Myndigheternas arbete med psykologiskt försvar

Sammanfattning

Statskontorets uppdrag

Vi har på regeringens uppdrag kartlagt statliga myndigheters verksam­heter som kan vara en del i ett modernt psykologiskt försvar. Syftet har varit att identifiera vilka myndigheter som har viktiga uppgifter inom ett sådant psykologiskt försvar.

Vårt uppdrag har enbart omfattat öppen verksamhet som inte omfattas av sekretess eller säkerhetsprövning. Det innebär att det finns verksam­­heter som är centrala för det psykologiska försvaret men som inte ingått i vår undersökning. Flera myndigheter har också avstått från att svara på intervju- och enkätfrågor med hänvisning till att området är känsligt.

Det psykologiska försvarets tre delar

Vi har identifierat tre huvudsakliga delar inom det moderna psyko­logi­ska försvaret. Dessa tre delar har varit utgångspunkten för vår utredning:

• Identifiera, analysera och möta informationspåverkan
• Öka befolkningens motståndsanda och försvarsvilja
• Säkerställa att information och kommunikation ska kunna upprätt­hållas under störda förhållanden

Ett modernt psykologiskt försvar är en förmåga även i fredstid

Ett modernt psykologiskt försvar handlar till skillnad från det tidigare psykologiska försvaret inte enbart om förberedelser för krig, utan i hög grad om en förmåga även i fredstid. Myndigheterna behöver även under fredstid kunna identifiera och möta informationspåverkan samt bedriva förebyggande arbete för att stärka befolkningens motståndsanda och försvarsvilja.

Många myndigheter bidrar till det psykologiska försvaret

De flesta myndigheterna har verksamheter som kan bidra till ett modernt psykologiskt försvar. Däremot är det bara en dryg tredjedel som själva anser att de är en del i det psykologiska försvaret.

Stor variation i myndigheternas beredskap för att möta informationspåverkan

Myndigheterna förknippar främst psykologiskt försvar med att identi­fie­ra och möta informationspåverkan. Under senare år har myndig­heterna blivit mer medvetna om riskerna att utsättas för desinformation men det finns en stor variation i deras medvetenhet och beredskap för att möta informationspåverkan.

Många myndigheter förknippar inte förtroendeskapande arbete med psykologiskt försvar

Ett stort antal myndigheter bedriver förebyggande insatser, exempelvis förtroendeskapande verksamhet och att informera om demokrati, försvar och beredskap, som kan bidra till att stärka befolkningens motstånds­anda och försvarsvilja. Många myndigheter förknippar dock inte dessa verksamheter med ett psykologiskt försvar.

Medieberedskap är främst en fråga för medieföretagen

Medieberedskap är ett område där myndigheterna har en liten roll. Endast Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB) har ett tyd­ligt uppdrag att stödja och samverka med medieföretagen i deras bered­skapsplanering.

Ökad styrning och samordning efterfrågas

Ett resultat från vår undersökning är att det finns ett behov av att definie­ra vad som avses med ett modernt psykologiskt försvar. Det skulle under­lätta både styrningen och samordningen av myndigheternas arbete inom det psykologiska försvaret.

Många myndigheter efterfrågar också ett tydligare uppdrag från rege­ringen vad gäller deras roll inom det psykologiska försvaret och i rela­tion till andra myndigheter och aktörer.

Det finns i dag inga övergripande samverkansstrukturer för det psykolo­gis­ka försvaret, utan sådana frågor behandlas i myndighetsnätverk som har andra huvudsyften. Myndigheterna anser att dessa nätverk även fort­satt kan användas för att lyfta frågor om det psykologiska försvaret, men att arbetet behöver stärkas.

Ett tiotal centrala myndigheter med olika roller

De myndigheter som vi har identifierat som centrala för det psykolo­gis­ka försvaret kan delas in i två olika grupper. I den första finns myn­dig­heter med främst operativ verksamhet, det vill säga Försvarsmakten, MSB, Säkerhetspolisen, Svenska institutet och indirekt även Försvarets radioanstalt. De anser generellt sett att de har goda förutsättningar att bedriva detta arbete. Dessa myndigheter har också mycket kontakter med varandra i frågor som har koppling till psykologiskt försvar. Den and­ra gruppen består av myndigheter som har viktiga demokrati­främ­jan­de uppgifter, exempelvis Statens skolverk, Myndigheten för ung­doms- och civilsamhällesfrågor och Statens medieråd. För dessa myn­dig­heter finns inte samma etablerade samverkan och nätverk.

Ingen myndighet har i dagsläget ett uttalat ansvar för det psykologiska försvaret. Däremot uppfattar många andra myndigheter att MSB är den centrala civila myndigheten på området.

Inledning

I detta kapitel presenterar vi regeringens uppdrag till Statskontoret och vår tolkning av uppdraget. Vi beskriver också övergripande vårt val av metod och genomförande för uppdraget.

Regeringens uppdrag till Statskontoret

Statskontoret har fått i uppdrag av regeringen att redogöra för svenska statliga myndigheters verksamheter som är relevanta för ett psykologiskt försvar som är anpassat efter dagens förhållanden. Vår redovisning ska utgöra ett underlag för regeringens arbete med att tydliggöra och utveck­la myndigheternas verksamhet med psykologiskt försvar, i enlighet med det regeringen anger i den försvarspolitiska inriktningspropositionen^[1].^[2]

Enligt uppdraget ska vi identifiera de myndigheter vars verksamhet kan ha betydelse för ett psykologiskt försvar som är anpassat efter dagens förhållanden, och i generella termer beskriva på vilket sätt respektive myndighet kan anses vara en del i ett sådant psykologiskt försvar. I uppdraget ingår även att i generella termer beskriva vilka förutsättningar respektive myndighet har för att medverka i ett sådant psykologiskt försvar, till exempel i form av tekniska eller personella resurser. Upp­draget finns i bilaga 1.

Tre delar av det psykologiska försvaret

Det saknas i dag en vedertagen definition av psykologiskt försvar. Det ingår inte i vårt uppdrag att föreslå en sådan definition, men vi behöver något att utgå från för att kunna undersöka vilken verksamhet som kan vara relevant för uppdraget. Vi har därför tagit fasta på ett antal formu­le­ringar och exempel i den försvarspolitiska inriktningspropositionen om psykologiskt försvar.^[3] Där beskrivs en rad aktiviteter av skiftande karak­tär som på olika sätt kan bidra till ett psykologiskt försvar. Vi har grupperat dessa för att skapa en struktur för vår analys, och på så sätt identifierat tre huvudsakliga delar inom det psykologiska försvaret.

Vi har också beaktat att psykologiskt försvar ofta beskrivs som en för­måga att stå emot vissa typer av angrepp snarare än ett antal specifika verksamheter eller aktiviteter.

Detta är de tre delarna inom det psykologiska försvaret som vi har använt som utgångspunkt för vår utredning:

• Identifiera, analysera och möta informationspåverkan
  
  Operativa aktiviteter för att identifiera, analysera och möta informa­tions­påverkan, exempelvis omvärldsbevakning och underrättelse­verk­samhet.
  
  Främjande, utbildning och kunskapsuppbyggnad som är direkt rela­te­rad till exempelvis källkritik och omvärldsbevakning.
• Öka befolkningens motståndsanda och försvarsvilja
  
  som syftar till att öka förtroendet för staten, myndigheter och demokratiska institutioner eller att stärka medborgarnas mot­ståndskraft.
  
  Främjande, utbildning och information som syftar till att sprida kun­skap om Sveriges försvar eller öka förtroendet för försvaret.
  
  Kunskapsutbyggnad om ämnen med anknytning till psykologiskt försvar.
• Säkerställa att information och kommunikation ska kunna upprätthållas under störda förhållanden
  
  Verksamhet som innebär att myndigheten själv eller genom stöd till andra ska bidra till säkra kommunikationer.
  
  Främjande, utbildning eller kunskapsuppbyggnad som syftar till att stärka mediernas funktionssätt under störda förhållanden.

Dessa tre delar överensstämmer med det psykologiska försvarets över­gri­pande syfte enligt den försvarspolitiska inriktningspropositionen:

(P)sykologiskt försvar syftar fortsatt till att, så långt det är möjligt under störda förhållanden, säkerställa ett öppet och demokratiskt samhälle med åsiktsfrihet och fria medier.^[4]

Se kapitel 2 för en närmare diskussion om de tre delarna av psykologiskt för­svar.

Vår tolkning av uppdraget

I detta avsnitt beskriver vi de inriktningar och utgångspunkter som finns i uppdraget samt hur vi tolkat dessa. Vi har även gjort egna avgräns­ningar för vår utredning, och de presenterar vi i kapitel 2.

Identifiera myndigheter med viktiga uppgifter inom det psykologiska försvaret

Förmåga till psykologiskt försvar omfattar hela samhället, inklusive de enskilda medborgarna. Exempelvis har medierna ett stort ansvar att spri­da information och förhindra spridning av desinformation, och skol­väsendet generellt har en viktig roll i att främja demokratiska värde­ringar och källkritiskt tänkande. Vårt uppdrag omfattar enbart de statliga myndigheterna.

Ansvarsprincipen omfattar samtliga myndigheter

Enligt uppdraget ska vi identifiera de statliga myndigheter vars verk­sam­het kan ha betydelse för det psykologiska försvaret. I uppdraget in­går endast myndigheter under regeringen.

Ansvarsprincipen är central inom samhällets krisberedskap. Den innebär att den som har ansvaret för en verksamhet under normala förhållanden även har ansvar för att vidta de åtgärder som krävs för att verksamheten kan bedrivas i en krissituation och vid höjd beredskap.^[5] I ansvars­prin­ci­pen ingår att samverka med andra, ofta sektorsövergripande, i den om­fattning som krävs för att effektivt förebygga och hantera en allvarlig händelse. Detta tydliggörs genom kravet på att myndigheterna ska sam­verka och stödja varandra enligt 5 § förordningen (2015:1052) om kris­beredskap och bevakningsansvariga myndigheters åtgärder vid höjd be­redskap.

Ansvarsprincipen gäller även psykologiska försvarsåtgärder. I enlighet med ansvarsprincipen ansvarar alla berörda aktörer därmed för att till exempel identifiera och möta informationspåverkan inom sina respek­ti­ve ansvarsområden. Det innebär att i princip alla myndigheter kan ha uppgifter som ingår i det psykologiska försvaret. Därför har vi genom­fört en bred kartläggning som omfattar flertalet av de statliga myndig­heter­na.

Vissa myndigheter har en särskild roll

Enligt vårt uppdrag finns ett behov av att identifiera de myndigheter vars verk­samhet har särskild betydelse för ett psykologiskt försvar som är anpassat efter dagens förhållanden. Det har vi tolkat som att vi ska fördjupa oss i de myndigheter som kan vara särskilt betydelsefulla för det psykologiska försvaret. I uppdraget anger regeringen att de bevak­ningsansvariga myndigheterna (de myndigheter som har ett särskilt ansvar för krisberedskapen^[6]) kan bidra till det psykologiska försvaret, men även försvarsmyndigheterna och myndigheter som arbetar med infor­mation, kommunikation och demokratifrågor.

Statliga myndigheter verksamma i Sverige ingår

Flera intervjupersoner har lyft fram att utlandsmyndigheterna kan ha en viktig roll i det psykologiska försvaret, inte minst när det gäller att upp­rätthålla förtroendet för Sverige och det svenska samhället utomlands. Utlandsmyndigheterna ingår dock i utrikesförvaltningen under Utrikes­depar­tementet och är inte fristående myndigheter. De har därför inte ingått i vår kartläggning. Däremot ingår Svenska institutet som bedriver en stor del av sin verksamhet i andra länder.

Beskriva på vilket sätt myndigheterna är en del i det psykologiska försvaret

För att kunna beskriva hur myndigheterna är en del i ett psykologiskt för­svar behöver vi diskutera några av de begrepp och inriktningar som framgår av uppdraget.

Hur hanterar vi begreppet kan vara en del i ett psykologiskt försvar?

I vår kartläggning anser vi att det är sekundärt om huvudsyftet med myn­digheternas verksamhet är att bidra till det psykologiska försvaret eller inte. En rad olika aktiviteter hos myndigheterna kan vara en del av det psykologiska försvaret. Det kan handla om aktiviteter som utförs för helt eller delvis andra syften, som en del i myndighetens övriga uppgifter. En verksamhet som bidrar till det psykologiska försvaret kan vara viktig för den samlade förmågan även om den har ett helt annat huvudsyfte. I vissa fall vet myndigheten kanske inte ens att den bedriver verksamhet som kan bidra till det psykologiska försvaret.

Vad innebär det att beskriva i generella termer?

Enligt uppdraget ska vi i generella termer beskriva på vilket sätt respek­tive myndighet kan anses vara en del i ett psykologiskt försvar som är anpassat efter dagens förhållanden, och vilka förutsättningar respektive myndighet har att delta i ett sådant psykologiskt försvar. Formuleringen ”i generella termer” har vi tolkat som att vi ska beskriva verksamheterna på en mer övergripande nivå. Samtidigt ska vi enligt uppdraget beskriva respektive myndighets förutsättningar för att delta i ett psykologiskt försvar som är anpassat efter dagens förhållanden, exempelvis personal eller tekniska resurser.

Vi kartlägger enbart myndigheternas öppna verksamhet

Uppdraget till Statskontoret omfattar endast sådan verksamhet som kan redovisas öppet utan behov av sekretess eller säkerhetsprövning. Hem­li­ga verksamheter inom det psykologiska försvaret har därmed inte ingått. Det innebär att vår kartläggning inte kan ge hela bilden av de verk­samheter som bidrar till det psykologiska förvaret. Det betyder exem­pelvis att Försvarsmaktens och andra myndigheters underrättelse­verk­samhet inte omfattas, liksom delar av verksamheten inom MSB. Dessa verksamheter kan dock ha en viktig stödjande funktion till andra myndigheter och beskrivs därför översiktligt i ett systemperspektiv.

Varje myndighet har själv fått bedöma vad som kan betraktas som öppen verksamhet. Några av de myndigheter som har deltagit i intervju­under­sökningen och/eller besvarat enkäten har valt att inte besvara vissa frågor med hänvisning till att uppgifterna kan vara känsliga även om de inte omfattas av sekretess. Flera myndigheter har också kontaktat oss med funderingar kring uppdraget och förutsättningarna för att lämna ut infor­mation som rör det psykologiska försvaret, eftersom det kan vara känsligt.

Frågan om myndigheternas förutsättningar för att bidra till ett psyko­lo­giskt försvar visade sig vara mest känslig. Vi beskriver därför myn­dig­heternas förutsättningar på en övergripande nivå, det vill säga mer i termer av kompetens och behov av kunskap och stöd.

Vi fokuserar på att bidra med ny kunskap

Vi har fokuserat vår undersökning på de delar av det psykologiska för­svaret där det saknas kunskap eller etablerade strukturer. Det betyder att vi till exempel inte undersöker samhällets allmänna krisberedskap eller myndigheternas arbete med informations- och cybersäkerhet, eftersom det finns god kunskap om myndigheternas arbete på dessa områden. Se kapitel 2 för en närmare motivering av dessa avgränsningar.

Metod och genomförande

Vi genomförde uppdraget under perioden oktober 2016 till mars 2017.

Kartläggningen av myndigheternas verksamhet som kan ha betydelse för ett psykologiskt försvar vilar på olika typer av källor som vi beskri­ver nedan.

Enkät till cirka 200 myndigheter

I december 2016 genomförde vi en webbenkät riktad till samtliga myn­dig­heter under regeringen som har minst tio årsarbetskrafter. Syftet med enkäten var att få en bred bild av vilka myndigheter som bedriver verk­samhet som kan ha betydelse för ett psykologiskt försvar som är anpas­sat efter dagens förhållanden, och att fånga upp de myndigheter som kanske inte själva är medvetna om att de bedriver sådan verksamhet. Enkäten skickades ut till 198 myndigheter varav 168, det vill säga cirka 85 procent, besvarade enkäten helt eller delvis. För metodbeskrivning, se en metodbilaga som kan hämtas på Statskontorets webbplats: www.statskontoret.se.

Intervjuer med knappt 40 myndigheter

Vi har även intervjuat centrala myndigheter för att kartlägga de verk­samheter som kan ha betydelse för ett psykologiskt försvar. Vi har också låtit konsultbolaget Kontigo AB göra en intervjustudie. Sammanlagt har företrädare för 36 myndigheter intervjuats.

Intervjuer med ett tiotal centrala myndigheter och aktörer

Vi har intervjuat ett flertal personer på central nivå inom Försvars­mak­ten och MSB. Båda dessa myndigheter har också lämnat skriftliga svar på ett antal frågor om sin verksamhet inom det psykologiska försvaret.^[7] Vi har också intervjuat personer på central nivå hos Försvarets radio­anstalt (FRA), Försvarshögskolan, Myndigheten för ungdoms- och civil­samhällesfrågor (MUCF), Statens medieråd, Statens skolverk (Skol­verket), Svenska institutet och Säkerhetspolisen (Säpo). Vidare har vi genomfört intervjuer med sekretariatet till Samordnaren mot vålds­bejakande extremism. Vi har även tagit del av olika rapporter och interna styrdokument med mera som rör myndigheternas arbete med psyko­lo­giskt försvar.

I enlighet med uppdraget har vi inhämtat synpunkter från aktörer i Medier­nas beredskapsråd, i samband med ett av rådets möten. Vi har också träffat företrädare för Sveriges Radio AB vid ett separat möte.

Intervjuer med viktiga myndigheter för det psykologiska försvaret

Kontigo har på vårt uppdrag genomfört en intervjustudie med 28 myn­dig­heter som enligt vår bedömning kan ha viktiga uppgifter inom det psy­ko­logiska försvaret, däribland många av de bevakningsansvariga myn­digheterna. Kontigos studie beskrivs närmare i metodbilagan som kan hämtas på Statskontorets webbplats.

Projektgrupp och kvalitetssäkring

Uppdraget har utförts av Erik Axelsson, Madeleine Håkansson, Karin Melldahl och Sara Sundgren (projektledare). En intern referensgrupp har varit knuten till projektet.

Relevanta delar av rapporten har faktagranskats av berörda myndig­heter.

Disposition och läsanvisning

Rapporten har strukturerats för att beskriva olika delar av det psyko­lo­gis­ka försvaret och samtidigt beskriva den verksamhet som olika myn­digheter bedriver.

• I kapitel 2 ringar vi in och diskuterar begreppet ett psykologiskt för­svar som är anpassat efter dagens förhållanden.
• I kapitel 3 presenterar vi övergripande myndigheternas syn på ett modernt psykologiskt försvar.
• I de följande kapitlen beskriver vi i generella termer myndigheterna verk­samheter och förutsättningar inom tre olika delar av det psykolo­gis­ka försvaret:
• I kapitel 4 beskriver vi verksamheter som kan bidra till att upptäcka och stå emot informationspåverkan och desinformation.
• I kapitel 5 redovisar vi verksamheter som kan bidra till att öka befolk­ningens motståndsanda och försvarsvilja.
• I kapitel 6 beskriver vi de verksamheter som kan bidra till att säker­ställa information och kommunikation under störda förhållanden.
• I kapitel 7 sammanfattar vi våra slutsatser om myndigheternas verk­samheter inom ett modernt psykologiskt försvar.

Ett modernt psykologiskt försvar

I det här kapitlet analyserar vi vad som kan ingå i ett psykologiskt för­svar som är anpassat efter dagens förhållanden, utifrån de utgångs­punk­ter som vi presenterade i kapitel 1. Vi motiverar också våra avgräns­ningar som inte direkt följer av formuleringarna i uppdraget.

I analysen utgår vi från den försvarspolitiska inriktningspropositionen och ställer den i relation dels till vad psykologiskt försvar har inneburit historiskt, dels till de angränsande begreppen informationssäkerhet, cyber­försvar och krisberedskap.

Dagens och gårdagens förhållanden

Syftet med psykologiskt försvar har varit ganska konstant under efter­krigs­tiden. Det har handlat om att stärka motståndsandan och försvars­viljan vid krig samt om informationsberedskap, kunskapsuppbyggnad och utbildning. Innebörden av begreppet har dock förändrats i takt med att omvärldsläget ändrats. I dag handlar det psykologiska försvaret i mindre utsträckning om att förbereda sig för krig och mer om aktiviteter i fredstid.

Organisatorisk utveckling

Flera myndigheter har under efterkrigstiden haft uppgifter inom det psy­ko­logiska försvaret. Andra världskriget hade visat behovet av att redan i fredstid förbereda informationsförmedlingen under krig och därför inrättades 1954 Beredskapsnämnden för psykologiskt försvar. Det var en myndighet med enbart fredstida uppgifter och färre än 5 anställda på kansliet. Vid krig skulle man i stället aktivera beredskapsmyndigheten Statens upplysningscentral med drygt 600 anställda.^[8] Beredskaps­nämn­den för psykologiskt försvar kompletterades 1962 med Totalförsvarets upplysningsnämnd, som hade försvarsupplysning till allmänheten som huvuduppgift.

De tre myndigheterna slogs 1985 samman till den nya myndigheten Sty­relsen för psykologiskt försvar (SPF) i syfte att bättre knyta samman aktiviteterna inom psykologiskt försvar i freds- respektive krigstid. SPF:s uppgifter ändrades vid flera tillfällen under 1980- och 1990-talen i takt med att behovet av förberedelser inför en krigssituation bedömdes minska. När MSB bildades 2009 tog myndigheten över flera av SPF:s kvarvarande uppgifter och SPF lades ner.

Behovet av ett psykologiskt försvar i fredstid

I den försvarspolitiska inriktningspropositionen och den nationella säker­­hetsstrategin bedömer regeringen att det åter behövs ett psy­ko­lo­giskt försvar på grund av det försämrade omvärldsläget. Den digitala utvecklingen ställer dock andra krav på det psykologiska försvaret än tidigare.^[9]

Försämrat säkerhetspolitiskt läge

Regeringen bedömer att det säkerhetspolitiska läget i omvärlden har för­sämrats. Enligt regeringen och Försvarsmakten utgör framför allt Ryss­land ett större hot mot Sveriges säkerhet än tidigare.

Det ryska hotet tar sig bland annat uttryck i en förändrad strategi som fokuserar på att begränsa handlingsfriheten för andra parter. Som en del i denna strategi tillämpar Ryssland så kallad hybridkrigföring där man bland annat kombinerar militära operationer med andra påtryck­nings­medel såsom ekonomiska och diplomatiska påtryckningar, cyber­attacker och påverkanskampanjer.^[10]

Ytterligare en förändring är att gränsdragningen mellan krig och fred har luckrats upp. I den så kallade ”gråzonen” råder fortfarande formellt fred, men aggression förekommer i form av exempelvis cyberattacker och påver­kanskampanjer.

Förändringar inom massmedier och informationsförmedling

Regeringen pekar även på den digitala utvecklingen som har lett till att information nu sprids via fler kanaler och snabbare än tidigare.^[11] Med­borgarna har blivit allt mer sårbara för informationspåverkan från såväl inhemska som utländska intressen. Medieutredningen lyfter fram tre aspekter av denna utveckling:

• risken för desinformation från främmande makt
• risken för att medborgare sprider falska uppgifter via sociala medier
• risken för att den offentliga kommunikationen från myndigheter får ett alltmer ensidigt fokus på positiva nyheter.^[12]

Informationspåverkan, desinformation och påverkanskampanjer

Ett huvudsyfte med det psykologiska försvaret har under hela efter­krigs­tiden varit att vid händelse av krig kunna motverka fientlig propaganda och desinformation.^[13] Hörnstenarna för att uppnå detta har varit dels att i fredstid bygga upp en stark motståndsanda hos befolkningen, dels att förbereda för att kommunikation och fria medier ska kunna upprätthållas även vid krig och höjd beredskap. Vi återkommer till dessa två delar av det psykologiska försvaret i de följande avsnitten.

Informationspåverkan i fredstid

Utvecklingen inom massmedier och informationsförmedling präglas av att internet fått allt större betydelse som informationsförmedlare, både genom sociala medier och såväl traditionella som nya nyhetsförmedlare. Information kan spridas snabbare och ofta utan den redaktionella kont­roll som finns inom traditionella medier. Detta kan utnyttjas av en främ­mande makt som vill försöka påverka beslutsfattare och den all­männa opinionen i Sverige genom att via en rad olika kanaler sprida informa­tion, desinformation och rykten. Påverkan kan ske både i fredstid och i krig.

Försök till informationspåverkan kan ske via både utländska och in­hems­­ka källor och kanaler. Det kan handla om samordnade påver­kans­kampanjer eller ryktesspridning och desinformation som sker över lång tid, exempelvis i syfte att undergräva förtroendet för svenska myndig­heter och institutioner. Informationspåverkan kan inkludera både falska och korrekta uppgifter, med syftet att skapa förvirring eller flytta fokus från andra frågor.^[14]

Identifiera, analysera och möta informationspåverkan

Inom ramen för ett modernt psykologiskt försvar bör myndigheter kunna hantera olika former av informationspåverkan. En förutsättning är att man är medveten om hotbilden. Ytterligare en är att myndigheten har en tydlig roll och tillräcklig kunskap för att kunna ta sitt ansvar. Här kan information, utbildning och möjligheter till erfarenhetsutbyte och sam­verkan vara viktiga stöd till myndigheten.

För att kunna upptäcka försök till informationspåverkan bör myndig­heter­na bedriva någon form av systematisk omvärldsbevakning. Dess­utom krävs någon form av analysfunktion för att en myndighet sedan ska kunna avgöra om man ska agera med anledning av exempelvis fel­aktiga uppgifter som sprids inom myndighetens verksamhetsområde.

Motståndsanda och försvarsvilja

Motståndsanda och försvarsvilja är två begrepp som ofta förekommer i samband med psykologiskt försvar, exempelvis i den försvarspolitiska inriktningspropositionen.^[15] Deras betydelse är däremot inte helt själv­klar.

Att stärka motståndsandan

Under hela efterkrigstiden har ett syfte med det psykologiska försvaret varit att bidra till att stärka befolkningens motståndsanda i händelse av krig. När Beredskapsnämnden för psykologiskt försvar inrättades syf­ta­de motståndsanda på den enskildes ”vilja och andliga kraft till mot­stånd”. För att uppnå detta ansågs det vara viktigt med bland annat solidaritet med samhället och tilltro till statsledningen och försvars­mak­ten. Man ville alltså bygga förtroendet för samhället under fred för att kunna möta psykologisk krigföring vid krig.^[16]

Även när SPF bildades 1985 angav regeringen att det psykologiska för­svaret syftade till att stärka motståndandan och försvarsviljan.^[17] Vare sig Beredskapsnämnden eller SPF hade dock något uppdrag att i fredstid arbeta för en stärkt motståndsanda, utan uppgifterna gällde förberedelser för att kunna göra detta i händelse av krig. Att mer direkt främja mot­ståndsandan i fredstid har sedan 1950-talet ansetts vara en uppgift för utbild­ningsväsendet, pressen och de politiska partierna samt förvalt­ningen genom dess bemötande av allmänheten.^[18]

Motståndsandan stärks genom förtroende för staten och samhället

Statskontorets bedömning är att ett modernt psykologiskt försvar också kan handla om att stärka befolkningens motståndsanda. Bedömningen grundar vi på den försvarspolitiska inriktningspropositionen och på våra intervjuer.

För att stärka motståndsandan behöver myndigheter och andra före­trä­da­re för centrala samhällsinstitutioner, vidta åtgärder som bidrar till att befolkningen får ett större förtroende för enskilda myndigheter eller staten som helhet. Att ha högt förtroende och vara en trovärdig kom­mu­ni­katör är också en förutsättning för att myndigheter ska kunna möta des­information.

I en vidare bemärkelse handlar stark motståndsanda även om att ha kun­skap om och förtroende för grundläggande värden i samhället, såsom rätts­staten och det demokratiska styrelsesättet. Detta har historiskt varit en del av det psykologiska försvaret i krigstid: motståndsandan är stark om man tror på och vill försvara det samhälle man lever i och de vär­deringar som det bygger på. Vår bedömning är att aktiviteter som är rela­terade till att sprida och stärka demokratiska värderingar även kan vara en del av ett modernt psykologiskt försvar som ska kunna förebyg­ga och möta påverkansförsök i fredstid.

Försvarsvilja och försvarsupplysning

Försvarsvilja förekommer ofta tillsammans med motståndsanda. Med för­svarsvilja avses synen på huruvida vi i Sverige vid ett hot eller angrepp från främmande makt bör använda våra militära resurser för att försvara oss.^[19] Definitionen är hämtad från de undersökningar om be­folk­ningens inställning till olika försvarsfrågor som har genomförts sedan 1950-talet.^[20] Här ingår frågor som är avsedda att mäta befolk­ningens försvarsvilja.

Det psykologiska försvaret har inte haft i uppgift att stärka försvarsviljan i fredstid, utan det har ansetts vara en uppgift för främst försvarsmakten men även andra försvarsorganisationer. Däremot har information om total­försvar och säkerhetspolitik historiskt varit en del av det psyko­lo­gis­ka försvaret i fredstid. Verksamheten vid Totalförsvarets upplys­nings­­nämnd bestod främst i att ta fram broschyrer, filmer och annat infor­mationsmaterial. Uppdraget att informera om totalförsvaret över­togs 1985 av SPF, och efter hand kom arbetet allt mer att inriktas mot att ta fram material för skolan eller direkt för ungdomar.^[21] Sedan 2009 har MSB i uppdrag att verka för att skapa en sammanhållen information om totalförsvar och säkerhetspolitik.^[22]

Försvarsinformation kan vara en del av ett psykologiskt försvar

Förtroendet för vår förmåga att vid krig kunna försvara landet kan vara av betydelse även för ett psykologiskt försvar i fredstid. Desinformation och påverkansförsök kan bland annat syfta till att undergräva tron på den egna förmågan och därmed minska antalet upplevda handlingsalternativ vid en krissituation. Inom ramen för ett psykologiskt försvar kan för­svars­viljan stärkas genom att öka kunskaperna om totalförsvaret och säker­hetspolitiken.

Informationsberedskap och medieberedskap

Att förbereda för att kunna förmedla information vid en kris- eller krigs­situation har under hela efterkrigstiden varit en huvuduppgift för det psykologiska försvaret. Det har handlat dels om statsledningens behov av­ att kunna kommunicera med allmänheten, dels om att medieföretag ska kunna fortsätta sin verksamhet även under höjd beredskap eller krig (medieberedskap).

När SPF bildades 1985 definierade regeringen att det psykologiska för­svaret skulle ”bevara och stärka försvarsviljan och motståndsandan genom att skapa förutsättningar för en allsidig och korrekt informa­tions­för­medling i kris- och krigssituationer”.^[23]

Medieberedskap

Massmedierna är i detta perspektiv både nyhetsförmedlare och opinions­bil­dare och en del av samhällets varnings-, larm- och informa­tions­system. Ett centralt forum för medieberedskapen är den frivilliga grup­pe­ringen Mediernas beredskapsråd.^[24]

Vid krig eller kris har public service-bolagen särskilda uppdrag att för­medla information till allmänheten.

Stöd till medierna kan vara en del av det psykologiska försvaret

I ett modernt psykologiskt försvar ingår rimligtvis även fortsatt bered­skaps­planering för att säkerställa att information och kommunikationer fungerar vid kris och höjd beredskap. Det handlar i stor utsträckning om de tekniska förutsättningarna för myndigheternas kommunikation och medie­företagens verksamhet. Beredskapsplanering och stöd till medie­före­tagen inom detta område ingår i MSB:s uppdrag och hanteras bland annat genom Mediernas beredskapsråd.

Uppgifter om informationsinfrastruktur omfattas i stor utsträckning av sekretess, och de ingår därför inte i utredningen. Däremot ingår i vårt upp­drag att inhämta synpunkter från relevanta aktörer inom Mediernas beredskapsråd.

Utifrån våra intervjuer med journalister och företrädare för MSB be­dömer vi att ett psykologiskt försvar i fredstid även skulle kunna handla om att informera eller ge stöd till medieföretag eller andra medieaktörer om till exempel krisberedskap och hot och risker med informa­tions­påverkan. Denna aspekt av att bidra till att säkerställa informations­för­medling och fungerande medier ingår därmed i vår utredning.

Närliggande och överlappande begrepp

Det saknas en vedertagen definition av vad som ingår i ett psykologiskt försvar, och därmed är det oklart hur verksamheter som kan vara en del av det psykologiska försvaret hänger samman med andra närliggande aktiviteter hos myndigheterna. I detta avsnitt diskuterar vi hur vi i utred­ningen avgränsar oss i förhållande till de etablerade områdena informa­tionssäkerhet och krisberedskap.

Informationssäkerhet och cyberförsvar

Informationssäkerhet handlar om att skydda (i första hand digital) infor­mation så att den exempelvis är tillgänglig, inte förvanskas och inte ham­nar i orätta händer.^[25] Varje myndighet ansvarar för att de egna infor­ma­tionshanteringssystemen är så säkra att verksamheten kan utföras på ett tillfredsställande sätt.^[26]

Informationssäkerhet är redan i dag ett etablerat verksamhetsområde. Exem­pelvis finns sedan 2010 en strategi för samhällets informations­säker­het och MSB ska enligt sin instruktion stödja och samordna myn­dig­heternas arbete med detta. Det finns även ett etablerat samarbete med andra centrala myndigheter på området, och sedan 2010 finns särskilda föreskrifter om statliga myndigheters arbete med informations­säker­het.^[27] En ny strategi för statens informations- och cybersäkerhet är också under beredning i Regeringskansliet.^[28]

Cyberförsvar handlar om att skydda samhällsviktiga funktioner och sys­tem som är vitala för totalförsvaret mot it-angrepp från stater eller stats­stödda aktörer. Regeringen berör cyberförsvar under en egen rubrik i den försvarspolitiska inriktningspropositionen och anger att Sveriges cyber­förmåga bör förstärkas.^[29]

Informationssäkerhet och cyberförsvar ingår inte i Statskontorets utredning

Vi har valt att inte inkludera myndigheternas arbete med informations­säker­het och cyberförsvar i vår utredning om det psykologiska försvaret. Det finns flera skäl för avgränsningen.

Regeringen skiljer på psykologiskt försvar och cyberförsvar, vilket indi­ke­rar att cyberförsvar och de tekniska aspekterna av försvarsförmågan inte är det som primärt avses med ett psykologiskt försvar. Ytterligare ett skäl är att informationssäkerhet sedan flera år är ett etablerat verksam­hetsområde med eget regelverk och egna samarbetsstrukturer. Denna verksamhet har dessutom nyligen utretts av en särskild utredare.

Samtidigt finns tydliga beröringspunkter mellan informationssäkerhet och cyberförsvar respektive informationspåverkan. Enligt intervjuer med företrädare för MSB är en motståndskraftig informations­infra­struk­tur en viktig komponent i förmågan till psykologiskt försvar.^[30] Exem­pelvis kombineras informationsoperationer ofta med andra påverkans­operationer – bland annat it-attacker, cyberspionage och cybersabo­tage.^[31]

Krisberedskap och kriskommunikation

Krisberedskap och krishantering avser företeelser och händelser i freds­tid som hotar och ger skadeverkningar på det som ska skyddas i sam­hället. Regeringen har angett att psykologiska försvarsåtgärder under fredstida förhållanden bör kunna utföras inom ramen för krisbered­ska­pen och vid höjd beredskap som en del av totalförsvaret.^[32] Grunden för krisberedskapssystemet är ansvarsprincipen, se kapitel 1. Ansvars­prin­ci­pen gäller även psykologiska försvarsåtgärder.

Psykologiskt försvar och krisberedskap överlappar varandra

Flera av de förmågor som ingår i myndigheternas krisberedskap inne­fattas även i förmågan till psykologiskt försvar, så som vi avgränsat begrep­pet. Det gäller exempelvis att upprätthålla kommunikationer vid kris och under andra störda förhållanden. Samtidigt ingår även aspekter i krisberedskapen som inte på samma tydliga sätt knyter an till psyko­logiskt försvar.

Själva definitionen av en kris är en plötslig händelse som inte kan han­te­ras inom ramen för de vardagliga rutinerna.^[33] Åtgärder inom det psyko­logiska försvaret kan behöva vidtas med anledning av en plötslig om­fattande händelse, men de kan även avse rutiner och åtgärder inom det dagliga arbetet vid en myndighet.

Myndigheternas generella krisberedskapsarbete ingår inte i vår avgränsning av psykologiskt försvar

Krisberedskapen har sedan flera år tillbaka en särskild reglering och etab­lerade samarbetsstrukturer. Mot denna bakgrund har vi valt att inte inklu­dera myndigheternas generella krisberedskapsarbete i vår under­sök­ning av verksamheter inom psykologiskt försvar.

I vår avgränsning ingår myndigheternas förmåga att upprätthålla infor­ma­tion och kommunikation under störda förhållanden. Däremot ingår inte olika tekniska lösningar för att säkerställa kommunikation i sam­band med en kris, exempelvis VMA (viktigt meddelande till allmän­heten), larmfunktioner, webbplatsen krisberedskap.se eller etermedie­bered­skapen.

Myndigheternas kompetens och resurser för kriskommunikation ingår dock

Myndigheternas kompetens och resurser för kriskommunikation ingår i vår studie. Likaså ingår att undersöka strukturerna för stöd och samver­kan på detta område. Vår bedömning är att dessa aspekter av kris­kom­mu­nikation i hög grad överlappar med andra delar av det vi avgränsat som psykologiskt försvar. Det gäller exempelvis att kunna bemöta des­information eller att vid samordnad informationspåverkan nå ut med korrekt information till medborgarna.

Myndigheternas syn på det psykologiska försvaret

Statskontorets iakttagelser

• Majoriteten av myndigheterna bedriver verksamhet som kan vara relaterad till någon del i det psykologiska försvaret men endast en tredjedel anser att de har en roll i det. Medvetenheten om det psykologiska försvaret har dock ökat bland myndigheterna på sena­re år.
• Majoriteten av myndigheterna upplever att det finns en generell kunskapsbrist om psykologiskt försvar. Flera anser att regeringen behöver tydliggöra sina förväntningar på myndigheternas arbete med frågor som rör detta.
• Det saknas en bred samordning av frågor som är kopplade till psy­ko­logiskt försvar. Myndigheterna ser dock MSB som den naturliga sammanhållande myndigheten gällande dessa frågor.

I detta kapitel redogör vi övergripande för myndigheternas syn på det psykologiska försvaret. Vi beskriver även hur de ser på förutsättningarna för att bedriva verksamhet som kan vara relevant för ett psykologiskt försvar genom att belysa regeringens styrning samt myndigheternas organisatoriska förutsättningar, samverkan och stöd.

Medvetenheten bland statliga myndigheter har ökat

Ett tydligt resultat av våra intervjuer är att myndigheterna ser positivt på att regeringen prioriterar och tar ett samlat grepp om frågan om ett psykologiskt försvar. De flesta upplever också ett ökat fokus på frågor som är relaterade till psykologiskt försvar under de senaste två åren.

Myndigheterna förknippar främst det psykologiska försvaret med för­mågan att stå emot informationspåverkan och desinformation. De myn­dig­heter som vi har identifierat som mest centrala tar dock i våra inter­vjuer även upp de andra delarna i det psykologiska försvaret.

Många myndigheter bedriver verksamhet som kan vara en del i det psykologiska försvaret

Vår enkätundersökning visar att 136 av de 168 myndigheter som har svarat, omkring 80 procent, bedriver verksamhet som kan vara relaterad till någon del av det psykologiska försvaret enligt de utgångspunkter som vi presenterar i kapitel 1. Fördelningen på de tre delarna framgår av figur 3.1. De allra flesta har någon verksamhet som kan vara relaterad till att identifiera, möta och analysera informationspåverkan. En stor majoritet av myndigheterna bedriver även verksamhet som kan vara kopp­lad till att öka befolkningens risk- och krismedvetandet, motstånds­anda och försvarsvilja. Det är mindre vanligt att myndigheterna arbetar med att säkerställa information och kommunikation under störda för­hål­landen.

Figur 3.1 Antal myndigheter som bedriver verksamhet inom de tre delarna av det psykologiska försvaret och antal myndigheter som anser att de bedriver verksamhet som kan vara en del i det psykologiska försvaret.

Källa: Statskontorets enkät.^[34]

En tredjedel av myndigheterna anser att de kan ha en roll i det psykologiska försvaret

Drygt en tredjedel av de myndigheter som har besvarat enkäten anser att de bedriver någon verksamhet som kan vara en del i det psykologiska försvaret, se figur 3.1 ovan. Det är således betydligt fler myndigheter som bedriver någon verksamhet som kan vara relaterad till det psyko­lo­giska försvaret än som själva anser att de gör det.

Försvarsmyndigheter, länsstyrelser och andra bevakningsansvariga myn­­­­digheter^[35] samt i viss mån högskolor och universitet anser i större utsträckning att de bedriver verksamhet som kan vara en del i det psyko­logiska försvaret jämfört med andra myndigheter. Exkluderar vi dessa kategorier är det bara omkring en tiondel som anser att de bedriver sådan verksamhet.

Samtidigt har ett par högskolor och universitet valt att inte besvara enkä­ten eftersom de anser att frågorna inte är relevanta för deras verksamhet. Att liknande myndigheter gör olika tolkningar tyder på att begreppet psykologiskt försvar är otydligt, vilket vi återkommer till i avsnittet nedan.

Omkring en tiondel av myndigheterna uppger att de inte vet om de bedri­ver någon verksamhet som kan vara en del i det psykologiska försvaret, och två myndigheter anger att de inte vill svara på frågan. Vi kan också konstatera att ett par av de myndigheter som vi vet bedriver verksamhet som ­är en del i det psykologiska försvaret inte har besvarat enkäten.

Otydliga förutsättningarna för myndigheternas arbete

Enligt uppdraget ska vi i generella termer beskriva vilka förutsättningar respektive myndighet har att medverka i ett psykologiskt försvar, till exempel vad gäller tekniska och personella resurser. Som vi påpekade i kapitel 1 har frågan om resurser visat sig vara känslig. Därför redogör vi här mer övergripande för myndigheternas syn på sina förutsättningar och vilka behov de ser framöver för att anpassa verksamheten till dagens situation.

Den övergripande bilden är dock att otydliga förväntningar och kun­skaps­brist försämrar myndigheternas förutsättningar för att bidra till det psykologiska försvaret.

Myndigheterna är osäkra på sin roll i ett psykologiskt försvar

En tredjedel av myndigheterna anser alltså att de har en roll i det psyko­lo­giska försvaret, men trots det ger flera myndigheter i våra intervjuer uttryck för att de har för lite kunskap om det psykologiska försvaret generellt, och om hur de själva kan vara en del i det.

Diskussionen om Sveriges psykologiska försvar har varit begränsad i många år, och merparten av myndigheterna upplever att de behöver ökad kunskap om vad psykologiskt försvar innebär i dag. Delvis handlar det om att begreppet psykologiskt försvar i sig är otydligt och att det behöver konkretiseras för att enskilda myndigheter ska kunna förhålla sig till och arbeta med frågan. Delvis handlar det om behov av mer kun­skap om den egna myndighetens roll i ett psykologiskt försvar i för­hållande till andra myndigheter och aktörer.

Vad gäller den senare typen av kunskapsbehov efterlyser flera myndig­heter ett systemperspektiv på psykologiskt försvar. De behöver kunskap om vad enskilda myndigheter förväntas göra för att det psykologiska för­svaret ska bli så effektivt som möjligt. Flera myndigheter konstaterar även att gränsen mellan vilka uppgifter som kan vara en del i ett psy­ko­logiskt försvar och de uppgifter som är myndighetens ”normala” ansvar är otydlig.

Myndigheterna efterlyser tydligare signaler

De flesta myndigheter som vi har talat med ansluter sig till den breda inriktningen avseende det psykologiska försvaret som anges i den för­svarspolitiska inriktningspropositionen, se avsnitt 1.2. Myndigheternas syn på regeringens styrning hänger nära samman med behovet av ökad kunskap om den egna myndighetens roll i det psykologiska försvaret.

För att myndigheterna ska kunna bidra till det psykologiska försvaret ser de behov av att regeringen tydliggör sina förväntningar på myn­dig­heternas arbete med frågan. I våra intervjuer efterlyser många myndig­heter en tydligare koppling mellan dagens behov av ett psykologiskt för­svar och sin egen roll utifrån myndighetsspecifika uppgifter.

Det psykologiska försvaret är svagt belyst i de styrande dokumenten för myndigheterna,^[36] och själva begreppet psykologiskt försvar förekom­mer så vitt vi kan se inte någon gång i myndigheternas instruktioner och regleringsbrev. Detta är dock inte så överraskande mot bakgrund av att planeringen för hela det civila försvaret har legat nere i många år.

Flera myndigheter framför i våra intervjuer att de vill ha en tydligare signal i instruktionen eller regleringsbrevet eftersom det skulle under­lätta för dem att prioritera frågan internt och att tilldela arbetet resurser.

Det finns förbättringsområden beträffande de strategiska och organisatoriska förutsättningarna

Våra intervjuer indikerar att frågor om psykologiskt försvar intar en bly­gsam position på myndigheternas dagordningar. Majoriteten uppger att det inte finns någon formell intern organisering av arbetet. I avsaknad av tydliga signaler kring myndighetens roll konstaterar de att det inte finns något uppdrag att styra mot.

Några myndigheter framför att kunskapen om det psykologiska förvaret i praktiken utgår från intresset hos enskilda tjänstemän, som då får driva frågan inom den egna myndigheten. Arbetet blir därför ad hoc-mässigt, eftersom det inte styrs av ledningsgruppen eller har arbetats fram i en myndighetsgemensam strategi.

Ett antal myndigheter anser även att det krävs ett tvärsektoriellt pers­pek­tiv på psykologiskt försvar eftersom det gäller breda frågor som kräver koordinering av olika politikområden och myndigheters verksamheter. På liknande sätt menar vissa att frågor som är kopplade till psykologiskt försvar kan kräva ett horisontellt angreppssätt internt eftersom arbetet kan beröra flera delar av myndighetens organisation. Dessa myndigheter kan alltså behöva sprida kunskap om psykologiskt försvar och relaterade myndighetsuppgifter till stora delar av organisationen.

Samverkan och stöd i frågor rörande psykologiskt försvar behöver stärkas

I den försvarspolitiska inriktningspropositionen anger regeringen att de berörda aktörernas samverkan för att stärka det psykologiska försvaret bör utvecklas och att MSB har en viktig stödjande roll för denna sam­verkan.^[37] De flesta myndigheter anser också att MSB är den naturliga parten att vända sig till gällande frågor om psykologiskt försvar, vilket vi beskriver närmare nedan.

Samarbete och samverkan mellan myndigheter kan stärka det psykolo­gis­ka försvaret på flera sätt. Våra undersökningar pekar också på ett behov av ökad samverkan på detta område. Det kan ge ett ökat kun­skaps- och erfarenhetsutbyte mellan myndigheter och därmed bidra till mer samlad kunskap om frågor som rör psykologiskt försvar. Samver­kan kan också bidra till att tydliggöra vilken roll respektive myndighet har och hur var och en bidrar till den samlade förmågan, vilket i sin tur kan främja ett mer samordnat agerande.

En tredjedel av myndigheterna ingår i nätverk med andra myndigheter

I vår enkät har vi frågat myndigheterna om de ingår i nätverk med andra myndigheter, där de exempelvis ger varandra stöd, byter erfarenheter eller ägnar sig åt kompetensutveckling som har fokus på någon del av det psykologiska försvaret. En tredjedel av de myndigheter som har sva­rat på frågan uppger att de ingår i sådana nätverk (se figur 3.2).

Figur 3.2 Andelen myndigheter som ingår i nätverk som har fokus på någon del av det psykologiska försvaret, n = 158.

Källa: Statskontorets enkät.

De myndigheter som anser att de kan ha en roll i det psykologiska försvaret är också till stor del de som uppger att de ingår i nätverk med andra myndigheter. I den gruppen ingår bevakningsansvariga myndig­heter (inklusive länsstyrelser) och högskolor och universitet, som ofta ser sig som en del av det psykologiska försvaret. Om vi exkluderar dem är det bara 11 procent av myndigheterna som anger att de ingår i nätverk som är kopplade till psykologiskt försvar.

Nätverken är framför allt kopplade till krisberedskap

Många myndigheter nämner att de ingår i nationella och regionala kris­kommunikationsnätverk, informationssäkerhetsnätverk och olika sam­ver­kansområden såsom SOES (samverkansområde ekonomisk säker­het), SOGO (samverkansområde geografiskt områdesansvar) och SOSUV (Samverkansområde skydd, undsättning och vård). Det är fram­för allt länsstyrelser och andra bevakningsansvariga som uppger att de ingår i nätverk som i huvudsak är kopplade till krisberedskap.

Vidare nämner några myndigheter att de ingår i nätverk eller samverkar med andra myndigheter i specifika sakfrågor, till exempel genom Nati­onella samordnaren mot våldsbejakande extremism, Samverkans­grup­pen mot terrorism eller samverkan mot grov organiserad brottslighet.

Även våra intervjuer tyder på att etablerade nätverk som har fokus på någon del av det psykologiska försvaret främst är kopplade till krisbe­red­skap. Representanter för MSB uppger till exempel att de mest utbygg­da nätverken omfattar de bevakningsansvariga myndigheterna och andra myndigheter som ska upprätthålla befattningen tjänsteman i beredskap. I dessa nätverk har man börjat diskutera informations­på­ver­kan och vad man kan göra vid påtryckningar från en eventuell mot­stån­dare.

Vidare anger flertalet myndigheter i den bredare kretsen att frågor kopp­lade till informationspåverkan i huvudsak hanteras internt. Generellt diskuterar man inte dessa frågor med andra myndigheter.

Bred samordning saknas

Både enkät- och intervjuundersökningen tyder således på att det inte finns någon myndighetsövergripande samverkan eller samarbeten där man uttryckligen hanterar frågor om det psykologiska försvaret. Som vi beskrev ovan finns det däremot olika nätverk och samverkansgrupper där man hanterar frågor som helt eller delvis anknyter till någon del av det psykologiska försvaret. Dessa nätverk är dock i stor utsträckning kopplade till krisberedskap och informationssäkerhet och involverar där­med främst MSB, länsstyrelserna och andra bevakningsansvariga myn­digheter.

I våra intervjuer lyfter många myndigheter fram att en förstärkt sam­verkan mellan myndigheter skulle förbättra den samlade förmågan. I dagsläget upplever man att det är svårt att få en helhetsbild eftersom frågor om psykologiskt försvar är utspridda på en rad olika nätverk och samarbeten utan någon central samordning eller samlad analys. En för­stärkt samverkan skulle enligt myndigheterna även tydliggöra den egna rollen och verksamhetens bidrag till det psykologiska försvaret. De anser att frågan bör lyftas i befintliga nätverk snarare än att inrätta nya forum för samarbete kring psykologiskt försvar.

Myndigheterna skulle i första hand vända sig till MSB för stöd

I vår enkät har vi frågat myndigheterna om vart de skulle vända sig om de behövde information, stöd eller hjälp med frågor som rör psyko­lo­giskt försvar. Ett tydligt resultat är att myndigheterna ser MSB som det naturliga stödet. Nio av tio myndigheter uppger att de skulle vända sig till MSB, se figur 3.3.

Figur 3.3 Aktörer som myndigheterna skulle vända sig till för information, stöd eller hjälp med frågor som rör psykologiskt försvar, andelen myndigheter, n = 158.

Källa: Statskontorets enkät.

Varje myndighet har kunnat ange flera svarsalternativ.

Nästan hälften av myndigheterna skulle vända sig till Regeringskansliet (myndighetens departement) för information eller stöd i frågor som rör psykologiskt försvar, och runt en av tre myndigheter skulle kontakta Säpo eller Försvarsmakten. En av sex myndigheter skulle vända sig till Polismyndigheten och en något mindre andel till en länsstyrelse. Få myndigheter skulle ta stöd av en privat aktör inom kommunikation eller informationsanalys och endast några procent skulle vända sig till jour­nalister eller företrädare för massmedier.

Av figur 3.3 framgår även att knappt en av tio myndigheter skulle vända sig till någon ”Annan myndighet”. Inom detta alternativ ryms olika svar som inte pekar på någon entydig aktör som myndigheterna skulle ta hjälp av.

Slutsatser

Vår undersökning visar att många myndigheter bedriver verksamhet som kan bidra till ett psykologiskt försvar, men att förutsättningarna för och samordningen av myndigheternas arbete kan förbättras.

En majoritet av myndigheterna bedriver verksamhet som kan bidra till det psykologiska försvaret

Omkring 80 procent av myndigheterna bedriver verksamhet som kan vara relaterad till någon del i det psykologiska försvaret men endast en tredjedel anser att de har en roll i det. Omkring en tiondel av myn­dig­heterna uppger att de inte vet om de bedriver någon sådan verksamhet. Samtidigt visar våra intervjuer att medvetenheten om det psykologiska försvaret har ökat bland myndigheterna under de senaste två åren. Myn­dig­heterna förknippar dock främst psykologiskt försvar med förmågan att stå emot informationspåverkan och desinformation.

Förutsättningarna för myndigheternas arbete kan förbättras

Majoriteten av myndigheterna upplever att det finns en generell kun­skaps­brist om psykologiskt försvar. Myndigheterna ser ett behov av mer kunskap om vad psykologiskt försvar innebär i dag och om vad deras roll och ansvar är inom ett modernt psykologiskt försvar.

Myndigheterna ser ett behov av tydligare styrning på området

Flera myndigheter anser att regeringen behöver tydliggöra sina förvänt­ningar på deras arbete med frågor som rör psykologiskt försvar. De ser det som nödvändigt för att de ska förstå vilken roll de har i relation till andra myndigheter och aktörer i ett psykologiskt försvar. Med ökad tyd­lighet får de också bättre förutsättningar för ett internt strategiskt arbete med dessa frågor.

Bred samordning av det psykologiska försvaret saknas

En tredjedel av myndigheterna som har besvarat vår enkät uppger att de ingår i ett nätverk som behandlar frågor med anknytning till ett psyko­lo­giskt försvar. Dessa nätverk är främst kopplade till krisberedskap och informationssäkerhet. Däremot saknas en bred samordning eller nätverk som uttryckligen hanterar frågor om psykologiskt försvar.

Myndigheterna ser MSB som den naturliga sammanhållande myndig­heten, både som ett stöd att vända sig till i frågor kopplade till psy­ko­lo­giskt försvar och som ett stöd för att utveckla det psykologiska försvaret.

Hålla emot och avvärja informationspåverkan

Statskontorets iakttagelser

• Många myndigheter bedriver systematisk omvärldsbevakning som ofta också ger möjlighet att upptäcka desinformation som sprids om myndigheten. Det är dock få myndigheter som har rutiner för hur sådana händelser ska hanteras.
• Myndigheterna efterlyser både mer kunskap om informa­tions­på­verkan och mer stöd för att kunna analysera desinformation. Det saknas också samordning av myndigheternas arbete på området.
• Det saknas samlad kunskap om informationspåverkan. I dag är kun­skapen inom området spridd mellan olika aktörer.
• Ingen myndighet har ett samlat ansvar för arbetet med infor­ma­tions­påverkan Det operativa ansvaret är exempelvis delat mellan flera myndigheter.

I detta kapitel beskriver vi vilka verksamheter som statliga myndigheter bedriver som kan bidra till att identifiera och möta informations­på­ver­kan. Vi beskriver också vilka förutsättningar myndigheterna har att bedri­va dessa verksamheter.

I de två första avsnitten redogör vi för den verksamhet som bedrivs av myndigheter i allmänhet respektive av bevakningsansvariga myndig­heter som har ett särskilt ansvar för samhällets krisberedskap. I de efter­följande avsnitten redovisar vi verksamheten hos de myndigheter som har särskilda uppdrag att identifiera, analysera och möta informa­tions­påverkan eller att ta fram kunskap inom dessa områden.

Många myndigheter bedriver verksamhet som kan bidra till att upptäcka informationspåverkan

Inom ramen för ett modernt psykologiskt försvar bör myndigheter kunna hantera olika former av informationspåverkan från främmande makt.^[38] För att kunna upptäcka försök till informationspåverkan bör myndig­heter­na bedriva någon form av systematisk omvärldsbevakning. Dess­utom behöver de någon form av analysfunktion för att sedan kunna avgöra om man ska agera med anledning av exempelvis felaktiga upp­gifter som sprids inom myndighetens verksamhetsområde.

I denna undersökning avser systematisk omvärldsbevakning att den genomförs med utgångspunkt i ett internt beslut eller en beskrivning och att arbetet har tilldelats särskilda resurser i form av en utpekad funktion eller en upphandlad tjänst eller genom att medarbetare avsätter viss tid för arbetet.

I detta avsnitt beskriver vi att många myndigheter har möjlighet att upptäcka felaktig information eller ryktesspridning genom omvärlds­be­vak­ning, men att de flesta saknar rutiner för att hantera sådan desinfor­ma­tion.^[39]

Många myndigheter bedriver systematisk omvärldsbevakning

Många myndigheter bedriver systematisk omvärldsbevakning. Vår enkät visar att nästan tre fjärdedelar av de 162 myndigheter som har svarat på frågan bedriver systematisk omvärldsbevakning, se figur 4.1.

Figur 4.1 Andelen myndigheter som bedriver systematiskt omvärldsbevakningsarbete, totalt och grupperade efter antalet årsarbetskrafter, n = 162.

Källa: Statskontorets enkät.

Av figur 4.1 framgår att stora myndigheter bedriver systematiskt om­världs­bevakningsarbete i större utsträckning än små myndigheter. Av myndigheter med 1 000 eller fler årsarbetskrafter uppger 80 procent att de bedriver systematiskt omvärldsbevakningsarbete. Motsvarande andel för myndigheter med 50–999 årsarbetskrafter är 76 procent, och 54 procent för myndigheter med 1–49 årsarbetskrafter.

Inom samtliga myndighetskategorier^[40] bedriver en majoritet systema­tiskt omvärldsbevakningsarbete. Andelen är dock något större bland försvarsmyndigheter, myndigheter inom rättsväsendet som inte är dom­stolar och bevakningsansvariga myndigheter inklusive länssty­rel­ser­na jämfört med övriga kategorier av myndigheter.

Omvärldsbevakningen ger myndigheterna möjlighet att upptäcka vilseledande information

I de flesta fall ger omvärldsbevakningen också möjlighet att upptäcka vilseledande eller felaktig information och nyhetsförmedling som rör myndighetens verksamhetsområde. Av de myndigheter som angett att de bedriver systematisk omvärldsbevakning uppger närmare 85 procent att det arbetet ger dem en sådan möjlighet, se figur 4.2.

Figur 4.2 Möjlighet att upptäcka vilseledande information genom omvärldsbevakning, andelen myndigheter totalt och grupperade efter kategori, n = 117.

Källa: Statskontorets enkät.

Bevakningsansvariga myndigheter inklusive länsstyrelser och försvars­myndigheter uppger i något lägre utsträckning att omvärldsbevakningen ger dem möjlighet att upptäcka vilseledande eller felaktig information. Detta avviker från andra frågor i enkäten där dessa kategorier av myn­dig­heter oftast har mer verksamhet och mer medvetenhet om frågor med koppling till informationspåverkan. Möjligen kan skillnaden bero på att dessa myndigheter har en högre medvetenhet än andra myndigheter och därmed uppfattar det som svårare att upptäcka desinformation via om­världsbevakning.

En tredjedel har utsatts för desinformation

Närmare hälften av de myndigheter som bedriver systematisk omvärlds­be­vakning (57 av 118) har under de senaste två åren upptäckt att vilse­ledande eller felaktig information har spridits om myndigheten i mass­medier eller på internet. Det motsvarar 34 procent av det totala antalet myn­digheter som har besvarat enkäten. Vi kan inte se några betydelse­fulla skillnader i svaren på denna fråga beroende på kategori av myndig­het.

De flesta myndigheter saknar rutiner för att hantera desinformation

Endast en fjärdedel av de myndigheter som bedriver systematisk om­världs­bevakning (30 av 117) uppger att de har dokumenterade rutiner eller instruktioner för att hantera vilseledande eller felaktig information som rör myndighetens verksamhetsområde.^[41]

Myndigheterna vänder sig till MSB för stöd

De allra flesta myndigheter (drygt 70 procent) anger att de skulle vända sig till MSB för information, stöd eller hjälp med att hantera avsiktligt vilseledande eller felaktig information och nyhetsförmedling.^[42] Fler än hälften skulle vända sig till Regeringskansliet (myndigheternas eget depar­tement). En dryg tredjedel skulle vända sig till Säpo och lika många till Polismyndigheten, se figur 4.3.

De myndigheter som angett alternativet ”Annan myndighet” har gett olika svar. De enda alternativen som nämnts mer än en gång är Univer­sitets­kanslersämbetet och FRA.

Figur 4.3 Aktörer som myndigheterna skulle vända sig till för information eller stöd i arbetet med vilseledande eller felaktig information och nyhetsförmedling, andelen myndigheter, n = 149.

Källa: Statskontorets enkät.

Förebyggande arbete för att möta informationspåverkan

I vår enkät uppger hälften av myndigheterna att de sprider information eller arbetar med att främja källkritiskt tänkande, se figur 4.4. Drygt en tredjedel uppger att de sprider information eller arbetar för att öka med­vetenheten om avsiktligt vilseledande eller felaktig information och ny­hets­förmedling. En något mindre andel arbetar med att öka medveten­heten om påverkan från främmande makt genom information.

Figur 4.4 Andelen myndigheter som sprider information eller bedriver främjande arbete relaterat till att möta informationspåverkan, n = 133.

Källa: Statskontorets enkät.

Andelarna i figuren är baserade på antalet myndigheter som har besvarat frågan. Eftersom varje myndighet har kunnat ange flera svarsalternativ är summan av alternativen större än det totala antalet myndigheter.

I detta arbete riktar man sig dock främst till myndighetens egna med­arbetare (90 procent). Högskolor och universitet riktar sig i stor utsträck­ning till de egna medarbetarna i syfte att främja källkritiskt tänkande och mer sällan är syftet att öka medvetenheten om vilseledande information och påverkan från främmande makt. Det senare är mer vanligt vid läns­styrelser och andra bevakningsansvariga myndigheter.

Högskolor och universitet utgör en tredjedel av de myndigheter som arbetar med att främja källkritiskt tänkande hos allmänheten och företag

Totalt 67 myndigheter sprider information eller arbetar för att främja käll­kritiskt tänkande, och av dem uppger hälften att de riktar sig till all­män­heten eller företag. Av dessa är en tredjedel högskolor och universi­tet. Inom samma främjandeområde uppger drygt en tredjedel av myn­dig­heterna att de riktar sig till andra myndigheter, och något färre till medier eller journalister. Bland dem som har andra myndigheter som mål­grupp är en stor del högskolor och universitet, men det gäller i viss mån även länsstyrelser.

Ett 40-tal myndigheter arbetar med att öka medvetenheten om desinformation och påverkan från främmande makt

Totalt 47 myndigheter arbetar med att öka medvetenheten om vilse­ledande information, och av dem riktar sig 40 procent till allmänheten eller företag (motsvarande cirka 28 procent av alla myndigheter som besvarat enkäten). Även här rör det sig i stor utsträckning om högskolor och universitet samt i viss mån länsstyrelser. Två av fem myndigheter inom detta område riktar sig till andra myndigheter, och drygt en av fem till medier eller journalister. Bland dem som riktar sig till andra myn­dig­heter märks särskilt länsstyrelserna, medan de som riktar sig till medier eller journalister främst är högskolor.

Något färre myndigheter (totalt 37) arbetar för att öka medvetenheten om påverkan från främmande makt. Det gäller till stor del samma myn­digheter som ovan, vilket ger ett liknande mönster vad gäller vilka kate­go­rier av myndigheter som riktar sig till olika målgrupper.

Utbildningar med koppling till informationspåverkan bedrivs huvudsakligen av universitet och högskolor

I enkäten har myndigheterna fått ange om de bedriver utbildningar inom områdena källkritik; risker och hot genom avsiktligt vilseledande infor­ma­tion; och risker och hot genom påverkan från främmande makt. Sva­ren på denna fråga följer i stort sett samma mönster som frågan om att sprida information eller bedriva främjande verksamhet på dessa om­råden, och högskolor och universitet är alltså även här den dominerande myndighetsgruppen.^[43]

Myndigheter med främjande uppgifter bedriver också viktigt arbete för att öka motståndskraften mot informationspåverkan

Vissa myndigheter som främjar källkritiskt tänkande eller demokratiska värderingar har en central roll för att förebygga informationspåverkan. Exempelvis har Skolverket och Statens medieråd nyckelroller för att öka barns och ungas medie- och informationskunnighet (MIK). MIK anses ofta vara en grundläggande förmåga för att stärka befolkningens mot­ståndskraft mot informationspåverkan. Vi beskriver dessa myndigheters verksamhet närmare i kapitel 5.

Myndigheter med särskilt ansvar vid kris är mer medvetna men saknar beredskap

I detta avsnitt beskriver vi främst de bevakningsansvariga myndigheter­nas verksamhet beträffande informationspåverkan. MSB och Säpos arbe­te beskriver vi i de följande avsnitten.

Bevakningsansvariga myndigheter har ett särskilt ansvar inom sam­häl­lets krisberedskap,^[44] och bland dem finns länsstyrelserna, Finans­inspek­tionen, Försäkringskassan, Migrationsverket, Livsmedelsverket, Social­sty­relsen, Strålsäkerhetsmyndigheten och Trafikverket. Många bevak­nings­ansvariga myndigheter har en tjänsteman i beredskap (TiB).^[45]

Ett resultat från vår undersökning är att de bevakningsansvariga myn­digheternas utsatthet och beredskap för informationspåverkan varierar beroende på vilka huvuduppgifter myndigheterna har.

Beredskap för enstaka händelser men inte för samordnad informationspåverkan

Fler än hälften av de intervjuade myndigheterna uppger att de har varit och kontinuerligt blir utsatta för desinformation som rör myndighetens verksamhet. De flesta anser också att de har tillräcklig kunskap för att kunna upptäcka desinformation genom sin omvärldsbevakning.

Myndigheternas beredskap gäller dock enskilda händelser och de flesta är tveksamma till om de kan stå emot samordnad informationspåverkan. Ingen av myndigheterna har övat på att hantera sådana scenarier.

Myndigheternas erfarenheter av desinformation handlar i de flesta fall också om enskilda händelser med en tydlig inrikes avsändare. Ofta är det samma personer eller grupper som återkommande sprider felaktig information, exempelvis om Migrationsverkets beslut om boenden och förläggningar eller ersättningar till asylsökande.

Myndigheternas utsatthet och beredskap varierar med uppgifterna

Myndigheternas beredskap för att utsättas för informationspåverkan varie­­rar med vilka uppgifter myndigheten har.

Infrastrukturmyndigheter har högre beredskap än andra

Bevakningsansvariga myndigheter vars huvuduppgift är att ansvara för samhällsviktig infrastruktur har generellt sett en högre medvetenhet om risker med desinformation än myndigheter med andra typer av uppgifter. I denna kategori finns Fortifikationsverket, Försvarets materielverk, Post- och telestyrelsen, Trafikverket, Sjöfartsverket och Svenska kraft­nät.

Eftersom infrastruktur kan vara föremål för direkta hot, såsom sabotage eller terrorhandlingar, har myndigheterna också beredskap för att skyd­da infrastrukturen. Desinformation om att infrastrukturen inte fungerar kan syfta till att minska allmänhetens tilltro till hur samhället fungerar. För dessa myndigheter är det därför viktigt att kunna möta felaktiga upp­gifter snabbt och med stor trovärdighet.

Tillsynsverksamhet kan vara särskilt utsatt

Myndigheter som arbetar med tillsyn eller har andra myndighetsut­övan­de uppgifter riskerar i större utsträckning än andra att råka ut för för­troendeskada på grund av desinformation. Hotet består enligt myndig­heterna främst av desinformation om att verksamheterna inte fungerar eller att myndighetsuppgifterna inte sköts på ett korrekt sätt.

I denna kategori återfinns bland andra Energimyndigheten, Finans­inspek­­tionen, Försäkringskassan, länsstyrelserna, Migrationsverket, Polis­­myndigheten, Socialstyrelsen, Skatteverket, Statens jordbruksverk, Strål­säkerhetsmyndigheten och Transportstyrelsen.

Bland dessa myndigheter finns en stor variation i hur allvarligt hoten upp­fattas men också i hur stor beredskap myndigheterna har. Det beror antagligen på att gruppen innefattar myndigheter från olika sektorer. Några har exempelvis nära kontakter med Säpo och Militära under­rättelse- och säkerhetstjänsten (Must). De myndigheterna bedömer ock­så att de har en god beredskap på området. Alla myndigheter i denna grupp behöver dock bli bättre på att identifiera organiserad informa­tions­påverkan.

Risk för långsiktig påverkan för myndigheter som tar fram kunskap och sprider information

Myndigheter som arbetar med att ta fram kunskap och sprida infor­ma­tion kan bli utsatta för desinformation som syftar till att bryta ner allmän­hetens förtroende för myndigheten eller för staten som helhet. Flera av dem har grupper som aktivt följer verksamheten och ifrågasätter myn­dighetens rapportering i vissa frågor. Dessa myndigheter har också viss vana av att hantera desinformation.

Myndigheter i denna kategori är Folkhälsomyndigheten, Livsmedels­verket, Skolverket och Totalförsvarets forskningsinstitut (FOI).

Analysförmåga saknas

De bevakningsansvariga myndigheterna, utanför kretsen av rätts­vår­dan­de myndigheter och försvarsmyndigheter, gör ingen systematisk analys av hur desinformationen kan påverka verksamheten utan anser att de först behöver mer stöd. Myndigheterna efterfrågar bland annat stöd för att kunna göra grundläggande risk- och sårbarhetsanalyser beträffande informationspåverkan. Flera ser också ett behov av en samordnad funktion för att analysera informationspåverkan som är riktad mot myn­digheter. De menar att MSB, Must eller Säpo skulle kunna ansvara för en sådan funktion.

Möta informationspåverkan är inte helt självklart

Det är inte helt självklart att bemöta desinformation som sprids om myn­dig­heten eller som rör myndighetens ansvarsområde. Några intervju­personer menar att det inte ingår i statliga myndigheters uppgifter medan andra anser att felaktiga uppgifter ska bemötas med korrekt information. Myndigheterna påtalar att deras roll är att presentera faktabaserad infor­ma­tion, men inte att censurera eller argumentera mot felaktiga påståen­den. Flera myndigheter vill heller inte ha en roll som innebär att de själva ska utreda vem som ligger bakom enskilda händelser.

Behov av ökad kunskap och samordning

Under det senaste året har myndigheterna blivit mer medvetna om be­hovet av ett modernt psykologiskt försvar och risken för informa­tions­påverkan. Samtidigt menar de flesta att beredskapen fortfarande är låg och att de behöver mer kunskap om informationspåverkan.

Myndigheterna har dels ett behov av att bygga upp kunskap internt inom respektive myndighet, dels finns behov av ökad kunskap om myndig­hetens roll i relation till andra myndigheter och aktörer.

Flera av myndigheterna anser att kunskap om informationspåverkan bör finnas brett inom organisationen, eftersom vilken medarbetare som helst kan bli utsatt för påverkansförsök. Just nu finns ofta kunskapen hos ett fåtal personer, främst de som arbetar med säkerhetsfrågor, krisberedskap eller kommunikation.^[46]

Flera myndigheter har påbörjat ett arbete för att öka kunskapen internt genom utbildningsinsatser som genomförs i samverkan med MSB. Många har också haft eller planerar att ha informationsträffar med MSB om informationspåverkan.

Befintliga nätverk kan användas för att öka kunskap och samverkan

I dag hanteras frågor som rör desinformation i första hand internt på respektive myndighet och rapporteras till Säpo. Dessa frågor diskuteras sällan med andra myndigheter. De flesta vet inte heller vilka andra myn­digheter som har erfarenheter av desinformation.

Myndigheterna menar att ökad samverkan kring informationspåverkan också kan leda till ett snabbare agerande vid en händelse. Det skulle också ge möjligheter till ökat kunskaps- och erfarenhetsutbyte. Precis som för psykologiskt försvar generellt (se kapitel 3) anser de allra flesta att man kan lyfta frågor om informationspåverkan inom befintliga nät­verk, i stället för att skapa nya. Flera av de intervjuade myndigheterna menar att MSB borde ha en nyckelroll i att samordna detta arbete.

Operativa myndigheter har nära samarbete om informationspåverkan

Det är främst myndigheter med underrättelseverksamhet som har någon operativ verksamhet som är kopplad till informationspåverkan. Dessa myndigheter har en etablerad samverkan på området.

Försvarsmakten ska bidra till samhällets samlade förmåga

Försvarsmakten har i uppgift att upprätthålla och utveckla ett militärt försvar samt försvara Sverige och svensk säkerhet. I uppgiften ingår bland annat att bedriva omvärldsbevakning och upptäcka och identifiera yttre hot mot Sverige och svenska intressen samt ta fram underlag för höjd beredskap.^[47]

Försvarsmaktens ska främst tillgodose myndighetens eget behov på om­rådet, men kan också bidra till det nationella skyddet mot påverkans­operationer genom öppen mediebevakning och analys.^[48] Försvarsmakten kan på begäran lämna stöd till Polismyndigheten, Säpo, Kustbevak­ningen, Tullverket och andra statliga myndigheter samt till kommuner och landsting.^[49]

Försvarsmakten har ingen definition av psykologiskt försvar

Försvarsmakten saknar en gemensam definition av begreppet psykolo­giskt försvar, men frågor som rör det psykologiska försvaret diskuteras i olika sammanhang. Enligt Försvarsmakten är motståndskraft mot des­information och ett starkt förtroende för Försvarsmakten och försvars­förmågan viktiga delar av ett psykologiskt försvar. Vi utvecklar beskriv­ningen av Försvarsmaktens verksamhet som rör förtroendestärkande arbe­te i kapitel 5.

Ökat behov av att arbeta med informationspåverkan

Enligt Försvarsmakten har informationspåverkan både mot Sverige och mot Försvarsmakten ökat i omfattning. Myndigheten bedömer därför att det behövs ökade insatser mot denna typ av risk, både operativa insatser och mer kunskap. Försvarsmakten håller på att bygga upp sin verk­sam­het för att identifiera och möta informationspåverkan.^[50] I det följande beskriver vi de verksamheter inom Försvarsmakten som på olika sätt arbetar med informationspåverkan.

Militära underrättelse- och säkerhetstjänsten bedriver central men hemlig verksamhet

Must underrättelseverksamhet syftar främst till att skydda Försvarsmak­ten och Försvarsmaktens intressen. Musts verksamhet är central för att inhämta, bearbeta och analysera händelser och påverkansförsök från främ­mande makt. Verksamheten omfattas av hög säkerhet och vi kan där­för inte beskriva verksamheten närmare i detta uppdrag.

Psyops-förbandet ska identifiera informationspåverkan

Psyops-förbandet är den verksamhet inom informationsoperationer som ligger närmast psykologiskt försvar.^[51] Psyops är en av Försvarsmaktens nyaste förmågor som byggs upp av officerare, soldater och civilanställda med varierande bakgrund. Viktiga kompetenser bland personalen är bland annat marknadsföring, kommunikation, psykologi, sociologi, antro­pologi och analys.

Förbandet har förmåga att påverka attityder och beslut genom informa­tion. Förbandet ska kunna följa upp och identifiera informationspå­ver­kan som riktar sig mot Försvarsmakten och ha förmåga att möta sådan på­verkan.

I längre operationer utomlands har förbandet även arbetat långsiktigt, exempelvis genom att undersöka attityder bland civilbefolkningen i Afghanistan. I Sverige arbetar förbandet dock bara operativt i samband med särskilda händelser.

Ledningsstabens kommunikationsavdelning ska möta desinformation

Försvarsmaktens kommunikationsavdelning ska vara uppmärksam och källkritisk kring information, och man har en aktiv omvärldsbevakning av Försvarsmakten i både sociala och traditionella medier. Kommuni­ka­tions­avdelningen bemöter eventuell felaktig information som sprids om myndigheten med saklig information, till exempel förtydliganden eller rättelser via olika kanaler.^[52]

Svårt att härleda kostnader till specifika verksamheter

Vi har inte fått något underlag från Försvarsmakten om resurser för de verk­samheter som har koppling till informationspåverkan. Enligt För­svars­makten är det svårt att skilja ut kostnader för enskilda verksamheter som bidrar till ett psykologiskt försvar eftersom detta inte är den primära uppgiften.

Nära samverkan med andra myndigheter

Enligt Försvarsmaktens strategiska inriktning ska Must samverka med och stödja andra myndigheter för att bland annat bidra till att skydda samhällsviktig infrastruktur, system och information. Syftet är att öka effekten av landets samlade försvarsinsatser.^[53] Must samverkar i dag främst med FRA, MSB och Säpo.

FRA är statens resurs inom informationssäkerhet

FRA har två huvudsakliga roller: underrättelsetjänst och statens resurs inom informationssäkerhet.^[54]

FRA har en indirekt roll i det psykologiska försvaret

FRA har inga instruktionsenliga uppgifter med direkt koppling till det psy­kologiska försvaret. Myndigheten har dock en viktig funktion att fylla genom att förse regeringen och andra myndigheter med under­rät­telse­­uppgifter.^[55]

FRA genomför såväl operativt präglad som mer strategisk rapportering om hur främmande makt arbetar. De vidtar däremot aldrig egna åtgärder utifrån sin signalspaning, utan det gör mottagarna av underrättelse­upp­gifterna om det skulle vara aktuellt. Enligt FRA kan dock deras under­rättelseuppgifter omsättas i aktiviteter inom det psykologiska försvaret, exempelvis i utbildningar eller utökat sårbarhetsskydd.

I och med det förändrade omvärldsläget har FRA upplevt en större efter­frågan på deras underrättelseinformation än tidigare. Det gäller inte enbart säkerhetspolitiska frågor utan även till exempel kärnvapen­sprid­ning, grov gränsöverskridande brottlighet och terrorism.

FRA har dialog med MSB, som är mottagare av information inom sam­hällets krisberedskap. MSB får dock inte själva inrikta signalspaningen vid FRA.

Samverkan sker främst inom informationssäkerhet

Utöver det informationsutbyte som sker inom ramen för underrättelse­verksamheten samverkar FRA med andra myndigheter kring infor­ma­tions- och it-säkerhet inom nätverket Nationell samverkan till skydd mot allvarliga it-hot (NSIT). I NSIT ingår FRA, Must och Säpo som ska mot­verka allvarliga kvalificerade it-angrepp.

Säpo skyddar Sverige och svenska intressen

Säpo bedriver underrättelse- och säkerhetsarbete och har i uppgift att före­bygga och avslöja brott mot rikets säkerhet, bekämpa terrorism och skydda den centrala statsledningen.^[56] Verksamheten bedrivs inom de huvud­sakliga områdena kontraspionage, kontraterrorism, författnings­skydd, säkerhetsskydd och personskydd.^[57]

Psykologiskt försvar bedrivs främst inom kontraspionage

Kontraspionage innebär att förebygga och avslöja spioneri och annan olovlig underrättelseverksamhet.^[58] Det är främst inom denna verksamhet som Säpo bedömer att de kan bidra till det psykologiska försvaret.

Syftet med kontraspionaget är att förhindra brott och annan typ av säker­hetshotande verksamhet. Genom att inhämta underrättelser bygger Säpo upp kunskap om aktörer som kan utgöra ett hot. Många av de aktiviteter som­ Säpo får uppgifter om är dock antingen inte brottsliga eller ligger i en gråzon mellan det lagliga och det olagliga. Det gäller exempelvis olika typer av påverkan från främmande makt.

Behov av utvecklat arbete inom psykologiskt försvar

Säpo ser att man har möjlighet att arbeta med frågor som rör psyko­lo­giskt försvar inom sitt nuvarande uppdrag, i form av både kompetens och andra resurser. Ett mer uttryckligt formulerat uppdrag inom området skulle dock göra frågan mer prioriterad än i dag.

Säpo bedömer att både myndigheter och företag vet för lite om risken att bli utsatt för påverkan. Därför försöker Säpo att vara öppen med sin verksamhet och de hot som finns. Ökad öppenhet kan bidra till att öka medvetenheten hos anställda inom skyddsvärda verksamheter och till att avskräcka de främmande aktörerna.

Omfattande samverkan i olika nätverk som även kan ha betydelse för det psykologiska försvaret

Säpos främsta samverkanspartner på operativ nivå är Polismyndigheten. Säpo har också nära samverkan med MSB och Must i frågor som har koppling till informationspåverkan. Enligt Säpo fungerar denna sam­ver­kan bra, på både strategisk och operativ nivå.

En annan viktig partner för samverkan är Migrationsverket som prövar ansökningar från personer som vill besöka, bo eller söka skydd i Sve­rige.^[59]

Säpo deltar också i NSIT och Samverkansrådet mot terrorism. Säpo är sammankallande i rådet som består av 14 myndigheter^[60].

Svenska institutet sprider information och kunskap om Sverige

Svenska institutet (SI) har bland annat till uppgift att sprida information och kunskap om Sverige i utlandet och främja långsiktiga relationer med andra länder inom områdena kultur, demokrati, utbildning och forskning samt samhällsliv i övrigt.^[61] I myndighetens uppgifter ingår också att följa, analysera och främja bilden av Sverige i andra länder. SI ger stöd till utlandsmyndigheter och andra som arbetar med att bygga relationer med utländska aktörer.

Omfattande omvärldsbevakning och -analys

SI har en omvärldsbevakning som omfattar bland annat utvärderingar av SI:s egna insatser, medieanalyser, fokusgrupper och enkäter. Den omfat­tar också Sverigebildsanalyser som fokuserar på land, region eller te­ma­tik. Omvärldsbevakningen är särskilt viktig i länder där man ser ett behov av mer aktiv kommunikation. I dessa fall är två av syftena att iden­tifiera vilka frågor som bör lyftas fram och vilka frågor som even­tuellt behöver bemötas.

SI arbetar främst långsiktigt med att möta desinformation

SI arbetar främst långsiktigt med Sverigebilden och kommunikationen kännetecknas av bredd, fakta och nyansering. Utrikesdepartementet (UD) står för de politiska budskapen och har ett mer dagsaktuellt behov av att aktivt bemöta påståenden om Sverige.^[62] Vid större händelser är det däremot ofta i praktiken en fråga om samverkan mellan SI och UD, där SI bidrar till att möta felaktiga påståenden i sina kanaler.

SI kan bidra med kunskap om externa aktörers syn på Sverige

Enligt SI pågår en diskussion mellan UD och MSB och dem om att utveckla arbete kring informationspåverkan och psykologiskt försvar. SI menar att de bland annat kan bidra med kunskap om andra aktörers syn på Sverige samt på lång sikt bidra till ökat förtroende för Sverige.

God medvetenhet men behov av ytterligare kunskap

SI definierar sig i dag inte som en aktör inom ramen för det psykologiska försvaret. Men de ser att de har en naturlig roll i frågor som rör bilden av Sverige utomlands och Sveriges förmåga att förstå, analysera och möta desinformation. De vill dock utveckla sin kunskap om rollför­del­ningen i ett modernt psykologiskt försvar.

SI har i samarbete med MSB utbildat sin personal om informations­på­verkan och har en god medvetenhet om problematiken. SI menar att det är viktigt att kunna få stöd i frågor som rör informationspåverkan och att det behövs fastare ramar för arbetet. Man föreslår exempelvis övningar för att både öka kunskapen och tydliggöra rollerna mellan olika myn­dig­heter.

Nära samverkan med UD och utlandsmyndigheterna

SI har i sin omvärldsbevakning nära samarbete med UD och utlands­myn­digheterna. I praktiken är det dock främst ambassaderna som kom­mu­nicerar bilden av Sverige i enskilda länder. SI tar däremot fram olika typer av kommunikationsmaterial som ambassaderna kan använda i sin kommunikation. SI kommunicerar själva via webbplatsen sweden.se.^[63]

I frågor som rör psykologiskt försvar och informationspåverkan vänder sig SI i först hand till MSB.

MSB utvecklar arbetet mot informationspåverkan

MSB har ansvar för frågor om skydd mot olyckor, krisberedskap och civilt försvar, i den utsträckning ingen annan myndighet har ansvaret. Detta ansvar avser åtgärder före, under och efter en olycka eller en kris.^[64]

Enligt MSB är psykologiskt försvar en förmåga hos medborgare, be­sluts­­fattare och andra samhällsaktörer som är relevant för allt från fredstida störningar och kriser till krig. Arbetet med dessa frågor är där­för i stor utsträckning integrerat med myndighetens övriga arbete med krisberedskap och civilt försvar. I det fortsatta beskriver vi MSB:s arbete med fokus på informationspåverkan.

MSB:s forskning om informationspåverkan beskrivs i kapitel 5.

MSB ska ha god förmåga att identifiera och möta informationspåverkan

Enligt regleringsbrevet för 2016 och 2017 ska MSB ha en god förmåga att identifiera och möta informationspåverkan och annan spridning av vilseledande information inom det egna ansvarsområdet. MSB ska genom kunskapsspridning och stöd till samverkan bidra till övriga bevak­­ningsansvariga myndigheters och berörda aktörers beredskap inom området.

MSB arbetar brett med påverkanskampanjer

MSB använder begreppet påverkanskampanjer i arbetet med informa­tions­påverkan. Med påverkanskampanjer avser MSB koordinerad verk­samhet från främmande makt som syftar till att påverka beslut eller opinioner i Sverige eller i ett annat land. Det inkluderar diplomatiska, militära, ekonomiska, fysiska och kognitiva aktiviteter. Informa­tions­på­verkan ingår i de kognitiva aktiviteterna.^[65] MSB arbetar därmed ur ett bredare perspektiv än det som ingår i vårt uppdrag.

Analys med fokus både på konsekvenser och hot

MSB menar att påverkansanalys bör inkludera både hotet och sårbar­heten i samhället. I analysen kopplar MSB samman enskilda påverkans­aktiviteter för att se mönster, samla in kunskap och bygga en beredskap för att hantera eventuella framtida påverkanskampanjer.^[66]

Viktigt att informera allmänheten och myndigheter

MSB har under 2016 arbetat med att utveckla arbetet med att motverka informationspåverkan, både internt och riktat mot andra myndigheter, främst länsstyrelser och bevakningsansvariga. Arbetet har hittills främst handlat om att öka medvetenheten om problemet och skapa en förståelse för vad informationspåverkan är.

Under 2016 genomförde MSB ett 70-tal informations- och utbildnings­aktiviteter som är kopplade till informationspåverkan. Dessa aktiviteter var främst riktade till andra myndigheter, inklusive Regeringskansliet. Dess­utom genomförde man flera utbildningar med stöd av Försvars­hög­skolan.

I januari 2017 anordnade MSB tillsammans med Försvarshögskolan en nationell konferens om psykologiskt försvar med fokus på påverkans­kam­panjer, riktad till myndigheter.^[67] Under 2017 planerar MSB ytterli­gare aktiviteter för att öka kunskapen.

MSB menar att det är viktigt att informera medborgarna och öka deras medvetenhet om informationspåverkan. Vid flera tillfällen när det före­kommit felaktiga uppgifter i medier eller på internet har MSB gått ut med korrekt information via krisinformation.se och sociala medier. I vissa fall har MSB informerat de direkt berörda aktörerna så att de kun­nat korrigera uppgifterna.

MSB:s resurser för arbetet omfattas av sekretess

MSB har inte uppgett kostnaderna för verksamheten som syftar till att identifiera informationspåverkan eller hur många som arbetar inom området, eftersom uppgifterna omfattas av sekretess.^[68] Myndigheten har i budgetunderlaget för 2017–2019 begärt ett tillskott på 20–30 miljoner kronor årligen för att utveckla arbetet mot informationspåverkan.^[69]

Samverkan i befintliga nätverk

I det operativa krisberedskapsarbetet samverkar MSB med andra cent­ra­la aktörer. Bland annat får man från underrättelsemyndigheterna infor­mation som är relevant för samhällets krisberedskap. Den breda kretsen av bevakningsansvariga myndigheter har också så kallade samverkans­konferenser varje vecka.

De mest utbyggda nätverken är enligt MSB de ovan nämnda som finns inom ramen för krisberedskapsarbetet. I dessa nätverk har myndig­heter­na börjat diskutera frågor som rör informationspåverkan och hur man ska agera om man utsätts.

Försvarshögskolan och FOI bidrar till ökad kunskap om informationspåverkan

Försvarshögskolan och FOI är två myndigheter som bidrar till ökad kun­skap om informationspåverkan. Vi beskriver även Försvarshögskolans verksamhet i kapitel 5.

Försvarshögskolan ska bidra till säkerhet genom forskning och utbildning

Försvarshögskolans uppgift är att bidra till nationell och internationell säkerhet genom forskning och utbildning. Det finns däremot ingen sam­lad verksamhet vid Försvarshögskolan för frågor som rör informa­tions­påverkan. Kunskapen är utspridd på olika institutioner och avdelningar.

Den del av Försvarshögskolan som har tydligast koppling till frågor om informationspåverkan är Centrum för asymmetriska hot- och ter­rorism­studier (Cats). Cats är en nationell centrumbildning som är delfinan­sie­rad av Försvarsmakten och MSB. Man bedriver forskning, utredning och utbildning inom tre områden: terrorismstudier, underrättelsestudier och informationsoperationer. Under det senaste året har Cats ökat fokus på frågor som rör gråzonsproblematiken och psykologiskt försvar i freds­tid. En viktig del i detta är att identifiera och studera samspelet mel­lan cyberattacker och informationspåverkan via exempelvis sociala medier.

Försvarshögskolan ordnar inom ramen för totalförsvarsutbildningen kur­ser som bland annat behandlar informationspåverkan. Enligt För­svars­högskolan finns en stor efterfrågan på denna typ av utbildning. Framför allt finns ett behov av att öka medvetenheten om källkritik och om hur man upptäcker informationspåverkan och desinformation. Vi beskriver utbildningen närmare i kapitel 5.

Utbildnings- och informationsinsatserna bör fokusera på hotet

Försvarshögskolan menar att de myndigheter som hjälper andra myndig­heter att utveckla sitt arbete med psykologiskt försvar till viss del borde ha en annan utgångspunkt än begreppet psykologiskt försvar. Psyko­lo­giskt försvar var tidigare förbehållet verksamheter under höjd bered­skap. Om myndigheternas arbete i första hand ska handla om att möta informationspåverkan i fredstid borde de fokusera på vad hotet består i och hur myndigheterna kan möta detta inom ramen för ordinarie verk­samhet.

För att öka medvetenheten om informationspåverkan inom myndigheter kan till exempel alla nyanställda få information om risken för påverkan och rutinerna för hantering på just deras myndighet, på samma sätt som personal får annan information om rutiner och arbetsmetoder.

Den första nationella konferensen om psykologiskt försvar anordnades på Försvarshögskolan i januari 2017. Vid den framkom en samlad bild av att myndigheterna bland annat efterfrågade mer övning och utbild­ning, metoder och verktyg för omvärldsbevakning och analys samt mer kunskap om sekretess och informationsdelning. Myndigheterna ville också se en tydligare ansvarsfördelning mellan olika myndigheter på området och tydliga vägar för rapportering.^[70]

Totalförsvarets forskningsinstitut genomför studier på uppdrag av andra myndigheter

FOI:s kärnverksamhet är forskning, metod- och teknikutveckling samt analyser och studier. Verksamheten är uppdragsfinansierad. FOI:s huvud­­kunder är Försvarsmakten och Försvarets materielverk men de har även uppdrag från civila myndigheter och näringslivet.

För närvarande har FOI inget uppdrag från någon annan myndighet som rör informationspåverkan. Däremot har FOI ett pågående regerings­upp­drag om att kartlägga och analysera av den våldsbejakande extremistiska propaganda som sprids via internet och sociala medier i Sverige.^[71] I genomförandet av uppdraget och vid spridningen av resultaten ska FOI samarbeta med Nationella samordnaren mot våldsbejakande extremism, MSB, Nämnden för statligt stöd till trossamfund, Polisen och Säpo.

Slutsatser

Många myndigheter bedriver verksamhet som gör det möjligt att identi­fiera informationspåverkan, men få har rutiner för hantering eller för­måga att analysera desinformation. Många efterfrågar mer stöd och ökad samordning av arbetet mot informationspåverkan. Det finns heller ingen myndighet med ett utpekat ansvar för frågorna.

Många myndigheter har möjlighet att identifiera informationspåverkan men få har rutiner för hantering

Många myndigheter bedriver systematisk omvärldsbevakning som ofta också ger möjlighet att upptäcka desinformation som sprids om myn­dig­heten. Det är dock få som har rutiner för hur sådana händelser ska han­te­ras. Flera är också osäkra på om man alls ska bemöta desinformation och var gränsen mellan information och propaganda i så fall går. Många påpekar att informationspåverkan måste mötas med metoder som säker­ställer yttrandefrihet och fria och oberoende medier.

Myndigheternas omvärldsbevakningsförmåga har inte byggts upp för att försvara Sverige eller svenska intressen, men den kan användas för att stärka myndigheternas förmåga inom det psykologiska försvaret.

Ökad medvetenhet men inte ökad beredskap hos myndigheter med särskilt ansvar vid kris

De bevakningsansvariga myndigheterna har en högre medvetenhet om riskerna att utsättas för till exempel desinformation än myndigheterna i allmänhet. Flera bevakningsansvariga myndigheter har erfarenhet av att hantera enstaka händelser men det är få som har beredskap för att hante­ra mer samordnad informationspåverkan.

Medvetenhet och beredskap skiljer sig åt beroende på myndigheternas verksamhet. Infrastrukturmyndigheter har beredskap för att hantera stör­ningar i de system de ansvarar för. Myndighetsutövande myndigheter har högre beredskap för att hantera förtroendeskada, till exempel på grund av desinformation.

Myndigheterna ser behov av samordning och stöd

Både bevakningsansvariga myndigheter och myndigheter i allmänhet efterlyser mer kunskap om informationspåverkan internt och mer stöd för att kunna analysera desinformation. Det övergripande resultatet av våra undersökningar är att ingen myndighet har ett utpekat ansvar för att samordna myndigheternas arbete på området.

MSB ska genom kunskapsspridning och stöd till samverkan bidra till bevakningsansvarigas och andra aktörers beredskap på området. De flesta myndigheter anger också att de skulle vända sig till MSB om de behöver råd och stöd. Många skulle också vända sig till Regerings­kansliet, Säpo och Polismyndigheten.

Ingen myndighet efterlyser nya forum för samverkan kring informa­tions­påverkan, utan många pekar på möjligheten att använda befintliga nätverk. Det gäller då framför allt nätverk som är kopplade till krisbe­red­skapssystemet, informationssäkerhet och underrättelseverksamhet. Nät­verken som är kopplade till krisberedskap omfattar omkring 40 myn­dig­heter (inklusive samtliga länsstyrelser). Underrättelsenätverken in­klu­derar endast en liten krets.

Det saknas samlad kunskap om informationspåverkan

Flera av de operativa myndigheterna tar fram kunskap om informations­påverkan. Både MSB och Försvarsmakten har också mycket samarbete med Försvarshögskolan när det gäller forskning och utbildningar inom området. I dag är kunskapen inom området spridd mellan olika aktörer och det saknas samlad kunskap om både informationspåverkan och psy­ko­logiskt försvar i allmänhet. Enligt MSB skulle det vara relativt lätt att få en helhetsbild av kunskapsläget, medan Försvarshögskolan bedömer att det krävs större insatser för att få en mer samlad bild och bättre för­utsättningar för forskning och kunskapsutbyte på området.

Främja försvarsvilja och motståndsanda

Statskontorets iakttagelser

• Myndigheter med verksamhet som bidrar till att främja försvarsvilja och motståndsanda är framför allt länsstyrelser, högskolor och ett antal myndigheter med särskilda demokratiuppdrag samt För­svars­makten och MSB.
• Många myndigheter upplever att begreppen försvarsvilja och mot­ståndsanda är svåra att relatera till. Flera använder i stället andra begrepp.
• En stor del av verksamheterna som bidrar till att främja för­svars­viljan och motståndsandan är integrerade delar av annan verk­samhet.
• Att stärka försvarsviljan och motståndsandan handlar till stor del om förebyggande insatser. Fler myndigheter arbetar med att främja motståndsandan än att främja försvarsviljan.
• Länsstyrelserna har ett stort ansvar för att informera om frågor med anknytning till det psykologiska försvaret på regional nivå.
• Myndigheter med ett demokratiuppdrag har en viktig roll i ett modernt psykologiskt försvar. Andra myndigheter lyfter särskilt fram Skolverkets roll. Det saknas dock samlade strategier och sam­verkan på detta område.
• Omkring 50 myndigheter bedriver kunskapsutveckling om ämnen med anknytning till psykologiskt försvar. Det finns dock ingen myn­dig­het som har en helhetsbild av kunskapen på området.

I detta kapitel beskriver vi den del av det psykologiska försvaret som kan ha betydelse för att främja befolkningens försvarsvilja och mot­stånds­anda, utifrån de statliga myndigheternas verksamheter. Vi beskri­ver också övergripande vilka förutsättningar myndigheterna har att bedri­va denna verksamhet.

Vilka myndigheter arbetar mest med försvarsvilja och motståndsanda?

De myndigheter som arbetar med att stärka försvarsvilja och mot­stånds­anda är framför allt länsstyrelser, högskolor och ett antal myndigheter med särskilda demokratiuppdrag^[72] samt Försvarsmakten och MSB. Vi återkommer till dessa längre fram i kapitlet. Först diskuterar vi vilka verksamheter som kan bidra till försvarsvilja och motståndsanda.

Flera typer av verksamheter kan bidra till att stärka försvarsviljan och motståndsandan

Uttrycket ”att stärka motståndsandan” syftar i den här utredningen på åtgärder som bidrar till att höja befolkningens förtroende för enskilda myndigheter eller staten som helhet. Försvarsvilja handlar om befolk­ningens syn på huruvida man vid ett hot eller angrepp från främmande makt bör använda militära resurser för att försvara sig, se vidare kapi­tel 2.

Verksamheter som bidrar till att stärka försvarsviljan och mot­stånds­andan räknas som främjande och förtroendeskapande. Det kan handla om aktiviteter som utförs av de flesta myndigheter, såsom att stärka för­troendet för myndighetens verksamhet och kommunikation. Det kan också vara aktiviteter som bidrar till att stärka demokratiska värderingar och förtroendet för staten eller Sverige. Det kan även handla om att ta fram eller sprida information om exempelvis samhällets krisberedskap, totalförsvaret, källkritik eller grundläggande demokratiska värderingar.

Vi ser även att verksamheter som innebär kunskapsutveckling (att forska eller ge stöd till forskning, eller att genomföra undersökningar riktade mot allmänheten) inom ämnen med anknytning till psykologiskt försvar bidrar till att stärka försvarsviljan och motståndsandan. Kunskap på om­rådet är en förutsättning för att myndigheterna ska kunna arbeta före­byggande med dessa frågor och för att de ska kunna sprida relevant infor­mation till berörda aktörer och allmänheten.

Bevakningsansvariga myndigheter arbetar i liten utsträckning med att stärka motståndsandan och försvarsviljan

De bevakningsansvariga myndigheterna, förutom länsstyrelserna och MSB, arbetar i jämförelsevis liten utsträckning med att informera eller utbilda inom områden som har anknytning till motståndsanda och för­svarsvilja. Av de 18 övriga bevakningsansvariga myndigheter som be­sva­rat vår enkät uppger 15 att de arbetar med informations- och främ­jande­verksamhet.^[73] Däremot är det få av dem som exempelvis uppger att de arbetar med att öka kunskapen om yttrandefrihet eller främja demo­kra­tiska värderingar riktat till andra än de egna medarbetarna. Det är också bara omkring hälften som uppger att de informerar allmänhet, företag och andra myndigheter om krisberedskap.

Myndigheter under kulturdepartementet främjar demokratiska värderingar

Av de 18 myndigheter under Kulturdepartementet som besvarat enkäten uppger 50 procent att de arbetar med att främja demokratiska värde­ringar och mänskliga fri- och rättigheter, med allmänheten och företag som målgrupp. Motsvarande andel är nästan 40 procent bland samtliga myndigheter som besvarat enkäten. Dessa har främst allmänheten som målgrupp och bara ett fåtal riktar in sig mot andra myndigheter. Det för­klaras delvis av att flera av dessa myndigheter är museum.

I det långsiktiga arbetet med att stärka befolkningens försvarsvilja och motståndsanda kan dessa myndigheter ge ett viktigt bidrag genom sitt demokratifrämjande arbete. Däremot är det bara två av kulturmyn­dig­heterna som själva anser att de bedriver verksamhet som kan vara en del av ett psykologiskt försvar.

Övriga myndigheter bedriver lite verksamhet inom området

Omkring 80 myndigheter ingår inte i någon av de grupper vi nämner i inledningen till detta avsnitt, och av dem är det bara cirka 20 procent som uppger att deras verksamhet kan vara en del av ett psykologiskt för­svar. Motsvarande andel bland alla 168 myndigheter som besvarat vår enkät är omkring 35 procent. Enbart några få uppger att de infor­me­rar om krisberedskap eller Sveriges försvar, alternativt bidrar till att öka kunskapen om yttrandefrihet och fria medier. Jämfört med samtliga myndigheter som besvarat enkäten arbetar de också i lägre utsträckning med att främja demokratiska värderingar och förtroendet för svenska insti­tutioner.

Dessa myndigheter arbetar också mindre med utbildningsverksamhet, kartläggningar, undersökningar och kunskapsutveckling inom ämnen med anknytning till psykologiskt försvar.

Länsstyrelserna utbildar och informerar

Länsstyrelserna är de högsta civila totalförsvarsmyndigheterna på regio­nal nivå. Enligt regeringens instruktion har de inom sitt geografiska om­råde ansvar för bland annat skydd mot olyckor, krisberedskap och civilt försvar.^[74]

Bevakningsansvariga myndigheter, där länsstyrelserna ingår, har ansvar för att utbilda och öva sin egen personal inför kriser och höjd bered­skap.^[75] Däremot har de ingen särskild skyldighet att i förebyggande syfte sprida information till allmänheten om kriser och höjd beredskap.

Länsstyrelserna har en viktig främjande roll på regional nivå

Både i vår enkät och i våra intervjuer framkommer att länsstyrelserna fyller en viktig funktion gällande att sprida information och bedriva främ­jande arbete kring ämnen med anknytning till försvarsvilja och mot­ståndsanda. MSB uppger exempelvis att de är beroende av läns­sty­rel­serna för att nå ut med information till kommunerna.

I stort sett alla de 17 länsstyrelser som besvarat enkäten uppger att de arbe­tar med att informera om krisberedskap och främja demokratiska vär­de­ringar och mänskliga rättigheter. Allmänheten och andra myndig­heter är viktiga målgrupper för detta arbete, men även medier och jour­na­lister. Länsstyrelserna uppger också att de informerar om Sveriges för­svar och beredskap. I detta arbete är andra myndigheter den vanligas­te målgruppen.

Länsstyrelserna utgör omkring hälften av de cirka 30 myndigheter som uppger att de informerar allmänheten och företag, medier och journa­lis­ter samt andra myndigheter om krisberedskap. Deras roll är ännu mer fram­trädande när det gäller att informera om Sveriges försvar och beredskap eftersom de utgör 50–70 procent (varierar beroende på mål­grupp) av de omkring 15 myndigheter som uppger att de har sådan verk­sam­het.

Flera länsstyrelser bedriver även informations- och främjandearbete inom andra områden som har koppling till motståndsanda, till exempel när det gäller att öka kunskapen om yttrandefrihet och fria medier, främ­ja förtroendet för svenska institutioner och främja demokratiska vär­de­ringar och mänskliga fri-och rättigheter. Inom dessa områden utmärker sig länsstyrelserna dock inte på samma sätt, eftersom många andra myndigheter också arbetar med detta.

Länsstyrelserna har ansvar för att utbilda inom krisberedskap och försvar

Enligt länsstyrelseinstruktionen ska länsstyrelserna stödja de aktörer som är ansvariga för krisberedskapen i länet avseende bland annat utbild­­ning och övning.^[76] Detta bekräftas av vår undersökning där läns­styrelserna utgör knappt hälften av de myndigheter som utbildar andra myndigheter, medier och journalister eller allmänheten och företag inom detta område.^[77]

Länsstyrelserna utgör mer än hälften de 17 myndigheter som svarat att de ordnar utbildningar inom Sveriges försvar och beredskap.

Många länsstyrelser uppger även att de utbildar inom demokratiska vär­de­ringar och mänskliga fri- och rättigheter.

Demokratifrämjande myndigheter har en förebyggande roll

Vi har identifierat att Skolverket, Statens medieråd och MUCF har demo­kratifrämjande verksamheter som kan ha särskild betydelse för att stärka motståndsandan. Alla tre har verksamheter som i olika avseenden riktar sig mot barn och unga. Flera myndigheter lyfter särskilt upp Skol­verkets viktiga roll inom denna del av det psykologiska försvaret.

Dessa myndigheters verksamhet kan också bidra till den del av det psy­ko­logiska försvaret som handlar om befolkningens förmåga att stå emot informationspåverkan, och som vi i första hand behandlar i kapitel 4. Vi beskriver dock dessa tre myndigheters verksamhet samlat i detta kapitel.

Det kan finnas ytterligare myndigheter vars verksamhet bidrar till det psy­kologiska försvaret inom detta område, exempelvis Forum för levan­de historia som har ett uppdrag att främja arbete med demokrati, tolerans och mänskliga rättigheter med utgångspunkt i Förintelsen. Vi har dock gjort ett urval för våra intervjuer och försökt fånga upp övriga myndig­heters bidrag genom vår enkät.

Skolverket ska främja demokratiska värderingar

Enligt skollagen ska utbildningen som ges i skolan bland annat förmedla och förankra respekt för de mänskliga rättigheterna och de grund­läg­gan­de demokratiska värderingar som det svenska samhället vilar på.^[78] Skol­verket är den myndighet på central nivå som ska ge stöd till kommuner­na och andra huvudmän i detta arbete. Myndighetens demokrati­främ­jan­de arbete utgår från skollagen, läroplanerna och de kompetensutveck­lings­insatser som riktar sig till lärare och övrig skolpersonal på alla nivåer inom skolväsendet.

Det demokratifrämjande arbetet kan bidra till den samlade förmågan

Enligt Skolverket utgör myndighetens demokratifrämjande arbete ett vik­tigt bidrag till det psykologiska försvaret, även om de inte använder det begreppet. I stället använder de begrepp såsom källkritik, resiliens (förmågan att stå emot och klara av en förändring, samt återhämta sig och vidareutvecklas^[79]) och motståndskraft mot våldsbejakande extre­mism och desinformation. Syftet med de olika insatserna är dels att stär­ka elevernas motståndskraft mot desinformation, dels att utbilda barn och elever i de demokratiska värdena. Skolverket menar att skolväsendet har gott stöd i skollagen för att prioritera detta arbete.

I skolorna finns ett ökat kunskapsbehov om källkritik och säker internetanvändning

Enligt Skolverket har skolorna ett behov av mer kunskap om digita­li­se­ring och medie- och kommunikationskunskap (MIK). Lärare efterfrågar också kompetensutveckling och material inom källkritik och säker internet­användning. Skolverket har bland annat utvecklat ett webbstöd inom MIK, Kolla källan, som innehåller checklistor om källkritik och sociala medier som lärare och elever kan använda.^[80] Skolverket har också startat en utbildning i säker och kritiskt användning av nätet. Utbild­ningen finns i Skolverkets lärportal och riktar sig till alla lärare.^[81]

Myndigheten har tagit fram ett förslag på hur läroplanerna ska tydlig­göra förskolans och skolans uppdrag att stärka elevers digitala kompe­tens. Detta innefattar även att eleverna blir stärkta i sin källkritiska för­måga. I mars 2017 beslutade regeringen om dessa förändringar i bland annat läroplaner, kursplaner och ämnesplaner för grundskolan och gym­nasie­skolan.^[82]

Skolverket arbetar också brett för att stärka skolväsendets arbete med delaktighet och inkludering och med att barn och elever ska bejaka och respektera demokrati och mänskliga rättigheter. Detta görs genom att bland annat öka elevernas kunskap om hur demokratin fungerar, men också genom att använda inkluderande arbetssätt så att alla barn upp­lever att de får göra sig hörda. Skolverket erbjuder resurser för skol­utveckling i detta arbete.^[83]

Myndigheten arbetar aktivt med frågor som rör MIK och demokratiska värderingar, men det innebär inte per automatik att det får samma utrym­me ute i skolorna, vilket Skolverket understryker. Det är huvudmännen som har ansvaret för att utbildningen organiseras och genomförs i linje med skollagen och läroplanerna medan tillsynen utövas av Skol­inspek­tio­nen.

Nytt uppdrag om stödmaterial kring krisberedskap

I regleringsbrevet för 2017 fick Skolverket i uppdrag att ta fram ett stöd­material som syftar till att ge skolorna vägledning i hur arbetet med säkerhet och krisberedskap kan bedrivas, genom att bland annat beskriva förskolans och skolans ansvar och befogenheter på området. Arbetet bör utföras i dialog med MSB och Brå.^[84]

Skolverket samverkar på det demokratifrämjande området

Skolverket anser att det är viktigt med samverkan på det demokrati­främ­jan­de området eftersom frågan är tvärsektoriell, vilket medför att det är svårt att uppnå förändring på egen hand. Skolverket ingår i myndig­hets­nätverk kring exempelvis våldsbejakande extremism och man samver­kar med andra myndigheter utifrån specifika regeringsuppdrag. Exem­pel­vis samverkar Skolverket ofta med Barnombudsmannen, Diskrimi­ne­ringsombudsmannen och MUCF. Andra samarbetspartner är Sveriges Kommuner och Landsting och Samordnaren mot våldsbejakande extre­mism.

När det gäller digitalisering och källkritik ingår Skolverket i ett myn­dig­hets­nätverk om it-säkerhet^[85], men där diskuterats även frågor som rör MIK. I detta nätverk ingår Datainspektionen, Konsumentverket, Konsu­ment Europa, MSB, Polismyndigheten, Barnombudsmannen och Sta­tens medieråd.

Andra myndigheter anser att Skolverket har en viktig roll inom det psykologiska försvaret

Ett tydligt resultat från våra intervjuer är att många myndigheter anser att Skolverket har en viktig roll inom det psykologiska försvaret. De för fram att skolan är en viktig arena för att främja och förankra demokra­tiska värderingar och att lära ut källkritiskt tänkande. Ett par har framfört att de gärna vill etablera långsiktiga och strukturerade samarbeten med Skolverket, men att det har varit svårt att få till stånd sådan samverkan.

Statens medieråd ska stärka barn och unga som medvetna medieanvändare

Statens medieråd ska enligt regeringens instruktion verka för att stärka barn och unga som medvetna medieanvändare och skydda dem från skad­lig mediepåverkan. Myndigheten ska också följa medieutveck­lingen när det gäller barn och unga samt sprida information och ge väg­ledning om barns och ungas mediesituation.^[86]

Använder inte begreppet psykologiskt försvar

Statens medieråd anser att deras verksamhet kan bidra till det psykolo­gis­ka försvaret. Myndigheten använder dock inte begreppet psy­ko­logiskt försvar och anser att det är främmande för den verksamhet som deras samarbetspartner (exempelvis bibliotek och skolor) bedriver. Lika­så är begreppet inte gångbart bland barn och unga. Statens medieråd arbe­tar i stället med begrepp såsom hållbarhet och resiliens för att över­gripande beskriva vad deras verksamhet syftar till.

Verksamhet för att öka kompetenserna kring medie- och informationskunnighet

Myndigheten arbetar med att stärka barn och unga som medvetna medie­användare genom att sprida kunskap och material om MIK till professio­nella vuxna i barns- och ungas närhet. Arbetet med MIK har tydliga kopp­lingar till att informera och utbilda allmänheten om demokratiska värderingar. MIK ses ofta också som en förutsättning för att främja rätt­vis tillgång till information och kunskap.^[87]

Myndigheten har utvecklat pedagogiska verktyg för lärare, biblioteka­rier och föräldrar som kan användas för att stärka barn och unga i deras medieanvändning. MIK för mig är ett digitalt utbildningsmaterial i MIK som bland annat behandlar hur medieutvecklingen påverkar demokratin. Dessutom finns ett webbaserat material för lärare om propaganda och bilders makt..^[88]

Ökad efterfrågan på myndighetens kompetens

Företrädare för myndigheten upplever att det finns en ökad efterfrågan på deras kompetens, och att alltfler myndigheter vänder sig till dem med frågor om medieutvecklingen. Eftersom myndighetens målgrupp är barn och unga saknar de ibland det helhetsperspektiv på medieutvecklingen som efterfrågas. Myndigheten ser därför att det finns ett ökat behov av en aktör som har ett helhetsperspektiv på dessa frågor.

MUCF ska stärka det demokratiska systemet

MUCF tar fram kunskap om ungas levnadsvillkor och om det civila sam­hällets förutsättningar. Enligt regeringens instruktion har myndig­heten ett särskilt ansvar att främja ungdomars förutsättningar för del­aktig­het, inflytande och organisering.^[89]

Psykologiskt försvar ger felaktiga associationer

MUCF menar att deras verksamhet bidrar till det psykologiska försvaret, eftersom den syftar till att stärka mänskliga rättigheter och det demo­kra­tiska systemet. Däremot anser MUCF att begreppet psykologiskt försvar i alltför stor utsträckning förknippas med försvars- och rättsvårdande myndigheter, vars verksamhet skiljer sig mycket från den egna. MUCF använder i stället andra begrepp, exempelvis demokratisk resiliens.

MUCF håller demokratifrämjande utbildningar och kurser

MUCF:s arbete är främst riktat mot kommuner och andra myndigheter. Aktiviteterna är i stor utsträckning kurser och utbildningar om till exem­pel det civila samhällets villkor, rasism, hbtq-frågor och kvinnors rättig­heter. MUCF hjälper också till att organisera skolval och ger stöd till lärare i samband med de allmänna valen. Förutom att öka kunskapen inom dessa specifika frågor bidrar kurserna och utbildningarna i för­läng­ningen till att stärka de demokratiska värdena och det demokratiska systemet, och således även befolkningens motståndsanda.

MUCF genomför också en attityd- och värderingstudie med fyra till sex års mellanrum. MUCF menar att den utgör en värdefull grund för att inrikta insatser för att stärka ungas demokratiska värderingar. Studien genomförs efter särskilt beslut av regeringen och inte inom ramen för för­valtningsanslaget. Den senaste studien genomfördes 2013.

Behov av en samlad strategi för demokratifrämjande

MUCF:s finansiering är i stor utsträckning beroende av de uppdrag som ges i regleringsbrevet, vilket innebär att verksamheten i dag till stor del består av projekt. MUCF anser att de därmed får sämre förutsättningar att arbeta långsiktigt med dessa frågor.

MUCF saknar också långsiktiga samarbeten med andra myndigheter och med civilsamhället. MUCF menar att det är många myndigheter som arbetar på var sitt håll med liknande frågor men ser exempelvis Skol­verket och Statens medieråd som relevanta samarbetspartner i ett sådant långsiktigt samarbete. En gemensam strategi på området skulle kunna bidra till att synliggöra vilken roll respektive myndighet har, och på vilket sätt var och en bidrar till den samlade förmågan till psykologiskt försvar.

Femtio myndigheter tar fram kunskap om psykologiskt försvar

Vi menar att forskning bidrar till att stärka försvarsviljan och mot­ståndas­andan. Uppdaterad kunskap om ämnen med anknytning till psy­ko­logiskt försvar är en förutsättning för att myndigheterna ska kunna arbeta förebyggande med dessa frågor och kunna sprida relevant infor­ma­tion till berörda aktörer och allmänheten.

I vår enkät uppger 50 myndigheter att det ingår i deras verksamhet att ta fram och sammanställa kunskap genom utredningar, studier eller forsk­ning (eller att ge stöd till detta) inom områden som har anknytning till psykologiskt försvar. Den största gruppen (36 procent) är högskolor och universitet.^[90] Andra grupper som tar fram kunskap på området är myn­dig­heter som tillhör Kulturdepartementet (18 procent) och länsstyrelser (12 procent). Bland de fyra försvarsmyndigheter som besvarat enkäten uppger två att de arbetar med kunskapsutveckling.

Av figur 5.1 framgår att flest högskolor bedriver forskning som rör demo­krati och mänskliga rättigheter, det vill säga värden som mot­stånds­anda i stor utsträckning bygger på, samt källkritiskt tänkande, vilket är grundläggande för att kunna upptäcka och stå emot desinfor­ma­tion.

Figur 5.1 Antalet universitet och högskolor som tar fram eller sammanställer kunskap inom ett eller flera ämnen med anknytning till ett psykologiskt försvar, n = 18.

Källa: Statskontorets enkät.

Huvudsyftet med denna forskning är sannolikt sällan att bidra till det psykologiska förvaret. Det utesluter dock inte att forskningen kan bidra till en både bredare och djupare kunskap om psykologiskt försvar eller ämnen som har tydlig koppling till det.

Myndigheternas kunskapsutveckling med anknytning till ämnen som berör informationspåverkan beskrivs närmare i kapitel 4.

Andra undersökningar med anknytning till psykologiskt försvar

Av de 168 myndigheter som besvarat vår enkät uppger 24 att de genom­för kartläggningar eller opinionsundersökningar inom ämnen med an­knyt­ning till psykologiskt försvar. Även här är universitet eller hög­skolor den största myndighetsgruppen (6 av de svarande). Bland reste­ran­de myndigheter finns inget tydligt mönster.

De 24 myndigheterna gör främst undersökningar som är riktade till all­mänheten om medieanvändning och nyhetskonsumtion, följt av under­sökningar om attityder till eller kunskap om demokrati och mänskliga rättigheter.

Försvarshögskolan har en viktig roll inom detta forskningsfält

Försvarshögskolan har en särställning inom både forskning och utbild­ning som kan bidra till ett psykologiskt försvar. Myndigheten utbildar både civila (studenter och andra befattningshavare) och officerare samt bedriver forskning inom försvar, samhällsskydd och säkerhet. Enligt Försvarshögskolans forskningsstrategi strävar de efter att vara det läro­säte som departement och myndigheter vänder sig till när de behöver uppdragsforskning och studier i dessa ämnen.^[91]

Försvarshögskolan ser behov av en kunskapsplattform

Företrädare för Försvarshögskolan menar att myndigheten bedriver en hel del forskning om ämnen med anknytning till psykologiskt försvar. Såväl forskning som kunskap är dock utspridd på olika institutioner och avdelningar. Försvarshögskolan menar också att de saknar en helhets­bild av den forskning som bedrivs på området i Sverige och menar därför att det behövs en nationell kunskapsplattform för frågor som rör psy­ko­logiskt försvar. I nuläget är en stor del av forskningen uppdrags­finan­sie­rad vilket gör att det är svårt att upprätthålla en samlad kom­petens över tid.

Enligt Försvarshögskolan behövs bland annat en nationell strategi som kan inrikta och koordinera olika myndigheters och andra aktörers insat­ser på området.

Försvarshögskolan utbildar i samhällets krisberedskap och totalförsvar

Institutet för högre totalförsvarsutbildning (IHT) vid Försvarshögskolan erbjuder kurser i samhällets krisberedskap och totalförsvar. Kurserna är riktade mot chefer och högre tjänstemän i riksdagen och på Rege­rings­kansliet, bevakningsansvariga myndigheter, försvarsmakten och myn­dig­heter i försvarssektorn samt inom landsting och kommuner, men man erbjuder även kurser till privata aktörer och frivilligorganisationer. Efter­frågan på kurserna är stor, se även kapitel 4.

Syftet är att lära ut sätt att förebygga och hantera olika typer av avvikan­de händelser och svåra kriser som kan drabba ett samhälle, exempelvis hur man kan hantera informationspåverkan och den gråzonsproblematik som har aktualiserats på senare tid. Försvarshögskolan menar att för­delen med kurserna är att de alltid bygger på forskning och studier.

Det saknas en helhetsbild av de undersökningar som görs

Ingen av de centrala myndigheterna inom det psykologiska försvaret har en helhetsbild av den kunskapsuppbyggnad som görs på området i form av forskning och andra undersökningar. MSB menar dock att det vid behov skulle vara relativt enkelt för dem att få en samlad bild av vad de själva, Försvarsmakten och Försvarshögskolan gör eftersom de redan har ett nära samarbete.

Försvarsmakten prioriterar förtroendeskapande verksamheter

I detta avsnitt beskriver vi Försvarsmaktens verksamheter med avseende på försvarsvilja och motståndsanda. Vi har dock inte beskrivit För­svars­maktens kunskapsutveckling på området eftersom myndigheten inte lämnat något underlag om eventuell forskning med koppling till psy­ko­logiskt försvar.

För Försvarsmakten är förtroendefrågan högt prioriterad. För att de ska kunna försvara Sverige och främja svensk säkerhet måste det finnas ett högt förtroende för myndigheten och dess förmåga samt en relativt god försvarsvilja hos befolkningen.

Försvarsmakten använder inte begreppen försvarsvilja och motståndsanda

Enligt intervjupersonerna från Försvarsmakten använder man helst inte begreppen försvarsvilja och motståndsanda eftersom de saknar en tydlig definition och anses vara omoderna. I stället för försvarsvilja föredrar För­svarsmakten att tala om tillit. I sin kommunikation utgår För­svars­makten vidare från de värden man ska försvara, exempelvis demokrati och mänskliga rättigheter.

Försvarsmakten anser dock att det är viktigt att berörda myndigheter har en gemensam definition av begreppen, vilket inte är fallet i dag. Även inom Försvarsmakten ger man begreppen olika betydelser.

Försvarsmakten arbetar med kommunikation för att stärka försvarsviljan och förtroendet för sin verksamhet

I Försvarsmaktens strategiska inriktning fastställs att allmänhetens och andra aktörers förtroende är avgörande för att man ska kunna genomföra sitt uppdrag på ett framgångsrikt sätt.^[92] Ett högt förtroende för För­svars­makten och försvaret stärker i sin tur försvarsviljan hos allmänheten.

Ledningsstabens kommunikationsavdelning har i uppdrag att förmedla bilden av Försvarsmakten så att den bidrar till att stärka förtroendet för myndigheten och landets försvar, men även Inriktningsavdelningen och Insatsstaben (J9) arbetar med dessa frågor.^[93]

Enligt Försvarsmaktens kommunikationsdirektiv måste förtroendefrå­gan ha en naturlig plats i samtliga av myndighetens processer. Myn­dig­hetens varumärke ska kommuniceras tydligt och allmänheten ska upp­fat­ta att Försvarsmakten försvarar Sveriges frihet och värden.^[94] För­svars­makten ska också uppfattas som en modern organisation som kan attrahera och behålla duktiga medarbetare och samarbetspartner. Det är också viktigt att kommunicera samarbete med andra myndigheter för att tydliggöra Försvarsmaktens roll i skyddet av samhället.^[95]

Allmänhetens förtroende påverkas inte bara av myndighetens kommu­ni­kationsinsatser utan av alla försvarets aktiviteter och hur de rappor­teras i medier. Företrädare för myndigheten menar att det som rap­porte­ras om dessa aktiviteter bidrar till det psykologiska försvaret på ett mer direkt sätt än för flera andra myndigheters verksamheter. Genom att påvisa myndighetens militära handlingskraft och förmåga stärker man förtroendet för myndigheten men även befolkningens försvarsvilja.

Försvarsmakten lägger årligen cirka 60 miljoner kronor på köpt kommu­ni­kation. Dessa pengar används till att öka allmänhetens kunskap om Försvarsmakten och dess uppgifter, och till att öka intresset för För­svarsmakten som arbetsgivare. Varje år gör Försvarsmakten två större kampanjer. Vårkampanjen syftar till ökad rekrytering i målgruppen 18–25 år och höstkampanjen till ökad kunskap i en bredare målgrupp. Där­utöver görs gemensamma insatser med MSB.^[96]

Opinionsmätningar är ett verktyg för att arbeta med förtroende

Försvarsmakten genomför sedan 2012 en varumärkes- och kommu­nika­tionsmätning varje kvartal. Syftet är att löpande följa allmänhetens syn på myndighetens varumärke och kommunikation. I undersökningen mäter man också myndighetens förekomst i traditionella och sociala medier.

MSB arbetar brett med att främja försvarsvilja och motståndsanda

MSB har enligt sin instruktion en rad uppgifter som kan bidra till att stä­rka försvarsviljan och motståndsandan:

• verka för att skapa en sammanhållen information om skydd mot olyckor, krisberedskap, totalförsvar samt om säkerhetspolitik
• tillhandahålla utbildning och genomföra övningar på krisbered­skaps­området
• beställa, kvalitetssäkra och förmedla forskning för krisberedskap och civilt försvar.^[97]

Motståndskraft i stället för motståndsanda

MSB menar att försvarsvilja handlar om både befolkningens principiella inställning till väpnat försvar, och den enskilda individens inställning till att aktivt delta i försvaret av landet. Enligt MSB är motståndsanda ett närbesläktat ord till försvarsvilja, men de använder inte begreppet lika ofta. Företrädare för MSB föredrar att tala om motståndskraft i stället för motståndsanda. De menar att motståndskraft tydligare betonar befolk­ningens fysiska och mentala motståndskraft.

Främjandearbetet ofta integrerat med krisberedskapsinformation

Merparten av MSB:s verksamhet som kan bidra till att stärka motstånds­anda och försvarsvilja ingår i myndighetens generella krisberedskaps­arbete.

Arbetet med krisberedskap har demokratifrämjande inslag

Myndigheten anser att en del av deras arbete med krisberedskap och kris­kommunikation även har demokratifrämjande eller förtroendebyg­gan­de inslag. MSB har dock svårt att lyfta fram enskilda verksamheter som kan ha betydelse för att främja demokratiska värden eller stärka förtroendet för demokratiska institutioner. Två aktiviteter knyter mer direkt an till demokratifrämjande: myndighetens medverkan i arbetet mot våldsbejakande extremism och social oro samt myndighetens sam­ver­kan med trossamfunden och Nämnden för statligt stöd till tros­sam­fund (SST). MSB lägger sammantaget cirka två årsarbetskrafter på dessa två verksamheter till en årlig kostnad om cirka 1,5 miljoner kronor.^[98]

MSB gör en rad insatser i syfte att stärka befolkningens riskmedvetenhet och motståndsanda

Exempel på insatser som, enligt MSB, kan bidra till att stärka befolk­ningens riskmedvetenhet och motståndsanda är den guide man tagit fram för kommunernas risk- och krisinformation (tillgänglig på msb.se) och kampanjen Krisberedskapsveckan som äger rum för första gången i maj 2017. Den senare syftar till att stärka människors krisberedskap och riskmedvetenhet.^[99] Andra informationsinsatser som MSB lyfter fram inom detta område är de två webbplatserna Säkerhetspolitik.se och Dinsäkerhet.se. Syftet med den förstnämnda är att höja kunskapsnivån kring säkerhetspolitik bland främst elever och lärare i gymnasieskolan. Webbplatsen behandlar exempelvis psykologiskt försvar och källkritik. På DinSäkerhet.se kan allmänheten få råd och stöd om risker och kris­beredskap. Webbplatsen Krisinformation.se innehåller också liknande infor­mation, även om den i första hand ska vara ett stöd för kriskom­mu­ni­kation.

MSB har mycket samverkan med andra på detta område. Man ger exem­pelvis i samverkan med Försvarsmakten uppdrag till Folk och Försvar att genomföra utbildningar inom krisberedskap, säkerhetspolitik och för­svar. Myndigheten samverkar också med Statens medieråd kring peda­gogiskt material om källkritik riktat till unga. De ger även bidrag till ideella organisationer (inklusive frivilliga försvarsorganisationer) som arbetar med att stärka människors egen förmåga.

Tillsammans med Försvarsmakten och Rekryteringsmyndigheten bedri­ver MSB kampanjen 18-årsuppdraget. Det består bland annat av ett brev­utskick till alla totalförsvarspliktiga 18-åringar. Tidigare år har kam­panjen även handlat om att undersöka bland annat 18-åringarnas tillit till myndigheter och uppfattningar om psykologiskt försvar samt öka medvetenheten om vikten av källkritik. Under 2017 görs en översyn av hur arbetet ska bedrivas framöver.

MSB lägger omkring fyra årsarbetskrafter på den verksamhet som syftar till att stärka befolkningens riskmedvetande och motståndsanda. Verk­sam­heten kostar totalt cirka 8 miljoner kronor, men då ingår inte kostnaden för bidrag till ideella organisationer.

Försvarsviljan hos befolkningen mäts årligen

I studien Opinioner undersöker MSB årligen allmänhetens syn på sam­hälls­skydd, beredskap, säkerhetspolitik och försvar. I denna under­sök­ning mäter man bland annat befolkningens försvarsvilja.^[100]

Forskning om psykologiskt försvar kommer att prioriteras högre kommande år

MSB fördelar cirka 6 miljoner kronor till forskning och studier som rör det psykologiska försvaret. Det motsvarar omkring 5 procent av de forsk­ningsmedel som MSB totalt fördelar. MSB tillfrågar ofta Försvars­högskolan och FOI vid direktupphandling eftersom de har särskild kom­petens inom krisberedskap och samhällsskydd. Medlen används även för att delfinansiera Cats (Centrum för asymmetriska hot- och terrorism­studier) vid Försvarshögskolan,^[101] se även kapitel 4.

Enligt MSB kommer det psykologiska försvaret att bli ett mer prioriterat forskningsområde under de närmaste åren, särskilt studier om infor­ma­tions­påverkan.^[102]

Slutsatser

Verksamheter som kan bidra till att främja befolkningens försvarsvilja och motståndsanda finns framför allt hos länsstyrelser, högskolor och ett antal myndigheter med särskilda demokratiuppdrag samt Försvars­mak­ten och MSB. Övriga bevakningsansvariga myndigheter bedriver i liten utsträckning verksamhet inom detta område.

Begreppen försvarsvilja och motståndsanda är svåra att relatera till

Flera av de intervjuade myndighetsföreträdarna anser att begreppen för­svarsvilja och motståndsanda är svåra att relatera till. I stället använder de begrepp såsom motståndskraft, tillit, resiliens, uthållighet och käll­kri­tik. Myndigheterna upplever att avsaknaden av gemensamma defini­tio­ner försvårar dialog och samverkan kring verksamheter som kan bidra till ett psykologiskt försvar.

Verksamheterna är mycket skiftande och har ofta ett annat huvudsyfte än att bidra till det psykologiska försvaret

Myndigheternas verksamheter som bidrar till att stärka försvarsviljan och motståndsandan är mycket skiftande. Det handlar om allt från att stärka förtroendet för den egna myndigheten till att fördela medel till forsk­ning och studier om ämnen med anknytning till psykologiskt för­svar.

Flera av verksamheterna myndigheterna bedriver inom detta område sker också som integrerade delar av annan verksamhet. Därför är det i många fall svårt att utskilja vilka specifika verksamheter och aktiviteter som bidrar till att stärka försvarsviljan och motståndsandan. Ofta kan det vara så att dessa verksamheter i huvudsak bedrivs i ett annat syfte, vilket är fallet för exempelvis många av de myndigheter som tillhör Kultur­departementet.

Att stärka motståndsandan handlar till stor del om förebyggande arbete

Arbetet med att stärka befolkningens motståndsanda består till stor del av förebyggande insatser under fredstid. Det handlar exempelvis om att sprida kunskap om demokratiska värderingar och krisberedskap samt att skapa förtroende för statliga institutioner. Detta kräver långsiktigt arbete och kan inte göras enbart med punktinsatser. I allmän bemärkelse ingår detta arbete i alla myndigheters uppdrag, till exempel att upprätthålla rättssäkerhet i sitt arbete. Flera av dem vi intervjuat lyfter också fram civilsamhällets roll för att stärka befolkningens motståndsanda.

Viktiga myndighetsgrupper inom denna del av det psykologiska för­svaret är myndigheter med demokratifrämjande uppdrag, utbildnings­myn­digheter och kulturmyndigheter.

Färre arbetar med att stärka försvarsviljan

Det är betydligt färre myndigheter som informerar om Sveriges försvar och beredskap (vilket kan bidra till att stärka försvarsviljan). Den myn­dighetsgrupp som gör detta i störstutsträckning är länsstyrelserna. Hos länsstyrelserna och MSB är information om försvaret dock ofta integre­rat med information och annan verksamhet som rör krisberedskap. Läns­styrelserna är även en viktig kanal för att nå ut med information till kommunerna.

Myndigheter med ett demokratiuppdrag har en central roll i det psykologiska försvaret

Myndigheter med ett demokratiuppdrag har en viktig roll i ett modernt psykologiskt försvar. Flera intervjupersoner betonar särskilt skolans, och därmed även Skolverkets, viktiga roll. Skolan anses ha ett grund­läggande ansvar för att lära ut demokratiska värderingar och källkritiskt tänkande, och därmed för att öka barns och ungas motståndsanda.

Demokratifrämjande är främst riktat mot unga

De myndigheter med demokratifrämjande verksamheter som vi be­dömer är centrala för att stärka motståndsandan bedriver främst verk­sam­heter som är riktade mot barn och unga. Få myndigheter bedriver verksamhet som är inriktad mot den vuxna befolkningen.

Myndigheterna ser ett behov av gemensamma strategier på det demokratifrämjande området

Några myndigheter med mer specifikt demokratifrämjande uppdrag lyfter fram ett behov av myndighetsgemensamma strategier och mer lång­siktiga samarbeten. För närvarande arbetar myndigheterna på var sitt håll med liknande frågor utan att det finns något helhetsperspektiv.

Det saknas en helhetsbild av vilken kunskap som finns

Omkring 50 myndigheter bedriver kunskapsutveckling om ämnen med anknytning till psykologiskt försvar. Ingen av de myndigheter som vi identifierat som de mest centrala inom det psykologiska försvaret har dock en helhetsbild av den kunskapsuppbyggnad som sker på området. MSB, Försvarshögskolan och Försvarsmakten har visserligen ett nära samarbete gällande forskning och opinionsstudier men andra universitet och högskolor bedriver också forskning som har anknytning till ett psykologiskt försvar.

Säkerställa information och kommunikation under störda förhållanden

• Statskontorets iakttagelser
• Kriskommunikation är främst en fråga för MSB och länsstyrelserna, men alla myndigheter har ansvar för sin egen information.
• Sociala medier ger nya möjligheter för myndigheternas kommu­ni­ka­tion men för allmänheten är traditionella nyhetsmedier fort­farande oftast den viktigaste informationskällan vid en kris.
• Myndigheterna har nästan inget ansvar för den del av det psyko­lo­giska försvaret som rör medieberedskap. MSB har dock ett ansvar för att stödja medieföretagen inom ramen för krisberedskapen.
• Ett 30-tal myndigheter informerar eller utbildar medier och journa­lister om krisberedskap, försvaret eller hot och risker som är kopp­lade till informationspåverkan. Av dessa är mer än hälften läns­sty­rel­ser eller andra bevakningsansvariga myndigheter.

I det här kapitlet redogör vi för två aspekter av det psykologiska för­svaret som handlar om att säkerställa information och kommunikation under störda förhållanden: myndigheter med ansvar för kriskom­mu­ni­ka­tion och myndigheter som ger stöd till medier inom ramen för medie­beredskapen.

Tekniska system för kriskommunikation och informationssäkerhet ingår inte i utredningen. Dessa avgränsningar diskuterar vi i kapitel 2. Utred­ningen omfattar inte heller tekniska förutsättningar för att upprätthålla fri och oberoende nyhetsförmedling eftersom de i hög grad omfattas av sekretess.

Kriskommunikation främst en fråga för MSB och länsstyrelserna

Kriskommunikation sker mellan aktörer, allmänhet och medier. Det är en viktig del i samhällets krisberedskap och för det psykologiska försva­ret under höjd beredskap. I detta avsnitt beskriver vi hur myndigheterna arbetar med kriskommunikation på systemnivå.

Alla myndigheter ska upprätthålla system för information och kommunicera sin verksamhet

Myndigheternas system för kriskommunikation handlar om att upprätt­hålla sin egen kommunikation och information samt om att förmedla rele­vant information till allmänheten. Varje myndighet har ansvar för sin egen information till allmänheten och medierna. Myndigheterna har också ett ansvar för att samverka med varandra så att informationen kan samordnas.^[103]

Det förändrade medielandskapet ger nya möjligheter och begränsningar

Tillgängligheten till information genom webbplatser och sociala medier påverkar förutsättningarna för ett psykologiskt försvar. Det förändrade medielandskapet påverkar också möjligheterna att kommunicera och informera i samband med en kris.

I en svensk forskningsrapport från 2016 framkommer att både allmänhet och myndigheter uppskattar de möjligheter som digitala och sociala medier ger i form av snabbhet, tillgänglighet och mobilitet.^[104] Myndig­heterna i studien upplever att det nya medielandskapet ger möjlighet till bättre kontroll över informationen och att det blivit enklare att ha direkt­kontakt med allmänheten än tidigare. Myndigheterna upplever också att det har blivit lättare att korrigera felaktiga uppgifter.^[105]

Samtidigt visar studien att traditionella kommunikationskanaler (tele­fon, personliga kontakter, press, radio och tv) fortfarande är centrala för att nå allmänheten. För två av tre visade sig traditionella nyhetsmedier, särskilt Viktigt meddelande till allmänheten (VMA) via radio, vara den första kanalen vid akuta kriser. Även vid mindre akuta händelser domi­nerade traditionella nyhetsmedier som första källa till information.^[106]

Iakttagelserna i studien stämmer väl överens med Mediernas bered­skaps­råds uppfattning. De upplever att många myndigheter förlitar sig för mycket på de digitala kanalerna och därför förbiser de fördelar som eter­medierna har. Framför allt lyfter de fram radions styrkor: att radio kan sändas även om många andra system ligger nere och att allmänheten kan lyssna på radio med enkla apparater som inte kräver elförsörjning. Företrädare för Försvarsmakten har även lyft fram att myndighetens psyops-förband (se kapitel 4) har förmåga att sända radio vid kris och höjd beredskap.

Myndigheter med särskilt ansvar för kriskommunikation

Av de 168 myndigheter som har besvarat vår enkät anger 33 stycken (20 pro­cent) att kriskommunikation eller stöd till andra myndigheter avseende kriskommunikation är en del av myndighetens uppdrag enligt instruktion eller regleringsbrev. Däribland ingår samtliga 17 läns­sty­rel­ser som har besvarat enkäten. Bland de övriga är 8 bevakningsansvariga myndigheter.^[107]

Enkätsvaren är inte överraskande, utan avspeglar de rådande ansvars­för­hål­landena. Varje länsstyrelse ska exempelvis verka för att informa­tio­nen till allmänheten och företrädare för massmedier samordnas i sam­band med en kris, inom ramen för sitt geografiska område.^[108]

MSB har ansvar för system och metodutveckling

I MSB:s uppdrag ingår att upprätthålla system för kriskommunikation. Det inkluderar bland annat att stödja etermedier (se vidare nedan), ut­veckla och tillhandahålla VMA samt arbeta tekniskt och redaktionellt med webbplatsen krisinformation.se. MSB arbetar också med informa­tions­samordning och utvecklar informatörsnätverk för samordnad kris­kommunikation. Dessutom bedriver myndigheten metodutveckling och ger utbildningar i kriskommunikation.^[109]

Verksamheten bedrivs vid fyra olika avdelningar och sysselsätter nor­malt omkring 17 årsarbetskrafter. Vid en eventuell kris hämtas extra resurser från övriga delar av MSB. Arbetet sker i stor utsträckning som en del i annan verksamhet, exempelvis i arbetet med metoder för sam­ver­kan och ledning samt i MSB:s operativa samordningsuppdrag.

De flesta myndigheter skulle vända sig till MSB för information och stöd om kriskommunikation

I vår enkät frågar vi vart myndigheterna skulle vända sig om de behöver information, stöd eller hjälp som rör kriskommunikation. Flera svars­alternativ är möjliga. Av myndigheterna uppger 87 procent att de skulle vända sig till MSB.^[110] Knappt hälften har svarat att de skulle vända sig till Regeringskansliet. En femtedel skulle vända sig till Polismyn­dig­heten, och nästan lika många skulle vända sig till Säpo eller en privat aktör inom kommunikation och informationsanalys, se figur 6.1.

De som svarat ”annan myndighet” anger främst FRA, kommuner och Åklagar­myndigheten.

Figur 6.1 Aktörer som myndigheterna skulle vända sig till för att få information, stöd eller hjälp för att säkerställa att information och kommunikation kan upprätthållas under en kris eller störda förhållanden, n = 157.

Källa: Statskontorets enkät.

Myndigheternas roll i medieberedskapen är begränsad

Målet för medieberedskapen är att medieföretagen^[111] även under störda förhållanden ska kunna fungera som robusta, tekniskt hållbara och flexibla företag i syfte att garantera en fri och oberoende nyhets­för­med­ling.^[112] Som vi konstaterade i kapitel 2 är mediernas beredskapsplanering en fråga som främst rör mediepolitiken och medieföretagen själva. Stat­liga myndigheter kan dock på olika sätt ge stöd till fria och oberoende medier i deras beredskapsplanering.

Frivillig beredskapsplanering med undantag för public service

Mediernas beredskapsplanering är ett frivilligt åtagande från medieföre­tagens sida, med undantag för programbolagen inom public service, Sveriges Television AB (SVT) och Sveriges Radio AB (SR). SVT och SR ska samråda med MSB i beredskapsfrågor. De ska också ta fram årli­ga beredskapsplaner som lämnas till Regeringskansliet och till MSB för kännedom. Vid högsta beredskap ska SVT och SR utgöra en själv­stän­dig organisation med totalförsvarsuppgifter direkt under rege­ringen.^[113]

SR har också i uppgift att kostnadsfritt sända meddelanden som är vik­tiga för allmänheten, om en myndighet begär det. Det finns också krav på att SR:s sändningar ska genomföras med god säkerhet så att even­tuella sändningsavbrott blir så korta som möjligt.^[114]

Privat-offentlig samverkan i Mediernas beredskapsråd

I Mediernas beredskapsråd sker samverkan mellan staten och privata aktörer. Rådet är en frivillig sammanslutning av medieföretag med MSB:s generaldirektör som ordförande,^[115] och man träffas fyra gånger per år. En viktig förutsättning för denna privat-offentliga samverkan är att rådet behandlar frågor som rör infrastruktur och informationssäkerhet men inte tar upp frågor om innehåll, eftersom MSB och aktörerna vill säker­ställa medieföretagens oberoende. Det är viktigt att denna sam­verkan sker frivilligt och att MSB inte har någon styrande roll.

Verksamheten i Mediernas beredskapsråd syftar till att skapa en gemen­sam syn på behovet av säkerhet, beredskap, krishanteringsförmåga och samverkan för den privata och offentliga sektorn inom medieområdet. Verksamheten ska också bidra till att etablera kontakter för att exem­pel­vis kunna bistå varandra i händelse av en kris. Ett syfte är också att skapa ett ömsesidigt förtroende mellan stat och medieföretag. Enligt aktörerna fungerar rådet väl som ett forum för kunskaps- och erfarenhetsutbyte.

MSB ska stödja mediernas beredskapsplanering

MSB ska stödja medieföretagens beredskapsplanering och fördelar medel för att säkerställa distribution av etermedier vid fredstida kris­situa­tioner och vid höjd beredskap.^[116] MSB:s målsättning är att medie­före­tagen kan producera och distribuera varningsmeddelanden, nyheter och samhällsinformation till allmänheten vid extraordinära händelser och vid eventuella angrepp mot Sverige.

MSB har tillsammans med Försvarsmakten gett i uppdrag åt Folk och för­svar att genomföra utbildningar som rör krisberedskap, säkerhets­poli­tik och försvar och som bland annat riktar sig till blivande jour­nalister. MSB ger däremot inga utbildningar som är riktade direkt till medieföretag och journalister. Vissa av MSB:s säkerhetsutbildningar rik­tar sig dock både till myndigheter och privata aktörer som ansvarar för samhällsviktig verksamhet.

MSB tar även fram och förmedlar kunskap om mediernas roll i kris­be­red­skapsarbetet. MSB analyserar bland annat utvecklingen inom medie­området, initierar studier och anordnar seminarier. Under 2016 gjorde MSB exempelvis i samarbete med Mediernas beredskapsråd en analys av hot, risker och sårbarheter i mediebranschen.^[117] Ett syfte med analy­sen var att beskriva det svenska medielandskapet utifrån dess roll i sam­hället och i krisberedskapen. Analysen syftade också till att identifiera och bedöma hot, risker och sårbarheter både för medieföretagen och för samhället. I analysen lämnas åtgärdsförslag för att stärka medie­branschens möjligheter att möta de identifierade riskerna.

En fjärdedel av myndigheterna ger stöd till medier i sin verksamhet

Totalt 45 myndigheter, eller cirka en fjärdedel av myndigheterna som har besvarat vår enkät, anger att de på något sätt ger stöd till medier eller journalister inom områden som rör det psykologiska försvaret.

Länsstyrelser och andra bevakningsansvariga myndigheter ger stöd till medier i samband med kriser

I vår enkät svarar 33 myndigheter att de har i uppdrag att arbeta med kris­kommunikation eller ge stöd till andra inom det området. Av dessa uppger 19 att de ska ge stöd till massmedier för att upprätthålla deras verk­samhet under kriser eller störda förhållanden. Bland dem är 7 läns­styrelser och 7 övriga bevakningsansvariga myndigheter.

Ett fåtal myndigheter informerar eller utbildar medier och journalister om krisberedskap, försvar och informationspåverkan

I enkäten har vi också frågat om myndigheterna sprider information eller bedriver annat främjande arbete som kan kopplas till medieberedskapen. Totalt 33 myndigheter uppger i enkäten att de bedriver sådan verk­sam­het. Av dessa anger 25 myndigheter, däribland 15 länsstyrelser och 3 be­vakningsansvariga myndigheter, att de informerar medier och jour­na­lis­ter om krisberedskap. En dryg tredjedel uppger att de vänder sig till mål­gruppen för att informera om Sveriges försvar och beredskap. Omkring en femtedel uppger att de vänder sig till medier och journalister i syfte att öka medvetenheten om informationspåverkan från främmande makt. Knappt en tredjedel svarar att de vänder sig till målgruppen för att öka medvetenheten om avsiktligt vilseledande eller felaktig information. Sammanlagt är det 15 länsstyrelser, 5 bevakningsansvariga myndig­heter, 5 högskolor och 8 övriga myndigheter som bedriver sådan främ­jan­de verksamhet.

I enkäten uppger 21 myndigheter att de bedriver utbildningar som är kopp­lade till medieberedskap. Av dessa bedriver två tredjedelar utbild­ning om krisberedskap eller kriskommunikation mot medier och jour­na­lis­ter. En dryg tredjedel utbildar samma målgrupp om avsiktligt vilse­ledande eller felaktig information, en tredjedel om Sveriges försvar och beredskap, och knappt en tredjedel om risker och hot från främmande makt. Det är till stor del samma myndigheter som bedriver utbildning inom medieberedskap som bedriver främjande arbete på området.

Som framgår av kapitel 5 är det få myndigheter som bedriver främjande arbete eller utbildning om Sveriges försvar och beredskap. Ännu färre (13 myndigheter) riktar sig till målgruppen medier och journalister.

Slutsatser

Alla myndigheter har ett ansvar för att upprätthålla sin kommunikation och information i händelse av en kris. Ett antal myndigheter har dock ett särskilt ansvar kopplat till krisberedskapen och till ett geografiskt om­rådesansvar, det vill säga MSB och länsstyrelserna. De flesta myndig­heter ser MSB som den naturliga aktören att vända sig till för stöd i frå­gor som rör kriskommunikation.

Traditionella medier viktigaste källan vid kris

Sociala medier ger nya möjligheter för myndigheternas kommunikation men har sina begräsningar eftersom de bland annat är mer sårbara än till exempel radion. Traditionella nyhetsmedier är också fortfarande den viktigaste informationskällan för de flesta i befolkningen vid en kris.

Myndigheterna har inte huvudansvaret för medieberedskapen

I ett psykologiskt försvar har medierna en central roll men mediebered­skapen ligger nästan helt utanför myndigheternas ansvarsområde. MSB har dock ett ansvar för att stödja medieföretagen inom ramen för kris­beredskapen.

Medieberedskapen är en fråga främst för medieföretagen själva. Det finns en utvecklad privat-offentlig samverkan i Mediernas beredskaps­råd kring frågor med fokus på tekniska aspekter av beredskap och för­svar. Frågor som rör innehåll behandlas inte i rådet eftersom aktörerna är måna om medieföretagens oberoende.

Ett 30-tal myndigheter informerar eller utbildar medier och journalister om krisberedskap, försvaret eller hot och risker som är kopplade till informationspåverkan. Av dessa är mer än hälften länsstyrelser eller andra bevakningsansvariga myndigheter.

Våra slutsatser

Statskontoret har fått i uppdrag av regeringen att identifiera de myn­dig­heter vars verksamhet kan ha betydelse för ett psykologiskt försvar som är anpassat efter dagens förhållanden. I detta kapitel presenterar vi våra slutsatser om myndigheternas verksamheter som kan bidra till det psy­ko­logiska försvaret.

Ett modernt psykologiskt försvar handlar främst om aktiviteter i fredstid

Ett psykologiskt försvar som är anpassat efter dagens förhållanden hand­lar till skillnad från det tidigare psykologiska försvaret inte enbart om förberedelser för krig, utan i hög grad om en förmåga även i fredstid. Det krävs ett långsiktigt förebyggande arbete för att stärka befolk­ningens motståndsanda och försvarsvilja. Det handlar också om att grän­ser­na mellan krig och fred i detta sammanhang delvis har suddats ut, och att vi redan i dag är utsatta för olika typer av informationspåverkan.

Många myndigheter har verksamhet som kan bidra till det psykologiska försvaret

Ett modernt psykologiskt försvar bör omfatta alla samhällets aktörer, myndigheter såväl som andra. Vår undersökning visar också att 80 pro­cent av myndigheterna utför verksamheter som kan bidra till ett psyko­logiskt försvar, vilket pekar på potential för att utveckla en bred samlad förmåga. Däremot är vår övergripande bedömning att det finns stor varia­tion mellan myndigheterna. Det gäller både vad de gör, hur prio­ri­terat och strukturerat arbetet är och synen på myndighetens egen roll inom det psykologiska försvaret.

Även om en stor andel myndigheter uppger att de genomför verksamhet som kan bidra till det psykologiska försvaret uppger bara en dryg tredje­del att de ser sig som en del i det psykologiska försvaret.

Stor variation i myndigheternas medvetenhet och beredskap för att möta informationspåverkan

Ett modernt psykologiskt försvar är beroende av enskilda myndigheters förmåga att identifiera och möta informationspåverkan, också under fredstid. Flest myndigheter bedriver verksamheter inom denna del av det psykologiska försvaret. Det är också denna typ av verksamhet som myndigheterna främst förknippar med ett modernt psykologiskt försvar. Det finns dock en stor variation i hur medvetna myndigheterna är och vilken beredskap de har för att identifiera och möta informa­tions­på­ver­kan.

För de allra flesta handlar det om att ha en omvärldsbevakning som ger möjlighet att upptäcka försök till informationspåverkan inom myndig­hetens verksamhetsområde. Däremot är det få myndigheter som bedri­ver ett strukturerat arbete kring informationspåverkan. Få har exem­pel­vis avsatt specifika resurser för arbetet eller utarbetat rutiner för att hantera desinformation.

Det finns dock myndigheter som informerar och utbildar inom områden såsom källkritik och hot och risker som är kopplade till informa­tions­påverkan eller hot från främmande makt. Bland dessa finns högskolor och universitet, men även många länsstyrelser och andra bevak­nings­ansva­riga myndigheter.

Länsstyrelser och andra myndigheter med bevakningsansvar är i dag mer medvetna om problemet med informationspåverkan. Däremot finns ingen ökad beredskap för att hantera sådana risker, särskilt inte sam­ordnad informationspåverkan. Kunskapsnivån inom myndigheterna är till stor del personberoende och inte inbyggda i organisationerna. Även centrala operativa myndigheter såsom Försvarsmakten, MSB och Säpo efterfrågar mer kunskap och samverkan mellan myndigheter kring infor­ma­tionspåverkan.

Många myndigheter förknippar inte förtroendeskapande verksamhet med psykologiskt försvar

Över 100 myndigheter uppger att de har någon verksamhet som kan bidra till att stärka befolkningens motståndsanda och försvarsvilja. Det består i allt från att bedriva förtroendestärkande verksamheter till att infor­mera om mänskliga rättigheter och krisberedskap.

Många myndigheter förknippar dock inte det psykologiska försvaret med förtroendeskapande aktiviteter och att främja demokrati, rätts­säker­het och andra grundläggande värden. Detta är inte överraskande, efter­som det i flera avseenden kan anses vara en generell myndighetsuppgift att arbeta förtroendeskapande. Vår bedömning är att verksamheter som kan bidra till att stärka befolkningens försvarsvilja och motståndanda utgör en viktig komponent i ett psykologiskt försvar, även om myn­dig­heterna själva inte uppfattar verksamheterna på detta sätt.

Kultur- och demokratimyndigheter har en viktig roll i att stärka motståndsandan

Några grupper av myndigheter bedriver verksamheter som kan ha sär­skild betydelse för denna del av det psykologiska förvaret. En sådan grupp är vissa myndigheter under Kulturdepartementet. En annan är myn­dig­heter med ett mer direkt demokratiuppdrag, såsom MUCF och Skolverket. Dessa myndigheters bidrag till det psykologiska försvaret handlar bland annat om att sprida kunskap om demokratiska värderingar och öka medie- och informationskunnigheten. Huvudsyftet med verk­sam­heterna är dock inte att bidra till det psykologiska försvaret, och därför ser dessa myndigheter sig sällan som en naturlig del av ett modernt psykologiskt försvar.

Högskolor bidrar till kunskapsutvecklingen på området

Högskolor och universitet bedriver jämförelsevis mycket informations- och främjandearbete samt bidrar till kunskapsutveckling inom ämnen med anknytning till psykologiskt försvar. Bland dessa har För­svars­hög­sko­lan en central roll. Högskolor och universitet ser sig i större ut­sträck­ning än kulturmyndigheterna som en del av ett psykologiskt försvar. Eftersom kunskapsutveckling på området är efterfrågat bedö­mer vi att det är en fördel om högskolor och universitet ser att de har en roll i ett modernt psykologiskt försvar.

Länsstyrelserna sprider information om försvar och beredskap

Länsstyrelserna informerar och utbildar om ämnen med anknytning till det psykologiska försvaret på regional och lokal nivå. Ofta sker detta inom ramarna för information om krisberedskap eller Sveriges försvar och beredskap. I vår undersökning pekar MSB ut länsstyrelserna som en viktig aktör för att nå ut med information och kunskap om psykologiskt försvar till kommuner och andra lokala och regionala aktörer.

Ändrade förutsättningar för kriskommunikation och medieberedskap

Alla myndigheter har ett eget ansvar för att upprätthålla kommunikation och information under störda förhållanden. Det förändrade medie­land­skapet har gett myndigheterna nya möjligheter att kommunicera och sprida information till allmänheten i samband med kriser eller andra akuta händelser. Samtidigt har risken för ryktesspridning och desinfor­ma­tion ökat. Det förefaller dock som om myndigheterna under de senas­te två åren har fått en ökad medvetenhet om riskerna med de nya kom­mu­nikationskanalerna. Några av de medieaktörer vi talat med inom ramen för utredningen har pekat på att myndigheterna generellt förlitar sig för mycket på till exempel sociala medier i samband med kriser, och glömmer bort att allmänheten fortfarande i första hand vänder sig till traditionella nyhetsmedier.

Mediernas beredskap är i dag främst en fråga för medieföretagen och i mycket liten utsträckning en statlig fråga. Det handlar om MSB, läns­styrelserna, ett fåtal andra bevakningsansvariga myndigheter och några högskolor som på olika sätt ger stöd i form av information eller utbild­ning som är riktad till medier och journalister. Detta stöd handlar till exem­pel om krisberedskap och risker och hot som är kopplade till infor­mationspåverkan eller främmande makt samt om försvaret. Det finns troligen fler myndigheter som skulle kunna ge liknande stöd till medie­före­tagen. Samtidigt uppfattar vi inte att det finns någon större efter­frågan på sådant stöd från medieföretagen själva.

Behov av ökad styrning och samordning

Våra undersökningar visar att det finns ett behov av att definiera vad som avses med ett modernt psykologiskt försvar. Många myndigheter efter­frågar i intervjuer eller enkätsvar också ett tydligare uppdrag, både inom det psykologiska försvaret och i relation till andra myndigheter och aktörer.

En gemensam definition skulle kunna underlätta styrningen och samordningen

Ett av de tydligare resultaten från våra intervjuer är att det inte finns en vedertagen definition av ett psykologiskt försvar som är anpassat efter dagens förhållanden. Den nuvarande begreppsanvändningen inom om­rådet är heller inte oproblematisk. I dag används flera överlappande begrepp som framför allt är hämtade från försvars- och krisbered­skaps­om­rådena. De myndigheter som har en utvecklad idé om vad psyko­lo­giskt försvar är lägger ofta olika saker i begreppet. Sådana skillnader kan vara relevanta utifrån de olika myndigheternas uppdrag, men vi bedömer att de kan försvåra samverkan. Särskilt för myndigheter som inte tidigare varit aktiva inom försvars- eller krisberedskapsområdet kan det vara svårt att relatera till de begrepp som används eller förstå sin roll i sammanhanget.

Flera av våra intervjupersoner efterlyser därför en gemensam definition som kan fungera som ett ramverk för arbetet med psykologiskt försvar. En sådan definition skulle underlätta både styrningen och samordningen av myndigheternas arbete inom det psykologiska försvaret.

Stor efterfrågan på kunskap och utbildning

Eftersom det är oklart vad ett psykologiskt försvar innebär är det också svårt för myndigheterna att veta hur de konkret kan arbeta med frågan. Myndigheterna efterlyser därför mer kunskap om psykologiskt försvar. Ett exempel på detta är utbildningar om exempelvis totalförsvar och infor­mationspåverkan. Enligt MSB och Försvarshögskolan har efter­frå­gan på sådana utbildningar ökat under den senaste tiden. Många myn­dig­heter pekar även på ett behov av intern kunskapsspridning. I dag är kompetensen ofta personberoende och knuten till specialistfunktioner inom myndigheten, exempelvis kommunikations- eller it-säkerhets­funk­tioner.

Önskemål om tydligare styrning från regeringen

Många myndigheter menar att regeringen behöver tydliggöra sina för­vänt­ningar på dem för att de ska kunna bidra till det psykologiska för­sva­ret på ett ändamålsenligt sätt. I nuläget finns exempelvis inga skriv­ningar om det psykologiska försvaret ens i de mest centrala myn­dig­heternas instruktioner och regleringsbrev, vilket sannolikt beror på att frågan inte har varit aktuell på länge. Det medför dock att myndigheterna ofta inte vet vilken roll de har i det psykologiska försvaret, och det gör det svårare för dem att prioritera frågan internt.

En annan iakttagelse i vår utredning är att det saknas ett system­per­spek­tiv på det psykologiska försvaret, vilket delvis beror på bristen på över­gri­pande styrning. Även den otydlighet kring begreppsanvändningen som vi diskuterar ovan försvårar sannolikt en samlad styrning av myn­digheternas arbete.

Det finns befintliga nätverk som kan användas för det psykologiska försvaret

Det finns i dag inga övergripande samverkansstrukturer för det psyko­lo­giska försvaret. I stället berörs frågor som rör det psykologiska förs­varet i myndighetsnätverk som har andra huvudsyften. Det handlar främst om nätverk som är kopplade till krisberedskapsarbetet, men även nätverk för informationssäkerhet, underrättelsearbete och högskole­sek­torn. I dessa nätverk ingår främst MSB, länsstyrelserna och andra bevak­ningsansvariga myndigheter, högskolor och universitet samt vissa av försvarsmyndigheterna. Nätverken kan även fortsatt användas för att lyfta frågor om det psykologiska försvaret, men arbetet i dem behöver stärkas.

De myndigheter som har ett specifikt demokratifrämjande uppdrag sak­nar motsvarande samverkansforum för att diskutera frågor som är kopp­lade till psykologiskt försvar. För närvarande arbetar myndigheterna på var sitt håll med liknande frågor utan att det finns något helhets­perspektiv och det verkar därför finnas ett behov av ökad samordning på demokratiområdet. Det gäller även för myndigheter som arbetar mer specifikt med mediefrågor.

Det saknas en helhetsbild av den kunskap som finns

Ingen av de centrala myndigheterna inom det psykologiska försvaret har en helhetsbild av vilken kunskap som finns på området. Försvarshög­skolan menar att det behövs en kunskapsplattform som kan upprätthålla en samlad kompetens på området över en längre tid.

Vår bedömning är att en bättre helhetsbild av kunskapsläget skulle kunna bidra till att undvika eventuellt dubbelarbete gällande vissa kun­skapsområden och till att upptäcka kunskapsluckor.

MSB ses som den centrala aktören, men det finns andra myndigheter med viktiga uppgifter

De myndigheter vi ser som centrala inom det psykologiska försvaret kan delas in i två olika grupper. Den första består av myndigheter med främst operativ verksamhet inom det psykologiska försvaret, det vill säga MSB, Försvarsmakten, Säpo, Svenska institutet och indirekt även FRA. Både andra myndigheter och de själva (med undantag för FRA) ser dem som viktiga aktörer inom ett modernt psykologiskt försvar. De har också mycket kontakter med varandra i frågor som har koppling till psy­ko­lo­giskt försvar. Den andra gruppen består av myndigheter med viktiga demo­kratifrämjande uppgifter, exempelvis Skolverket, MUCF och Sta­tens medieråd. För dessa myndigheter finns inte samma etablerade sam­verkan och nätverk.

Ingen myndighet har i dag ett uttalat ansvar för det psykologiska försvaret

Ingen myndighet har i dagsläget ett uttalat ansvar för det psykologiska försvaret. Däremot uppfattar andra myndigheter att MSB är den centrala civila aktören på området. Det är också till dem myndigheterna främst vänder sig när de behöver stöd och hjälp angående dessa frågor.

Få intervjupersoner efterfrågar en ny myndighet med ansvar för psyko­lo­giskt försvar, och flera myndigheter ser att det finns fördelar med att frågan hanteras samordnat med krisberedskapen. Det finns också upp­arbetade nätverk inom krisberedskapen som kan användas för att utveck­la samverkan inom det psykologiska försvaret. Samtidigt finns det myndigheter med verksamhet inom psykologiskt försvar som inte alls känner igen sig i detta sammanhang och med de begrepp som används inom krisberedskapen.

Risk för överlapp i myndigheternas analysverksamhet

Försvarsmakten (Must), Säpo och FRA har inom sina respektive under­rättelseverksamheter länge identifierat olika typer av hot mot Sverige, däribland försök att påverka beslutsfattare eller opinioner. MSB har under de senaste åren ökat sin egen förmåga att upptäcka och beläg­ga infor­­mationspåverkan från främmande makt. Underrättelse­verk­sam­het är dock till stor del hemlig, och därför har vi inte haft möjlighet att när­mare kartlägga denna del av myndigheternas arbete. Våra intervjuer ger dock en bild av verksamheter som till viss del har överlappande syften. Det kan därför finnas en risk för att myndigheterna inte använder resur­serna på ett effektivt sätt. Samtidigt kan det finnas en fördel om liknande verksamheter finns spridda på olika aktörer eftersom de ser hotbilden ur olika perspektiv, vilket fördjupar helhetsbilden.

Referenser

Offentligt tryck

Proposition 1983/84:166. Om totalförsvarets ledning och samordning i regeringskansliet samt informationsberedskapen mm.

Proposition 2007/08:92. Stärkt krisberedskap – för säkerhets skull.

Proposition 2014/15:109. Försvarspolitisk inriktning – Sveriges försvar 2016–2020.

Regeringsbeslut 2014-11-27. Uppdrag om funktionen tjänsteman i beredskap och förmåga till ledningsfunktion.

Regeringsbeslut 2016-06-02. Uppdrag till Totalförsvarets forsknings­institut (FOI) att göra kartläggningar och analyser av våldsbejakande extremistisk propaganda.

Regeringskansliet (2017). Stärkt digital kompetens i skolans styr­dokument. PM 2017-03-09.

Regleringsbrev för budgetåret 2017 avseende Statens skolverk.

Bilaga till Regeringsbeslut 2013-12-19. Tillstånd för Sveriges Radio AB att sända ljudradio.

Regeringens skrivelse 2009/10:12. Samhällets krisberedskap – stärkt samverkan för ökad säkerhet.

SOU 1953:27. Psykologiskt försvar.

SOU 2007:31. Alltid redo! En ny myndighet mot olyckor och kriser.

SOU 2015:23. Informations- och cybersäkerhet i Sverige. Strategi och åtgärder för säker information i staten.

SOU 2016:80. En gränsöverskridande mediepolitik. För upplysning, engagemang och ansvar.

SOU 2016:92. Värna demokratin mot våldsbejakande extremism Nationell samordning och kommunernas ansvar.

Statsrådsberedningen (2017). Nationell säkerhetsstrategi.

Utrikesdepartementet (2016). Vägledning för hantering av desinfor­ma­tion och ryktesspridning. UD-KOM, PM 2016-06-20.

Rapporter och underlag från myndigheter

Försvarshögskolan (2015). Försvarshögskolans forskningsstrategi. (Dnr Ö 317/2015).

Försvarshögskolan (2017). Konferensrapport: Det psykologiska försvaret – ett ansvar för alla.

Försvarsmakten (2016). Direktiv för Försvarsmaktens kommunikation 2016–2020. (FM2016-15781:1).

Försvarsmakten (2016). Försvarsmaktens strategiska inriktning 2015 ändringsutgåva 1 (FMSI 2015 Ä1), Bilaga 1. (Dnr FM2015-1597-7).

Försvarsmakten (2016). Perspektivstudien 2016, Bilaga 1. (Dnr FM2015-13192:9).

Försvarsmakten (2017). Svar till Statskontorets kompletterande frågor, PM 2017-02-13.

MSB (2013). Resiliens. Begreppets olika betydelser och användnings­områden.

MSB (2014). Gemensamma grunder för samverkan och ledning vid samhällsstörningar.

MSB (2014). Så kan det civila försvaret utvecklas och stärkas. Utgåva 1. 2014-12-26. (Dnr 2014-3277).

MSB (2015). Opinioner 2015.

MSB (2015). Informationssäkerhet – trender 2015.

MSB (2016). Budgetunderlag för myndigheten för samhällsskydd och beredskap 2017-2019 (Dnr 2016-975).

MSB (2016). Forskning planeras för ett säkrare samhälle. MSB:s forskningsplan 2017.

MSB (2016). Rapportering av MSB:s uppdrag från regeringen avseende flyktingsituationen. PM 2016-05-15.

MSB (2017). Opinioner 2016: Allmänhetens syn på samhällsskydd, beredskap, säkerhetspolitik och försvar.

MSB (2017). Svar på kompletterande frågor om psykologiskt försvar. PM 2017-01-16. (Dnr 2016-7414).

MSB (2017). Informationssäkerhet. (Hämtad 2017-02-23). https://www.msb.se/sv/Forebyggande/Informationssakerhet/

MSB (2017). Krisberedskapsvecka för stärkt beredskap och bättre riskkommunikation (Hämtad 2017-02-02). https://www.msb.se/sv/Forebyggande/Krisberedskap/MSB:s-krisberedskapsvecka/

MSB, Försvarsmakten, Rekryteringsmyndigheten (2017). Vilken information litar du på? (Hämtad 2017-02-14). https://www.nyahot.se/

MSB (2017). Mediebranschen 2016 – hot, risker och sårbarheter (MSB1086).

Skolverket (2017). Kolla källan (Hämtad 2017-03-13). http://www.skolverket.se/skolutveckling/resurser-for-larande/kollakallan

Skolverket (2017). Lärportalen. (Hämtad 2017-03-13). https://larportalen.skolverket.se/

Statskontoret (2015). Att styra mot ökat förtroende – är det rätt väg? (Om offentlig sektor 25).

Statskontoret (2017). Länsstyrelsernas hantering av situationen med människor på flykt 2015 (2017:100).

Säkerhetspolisen (2016). Säkerhetspolisen 2015.

Ungdomsstyrelsen (2013). Unga med attityd 2013.

Övriga publikationer

Demoskop/Försvarsmakten (2016). Slutrapport Kontinuerlig varu­märkes- och kommunikationsmätning Q3 2016.

Demoskop/MSB (2016). MSB:s 18-års undersökning 2016.

Deschamps-Berger, J. och Sandberg, D. (2016). Förutsättningar för krisberedskap i Sverige. Crismart.

Folk och försvar (2015). Hybridkrigföring – maktmedel, gråzoner och vår beredskap (Hämtad 2017-03-13). http://www.folkochforsvar.se/event/hybridkrigfoering-maktmedel-grazoner-och-var-beredskap.html

Haande T. & Bjerga K I (2014). Hybridkrig. Institutt for forsvars­studier (IFS).

Nicander, L. och Arnevall, L. (2015). ”Fingret i magen” Ryska utmaningar för svensk-finsk försvarspolitiskt tänkande, Kungliga krigsvetenskapsakademins Handlingar och Tidskrift 4/2015.

Odén, T. m.fl. (2016). Kriskommunikation i det digitala medieland­skapet. Rapport från projektet Kriskommunikation 2.0 (MSB 995-2016).

Oksanen, P. (2016). Sverige är i krig i Johansson, M. (red.) Trolltider. Varning för rysk desinformation. Frivärld.

Tubin, E. (2003). Förfäras ej, 50 år med det psykologiska försvaret – en biografi om en svensk myndighet. Styrelsen för psykologiskt försvar.

Unesco (2016). Medie- och Informationskunnighet (Hämtad 2017-01-27). http://www.unesco.se/kommunikation/medieutveckling-och-kapacitetsbyggande/medie-och-informationskunnighet/

MSB, Försvarsmakten, FRA, FMV, PTS och Polismyndigheten (2016). Informationssäkerhet.se (Hämtad 2017-01-18) https://www.informationssakerhet.se/

Regeringsuppdraget

Fotnoter

1. Proposition 2014/15:109. Försvarspolitisk inriktning – Sveriges försvar 2016–2020. ↑

2. Regeringsbeslut 2016-09-29. Uppdrag till Statskontoret om statliga myndigheters verk­samhet avseende psykologiskt försvar. ↑

3. Proposition 2014/15:109. Försvarspolitisk inriktning – Sveriges försvar 2016–2020. ↑

4. Proposition 2014/15:109. Försvarspolitisk inriktning – Sveriges försvar 2016–2020. ↑

5. Proposition 2007/08:92. Stärkt krisberedskap – för säkerhets skull. ↑

6. Förordning (2015:1052) om krisberedskap och bevakningsansvariga myndigheters åtgär­der vid höjd beredskap. ↑

7. Försvarsmakten har dock inte besvarat alla frågor i underlaget. ↑

8. Tubin, E. (2003). Förfäras ej. 50 år med det psykologiska försvaret – en biografi om en svensk myndighet, s. 18. ↑

9. Statsrådsberedningen (2017). Nationell säkerhetsstrategi. ↑

10. Se till exempel Säkerhetspolisen (2016). Säkerhetspolisen 2015 och Folk och försvar, Hybridkrigföring – maktmedel, gråzoner och vår beredskap (2015) och Haande T. & Bjerga K I (2014). Hybridkrig. Institutt for forsvarsstudier (IFS). ↑

11. Medieutredningen beskriver exempelvis i sitt slutbetänkande hur mängden tillgängligt material ständigt ökar men att andelen material med ett kvalitativt verifierat innehåll inte ökar i samma takt. ↑

12. SOU 2016:80. En gränsöverskridande mediepolitik. För upplysning, engagemang och ansvar, s. 390 f. ↑

13. Tubin, E. (2003). Förfäras ej. 50 år med det psykologiska försvaret – en biografi om en svensk myndighet. ↑

14. SOU 2016:80 En gränsöverskridande mediepolitik. För upplysning, engagemang och ansvar; Säkerhetspolisen (2016). Säkerhetspolisen 2015. Se även debattörer och fors­ka­re såsom Oksanen, P. (2016). Sverige är i krig i Trolltider. Varning för rysk des­infor­ma­tion. ↑

15. Proposition 2014/15:109. Försvarspolitisk inriktning – Sveriges försvar 2016–2020. ↑

16. SOU 1953:27. Psykologiskt försvar, s. 53 ff. ↑

17. Proposition1983/84:166. Om totalförsvarets ledning och samordning i regerings­kansliet samt informationsberedskapen m.m., s. 9. ↑

18. SOU 1953:27. Psykologiskt försvar, s. 58 ff. ↑

19. Tubin, E. (2003), Förfäras ej. 50 år med det psykologiska försvaret – en biografi om en svensk myndighet, s. 129. ↑

20. Undersökningarna har i tur och ordning genomförts av Beredskapsnämnden för psy­ko­logiskt försvar, SPF och MSB. ↑

21. Tubin, E. (2003). Förfäras ej. 50 år med det psykologiska försvaret – en biografi om en svensk myndighet, s. 178 ff. ↑

22. Förordning (2008:1002) om instruktion för Myndigheten för samhällsskydd och bered­skap. ↑

23. Proposition 1983/84:166. Om totalförsvarets ledning och samordning i regerings­kansliet samt informationsberedskapen m.m., s. 9. ↑

24. SOU 2007:31. Alltid redo! En ny myndighet mot olyckor och kriser, s. 147. ↑

25. Det handlar både om administrativa rutiner och olika former av tekniskt skydd, såsom brandväggar och kryptering. ↑

26. Förordning (2015:1052) om krisberedskap och bevakningsansvariga myndigheters åtgärder vid höjd beredskap. ↑

27. Se webbplatsen www.informationssakerhet.se, som drivs av MSB i samverkan med FRA, Försvarsmakten, Säkerhetspolisen, FMV, PTS och Polisen och MSB:s webbplats www.msb.se. Den nu gällande föreskriften är MSBFS 2016:1 Föreskrifter om statliga myndigheters informationssäkerhet. ↑

28. SOU 2015:23. Informations- och cybersäkerhet i Sverige. Strategi och åtgärder för säker information i staten. ↑

29. Proposition 2014/15:109 Försvarspolitisk inriktning – Sveriges försvar 2016–2020. Även Försvarsmakten har pekat på detta behov och anger bland annat att cyber­säker­heten ska utvecklas tillsammans med andra myndigheter inom totalförsvaret och inom samarbetet med Nato. Försvarsmakten (2016). Försvarsmaktens strategiska inriktning 2015 ändringsutgåva 1 (FMSI 2015 Ä1), Bilaga 1; Försvarsmakten (2016). Perspektiv­studien 2016, Bilaga 1. ↑

30. Med resilient informationsinfrastruktur avses bland annat. att ha säkra kommunika­tions­kanaler och varningssystem. Om infrastrukturen, och därmed informationsflödena, slås ut eller skadas kan den avsaknad av information som uppstår utnyttjas av den som vill skada oss. Kriskommunikationsförmåga handlar om att ha rutiner, kunskap och kanaler så att man vid en kris kan förmedla snabb, korrekt och trovärdig information. ↑

31. MSB (2015). Informationssäkerhet – trender 2015. ↑

32. Proposition 2014/15:109. Försvarspolitisk inriktning – Sveriges försvar 2016–2020. ↑

33. Deschamps-Berger, J. och Sandberg, D. (2016). Förutsättningar för krisberedskap i Sverige. Crismart, s. 21 ff. ↑

34. Grupperingen i figuren bygger på en sammanställning av myndigheternas svar på flera enkätfrågor relaterade till om de olika delarna i det psykologiska försvaret (se metod­bilaga). Flera myndigheter bedriver verksamhet som är kopplad till flera delar i det psy­ko­logiska försvaret, och därför blir summan av delarna större än det totala antalet myndigheter. Totalt 160 myndigheter svarade på frågan om man anser att den egna myn­digheten bedriver verksamhet som kan vara en del i det psykologiska försvaret. Ytterli­gare 3 myndigheter anser att de har någon sådan verksamhet trots att de inte bedriver verk­samhet som är kopplad till det psykologiska försvaret enligt framställningen i figuren. ↑

35. Myndigheter som har ett särskilt ansvar för krisberedskapen enligt förordning (2015:
    1052) om krisberedskap och bevakningsansvariga myndigheters ansvar vid höjd beredskap. ↑

36. Kontigo har analyserat instruktioner, regleringsbrev och årsredovisningar för 28 myn­digheter som kan ha en viktig roll i det psykologiska försvaret. Kontigos undersökning finns beskriven i en metodbilaga till denna rapport som går att ta del av på Statskontorets webbplats. ↑

37. Proposition 2014/15:109. Försvarspolitisk inriktning – Sveriges försvar 2016–2020. ↑

38. Enligt regeringens nationella säkerhetsstrategi ska svenska myndigheter kunna iden­ti­fiera och möta påverkanskampanjer och neutralisera propaganda. Se Statsråds­be­red­ningen (2017). Nationell säkerhetsstrategi. ↑

39. Desinformation använder vi som ett samlingsbegrepp för olika företeelser som kan ha olika intentioner. Det kan handla om medvetet felaktig information, ryktesspridning med mera som sprids i syfte att i någon mening påverka opinioner eller beslutsfattare i en viss riktning. ↑

40. De kategorier som myndigheterna kunde ange i enkäten var Försvarsmyndighet, Domstol, Myndighet inom rättsväsendet som inte är domstol, Högskola/universitet, Länsstyrelse, Bevakningsansvariga myndigheter som inte ingår i kategorier ovan, och Övriga myndigheter. ↑

41. En av de myndigheter som angett att de bedriver systematisk omvärldsbevakning har inte svarat på frågan. ↑

42. På frågan var det möjligt att ange flera alternativ. ↑

43. Likheterna kan bero på otydligheter i vår formulering av den tidigare frågan om ifall myndigheterna sprider information eller bedriver annan främjande verksamhet. Myn­dig­heterna kan ha tolkat in att utbildning utgör ”annan främjande verksamhet”. ↑

44. Förordning (2015:1052) om krisberedskap och bevakningsansvariga myndigheters åtgärder vid höjd beredskap. ↑

45. Myndigheter som har en tjänsteman i beredskap (TiB) har också en särskild uppgift att initiera och samordna det inledande arbetet för att upptäcka, verifiera, larma och in­for­mera vid allvarliga kriser. Regeringsbeslut 2014-11-27. Uppdrag om funktionen tjänste­man i beredskap och förmåga till ledningsfunktion. ↑

46. De flesta av intervjupersonerna arbetar inom någon av dessa tre funktioner. ↑

47. Förordning (2007:1266) med instruktion för Försvarsmakten. ↑

48. Försvarsmakten (2016). Försvarsmaktens strategiska inriktning 2015 ändrings­ut­gåva 1. ↑

49. Förordning (2002:375) om Försvarsmaktens stöd till civil verksamhet. ↑

50. Försvarsmakten (2017). Svar till Statskontorets kompletterande frågor. ↑

51. Psyops står för psykologiska operationer. I informationsoperationer ingår både att själv genomföra operationer och att identifiera om Sverige eller Försvarsmakten utsätts för informationspåverkan från främmande makt. ↑

52. Försvarsmakten (2017). Svar till Statskontorets kompletterande frågor. ↑

53. Försvarsmakten (2016). Försvarsmaktens strategiska inriktning 2015 ändringsut­gåva 1 (FMSI 2015 Ä1), Bilaga 1. ↑

54. Förordning (2007:937) med instruktion för Försvarets radioanstalt. ↑

55. Regeringen, Regeringskansliet, Polismyndigheten (NOA), Säkerhetspolisen och För­svarsmakten (Must) får inrikta signalspaningen vid FRA. ↑

56. Förordning (2014:1103) med instruktion för Säkerhetspolisen. Säkerhetspolisens huvudsakliga uppgifter och ansvar framgår av 3 § polislagen (1984:387). ↑

57. Säkerhetspolisen (2016). Säkerhetspolisen 2015. ↑

58. Som riktar sig mot Sverige, svenska intressen utomlands, utländska intressen i Sverige och flyktingar. ↑

59. Säkerhetspolisen (2016). Säkerhetspolisen 2015. ↑

60. Ekobrottsmyndigheten, Försvarets radioanstalt, Försvarsmakten, Kriminalvården, Kust­bevakningen, Migrationsverket, MSB, Polismyndigheten, Strålsäkerhetsmyndig­heten, FOI, Transportstyrelsen, Tullverket och Åklagarmyndigheten. ↑

61. Förordning (2015:152) med instruktion för Svenska institutet. ↑

62. UD har tagit fram en vägledning för hantering av desinformation och ryktesspridning som riktar sig till personal på utlandsmyndigheterna (Utrikesdepartementet 2016). ↑

63. Och dess arabiska, kinesiska och ryska språkversioner. ↑

64. Förordning (2008:1002) med instruktion för Myndigheten för samhällsskydd och bered­skap. ↑

65. MSB (2014). Så kan det civila försvaret utvecklas och stärkas. ↑

66. Inför riksdagsvalet 2018 avser MSB att sammanställa kunskap om vad påverkans­operationer är och hur dessa kan riktas mot sårbarheter i det svenska systemet i syfte att påverka det svenska valet. ↑

67. Det psykologiska försvaret – ett ansvar för alla genomfördes 24­–25 januari 2017. Kon­ferensen beskrivs närmare i avsnitt 4.5. ↑

68. MSB (2017). Svar på kompletterande frågor om psykologiskt försvar. ↑

69. MSB (2016). Budgetunderlag för myndigheten för samhällsskydd och beredskap 2017-2019. ↑

70. Försvarshögskolan (2017). Konferensrapport: Det psykologiska försvaret – ett ansvar för alla. ↑

71. Regeringsbeslut 2016-06-02. Uppdrag till Totalförsvarets forskningsinstitut (FOI) att göra kartläggningar och analyser av våldsbejakande extremistisk propaganda. ↑

72. Statens medieråd, MUCF och Skolverket. ↑

73. Ytterligare två bevakningsansvariga myndigheter har besvarat enkäten men uppgett annan myndighetskategori. Båda dessa uppger att de arbetar med information och främ­jandeverksamhet. ↑

74. Förordning (2007:825) med länsstyrelseinstruktion. ↑

75. Förordning (2015:1052) om krisberedskap och bevakningsansvariga myndigheters åtgärder vid höjd beredskap. ↑

76. Förordning (2007:825) med länsstyrelseinstruktion. ↑

77. Totalt 29 myndigheter har svarat att de bedriver extern utbildning inom krisberedskap och kriskommunikation. ↑

78. Skollag (2010:800). ↑

79. MSB (2013). Resiliens. Begreppets olika betydelser och användningsområden. ↑

80. Skolverket (2017). Kolla källan. ↑

81. Skolverket (2017). Lärportalen. ↑

82. Regeringskansliet (2017). Stärkt digital kompetens i skolans styrdokument. ↑

83. Skolverket (2017). Lärportalen. ↑

84. Regleringsbrev för budgetåret 2017 avseende Statens skolverk. ↑

85. Nätverket kallas enligt Skolverket för Myndighetsnätverk för barn och unga – it-säker­het. ↑

86. Förordning (2010:1923) med instruktion för Statens medieråd. ↑

87. Unesco (2016). Medie- och Informationskunnighet. ↑

88. Se Statens medieråds webbplats, www.statensmedierad.se. ↑

89. Förordning (2015:49) med instruktion för Myndigheten för ungdoms- och civil­sam­hällesfrågor. ↑

90. Totalt har 24 universitet och högskolor besvarat vår enkät, varav 18 uppger att de bedriver kunskapsutveckling inom områden med anknytning till ett psykologiskt för­svar. I denna grupp ingår inte Försvarshögskolan som i vår enkät kategoriserats som en försvarsmyndighet. ↑

91. Försvarshögskolan (2015). Försvarshögskolans forskningsstrategi. ↑

92. Försvarsmakten, (2016). Försvarsmaktens strategiska inriktning 2015 ändrings­utgåva 1. ↑

93. Försvarsmakten (2017). Svar till statskontorets kompletterande frågor. ↑

94. Försvarsmakten (2016). Direktiv för Försvarsmaktens kommunikation 2016–2020. ↑

95. Försvarsmakten (2017). Svar till statskontorets kompletterande frågor. ↑

96. Bland annat det så kallade 18-årsuppdraget tillsammans med MSB och Rekryterings­myndigheten, se vidare nedan. ↑

97. Förordning (2008:1002) med instruktion för Myndigheten för samhällsskydd och bered­skap. ↑

98. MSB (2017). Svar på kompletterande frågor om psykologiskt försvar.

    ↑

99. MSB (2017). Krisberedskapsvecka för stärkt beredskap och bättre riskkommu­ni­ka­tion. ↑

100. Se till exempel MSB (2017). Opinioner 2016: Allmänhetens syn på samhällsskydd, be­redskap, säkerhetspolitik och försvar. I Opinioner ställer MSB frågan: Antag att Sverige anfalls. Tycker du att vi bör göra väpnat motstånd även om utgången för oss ver­kar oviss? ↑

101. Av forskningsbudgeten 2016 gick cirka 4 miljoner kronor till Försvarshög­skolan/Cats och av studiebudgeten gick cirka 1 miljon kronor dit. ↑

102. MSB (2016). Forskning planeras för ett säkrare samhälle. MSB:s forskningsplan 2017. ↑

103. Förordning (2015:1052) om krisberedskap och bevakningsansvariga myndigheters åtgärder vid höjd beredskap. ↑

104. Odén, T. m.fl. (2016). Kriskommunikation i det digitala medielandskapet. Rapport från projektet Kriskommunikation 2.0. ↑

105. Ibid. ↑

106. Odén, T. m.fl. (2016). Kriskommunikation i det digitala medielandskapet. Rapport från projektet Kriskommunikation 2.0. ↑

107. Tio om man räknar med två myndigheter som i enkäten har angett annan kategori men som är bevakningsansvariga enligt förordning (2015:1052) om krisberedskap och bevakningsansvariga myndigheters åtgärder vid höjd beredskap. ↑

108. Förordning (2015:1052) om krisberedskap och bevakningsansvariga myndigheters åtgärder vid höjd beredskap. Värt att notera är dock att de flesta kriser inte är av nationell karaktär utan lokala. Kommunerna har därför ofta en avgörande roll på lokal nivå när det gäller kriskommunikation. ↑

109. MSB (2017). Svar på kompletterande frågor om psykologiskt försvar. ↑

110. Av de myndigheter som svarat på frågan. ↑

111. Både producerande och distribuerande. ↑

112. Målet har funnits med sedan Styrelsen för psykologiskt försvar ansvarade för medie­beredskapen. ↑

113. Framgår av bolagens sändningstillstånd som beslutas av regeringen. ↑

114. Bilaga till Regeringsbeslut 2013-12-19. Tillstånd för Sveriges Radio AB att sända ljud­radio. ↑

115. I rådet ingår representanter för Canal Digital, Com Hem, Modern Times Group MTG AB, Post- och telestyrelsen, Radiobranschen, Sveriges Radio AB, Sveriges Television AB, Teracom, Tidningsutgivarna, TT Nyhetsbyrån AB och TV4 AB. ↑

116. Förordning (2008:1002) med instruktion för Myndigheten för samhällsskydd och bered­skap. ↑

117. MSB (2017). Mediebranschen 2016 – hot, risker och sårbarheter. ↑