

Anmärkning: Utbetalningarna under ett visst år kan gälla bidrag för andra år. I bilaga 2 redovisar vi vilka anslag och utgiftsområden i statens budget som vi baserar summan av respektive kategori av statsbidrag på. Bland de riktade statsbidragen ingår omkring tio bidrag som staten betalar ut till kommuner i egenskap av arbetsgivare. Dessa skiljer sig något från övriga riktade statsbidrag, men vi har valt att inkludera dem eftersom det handlar om medel för specifika ändamål och för att det sammantaget rör sig om stora belopp. Bland kostnadsersättningarna 2021 ingår en ny ersättning – subventionering av familjehemsplaceringar – som inte handlar om ekonomisk kompensation till följd av att staten har beslutat om en ny eller utökad skyldighet för kommunsektorn. Men vi bedömer ändå att den bör placeras inom kategorin kostnadsersättningar eftersom det handlar om ersättning för specifika kostnader som kommunerna har, oavsett om de får ersättning från staten eller inte.

Källa: Uppgifter från ESV:s realekonomiska fördelning av statens utgifter för transfereringar samt egna beräkningar.

Staten har betalat ut mer i riktade statsbidrag till kommunerna under 2021 än tidigare år. Under 2021 betalade staten ut 46 miljarder i riktade statsbidrag till kommunerna, i jämförelse med 34 miljarder under 2020. En anledning till att de riktade statsbidragen har ökat är den satsning som staten har gjort på äldrevården till följd av coronapandemin. Staten har betalat ut närmare sju miljarder i riktade statsbidrag till äldrevården under 2021.

Majoriteten av de riktade medlen, 89 procent, har betalats ut inom följande tre områden:

  • Utbildning (47 procent)
  • Hälsovård, sjukvård och social omsorg (28 procent)
  • Arbetsmarknad (14 procent).

Staten har betalat ut drygt 138 miljarder kronor till regionerna under 2021

Vår kartläggning visar att staten har betalat ut drygt 138 miljarder kronor i statsbidrag till regionerna under 2021. Det är betydligt mer än vad staten har betalat ut till regionerna under tidigare år. Ökningen beror till stor del på att staten har betalat ut närmare 38 miljarder i riktade statsbidrag till regionerna med anledning av coronapandemin. Staten har till exempel betalat ut över 20 miljarder kronor till regionerna för testning, smittspårning och vaccinering mot covid-19. Däremot har staten betalat ut ungefär lika mycket medel i generella bidrag och kostnadsersättningar till regionerna under 2021 som under 2020.

Figur 4. Utbetalda statsbidrag till regioner 2015–2021 per kategori av statsbidrag (miljarder kronor)

Diagrammet visar att staten har betalat ut ungefär lika mycket medel i generella bidrag och kostnadsersättningar till regioner under 2021 som under 2020. Men staten har betalat ut betydligt mer medel i riktade bidrag till regioner under 2021 jämfört med tidigare år, närmare 60 miljarder kronor.

Anmärkning: Utbetalningarna under ett visst år kan gälla bidrag för andra år. I bilaga 2 redovisar vi vilka anslag och utgiftsområden i statens budget som vi baserar summan av respektive kategori av statsbidrag på. Bland de riktade statsbidragen ingår omkring tio bidrag som staten betalar ut till kommuner i egenskap av arbetsgivare. Dessa skiljer sig något från övriga riktade statsbidrag, men vi har valt att inkludera dem eftersom det handlar om medel för specifika ändamål och för att det sammantaget rör sig om stora belopp.

Källa: Uppgifter från ESV:s realekonomiska fördelning av statens utgifter för transfereringar samt egna beräkningar.

Staten har betalat ut riktade statsbidrag till regionerna inom flera områden. Ungefär 94 procent av medlen finns inom följande två områden:

  • Hälsovård, sjukvård och social omsorg (85 procent)
  • Kommunikationer (9 procent).

Kostnadsersättningarna finns bara inom ett fåtal områden. För regionerna har i princip hela beloppet från kostnadsersättningar betalats ut till sjukvårdsområdet.

Statsbidragen har varit en särskilt viktig inkomstkälla för kommuner och regioner under pandemin

Statsbidragen är den näst största inkomstkällan för kommuner och regioner. Den största inkomstkällan är kommun- respektive regionskatten, som står för omkring två tredjedelar av intäkterna.

Under 2020 har statsbidragen stått för en större del av kommunsektorns intäkter än de gjort tidigare år.[12] Det beror till stor del på coronapandemin. Statskontorets kartläggning för 2020 visade att staten betalade ut ungefär 50 miljarder kronor i statsbidrag till följd av pandemin.[13]

Andelen av intäkterna som är statsbidrag har framför allt ökat för regionerna, där statsbidragen utgjorde drygt en fjärdedel av deras intäkter under 2020. För kommunerna utgjorde bidragen en femtedel av intäkterna. Under tidigare år har andelen av kommunernas och regionernas intäkter som är statsbidrag varierat mellan ungefär 15 och 20 procent (figur 5).

Figur 5. Andel av kommunernas och regionernas intäkter som utgörs av statsbidrag 2015–2020

Diagrammet visar att andelen av kommunsektorns intäkter som utgörs av statsbidrag har ökat mellan 2019 och 2020. Sedan 2016 har andelen varit större för regioner än kommuner.

Anmärkning: I figuren ingår inte momsersättningen. Den kommunala fastighetsavgiften räknas inte som ett statsbidrag till kommunerna.

Källa: SCB Räkenskapssammandraget 2015–2020 och egna beräkningar.

181 riktade statsbidrag till kommunsektorn 2021

Vår kartläggning visar att det under 2021 fanns totalt 181 riktade statsbidrag och 23 kostnadsersättningar till kommuner och regioner. Det är två färre riktade statsbidrag än 2020.

Tabell 3. Antal riktade statsbidrag och kostnadsersättningar till kommuner och regioner 2018–2021

2018

2019

2020

2021

Antal riktade statsbidrag

186

171

183

181

Antal kostnadsersättningar

20

23

23

23

Totalt antal bidrag

206

194

206

204

Anmärkning: När flera bidrag eller kostnadsersättningar lyder under samma förordning eller annan form av reglering räknar vi det som ett riktat statsbidrag eller en kostnadsersättning. Under 2020 års kartläggning gjordes vissa justeringar som även påverkade uppgifterna om antal bidrag 2018 och 2019. Uppgifterna i denna tabell överensstämmer därför inte med publikationerna från 2018 och 2019.

Källa: Statskontoret utifrån flera grundkällor och egna beräkningar. Se bilaga 2.

Flest statsbidrag finns inom områdena utbildning, vård och omsorg

De riktade statsbidragen förekommer inom 17 av de 27 utgiftsområdena. Men de flesta är riktade till ett fåtal områden. Ungefär hälften av de riktade statsbidragen finns inom områdena utbildning samt vård och omsorg. Det är också inom dessa områden som flest statsbidrag har tillkommit och upphört.

Det fanns något färre riktade statsbidrag på utbildningsområdet 2021 än 2020. Det beror delvis på att regeringen har valt att slå ihop mindre statsbidrag till större bidrag. Regeringen planerar att fortsätta slå ihop vissa bidrag på området. Till exempel slår regeringen ihop statsbidraget för mindre barngrupper (förordning 2015:404) och statsbidraget för kvalitetssäkrande åtgärder (förordning 2001:161) till ett samlat förskolebidrag för mindre barngrupper och ökad kvalitet från och med 2022.[14]

Kostnadsersättningarna finns inom 7 utgiftsområden. Även här finns det något fler bidrag inom områdena utbildning samt vård och omsorg jämfört med inom andra politikområden.

Fler stora statsbidrag till kommunsektorn 2021

De riktade statsbidragen och kostnadsersättningarna varierar mycket i omfattning. Vår kartläggning visar att ungefär vart fjärde statsbidrag till kommunsektorn omfattar 30 miljoner eller mindre. Ungefär hälften av bidragen har en bidragsram på mellan 30 miljoner och 1 miljard.

Bland de bidrag där vi har kunnat identifiera exakt hur mycket medel bidraget omfattar så finns det 38 riktade statsbidrag och kostnadsersättningar som omfattar en miljard kronor eller mer.[15] Det är fler än under 2020, när antalet var drygt 20 bidrag. Att det finns fler stora statsbidrag 2021 beror delvis på att några av de nya statsbidragen omfattar mer än en miljard kronor, och delvis på att många statsbidrag har ökat i omfattning under 2021. Flera av de bidrag som omfattar en miljard kronor eller mer finns inom vård- och omsorgsområdet, och flera riktas till vård eller omsorg av äldre. Ett exempel på ett nytt, stort statsbidrag som har börjat gälla 2021 är ett riktat statsbidrag till kommuner för att säkerställa en god vård och omsorg av äldre personer. Bidraget omfattar fyra miljarder kronor.

Några exempel på bidrag som har ökat mycket i omfattning under 2021 är:

  • Medlen för att öka tillgängligheten och jämlikheten i mödrahälsovården och förlossningsvården samt för att förstärka insatser för kvinnors hälsa har ökat med ungefär en halv miljard.
  • Stödet för att anordna och tillhandahålla bostäder för äldre personer (förordning 2016:848) har ökat med en knapp miljard.
  • Äldreomsorgslyftet har ökat med knappt tre miljarder.

En tredjedel av de riktade statsbidragen syftar till att förstärka eller utveckla kommunsektorns verksamheter

De riktade statsbidragen har många olika syften. Vissa bidrag har breda användningsområden, medan andra bidrag har en snävare inriktning.

Vi ser inga tydliga skillnader i vad bidragen ska användas till under 2021 jämfört med tidigare år. Det vanligaste användningsområdet för riktade statsbidrag fortsätter att vara att förstärka kapaciteten eller utveckla arbetssätten i en viss verksamhet. Det gäller för en dryg tredjedel av de riktade statsbidragen (drygt 60 bidrag). Ett exempel är statsbidraget för att utveckla Svenska Demensregistret.[16] Det är även vanligt att bidragen ska användas till att investera i eller köpa in olika former av materiella resurser, till exempel lokaler, utrustning, maskiner och läromedel. Ungefär 35 riktade statsbidrag får användas helt eller delvis i det syftet.

Ungefär 40 bidrag får användas för att förbättra bemanningen eller kompetensutveckla personalen i verksamheten. Ett sådant exempel är statsbidraget för anställning av lärarassistenter (2019:551), som riktar sig till skolhuvudmän.

Därutöver får en handfull bidrag användas till lönesatsningar i kommunsektorn. Det är ungefär lika många bidrag som syftar till att starta en ny verksamhet eller en försöksverksamhet. Det är något fler bidrag som får användas till forskning eller olika former av kunskapscentrum, ungefär tio stycken.

Utöver dessa bidrag finns det drygt 20 bidrag som fungerar som ersättning till kommuner eller regioner för att de tillhandahåller en tjänst eller service åt en specifik målgrupp.[17] Ett exempel är statsbidraget för yrkesintroduktionsanställningar (2013:1157). Vi har även identifierat drygt 20 bidrag som är avsedda för ett visst område, men som kan användas till flera typer av insatser. Sådana exempel är statsbidragen till kommuner med högt flyktingmottagande och till kommuner med socioekonomiskt eftersatta områden.

Många bidrag ställer krav på samverkan eller medfinansiering

För ungefär en tredjedel av de riktade statsbidragen har vi identifierat särskilda villkor som är kopplade till bidraget. Vi kartlägger dels om statsbidragen ställer krav på medfinansiering, det vill säga att den som söker bidraget ska finansiera delar av det som bidraget ska användas till. Vi kartlägger även om statsbidragen ställer krav på att den som får bidraget ska samverka med andra aktörer. Men det är ovanligt att regeringen både ställer krav på samverkan och medfinansiering för ett och samma statsbidrag.

Ungefär 40 riktade statsbidrag ställer krav på medfinansiering. Flera av dessa finns inom områdena miljö- och naturvård, samt utbildning. Två exempel är statsbidraget (2020:1202) för gröna och trygga samhällen, och statsbidraget (2015:579) för att främja hållbara stadsmiljöer. Båda stöden ställer krav på att den sökande står för minst 50 procent av kostnaderna för att planera och genomföra de åtgärderna som stödet gäller. Antalet bidrag som kräver medfinansiering har ökat något under 2021 jämfört med året innan, då krav på medfinansiering fanns för ungefär 30 bidrag.

Vi bedömer att det finns 15 riktade statsbidrag och kostnadsersättningar som ställer krav på samverkan under 2021. Det förekommer framför allt inom områdena vård och omsorg, samt utbildning. Ett sådant exempel är statsbidraget (2016:937) för regional yrkesinriktad vuxenutbildning.

Ungefär lika många statsbidrag har upphört och tillkommit under 2021

Vi har identifierat totalt 21 nya riktade statsbidrag under 2021. Vi bedömer att regeringen har infört tolv av dessa bidrag till följd av pandemin. Vi har också identifierat att 20 statsbidrag har upphört under 2021, och att 44 riktade statsbidrag och kostnadsersättningar har förändrats väsentligt. I bilaga 4 redovisar vi vilka statsbidrag som är nya, vilka som har förändrats väsentligt, och vilka som har upphört under 2021.

Det är något fler statsbidrag som har förändrats väsentligt under 2021 än under tidigare år. Antalet bidrag som har tillkommit under 2021 är något fler än antalet nya bidrag 2019, men färre än antalet nya statsbidrag under 2020.

Sedan Statskontoret började kartlägga statens styrning av kommunsektorn 2017 har flera statsbidrag tillkommit, upphört eller förändrats varje år. Vissa statsbidrag upphör och återkommer senare i liknande form. Till exempel upphörde statsbidraget (2017:1337) för grönare städer under 2019, men under 2021 infördes ett nytt statsbidrag (2021:1202) för gröna och trygga samhällen. Vi ser också enstaka exempel på statsbidrag som finns under en kort period. I oktober 2021 inrättade staten ett nytt statsbidrag (2021:664) för energieffektivisering i flerbostadshus, som upphörde tre månader senare.[18]

Under 2021 tillkom 21 nya riktade statsbidrag

I vår kartläggning har vi identifierat 21 riktade statsbidrag som har börjat att gälla under 2021. De flesta av bidragen har tillkommit inom vård och omsorg, och syftar till att förstärka äldreomsorgen. Flera av bidragen riktar sig därmed huvudsakligen till kommuner. Några exempel på detta är:

  • bidrag för att främja ett hållbart arbetsliv inom vård och omsorg 2021
  • bidrag för att öka specialistundersköterskekompetens inom vård och omsorg om äldre samt vård och omsorg om personer med demenssjukdom
  • bidrag för utökad läkarkompetens i äldreomsorgen
  • bidrag för att säkerställa en god vård och omsorg av äldre personer.

Regeringen har dessutom infört två nya prestationsbaserade statsbidrag till kommunerna för att minska andelen timanställda inom äldrevården och för att utöka bemanningen av sjuksköterskor på särskilda boenden.[19] Tillsammans omfattar dessa sex nya statsbidrag ungefär 7,6 miljarder kronor under 2021.

Under 2021 har 20 statsbidrag upphört

Vår kartläggning visar att 19 riktade statsbidrag och en kostnadsersättning har upphört under 2021. Ungefär hälften av bidragen som har upphört finns inom utgiftsområdet vård och omsorg. Därutöver har fyra riktade bidrag upphört på utbildningsområdet. Några exempel på bidrag som har upphört är:

  • bidrag för säkerhetshöjande åtgärder i skolor
  • bidrag för ökad bemanning inom den sociala barn- och ungdomsvården
  • bidrag för att stärka insatserna för barn och unga med psykisk ohälsa.

Det är inte ovanligt att statsbidrag som upphör ersätts av nya liknande bidrag. Till exempel upphörde ett riktat statsbidrag för kompetensutvecklingsinsatser inom den kommunalt finansierade hälso- och sjukvården under 2021. Samtidigt inrättades ett nytt statsbidrag för att öka läkarkompetens i äldreomsorgen, och ett nytt bidrag för att öka specialistundersköterskekompetens inom äldreomsorgen och omsorgen om personer med demenssjukdom.

Flera statsbidrag har förändrats väsentligt under 2021

Vi bedömer att 44 riktade statsbidrag och kostnadsersättningar har förändrats väsentligt under 2021. Drygt hälften av de förändringar som vi har identifierat handlar om att regeringen har ökat bidragsramen väsentligt.[20] Regeringen har framför allt ökat bidragsramarna för bidrag inom områdena för utbildning samt vård och omsorg. De allra flesta bidrag som har ökat i omfattning är riktade statsbidrag.

I vår kartläggning har vi identifierat att regleringarna har förändrats för elva statsbidrag under 2021. De flesta av dessa förändringar har skett inom områdena utbildning, jämställdhet och nyanlända invandrares etablering. Att regleringen för bidraget förändras väsentligt kan till exempel innebära att bidraget nu får användas till nya verksamheter eller målgrupper, eller att regeringen förändrat villkoren för att redovisa hur bidraget har använts. Ett exempel på en förändring gäller statsbidraget för fortbildning i specialpedagogik (2015:938). Från och med 2021 får bidraget användas till förskola, förskoleklass, gymnasieskola och komvux, utöver att det tidigare fick användas till grundskola, sameskola och särskilda ungdomshem.[21]

Därutöver har tio statsbidrag minskat väsentligt i omfattning under 2021. De är spridda inom olika utgiftsområden. Två exempel på bidrag som har minskat väsentligt är kostnadsersättningar till kommunerna för asylsökande (2017:193) och för att erbjuda hälso- och sjukvård till asylsökande (1996:1357).

Många förändringar har skett på grund av pandemin

Vi bedömer att flera av de nya statsbidragen, statsbidrag som upphört och de statsbidrag som väsentligt förändrats är åtgärder som regeringen har genomfört till följd av coronapandemin.

Vi har identifierat och bedömt att en tredjedel av de bidrag som har upphört under 2021 var tillfälliga stöd som regeringen riktade till kommunsektorn under coronapandemin. Några exempel på sådana bidrag som har upphört är:

  • bidrag till regionerna för en särskild satsning på krisstöd, samtalsstöd, traumastöd med mera till hälso- och sjukvårdspersonal med anledning av spridningen av covid-19
  • bidrag för att förbättra kontaktmöjligheterna till verksamheter som möter personer med psykisk ohälsa till följd av spridningen av covid-19
  • bidrag till kommunerna för att bidra till att motverka konsekvenserna av isolering för äldre med anledning av spridningen av covid-19.

Flera bidrag har väsentligt förändrats till följd av pandemin. Regeringen har till exempel beslutat om att öka bidragsramen under 2021 för flera av de tillfälliga bidrag som började att gälla under 2020 som en följd av pandemin. Det gäller till exempel bidraget till kommuner och regioner för att genomföra tillsyn av tillfälliga smittskyddsåtgärder på serveringsställen, och det statliga stödet när vissa lokalhyresgäster fått rabatt på hyran.

Andra förändringar handlar i stället om att tillfälliga regleringar som gällde för statsbidrag under pandemin nu tas bort. Till exempel har den särskilda förordningen (2020:195) om vissa sjukpenningförmåner med anledning av sjukdomen covid-19 upphört att gälla under 2021. Det innebär att reglerna för ersättning för höga sjuklönekostnader återgått till det tidigare regelverket igen.[22]

Vi bedömer att tolv av de nya statsbidrag som har börjat gälla under 2021 är åtgärder som regeringen genomfört till följd av coronapandemin. Det gäller till exempel statsbidraget som syftar till att kommuner ska kunna anordna smittsäkra och avgiftsfria lovaktiviteter för barn och unga, samt den så kallade skolmiljarden som bland annat syftar till att skolhuvudmän ska kunna smittsäkra verksamheten.[23] 

Därutöver har regeringen infört flera nya statsbidrag som riktar sig till äldreomsorgen under 2021. Regeringen beskriver att ett av syftena med bidragen har varit att åtgärda brister som har blivit synliga under pandemin, men att de också syftar till att åtgärda strukturella brister som har varit kända under en längre tid. Dessa bidrag skiljer sig alltså delvis i karaktär från de tillfälliga bidrag som regeringen har infört för att bistå kommunsektorn under coronapandemin.

Överenskommelser, nationella samordnare och inriktningsdokument

I detta kapitel redovisar vi hur regeringen under 2021 har styrt kommuner och regioner genom överenskommelser, genom nationella samordnare, och genom nationella inriktningsdokument.

Regeringen använder dessa styrmedel bland annat för att påverka områden som staten har ett begränsat inflytande över och därför måste samverka kring. Denna typ av styrning är inte tvingande för kommuner och regioner, men det är verktyg som staten kan använda för att påverka områden som kommunsektorn ansvarar för.

Sammanfattande iakktagelser:

  • Totalt gällde 23 överenskommelser 2021. Det är ungefär lika många som under tidigare år. Samtidigt omfattar överenskommelserna mer medel än tidigare år.
  • För 2021 har regeringen ingått tre nya och tio omförhandlade överenskommelser. Regeringen och SKR har under året gjort många ändringar av de överenskommelser som de har ingått med anledning av pandemin, och har även gjort många tillägg till dem.
  • De flesta överenskommelser finns inom områdena hälso- och sjukvård, och social omsorg.
  • Regeringen har inte tillsatt några nya nationella samordnare under 2021.
  • Regeringen har under 2021 beslutat om fem nya eller väsentligt förändrade strategier och handlingsplaner som påverkar kommunsektorn.

Mjukare styrformer kompletterar den tvingande styrningen

Regeringen använder överenskommelser, nationella samordnare och inriktningsdokument bland annat för att sätta fokus på ett visst område eller för att få olika aktörer att samverka kring en fråga. Regeringen får då möjlighet att påverka inriktningen och prioriteringarna inom ett område utan att använda tvingande styrmedel. Överenskommelser, nationella samordnare och inriktningsdokument omfattar i de flesta fall konkreta åtgärder och finansiering, till exempel uppdrag till myndigheter och riktade statsbidrag.

Ungefär lika många överenskommelser 2021 jämfört med tidigare år

Överenskommelser träffas mellan två parter, och innebär att de kommit överens om att åstadkomma något tillsammans.[24] Vår kartläggning visar att de flesta överenskommelserna finns inom områdena hälso- och sjukvård och social omsorg under 2021. Dessa har träffats mellan regeringen och SKR. Det överensstämmer väl med mönstret från tidigare år.

Totalt fanns 23 överenskommelser mellan SKR och regeringen eller en statlig myndighet under 2021. Av dessa fanns tretton inom hälso- och sjukvård eller social omsorg, två inom kultur, två inom arbetsmarknad, två inom utbildning, en inom näring och tre inom justitieområdet med fokus på krisberedskap och civilt försvar. Under 2020 var antalet överenskommelser 24.[25]

Stora skillnader mellan överenskommelserna

Det är stora skillnader när det gäller hur länge överenskommelserna gäller och hur mycket medel de omfattar. En del överenskommelser omfattar inga medel alls. De flesta överenskommelser är tidsbegränsade och omförhandlas varje år. De ettåriga överenskommelserna omfattar ofta miljardbelopp. Ett exempel är överenskommelsen mellan staten och SKR om att öka tillgängligheten i hälso- och sjukvården 2021, som omfattar nästan tre miljarder.

Ett antal överenskommelser gäller över flera år, i regel 3–5 år. Andra gäller tills vidare. Dessa omfattar i regel mindre pengar eller inga pengar alls. Ett exempel är överenskommelsen Vision e-hälsa 2025, där regeringen och SKR har beslutat att ställa sig bakom en gemensam vision för e-hälsoarbetet fram till 2025. Överenskommelsen syftar till att göra ansvarsförhållanden mellan olika aktörer tydligt, och att se till att samordningen inom e-hälsoområdet fungerar bra, men omfattar inga medel.

Tre överenskommelser har tillkommit och fyra har upphört

Tre nya överenskommelser har börjat att gälla under 2021. De är:

  • Hälso- och sjukvårdens arbete med civilt försvar 2021, som syftar till att förbättra och vidareutveckla motståndskraften i hälso- och sjukvården i dess roll som en del av det civila försvaret. Överenskommelsen omfattar 200 miljoner kronor.
  • Överenskommelse om genomförande av vaccinering mot covid-19, 2021, som syftar till att erbjuda vaccinering mot covid-19 till de grupper som omfattas av Folkhälsomyndighetens rekommendation. Överenskommelsen omfattar omkring 6 miljarder kronor. Utöver det kommer staten att löpande ersätta regionerna med ett schablonbelopp per given dos vaccin.
  • Överenskommelse om delfinansiering av projektet Uppdrag fullföljd utbildning, som syftar till att öka andelen ungdomar som fullföljer sina gymnasiestudier. Överenskommelsen omfattar 8 miljoner kronor till SKR.

Därutöver gäller 20 överenskommelser som är omförhandlade eller är tillägg till tidigare överenskommelser. Med omförhandlade överenskommelser menar vi nya överenskommelser som bygger vidare på tidigare överenskommelser. Tilläggsöverenskommelser är överenskommelser som reviderats under året, till exempel att mer medel skjuts till eller att villkoren förändras på något sätt.

Ett exempel på en överenskommelse som har förändrats väsentligt under 2021 är en mindre överenskommelse mellan SKR och regeringen som har övergått i en större. Patientsäkerhet, nationella kvalitetsregister m.m., som fanns mellan 2012 och 2020 ingår nu i överenskommelsen Sammanhållen, jämlik och säker vård 2021.[26]

Fyra överenskommelser som fanns 2020 har upphört helt. De är:

  • Överenskommelse om öppen förskola och stöd i språkinlärning och etablering i arbets-och samhällslivet
  • Kompetenslyft för ökad digital kompetens hos ledning i kommuner och landsting
  • Överenskommelse för att stärka jämställdhetsarbetet på lokal och regional nivå
  • En kvalitetssäker och effektiv sjukskrivnings- och rehabiliteringsprocess.

Flera tillägg och ändringar under året när det gäller överenskommelser som gjorts till följd av pandemin

Vi bedömer att två överenskommelser som gällde under 2021 är åtgärder som genomförts på grund av coronapandemin. Det gäller överenskommelsen för nationell testning och smittspårning och överenskommelsen om vaccinering mot covid-19. Utöver det har regeringen och SKR träffat flera tilläggs- och ändringsöverenskommelser för dessa överenskommelser. Två tilläggs- och en ändringsöverenskommelse har träffats mellan regeringen och SKR när det gäller överenskommelsen om ökad nationell testning och smittspårning. Tilläggen handlar om att inkludera antigentester och tillfrisknandebevis i ersättningsmodellen. Ändringsöverenskommelsen innebär att datumet för slutjustering och utbetalning av medel ändras.

Den ursprungliga överenskommelsen om genomförande av vaccinering mot covid-19 har ändrats vid två tillfällen. Dessutom har parterna träffat en tilläggsöverenskommelse. Justeringarna gäller till exempel målsättningen om hur många som ska vara vaccinerade vid en viss tidpunkt, vaccinationsbevis samt ökat fokus på riktade informationsinsatser.

Inga nya samordnare under 2021

En nationell samordnare är en person som är utsedd av regeringen och som verkar utanför myndighetsstrukturerna för att genomföra regeringens politik. Regeringen använder sig av nationella samordnare när det är många aktörer som måste samlas för att lösa komplexa problem. Nationella samordnare kan också vara ett flexibelt sätt för regeringen att kraftsamla kring en akut situation. Våra kartläggningar från tidigare år har visat att nationella samordnare har varit vanliga framför allt inom Socialdepartementets och Näringsdepartementets områden.

Regeringen har inte utsett någon ny nationell samordnare under 2021 som har påverkat kommunsektorn. Under 2020 tillsattes fem nya nationella samordnare och året dessförinnan tillsattes en.

Den nationella vaccinsamordnare som regeringen tillsatte under 2020 har fått ett väsentligt förändrat uppdrag under 2021. Regeringen har förlängt uppdraget och har förändrat dess inriktning. Samordnaren ska nu verka för att säkra Sveriges tillgång till vaccin mot covid-19, bland annat genom EU-gemensamma förhandlingar.[27]

Strategier, handlingsplaner och handlingsprogram

Nationella inriktningsdokument är ett samlingsnamn för strategier, handlingsplaner och handlingsprogram. De är dokument där regeringen meddelar vad den vill uppnå inom ett visst område. I vår kartläggning redovisar vi de dokument som kallas strategier och de som kallas handlingsplaner samlat.

Fem nya eller väsentligt förändrade strategier och handlingsplaner

Vår kartläggning visar att det har tillkommit fyra nya strategier eller handlingsplaner som påverkar kommuner och regioner under 2021, och att regeringen väsentligt förändrat en sådan strategi.

De nya strategierna är:

  • Nationell strategi för hållbar regional utveckling i hela landet 2021–2030. Strategin pekar ut inriktningen för regeringens mål om att möjligheterna till boende, arbete och välfärd ska vara likvärdiga i hela landet, kompetensförsörjning och kompetensutveckling i hela landet, innovation, förnyelse, entreprenörskap och företagande i hela landet, samt tillgänglighet i hela landet genom digital kommunikation och transportsystem.
  • Strategi för systematisk uppföljning av funktionshinderpolitiken under 2021–2023. Syftet med strategin är att följa upp funktionshinderspolitiken utifrån det nationella målet. Regioner och kommuner får stöd med till exempel kompetensöverföring, utveckling av uppföljningssystem och statistik om funktionshinder.
  • Handlingsplan för hbtqi-personers lika rättigheter och möjligheter. Handlingsplanen riktar sig till flera aktörer, däribland kommuner och regioner. Det finns till exempel möjlighet att söka bidrag för att öka kunskapen om hbtqi-personers situation för att främja målgruppens rättigheter och möjligheter i kontakten med kommuner och regioner.
  • Cirkulär ekonomi – handlingsplan för omställning av Sverige. Handlingsplanen utgår från strategin för cirkulär ekonomi som regeringen beslutade om 2020. Handlingsplanen riktar sig bland annat till kommuners avfallshantering och upphandlingsorganisation. Handlingsplanen innehåller fler åtgärder som påverkar kommuner än tidigare handlingsplan, till exempel statsbidrag för att informera om nedskräpning.

Regeringen har också beslutat om att väsentligt förändra en strategi under 2021. Det gäller Strategin för politiken avseende alkohol, narkotika, dopning, tobak och nikotin samt spel om pengar 2021–2025. Den nya strategin bygger på en tidigare överenskommelse, men omfattar nu även narkotikaklassade förskrivna och icke-förskrivna läkemedel, en utvidgning av tobaksbegreppet till att även inkludera nikotinprodukter, samt spel om pengar. Det förebyggande arbetet, som både kommuner som regioner bedriver, har också lyfts fram tydligare än i den tidigare strategin.[28]

Regeringens uppdrag till myndigheter

I detta kapitel redovisar vi översiktligt de uppdrag som regeringen har gett till statliga myndigheter under 2021 som vi bedömer påverkar kommuner och regioner. Vi har kartlagt uppdrag som regeringen har gett till myndigheter genom särskilda regeringsbeslut och i myndigheternas regleringsbrev. Genom uppdrag till myndigheter kan regeringen påverka kommunsektorn indirekt.

Sammanfattande iakttagelser:

  • Regeringen har under 2021 gett myndigheter drygt 150 uppdrag som vi bedömer påverkar kommuner och regioner. Det är färre än förra året. En förklaring till det är att antalet uppdrag som regeringen har beslutat om med anledning av coronapandemin är färre 2021 än 2020.
  • De flesta av uppdragen handlar om att en myndighet ska kartlägga eller analysera en kommunal eller regional verksamhet, eller att en myndighet på olika sätt ska sprida kunskap till kommuner eller regioner.
  • Socialstyrelsen är den myndighet som har fått flest uppdrag som påverkar kommunsektorn. Skolverket, Folkhälsomyndigheten och länsstyrelserna är andra myndigheter som har fått många uppdrag. Sammanlagt har drygt 50 olika myndigheter fått uppdrag som påverkar kommuner och regioner.
  • Vi bedömer att ungefär en femtedel av uppdragen (33 stycken) är åtgärder som regeringen har beslutat om med anledning av coronapandemin.

Vi kartlägger uppdrag som påverkar kommuner och regioner

Regeringens uppdrag till myndigheter har överlag en begränsad styreffekt på kommuner och regioner, och det är ovanligt att enskilda uppdrag i sig får en stor påverkan på kommunsektorn. Däremot kan den samlade effekten av samtliga uppdrag tydligt påverka kommunsektorn. Vi har därför kartlagt uppdrag som vi bedömer på något sätt har en direkt påverkan på kommuner eller regioner.

Vi har kategoriserat de nya uppdragen utifrån på vilket sätt vi bedömer att de i första hand påverkar kommuner och regioner. Vi delar in uppdragen i följande kategorier:

  • kartläggning eller analys av en kommunal eller regional verksamhet
  • kunskapsspridning – att tillhandahålla kunskapsstöd, utbilda och samordna frågor
  • tillhandahålla operativt eller praktiskt stöd
  • fördela och följa upp statsbidrag
  • ta fram nya föreskrifter eller andra styrande kriterier
  • en kombination av flera åtgärder.

Kategorierna är breda, och innehåller insatser som påverkar kommunerna och regionerna i olika grad. Det betyder också att de har olika styreffekt.

Vi bedömer också vilka uppdrag som lägger särskild tonvikt vid samordning eller samverkan. Det kan handla om att en myndighet får i uppdrag att samordna berörda aktörer kring en viss fråga, eller att myndigheten ska genomföra uppdraget i samverkan med bland annat kommuner och regioner.

Drygt 150 uppdrag påverkar kommunsektorn

Vi bedömer att 106 av totalt cirka 430 särskilda regeringsuppdrag till myndigheter under 2021 påverkar kommuner och regioner. Vi bedömer även att 47 nya uppdrag i myndigheternas regleringsbrev påverkar kommuner och regioner.[29]

Antalet uppdrag som påverkar kommuner och regioner har minskat i jämförelse med 2020, då vi bedömde att nästan 180 uppdrag påverkade kommuner och regioner. Jämfört med åren dessförinnan har antalet uppdrag ökat. Men uppgifterna är inte helt jämförbara över tid, eftersom vi i samband med 2020 års kartläggning förändrade hur vi bedömer uppdrag. Från och med 2020 tar vi endast med uppdrag som vi bedömer har en direkt påverkan på kommuner och regioner, vilket innebär att antalet uppdrag som vi bedömer påverkar kommunsektorn blir färre.

Regeringen har gett uppdrag som vi bedömer påverkar kommunsektorn till ett stort antal myndigheter (52 stycken) och inom nästan samtliga politikområden. Nästan hälften av de nya uppdragen kommer från Socialdepartementet.

Uppdragen handlar oftast om att analysera en kommunal eller regional verksamhet eller att sprida kunskap

De uppdrag som vi bedömer påverkar kommuner och regioner handlar för det mesta om att en myndighet ska kartlägga eller analysera en kommunal eller regional verksamhet. Det är sammanlagt 51 uppdrag som hör till den kategorin. Nästan lika många uppdrag handlar om att en myndighet ska sprida kunskap till kommunsektorn.

Tabell 4. Antal uppdrag till myndigheter som påverkar kommuner och regioner 2021, efter uppdragstyp. Uppdragen är både särskilda uppdrag och uppdrag i regleringsbrev

Kategori

Antal uppdrag totalt

Kartläggning eller analys av en kommunal eller regional verksamhet

51

Kunskapsspridning (tillhandahålla kunskapsstöd, utbilda, samordna
m.m.)

45

Fördela och följa upp statsbidrag

14

Tillhandahålla operativt/praktiskt stöd

13

Ta fram nya föreskrifter eller andra styrande kriterier

4

Kombination av flera

26

Summa totalt

153

Källa: Ärendeförteckningar till regeringssammanträden under 2021 på regeringens webbplats, information om uppdragen på regeringens och myndigheternas webbplatser. Myndigheternas regleringsbrev för 2021, inklusive ändringsbeslut.

I de uppdrag som handlar om att kartlägga eller analysera en kommunal eller regional verksamhet är det vanligt att myndigheterna också ska lämna förslag på åtgärder. Ett antal myndigheter har till exempel fått i uppdrag att gemensamt redovisa en lägesbild över illegal avfallshantering samt lämna förslag på åtgärder för att förebygga och förhindra brottslighet inom avfallsområdet.[30] Ett annat exempel är Statskontorets uppdrag att kartlägga och analysera de administrativa kostnader för kommuner och regioner som följer av den statliga styrningen som riksdagen, regeringen och de statliga myndigheterna utövar inom kommunala verksamhetsområden. Statskontoret ska inom ramen för uppdraget föreslå åtgärder som staten kan genomföra för att minska dessa kostnader.[31]

De uppdrag som handlar om kunskapsspridning innebär ofta att en myndighet ska ta fram ett kunskaps- eller informationsmaterial till kommunala eller regionala verksamheter. De kan även handla om att en myndighet ska utbilda personal inom en kommunal eller regional verksamhet, eller ta fram en vägledning som är riktad mot kommuner eller regioner. Regeringen har till exempel gett i uppdrag till Boverket att ta fram en vägledning för vilka uppgifter som bör finnas på en kommuns webbplats när en kommun tar fram en detaljplan.[32]

30 uppdrag har särskilt tonvikt på samordning eller samverkan

Vi har identifierat totalt 30 uppdrag under 2021 där regeringen har lagt särskild tonvikt på att en myndighet ska samordna berörda aktörer inom ett område eller samverka med kommuner och regioner. Regeringen har till exempel gett i uppdrag till länsstyrelserna att se till att kommuner samverkar för att motverka att kommuner aktivt arbetar för att personer med ekonomiskt bistånd ska bosätta sig i någon annan kommun, så kallad social dumpning. Länsstyrelsen i Östergötlands län har fått ansvar att samordna uppdraget.[33]

Socialstyrelsen har fått flest uppdrag

Socialstyrelsen är den myndighet som har fått flest regeringsuppdrag som vi bedömer påverkar kommuner och regioner (totalt 35 uppdrag). Så har det även sett ut i tidigare års kartläggningar. De flesta av myndighetens uppdrag är av utredande karaktär. Ett exempel är att myndigheten ska kartlägga och analysera hur hälso- och sjukvården samt socialtjänsten uppfyller behov som är specifika för adopterade.[34] Socialstyrelsen har även fått flera uppdrag som handlar om att sprida kunskap samt om att fördela och följa upp statsbidrag.

I likhet med föregående år har även Skolverket, Folkhälsomyndigheten och länsstyrelserna fått många uppdrag under 2021 som påverkar kommunsektorn. Skolverkets uppdrag handlar i de flesta fall om att myndigheten ska sprida kunskap till aktörer inom skolans område. Majoriteten av uppdragen till Folkhälsomyndigheten handlar om att de ska genomföra olika åtgärder på grund av coronapandemin. Länsstyrelserna har fått många olika typer av uppdrag, bland annat utredande och stödjande uppdrag. Övriga myndigheter har fått enstaka eller ett fåtal uppdrag var.

Tabell 5. Antal särskilda regeringsuppdrag och uppdrag i regleringsbrev som påverkar kommuner och regioner, uppdelat per myndighet

Myndighet

Antal uppdrag totalt

Socialstyrelsen

35

Statens skolverk

15

Folkhälsomyndigheten

15

Länsstyrelserna

14

Övriga myndigheter

74

Summa totalt

153

Källa: Ärendeförteckningar till regeringssammanträden under 2021 på regeringens webbplats, information om uppdragen på regeringens och myndigheternas webbplatser. Myndigheternas regleringsbrev för 2021, inklusive ändringsbeslut.

Regeringen har även gett ett flertal gemensamma uppdrag till myndigheter. Ett exempel är uppdraget till Brottsförebyggande rådet, Polismyndigheten och Kriminalvården om att sprida en strategi för att minska grovt våld i kriminella miljöer till fler orter i Sverige.[35]

Färre uppdrag med anledning av pandemin jämfört med förra året

Vi bedömer att regeringen under 2021 har gett totalt 33 uppdrag till myndigheter med anledning av pandemin. Det är lite drygt en femtedel av samtliga regeringsuppdrag som vi har bedömt påverkar kommuner och regioner.

Regeringen har i år gett färre uppdrag med anledning av pandemin än den gjorde 2020. Under 2020 bedömde vi att ungefär en tredjedel av samtliga uppdrag som påverkade kommunsektorn var sådana som regeringen beslutat om med anledning av pandemin. Totalt rörde det sig om 60 uppdrag.

Regeringen har gett flest uppdrag som är kopplade till coronapandemin till Folkhälsomyndigheten. De har fått 9 av de totalt 33 uppdragen under 2021. Även Socialstyrelsen har fått många uppdrag som har att göra med pandemin.

Många uppdrag handlar om att samla kunskap eller stödja kommunsektorn

Många av de uppdrag som regeringen har beslutat om med anledning av pandemin handlar om att en myndighet ska kartlägga eller analysera en kommunal eller regional verksamhet för att öka regeringens kunskap. Socialstyrelsen har exempelvis fått i uppdrag att analysera utvecklingen av nya, förändrade och utökade vårdbehov inom hälso- och sjukvården som uppstått som en konsekvens av coronapandemin.[36]

Det finns även många uppdrag som handlar om att en myndighet ska stödja kommuner och regioner i deras hantering av coronapandemin. Länsstyrelserna har till exempel fått i uppdrag att tillsammans med Folkhälsomyndigheten redovisa och vidareutveckla formerna för hur regionala och lokala aktörer kan samverka inför eventuella smittutbrott av covid-19. Myndigheterna ska löpande se till att bland annat de regionala smittskyddsenheterna och kommunerna inom respektive län har en gemensam lägesbild när det gäller smittspridningen.[37]

Ett antal uppdrag handlar om att en myndighet ska granska hur olika aktörer har bedrivit sin verksamhet med anledning av pandemin. Ett sådant exempel är Skolinspektionens uppdrag att granska den fjärr- och distansundervisning som skolor har bedrivit med anledning av coronapandemin.[38]

Statliga myndigheters styrning

I detta kapitel redovisar vi hur många statliga myndigheter som styr kommuner och regioner, vilka styrmedel de använder samt hur deras styrning har förändrats under 2021. I bilaga 7 redovisar vi också vilka dessa myndigheter är.

När staten vill påverka kommunsektorn gör den ofta det genom de statliga myndigheterna. Myndigheterna kan till exempel utfärda föreskrifter, utöva tillsyn, eller ta fram stöd och vägledningar som berör kommunala verksamheter. Det är regeringen som bestämmer ramarna för hur myndigheterna styr kommunsektorn och vilka uppgifter som myndigheterna har. Regeringen gör det genom bemyndiganden, instruktioner och regleringsbrev. Men myndigheterna är ofta relativt fria att själva bestämma hur de ska styra inom de givna ramarna.

Sammanfattande iakttagelser:

  • Totalt 40 statliga myndigheter styr kommuner och regioner.
  • Alla kommunala verksamhetsområden påverkas av styrning från flera olika myndigheter.
  • Myndigheterna styr kommunsektorn med både tvingande styrmedel som föreskrifter och tillsyn, samt med mjukare styrmedel som stöd och vägledningar.
  • 34 myndigheter har förändrat sin styrning av kommunsektorn under 2021. Det kan till exempel handla om att de har tagit fram nytt stödmaterial eller att de har beslutat om en ny föreskrift.

Det är 40 myndigheter som styr kommuner och regioner

Av de 104 statliga myndigheter som vi frågat säger 40 att de utövar någon form av styrning över verksamheter i kommuner eller regioner.[39] Det framgår av Statskontorets enkätundersökning hösten 2020. Alla dessa utövar styrning över verksamheter som kommunerna ansvarar för, och 23 av myndigheterna utövar dessutom styrning över verksamheter som regionerna ansvarar för.

I bilaga 7 finns en förteckning över vilka myndigheter som styr med respektive styrmedel, och en förteckning över vilka förändringar i myndigheternas styrning som skett under 2021.

Alla kommunala verksamhetsområden styrs av flera myndigheter

Kommunala verksamhetsområden hanterar styrning från flera olika myndigheter (tabell 6). Myndigheterna använder sig av olika typer av styrmedel. Det innebär att kommunsektorns verksamheter måste förhålla sig till olika typer av styrsignaler från flera olika håll.

Tabell 6. Antal statliga myndigheter som uppger att de styr kommunsektorn med olika styrmedel 2020

Verksamhetsområden  

Rätt att
utfärda
före-
skrifter

Tillsyn

Stats-
bidrag

Allmänna
råd

Stöd &
vägledning

Totalt antal
myndigheter
som styr

Skola, bibliotek och
samhällsorientering  

5

2

6

3

8

11

Hälso- och sjukvård 

6

4

4

4

6

11

Social omsorg 

2

2

4

3

7

11

Plan- och byggfrågor 

4

2

3

3

6

9

Hälso- och miljöskydd 

8

5

4

5

7

11

Renhållning och
avfallshantering 

3

4

3

4

5

7

Räddningstjänst och
krisberedskap 

4

3

2

3

8

9

Kollektivtrafik och
övrig transport
infrastruktur 

3

1

3

1

4

6

Mottagning av
ensamkommande barn
& vissa nyanlända 

3

1

2

0

5

5

Regional utveckling 

2

0

3

1

3

6

Annat 

12

6

10

0

15

21

Totalt 

25

15

20

13

34

40

Anmärkning: I denna tabell har länsstyrelserna räknats som en enda myndighet. Många myndigheter utövar flera typer av styrning, ibland inom flera områden. Totalsiffrorna anger antalet unika myndigheter. 

Källa: Statskontorets enkät hösten 2020 samt kompletterande uppgifter från Statskontorets enkät våren 2018.  

Myndigheterna styr kommunsektorn på olika sätt

Myndigheterna använder en rad olika styrmedel för att styra kommuner och regioner (se bilaga 7). De flesta myndigheter som styr kommuner och regioner har flera uppgifter, och kombinerar tvingande styrning med mjukare styrmedel som exempelvis stöd och vägledningar.

Flera myndigheter utövar tvingande styrning, som att utfärda föreskrifter eller utöva tillsyn över verksamheter i kommuner och regioner. I Statskontorets enkätundersökning från 2020 svarade 25 myndigheter att de utfärdade sådana föreskrifter, och 15 myndigheter att de utövar tillsyn över verksamheter i kommuner och regioner.

Myndigheterna utövar också icke-bindande styrning. Totalt 20 myndigheter svarade i undersökningen 2020 att de fördelar statsbidrag till kommuner och regioner. Något färre myndigheter (13 stycken) svarade att de gav ut allmänna råd till kommunsektorns verksamheter. Därutöver svarade totalt 34 myndigheter att de ger ut stöd och vägledningar riktade mot kommunsektorn. Denna typ av mjukare styrning kan vara exempelvis nationella riktlinjer och handböcker.

Ett fåtal myndigheter använder sig av samtliga styrmedel. Det gäller till exempel Boverket, Havs-och vattenmyndigheten, Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB), och Naturvårdsverket. Även vissa länsstyrelser använder sig av alla de styrmedel som ingick i vår enkätundersökning.

Det är 34 myndigheter som har förändrat sin styrning av kommunsektorn under 2021

Totalt uppger 34 myndigheter att de har förändrat sin styrning av kommuner och regioner i något avseende under 2021. Om vi bortser från länsstyrelserna är det 24 myndigheter som säger att de gjort sådana förändringar.

De flesta förändringar handlar om att myndigheterna har tagit fram nya stöd och vägledningar som riktar sig till kommunsektorn. Det gäller för 21 myndigheter (tabell 7). De flesta av myndigheterna har tagit fram flera nya stöd eller vägledningar. Ett exempel på ett nytt stöd som riktar sig till kommunsektorn är Skolverkets stöd för skolchefer och rektorer för att de ska kunna följa upp hur pandemin har påverkat verksamheten.[40] Ett annat exempel är Naturvårdsverkets vägledning om definitionen av kommunalt avfall.[41]

Tabell 7. Nya och väsentligt förändrade styrmedel under 2021 (antal myndigheter)

Styrmedel

Har utfärdat eller
tagit fram nya

Har väsentligt
förändrat i befintliga

Har upphävt

Föreskrifter

13

9

7

Allmänna råd

3

3

-

Stöd och vägledning

21

9

-

Anmärkning: Länsstyrelserna är inkluderade som enskilda myndigheter i tabellen.

Källa: Statskontorets enkät hösten 2021.

Sammanlagt säger 17 myndigheter att de har tagit fram nya föreskrifter eller väsentligt förändrat befintliga föreskrifter under 2021. De flesta har utfärdat eller ändrat flera föreskrifter. Till exempel har Skolverket tagit fram eller förändrat 57 föreskrifter. De handlar exempelvis om ämnesplaner i gymnasieskolan. Socialstyrelsen, Naturvårdsverket och övriga länsstyrelser har också tagit fram flera nya eller ändrat i befintliga föreskrifter.

Det har även skett förändringar när det gäller myndigheternas bemyndiganden att utfärda föreskrifter under 2021. Totalt elva myndigheter, varav fyra länsstyrelser, säger att de har fått nya bemyndiganden att utfärda föreskrifter under 2021. Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB) har till exempel fått ett nytt bemyndigande att utfärda föreskrifter när det gäller de handlingsprogram för att förebygga olyckor som kommuner ska ta fram enligt 3 kap. 3 och 8 §§ i lagen (2003:778) om skydd mot olyckor.[42] Länsstyrelserna har fått nya bemyndiganden utifrån lagen (2021:4) och förordningen (2021:8) om särskilda begränsningar för att förhindra spridning av sjukdomen covid-19.

Fyra myndigheter säger att de har fått ett förändrat bemyndigande att utfärda föreskrifter under 2021. Till exempel har regeringen förändrat Boverkets bemyndigande utifrån plan- och byggförordningen (2011:338) att utfärda föreskrifter som förtydligar tillämpningen av regelverket om ärenden om lov, förhandsbesked och anmälan. Dessutom har fyra myndigheter haft bemyndiganden som har upphört under 2021.

Flera myndigheter har utvecklat sin verksamhet på ett sätt som påverkar kommunsektorn

Totalt 15 myndigheter svarar i vår enkät att de har genomfört någon form av utvecklingsarbete under 2021 som väsentligt påverkar deras styrning av kommuner eller regioner. Länsstyrelserna räknas i detta sammanhang som en enda myndighet. Med utvecklingsarbete menar vi att myndigheten utvecklar sitt eget arbete med till exempel tillsyn, uppföljning, utbetalning av statsbidrag eller andra styrmedel. Det kan till exempel handla om att de har ändrat arbetssätt, börjat använda nya digitala verktyg, eller på något annat sätt utvecklat de verktyg och metoder som myndigheten redan använder.

Ungefär hälften av myndigheterna som har bedrivit ett utvecklingsarbete beskriver att de har utvecklat sin tillsynsverksamhet eller vägledningar som rör tillsynen. En stor del av myndigheternas utvecklingsarbete handlar också om digitala verktyg och arbetssätt. Till exempel så beskriver Länsstyrelsen i Västra Götaland att de inom sitt tillsynsansvar som gäller alkohol och tobak har infört en e-tjänst för de beslut som kommuner tidigare behövt mejla in, inom ramen för ett nationellt arbete. Skolinspektionen beskriver att de har genomfört fler digitala distansinspektioner under 2021 än tidigare på grund av coronapandemin.

Tillsatta utredningar

I detta kapitel beskriver vi översiktligt de statliga utredningar som regeringen har tillsatt under 2021 och som vi bedömer rör statens styrning av kommuner och regioner. Att regeringen tillsätter en utredning innebär inte en direkt styrning av kommuner och regioner. Men de förslag som en utredning lämnar kan resultera i en direkt styrning av kommunsektorn, om förslagen förverkligas. Dessutom kan utredningar som behöver hämta in underlag från kommuner och regioner öka kommunsektorns börda att lämna uppgifter till staten.

Sammanfattande iakttagelser:

  • Regeringen har tillsatt 30 utredningar under 2021 som rör statens styrning av kommuner och regioner. Det är färre än antalet utredningar som regeringen tillsatte under 2020.
  • Regeringen har tillsatt flest utredningar inom områdena hälso- och sjukvård och social omsorg samt inom skolområdet.
  • Regeringen har tillsatt två utredningar under 2021 med anledning av coronapandemin.

Regeringen har tillsatt 30 utredningar under 2021 som rör kommunsektorn

Vi har identifierat 30 statliga utredningar 2021 som vi bedömer rör statens styrning av kommuner och regioner.[43] Det är något färre än 2020, då vi bedömde att regeringen tillsatt 39 utredningar som påverkade kommunsektorn. Andelen utredningar som rör statens styrning av kommuner och regioner 2021 utgör ungefär en fjärdedel av det totala antalet utredningsdirektiv som regeringen beslutat om under året. Det är ungefär samma andel som under 2020.

Flest utredningsdirektiv kommer från Socialdepartementet

Flest direktiv för utredningar som rör statens styrning av kommunsektorn kommer från Socialdepartementet. Det kom även flera utredningsdirektiv från Justitiedepartementet, Utbildningsdepartementet och Finansdepartementet. Utredningarna har i genomsnitt knappt ett och ett halvt år på sig att genomföra uppdraget.

Tabell 8. Antal tillsatta utredningar 2021 som rör statens styrning av kommuner och regioner per departement

Departement

Antal utredningar

Socialdepartementet

11

Justitiedepartementet

6

Utbildningsdepartementet

5

Finansdepartementet

4

Näringsdepartementet

1

Miljödepartementet

1

Kulturdepartementet

1

Arbetsmarknadsdepartementet

1

Totalt

30

Källa: Genomgång av samtliga direktiv från 2021 som publicerats på https://www.regeringen.se/rattsliga-dokument/kommittedirektiv/ och av samtliga ärendeförteckningar för regeringssammanträden under 2021.

De flesta av utredningarna har i uppdrag att analysera eller se över ett område eller ett regelverk

De flesta av de utredningar som vi bedömer rör statens styrning av kommuner och regioner ska analysera eller se över en kommunal eller regional verksamhet eller dess regelverk. Samtliga utredningar ska lämna förslag på åtgärder. Åtgärderna kan bland annat syfta till att förbättra olika verksamheters kvalitet, förenkla eller förtydliga regelverk, eller se över och förtydliga ansvarsförhållanden mellan olika aktörer inom ett område.

Regeringen har tillsatt flest utredningar inom områdena hälso- och sjukvård, social omsorg samt inom skolområdet. Men utredningarna handlar om många av de verksamhetsområden som kommuner och regioner helt eller delvis ansvarar för. Andra exempel på sådana verksamheter är plan- och byggfrågor, och brottsförebyggande arbete. Regeringen har dessutom tillsatt en utredning som ska främja så kallade försöksverksamheter i kommuner och regioner. Syftet med utredningen är att öka kommunernas och regionernas kapacitet att hantera de samhällsutmaningar de står inför, genom att till exempel identifiera nya sätt att samverka på eller bidra till att etablera nya arbetssätt.[44]

Många utredningar handlar om att analysera frågor inom områdena hälso- och sjukvård och social omsorg

Utredningarna inom Socialdepartementets område handlar uteslutande om att kartlägga eller analysera frågor inom områdena hälso- och sjukvård och social omsorg. En särskild utredare har till exempel fått i uppdrag att göra en översyn av regelverket som styr den psykiatriska tvångsvården och den rättspsykiatriska vården. Utredningen ska bland annat analysera om det finns behov av förändringar och förtydliganden av regelverket.[45] Ett annat exempel är en utredning som ska se över hur det går till när barn och unga placeras i familjehem, jourhem, stödboende och HVB-hem och föreslå åtgärder för att öka kvaliteten i den vården.[46]

Fem utredningar tillsatta inom skolområdet

Vi har identifierat fem statliga utredningar inom skolområdet. Ett exempel är en utredning som fått i uppdrag att föreslå åtgärder för att fler unga ska nå målen med sin gymnasieutbildning.[47] Ett annat exempel är en utredning som ska ta ställning till om rätten att delta i utbildning i fritidshem bör utökas till att omfatta fler elever än vad som gäller i nuläget.[48]

Två utredningar är kopplade till pandemin

Vi bedömer att regeringen har tillsatt två statliga utredningar under 2021 som rör statens styrning av kommuner och regioner med anledning av coronapandemin.

En av utredningarna ska analysera och föreslå en funktion som ska ha ansvar för den nationella samordningen av Sveriges försörjningsberedskap. Försörjningsberedskap innebär samhällets förmåga att vid krig och kris kunna upprätthålla samhällsviktiga funktioner och förse befolkningen med nödvändiga varor och tjänster. Bakgrunden till utredningen är bland annat att coronapandemin har gjort behovet av att säkerställa försörjningsberedskap för fredstida kriser tydligare.[49] Kommuner och regioner är centrala aktörer när det gäller landets kris- och försörjningsberedskap.

Regeringen har även tillsatt en utredning som ska se över smittskyddslagen och analysera behovet av nya bestämmelser inför framtida pandemier. Utredningen ska även utreda frågor om smittbärarpenning och smittskydd för vissa grupper inom socialtjänsten. Syftet med utredningen är att dra lärdomar från de åtgärder som genomförts med anledning av coronapandemin, och att hitta möjliga lösningar inför eventuella framtida pandemier.[50]

Referenser

Finansutskottets betänkande. 2021/22:FiU1. Statens budget 2022 – Rambeslutet

Naturvårdsverket. (2021). Kommunalt avfall, vägledning. https://www.naturvardsverket.se/vagledning-och-stod/avfall/kommunalt-avfall (Hämtad 2022-02-08)

Proposition 2019/20:105. Komvux för stärkt kompetensförsörjning.

Proposition 2020/21:1. Budgetpropositionen 2021. Utgiftsområde 25. Allmänna bidrag till kommuner.

Proposition 2020/21:99. Vårändringsbudgeten 2021. Utgiftsområde 16. Utbildning och universitetsforskning.

Skolverket. (2021). Koll på pandemins påverkan. https://www.skolverket.se/skolutveckling/inspiration-och-stod-i-arbetet/stod-i-arbetet/koll-pa-pandemins-paverkan (Hämtad 2022-02-08).

Statskontoret. (2014). Överenskommelser som styrmedel. (Om offentlig sektor)

Statskontoret. (2014:26). Informationsförsörjning om kommuner

Statskontoret. (2016:24). Statens styrning av kommunerna.

Statskontoret. (2018). Utvecklingen av den statliga styrningen av kommuner och landsting 2017.

Statskontoret. (2019). Utvecklingen av den statliga styrningen av kommuner och landsting 2018.

Statskontoret (2019:2). Utvecklingen av den statliga styrningen av kommuner och landsting – en analys.

Statskontoret (2020). Utvecklingen av den statliga styrningen av kommuner och regioner 2019.

Statskontoret. (2021). Utvecklingen av den statliga styrningen av kommuner och regioner 2020.

Utbildningsdepartementet. (2021-11-09). Pressmeddelande. Nytt samlat förskolebidrag för mindre barngrupper och ökad kvalitet. https://www.regeringen.se/pressmeddelanden/2021/09/nytt-samlat-forskolebidrag-for-mindre-barngrupper-och-okad-kvalitet (Hämtad 2022-02-08).

Regeringsuppdraget