Myndigheternas särskilda organ – Vad, hur och varför

Den här studien handlar om särskilda organ, det vill säga enheter inom myndigheterna som självständigt ger råd eller fattar beslut i avgränsade frågor. Ett särskilt organ är en del av myndigheten samtidigt som det har en mer självständig roll än andra delar av myndigheten.

Enligt Statskontoret finns det inget entydigt svar på om det är lämpligt att organisera statlig verksamhet som särskilda organ eller inte. Det finns flera tänkbara motiv till att inrätta särskilda organ, men också ett antal principiella och praktiska problem som de särskilda organen kan medföra. Vår övergripande bedömning är att särskilda organ inte bör vara ett förstahandsalternativ för att organisera någon verksamhet i staten, men att omständigheterna, syftet och specifika förutsättningar avgör om formen i vissa fall är lämplig.

De särskilda organen löser olika utmaningar

I början av 2023 fanns det 175 särskilda organ fördelat på 90 myndigheter. Av dessa var knappt 100 beslutsfattande organ och övriga rådgivande. Vår kartläggning visar att särskilda organ finns inom i stort sett alla statliga sektorer. Några av de vanligaste uppgifterna som organen har är att fatta beslut om tillstånd, att betala ut medel och att arbeta främjande. De fattar också ofta personalrelaterade beslut. Med andra ord kan särskilda organ användas till att utföra en stor del av alla de arbetsuppgifter som en myndighet kan ha. Omfattningen av verksamheten skiljer sig också mycket åt. Det finns särskilda organ vars verksamhet begränsas till ett årligt möte med förberedelser. Andra organ fungerar i praktiken som små myndigheter, med heltidsanställd personal.

Under de senaste åren har antalet särskilda organ som betecknas som rådgivande ökat. I vår kartläggning har vi konstaterat att organen inom denna kategori har många olika sorters arbetsuppgifter, utöver att ge råd till myndigheten. Exempelvis arbetar många av dem främjande, eller fungerar som forum för samverkan mellan olika myndigheter.

Oklart varför vissa verksamheter fått formen av särskilt organ

Två vanliga syften till varför regeringen inrättar särskilda organ är att de behövs för att ge myndigheten tillgång till extern expertkompetens, eller att de kan legitimera verksamheten genom förankring hos viktiga grupper. Dessa syften kan vara svåra att uppnå på andra sätt än genom att inrätta ett särskilt organ. Men vi konstaterar att det också förekommer särskilda organ med syften som lika bra, eller bättre, skulle kunna uppfyllas med en annan organisationsform. Ett exempel är samverkan mellan myndigheter.

Regeringens styrning av organen varierar i form och detaljeringsgrad

Vår fallstudie av nio myndigheters särskilda organ visar att styrningen av dem varierar och är olika detaljerad. Myndigheternas instruktioner är det centrala styrinstrumentet och organens uppgifter i dessa är övergripande formulerade för de flesta av våra fall. Beslutsfattande organ regleras oftast också av andra författningar.

I studien lyfter vi fram vissa frågor som regeringen kan överväga i sin styrning av särskilda organ. Vi bedömer att regeringen bör se över hur ansvarsförhållandena för de särskilda organen beskrivs i instruktionerna.

Tidigare identifierade risker kan oftast hanteras men innebär utmaningar

Flera tidigare utredningar har identifierat risker kopplade till organens speciella ställning. Dessa risker handlar bland annat om risken att organen inte är tillräckligt självständiga, att resursfördelningen till organens verksamhet kan vara problematiskt, och att de särskilda organen bidrar till en oöverskådlig organisation.

Vår fallstudie visar att myndigheterna oftast har kunnat hantera dessa risker. Vi har exempelvis inte fått några indikationer på att myndigheterna har försökt begränsa organens självständiga beslutsfattande. Myndigheterna i vår studie kan även hantera eventuella rollkonflikter när medarbetare bereder beslut för ett organ och samtidigt utför uppgifter i den övriga verksamheten. Vi uppfattar att de flesta organen i vår studie får tillräckligt kanslistöd, men det finns även exempel där stödet inte är tillräckligt omfattande eller anpassat för organets behov.

Utifrån vår fallstudie bedömer vi att ett stort antal särskilda organ inte i sig behöver innebära en ökad risk för att organisationen blir oöverskådlig. Däremot kan organisationen bli det, om det finns många organ och dessa har olika befogenheter och arbetssätt.

Regeringen bör vara restriktiv med att inrätta särskilda organ

Även om myndigheterna alltså verkar kunna hantera riskerna som förknippas med särskilda organ, innebär dessa risker utmaningar för myndigheterna. Statskontoret instämmer därför med tidigare utredningars bedömningar, att regeringen bör vara restriktiv med att inrätta särskilda organ.

Regeringen bör i regel ompröva organen med ett antal års mellanrum

Dessutom anser Statskontoret att det finns skäl att regelbundet ompröva de organ som har inrättats tidigare. Sammanfattningsvis anser vi följande när det gäller att ompröva de särskilda organen:

• Regeringen behöver i regel ompröva särskilda organ med ett antal års mellanrum.
• Regeringen behöver utforma omprövningen utifrån det särskilda organets kontext. Om ett organ är del av ett system kan omprövning ske i samband med att hela systemet utvärderas eller omprövas, exempelvis på grund av omvärldsförändringar eller uppkomna problem.
• Myndigheterna har ett ansvar för att informera regeringen om behov av omprövning.

Den som regeringen ger i uppdrag att ompröva organet bör ta ställning till om organet hellre bör organiseras i någon annan form (exempelvis som en del av myndighetens ordinarie verksamhet, som ett särskilt uppdrag, eller som en ny myndighet).